COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT Titular curs: Asist.univ.dr. Crina Rdulescu Anul universitar 2012-2013

136

Consideraii introductive
Studii de drept comparat au fost ntreprinse pn acum n special n domeniul dreptului privat, n sensul su cel mai larg1. Acest fapt este cu att mai remarcabil cnd unii i amintesc c rdcinile istorice ale dreptului comparat sunt nfipte n dreptul public2 i c transferul experienei legale ale statelor mai vechi pentru a susine dezvoltarea dreptului public i, n particular, al celui constituional ctre statele mai tinere, a avut un rol incontestabil pentru primele i a exercitat i continu s exercite i astzi o influen considerabil asupra celor din urm. Motivul acestei orientri unidirecionale a dreptului comparat ctre problemele dreptului civil l poate constitui n primul rnd faptul c nevoia practic de a-l chema n ajutor s-a concentrat mai presus de orice n domeniul dreptului privat. Relaiile comerciale i personale ce depesc graniele naionale sunt n mod tradiional mai apropiate i mai mult dezvoltate ntre ceteni individuali dect ntre administraiile naionale sau ntre cetenii dintr-un stat i administraia dintr-un alt stat. n cazul dreptului administrativ n particular, ar trebui, de asemenea, adugat c acesta este un domeniu de drept relativ nou, ce s-a dezvoltat n statele europene numai n timpul secolului al XIX-lea, cnd s-a ajuns la noiunea de stat de drept. De atunci, sarcinile i autoritatea administraiei vis--vis de ceteni s-au dezvoltat continuu; ntradevr, ntr-o asemenea msur, nct relaiile dintre indivizi i administraie au egalat cantitativ volumul relaiilor legale dintre nii cetenii3. Pe fundalul unei influene n continu crete a civilizaiei vestice i al unui standard moral, economic i chiar legal, n state diferite prin schimbul reciproc de bunuri i idei, este greu de imaginat c dreptul administrativ va mai rmne mult timp neatins de dreptul comparat. Aa dup cum afirma J. Schwarze, n European Administrative Law (Office for Official Publications of the European Communities, Sweet and Maxwell, 1992): Orice teorie legal de astzi trebuie s-i evalueze coninutul utiliznd dreptul comparat, avnd mereu n
1

Studii de drept comparat n sfera dreptului public sunt neobinuite. Vezi n particular M. Cappelletti, Drept constituional comparat, Indianapolis/N. York/Charlottesville, Virginia, 1979. 2 Acest lucru a fost demonstrat n mod impresionant de Montesquieu, fondatorul dreptului comparat modern, n lucrarea sa Spiritul legilor. Este, de asemenea, interesant c Aristotel a adunat i el constituiile greceti i n Politica sa a dezvoltat o teorie att comparat, ct i evaluativ a Statului. 3 J. Rivero, Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I, p. 392 i urm.

137

vedere similaritile n continu evoluie dintre condiiile de via i dintre noiuni de drept din mari regiuni ale lumii i, ntr-adevr, cu ct puterea de stat intervine mai mult n relaiile legale, cu att este mai important s se procedeze la o comparaie a drepturilor publice.

Bazele dreptului administrativ comparat

n contextul studiului influenei dreptului administrativ francez asupra dezvoltrii dreptului german, Ulrich Scheuner a scris n 1963 c dreptul administrativ aparine acelor ramuri de drept n care caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel mai complet, aadar n dreptul administrativ formele instituionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Chiar i poziia legal a personalului administrativ, relaia dintre administraie i cetean, nivelul centralizrii i ntregul stil de administrare, sunt, conform cu Scheuner, ntr-o mare msur expresia particularitilor naionale4. n msura n care acest punct de vedere ar putea sugera concluzia c dreptul administrativ ca un ntreg este subiect nepotrivit pentru studiu n dreptul comparat, este necesar a lmuri dou probleme. Chiar la nceputul secolului, cnd expunerile tiinifice de drept administrativ au nceput s ia avnd, au fost iniiate numeroase studii despre sistemele strine de drept administrativ. Astfel, Otto Mayer, chiar nainte de a publica lucrarea sa fundamental despre dreptul administrativ german, n 1866 a scris o carte despre dreptul administrativ francez i a fcut modelele franceze accesibile doctrinei dreptului administrativ german5. Edouard Lafferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, trateaz n Traite de la juridiction administrative et des recours contentieux, care a aprut n 1887, protecia dreptului administrativ oferit n alte state6. n plus, introducerea de baz a lui Albert V. Dicey n dreptul constituional englez, care a aprut n 1885, trateaz, de asemenea, drept administrativ francez.

U. Scheuner, Der Einfluss des franzsischen Verwaltungsrecht, DV, 1963, p. 714; de asemenea, Curs de drept administrativ comparat (redactat dup notele lui J. Rivero), Paris, 1957 1958, p. 18 i urm., asupra dificultilor speciale ale dreptului administrativ comparat. O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Despre influena dreptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris, 1982, p. 87. Asupra influenei operelor tiinifice germane i franceze n domeniul dreptului administrativ, J. Rivero, Dreptul administrativ francez i dreptul administrativ strin, Pagini de doctrin, p. 475, 479.

138

n timp ce Dicey a negat existena unui administrative law comparabil cu droit administratif n dreptul englez7, profesorul american de drept administrativ Frank J. Goodnow a discutat nu numai Frana i Germania, dar i Anglia i Statele Unite, n cele dou volume ale sale Drept administrativ comparat (1893). n prefa, Goodnow a scris: Marile probleme ale dreptului public modern sunt n cea mai mare parte cu caracter administrativ. n timp ce trecutul a fost unul constituional, prezentul este al reformei administrative. Condiiile sociale moderne complexe solicit enorm partea administrativ a guvernului, solicitri care nu vor fi satisfcute ntru totul sau adecvat, n afar de cazul cnd cunotine bogate de drept administrativ i tiina administraiei sunt deinute de legiuitorii notri i modelatorii de opinie. Aceste cunotine pot fi obinute numai prin studiu i prin comparaie cu metode administrative strine. La nceputurile dreptului administrativ comparat, atenia s-a ndreptat n primul rnd n a experimenta sistemele de drept administrativ strine, mult mai dezvoltate, accesibile n practica doctrinei proprii. Mai presus de toate, a fost jurisprudena Consiliului de Stat francez, care a exercitat o influen extensiv, n parte, prin intermediul cercetrii tiinifice comparate a dreptului administrativ din multe ri europene i ne-europene8. Dreptul administrativ danez, pentru a da nc un exemplu, a fost decisiv influenat de studiu comparativ al lui Paul Andersen despre acte administrative nule (1924), concluzii care s-au potrivit ntr-o mare msur cu dreptul francez i german9. Din ce n ce mai mult argumentele dreptului comparat sunt luate n consideraie n pregtirea legilor n domeniul dreptului administrativ10. Astfel, Franks Committee, al crui Raport despre tribunalele administrative i anchete a condus spre cea mai important reform administrativ postbelic n Regatul Unit, s-a consultat, de asemenea, cu experii strini11. Despre posibilitile i limitele dreptului administrativ comparat, Franks Committee arta n raportul su final12: n aceste probleme, fiecare ar caut s-i rezolve propriile probleme n cadrul instituiilor sale i al modului de via, un echilibru adecvat ntre interesul public i cel privat. Transpunerea practicii unei ri n procedurile alteia este puin probabil s fie potrivit,
7 8

Ibid, p. 330. Vezi mai n detaliu mai departe Cap. 2.4. Anglia. n special contribuiile variate n Consiliul de Stat. Carte jubiliar, Paris, 1952, partea a 2-a, p. 48 i urm.; J. Rivero, op. cit., subsol 74, p. 475 i urm. 9 n traducere german, Paul Andersen Ungltige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927. Vezi mai multe detalii Cap. 2, Seciunea Danemarca. 10 De exemplu, A. Holleaux, Les nouvelles lois francaises sur linformation du public, RISA, 1981, p. 191, 192, asupra inspiraiei strine. 11 Acetia erau, de fapt, profesorii M. Leourneur, Frana i B. Schwartz, SUA 12 Raport al Comitetului privind Tribunalele i Anchetele Administrative, Cap. 30.

139

dei, de vreme ce, problema de baz, relaia dintre individ i administraie este comun, va continua s fie avantajos studiul comparativ. Dup al doilea rzboi mondial, dreptul administrativ european a ctigat o nou dimensiune prin cooperarea statelor europene din Consiliul Europei i Comunitatea European. n contextul Consiliului Europei, Comisia European i Curtea European a Drepturilor Omului trebuie s acorde o mare atenie dreptului comparat n interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului, cu scopul de a da prevederilor Conveniei o semnificaie autonom, care nu este legat de nici o caracteristic naional particular. Oriunde pretinsele violri ale drepturilor omului au legtur cu msurile administraiei, formulrile comparative ale Curii sunt, de asemenea, relevante pentru dreptul administrativ. n contextul Comunitii Europene, Curtea European este preocupat, mai ales, de rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevan special acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat n lumina variatelor versiuni lingvistice. Un exemplu n acest sens este cazul Comisia v. R.F.G. Curii i s-a cerut s decid dac R.F.G. a nclcat a 6-a directiv a Taxei pe cifra de afaceri, cnd a asigurat o scutire de TVA pentru cteva servicii ale firmelor de transport ale Deutsche Bundespost. Corespunztor directivei, o scutire a impozitului este asigurat pentru asigurarea serviciilor prin serviciile potale publice. Curtea a examinat textul prevederii n cauz n toate versiunile lingvistice i a tras concluzia c numai serviciile asigurate de serviciile potale publice n sens organizaional sunt scutite de impozit. R.F.G. a nclcat astfel directiva n msura n care a extins scutirea de impozit pentru serviciile aparinnd altor firme de transport. Mai mult, dreptul administrativ comparat, cum deja s-a artat, joac un rol important n dezvoltarea i concretizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Curii de Justiie. n legtur cu aceast problem, a integrrii legislaiilor naionale, se poate pune n discuie dac exist ansa n viitor de a elabora o legislaie european comun n domeniul dreptului administrativ. Folosind principiile generale ale dreptului administrativ, este posibil s se ilustreze prin exemple influenele reciproce ale dreptului administrativ european i naional. Pe de alt parte, n formularea principiilor generale ale dreptului comunitar, Curtea European de Justiie are n vedere principiile recunoscute n sistemele naionale legale. De asemenea, sinteza de drept administrativ fcut la nivel comunitar, reflect rentoarcerea la sistemele naionale administrative. Otto Bachof a atras deja atenia, cu scoaterea n relief a acestor relaii, ntr-o lucrare despre sistemul doctrinar al dreptului administrativ n faa sarcinilor

140

curente ale administraiei. innd seama de importana Curii Europene de Justiie n dezvoltarea progresiv a dreptului comunitar, el a spus: Opiniile diferite, de exemplu, despre natura actului administrativ, ilegalitatea lui i consecinele acestei ilegaliti, despre abuzul de putere n sistemul german i deturnarea de putere n sistemul francez, toate trebuie s formeze o prere despre jurisprudena european. Sistemele doctrinare naionale nu pot rmne neatinse de aceasta. Este greu de imaginat c pe termen lung sistemele doctrinare de aciune administrativ german, francez, italian, etc., precum i cel european, pot exista paralel. Posibilitile i limitrile unui drept administrativ european comun au fost la nceput pe deplin considerate de Jean Rivero ca o problem cuprinztoare13. n ciuda tuturor legturilor cu specificul naional, Rivero a putut vedea pe fundalul problemelor similare i al ncercrilor similare de gsire a soluiilor din sistemele administrative naionale o mare posibilitate n realizarea unificrii dreptului administrativ n Europa. ntr-adevr, statele membre ale Uniunii Europene sunt toate, mai mult sau mai puin, ri cu o dezvoltare industrial foarte ridicat, ale cror administraii naionale au n fa aceleai probleme eseniale. n toat Europa sarcinile urgente ale dreptului administrativ modern sunt pe prim plan, fie n domeniul construciei legilor, controlul planificrii i dezvoltrii, protecia mediului, sntatea public sau legi sociale. Mai mult, sistemele de drept administrativ ale statelor membre ale Comunitii Europene sunt construite pe concepii legale i politice comune. Controlul administraiei prin lege este primul scop al dreptului administrativ al statelor membre, fie c folosesc ideea stat de drept, Rechtsstaat sau a principiului legalitii, n scopul de a ncerca s-l realizeze. Condiiile prezentate mai sus pentru o convergen ntre diferitele drepturi administrative nu sunt nicidecum limitate la contextul european, ci se aplic deopotriv i altor democraii de tip vestic. Cooperarea tradiional strns n Vestul Europei a favorizat dezvoltarea n direcia unui drept administrativ european comun. Acesta se aplic nu numai n Uniunea European, dar i statelor aparinnd Consiliului Europei. Comisia i Curtea Drepturilor Omului s-au dezvoltat prin interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului, ceva nrudit cu dreptul comun pentru Europa, bazat pe democraie i pe statul de drept, care are o influen asupra dreptului administrativ al statelor semnatare. Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei contribuie prin recomandri i rezoluii la

13

J. Rivero, op. cit., subsol 1; exist, deja, unele indicaii pentru aceast abordare n Curs de drept administrativ comparat, op. cit., subsol 84, p. 159: Perspective europene de drept comun.

141

dezvoltarea unui drept administrativ european standard14. Rezoluia privind protecia individului n relaie cu actele administrative, adoptat n 1977, care ofer ca linii cluzitoare pentru procedurile administrative principiile dreptului la audiere, accesul la informaie, reprezentarea legal, datoria de a aduce argumentele i datoria de a informa cetenii despre remediile ei, este bazat n mod expres pe consideraia c n vederea creterii cooperrii i a existenei mutuale ntre statele membre n probleme administrative i creterea migraiei internaionale a persoanelor este necesar s se promoveze un standard comun al proteciei n toate statele membre. Dac i n ce msur astfel de standarde comune ale dreptului administrativ deja s-au dezvoltat n Europa i n particular n cadrul Uniunii Europene poate fi, desigur, demonstrat numai printr-o revizuire a principiilor dreptului administrativ. n primul rnd, totui, este potrivit s se precizeze trsturile de baz ale variatelor sisteme administrative naionale ale statelor membre, astfel nct s se asigure c evaluarea global ulterioar este pe drept cuvnt justificat. n al doilea rnd trebuie artat c sistemele de drept administrativ ale statelor membre sunt relevante pentru dreptul administrativ al Consiliului Europei din mai multe puncte de vedere. Pe de o parte, Curtea European de Justiie recurge la aplicarea principiilor legale generale ale statelor membre acolo unde apar lacune n dreptul comunitar scris, n acest fel fcnd ca aceste principii s fie accesibile dreptului comunitar printr-o folosire selectiv a metodelor dreptului comparat. Ocazional, principiile dreptului comunitar astfel obinute influeneaz n schimb dreptul administrativ al statelor membre. Cu toate acestea, principiile legale specifice, aa cum sunt concordana aciunii administrative cu statutul relevant, egalitatea de tratament, regula de proporionalitate, protecia ateptrii legitime i dreptul la proceduri administrative corecte nu pot fi considerate izolate de contextul lor legal. Principiile legale pot lua diferite forme i semnificaii n funcie de contextul lor legal. Pe de alt parte, dreptul comunitar este aplicat pe o scar larg de autoritile statelor membre. Autoritile administrative interne sunt incluse n structura administrativ a sistemelor legale naionale respective i, n absena oricrei norme comunitare n sens contrar, acioneaz corespunztor cu principiile relevante ale dreptului administrativ naional.
14

Rezoluia (77) 31 a Consiliului Europei asupra proteciei individului n relaia cu actele autoritilor administrative, septembrie 28, 1977 (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1978, p. 45). Recomandarea nr. R (80)2 a Comitetului de Minitri privind exercitarea puterii de decizie de ctre autoritile administrative, 28 martie 1977, (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1980, p. 50). Ambele sunt retiprite n J. Schwartze, op. cit., subsol 89, p. 163 i 165.

142

Conceptul de administraie n ri din Uniunea European

Conceptul de administraie public i are originile n interiorul statului. Aristotel a distins trei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modern ca putere legislativ, putere executiv i putere judectoreasc. Statul absolutist, totui, a concentrat toate cele trei funcii ntr-o singur mn, astfel c diferenele dintre ele erau de interes pur teoretic. Diferenierea formelor de putere statal a cptat relevana practic doar odat cu apariia iluminismului, dar mpreun cu noiunea fundamental de egalitate i libertate a indivizilor, a dat natere la cerina ca libertatea individual s fie garantat fa de statul absolut atotputernic printr-o separare organizaional a celor trei puteri15. n vreme ce n statul absolutist activitile statale ca ntreg erau numite administraie sau guvern, separarea organizaional a puterilor a dus la o ngustare a conceptului de administraie. Administraia, n consecin, a devenit componenta puterii executive, care a fost separat de puterile legislative i judectoreasc. n aceast schem organizaional, nu a mai rmas loc guvernului, ca surs independent de putere, ci doar i-a rmas rolul de conducere, rol managerial n cadrul statului, sarcin ce ine de domeniul administraiei16. Principiul separaiei puterilor a ctigat acces n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, n constituiile Europei. Totui, aceast afirmaie ar trebui interpretat adugnd c principiul a fost pus n practic cu diferite grade de strictee. Ca o consecin, adesea a existat o discrepan ntre funciile reale i realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluia diferitelor noiuni ale administraiei, una material i una organizaional. Administraia public n mod concret constituie activitatea administrativ i, deci, conceptul concret de administraie se concentreaz pe specificul activitii de stat administrative. Administraia public n sensul organizaional este, pe de alt parte, totalitatea organelor administrative altele dect organele legislativului, ale sistemului judectoresc i guvernului17.

15

Ioan Alexandru, op. cit. p. 58 i urm, I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, , Bucureti, 1991; I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993; I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1993. 16 O. Mayer, Op. cit., subsol 4, care plaseaz guvernul de partea executivului n cadrul administraiei n sens restrns: Funcia Guvernului este, n esen, executarea voinei Statului. 17 n plus, dup cum afirm J. Schwarze, op. cit.p. 12, s-a dezvoltat ntr-o oarecare msur un concept suplimentar de administraie n sens formal; acesta acoper toate activitile exercitate ntr-o anumit societate de ctre organele a cror sarcin principal este administrarea n sens material, fie c aceste activiti sunt n sens material administrative, guvernamentale, legislative sau judectoreti.

143

n toate sistemele juridice europene este posibil distingerea cercetrii pentru unirea diferitelor forme de exprimare a puterii statelor ntr-o singur definiie i, n acest fel, dnduse un contur conceptual administraiei. Foarte evidente sunt ncercrile de a da o definiie satisfctoare n Frana i Germania. n Frana, punctul de pornire pentru conceptul material de administraie a fost separarea puterii n trei: legislaie, administraie plus guvernare i jurisdicie. Legiferarea stabilete regulile generale ale organizrii de stat: Legifere cest poser les regles generales qui regissent dans la communaute nationale lensemble des activites, privees ou publiques. Pe de alt parte, administraia este descris dup cum urmeaz: Ladministration, elle assume une gestion: administrer, cest accomplir la serie des actes que requiert, au fil des jours, la poursuite dun certain but. Laction administrative este donc tout a la fois, continue et concrete deux traits par lesquels elle se distingue de lactivite legislative. Puterea judectoreasc este separat de administraie n ceea ce privete relaia acesteia cu dreptul: Le juge a pur fonction dappliquer le droit a la solution de litiges. Ladministration est, elle aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors de toute contestation. Dautre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, elle agit dans le cadre du droit, mais non pas seulement comme le juge pour faire respecter le droit . Pentru puterea judectoreasc, legtura cu dreptul este un scop n sine; pentru administraie, dreptul reprezint limitele realizrii unor scopuri care in att de organizarea i executarea legii, ct i de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivitilor locale. Conceptul de administraie, distins astfel de legislaie i jurisdicie, are un corespondent suplimentar, n forma de gouvernement. Gouvernement nu este neles ca o surs independent de putere, ci n sens de autoritate situat deasupra administraiei n termeni politici, i fr a fi legal separat de administraie, determin direciile de aciune ale administraiei. n Frana, definiia precis a termenului de administration publique a evoluat cu referin special la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut i are relevan n mod special n distingerea ntre competenele Curilor administrative i ale tribunalelor de drept comun. n secolul al XIX-lea, conceptul de puissance publique (autoritate public) a fost cel mai proeminent; a existat o distincie ntre actes dautorite, (actele de autoritate), care erau

144

de competena puissance publique (autoriti publice) i actes de gestion, care conineau elemente ale dreptului privat. ncepnd cu procesul Blanco (1873), n care Tribunal des Conflicts pentru prima dat s-a concentrat asupra criteriului de service public pentru a determina jurisdicia (sfera de autoritate) a tribunalelor administrative, Ecole du service publique (Duguit, Jeze, Bonnard, Rolland, .a.) a nceput s ctige n influen ctre sfritul secolul al XIX-lea. Nu mai era agreat conceptul de puissance publique, ci cel de service public, care a ajuns s fie considerat ca o trstur determinant a administraiei, al crei scop era considerabil redefinit ca fiind asigurarea realizrii obiectivelor statului. ntre timp, chiar i criteriul de service public a ajuns s fie pus la ndoial, ceea ce a dus la o reabilitare parial a criteriului de puissance publique (Hauriou, Berthelemy). Dac exist un anumit consens n privina faptului c service public nu acoper toate aspectele administraiei publice, acest concept totui reprezint cel mai frecvent punct de pornire n toate ncercrile de a realiza o definiie satisfctoare. Service public descrie (n sens material) une activite assumee par une collectivite publique en vue de donner satisfaction a un besoin dinteret general18. Interesul general sau public, ca scop al aciunii administrative, reprezint o legtur cu acele definiii ale administraiei care sunt orientate n jurul conceptului de puissance publique. Aa cum Rivero a afirmat: Ladministration apparat donc comme lactivite par laquelle les autorites publiques pourvoient en utilisant le cas echeant les prerogatives de la puissance publique, a la satisfaction des besoins dinteret public19. n vreme ce acest concept material de administraie este concentrat asupra activitilor administrative, conceptul organizaional se refer mai degrab la organele preocupate de sarcini administrative: Ladministration est lensemble des organismes qui sous lautorite du Gouvernement, participent a lexecution des multiples taches dinteret general, qui incombent a lEtat. Din perspectiv german, apropierea de Carre de Malberg (1920) apare instructiv, cel puin din punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituiei celei de-a treia Republici, i n contrast cu dreptul constituional german: La Constitution francaise, en effet, ne definit pas la legislation mais seulement ladministration, dont elle dit que le domaine coincide avec

18 19

A. de Laubadere, Traite de droit adminstratif, Paris 1984, p. 41 i urm. J. Rivero Vers un droit commun europeen: nouvelles perspectives en droit administratif, Publications of the European University Institute, vol. I, Florence, 1978, p. 14 i urm.

145

lexecution des lois; de la se deduit alors la definition de la puissance legislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction dexecution20. Tehnica lui Malberg definete n termeni pozitivi conceptul de administraie i apoi continu s defineasc n termeni negativi, legislaia ca tot ceea ce nu implic executarea activitilor legislative i judectoreti. Ea a fost adoptat muli ani n dreptul administrativ german, ntr-un sens exact opus. n acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltat de Otto Mayer, administraia este activitatea Statului pentru realizarea obiectivelor sale n interiorul sistemului su juridic, cu excepia puterii juridice. Folosind aceast teorie, Walter Jellinek a definit administraia ca activitatea statului sau oricrui alt purttor al puterii publice separat de puterea legislativ i juridic. n contrast cu definiia negativ care mult timp a dominat i nc mai exist i astzi, Wolff i Bachof, profesori ai colii germane, au oferit nc de la 1870 o definiie pozitiv pentru conceptul material de administraie: Administraia n sens material reprezint o serie de activiti diverse ale agenilor statului, nsrcinai cu sarcini n numele statului i al membrilor si, ca atare. Asemenea aciuni sunt determinate obiectiv sau n mod condiionat, adic determinate n mod extrem sau parial planificate i ntreprinse, organizate pe baza autonomiei puterii de decizie21. n ciuda acestei definiii destul de abstracte i generale, Wolff i Bachos considerau c nu exist un concept de administraie, care poate fi folosit n orice mprejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff, chiar pornete de la premiza c administraia nu poate fi definit, ci doar descris. Dar, chiar o construcie conceptual pur descriptiv necesita, pentru selectarea fenomenelor descriptive, o noiune abstract a conturului de baz a tabloului conceptual ce urmeaz a fi completat. n acest fel, n conceptualizarea administraiei n sens material, n dreptul administrativ german actual, o apropiere asociat, care implic att construirea unor schie naionale abstracte, ct i o niruire descriptiv a fenomenelor n detaliu, a devenit o problem curent. n acest sens, H. Maurer propune urmtoarele caracteristici ca trsturi tipice:
20 21

administraia este un acord social administraia este preocupat de interesul public administraia este mai presus de toate un acord activ care intete spre viitor administraia ia msuri concrete pentru reglementarea cazurilor individuale22.

R. Carre de Malburg, Contribution a la Theorie generale de lEtat, Paris, 1920 vol.1, p. 900 i urm. Administraia reprezint acel punct de mediere ntre voina Statului i condiiile sale naturale, reale. Administraia se infiltreaz n ntregul stat i este activ n orice domeniu. 22 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediia a 5-a, Mnchen 1986, p. 40 i urm.

146

Administraia public n sens organizaional include toate instituiile care, n cea mai mare parte, ndeplinesc activiti administrative. Construindu-se pe aceasta, toate activitile aparin administraiei publice n sens formal i sunt ntreprinse de administraie n sens organizaional. n aceast msur, imaginea n dreptul administrativ german reflect concepia curent din dreptul francez. Situaia este diferit n Regatul Unit, pentru c acolo administraia public a ajuns s fie privit ca un obiect cu semnificaie juridic mai trziu dect n rile Europei Continentale. Dreptul administrativ, a crui existen este nc negat de A. V. Dicey n lucrarea sa principal, aprut n 1885, dar a avut o influen mare pn n secolul XX, este nc o disciplin relativ tnr n Regatul Unit23. Acest fapt mpreun cu trsturile caracteristice ale gndirii juridice engleze se poate s fi contribuit la faptul c teoria britanic asupra dreptului administrativ este marcat mai curnd de ncercri pragmatice dect definiional doctrinare. n acest mod, E.C.S. Wade i A.W. Brodley descriau dreptul administrativ ca dreptul care este n legtur cu administraia public24. Funcia administrativ sau executiv se distinge de funcia legislativ: funciile Guvernului au fost adesea divizate n trei clase mari: legislative, executive (sau administrative) i juridice. Conceptul de guvern include aici ntreaga putere de stat, n vreme ce alteori pur i simplu descrie puterea executiv sau guvernul ntr-un sens restrns, care mpreun cu partenerul sau complementar, administraia, exercit funcia executiv. Rolul legislativ este, ntr-un sens instituional, n principal localizat n Parlament i este superior att celui executiv ct i judectoresc. Parlamentul, ca instituie legislativ, este suveran i dincolo de controlul juridic25. Supremaia Parlamentului este caracteristica dominant a separaiei puterilor n Anglia. n ceea ce privete distincia ntre funciile legislativ i executiv, O. Hood Philips afirma c: Funcia executiv sau administrativ reprezint activitatea general i detaliat a guvernului conform cu legea, incluznd identificarea strategiilor modului n care legea poate fi fcut s faciliteze o strategie. n contrast, funcia juridic const din interpretarea legii i din aplicaiile ei la faptele proceselor particulare.

23 24

A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, p. 203 230. Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public care se ocup cu coninutul, puterile, datoriile, drepturile i sarcinile diferitelor organe ale Guvernului angajate n administraie. Sau, mai concis, dreptul care se nrudete cu administraia public, E.C.S. Wade & A.W. Brodley, Constitutional on Administrative Law, London/New York, 1985, p. 593. 25 Pentru a nelege suveranitatea parlamentar, a se vedea A.V. Dicey, op. cit. p. 29 i 39. Asupra nelegerii actuale a ceea ce ei denumesc supremaia parlamentar, vezi O. Hood Phillips and I. Jackson, Drept constituional i administrativ, Londra, 1978.

147

n celelalte state membre ale Comunitii Europene, cutarea unei nelegeri conceptuale a administraiei publice a condus la ncercri mai mult sau mai puin cuprinztoare de definire. Astfel: Belgia: Ca i n doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincie ntre conceptul funcional i organizaional de serviciu public. Danemarca: n doctrina administrativ danez, se poate gsi nc o dat definiia negativ, potrivit creia administraia public este descris ca acea parte a activitilor statului care nu sunt nici legislative, nici juridice. Grecia: de asemenea este curent distincia ntre conceptele formal i material de administraie, de exemplu P. Dagtoglou. Irlanda: Administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului sunt de obicei incluse n conceptul de administraie, n sens organizaional, dei trebuie de notat c aceste corpuri, din punct de vedere funcional, ndeplinesc nu numai sarcini executive, dar i sarcini legislative i juridice. Italia: Potrivit lui G. Landi i G. Potenza, Manuale di Dirrito Amministrativo, funcia executiv poate fi distins de funciile legislativ i juridic prin limitarea sa la urmrirea unor obiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, exist o distincie ntre activitile administraiei i administraia public n sens subiectiv. Luxemburg: Ca i n Frana, conceptul de serviciu public formeaz miezul definiiei de administraie: administraia public este ansamblul de servicii publice, care, sub impulsul general al organelor puterii suverane, asigur multiple activiti ale statului pentru realizarea binelui public. Olanda: Conceptul de administraie public descrie att totalitatea organelor administrative, ct i funcia administraiei. Funcia administraiei este descris n termeni negativi cu referire la legislaie i justiie, sau n termeni pozitivi, ca ntreprinderea oficial a problemelor publice prin serviciul public. Portugalia: M. Caetano, distinge ntre un concept organizaional de administraie public i conceptul de administraie public n sens material. Ultimul din cele dou concepte este definit ca totalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice, care acioneaz conform unor linii directoare determinante politic direct sau prin sprijinul, sfatul i coordonarea activitilor private asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru bunstarea indivizilor. n acest scop, se asigur msuri corespunztoare la nivel naional. Spania: R. Entrena, Curso de derecho administrativo face distincie ntre conceptele subiectiv, obiectiv i formal ale administraiei publice. De asemenea, F. Garrido Falla,

148

Tratado de derecho administrativo, vol.I, n primul capitol, pornind de la nelesul etimologic al expresiei i utiliznd mijloace comparative, ncearc o explicaie detaliat a conceptului de administraie public; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria. n Frana, Germania i Regatul Unit al Marii Britanii dificultile n realizarea unui concept unic de administraie public au fost n mare msur rezultatul faptului c organele administrative, care s-au maturizat ca o consecin a separaiei puterilor, au exercitat nu numai funcii executive n sens restrns, dar ele au fost i simultan active n domeniul cvasi-juridic.

Geneza i evoluia dreptului administrativ n ri din Uniunea European Frana

Dreptul administrativ francez actual i are originea n ultimii ani ai secolului al XVIII-lea. Deja, n vechiul regim, un sistem de administraie centralizat i ierarhic, a devenit binecunoscut. Dei acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui sistem de drept administrativ n sensul curent al termenului, totui, a aprut la sfritul vechiului regim un sistem de reguli administrative, influenat iniial de dreptul roman i de cel canonic i, din ce n ce mai mult de-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluminist26. Revoluia din 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, au marcat tranziia de la un stat poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a nsemnat c a fost realizat, pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adic administraia public supus statului de drept. Dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ a fost puternic influenat de diferitele forme de dezvoltare a proteciei legale. Dup 1789, a fost respectat o strict separaie ntre puterea executiv i cea judectoreasc, sub care orice amestec al Curilor n administraie a fost interzis27. Faptul c supravegherea administraiei de Curile independente a fost interzis este explicat prin atitudinea reacionar a acestora de-a lungul vechiului regim. Curile pre-revoluionare (Parlaments) au mpiedicat tentativele de reforme ale administraiei i s-au artat ostile Revoluiei. Din cauza acestui strict regim de separaie a puterilor, nu a revenit Curilor, ci administraiei nsei, s adjudece nemulumirile mpotriva aciunilor administrative.
26

J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, n 1982 1983, EDCE nr. 34, p. 63 i urm.; de asemenea, F.P. Benoit, Fundamentele justiiei administrative, 1974, Paris, p. 283 i urm. 27 Legea (referitoare la organizarea judiciar) din 16 24 august 1790, art. 13.

149

Aceast sarcin a fost atribuit Consiliului de Stat, care a fost nfiinat prin Constituia Anului VII (1799), ca scop consultativ al guvernului. Dup puin timp, opiniile sale s-au bucurat de un grad nalt de autoritate i i au devenit practic obligatorii pentru autoritile inferioare. n 1872 Consiliul de Stat a dobndit o seciune special pentru litigii28. n termeni instituionali, Consiliul de Stat trebuia nc s fie considerat ca parte constitutiv a executivului, membri lui fiind mai curnd funcionari de stat dect judectori. ntre timp, totui, Seciunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat de la rolul ei original i obinuit, acionnd ca o Curte administrativ independent. Totui, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a artat clar independena de care se bucur dreptul administrativ n relaie cu dreptul privat. Ideea principal n decizia Blanco din 1873, considera c responsabilitatea autoritilor publice s fie supus nu principiilor fundamentale ale Codului Civil care regleaz relaiile ntre indivizi, ci acelor regle speciales qui varient suivant les besoins du service et la necessite de concilier les droits de lEtat avec les droits prives (reguli speciale care variaza in funcie de nevoile serviciului public i necesitatea concilierii dreptului statului cu dreptul privat). Astfel, responsabilitatea autoritilor publice a fost supus unui set special de reguli ale dreptului public. Punctul de plecare al deciziei Tribunalului de Conflicte, a fost ntrebarea referitoare la limitele competenei ntre administraie i Curi n domeniul responsabilitii statale. n trecut, ntrebrile despre jurisdicie au format adesea baza teoriei dreptului administrativ29. Problema fundamental de descoperire a unui criteriu decisiv pentru constituirea dreptului administrativ, care-i gsete cea mai clar expresia n controversatele concepte de autoritate public i serviciu public30 poate fi urmrit prin demarcaia din trecut ntre jurisdicia Curilor administrative i cea a Curilor ordinare. Mai ales n domeniul procedural, dreptul administrativ francez a fost proiectat s se ajusteze acestei distincii. Astfel, Curile administrative nu au fost create pe temeiul c dreptul administrativ existent a cerut organe specifice pentru intrarea lui n vigoare. De fapt, a

28

Detalii suplimentare n: Consiliului de Stat, istoria sa extras din documentele epocii, 1974, Paris; de asemenea, J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediia a 3-a, vol.1, p. 233 243. 29 H.D. Jarass, citeaz cu titlu de exemplu, distincia dintre domeniul public i domeniul privat, contract administrativ i contract privat, gestiune public i gestiune privat, agent public i salariat privat, servicii publice i servicii particulare. 30 Asupra acestui punct, J.B. Geffroy, Serviciul public i prerogativele puterii publice, 1987, p. 49 i urm.; asupra dezvoltrii conceptului de drept administrativ, J. Rivero, Drept administrativ, Paris, 1985, p. 31 i urm.

150

fost invers, organele legale revizuite ale administraiei au creat propria lor materie fundamental, numit drept administrativ. Urmrind fondarea Seciunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de o parte i ndrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea s-a dezvoltat ca o ramur separat a dreptului, avnd propriile sale baze teoretice. Printre autorii ndrumtori care au formulat domeniul pentru aceast dezvoltare, o meniune special trebuie fcut despre Edouard Laferriere31, a crui lucrare Tratat despre jurisdicia administrativ i recursurile contencioase, care a aprut n 1887, a fost pentru mult vreme privit ca biblia dreptului administrativ. Totui, Consiliul de Stat a fost, n primul rnd, acela care, prin jurisprudena sa, a exercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ francez. Corpusul principal al dreptului administrativ francez poate fi privit, n esen, ca fiind creaia sa.

Anglia
Trstura distinctiv a sistemului de drept administrativ britanic este absena separrii formale dintre dreptul privat i dreptul cutumiar/jurisprudenial. n urma modificrii operate de statutul parlamentar, autoritile publice sunt subiect al dreptului cutumiar. n principiu, controlul juridic al aciunii administrative nu este exercitat de o magistratur special, ci de tribunalele ordinare32. Baza constituional pentru aceste principii este dat de A.V. Dicey, n lucrarea sa Introducere n studiul dreptului constituional, care a aprut n 1885. El deriv aceste

31

32

Asupra locului important ocupat de E. Laferriere n dezvoltarea dreptului administrativ francez ca disciplin, G. Langrod, Frana, p. 67, 68 i urm. Operele majore care au urmat au jucat un rol important n dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ francez ca disciplin: L. Duguit, Tratat de drept constituional, 1921, M. Hauriou, Tratat de drept administrativ, 1933, G. Jeze, Principii generale de drept administrativ, 1925 1936, M. Waline, Drept administrativ, 1963. n Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, exist trei sisteme legale separate, fiecare avndu-i propria-i organizaie judiciar, i.e. Anglia i ara Galilor, Scoia, Irlanda de Nord (pentru mai multe detalii, cf. E.C.S. Wade, A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ ediia a 10-a, Londra/New York, 1985). Punctele n care dreptul administrativ al Irlandei de Nord (cf. A.G. Donalson, Cteva aspecte comparative ale dreptului irlandez, p. 181 i urm.) i acela al Scoiei (cf. J.D.B. Mitchell, Drept constituional, ediia a 2-a, partea a 3-a, difer de dreptul administrativ englez nu sunt discutate aici.

151

principii din doctrina suveranitii legii33, care reprezint al doilea pilon major al constituiei nescrise a Angliei (cellalt fiind suveranitatea parlamentului). La Dicey, doctrina suveranitii legii impune n primul rnd regula c executivul este circumscris de lege i toate aciunile arbitrare ar trebui excluse, iar n al doilea rnd impune principiul egalitii dinaintea legii, care exclude posibilitatea unei ordini legale separate sau un sistem de justiie separat pentru aciunea administrativ, i n al treilea rnd, concluzia c Constituia este rezultatul dreptului privat, aa cum este pus n practic de tribunalele ordinare i ntrit peste Coroan i servitorii acesteia. Analiza lui Dicey culmineaz cu declaraia c n Anglia sistemul dreptului administrativ i chiar principiile pe care este aezat nu sunt, de fapt, cunoscute34. Dicey subliniaz superioritatea dreptului englez fa de dreptul administrativ francez i protecia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcia esenial de a scuti funcionarii civili de rspundere, sau cel puin de diminuarea greutii acesteia. Dei concepia greit a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticat chiar din timpul vieii sale, teoriile lui au continuat s exercite o influen important chiar pn n sec. XX. n acelai timp, tradiia dreptului administrativ englez, ale crui origini coboar n timp ctre sfritul sec. XVII, continu s-i influeneze spiritual35. Chiar i nainte de aceast perioad, fusese dezvoltat o form elementar de control care, n timpul dinastiei Tudor, a culminat cu nfiinarea tribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care exercita un anumit control asupra autoritilor administrative inferioare. Ulterior, acest tribunal a degenerat ntr-un instrument aflat n serviciul puterii arbitrare exercitat de dinastia Stuart. Pe parcursul disputei constituionale dintre Stuart i tribunalele lor, pe de o parte, i parlament mpreun cu tribunalele de drept civil pe de alta, Star Chamber i, n consecin, jurisdicia sa asupra aciunii administrative care era viciat de stigmatul domniei tiranice, au fost abolite. La sfritul sec. XVII, urmnd glorioasa revoluie din 1688 1689, principiile fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fost instituite: disputele privind aciunea administrativ urmau s fie soluionate de tribunalele ordinare, mai exact prin mecanismul ordinelor date unei instane de a nainta dosarul altei instane superioare, prin mecanismul prohibiiei i al ordinului judiciar prin care se cere unui
33

A.V. Dicey, Introducere n studiul de drept constituional (ediia a 10-a, 1959, retiprit la Londra n 1979), p. 183 i urm., n particular sumarul, p. 202 i urm. 34 Ibid, p. 330. 35 H.W.R. Wede, Drept administrativ (ediia a 5-a, Oxford, 1982), p. 15.

152

funcionar public s-i ndeplineasc obligaiile ce-i revin n calitatea pe care o are. Multe din principiile dreptului administrativ de sine stttor continu n prezent s se aplice acolo unde se potrivesc cu jurisprudena din aceast perioad. Chiar dac au continuat s se dezvolte ca rezultat al multor reforme individuale, aceste principii au rmas n esen intacte pn la sfritul sec. XIX. Modernizarea teoriei tradiionale a dreptului administrativ a fost provocat pn la urm de efectele revoluiei industriale i de crearea unui stat al bunstrii i n paralel de schimbrile aprute n rolul administraiei36. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul s nu mai fie n poziia de a reglementa satisfctor probleme complexe, precum cile ferate (i, mai trziu, transportul rutier), standarde de siguran n timpul produciei de mas, etc. Ca rezultat, s-a uzat mai mult de practica delegrii puterilor legislative ctre guvern sau ctre corpuri administrative anume alese, a cror echip de specialiti era mai n msur s emit reglementri detaliate i s reacioneze ntr-un mod flexibil fa de noile evoluii. Astfel, practica delegrii legislaiei ctre administraie s-a extins considerabil ctre sfritul sec. XIX37. De asemenea, n timpul primului rzboi mondial puterile executivului de a emite reglementri ministeriale i de a stabili tribunalele administrative au fost considerabil mrite. Aceste evoluii au dat natere la o mulime de critici la adresa puterii excesive deinut de executiv, care era condamnat de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiie, denunnd-o ca fiind noul despotism38. Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnat s examineze puterile ministeriale. Comisia i-a depus raportul n 1932 (Raportul Donoughmore). Una din recomandrile sale, anume reforma controlului democratic asupra legislaiei delegate, a fost realizat n parte prin Legea instrumentelor legale din 1946. Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare i cvasi-judiciare ctre ministere i ctre anumite tribunale, care era i el supus criticii n raport, s-a extins de fapt dup al doilea rzboi mondial. Aceast situaie a fost remediat ntr-o anumit msur numai dup Legea investigaiilor i tribunalelor din 1958 care, n esen, urmrea recomandrile Raportului Franks39. Urmnd n anii 40 i 50 o perioad de ncorsetare judiciar, n cursul creia puterile administraiei au fost supuse unei interpretri extrem de vagi, numai ncepnd cu anii 60 se poate observa o reafirmare i extindere a principiilor revizuirii juridice a aciunii

36

J.F. Garner, Anglia, n Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, 1982, Frankfurt, p. 49, 55 i urm. 37 Un pas important n acest domeniu a fost fcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932. 38 Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra. 39 Raportul comitetului pentru tribunale administrative i anchete, 1957, Cmd. 218.

153

administrative. nc din 1971, lordul Denning M.R. a conchis c aceast perioad a fost martora crerii unui sistem cuprinztor al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai trziu, lordul Diplock a descris aceast dezvoltare ca acel progres spre un sistem cuprinztor al dreptului administrativ, pe care l consider ca fiind cea mai mare realizare a tribunalelor engleze din cariera mea juridic40.

Germania
Dreptul administrativ predominant n R.F.G. este rezultatul unei evoluii ale crei etape principale merg de la administraia statului poliienesc din sec. XVII-XVIII, trecnd prin administraia statului constituional liberal din sec. al XIX-lea, pn la administraia statului constituional social (i) sec. al XX-lea i forma sa distinct sub Constituia de la Bonn41. Statul absolutist, care s-a format iniial n Landurile Germaniei, i-a exercitat funciile nu numai n direcia creterii veniturilor pentru ntreinerea unei armate i a unei Curi Regale, dar i n cea a ameliorrii strii materiale a cetenilor, care l-au fcut un stat al bunstrii comerciale42. Autoritatea politic a acoperit, practic, ntreaga administraie intern. Sporirea funciilor administrative, care s-au extins practic n fiecare form de activitate uman, a fost nsoit de creterea birocraiei formate prin serviciul civil profesional. Autoritile publice n-au fost supuse unor reglementri legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitrile impuse puterii lui prin averi n sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul su de creator liber al legii a crescut ca atare43. Individul trebuie s accepte intruziunile suveranului, dar el a putut s cear despgubiri de la stat, care a fost conceput ca entitate legal separat (supus dreptului privat), distinct de monarhul cu putere suveran (aa-numita Fiskustheorie: accept and liquidate). Micarea constituional a sec. al XIX-lea, care a fost condus de burghezie, a intit spre numeroasele i nestnjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei micri, i
40

Lord Diplock, n Inland Revenue Cmrs. v. Federaia naional a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617; decizia este reprodus de J. Beatson, M.H. Matthew, n Drept administrativ: cazuri i materiale, 1983, Oxford, p. 346 i urm., pn la 354. 41 Despre aceast tendin, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediia a 9-a, Mnchen, 1974), p. 38; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (ediia a 5-a, Mnchen, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol.1: consideraii generale (ediia a 10-a, Mnchen, 1973), p. 19; P. Badura, Verwaltungsrecht im liberalen und im sozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, i, de acelai autor, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, Gottingen. 42 Conform H.J. Wolff, O. Bachof, loc.cit., nota de subsol 1, p. 39. 43 Ibid, p. 41.

154

anume separaia puterilor (care permitea reprezentanilor poporului s participe la procesul lurii de decizii), egalitatea n faa legii pentru toi cetenii i recunoaterea sferelor de libertate individual, n care statul nu putea s se amestece, au fost realizate de constituiile landurilor de la jumtatea sec. al XIX-lea. Pe viitor, orice nclcare a libertilor ceteanului i a drepturilor de proprietate cerea autoritatea unui statut obinut prin cooperarea reprezentanilor poporului. Instrumentele emise de autoritile administrative, incluznd reglementrile lor, erau subordonate statutelor. ntemeierea acestor principii, care au asigurat c administraia a respectat legea, a pus temelia dezvoltrii unui sistem modern de drept administrativ. O descriere clasic a dreptului administrativ sub un sistem constituional-liberal, poate fi gsit n Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht44, publicat n 1895 1896, care a exercitat o mare influen n practica i teoria dreptului administrativ, apreciat i dincolo de frontierele Germaniei. n a doua jumtate a sec. al XIX-lea, s-au nfiinat tribunalele administrative autonome, care au dus o existen separat de administraie i tribunalele ordinare45. Contrar a ceea ce s-a produs n Frana, unde dezvoltarea jurisdiciei administrative s-a format printr-o instituie central Conseil dEtat sistemul judiciar german s-a dezvoltat de jos n sus, adic de la Lander (land). Dup ce tribunalele administrative au fost nfiinate n 1863, etapa decisiv urmtoare n dezvoltarea jurisdiciei administrative a fost nfiinarea naltei Curi Administrative Prusace (O.G.V.), ntre 1872 1875. Sub Constituia Weimar (1919) i Legea Fundamental de la Bonn din 1949, care a urmat perioadei totalitare a Statului Naional Socialist, administraia public a evoluat de la un sistem constituional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale i cutuma. Pe cnd administraia sec. al XIX-lea se limita n mod esenial la garantarea securitii statului i meninerea legii i a ordinii, rolul su acum s-a transformat tot mai mult n acela de furnizor de servicii. Industrializarea i urbanizarea societii, micrile sociale ce au urmat ambelor rzboaie, ca i o serie de crize economice, au condus la revendicri pentru clauza bunstrii (Forsthoffs Daseinsvorsorge), elaborat de
44

Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 i 2, 1895 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen, O. Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin. 45 Pentru puncte de vedere opuse asupra introducerii Curilor administrative, conform argumentelor lui O. Bohr, Der Rechtsstaat (ediia 1, Kassel/Gottingen, 1864) i R. Greist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland (ediia a 2-a, 1879); conform, de asemenea H.V. Erichsen, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlages der Lehre vom fehlerhaten belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozess, 1971, Frankfurt, p. 270.

155

stat, pe care administraia a ncercat s o satisfac prin nfiinarea utilitilor publice municipale i a corporaiilor de transport public i prin asigurarea serviciilor sociale i culturale. n plus fa de aceast deplasare a interesului n sarcinile administraiei, s-a produs, ca rezultat al crerii R.F.G., o transformare fundamental n sistemul dreptului administrativ i, n cadrul su constituional.

Izvoarele dreptului administrativ n ri din Uniunea European

Izvoarele dreptului administrativ Noiunea de izvor de drept este cunoscut sub dou nelesuri. n sens material prin izvor de drept se neleg condiiile materiale de existen care determin voina membrilor societii, exprimat n normele juridice, iar n al doilea sens, formal, se nelege forma specific de exprimare a normelor juridice. Avnd n vedere cele de mai sus, izvorul de drept administrativ poate fi definit ca forma specific de exprimare a normelor de drept administrativ. Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului administrativ, ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele normative care de altfel, n ansamblu, formeaz un sistem). n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ privete raportul dintre diferitele acte normative i are la baz supremaia legii. Indiferent de felul actului, fora juridic obligatorie este aceeai, iar actele normative subordonate sunt n consens cu cele fa de care trebuie s se conformeze. Aa cum vom arta, principiul legalitii administraiei publice impune ca normele privitoare la organizarea i activitatea administraiei publice s provin de la autoritile puterii legiuitoare, prin aceasta manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea acesteia de executare a legii46. Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile administraiei publice trebuie s aib posibilitatea de a emite acte normative. n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, exist deci i izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoriti ale administraiei publice i aceasta constituie o particularitate a dreptului administrativ.
46

Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993, p. 37.

156

n rndul izvoarelor formale ale dreptului intr alturi de actele normative, cutuma, jurisprudena i doctrina juridic, fiecare avnd un mod propriu de formare i validare juridic. Diferite de la un bazin de civilizaie juridic la altul, de la o epoc istoric la alta i de la un stat la altul.47 Dup cum am vzut pare a fi destul de uor de determinat n mod concret normele juridice pe care administraia este obligat s le aplice sau mcar s le respecte n activitatea sa: Constituia, tratatele i acordurile internaionale, dreptul comunitar, legile, hotrrile judectoreti, jurisprudena i principiile generale de drept precum i normele juridice adoptate de nsi Administraia (regulamentele, deciziile individuale luate de organele de jurisdicie administrativ, contractele etc.). Ceva mai dificil pare a fi ierarhizarea acestora n cadrul ordinii juridice. In esen se consider c ierarhia acestor acte normative, fora lor juridic depinde de poziia ierarhic a autoritii emitente n cadrul sistemului autoritilor publice. In parte acest lucru este adevrat. Constituia are for juridic superioar legii care la rndul su este mai puternic dect o hotrre de guvern. Exist ns un mic grad de incertitudine. Fr s vorbim de raportul dintre Constituie i normele derivate din tratatele i acordurile internaionale sau comunitare, se pune ntrebarea cum am putea, spre exemplu s facem o ierarhizare a normelor administrative emise de aceeai autoritate. Sunt sau nu de aceeai valoare? Izvoarele formale ale dreptului administrativ Cea de a doua accepiune a noiunii de izvor de drept administrativ este cea care intereseaz, n doctrina de specialitate se afirma chiar c nu ne intereseaz dreptul n forma sa nud. Izvoarelor le este caracteristic o anumit form exterioar. Aceast form de prezentare exterioar poart i denumirea de izvoare formale sau forme de exprimare a normei de drept administrativ. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ In categoria izvoarelor scrise ale dreptului administrativ putem nscrie Constituia, tratatele i acordurile internaionale, legile, actele Guvernului i celelalte acte administrative cu caracter normativ.

47

A se vedea mai pe larg: N. Popa, Teoria general adreptului, Ed. All Beck, 2002, pg. 178 i urm.

157

A. Administraia n Constituie Constituia Romniei din 1991, revizuit prin Legea nr. 429/2003 aprobat prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotrrea Curii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie, are prevederi relativ puine privind administraia public. Acest lucru nu trebuie s ne surprind deoarece n principiu, potrivit tradiiei, prin nsi natura sa Legea fundamental are drept obiect n principal reglementarea raporturilor dintre autoritile de vrf i mai puin cele ce privesc autoritile de nivel mediu sau periferic. Cu toate acestea putem aprecia c fa de alte Constituii, din alte ri i din diverse perioade Constituia noastr are un ntreg capitol (Capitolul V, art. 116-123) privind administraia public precum i unele referiri la administraie n alte seciuni sau articole (art. 16 al. 4, art. 21 al. 4, art. 37 al. 2, art. 73 al. 3 lit. k i o, art. 102 al. 1). Dispoziiile referitoare la administraia de stat se regsesc n capitolele din Titlul III (Capitolele II, III, IV i V Seciunea 1) iar cele privind administraia local n Capitolul V Seciunea a 2-a din acelai Titlu III. Este necesar s precizm totui c prevederile art. 123 privind instituia prefectului se regsesc la capitolul privind administraia local dei prefectul este de drept reprezentantul guvernului (deci al statului) pe plan local. Constituia noastr consacr un regim semiprezidenial cu un executiv bicefal n care Preedintele este eful executivului alturi de Guvern condus de un prim-ministru48. Distribuia competenelor nu comport o dyarhie la vrf, deoarece Preedintele Republicii este singurul ef al statului, primul-ministru nefiind dect secundul su. Totui Constituia tinde s creeze un bicefalism administrativ pe de o parte datorit unor reguli cu privire la contrasemnarea unor decrete presideniale (art. 100) iar pe de o parte prin cele cu privire la participarea efului statului la edinele Guvernului (art. 87), desemnarea primului-ministru (art. 103 al. 1) sau revocarea unor membrii ai guvernului (art. 85 al. 2). De altfel i actele Primului-ministru trebuie contrasemnate de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare (art. 108 al. 4). In ceea ce privete raporturile ntre Guvern i Administraie, Constituia consacr o construcie juridic prin care se ncearc separarea domeniului politic de cel administrativ, n cadrul executivului i s concilieze dou elemente relativ antinomice adic subordonarea colectiv a Administraiei fa de puterea politic i libertatea individual (autonomia relativ) a agenilor publici (art. 102 al. 1, art. 107 al. 1, art. 109 al. 1).
48

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, pg. 145 i 157.

158

Aadar, regula este c Administraia este subordonat Guvernului care exercit conducerea general a administraiei publice (art. 102 al.1) iar Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. In Seciunea a 1-a din Capitolul V intitulat Administraia public central de specialitate se precizeaz ns c Alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome (art. 116), care ...se pot nfiina prin lege organic (art. 117 al. 3). Textele susmenionate relev poziia Administraiei n sistemul autoritilor publice i anume c aceasta este integrat n puterea executiv, nu beneficiaz de legitimitate proprie i nu-i exercit puterea dect n numele reprezentanilor alei ai poporului suveran, n faa crora guvernul este, din punct de vedere politic, rspunztor (art. 109 al. 1). Aceast regul semnific n fapt c agenii publici din administraie trebuie s asculte de superiorii ierarhici. Intrebri se pot formula n legtura cu autoritile administrative autonome a cror independen pare a proveni mai ales din absena subordonrii ierarhice fa de guvern. In acest joc complex al subordonrii i al libertii se poate remarc tendina de consolidare a subordonrii att de necesar meninerii coeziunii sistemului. Astfel, a aprut ca fiind necesar admiterea existenei unor funcii de nivel superior care nu pot fi ocupate dect prin decizia Preedintelui Republicii, a Guvernului sau doar a Primului-ministru. Astfel sunt posturile unor directori din Administraia central, de prefeci, de ambasadori etc. Acesta este modelul democratic al relaiilor dintre politic i administraie consacrat n Constituie. Realitatea practic este n multe cazuri diferit ns de acest model juridic49. Mai nti, dac puterea administrativ nu poate s se opun puterii politice, nu trebuie s credem c ea se mulumete s execute automat, mecanic ordinele. De multe ori rezistena administraiei se manifest prin aceea c serviciile i stabilesc obiectivele, hotrsc asupra unor opiuni, i elaboreaz politicile, desprinzndu-se astfel ntr-o oarecare msur de subordonarea lor fa de cei alei. In al doilea rnd, putem sesiza un anume gen de simbioz care unete elitele conductoare politice cu cele administrative. Dintr-o perspectiv istoric, putem afirma c raporturile ntre puterea politic i administraie au evoluat ntr-un sens favorabil acestuia din urm pn acolo nct o ar ca Suedia a putut s nege cu valoare de principiu subordonarea Administraiei fa de Guvern. Trebuie s precizm ns c nu se neag orice subordonare a Administraiei fa de drept. Dimpotriv, faptul c funcionarii sunt inamovibili ca i judectorii, i-i exercit funciile n condiii de perfect independen, nu mpiedic situaia ca responsabilitatea lor s fie

49

Ioan Alexandru, Politic, administraie, justiie, Editur All Beck, Bucureti 2004, pg. 76 i urm; pg. 119 i urm.

159

verificat de autoritile judiciare, la care se adaug controlul exercitat asupra lor de instituia Ombudsman-ului. Spoil System dup ce a fost un sistem general valabil (pn la instaurarea lui Merit System, n 1883), nu mai este folosit n SUA dect pentru anumite posturi politice. Adevrul este c i n prezent ideea de supunere necondiionat a Administraiei fa de puterea politic persist, concepia avnd rdcini puternice n convingerea c personalul din aparatul administrativ trebuie s fie angajat politic, pe lng guvern, spre a-l servi fidel i n mod eficient. O oarecare excepie ar fi Marea Britanie care a adoptat principiul neutralitii politice a celor numii civil servants, acetia voteaz, au chiar dreptul s adere la un partid, dar nu au dreptul s se prezinte drept candidai la alegerile naionale. Ca i n Irlanda, trebuie s alegi ntre o carier n Administraie sau una politic.50 O precizare se mai poate face, din punctul nostru de vedere, i anume cu privire la administraia public local. Dac n Constituiile altor state (Frana art. 72, Spania Capitolul III, Italia Titlul V) administraia local constituie modalitatea de administrare a colectivitilor teritoriale care se administreaz n mod liber, prin consilii alese i n condiiile prevzute de lege (art. 72 Constituia Franei), n Constituia noastr nu se pomenete de colectiviti teritoriale iar administraia public local (Seciunea a 2-a, Capitolul V, Titlul III) este organizat n unitile administrativ-teritoriale (art. 120) i se realizeaz prin consiliile locale i primarii alei n condiiile legii, ca autoriti autonome ce rezolv treburile politice din comune i orae (art. 121). Fa de textele constituionale menionate este dificil a stabili dac spre exemplu Consiliile judeene ca autoriti ale administraiei publice pentru coordonarea consiliilor comunale i oreneti (art. 122), constituind totui o administraie public n unitatea administrativ-teritorial numit jude ar trebui s-i ntemeieze activitatea pe principiul autonomiei locale (art. 180 al.1), dei potrivit prevederilor din articolul 121 nu apar ca fiind una din autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local. B. Administraia n tratate i acorduri internaionale Dezvoltarea spectaculoas a relaiilor internaionale ca o consecin a procesului obiectiv al globalizrii a generat nu numai multiplicarea tratatelor i acordurilor internaionale dar i dezvoltarea raporturilor directe ntre state i ceteni strini (turism, imigrarea forei de munc, refugiai etc.), precum i relaii directe ntre cetenii diferitelor state sau ntre fel de fel de organizaii sans frontieres, nemaivorbind de relaiile comerciale, tiinifice, sindicale
50 Jacque Ziller, Administrations compares. Les systmes poltico-administratifs de lEurope des douze, Montchrestien, Precis Domat, Droit Public, 1993.

160

sau politice. In aceste condiii administraia public ca toate activitile umane este din ce n ce mai integrat ntr-un cadru internaional. Chiar i colectivitile locale pe baze juridice destul de precare i incerte i-au dezvoltat relaii cu exteriorul. In acest context, societatea internaional, dac nc rmne fundamental descentralizat, se organizeaz totui nmulind normele internaionale. La nivel mondial ONU i instituiile sale de specialitate ncearc s rspund unor nevoi de interes general (sntate public prin OMS Organizaia Mondial pentru Sntate, educaie prin UNESCO Organizaia Naiunilor Unite pentru Educaie, tiin i Cultur etc.) i de asemenea, de a asigura protecia drepturilor fundamentale i a libertilor publice. In plan regional, mai exact la nivel European, tendinele centralizatoare de integrare sunt mai pregnante. Spre exemplu, n ansamblul european au aprut organizaii noi i un drept care constituie azi unul din izvoarele principale ale dreptului administrativ. Un anumit numr de state (la nceput ase, apoi nou, zece, doisprezece, cincisprezece i acum douzeci i apte), au format ntre ele comuniti. A fost mai nti CECO (Comunitatea European a Crbunelui i Oelului) iniiat de Robert Schuman i fondat prin Tratatul de la Paris din 1951. Dup aceea, dup eecul CEA (Comunitatea European a Aprrii), cele dou tratate de la Roma din 1957, au relansat construcia european crend EURATOM (Comunitatea European a Energiei Atomice) i CEE (Comunitatea Economic European). Aceasta, numit de acum nainte Comunitatea European, n temeiul Tratatului de la Maastricht, din 7 februarie 1992, a devenit, n fapt structura dominant a uniunii europene, instaurat prin acest tratat. A urmat apoi Tratatul de Amsterdam, 2 octombrie 1997, Tratatul de la Nisa, 26 februarie 2001, iar n 29 octombrie 2004, Tratatul privind instituirea unei Constituii pentru Europa care este n curs de reformulare. Existena nenumratelor tratate i acorduri, iar n prezent a unei legislaii complexe i ample i ct de curnd poate chiar a unui nou tratat cu valoarea unei Constituii, aplicabile rilor membre UE, inclusiv nou, ridic o serie de ntrebri. In afara raporturilor ntre dreptul intern i normele internaionale ar trebui precizate condiiile inseriei acestor norme n dreptul intern. Exist reguli n Constituie (art. 11 Dreptul internaional i dreptul intern, precum i art. 148 i 149 privind integrarea Euroatlantic), dar punerea lor n aplicare depinde foarte mult de modul n care judectorul (constituional, judiciar sau administrativ) le nelege i le aplic. In termenii dreptului internaional att tratatele ct i acordurile constituie angajamente internaionale. Tratatele negociate de Guvern sunt ncheiate de Preedinte n numele Romniei i apoi supuse ratificrii Parlamentului. Celelalte tratate i acorduri

161

internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege (art. 91). Fa de modificrile aduse Constituiei prin Legea de revizuire din noiembrie 2003 se cuvine s facem patru precizri. In primul rnd n legtur cu dispoziiile internaionale contrare Constituiei ca urmare a asimilrii tratatelor n dreptul intern, s-a prevzut c, dac un asemenea tratat este contrar unei dispoziii constituionale, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei, pentru punerea de acord a normei constituionale nclcate cu prevederile tratatului. Este consecina logic a principiului supremaiei Constituiei, prevzut la art. 1 al. 5.51 In al doilea rnd potrivit art. 20 din Constituie, n domeniul drepturilor omului, prevederile tratatelor ncheiate pentru aprarea acestor drepturi au prioritate fa de legile interne, iar dac exist o neconcordan ntre prevederile acestor tratate sau pacte, indiferent de denumire, ultimele se aplic pe temeiul prioritii lor. Este o regul aplicat consecvent de Curtea Constituional, dar care ar trebui s-i gseasc aplicarea, tot aa de consecvent, i n activitatea instanelor judectoreti52 i am aduga noi chiar n activitatea autoritilor administraiei publice. In al treilea rnd putem remarca o excepie i anume exceptarea cazurilor n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile, dndu-se astfel aplicabilitate art. 15 din Constituie care consacr principiul aplicrii legii mai favorabile i dndu-se astfel o interpretare dreptului internaional n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului i cu celelalte tratate la care ara noastr este parte.53 In al patrulea rnd, Constituia revizuit consacr prioritatea dreptului european fa de dreptul intern precum i constituirea unor garanii instituionale pentru ndeplinirea obligaiilor ce decurg din statutul de membru UE.54 Fa de aceste precizri putem s reinem drept concluzie parial faptul c tratatele sau acordurile ratificate sau aprobate conform prevederilor au din momentul publicrii lor o autoritate superioar fa de cea a legilor. Rspunsul la ntrebarea: Care este ierarhia ntre angajamentele internaionale i Constituie? este mai complex i poate fi dat din dou perspective. In ordinea juridic internaional (raporturile ntre state) dreptul internaional are o superioritate asupra Constituiilor statelor. Acest principiu este confirmat de jurisdiciile internaionale, n faa crora se angajeaz responsabilitatea unui stat. In schimb, n ordinea
51 52

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op.cit., pg.13. Idem. 53 Ibidem, pg. 14. 54 Ibidem, pg. 334.

162

juridic intern, cel puin n Romnia dar i n alte state cum ar fi Frana55, Constituia are prelevan fa de angajamentele internaionale care nu pot fi integrate n ordinea juridic dac conin prevederi contrare Constituiei dect dac Constituia este revizuit potrivit acelor prevederi. Aadar tratatele i acordurile internaionale sunt impuse Administraiei sub control judectoresc. Ele constituie izvoare de drept i pot fi utilizate ca argumente de ctre reclamani. Presupunem c n timp fora de transformare, de influen asupra dreptului administrativ prin dreptul comunitar va fi considerabil, poate mai puin asupra structurilor administrative n legtur cu care exist o oarecare autonomie instituional a statelor susinut de aplicarea principiului subsidiaritii potrivit cruia orice decizie trebuie luat la nivelul cel mai eficace i sub forma cea mai adaptat locului i momentului. O alt problem este cea a principiilor generale ale dreptului comunitar ca izvor de drept administrativ. Elaborate n timp de Curtea de Justiie a Comunitii Europene (CJCE) ele constituie astzi un ansamblu apreciabil de norme care potrivit Curii, fac parte din dreptul comunitar i trebuie s prevaleze asupra normelor naionale. Multe din aceste principii corespund unor principii de drept intern (dreptul la aprare, egalitatea n drepturi etc.). Exist ns i altele cum ar fi principiile de securitate juridic i de ncredere legislativ care rspund unor necesiti de stabilitate a raporturilor juridice i constituie aa zisele principii asociate. Intrebarea care se pune este: La ce se refer, ce domenii acoper securitatea? Preocuprile de a armoniza principiul legalitii cu stabilitatea (securitatea) juridic (a raporturilor juridice) au existat i exist n dreptul intern (naional) al tuturor statelor la fel ca i principiile neretroactivitii actelor administrative i cu acela al respectrii drepturilor recunoscute. Fa de aceast realitate o recunoatere, o consacrare a unui principiu general al securitii juridice se pare c nu ar mai fi absolut necesar. La fel i n ceea ce privete principiul ncrederii legitime, instituie juridic originar din dreptul german i care privete tot stabilitatea raportului juridic dar din punctul de vedere al unor situaii concrete ale particularilor, deci n scopul protejrii intereselor subiective. Ca i n cazul dreptului european att autoritile administraiei publice ct i judectorii administrativi (de contencios administrativ) trebuie s aplice din ce n ce mai mult Convenia European a Drepturilor Omului i s respecte hotrrile CEDO (Curtea European a Drepturilor Omului) care supravegheaz respectarea acestei Convenii.

55

G. Dupuis, M.J. Guedon, P. Chretien, op. cit., pg. 108.

163

Dou articole ale acestei Convenii trebuie nelese i avute n vedere att de ctre funcionarii publici ct i de judectorii de contencios administrativ: art. 6 1, conform cruia orice persoan are dreptul ca s-i prezinte cauza public, ntr-un timp rezonabil, i are dreptul la o judecat echitabil, n faa unui tribunal independent i imparial, creat prin lege, i care va hotr, fie n privina contestrilor privind drepturile i obligaiile sale cu caracter civil, fie n privina temeiniciei oricrei acuzaii de natur penal, formulat mpotriva sa; art. 13 prevede c orice persoan, ale crei drepturi i liberti recunoscute prin prezenta convenie au fost nclcate, are dreptul la un recurs efectiv n faa unei instane naionale. C. Legile, actele Guvernului i celelalte acte administrative cu caracter normativ Intr-o ordine juridic n plin transformare, legile (actele normative ale Parlamentului) nu mai sunt, n anumite privine, dect o categorie de norme printre alte norme. i totui, ele i pstreaz prestigiul, supremaia, pe care le-o d chiar cuvntul lege. La legea propriu-zis (act normativ al Parlamentului cu for juridic primar), a crei definire se poate face potrivit mai multor criterii, se adaug astzi diferite categorii de texte care-i sunt asimilate. Cnd e vorba mai ales de a diferenia legea propriu-zis de un regulament oarecare, legea se recunoate dup prezentarea ei: ea constituie actul pe care nsui legiuitorul l numete astfel, i care este promulgat ca atare. Textul su este apoi publicat n Monitorul Oficial Partea a I-a. Spre exemplu, Legea nr. 302 din 28 iunie 2004 privind cooperarea judiciar internaional n materie penal, publicat n Monitorul Oficial Partea a I-a nr. 594 din 1 iulie 2004. Dincolo de aceste date concrete, coninutul real al legilor i valoarea real a forei juridice pe care o exprim se poate aprecia diferit n funcie de faptul, dac regimul politic este caracterizat prin confuzia puterilor sau prin separarea acestora.56 In primul caz singurul criteriu care intervine este cel formal (oficial), n al doilea caz, criteriul primordial este cel organic combinat ns cu criteriul material, prin parlamentarismul supus unor norme (raionalizat). In anumite perioade, uneori de criz dar nu numai, puterea legiuitoare i puterea executiv au fost exercitate de aceleai autoriti. In aceast situaie nu se poate face distincie ntre legi i regulamente (decrete, hotrri) i autorii acestora, existnd o ambiguitate total.

56

G. Dupuis, M.J. Guedon, P. Chretien, op. cit., pg. 122.

164

Spre exemplificare invocm perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza ntre 1864 1866 cnd puterea legiuitoare se exercita colectiv de Domnitor, Adunare i Senat i cnd Domnitorul prin Legea din 11 februarie 1864 a nfiinat Consiliul de Stat (dup modelul francez) desfiinat ulterior prin art. 131 din Constituie la 1 iulie 1866. De altfel, confuzia ntre puteri este specific regimurilor autocrate neparlamentare dar i dictaturilor, i s-a practicat n perioada dictaturilor regale sau sub dictatura lui Antonescu. In Frana pe timpul celui de al doilea rzboi mondial, a Guvernul de la Vichy (colaboraionist cu ocupantul German), actele numite legi, semnate de eful statului Marealul Petain, sau eful guvernului, Pierre Laval, erau luate prin decrete, n Consiliul de Minitri i aveau inclus o formul Prezentul decret va fi executat ca i legea statului. Aceeai soluie a fost aplicat ordonanelor Comitetului de Eliberare Naional i de Guvernul Provizoriu al Republicii Franceze, create de generalul de Gaulle. i revenind la noi, acte normative cu caracter primar, anumite decrete (cuprinznd norme constituionale) au fost adoptate dup Revoluie de C.P.U.N. (Consiliul Provizoriu de Unitate Naional). Regimul juridic normal ntr-un stat de drept presupune aplicarea principiului separaiei i echilibrului puterilor cnd regula este ca legea s fie opera Parlamentului, dar Constituia prevede i adoptarea unei legi de ctre popor prin referendum art. 151 al.3. Aa a fost aprobat Legea nr. 429/2003 privind revizuirea Constituiei, prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003. Legea este opera autoritii legiuitoare, este actul votat de ctre Parlament conform procedurii fixate de Constituie i promulgat de eful Statului (art. 73-78)57. Iniiativa poate aparine Guvernului, deputailor, senatorilor sau unui numr de cel puin 100.000 de cetenii cu drept de vot care s provin din cel puin un sfert din judeele rii, iar n fiecare din aceste judee, respectiv municipiul Bucureti, trebuie s fie nregistrate cel puin 5000 de semnturi (art. 74 al. 1). Sesizarea cu propuneri i proiecte de lege se face dup o procedur special (art.74) iar adoptarea legilor i hotrrilor de asemenea (art. 75) n funcie de categoria legii respective: legi constituionale, legi organice sau legi ordinare (art. 73). Textele sunt discutate n comisii apoi examinate n edin public, ocazie cu care se pot formula amendamente. Adoptarea presupune un vot favorabil al celor dou camere. Legea adoptat este apoi supus Controlului Curii Constituionale (art. 146 lit. a). In cazul n care aceasta declar c tot textul, sau parte din el, este neconform cu Constituia, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii
57

Textul legii supus spre dezbatere i aprobare este nsoit de Nota de fundamentare care nu are valoare normativ spre deosebire de unele anexe care pot avea valoare normativ.

165

Constituionale (art. 147 al. 2). In afara acestui caz Preedintele Republicii are obligaia s promulge textele votate n termen de cel mult 20 de zile de la primire (art. 77 al. 1) iar dac a cerut reexaminarea legii n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare (art. 77 al. 3). Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei (art. 78). Printre legi, exist Legi organice. Este vorba de legi prevzute n mod expres prin Constituie (art. 73 al. 3 lit. a-t) care sunt votate i modificate n condiiile prevzute de art. 76 al. 1 al Constituiei. In funcie de obiectul lor putem distinge legea privind alegerile legislative i a Preedintelui Romniei, legea de organizare a Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii, legea privind statutul funcionarilor publici etc. Referendumul poate avea lor n situaiile prevzute de art. 90 cnd Preedintele Republicii dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime voina cu privire la probleme de interes naional dar i n cazul procedurii de revizuire a Constituiei (art. 151 al. 3) aceasta rmnnd definitiv numai dup aprobarea ei prin referendum, organizat n cel mult 30 de zile de la data adoptrii proiectului sau a propunerii de revizuire. In ambele situaii Curtea Constituional vegheaz la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia (art. 146 lit. u), dar nu are competen s evalueze constituionalitatea textului aprobat de poporul suveran. De altfel, putem observa c aceasta este singura diferen important ntre regimul juridic al legii parlamentare i acela al legii referendumului. In afara acestei diferene, cele dou tipuri de legi par a fi identice inclusiv n ceea ce privete posibilitatea ca printr-o lege parlamentar s se modifice sau s se abroge o lege referendar. O categorie special este cea a legilor constituionale care sunt cele de revizuire a Constituiei (art. 73 al. 2) i care evident au o for juridic superioar fa de toate celelalte legi. O alt categorie special sunt legile de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea va stabili n mod obligatoriu domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o cere ordonanele se supun spre aprobarea Parlamentului (art. 115). Mai exist i alte texte legale ce sunt asimilate legii, considerate a fi legi, fr s fie efectiv legi n sensul propriu al cuvntului. Astfel, Preedintele Romniei potrivit prevederilor art. 92 al. 2 prin decret poate declara cu aprobarea prealabil a Parlamentului mobilizarea forelor armate iar conform art. 93 al. 1 instituie, potrivit legii, starea de asediu sau de urgen,

166

msuri supuse ncuviinrii Parlamentului. In ambele situaii apreciem c textele normative cuprinse n actele Preedintelui pot fi asimilate legii. In ceea ce privete ordonanele redm n continuare comentariile i explicaiile prof. Antonie Iorgovan fcute n lucrarea precitat58. Ordonana este expresia unei competene legislative delegate. Deci, ordonana depete sfera strict a conducerii generale a administraiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunztoare rolului constituional ce i revine potrivit al.1 al art. 102, n legtur cu realizarea politicii interne i externe a rii. In conformitate cu prevederile art. 115, ordonanele sunt fie n temeiul unei legi speciale de abilitare, fie ordonane de urgen, n temeiul al. 4 i urmtoarele ale acestui articol. Ordonanele date n temeiul unei legi speciale de abilitare se pot emite numai cu respectarea strict a prevederilor acestei legi. Asemenea ordonane, la rndul lor, pot fi, aa cum rezult din prevederile al. 3 al art. 115 ordonane ce se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului i ordonane pentru care nu este necesar o asemenea aprobare. Regula de drept comun este aceea c ordonanele nu se supun aprobrii Parlamentului, ntruct, aa cum rezult din prevederile art. 115 al. 2, aprobarea este necesar numai dac legea de abilitare o cere n mod expres. Prin ordonane se stabilesc reguli care, ntruct nu se refer la organizarea executrii legilor, sunt de domeniul legii, fie n sensul c reprezint reguli noi, fie n sensul c modific sau abrog reguli existente. Tocmai de aceea ele nu se pot emite dect n temeiul unei legi de abilitare. Desigur, aceasta nu nseamn c ordonana nu poate cuprinde i msuri pentru aplicarea unei legi, dar eseniale sunt regulile pe care Guvernul nu le-ar putea institui dect n temeiul, n limitele i n condiiile legii de abilitare. Intruct, potrivit art. 115 al. 1, Parlamentul nu poate delega competena sa legislativ din domeniile rezervate legilor organice, rezult c prin ordonanele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea fi instituite, modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul acestor legi. Ordonanele ce nu se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului se emit pentru detalierea sau precizarea unor dispoziii reglementate prin lege, aprobarea unor formulare, dac legea o cere, a unor reguli metodologice etc. In toate cazurile, ns, legea trebuie s prevad necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competenei legislative astfel delegate i termenul pn la care urmeaz s fie exercitat, precum i eventuale alte condiii. In aceste

58

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op.cit., pg.190 i urm.

167

limite, asemenea ordonane sunt expresia unei anumite puteri de reglementare acordate Guvernului prin legea de abilitare. De asemenea, fiind acte de aplicare a legii de abilitare, abrogarea sau modificarea acestei legi are ca efect abrogarea sau modificarea corespunztoare a ordonanei emise n temeiul ei. Legea special de abilitare poate fi dat i de o dispoziie de nvestire a Guvernului cu competena de a emite o ordonan, cuprinsa ntr-o lege reglementnd un anumit sector de activitate. Deci, sensul termenului lege de abilitare este acela de dispoziie instituit prin lege pentru abilitarea Guvernului, n scopul emiterii ordonanei. Cu toate c, prin efectul abilitrii, Guvernul emite un act care, prin coninutul su, are caracter legislativ, fiind consecina unei delegri legislative, ordonana rmne un act administrativ, specific al Guvernului. Cum este un act administrativ emis n relaia cu Parlamentul, potrivit art. 126 al. 6 teza 3, el nu poate fi atacat n contenciosul administrativ, dar controlul constituionalitii acesteia poate interveni pe calea excepiei de neconstituionalitate ce intr n competena jurisdicional a Curii Constituionale (art. 146 lit. d). Dac Curtea Constituional declar ordonana sau dispoziii ale acesteia neconstituionale, persoana vtmat se poate adresa instanei de contencios administrativ, cum s-a artat deja, fiind elementul de noutate introdus prin Legea de revizuire a Constituiei. In cazul ordonanelor ce se supun aprobrii Parlamentului, caracterul lor legislativ este i mai pregnant. Tocmai de aceea valabilitatea lor, dup epuizarea termenului de abilitare, este condiionat de supunerea spre dezbaterea i aprobarea Parlamentului. De regul, asemenea ordonane se emit pe baza unei legi speciale de abilitare. Pn la mplinirea termenului de abilitare, Guvernul este obligat s supun ordonanele spre aprobarea Parlamentului, sub sanciunea ncetrii de drept a efectelor lor. De asemenea, pn la mplinirea acestui termen, Guvernul poate s le modifice sau s le abroge, deoarece sunt n exclusiva sa competen. Dup mplinirea termenului i sesizarea Parlamentului, Guvernul nu le mai poate modifica, deoarece ar nsemna s exercite o competen delegat ce a expirat. Pentru acelai motiv nu poate nici s le abroge, dar poate obine, practic, acelai efect revenind asupra iniiativei legislative prin care a supus ordonana aprobrii Parlamentului, ceea ce are drept consecin caducitatea ordonanei, dac, bineneles, termenul pn la care trebuia exercitat aceast iniiativ a expirat. Rezult, din cele artate, c modificarea sau abrogarea ordonanei dup sesizarea Parlamentului i epuizarea termenului de abilitare se poate face numai prin lege. Ordonanele de urgen prevzute de al. 4 i urmtoarele ale art. 115 au un caracter aparte. Delegarea legislativ este dat, n acest caz de nsui textul constituional. Aplicarea

168

unor astfel de ordonane este condiionat de supunerea lor, n prealabil, spre aprobare Parlamentului i, respectiv, de publicarea n Monitorul Oficial. Dup ce am prezentat actele Parlamentului, respectiv legea ca izvor de drept administrativ precum i Ordonanele Guvernului care pot fi asimilate legii, ne vom opri la actele Guvernului i la celelalte acte administrative cu caracter normativ ce formeaz o important surs de drept administrativ. Potrivit prevederilor art. 108 din Constituie Guvernul adopt Hotrri i Ordonane. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, iar Ordonanele, dup cum am vzut se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de aceasta. Hotrrea reprezint, prin excelen, actul prin care Guvernul i exercit rolul constituional, prevzut de al. 1 al art. 102, privind conducerea general a administraiei publice. Prin hotrre se reglementeaz, aadar, relaii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importan fa de cele reglementate de lege. Hotrrea nu poate fi dect secundum legem i praeter legem i intervine ca obiect nemijlocit, n orice domeniu, ramur sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competen material general. A administra, cum s-a stabilit nc de la nceputul secolului XX de ctre Henri Fayol, nseamn: a prevedea, a organiza, a coordona, a comanda i a controla. Fa de aceast situaie din doctrin, urmeaz s interpretm c expresia ,,organizarea executrii legilor din cuprinsul al.1 al art.108 trebuie interpretat ntr-un sens larg. Ca act administrativ, hotrrea poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ, in temeiul dreptului fundamental art. 52 si a art. 126 al. 6 din Constituie59. O alt categorie de acte administrative cu caracter normativ care constituie izvoare de drept sunt actele minitrilor i ale celorlali conductori ai unor autoriti centrale de specialitate a administraiei de stat altele dect ministerele. Conform prevederilor art. 46 al. 3 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n exercitarea atribuiilor ce le revin minitrii emit ordine i instruciuni. Dac instruciunile au ntotdeauna caracter normativ, ordinele pot avea i caracter individual nu doar normativ. Potrivit dispoziiilor art. 26 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 55/2001, actele administrative cu caracter normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori de autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice, la fel ca i cele ale prefecilor se emit

59

Idem, pg. 189.

169

ntotdeauna pe baza i n vederea executrii legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului i se public n Monitorul Oficial dup ce sunt avizate de Ministrul Justiiei. In practica administrativ a autoritilor centrale ale administraiei publice exist i alte acte administrative cu caracter normativ, cu alte denumiri, cum sunt: instruciunile, normele metodologice, precizrile sau regulamentele. Multe dintre acestea sunt uneori aprobate printr-un Ordin. Exist o practic destul de divers care nu servete ideii de ordine juridic i administrativ ntr-o administraie modern60. In sfrit majoritatea autorilor dau drept izvoare scrise ale dreptului administrativ i ordinul prefectului, hotrrea consiliului judeean, hotrrea consiliului local i dispoziia primarului61. 2.2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ n mod obinuit printre izvoarele dreptului se disting izvoarele scrise (Constituia, legea etc.), izvoarele nescrise (cutuma i jurisprudena) i uneori doctrina care ns nu poate fi un izvor de drept pozitiv. Includerea jurisprudenei n categoria izvoarelor nescrise este oarecum nepotrivit. Dac cutuma ntr-adevr nu a fcut obiectul unei redactri, jurisprudena figureaz n documentele scrise (hotrri, sentine, decizii). Este adevrat, ns, c principiile i regulile care se formuleaz pe baza acestor izvoare nu sunt totdeauna scrise ca atare; ele de cele mai multe ori nu sunt legiferate sau formalizate ntr-un fel. Din cte se cunoate cutuma nu joac un rol important n dreptul nostru administrativ. Cu toate acestea uneori cutuma se aplic sub forma unor practici devenite uzuale pe care i Administraia i cei administrai le consider a fi obligatorii, chiar dac n instana de contencios administrativ ele nu pot constitui elemente de drept pozitiv62. Jurisprudena, ns, are o importan deosebit deoarece ea este de cele mai multe ori un rezultat al controlului jurisdicional, deosebindu-se de sentinele/deciziile de justiie propriu-zise care sunt pronunate de judector n fiecare spe de contencios i care privesc direct prile aflate n litigiu fiind strict legate de aceste pri. Pentru a nelege a mai bine mecanismul procesului de judecat, pe care l parcurge un judector trebuie s ncercm s nil imaginm. La prima vedere lucrurile par simple: avem o regul ce trebuie aplicat unei anumite situaii i ntr-un asemenea caz se ia o anumit decizie. Aadar totul ar putea fi mecanizat, calculatorul ar putea lua locul judectorului. Nimic nu este mai neltor dect
60 61

Vom reveni asupra acestei problematici n capitolul privind autoritile administraiei publice. A. Iorgovan, op. cit., pg. 127. 62 A se vedea n acest sens cutuma aplicrii unor vize sau rezoluii ce apar pe un act administrativ, o practic care, de regul, nu este impus de vre-o reglementare scris, dar a devenit o practic uzual.

170

acest model de gndire mecanicist pentru hotrrile/deciziile justiiei. Pentru a ajunge la confruntarea dintre o norm i un fapt, trebuie n primul rnd analizate n detaliu datele faptei i trebuie apreciat coninutul normei i tendina general a dreptului. Jurisprudena se nate n primul rnd din partea de incertitudine inerent acestor operaii. De aceea putem afirma c elabornd fundamentul logico-juridic al sentinei sale, aadar motivnd soluia ce o va adopta, judectorul are un rol creator, el fiind un interpret care este chemat s hotrasc semnificaia care trebuie dat normei juridice iar dac ntlnete o dificultate n plus cum ar fi o lacun a ordinii juridice el nu poate s-i decline competena, nu poate spune c nu se poate pronuna neavnd un text de lege expres pentru situaia dedus judecii, deoarece ar comite delictul de denegrare de dreptate63. ntr-o asemenea situaie, judectorul i autoformuleaz o regul. Iat spre exemplu n situaia recursului n interesul legii, declanat de Procurorul General al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, pentru a se asigura interpretarea i aplicarea unitar a legii pe ntreg teritoriul Romniei se cere naltei Curi de Casaie i Justiie s se pronune asupra chestiunilor de drept care au fost soluionate diferit de instanele judectoreti. Deciziile se pronun de seciile unite ale naltei Curi de Casaie i Justiie i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Aceste decizii se pronun n interesul legii i nu au efect obligatoriu asupra hotrrilor judectoreti de spe, nemaifiind obligatorii pentru instane64. In acelai timp trebuie precizat c aceste decizii ale naltei Curi de Casaie i Justiie dei sunt publicate n Monitorul Oficial ele nu sunt nite hotrri de reglementare care ar obliga pe judectori, printr-o dispoziie de ordin general cum este cazul cnd acest act este emis de Parlament65. Principiile i regulile derivate din practica judectoreasc formeaz jurisprudena. Ele se caracterizeaz prin suplee, prin echilibru care ncearc a se stabili ntre echitate i cerinele siguranei juridice, sau ntre principiul egalitii i adaptarea dreptului la fiecare caz particular. In cadrul jurisprudenei ca potenial izvor de drept administrativ, un loc important l ocup principiile generale ale dreptului, dei poziionarea acestora n ierarhia izvoarelor dreptului administrativ n absena unui cod de procedur administrativ, este relativ dificil. Aceste principii sunt caracterizate mai nti de finalitatea (scopul) lor i de tipul sau nivelul de

63

Codul Civil (art. 3), Judectorul care va refuza de a judeca, sub cuvnt c legea nu prevede, sau c este ntunecat sau nendestultoare, va putea fi urmrit ca culpabil de denegrare de dreptate. 64 n opinia noastr eliminarea textului Dezlegarea dat problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instane din al. 3 al art. 329 C. Pr. Civ. dispus prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 138/2000 (art. 1. pct. 130), este o mare greeal mpiedicnd unificarea practicii judectoreti i promovnd practic federalizarea justiiei romne. 65 Codul civil prin art. 4, interzice judectorului s practice metoda hotrrilor de reglementare: este oprit judectorului de a se pronuna, n hotrrile ce d, prin cale de dispoziii generale i reglementare, asupra cauzelor ce-i sunt supuse.

171

autoritate (de for juridic) pe care nelege s-l confere acestor principii judectorul de contencios administrativ. Din punct de vedere tehnic, judectorul cnd invoc formulnd un principiu general al dreptului se comport ca i cnd ar fi un legiuitor66: el modific dreptul pozitiv introducnd o norm care de altfel nu este inventat de el fiindc dac ar fi aa norma respectiv ar risca s nu fie tolerat; i-ar lipsi legitimitatea necesar unei norme de drept pentru a putea fi aplicat n mod efectiv. In fapt consensul de care are nevoie rezult din chiar originea lui deoarece principiul sau norma formulat este extras de ctre judector din ansamblul dispoziiilor constituionale sau legislative, aadar valori deja consacrate ntr-un anumit tip de civilizaie i care conin aspiraiile societii respective astfel c i n cadrul unei contestri norma sau principiul respectiv ar fi aprate de ctre opinia public sau de reprezentanii populaiei. In acest fel principiile sunt comparabile cu natural justice din dreptul englez care provine din common law i cuprinde dou reguli: nimeni nu poate fi n acelai timp i judector i parte n acelai proces, (no man is a judge in his own case); nimeni nu poate fi condamnat fr s fi fost audiat n prealabil (audi alteram partem). Aceste asemnri sunt un argument c nu trebuie s opunem n mod categoric rile cu drept scris (Frana, Germania, Romnia) i rile de cultur anglo-saxon: dat fiind c e vorba de probleme fundamentale, cum ar fi aceea a salvgardrii libertilor i ale persoanei umane, diferenele de ordin tehnic se estompeaz iar sursa profund a soluiilor pare s fie aceeai67. Dreptul european confirm aceste aprecieri iar dreptul comunitar i mai cu seam Curtea European de Justiie de la Luxemburg invoc i utilizeaz principiile generale de drept, drept izvoare de drept. Din punct de vedere al valorii juridice un lucru este sigur i anume c doar legea poate formula o excepie de la un principiu general al dreptului. Aadar respectarea principiilor generale ale dreptului se impune tuturor autoritilor administrative iar n ierarhia izvoarelor de drept credem c se situeaz deasupra tuturor actelor administrative cu caracter normativ, fie c sunt emise de Guvern sau de celelalte autoriti administrative care au competen normativ. In aceeai msur, principiile generale ale dreptului (care le putem considera ca fiind asemntoare normelor juridice de ordine public) nu pot fi ndeprtate printr-un contract sau convenie.

66 67

G. Dupuis, M.J. Guedon, P. Chretien, op. cit., pg. 138. A. Lefas Essai de comparaison entre le concept de natural jutice en droit administratif anglo-saxon et principes generaux de droit, RIDC 1978, pg. 45.

172

inem s precizm c n proiectul Codului de Procedur administrativ principiile generale ocup un loc special. Astfel aceste principii sunt mprite n dou categorii i anume cele care se aplic n procedura necontencioas i cele care se aplic n procedura contencioas. Astfel n procedura necontencioas se aplic principiile: a) legalitii, oportunitii i eficienei; b) exercitrii obligatorii i cu bun credin a competenelor legale; c) egalitii n faa administraiei publice; d) motivrii aciuni administrative i a msurilor dispuse; e) exercitrii ierarhice a recursului; f) transparenei n activitatea administraiei publice i accesul liber la informaiile de interes public; g) folosirii limbii romne n scris i vorbit, iar dup caz, n condiiile legii, i a limbii minoritilor naionale; h) obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate/emise i a msurilor dispuse; i) exercitrii controlului asupra activitii executive; j) celeritii rezolvrii problemelor cetenilor; k) subsidiaritii; l) colaborrii i cooperrii; m) responsabilitii i rspunderii. In procedura contencioas mai au aplicabilitate principiile: a) contradictorialitii; b) independenei n activitatea administrativ-jurisdicional; c) garantrii dreptului la aprare, reprezentare, precum i la exercitarea cilor de atac n faa jurisdiciilor administrative i a instanelor judectoreti; d) stabilitii i motivrii actului administrativ-jurisdicional. Toate aceste principii ar trebui s garanteze cetenilor dreptul la o mai bun administrare.

Frana
n Frana, Constituia reprezint un principal izvor de drept.

173

Principala trstur care se distinge n Constituia celei de-a cincea Republici Franceze din 4 octombrie 1958, n comparaie att cu constituia anterioar a celei de-a patra Republici, ct i cu formele de organizare statal n Germania i Regatul Unit, de exemplu, este, mai ales, poziia puternic a executivului. Acesta are o structur dual i const din preedintele republicii, care este ales de popor (pentru un mandat de 5 ani) i guvern, condus de primul-ministru. Relaia dintre guvern i parlament este guvernat de art. 34 i urmtoarele ale Constituiei. Numai acele probleme foarte importante care sunt amintite n acele articole pot fi supuse legilor adoptate de parlament. Totui, guvernul poate fi mputernicit s emit ordonane n aceste domenii printr-o lege adoptat n parlament. n legtur cu toate celelalte probleme, guvernul are puterea, acionnd independent, de a emite ordonane (art. 37)68. Tribunalele nu sunt ndreptite s delibereze asupra constituionalitii legilor adoptate de parlament. Consiliul Constituional este cel care exercit o revizuire preventiv a acelor legi, care trebuie s fie supuse spre examinare nainte s fie promulgate. Pe de alt parte, tribunalele, pot, n principiu, fi chemate s controleze legalitatea aciunilor administrative. Puterile crescute ale ordonanelor administrative au fcut s sporeasc, de asemenea, importana Consiliului de Stat, care din 1958, de asemenea, are puterea de a verifica legalitatea acelor ordonane care au fost emise independent de ctre guvern. Constituia nu se limiteaz la a defini competena i, prin urmare, poziia executivului n relaie cu legislativul i Curile. Ea, de asemenea, stabilete limitele n care administraia poate aciona mpotriva cetenilor referindu-se n preambulul su la Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului din 1789, precum i la prevederile Constituiei din 1946, pe care le-a confirmat i completat. n virtutea acestor referiri, libertile publice incluse n aceste prevederi au fost ncorporate n constituia actual. Aa cum Consiliul Constituional a decis, aceste liberti sunt liberti constituionale restrictive69. Principiile fundamentale ale dreptului administrativ sunt concretizate n constituie, dar ele se dovedesc a fi prea abstracte pentru a constitui un ghid adecvat n rezolvarea disputelor administrative. Suplimentar constituiei, izvoarele dreptului administrativ includ alte norme juridice scrise, dreptul cutumiar, precum i jurisprudena.
68

Asupra puterilor de legiferare ale guvernului, G. Burdeau, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1984, p. 603 i urm. 69 Decizia Consiliului din 16 iulie 1971. Asupra chestiunii statutului legal al preambulului la Constituia din 1958, de asemenea J. Giquel, A. Hauriou, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1985, p. 169 i urm.

174

Referitor la legislaia scris, legile adoptate de parlament privesc numai chestiuni particulare ale dreptului administrativ i ale procedurii administrative70. Printre aceste legi amintim legile din 1978/1979 referitoare la anumite responsabiliti n a furniza informaii i a argumenta decizia administrativ. Exist o tendin sporit spre codificarea problemelor specifice dreptului administrativ special; de exemplu: Codul administraiei comunale, Codul mediului, Codul urbanismului. Cu toate acestea, aceste coduri, n esen, se rezum la a se grupa n texte legale relevante i astfel servesc scopului clarificrii legii mai curnd, dect s ndeplineasc un rol creativ n dezvoltarea ulterioar. n final, reguli de drept administrativ pot fi, de asemenea, gsite n ordonanele emise de executiv. Directivele UE sunt, de asemenea, n principiu, ncorporate n dreptul francez prin intermediul ordonanelor71. Dei, n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut fiind o surs a dreptului, el joac numai un rol subordonat n dreptul administrativ. Avnd n vedere natura fragmentar a legislaiei existente i a dreptului cutumiar, jurisprudena este cea care a dat partea exterioar a factorului principal n dezvoltarea dreptului administrativ. Printr-o interpretare liberal a legilor care nu acopereau complet cazurile dinaintea lor i prin procesul creativ de umplere a golurilor n legislaia existent, Curile administrative au reuit s creeze un sistem separat de drept administrativ general. Demarcaia ntre dreptul administrativ i dreptul privat, teoria despre diferitele forme de aciune administrativ (actul administrativ cu particularitile sale fa de celelalte acte juridice; contractul administrativ cu specificitatea sa fa de contractul civil), precum i condiiile referitoare la substana i forma pentru aciunea administrativ, pot fi toate urmrite n jurisprudena Consiliului de Stat. Aceast jurispruden constituie un sistem de drept, care este flexibil i capabil s se ajusteze la circumstanele particulare ale fiecrui caz individual asupra cruia urmeaz s se ia o decizie72. Dei prin Constituie Curile nu sunt formal mputernicite s emit reguli obligatorii i general aplicabile, deciziile de ndrumare ale Consiliului de Stat sunt, n general, recunoscute ca fiind legi valabile, nsui foarte rar deviaz de la aceste decizii, administraia se consider constrns de jurisprudena lui i o nclcare a acesteia este
70

Puterile de legiferare ale parlamentului n domeniul dreptului administrativ se bazeaz pe art. 34 al Constituiei, n special fa de acele probleme care privesc (a) garaniile fundamentale pentru beneficiul ceteanului care i permit s-i exercite libertile civile, (b) sistemul judiciar i (c) principiile fundamentale de autonomie i securitate social. 71 Legea nr. 46 481 din 6 iulie 1966. Despre obiectul legii Comunitii Europene ca surs direct a dreptului administrativ francez, B. Genevois, Consiliul de Stat i dreptul administrativ: Antagonism sau complementaritate?, 1985. 72 Asupra caracteristicilor regulilor jurisprudenei, J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 76.

175

pedepsit n acelai fel ca o nclcare a legii scrise, adic de o declaraie de nulitate sau de rspundere a autoritilor publice. Rivero are dreptate cnd spune despre statutul legal al jurisprudenei ca o surs de drept: Regula jurisprudenial din dou puncte de vedere, obiectiv n existena unei sanciuni i subiectiv n sentimentul unei grele obligaii asupra supuilor, prezint toate caracterele regulii de drept73. De mare importan practic, dei subiect de controvers n ce privete baza lor teoretic, sunt principiile generale de drept. Pot fi menionate ca exemplu de principii recunoscute de Consiliul de Stat: drepturile civile reale (n particular cele referitoare la libertatea public, drepturile individului i reguli egalitare), drepturile constituionale n raport cu administraia i cu procedura dreptului administrativ (n particular dreptul de a te apra singur i dreptul la audiere) i, n final, doctrina administraiei conduse n conformitate cu statul de drept74. n esen, aceste principii sunt ndreptate spre o protecie legal a cetenilor, totui ele caut, de asemenea, s fie compatibile cu cerinele administraiei. De aceea, principiul continuitii serviciului public a fost invocat pentru a justifica o restricie a dreptului la grev al funcionarilor de stat75. Deci, despre Consiliul de Stat care a fcut uz de facto de aceste principii din 1940 i le-a aplicat explicit n 195076, se spune uneori c este inventatorul teoriei principiilor legale fundamentale, nu trebuie s scpm din vedere faptul c Consiliul Constituional77 i doctrinarii principali78 au avut o contribuie considerabil la dezvoltarea acestei orientri. Definiia, natura legal i locul ierarhic al principiilor generale rmn obiect de controvers continu chiar n Frana. Este, desigur, greu de gsit consideraii teoretice n formularea argumentelor judectorilor pentru deciziile Curii. Afirmaiile fcute de membrii

73

J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 77. Asupra rolului precedentelor din dreptul administrativ francez, de asemenea G. Vedel, 1985, p. 75 i urm., n special 82: Structura dreptului administrativ francez este deci paradoxal i mai mult englezeasc dect francez. 74 Variatele principii legale sunt enumerate pe larg n G. Vedel, op. cit., subsol 95, p. 390 i urm. 75 Decizie directoare a Consiliului de Stat din 7 iulie 1950, asupra posibilitii de ncorporare a acestui principiu n dreptul Comunitii Europene. 76 Decizia din 5 mai 1944, p. 281; din 26 octombrie 1945 i n special 9 martie 1951. Printre alte decizii ale Consiliului de Stat, trebuie acordat o atenie deosebit deciziei din 8 decembrie 1978, prin care dreptul de a duce o via normal de familie era de asemenea, recunoscut n legtur cu strinii care triau n Frana. Crendu-i propriile principii, Consiliul de Stat evit aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului. 77 n special decizia Consiliului Constituional din 26 iunie 1969, p. 208. Asupra rolului tot mai important jucat de Consiliul Constituional n dezvoltarea principiilor legale general, B. Jeanneau, Teoria principiilor generale ale dreptului de-a lungul timpului, p. 33, 36 i urm. 78 n mod special B. Jeanneau, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1954, ca i M. Letoruneur, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1951, p. 19. Asupra stadiului actual atins n aceast dezvoltare, A. de Laubadere, op. cit., subsol 4, vol.1, p. 266 i urm.

176

Consiliului de Stat dau impresia c, Curile pur i simplu se limiteaz ele nsele la a confirma existena a deja descoperitelor principii fundamentale79. Autorii coordonatori, cu toate acestea, au avut tendina s adere ideii c, Consiliul de Stat acioneaz cu o capacitate creativ; principiile legale fundamentale au fost incluse n dreptul real pentru prima dat de Curi i trebuie, prin urmare, s fie privite ca fiind parte integrant a jurisprudenei80. Ordinea ierarhic a principiilor generale n drept trebuie totui s fie definitiv clarificat. Exist un acord general c, principiile legale fundamentale, acolo unde nu sunt clar desemnate ca fiind de importan subsidiar, au ntietate fa de orice alte reglementri, incluznd reglementrile autonome i, n consecin, constituie un criteriu pentru legalitatea lor. n plus, Consiliul Constituional a acordat statut constituional unui numr de principii legale. Implicaia c aceste principii legale ar putea deroga de la legile adoptate de parlament, devine o problem practic numai acolo unde Consiliul Constituional revizuiete legile nainte de intrarea lor n vigoare. Dreptul nescris nu poate fi calificat ca o surs de drept n adevratul sens al cuvntului, dei a exercitat o considerabil influen asupra Curilor n multe domenii. Din cauza exprimrii concise a hotrrilor judectoreti, adnotrile pe decizii sunt de o importan considerabil n nelegerea variatelor orientri n dreptul administrativ.

Anglia
n absena unei constituii scrise81, n Anglia vorbim de o Constituie flexibil. Nu exist nici o nregistrare scris a principiilor constituionale ale dreptului administrativ, i sursele generale de drept, n consecin i ale dreptului administrativ, din moment ce acesta a fost diminuat pentru a forma o parte a dreptului ordinar, sunt constituite n primul rnd din legislaie i apoi jurisprudena82. Dreptul cutumiar, pn acum nu i-a gsit expresie n jurispruden i nu are relevan n dreptul administrativ. Opiniile doctrinarilor n materie constituie o surs subsidiar. Dei
79

O opinie similar poate fi gsit n G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, Paris, p. 221. Anterior acestuia, R. Latournerie, Studiu despre metodele jurisdicionale ale Consiliului de Stat, Paris, 1952, p. 177, p. 204 i urm. 80 J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 78; A. de Laubadere, op. cit., vol.1, p. 269. Pentru o opinie contrar, M. Waline, Drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1963, p. 468. 81 Despre natura nescris i flexibil a Constituiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Londra, p. 6 i urm., 22 i urm. 82 P. S. James, Introducere n drept englez, ediia a 11-a, 1985, p. 8 i urm.

177

nelegndu-se ntre ele, cvasi-dreptul, n sensul de cvasi-legislaia (directive discreionare i reglementri de conducere emise de administraie) i cvasi-precedentele (n special decizii luate de tribunalele administrative), joac un rol important n practic83. n final, trebuie menionate de asemenea rapoartele naintate de comisiile de reform, al cror rol n dezvoltarea dreptului a fost semnificativ. Actele parlamentului i legislaia delegat, constituirea instrumentelor statutare precum i reglementrile emise de administraie n baza puterilor statutare, regleaz un numr considerabil de probleme ale dreptului administrativ special. n cele mai multe cazuri, aceste acte de mputernicire conin prevederi care se refer la procedura administrativ pentru fiecare seciune n parte. Marea Britanie nu are un statut general referitor la procedur, cum ar fi Actul american de procedur administrativ. Actul pentru tribunale i anchete a introdus o anumit uniformitate a procedurii administrative. Astfel, de exemplu, Seciunea 12 stabilete o ndatorire general de a oferi motive pentru toate deciziile luate n numele acestui document de ctre ministere sau de tribunalele administrative. Dreptul administrativ general poate fi gsit n primul rnd n jurispruden, jurisprudena precedentelor. n virtutea doctrinei de stare decisis, Curile inferioare sunt limitate de deciziile legate de Curile mai nalte, ce in de aceeai jurisdicie. Principiile care formeaz bazele libertilor individuale nu au for obligatorie. Ca rezultat al tendinei de dezvoltare a legislaiei, dreptul original fcut de magistrai s-a deplasat n direcia interpretrii legale. Chiar i principiile generale ale dreptului administrativ sunt adesea considerate ca fiind rezultatul interpretrii legale i sunt privite ca parte integrant a legislaiei administrative speciale (care, dei nescris, este nu mai puin investit cu autoritate legal)84. n privina dezvoltrii principiilor generale de drept administrativ prin cazul precedentelor bazate pe faptele materiale ale cazurilor i prin interpretarea legislaiei administrative speciale, este de neles faptul c nici o teorie sistematic privitoare la aceste principii nu a aprut nc. Aceste principii de drept administrativ, n mod special variatele formulri ale doctrinei ultra vires, precum i conceptul de justiie natural, au funcie i semnificaie legal asemntoare cu principiile generale ale dreptului administrativ dezvoltate de sistemele judiciare europene. Exist, totui, o diferen esenial ce pornete din
83 84

J.F. Garner, Drept administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 28 i urm. L. Collins, Dreptul Comunitii Europene n Regatul Unit, ediia a 3-a, Londra, 1984, p. 199 i urm., despre diversele puncte de discuie referitoare la supravegherea administrativ sub dreptul englez i principiile generale ale dreptului comunitar.

178

doctrina constituional britanic a suveranitii parlamentare85, care, n mod particular exclude posibilitatea oricrei aprecieri judiciare a actelor parlamentare. n virtutea acestui principiu, parlamentul se poate oricnd deroga de la principiile prevzute de tribunale sau le poate schimba sfera de aplicabilitate. Principiul de baz al dreptului administrativ englez, respectiv doctrina ultra vires, este el nsui un rezultat logic al gndirii constituionale britanice i poate fi privit ca rezultnd dintr-o combinaie a suveranitii parlamentare i conceptului de domnie a legii. n esen, aceast doctrin prevede faptul c nici un corp administrativ nu poate depi limitele autoritii care i-a fost conferit, n special cnd aceast autoritate i-a fost acordat printr-un decret al parlamentarului. Aceasta se aplic att actelor individuale emise de administraie, ct i reglementrilor generale adoptate n cadrul legislaiei delegate. O distincie esenial este trasat ntre erorile individuale i cele de procedur. O aciune administrativ este individual ultra vires dac nu exist condiii eseniale ale clauzei de mputernicire, sau dac o autoritate administrativ i exercit puterile conferite n scopuri nelegale, cu rea credin, iraional sau pe baz de fals eviden86. Aciunea administrativ este considerat a fi procedural ultra vires cnd ncalc cerinele procedurale mandatare. Aceasta implic procesul de stabilire n fiecare caz individual prin interpretarea prevederilor de mputernicire fie c cerinele procedurale coninute sunt mandatare sau nu. Exemple de condiii mandatare formale sunt dreptul de a fi audiat i regula c remediile legale trebuie aduse la cunotin prii interesate. Pe lng doctrina ultra vires, este legea justiiei naturale, care constituie al doilea principiu fundamental de drept administrativ87. Aceasta implic condiiile minim necesare pentru o procedur corect, datorie impus de dreptul civil oricrei persoane sau structuri obligate s ia decizii judectoreti, n special diverselor tribunale administrative88.

85

Lucrarea standard despre conceptul suveranitii parlamentare este A.V. Dicey, loc.cit., subsol 1, p. 39 i urm.; despre semnificaia curent a termenului de suveranitate parlamentar, cf. O. Hood Philips, P. Jacksonm loc.cit., subsol 7, p. 50 i urm. i ECS Wade, A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ, ediia a 10-a, Londra/New York, 1985, p. 60 i urm. 86 B.L. Jones, Drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1985, p. 109 136; H.W.R. Wade, loc.cit., subsol 8, p. 38 i urm. i 213 i urm.; D. Foulkes, Drept administrativ ediia a 5-a, Londra, 1982, p. 169 i urm. 87 H. Marshall, Justiia natural, 1959, P. Jackson, Justiia natural, 1973 i pasajele relevante din lucrrile generale de drept administrativ. 88 S.A. de Smith, H. Street, R. Brasier, Drept constituional i administrativ, ediia a 4-a, Harmondsworth-Middlesex, 1981, p. 569.

179

Acest cod al stabilirii unei proceduri administrative corecte, implic n mod esenial dreptul la o audiere corect i regula c nimeni nu poate judeca propria sa cauz89. Din principiile doctrinei procedurale ultra vires i din justiia natural reiese faptul c forma dreptului administrativ englez este condiionat n principal de consideraii de procedur administrativ. Noiunea c drepturile de sine stttoare trebuie s fie asigurate n primul rnd de reguli procedurale are un loc particular n gndire juridic anglo-american i, de asemenea, i gsete expresia n jurisprudena Curii Supreme a Statelor Unite n articolul de procedur cuvenit din Constituia american.

Germania
Prin Legea Fundamental din 23 mai 1949, R.F.G. este constituit ca un stat cu structur federal, democratic, bazat pe principiul legalitii i al justiiei sociale (art. 20(1) i art. 28(1)). n completarea acestor principii structurale fundamentale, se nscriu n mod special drepturile fundamentale, incluznd principiul egalitii i prevederile privitoare la organizarea administrativ (n special demarcarea puterilor administrative ntre statul federal i landuri), care se constituie ca un ntreg n relaiile sale speciale cu constituia. Aceast relaia, de asemenea i gsete expresia n spusele lui F. Werder, preedintele de odinioar al Curii Administrative Federale, cum c dreptul administrativ este dreptul constituional n form concret. Ulterior, doctrina juridic a scos n eviden c aceast relaie este reflectat nu numai n maniera n care dreptul constituional i gsete expresia concret n reglementrile administrative, dar, de asemenea, n multe principii ale dreptului administrativ, pe care Curile le iau direct din Constituie. Legislatorii, Curile i autorii au cooperat n dezvoltarea dreptului administrativ ntr-un cadru constituional. Articolele principale ale legislaiei n aceast privin, au fost Legea privitoare la procedura administrativ federal (Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes VwVfG) din 25 mai 1976 i legile privind procedura administrativ n landuri, care au, n principal, acelai coninut ca cele anterioare. Singurul i cel mai decisiv factor n determinarea codificrii legii procedurii administrative a fost setul de recomandri fcut la cea

89

n plus, au fost formate alte categorii, cum ar fi datoria de a aciona cinstit, datoria de a oferi motive i principiul c procesele trebuie s fie publice.

180

de-a 43-a Conferin a juritilor germani din 196090, care s-a pronunat n favoarea unui set uniform de reglementri care s guverneze procedura administrativ, incluznd acele aspecte ale legii administrative generale care au fost strns legate de ea. Legea privitoare la procedura administrativ federal (VwVfG) trebuia s promoveze o asemenea uniformitate prin integrarea prevederilor speciale disparate ntr-un singur set de reglementri. n acelai timp, reglementrile procedurale relevante trebuiau simplificate i raionalizate ele nsele. n final, a fost fcut un efort pentru alctuirea de reglementri exprese de participare a cetenilor la procedura administrativ. n plus fa de principiile aplicabile procedurii administrative generale i de procedeele formale speciale, dreptul reglementeaz i maniera n care instrumentele administrative sunt emise, ca i domeniul lor, ct i condiiile n care contractele publice pot fi ncheiate. n multe domenii, legislativul a fost capabil s alinieze coninutul statutelor relevante la direcia principiilor generale nescrise ale dreptului administrativ, ca expresie a teoriei dreptului administrativ i n deciziile relevante ale Curii. Problemele controversate erau fie stabilite de ctre statut ntr-un fel sau altul, fie lsate intenionat deschise pentru mbuntiri suplimentare fcute de Curi sau doctrinari. n completarea Legii privitoare la procedura administrativ federal, exist o gam larg de alte statute ce au reglementat domenii individuale ale dreptului administrativ general91 i un numr nelimitat de statute din domeniul dreptului administrativ special. n final, formulrile dreptului administrativ sunt de asemenea subordonate legislaiei i reglementrilor. n prezent, dreptul cutumiar prezint relevan numai n stadiul aplicrii la nivelul autoritii locale. Aplicarea dreptului cutumiar, depinde de folosirea prelungit i continu, ca i credina acelora care particip, c aceast folosire este legal justificat. Astfel, un plan de dezvoltare prezentat n forma unei decizii date de o autoritate local, poate fi depit de legea cutumiar local, care reflect mai bine condiiile specifice locale. Curile au avut contribuii importante n direcia dezvoltrii dreptului administrativ. Aa cum s-a menionat, Curtea Administrativ Federal a avut o influen decisiv n formarea principiilor. Curtea Federal de Justiie (Bundesgerichtshof-BGH), cea mai nalt autoritate

90 91

Desfurarea celei de-a 23-a Conferine a juritilor germani, Empfielt es sich, den Allgemeinen Teil der Verwaltungsrechts zu kodifizieren?, vol. II, partea D.149 concluzie. Legea privind citrile administraiei (VwZG) din 3 iulie 1952 (German Official Journal, III, 201-3)m legea referitoare la punerea n aplicare a aciunii administrative (VwVG) din 27 aprilie 1953 (German Official Journal, III, 201-4) i cele corespunztoare landurilor.

181

juridic ordinar din Republica Federal, a avut contribuii importante mai ales n sfera compensaiei pentru renunarea forat i expropriere. Curtea Constituional Federal (Bundesverfassungsgericht-BVerfG) a dat o direcie fundamental nou sferei de aciune a restriciei statutare92. Decizia reinerii a Curii Constituionale Federale, prevedea brea pentru aplicarea principiului restriciei statutare la aa-numitele relaii speciale ntre autoriti (sistemul educaiei, statutul funcionarilor civili, etc.), care n concepia tradiional puteau fi reglementate prin reglementri administrative directe. ntre timp, jurisprudena Curii Federale Constituionale a demarcat restricia statutar de conceptul interveniei i a extins-o la toate deciziile eseniale din domeniile majore ale lurii de decizie, adic teoria deciziei eseniale. Afirmaia c formarea principiilor generale legale este o sarcin ce aparine n mod natural naltelor Curi, fcut de Curtea Constituional Federal ntr-un proces, a constituit prilej de aprinse controverse i de evideniere a unor lacune prezentate de legislaie. n anumite proceduri, Camera Plenar a Curii Administrative Federale, este explicit chemat pentru a dezvolta n plus legea. Totui, o problem de dezbatere este ntrebarea dac aceasta confer jurisprudenei statutul de izvor de drept: aceasta depinde n mod esenial de definiiile terminologice folosite93. Oricum ar fi, trebuie spus foarte clar, aa cum art. 20 (3) al legii fundamentale care arat foarte clar i anume c, problema care rmne de clarificat este cea a naturii legale a principiilor dreptului administrativ94 (principiul proporionalitii, al proteciei drepturilor legitime, etc.). Aceasta se aplic n special reglementrilor privind principiile de procedur ale Curii sub incidena Legii privitoare la procedura administrativ federal. Celelalte principii au fost recunoscute n primul rnd de jurispruden sau de dreptul cutumiar. n multe cazuri, principiile generale ale dreptului administrativ au fost dezvoltate ca aplicaii concrete ale principiilor constituionale fundamentale. Astfel, Curtea Constituional Federal a impus legea privind revocarea actelor administrative care acord avantaje ilegale, pornind de la o combinaie de principii de protecie a drepturilor legitime. Partea general a dreptului administrativ german este caracterizat de o abordare foarte sistematic, la care studiile academice de drept administrativ au avut o contribuie

92

93 94

Conform M. Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, ZS 1984, 685, cu referiri largi din jurispruden i doctrin; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol.I, ediia a 2-a, Mnchen, 1984, p. 805. Despre acest subiect, contribuia F. Ossenbuhl, Allgemeines Verwaltungsrecht (H.V. Erichsen, W. Martens, ed.), ediia a 7-a, Berlin/New York, 1986, p. 107, cu exemple (nota 192). Conform H.J.D. Hardt, Die allgemeine Verwaltungsgrundstze, 1971, DOV, 685; C.F. Menger, Die allgemeinen Grundstze des Verwaltungsrechts als Rechtsquellen, Festschrift fr W. Bags, 1967, Wiesbaden, p. 89; F. Ossenbuhl, loc.cit., nota de subsol 30, p. 112; H. Wolff, O. Bachof.

182

considerabil95. n centrul acestei abordri sistematice, care viza n primul rnd formele de aciune adoptate de administraie, gsim n mod invariabil conceptul de msur administrativ care, contrar folosirii franceze a acestui termen, acoper n principiu numai msurile individuale specifice adoptate de administraie. Recent, practica i teoria administrativ s-au confruntat cu noi revendicri pe care dreptul nu a fost n msur s le satisfac adecvat. Astfel, dreptul mediului nconjurtor a fost, n particular, scena multor abateri de la teoria dreptului administrativ tradiional. Dorina de a asigura autoritilor publice o sfer larg de aciune folosind opiuni care merg de la legislaie la controlul judiciar, de asemenea constituie o revendicare major pentru dreptul administrativ de astzi. Extinderea conceptului de rezerv legal, care este uneori fcut responsabil pentru ascendena legislaiei i intensitatea controlului judiciar, a dat natere unei dezbateri ce privete o posibil rezerv administrativ (Verwaltungsvorbehalt), care trebuie s asigure administraiei o sfer de luare de decizii sub propria ei responsabilitate.

Organizarea structurilor administrative n ri ale UE

Societatea este cea care indic dac i n ce msur sistemul administraiei publice este penetrabil de mediul social, i n funcie de aceasta, dac este sau nu compatibil cu societatea global. Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraiei publice i societate, deriv din neadaptarea administraiei la cerinele mediului social. Compatibilitatea ntre sistemul administraiei publice i societate este asigurat i de felul n care acest sistem reuete s-i autoregleze structurile i aciunile n raport cu nevoile societii, impunndu-se o cunoatere amnunit a necesitilor sistemului social global. Termenul de structur provine din cuvntul latin struere, care nseamn a construi, a cldi. Prin structur se nelege o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate. nelegnd prin structur att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv,

95

Pe lng lucrarea important a lui O. Mayer, trebuie menionat lucrarea Institutionen des Deutschen Verwaltungsrecht, ediia a 8-a, 1928, Tubingen; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, ediia a 3-a, Offenburg, 1931; H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, Berlin/Gottingen/Heidelberg; E. Forsthoff, loc.cit., nota de subsol 1; H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht, vol.1, ediia a 9-a, Mnchen, 1974, vol.2, ediia a 5-a, 1987, vol.3, ediia a 4-a, 1978. Despre subiectul teoriei administraiei, o important contribuie o are L. von Stein, Die Verwaltungslehre, 8 pri n 10 volume, (ediia 1 2, Stuttgart, 1866 1884), retiprit Aalen, 1962 i, n mod curent, W. Thieme, Verwaltungslehre, ediia a 4-a, Kln/Berlin/Bonn/Mnchen, 1984.

183

teoria i practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reinem pentru interesul acestei lucrri faptul c un sistem se poate organiza sub forma urmtoarelor tipuri de structuri: structura linear (ierarhic), care asigur n principal unitatea (coeren) n conducere; structura funcional care determin pluralitatea conducerii; structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai rspndit n realitatea practicii administrative i economico-sociale. n ceea ce privete administraia public, multitudinea autoritilor administrative ale statului i ale colectivitilor locale determin ordonarea, n vederea realizrii funciilor pe care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic i criteriul competenei materiale sau funcional, cruia i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcionale. Criteriul teritorial ntr-o viziune tradiional st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care poate aciona autoritatea public respectiv. ntr-o concepie relativ mai nou motivarea structurii teritoriale a administraiei publice o constituie colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz, ale cror interese le gestioneaz respectivul organ al administraiei publice. Astfel, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul ntregii colectiviti umane existente n sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritile administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale, deci ntr-o anumit parte a teritoriului, interese care, bineneles, sunt armonizate cu interesele generale. Avnd n vedere acest raionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea ntre autoritile administraiei publice locale (consiliile locale i primrii) i diversele servicii publice descentralizate ale administraiei publice centrale de specialitate (ministere i alte organe de specialitate) care acioneaz ntr-o anumit zon teritorial i care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autoriti administrative centrale (de stat). Fa de aceast explicaie este necesar s precizm c n cadrul structurii teritoriale a organelor administraiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strict ntre autoritile administraiei publice locale i cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relaiile ntre aceste autoriti sunt foarte variate, ele exprimnd fie o centralizare accentuat, fie o autonomie difereniat. Caracteristica pregnant, esenial, fiind ns colaborarea ntre ele, asigurat n principal prin prefect, autoritate a administraiei publice creat n acest scop.

184

Organizarea administrativ-teritorial constituie o alt problem important, necesar a fi abordat n contextul studierii structurilor administraiei publice96. Orice organizare administrativ-teritorial are menirea de a asigura creterea eficienei activitii autoritilor publice, sporirea iniiativei i operativitii acestora n serviciul public, mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale, n special cu unitile de baz, asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor administrativ-teritoriale97. Viaa a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea judicioas a teritoriului i a administraiei locale, care favorizeaz amplasarea raional a investiiilor publice pe cuprinsul rii, dezvoltarea armonioas a diferitelor zone i localiti. Perfecionarea structurii administrativ-teritoriale reprezint o prghie important pentru realizarea optim a funciilor administraiei publice n statul de drept. Organizarea administrativ a teritoriului rii intereseaz nu numai administraia public, ci ntregul sistem de autoriti i servicii publice. Modul n care este nfptuit organizarea administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti publice. O delimitare corespunztoare a unitilor administrativ-teritoriale asigur condiiile necesare pentru accesul i participarea populaiei la activitatea autoritilor publice, pentru raionalizarea i simplificarea aparatului birocratic. Criteriul funcional sau al competenei materiale st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti ale administraiei publice cu competen de specialitate, determinnd astfel o alt structurare a administraiei publice, i anume structura funcional a acesteia. Activitatea administrativ a statului, dar i a colectivitilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singur grupare de funcionari, fie prin amenajarea mai multor grupri specializate funcional98. n cea de-a doua situaie se realizeaz o distribuie funcional, specializat, a sarcinilor autoritilor administraiei publice, atribuindu-li-se o competen specific, astfel nct fiecare autoritate are obiectul su de activitate. n mod curent, att doctrina ct i legislaia utilizeaz termenul de ramuri i domenii de activitate.

96

N.Cicu, I.Alexandru, Perfecionarea continu a aparatului de stat i reflectarea sa pe plan legislativ, n Drept romnesc contemporan, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1977 97 V.Ptulea, Coordonatele juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, n revista Dreptul nr. 9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative. Analiz comparativ, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996 98 Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen, 1973

185

Bineneles c problema structurrii pe specific de activitate (funcional) se pune att pe plan central ct i pe plan local. Structura pe specific de activitate (funcional) a sistemului autoritilor administraiei publice are o nsemntate deosebit, deoarece, n mare msur, de modul cum este aezat aceast structur depinde eficiena activitii acestora. Spre exemplu, se consider a fi deosebit de important, n aceast ordine de idei, problema stabilirii numrului optim, ct mai apropiat de nevoile reale, de ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice, cunoscut fiind faptul c att un numr prea mic, ct i un numr prea mare de ministere poate crea dificulti n capacitatea de administrare a autoritilor administraiei publice. n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea - din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de un organ de vrf - Guvern, Consiliu de Minitri etc. - al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia public pe teritoriul rii.

Frana
Bazat pe o Constituie scris, din care se degaj cu claritate diferenele majore dintre sistemul administrativ francez (continental) i sistemul englez (insular): n principal, diferena ntre concepia centralist i self-government. n Frana, organizarea administraiei este caracterizat de un grad nalt de centralizare, care dateaz nc din vechiul regim i a devenit nc mai pronunat de-a lungul domniei lui Napoleon. Cu toate acestea, din 1970, a fost posibil s se nceap o orientare ctre descentralizare (adic cedarea puterii de decizie de la Stat spre autoritile administrative autonome) i ctre deconcentrare (adic transferul puterii de decizie de la departamentele centrale ctre cele subordonate i locale), care i-au gsit expresia cea mai clar n reformele regionale i municipale din 1972, 1982/1983 i 1992. Oricum, acestea nu au fcut prea mult pentru a schimba faptul c Frana este, n mod esenial, administrat de la Paris. Administraia central Administraia central direct (funcia public a Statului) are o structur ierarhic. Este condus de preedintele republicii i de prim-ministru. Preedintele Republicii este eful statului, el numete primul ministru iar minitrii membrii ai guvernului - sunt numii de 186

asemenea de preedinte dar la propunerea premierului. Minitrii conduc ministerele de resort. Guvernul determina i conduce politica naional. El este reprezentat n teritoriu de prefeci. n anul 2003, Frana a trecut la efectuare unui imperios proces reformator. Prin noua reform constituional din 2003 s-a confirmat c unitaile administrativ-teritoriale beneficiaz de un rol important n politica naional i comunitar. Delegation lAmenagement du Territoire et lAction Regionale (DATAR) prin modificrile administraiei guvernamentale din 2005, dup o perioad de 40 de ani de activitate n amenajarea teritoriului, s-a adaptat noilor mutaii economice. n acest sens, DATAR-ul de ieri a devenit Dlgation interministrielle lamnagement et la comptitivit des territoires (DIACT) de azi, preocupat n mod deosebit de coeziunea teritorial, de amenajarea echilibrat a spaiului rural i urban, de implementarea politicilor europene i de politica contractual a statului i colectivitilor teritoriale. DATAR n prima sa faz de organizare era un serviciu ataat Primului-Ministru apoi a trecut n subordinea Ministrului funciei publice, al reformei de stat i al amenajrii teritoriului, urmnd ca n prezent DIACT s se afle n coordonarea Ministrului de interne i al amenajrii teritoriului. Astfel, Frana cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituiei n 2003, dar mai ales prin Legea privind libertile i responsabilitile locale din 13 august 2004 a reuit s realizeze o clarificare i o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea i transparena procedurilor, prin descentralizarea responsabilitilor statului i modernizarea managementului public. Statul a fost reprezentat n Departamente de un comisar (mputernicit) al Republicii. Acestuia din urm ia luat locul prefectul, care, pn la reformele din 1982/1983 a exercitat dubla funcie: de reprezentant al Statului i de funcionar executiv al Guvernului99. Prefecii sunt numii prin decret al Preedintelui, n baza hotrrii luate de Consiliul de minitri la propunerea Primului Ministru i a Ministrului de Interne. Prefectul reprezint statul i este eful serviciilor deconcentrate ale statului n teritoriul unde el este imputernicit s acioneze. Prefectul de departament unde se afl i capitala/centrul de regiune acioneaz i ca prefect de regiune. Prefectul de departament este asistat de subprefecii din arondismente. Prefectul de departament nu este subordonat ierarhic prefectului de regiune n exercitarea atribuiilor, dar dup 1992, prefectul de regiune este cel care fixeaz pentru prefectul de departament

99

I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative (analiz comparativ), Bucureti, Ed. Sylvi, 1996; I. Alexandru, Administraia public: teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 1999.

187

orientrile necesare dezvoltrii politicilor economice i social precum i n ceea ce privete amenajarea teritoriului. Prefectul este singurul titular al autoritii de stat n teritoriu care administreaz i reprezint Primul ministru i fiecare ministru de resort. El este responsabil cu ordinea public, cu organizarea diverselor alegerii i cu organizarea n caz de calamiti. El joac n acelai timp un rol important n stabilirea relaiilor contractuale, acordurilor i conveniilor care se stabilesc n numele statului de colectivitile locale. n sfrit, n domeniul privind amenajarea teritoriului, acesta are rolul de negociator al contractelor de urbanism ntre stat i regiuni. n zilele noastre prefectul constituie armtura administrativ a unui stat unitar, democratic, deconcentrat i descentralizat. 100 ntruct, n general, structura administraiei franceze este, relativ, mai bine cunoscut n Romnia, fiind asemntoare, ne vom limita s redm un set de organigrame din care rezult reformele ncepute n 2003 la nivelul structurilor guvernamentale i ale administraiei publice centrale. Administraia indirect (funcia public teritorial) const n autoritile publice teritoriale regiuni, departamente, arondismente, comune. Articolul 72 din Constituie garanteaz autonomia acestor autoriti supuse supravegherii statului. Noi funcii au fost conferite municipalitilor, n special n domeniul amenajrii oraelor, departamentelor, n domeniul administraiei sociale i al sntii publice i regiunilor: planificarea regional i asistena economic etc. Conducerea de stat a fost degrevat i este limitat n mod curent la controlul juridic. Administraia local Zonele de aprare civil, regiunile, departamentele, arondismentele i comunele au fost constituite ca unitai administrative astfel nct s se conformeze unui model uniform, care nu ine n mod invariabil cont de delimitrile reale geografice, electorale sau economice. Dup descentralizare administraia public local este caracterizat prin existena a trei nivele de colectiviti locale aflate n plin exerciiu: regiuni, departamente i comune. Frana cu o suprafa de 544.000 km2 numrnd 56,3 milioane de locuitori (republic parlamentar, parlament bicameral, stat unitar descentralizat) cuprinde 26 regiuni, 100 departamente i 36.763 comune.

100

Gilles Darcy, Le systme administratif franais, CEPC, 1982.

188

Zonele de aprare civil sunt un ealon specializat derogatoriu care ndeplinete trei misiuni: elaborarea de msuri non-militare de aprare i cooperare cu autoritile militare (circumscripiile militare de aprare coincid cu zonele); coordonarea mijloacelor de securitate civil n zon; administrarea unui anumit numr de mijloace ale poliiei naionale i de mijloace de transmisie ale ministerului de interne. Exist n prezent 7 zone de aprare create n 1959 i redefinite n 2000. La conducerea acestora se afl prefecii de zone, care acioneaz i ca prefeci de regiuni. Regiunea, pentru aceasta s-a manifestat interes nc din timpul regimului Vichy (1941-44) ea fiind recunoscut prin Legea 72-619 din iulie 1972, ulterior modificat de aproximativ 15 ori, n ideea creterii autonomiei. Regiunea a devenit astfel colectivitate teritorial iar n 16 martie 1986 au avut loc primele alegeri ale consilierilor regionali alei pentru un mandat de 6 ani. Consilieri regionali sunt cei care desemneaz Preedintele consiliului care administreaz bugetul, conduce personalul i politica regionala axat pe dezvoltarea economic i social, amenajarea teritoriului, formarea profesional. n Frana sunt 26 de regiuni din care 4 in teritoriile de peste mare. Departamentul are o vechime istoric mult mai mare, fiind creat nc din 1790; modificri privind structura i competenele s-au produs pn n iulie 1987. Departamentul este ealonul de drept comun desemnat s conduc n ansamblu politica guvernamantal. Administrarea acestora se realizeaz de ctre un Consiliu general ales pentru un mandat de 6 ani prin sufragiu direct i universal. Consiliul este condus de un Preedinte ales din membrii acestuia. n prezent exist 100 de departamente din care 4 n teritoriile de peste mare. n fruntea administraiei teritoriale se afl prefecii. Arondismentul este un ealon specializat n administraia de proximite, la vrful cruia se afl sub-prefectul, care este subordonat ierarhic. Exist aproximativ 340 de subprefeci din care 13 acioneaz n teritoriile de peste mare. Comuna constituie al patrulea nivel al administraiei locale n exerciiu. Frana are ea singur mai multe comune dect ansamblul partenerilor si din Uniunea European (36.580 n Frana metropolitan, adic fr teritoriile de peste mare unde sunt nregistrate 183). Potrivit art. 34 i 72 ale Constituiei, comunele sunt colectiviti teritoriale care se administreaz n mod liber, prin consilieri alei i n condiiile prevzute de lege. Comunelor li se acord o competen general. Deci autoritatea administrativ nu are fa de ea dect o putere tutelar i nu o putere de conducere. n 1982, tutela dispare, nlocuit

189

prin controlul legalitii a posteriori (prefeci ai departamentelor i regiunilor, camera regional de conturi). Dispariiei tutelei nu-i putea urma vidul; absena controlului nu este de conceput pentru dou motive; pentru c n mod tradiional Frana este un stat unitar i pentru c art. 72 al Constituiei pretinde acest lucru. Comunele sunt conduse astfel de: o autoritate deliberativ: consiliul municipal; o autoritate executiv: primarul. Consiliul municipal este ales prin sufragiu universal direct, pentru ase ani i este un organ dotat cu putere deliberativ. El numr 9 consilieri pentru comunele inferioare cifrei de 100 de locuitori, pn la 69 pentru comunele care au mai mult de 300.000. n total, sunt aproximativ 500.000 de consilieri municipali. Condiii de eligibilitate: exist reguli de neeligibilitate, care vizeaz ndeprtarea indivizilor indezirabili, fie pentru a mpiedica pe funcionarii cu autoritate s domine uor un consiliu municipal, fie pentru ca legturi de rudenie sau raporturi financiare cu comuna s nu trezeasc suspiciuni asupra obiectivitii deciziilor. Exist dou modaliti de scrutin (dup cum comuna are mai mult sau mai puin de 3.500 de locuitori). Astfel, dac comuna are sub 3500 de locuitori se utilizeaz scrutinul majoritar, odat depit aceast limit scrutinul este unul mixt (jumtate din membrii sunt alei prin votul majoritar iar cealalt jumtate prin reprezentare proporional). Municipalitatea (desemneaz ansamblul persoanelor care administreaz o comun) cuprinde primarul, pe adjuncii si i pe consilieri, adic consiliul municipal. Consiliul municipal, ales prin sufragiu universal tot la ase ani, alege primarul i pe adjuncii acestuia, dintre membrii si. Primarul este ales dintre consilieri municipali i ndeplinete trei misiuni diferite: agent al statului cnd implementeaz legea, agent al comunei i eful administraiei comunale. Organizarea administrativ a teritoriului Franei rmne astfel coerent avnd n vedere c: arondismentele sunt alctuite dintr-un numr ntreg de comune, departamentele cuprind un numr ntreg de arondismente, regiunile un numr ntreg de departamente iar zonele de aprare civil un numar ntreg de regiuni. Lipsa de flexibilitate care a rezultat, este posibil s fi contribuit la proliferarea unor noi tipuri de uniti administrative. n acest context, trebuie menionate corporaiile publice, adic entiti legale (persoane juridice) supuse dreptului public, crora li s-au conferit funcii publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie i a cror aciune este supus controlului de stat. n mod special, acest concept acoper o mare varietate de uniti

190

administrative, de la instituii ale cror structuri sunt de natur corporativ, pn la etablissements publics cu caracter industrial i comercial, care, dei constituite conform dreptului public, sunt, cu toate acestea, scutite de unele legi de drept public. Cooperarea intercomunal este un mijloc de a remedia frmiarea comunelor franceze, fuziunea nregistrnd un succes controversat. Ea este larg rspndit, de vreme ce Frana numr mai mult de 17.000 de instituii publice de cooperare intercomunal la 1 octombrie 1992. Legea asupra administraiei teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimula intercomunalitatea, a creat n plus fa de cele trei formule clasice, care sunt: sindicatul, districtul i comunitatea urban, dou noi formule: comunitatea de comune i comunitatea oraelor. Sindicatul intercomunal: el permite comunelor nvecinate s raionalizeze costurile serviciilor, cum ar fi apa i transporturile. El poate avea vocaie unic (SIVU) sau vocaie multipl (SIVOM), adic lrgit spre mai multe competene sau legat de un proiect global. Exist de asemenea sindicatul mixt, care asociaz o comun cu o alt persoan moral de drept public (regiune, camer consular ); pentru SIVU, ca i pentru SIVOM, finanarea intervine cel mai adesea prin participri ale comunelor. El poate fi fiscalizat, SIVU sau SIVOM percepnd di-rect contribuii de la contribuabili. La 1 octombrie 1992 existau 14.449 SIVU i 2.478 SIVOM. Districtul: el asigur n locul comunelor diferite servicii i face fa problemelor de echipare ale aglomeraiei suburbane. El este dotat cu o fiscalitate proprie. Exist 242 districte. Comunitatea urban: este format pentru regruparea comunelor n aglomeraii de mai mult de 50.000 locuitori i exercit cu drept deplin, n locul comunelor, competene n materie de amenajare, de echipare sau de dezvoltare economic. Exist nou comuniti urbane. Acestea sunt grupri cu fiscalitate proprie. Gruprile existente in cel mai adesea de apropierea asociativ a intercomunalitii, limitat la gestionarea serviciilor locale i la realizarea anumitor echipamente, n scopul exploatrii unor economii la scar. Comunitatea comunelor sau a oraelor, pentru mai mult de 20.000 de locuitori i comunitatea de comune fr referire la un prag demografic: ele trebuie n mod obligatoriu s exercite competene n materie de dezvoltare economic i de amenajare a spaiului. n afar de aceasta, competenele lor trebuie s acopere cel puin unul din cele patru domenii: mediul nconjurtor, locuine, drumuri, echipamente culturale, sportive i colare. Ele sunt dotate cu o fiscalitate proprie.

191

Gradul de autonomie este, n general, legat de importana resurselor proprii, printre care regsim fiscalitatea local i ncasrile tarifare induse de gestionarea serviciilor, precum i veniturile domeniului:

fiscalitatea local: tax funciar asupra terenului construit i a celui neconstruit, tax profesional, tax de locuire. Fiscalitatea local reprezint aproape jumtate din finanare; transferuri: dotarea global de funcionare i dotarea global de echipare; mprumuturi: se apropie de 10% din resurse.

Anglia
n Anglia, structura organizatoric a administraiei Regatului Unit va fi prezentat numai n liniile sale majore, fr a intra n sistemele speciale scoiene i ale Irlandei de Nord. Este fcut o distincie ntre guvernul central, guvernul local i corporaiile publice. Este interesant de notat c reprezentantul legal al administraiei centrale nu este statul, ci Coroana. Puterile executive ale acesteia sunt derivate din acte ale parlamentului i din prerogative regale (din dreptul cutumiar) i sunt exercitate de minitri n numele Coroanei. n mod normal, minitrii sunt mputernicii direct de parlament, dar chiar i atunci ei funcioneaz ca servitori ai Coroanei. ncepnd cu anii aptezeci, un numr crescnd de organizaii cvasi-guvernamentale i cvasineguvernamentale (quagos i quangos) au fost detaate din structura departamental ministerial. O noiune important este ceea ce se numete supremaia Parlamentului sau suveranitatea Parlamentului, care nseamn acelai lucru. Prin supremaia Parlamentului se nelege faptul c numai Parlamentul are dreptul s fac legi i, acest drept, este suprem i nelimitat. Poate s aprobe orice legi dorete i, de asemenea, poate anula orice lege pe care chiar el a adoptat-o. Aceast supremaie a Parlamentului face ca guvernul britanic s fie cel mai puternic din lume, fiindc atta timp ct are majoritatea n Camera Comunelor, guvernul poate s fac sau s anuleze orice legi dorete. Desigur, exist i limitri n puterea Parlamentului, cele mai multe dintre ele avnd implicaii internaionale. De exemplu, Parlamentul nu poate face schimbri care ar putea afecta statutul Monarhului sau a liniei succesorale fr aprobarea acelor ri din Commonwealth care nc o accept pe Regin ca ef al statului. De asemenea, Parlamentul nu poate aproba legi care contravin normelor de drept internaional. Dac exist vreo nenelegere ntre Marea Britanie i Uniunea European, de fapt legislaia acesteia, 192 instanele judectoreti britanice sunt nelese s dea prioritate dreptului comunitar.

Monarhia. Marea Britanie este o monarhie constituional ereditar, n care eful statului domnete, dar nu guverneaz. Cu alte cuvinte, monarhia acioneaz n limitele stabilite de Constituie. Guvernul ales acioneaz n numele Coroanei, iar puterile personale pe care Monarhul obinuia s le aib sunt acum folosite pentru ndrumarea, sftuirea primului-ministru i a guvernului. Explicaia prezenei Reginei n cadrul Constituiei este dat de faptul c aceasta asigur stabilitatea i continuitatea, care se ntlnesc att de rar n politic. Prerogativa regal sau dreptul regal sunt termeni utilizai pentru a descrie puterile deinute, nc, de Monarh. Importana puterilor prerogative rezid n faptul c acestea pot fi utilizate, n mod legal, fr a fi necesar consimmntul Parlamentului. n acest fel, deciziile executivului pot fi luate ntr-un timp mai scurt, iar guvernul are o libertate mai mare de aciune, deoarece, n realitate, toate puterile Coroanei sunt exercitate de guvern n numele Coroanei. De afacerile externe se ocup primul-ministru, ministrul de externe i Cabinetul. Judectorii sunt numii la recomandarea primului-ministru care, la rndul lui, este sftuit de lordul cancelar. Minitrii sunt numii tot la recomandarea primului-ministru. Au fost foarte rare ocaziile cnd Monarhul a dorit s fac o schimbare n ceea ce privea aceste recomandri. Lorzii i episcopii sunt numii, de asemenea, la recomandarea primului-ministru. Primul-ministru are responsabilitatea recomandrii persoanelor pentru acordarea onorurilor; n ceea ce privete lista acelora ce urmeaz s fie recompensai pentru servicii politice, aceasta este examinat mai nti de trei consilieri privai, care nu sunt membri ai guvernului. Mai exist cteva titluri de onoare, care sunt acordate, personal, de Regin. Consiliul Privat al Coroanei a aprut la nceputul secolului al 17-lea i era constituit dintr-un mic grup de consilieri personali ai Monarhului. Astzi, fiecare membru al Consiliului are un titlu de onoare. Pentru un astfel de titlu de onoare, persoana respectiv trebuie s se bucure de o nalt reputaie. Dar, un titlu de acest fel se acord extrem de rar. Toi membrii Cabinetului sunt numii consilieri privai, cerndu-li-se s pstreze, sub jurmnt, secretul i loialitatea fa de Coroan. Numrul total al membrilor Consiliului ajunge astzi la aproximativ 300. Acordul regal pentru legislaie i aprobarea formal a actelor executive, folosind puterile prerogative, sunt date, n numele Coroanei, de un mic grup de consilieri privai. Biroul Consiliului privat este un organism administrativ. eful su politic, care este membru al Cabinetului, este Lordul preedinte al Consiliului. Cel mai apropiat sftuitor al Reginei este secretarul ei particular, iar de relaiile cu mass-media se ocup secretarul pentru pres. Primul-ministru are, de asemenea, un birou par-

193

ticular i un secretar pentru relaiile cu presa. Un alt consilier important este secretarul Cabinetului. Datorit acestor oficiali, maina comunicaiilor, a informaiilor, funcioneaz impecabil. Administraia central Primul-ministru i cabinetul n zilele noastre, Cabinetul cuprinde aproximativ 20 minitri care, n marea lor majoritate, sunt membri ai Parlamentului, civa dintre ei fcnd parte din Camera Lorzilor. Numrul exact al membrilor Cabinetului este stabilit de ctre primul-ministru. Cei mai muli minitri din Cabinet conduc departamente guvernamentale majore, dar civa nu au responsabiliti specifice sau au responsabiliti cumulate, cum ar fi Lordul Preedinte al Consiliului sau Lordul Pstrtor al Sigiliului. n responsabilitile membrilor Cabinetului se mbin cele dou ramuri ale guvernrii, ei fiind membri n acelai timp ai executivului i ai legislativului. Liderul partidului de guvernmnt devine prim-ministru i el alege membrii Cabinetului dintre membrii de frunte ai partidului. Att timp ct primul-ministru i Cabinetul pot conta pe sprijinul majoritii n Camera Comunelor, ei pot rmne n post, dar pot fi demii printr-un vot de nencredere. Cele mai multe prerogative ale primului-ministru sunt bazate pe convenii, mai curnd dect pe drept, dar ele sunt destul de reale pentru a avea acest rol. Prima i cea mai evident este aceea a alegerii Cabinetului. Membrii lui sunt numii de Regin, la propunerea primului-ministru, i pot fi concediai tot att de uor. Din 22 de membri ai Cabinetului alctuit de d-na Margaret Thatcher, cnd a devenit pentru prima dat prim-ministru, n 1979, numai opt au rmas pe lista din 1986. Prerogativele primului-ministru n ceea ce privete numirile ministeriale se extind n afara celor 20 de membri ai Cabinetului, asupra ministerelor de prim rang, i includ ali aproximativ 80 de membri ai guvernului. Sunt apoi mai mult de 20 de departamente de vrf din Serviciul Civil, n care numirile depind direct de primul-ministru, Mai mult dect att, un ministru nu-i poate concedia secretarul permanent (care este ef de departament), fr aprobarea efului Cabinetului. Primul-ministru face recomandrile pentru numirile n biserica anglican, pentru numirea judectorilor la nalta Curte de Justiie, pentru numirea consilierilor particulari. Cabinetul se ntrunete, n mod obinuit, o dat pe sptmn, i ori de cte ori este necesar, dac evoluia evenimentelor reclam acest lucru. Activitatea Cabinetului se desfoar cu concursul unui mare numr de comitete i subcomitete. Acest sistem a fost nfiinat nc din anul 1945.

194

n prezent, exist aproximativ 25 de comitete i subcomitete permanente, iar un numr de 100 de astfel de comisii sunt temporare. Cele mai importante comitete permanente sunt cele pentru politic extern i aprare, pentru strategie economic, afaceri sociale i cea pentru legislaie. Dei primul-ministru poate s invite pe unii membri ai guvernului (ce nu sunt membri ai Cabinetului) s asiste la edinele Cabinetului, acest lucru nu constituie o practic curent. Pn la nceputul secolului nostru, Cabinetul nu dispunea de un personal specializat, nu avea un secretariat. n 1916 a fost numit un secretar permanent, iar acum biroul Cabinetului este condus de un secretar care, n acelai timp, este i eful Serviciului Civil. Biroul Cabinetului deservete Cabinetul i toate comitetele i subcomitetele sale. Secretarul Cabinetului este o persoan foarte puternic, fiind foarte apropiat de primul-ministru n munca pe care acesta o desfoar, biroul su fiind n legtur direct cu acela din Downing Street 10. Administraia public central de specialitate Majoritatea minitrilor care fac parte din Cabinet conduc departamente centrale de importan major. Ei sunt susinui n departamentele lor de o ierarhie politic a minitrilor de stat i a secretarilor parlamentari i de funcionarii civili permaneni, condui de un nalt funcionar, numit secretar permanent. n prezent, exist 15 departamente de stat considerate majore, conduse de minitri ce fac parte din Cabinet i 16 departamente mai mici sau sub-departamente, care sunt conduse, cu una sau dou excepii, de minitri care nu se numr printre membrii Cabinetului. Cele 15 departamente considerate majore sunt urmtoarele101: ministerul alimentaiei, agriculturii i pescuitului, ministerul aprrii, departamentul pentru educaie i tiin, departamentul muncii, departamentul energiei, departamentul mediului nconjurtor, ministerul afacerilor externe i al Commonwealth-ului, ministerul sntii i al securitii sociale, ministerul de interne, ministerul Irlandei de Nord, ministerul Scoiei, departamentul pentru comer i industrie, departamentul transporturilor, ministerul trezoreriei, ministerul rii Galilor. Cele 16 departamente centrale minore sunt urmtoarele: departamentul Lordului Cancelar, ministerul artelor i bibliotecilor, ministerul vmilor, departamentul pentru credite i

101

Denis Derbyshire, The Business of Government, G.B., B.C., 1980.

195

garanii

la

export,

ministerul

informaiilor,

ministerul

venitului

naional,

departamentul avocailor, oficiul pentru personal i management, biroul pentru supraveghere i cartare, biroul pentru administrarea i dezvoltarea ajutoarelor externe (ajutoare financiare externe i asisten tehnic), ministerul consiliului parlamentar, biroul general pentru pli (serviciile bancare guvernamentale i plata pensiilor), ministerul recensmntului populaiei i prevederilor sociale, departamentul rezervelor generale, biroul tipografiei guvernului, ministerul telecomunicaiilor. n fiecare departament central major exist o structur politic ce cuprinde minitri cu ranguri diferite i, n afara acesteia, mai exist o structur non-politic, format din funcionari civili (ce aparin Serviciului Civil). eful departamentului (secretar de stat sau ministru) este asistat de unul sau mai muli minitri de stat, n funcie de mrimea departamentului (ministrul de stat se situeaz, n ierarhie, dup ministrul care este membru al Cabinetului).

Administraia local Structura autoritilor locale a fost reorganizat de Legea guvernului local din 1972, care a intrat n vigoare n 1977 i care a operat o reducere a corpurilor locale printr-o sporire a puterilor acestora. Anglia este mprit n inuturi, iar ara Galilor n districte. Fiecare din aceste autoriti locale este condus de un consiliu ales. Puterile lor deriv din autoritatea garantat de un act al parlamentului i sunt subiect al revizuirii juridice n virtutea regulii ultra vires. n plus, departamentele guvernului central exercit supraveghere administrativ, n particular n domeniul managementului financiar. n ansamblu, corpurile care se autoguverneaz au fost desemnate cu puteri administrative extrem de importante, pe care i le exercit cu o mare autonomie. Meninerea ordinii publice este n mare msur n grija acestor corpuri i nu n grija agentului local al guvernului central, ca n majoritatea statelor continentale102. n aceast form sistemul tradiional distinct al autonomiei locale n Anglia, care n sec. XVIII a atins un moment de vrf prin statutul de autoguvernare a inuturilor, continu s se aplice i n prezent. A treia categorie de autoritate administrativ este constituit de corporaiile publice. Acestea sunt legal responsabile de unitile organizatorice, stabilite prin act parlamentar i investite cu datoria de a ndeplini anumite ndatoriri publice. Ele se comport ca ntreprinderi comerciale n industriile naionalizate, ca diferite corpuri administrnd beneficiile sociale conferite de stat, sau ca organe consultative speciale sau de supraveghere. Expansiunea rapid i necoordonat a acestui tip de entitate a fost inta unei critici severe. n particular, este problematic ct de efectiv este supravegherea exercitat de ministerul de resort asupra corporaiilor i, n consecin, aceea exercitat de

parlament.

Descentralizarea administrativ Privit la suprafa, sistemul britanic de guvernmnt pare a fi foarte centralizat. Parlamentul, primul-ministru i cabinetul i desfoar activitatea n Londra, iar Serviciul Civil este n mod obinuit asociat cu Whitehall, acea strad larg ce face legtura ntre Palatul Westminster i Piaa Trafalgar.
102

J.F. Garner, Drept administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 75.

Din cei aproximativ 600.000 de funcionari din Serviciul Civil, mai mult de 400.0 i desfoar activitatea n afara capitalei. Dac la acetia se adaug restul funcionarilor publici, de pe ntreg cuprinsul rii, se ajunge la un total de peste dou milioane de persoane care au locul de munc n afara Londrei. Toi acetia sunt controlai, n cele din urm, ntr-un fel sau altul, de puterea central. Descentralizarea cuprinde dou forme principale: delegarea puterilor; transferul puterilor. Delegarea puterilor se refer la posibilitatea lurii deciziilor administrative la nivel local, n timp ce transferul presupune i atribuirea libertii de luare a deciziilor politice. Dac este practicat delegarea, atribuirea competenelor este foarte precis definit. n cazul n care o persoan sau o instituie, a cror putere este delegat, doresc s extind aceast putere au nevoie, n primul rnd, de aprobarea puterii (forurilor) centrale. n cazul puterii transferate, situaia este cu totul alta, n sensul c limitele, competenele sunt mult mai largi, iar posibilitatea de manevr este mai mare. Departamentul sntii i securitii sociale (DHSS) constituie un bun exemplu de descentralizare prin delegare. Politicile majore sunt hotrte la nivel naional (central), iar apoi sunt implementate la nivel local, prin birouri centrale i regionale. Ministerul muncii este, de asemenea, organizat n acest mod. Departamentul mediului (DOE) i Departamentul pentru comer i industrie (DTI) au, de asemenea, birouri regionale, conduse de directori, ce sunt mputernicii (delegai) s ia decizii majore n acord cu politicile hotrte la Whitehall. De exemplu, un director regional din DTI poate autoriza acordarea unei alocaii pentru dezvoltare unei firme, pn la plafonul de dou milioane lire sterline. Pe de alt parte, birourile din Scoia, ara Galilor i Irlanda de Nord aplic politicile centrului, la nivel local, acoperind activiti ce sunt specifice mai multor departamente, i nu doar unuia singur.

Serviciul naional de sntate (NHS) este probabil cel mai bun exemplu de transfer al puterilor politice minore ctre autoritile locale. n Anglia, DHSS din Londra a transferat multe dintre atribuiile sale ctre 14 autoriti de sntate regionale (RHAs), i de la acestea la un numr de 193 autoriti de sntate districtuale. Sistemul autoritilor locale din Marea Britanie, demonstreaz conceptul i practica transferului ctre organele alese, din teritoriu. Biroul din Scoia este n prezent un mini guvern, condus de un secretar de stat, care este membru al Cabinetului. Aici sunt angajai peste 6.000 de funcionari civili, cei mai muli lucrnd n cldirea St.Andrew din Edinburg. ara Galilor are un numr redus de competene transferate. Biroul galez a fost nfiinat n 1964 i cei mai muli dintre angajaii si (aproximativ 1.000 de funcionari civili) se gsesc n Cardiff. n cazul Irlandei de Nord, situaia este mai complicat. Urmrind istoria conflictului dintre catolicii irlandezi i colonitii prezbiterieni scoieni (protestani), guvernul Marii Britanii a fost obligat s accepte, dup primul rzboi mondial, principiul autodeterminrii. Actul de guvernmnt irlandez din 1920 era, de fapt, un regulament intern, ce prevedea mprirea rii n ase inuturi n nord i 26 de inuturi n sud. n acest fel, au luat natere dou parlamente: unul la Dublin, iar cel de-al doilea la Stormont, lng Belfast. Dar, n 1922, s-a ajuns la un acord (Treaty of Ireland Act), care prevedea separarea complet a nordului fa de partea sudic, crendu-se n acest fel un stat irlandez liber, care a devenit apoi Republica Irlanda. Din 1922, parlamentul nord-irlandez a fost dominat de un singur partid, unionist, reprezentnd majoritatea protestant, care se pronun n favoarea unirii cu Marea Britanie. Ei au ctigat, n mod constant, dou treimi dintre mandatele parlamentare, avnd astfel posibilitatea s ia hotrri privind politicile din provincie. Minoritatea catolic s-a simit puternic discriminat, suportnd cele mai rele tratamente i cea mai nalt rat a omajului. Toate aceste insatisfacii au degenerat, treptat, n violene, n anii '60, sub influena autointitulatei armate republicane irlandeze (IRA), care dorea o Irland unit, condus de o majoritate catolic.

Violenele s-au amplificat att de mult, nct n 1969, la cererea cabinetului nordirlandez, au fost trimise trupe britanice. Dar violenele au continuat s se manifeste, de ambele pri, iar perspectivele unei soluii politice, erau dintre cele mai rele, aa nct n martie 1972, guvernul conservator condus de premierul Edward Heath a anunat preluarea de ctre Cabinetul Britanic a tuturor responsabilitilor pentru afacerile nord-irlandeze, pn cnd va fi restabilit ordinea n Provincie. Parlamentul din Stormont a fost dizolvat, pentru ca mai apoi s fie nfiinat biroul pentru Irlanda de Nord, cu scopul de a aplica, n mod direct, regulamentul. Primul secretar de sat pentru Irlanda de Nord a fost William Whitelaw. De atunci, muli politicieni, fie conservatori, fie laburiti, au ocupat aceast funcie. Administrarea de la centru a Irlandei de Nord este privit ca o soluie temporar, dar ea va continua pn cnd pentru problemele acestei ri va fi gsit o soluie politic pe termen lung. O soluie intermediar, ar putea fi crearea unui stat federal, avnd guvernul central la Dublin i un transfer masiv de atribuii ctre statele componente din nord i sud. n secolul 19, primul-ministru liberal William Gladstone, spunea odat c misiunea lui n via a fost aceea de a ncerca s gseasc o cale de rezolvare a problemei irlandeze. Este de semnalat c la 10 aprilie 1998 a fost semnat acordul de pace. Artizanii acordului de pace din Irlanda de Nord, David Trimble i John Hume au primit premiul Nobel pentru pace pentru anul 1998. Structurile autoritilor locale Sistemul guvernrii locale este, n principal, un produs al secolului trecut, dar cteva mari reorganizri, n anii 60 i 70 au creat structura actual. Guvernarea local urmrete, n primul rnd, asigurarea serviciilor pentru comunitile locale. Cele mai multe dintre autoritile locale sunt, de asemenea, angajate n activiti cu caracter comercial. Aproape 25% din cheltuielile naiunii sunt fcute de guvernarea local. Ca i n cazul guvernrii centrale, autoritile locale i desfoar activitatea n departamente, ce sunt controlate de comitete formate din consilieri alei.

Juritii denumesc organele locale alese creaii ale statului. Cu alte cuvinte, acestea au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului, dar pot fi la fel de uor desfiinate. ncetarea activitii Consiliului marii Londre i a altor consilii, ale unor inuturi metropolitane (n aprilie 1986), constituie un exemplu n acest sens. Structura local este bazat pe distincia dintre zonele urbane i cele rurale: capitala are un regim diferit iar, datorit geografiei sale i distribuiei populaiei, i Scoia are o alt organizare. n Anglia i ara Galilor (cu excepia Londrei), autoritatea cea mai nalt era Consiliul inutului (comitatului), iar la nivelul cel mai de jos se gsea Consiliul parohial. ntre ele existau Consiliile districtuale. Cele 47 de consilii ale inuturilor non-metropolitane erau, majoritatea, vechi, comitate istorice, avnd ca centru un ora mai important. inuturile metropolitane cuprindeau cele mai mari conurbaii (6): Greater Manchester, Merseyside, West Midlande, Tyne and Wear, South Yorkshire, West Yorkshire. n fiecare din aceste inuturi metropolitane existau 36 de consilii districtuale, avnd populaii cuprinse ntre 170.000 de persoane i un milion (Birmingham). Districtele non-metropoliane sunt un amestec de urban i rural, incluznd n principal zone rurale. Nu toate districtele au consilii parohiale. Dac parohia are 200 sau mai muli electori, aceasta este opional. n Londra, GLC (Consiliul marii Londre) acoperea un areal de aproape 800 de mile ptrate, cu o populaie de 7 milioane de locuitori. n interiorul acestei zone, erau 32 de burguri londoneze, la care se aduga City-ul, acea mil ptrat, care concentreaz principalele instituii financiare, i care i-a meninut independena statutului, avnd chiar propria for de poliie. Pentru a coordona serviciile n domeniul educaiei, ntr-o capital att de dens populat cum este Londra, a fost creat un nou organism autoritatea intern londonez pentru educaie (ILEA) considerat comitet al GLC. Schimbrile din 1986 au necesitat un transfer al competenelor de la consiliile inuturilor metropolitane la consiliile districtuale metropolitane, iar, n cazul Londrei, desfiinarea GLC a generat probleme noi, pentru rezolvarea crora a fost creat un alt foarte

comitet londonez, London Residuary Body (LRB). (A se examina schemele cuprinznd Structura Guvernrii Locale n Anglia i ara Galilor, nainte i dup schimbrile din aprilie 1986). Toi membrii LRB sunt numii pe o perioad de cinci ani, dar aceast perioad poate fi prelungit, dac nu intervine alt reform n administrarea Londrei. Dup toate modificrile fcute, Londra se gsete n situaia de a fi toate serviciile i activitile, pe care orice mare ora este ndreptit s le cear. Reinerea pe care o manifest ILEA fa de coordonarea educaiei n centrul conurbaiei, demonstreaz c Londra, datorit dimensiunii i complexitii presupune un alt mod de organizare dect ce se ntlnete n restul rii. n ceea ce privete Scoia, o reorganizare major a avut loc n 1975, cnd a rezultat un sistem cu dou niveluri principale, i un al treilea, n baz, corespunztor parohiilor din Marea Britanie i ara Galilor (a se vedea schema structurii guvernrii locale n Scoia). Aa cum am mai menionat, autoritile locale, ca i cele centrale, acioneaz prin departamente, care difer ntre ele, prin rangul celor care le conduc la nivel politic. n timp ce departamentele centrale au n fruntea lor un ministru, cele locale sunt controlate i rspund n faa comitetelor. Aceste comitete includ, la scara ntregii ri, un numr de aproximativ 100.000 de consilieri alei. Ei i desfoar activitatea n mod temporar i sunt nepltii. O alt deosebire ntre guvernarea central i cea local const n gradul de pregtire pe care l au conductorii departamentelor. Astfel, secretarii permaneni sunt considerai generaliti, n sensul c nu au o specializare anume, n timp ce majoritatea ofierilor locali (cum mai sunt denumii) sunt specialiti n diferite domenii de activitate (ingineri, economiti, medici .a.). Funcionarii importani, denumii i ofieri, au o contribuie important la rezolvarea problemelor care apar, sugestiile lor fiind, n general, acceptate. Tendina actual a consilierilor locali este de a acorda o atenie mai mare modului n care sunt asigurate serviciile locale. n loc de concluzii, se poate spune c guvernarea local n Marea Britanie se gsete, n prezent, la nivelul su cel mai de jos. Baza financiar este nesatisfctoare, iar componena politic a consiliilor locale le-a adus de multe ori n conflict deschis cu autoritile centrale. De asemenea, exist restricii mari n ceea ce privete cheltuielile publice. sale, singura capital din lume (dintre cele importante), care nu are o autoritate responsabil pentru

Datorit acestor cauze, exist pericolul ca autoritile (instituiile) locale s devin doar nite agenii pentru departamentele din Whitehall, iar deciziile s fie luate i mai greu dect n prezent. Autoritile locale au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului, cu scopul de a ndeplini anumite funcii, servicii, pentru care sunt mai bine echipate dect autoritile centrale. Colaborarea dintre cele dou niveluri ar trebui s fie una de parteneriat dar, n anumite perioade, aceast relaie s-a deteriorat, degenernd n conflict. Dup victoria din 1979 n alegerile generale, conservatorii, sub conducerea d-nei Thatcher, au avut ca principal obiectiv reducerea inflaiei. O parte important a strategiei lor economice o constituie controlul asupra cheltuielilor publice. De cnd autoritile locale erau obligate s-i justifice procentul de aproximativ 25% din totalul cheltuielilor publice, a devenit clar c aceste comuniti vor fi supuse unor restricii financiare. n 1981 sistemul alocaiilor a fost modificat n aa fel nct autoritile centrale dobndeau mai mult putere, avnd chiar posibilitatea s ntrerup acordarea alocaiilor altor autoriti, care aveau cheltuieli ridicate. De asemenea, controalele asupra creditelor care pot fi acordate, au devenit mult mai severe. O parte din laburitii ce fceau parte din consiliile locale au decis s ignore frul puterii centrale, gsind ali bani (alte surse), prin creterea impozitelor locale. Reacia imediat a guvernului a constat n introducerea unui tip nou de impozit, n 1985, prin care se stabileau anumite limite, ce nu puteau fi depite. Astfel, conflictul inerent dintre consiliul local laburist i guvernul central conservator a fost agravat. Aadar, avnd cheltuielile locale limitate i posibiliti reduse de acordare a mprumuturilor, chiar i consiliile conduse de conservatori au nceput s protesteze i, n acest fel, o colaborare ce era deja ameninat s-a transformat ntr-un veritabil conflict. n plus, existau probleme n organizarea structural a oraelor, precum i o nalt rat a omajului n vechile areale industriale, care au dus la crearea unui climat tensionat. Dei relaia central local s-a deteriorat n acea perioad, problemele nu erau complet noi. Dac Marea Britanie ar fi avut o constituie scris, atunci poate puterile autoritilor locale ar fi fost mai clar definite i protejate dar, fr un astfel de aprtor, parteneriatul trebuie s se sprijine doar pe respect reciproc i nelegere. Cei mai muli membri ai Parlamentului sunt, n mod regretabil, ignorani n ceea ce privete guvernmntul local, iar cnd devin minitri ignorana se transform, de multe ori, n nencredere. Cheia unei posibile soluii este de natur financiar. Att timp ct autoritile

locale sunt dependente, n mare msur, de guvernul central, n ce privete sprijinul financiar, orice colaborare nu poate fi dect una inegal. n prezent, noua guvernare laburist este pe cale s nlture aceste inconveniente, reclamate de administraia local. Organizaii non-guvernamentale Sectorul public include toate organizaiile i activitile care, ntr-un fel sau altul, sunt pltite pentru a obine banii publici. Organizaiile publice nfiinate n afara sectorului industrial au fost denumite organizaii cvasi non-guvernamentale sau quangos. Departamentul Serviciul Civil a publicat, naintea desfiinrii sale, n 1978, un raport ce cuprindea date referitoare la aceste organizaii. Raportul afirma c existau 252 de astfel de instituii, i le definea ca fiind organizaii care au fost nfiinate de departamente i, avnd la dispoziie fonduri importante, cu scopul de a ndeplini unele funcii, pe care Guvernul dorea s le realizeze, dar pentru care nu-i putea asuma o responsabilitate direct (prin minister sau departament). n acelai an cu publicarea raportului, un grup de universitari s-au ntrunit la Universitatea Essex, pentru a discuta probleme de administraie public. Cu acel prilej, s-a considerat c termenul quangos este cel mai potrivit pentru organizaiile non-guvernamentale. n concluzie, se poate spune c aceste quangos includ toate organizaiile care nu fac parte din guvernul central sau local. n prezent, din cele 252 de astfel de organizaii, au fost desfiinate cteva dintre ele. Unele dintre cele mai importante quangos sunt urmtoarele. Consiliul Artelor din Marea Britanie, cu rol de finanare a artelor prin acordare de alocaii guvernamentale. (Este pltit de Ministerul educaiei i tiinei); Compania britanic de radiodifuziune (BBC) asigur realizarea serviciilor de radio i televiziune (Ministerul de interne); British Council finaneaz i asigur asisten n anumite ri i promoveaz ideile britanice n afara rii. (Ministerul de externe i Commonwealth); Institutul britanic de film promoveaz producia britanic de filme (Ministerul educaiei i tiinei); Consiliul pentru cercetarea economic i social ncurajeaz i promoveaz cercetarea social (Ministerul educaiei i tiinei);

Oficiul naional pentru dezvoltare economic - sftuiete guvernul n privina dezvoltrii economice (Ministerul trezoreriei); Consiliul sporturilor promoveaz i asist sportul (Ministerul mediului); Autoritatea U.K. asupra energiei atomice controleaz cercetarea i dezvoltarea energiei atomice (Ministerul energiei).

Germania
n Germania, organizarea administrativ a fost dat de structura federal a statului. Legea Fundamental regleaz repartizarea jurisdiciei administrative ntre autoritile federale i landuri. Landurile au jurisdicie acolo unde nu a fost atribuit nici o putere special autoritilor federale. Aplicarea legii comunitii este efectuat n principiu n concordan cu repartizarea jurisdiciei ntre autoritile federale i landuri. Astfel, de exemplu, autoritile administrative ale landurilor vor avea jurisdicie s aplice nu numai acele statute ale landurilor care aplic directivele Uniunii Europene, ct i dreptul comunitar aplicabil n mod direct n zonele care intr n sfera de aciune a statutelor legiferate de landuri. Totui, centrul de gravitate pentru impunerea dreptului comunitar rmne n sfera autoritilor federale, care i exercit funcia lor administrativ n chestiuni vamale prin Autoritile Financiare Federale i n probleme de agricultur prin Comisia Federal pentru reglarea pieei agricole i Departamentul federal de alimentaie i silvicultur. Att autoritile federale, ct i landurile pot exercita funciile lor administrative fie direct prin propriile lor organe, fie indirect prin entiti legale, personaliti juridice, autonome. Acolo unde aceste funcii se exercit direct prin personalitatea juridic a autoritilor federale sau a landurilor, exist o putere general de a emite directive, de la ministerul respectiv la cele mai mici uniti administrative. Acolo unde aceste funcii se exercit indirect, organele administrative autonome din punct de vedere juridic, ca de exemplu corporaiile, comitetele i fundaiile, sunt supuse doar controlului de legalitate a statului. n ce privete organele teritoriale municipale (adic autoritile i districtele

legale), ele au dreptul expres prin Legea Fundamental, s regleze toate problemele referitoare la comunitatea local n zona de aciune a legislaiei respective care intr n responsabilitatea lor (art. 28(2)). n fine, un numr de sarcini administrative sunt de asemenea transferate unor pri particulare (de exemplu companii de transport), cu anumite excepii, cum ar fi domeniul proteciei publice care rmn de competena dreptului public. Realitatea administrativ a asistat la apariia a numeroase devieri de la structurile-model menionate, dnd natere unor organe intermediare i tipuri de organizare mixt.

Legalitatea activitii administrative i protecia cetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor

Aplicarea principiul legalitii
Statul trebuie s fie un stat guvernat de lege. Statul trebuie s stabileasc cu precizie limitele competenelor sale sub forma legii, aa cum face n privina libertilor cetenilor, el nu trebuie s acioneze mai mult dect ine de competena sa legal. Germanul Julius Stahl a formulat ideea statului guvernat de lege ntr-o perioad cnd cetenii Europei abia ncepuser s-i ctige libertile individuale, eliberndu-se de restriciile unui stat absolutist103. Coninutul acestui concept foarte general n esen conceptul de Ordine, care traseaz relaia dintre stat i supuii si, a fost definit mai precis ntr-o serie de principii influenate de slbirea monopolului puterii, aa cum a fost exercitat de principii suverani n favoarea suveranitii poporului. O caracteristic esenial a statului guvernat de lege este principiul legalitii activitii administraiei, care, mpreun cu divizarea organizaional a puterii statului n trei elemente componente, are ca scop garantarea libertii ceteanului fa de intervenia direct a statului.

103

J. Stahl, Rechts-und Staatslehre (ediia a 3-a, Pt. 2, 137; asupra doctrinei germane a statului guvernat de lage n general, cf. de asemenea Otto Bahr, Der Rechtsstaat (ediia I), Kassel i Gottingen 1864, fotocopie retiprit n 1963, Rudolf Gueist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichste in Deutschland, fotocopie retiprit a celei de-a doua ediii revizuit din 1879, aprut n 1966.

Dezvoltarea principiilor de egalitate a indivizilor n faa legii i a celor de siguran legal, ca i protecia drepturilor individuale de ctre tribunalele independente, a jucat un rol major n desvrirea supunerii statului suveranitii legii. Aceast dezvoltare a dus la o supunere cvasi-total a administraiei fa de lege, care, la rndul ei, se supune legii constituionale. Exist un acord ntre statele europene n ciuda dezvoltrii lor istorice diferite n legtur cu ceea ce constituie principiile de baz ale salvgardrii libertii individului i n privina regulilor fundamentale pentru exercitarea democratic a puterii statului. n mod corespunztor, n toate statele Uniunii Europene, executivul este supus Legii (Law, loi, wet, statut, lov) sau oricare ar fi termenul specific desemnat pentru legislaia parlamentar. n ceea ce privete diversele organisme ale Uniunii Europene, acestea sunt mputernicite s acioneze numai n sfere specific desemnate, care sunt stabilite n prevederi formale i precis definite. Mai mult dect att, ele au la dispoziia lor un sistem complet de protecie a drepturilor, n care Curtea de Justiie European reprezint elementul central. Prin urmare, exist o unitate de vederi a statelor membre pn acolo nct conceptul de stat guvernat de lege n termenii cei mai generali a fost realizat, n sensul c orice exercitare a puterii executive trebuie discreionat i limitat de ctre lege. Astfel, conceptul de legalitate a activitii administraiei se aplic n dreptul comunitar numai ntr-o form special adaptat circumstanelor. Cea mai important surs a legalitii este legea scris a Uniunii Europene. Totui, principiile legale nescrise sunt, de asemenea, importante. n ceea ce privete supunerea Comunitii legii scrise, apar aceleai probleme ca i n privina controlului puterii statului n statele membre. n realitate, ceea ce pare s fie o supunere absolut a administraiei fa de dominaia legii nu poate fi realizat. Dac adaptabilitatea i flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clar a libertii n luarea de decizii n favoarea administraiei devine o necesitate legislativ104. Dar chiar i acolo unde dispoziiile legale contest orice libertate de decizie a

104

J. Scwarze, op. cit., p. 207 i urm.

administraiei, divizarea n form concret a conceptelor n mare nedefinite, duce la o relativizare cel puin concret a constrngerilor legale. Natura variat a relaiilor sociale din societate poate fi tratat n mod just de ctre legislativ numai cnd folosete concepte legale nedefinite flexibile, pe care administraia le poate aplica n lumina necesitilor reale ale cazului individual. Mai mult dect att, apare dificultatea formulrii prevederilor legale suficient de precise, n special n domeniul dreptului administrativ economic. Pentru a contura o definiie mai precis a principiului legalitii activitii administraiei, aa cum este aplicat n rile europene, vom ncepe prin a examina dreptul unor state europene din perspectiva dreptului administrativ comparat.

Frana
n Frana, sistemul de drept administrativ este marcat de principiul legalitii105. Legalitatea trebuie neleas n sens larg, potrivit noiunii clasice de dispoziie legal, ca fiind orice constrngere legal/juridic creia executivul i se supune: Principiul legalitii aplicat administraiei exprim deci regula potrivit creia administraia trebuie s acioneze conform legii/dreptului. Aceasta nseamn c executivul trebuie s acioneze n conformitate cu legea scris (Constituia, statutele, regulamentele). Constituia celei de-a 5-a Republici, are o semnificaie central n diviziunea de baz a puterilor ntre organele statului, dar este de mai mic importan ca msur a legalitii conducerii administrative. Constituia francez difer de cea german, de exemplu n aceea c Parlamentul din Frana are doar autoritate legislativ limitat, aa cum este definit n art. 34, paragraful 2 din Constituie; aceast autoritate garanteaz c orice nclcri ale libertii i proprietii se ntemeiaz pe o baz legitimat de Parlament. n alte domenii, executivul are funcii legislative proprii sub art. 37, i acestea sunt exercitate prin promulgarea ordonanelor sau a regulamentelor.
105

Vezi Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1, de J. C. Venezia i Y. Gaudenut, p. 257, nr. 537.

Administraia poate fi de asemenea mputernicit prin statut s fac reguli n probleme guvernate de autoritatea Parlamentului. Puterile discreionare de care se bucur executivul sunt totui limitate de principiile generale de drept, scrise, iar dreptul cutumiar nu joac un rol important. Administraia trebuie, de asemenea, s se supun tratatelor internaionale. Sub art. 55 al Constituiei actuale, tratatele i acordurile ratificate la timp/corect, au prioritate fa de legile naionale. n fine, administraia trebuie s respecte dreptul Uniunii Europene, care este acum recunoscut de ctre Consiliul de Stat dup o oarecare ezitare la nceput, n sensul c i se recunoate efectul direct i superioritatea106. n Frana, garania legalitii activitii administrative este exercitat n primul rnd de ctre tribunalele administrative, i la vrf de ctre Consiliul de Stat, care istoric vorbind, a jucat un rol decisiv n limitarea puterilor executivului. Cel mai important mijloc procedural pentru testarea legalitii actelor administrative este recursul pentru exces de putere, prin care cererile/revendicrile/reclamaiile se pot baza pe lipsa de jurisdicie, defecte procedurale i formale, nclcarea statutului sau abuz de putere discreionar.

Anglia
n Marea Britanie, constrngerile legale asupra administraiei deriv din mpletirea a dou principii constituionale fundamentale. Punctul de plecare este suvera- nitatea Parlamentului i, pe aceast baz, Parlamentul britanic mpreun cu monarhul, o a doua surs de suveranitate, se bucur de putere legislativ care, n principiu, este nelimitat. Al doilea principiu care guverneaz, sistemul constituional britanic i care are o for egal suveranitii Parlamentului, stabilete c administraia este supus dreptului comun n forma n care este acesta modificat de Parlament107.

106

cf. A. de Laubadere, op. cit., subsol 2, p. 263, nr. 552; G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., subsol 4, p. 381 i urm., cu referiri la jurispruden. 107 A. V. Dicey, Introducere n dreptul constituional, ediia a 8-a, Londra, 1931, p. 36 i urm., n special 37 i urm.; O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituional i drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1975, p. 42 i urm.

Msurile administrative care afecteaz drepturile, ndatoririle i libertile indivizilor trebuie s se ntemeieze pe o baz statutar ferm. Orice act al puterii guvernamentale, adic orice act care afecteaz drepturile legale, ndatoririle sau libertile oricrei persoane, trebuie s aib n mod evident o provenien strict legal. Persoana afectat poate, de asemenea, recurge la Curile de justiie i, dac proveniena legal nu se dovedete a fi perfect n ordine, Curtea va invalida actul, pe care ea (persoana) poate s l ignore n siguran108. Autoritatea parlamentar este, de asemenea, necesar ori de cte ori guvernul caut s promulge reguli generale, abstracte (legislaie delegat). Msura puterii legislative administrative depinde n principal de coninutul autorizrii. n opoziie cu Germania, totui, este la latitudinea Parlamentului s decid el nsui. O component suplimentar a dominaiei legii este egalitatea n faa legii, care asigur egalitate formal n aplicare legii. Definiia dat de A.V. Dicey a avut o mare influen n dezvoltarea unui concept britanic independent al dreptului administrativ109. nseamn, iari, egalitatea n faa legii, sau supunerea egal a tuturor claselor n faa dreptului ordinar al pmntului administrat de Curile de Justiie ordinare; dominaia legii n acest sens exclude ideea oricrei scutiri a persoanelor oficiale sau a altora de la datoria de supunere n faa legii, care guverneaz asupra altor ceteni sau de la jurisdicia tribunalelor ordinare; la noi nu poate exista nimic realmente corespunztor dreptului administrativ sau tribunalelor administrative din Frana. Concepia lui Dicey c nu poate fi drept administrativ n Marea Britanie se baza, dup cum s-a artat deja, pe o nelegere greit a funciei dreptului administrativ din Frana. Timp de muli ani, totui, consecina acestui fapt a fost aceea de a mpiedica apariia unui drept administrativ britanic ca o ramur independent a dreptului i ca disciplin tiinific. Dei aceast concepie este acum considerat depit i Marea Britanie are acum un drept administrativ evoluat, acesta nu a afectat n nici un fel pn acum competena fundamental a tribunalelor ordinare n disputele privind chestiunile

108 109

H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediia a 5-a, Oxford, 1982, p. 22. A-V- Dicey, op. cit., p. 198.

administrative. n acelai timp, tribunalele administrative special create pentru administraie au acumulat o importan considerabil n soluionarea conflictelor. Legalitatea conduitei administrative este garantat parial prin mijloacele doctrinei ultra vires: dac executivul acioneaz n afara sferei n care este autorizat s o fac, aciunea sa este ultra vires i, de aceea, ilegal. Libertatea de aciune administrativ nu este totui limitat numai de legea scris. Constrngeri procedurale semnificative apar de asemenea din principiile justiiei naturale, inclusiv, de exemplu, regula c nimeni nu poate fi judector pentru cauza sa proprie sau c un individ are dreptul la o audiere judiciar. Aceste principii, care la nceput s-au aplicat numai procedurilor judiciare, se aplic acum i lurii de decizie administrativ.

Germania
n Germania, potrivit art. 20, par. 3 al Constituiei, autoritatea executiv trebuie exercitat n acord cu statutul i legea; i sub. art. 1, par. 3 al legii fundamentale, exercitarea sa este de asemenea supus respectrii drepturilor fundamentale. De aici, principiul tradiional al legalitii activitii administraiei este extins pentru a forma un principiu general al constituionalitii activitii administraiei110. Principiul legalitii nsui const n dou elemente: primatul statutului i cerina unui statut n sensul de a exista o lege emis de parlament. Primatul legii/actului emis de parlament este un termen folosit pentru a descrie superioritatea sursei statutare formale asupra tuturor surselor secundare ale dreptului (de exemplu, ordonane sau reglementri, articole de asociere sau linii directoare administrative). Toate actele pe care le realizeaz administraia sub lege/act emis de parlament trebuie s fie n acord cu autoritatea statutar. Primatul legii scrise se aplic fr rezerve asupra ntregii administraii.

110

C.H. Ule, n Evangelisches Staatslexikon, ediia a 2-a, Stuttgart, 1975, p. 848; O. Bachof, Verwaltungsrecht I, Mnchen, 1974, p. 176.

n ceea ce privete cerina de a exista o lege/act emise de Parlament, trebuie precizat c, n domeniul n care exist aceast cerin, administraia poate aciona numai dac este autorizat de lege s o fac111. Principiul ridic o problem; i anume: ce chestiuni sunt rezervate exclusiv unei decizii a Parlamentului prin actele emise de acesta? Pentru o mai bun nelegere a problemelor care apar n acest domeniu, n Germania este necesar s precizm circumstanele istorice n care a aprut cerina/necesitatea actelor emise de parlament. Problema, care decizii trebuie rezervate Parlamentului sub forma unui act emis de acesta i care trebuie deci s nu ajung la executiv, a putut aprea numai ulterior unei distribuii a puterii, pn la un moment dat, absolute. Acesta a fost scopul micrii constituionale liberale, care, la sfritul sec. al XVIIIlea, cuta s limiteze puterea monopolizat a guvernului printr-o separare a puterilor, asigurnd astfel drepturile individuale ale cetenilor. Aceast micare susinea c executivul putea s ncalce sfera drepturilor individuale constnd n libertatea personal i dreptul la proprietate numai dac Parlamentul, ca reprezentant al cetenilor implicai, i dduse anterior consimmntul prin legislaie. Sfera de influen a cetenilor era definit rezervndu-se actului emis de parlament autoritatea de a nclca libertatea lor personal i proprietatea lor. Totui, n afara zonei rezervate, monarhul continua s se bucure de puteri nelimitate n luarea de decizii. Aceasta arat c noiunea de rezervare pentru actul emis de parlament descrie o combinaie particular de mprejurri istorice i a devenit necesar ca acest concept s fie reformulat n lumina Constituiei actuale. Aadar, rspunsul la problema necesitii unui act emis de parlament n domeniul reglementrilor impuse publicului de ctre administraie se afl n nsi Constituie. Potrivit art. 80, par. 1(2), ordonanele trebuie n orice caz s se bazeze pe autoritatea statutar clar definit. Deci executivul nu are puteri independente n ordonanelor sau a reglementrilor, spre deosebire de executivul din Frana. alctuirea

111

H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 5-a, Mnchen, 1986, p. 79, nota 3 marginal; H. Faber, Verwaltungsrecht, Tubingen, 1987, p. 87.

O problem n plus care s-a amplificate cnd legea fundamental a intrat n vigoare a fost aceea dac, i n ce msur, administraia serviciilor cere o autoritate statutar. Devenise evident c individul trebuie protejat, nu doar de ncercrile nestvilite de amestec n drepturile sale, ci i de decizia arbitrar de a-i refuza serviciile statului. Una din cele mai disputate probleme este n legtur cu ntrebarea ce se pune cu privire la gradul de precizie pe care trebuie s-l aib legea, i anume pn unde trebuie s fie determinat comportamentul administraiei de ctre legile emise de parlament. Aici principiul cardinal este teoria substanialitii dezvoltat de Curtea Constituional Federal, potrivit creia nevoia de legislaie i natura actului emis de parlament sunt dictate de importana pentru indivizi sau n mare pentru ceteni a problemei asupra creia urmeaz s se ia o decizie. Deci, cu ct sunt drepturile fundamentale mai ameninate sau cu ct este mai mare efectul asupra lor, cu att trebuie s fie mai precis i mai restrictiv autoritatea actului emis de parlament. n ceea ce privete constrngerile impuse administraiei de ctre drepturile fundamentale i principiile generale ale dreptului, aa dup cum am mai artat n art. 1, par. 3 al Legii fundamentale, drepturile fundamentale din Constituie constrng n mod direct executivul. Deci administraia, n activitile ei, trebuie s acorde o atenie constant drepturilor fundamentale, iar aceasta afecteaz interpretarea temeiului autoritii, ca i exercitarea libertii de aciune. Chiar i acolo unde administraia, prin natura lucrurilor, trebuie s ndeplineasc funcii publice potrivit procedurilor dreptului privat, ea este constrns de drepturile fundamentale, astfel nct s nu poat exista nici o posibilitate de eludare a acestora prin mijloace de drept privat. Cu privire la comportamentul administrativ ilegal, trebuie subliniat c dreptul administrativ german, n Seciunea 35 a Actului Procedurilor Administrative, traseaz o distincie conceptual i teoretic ntre actele administrative ca decizii individuale i ordonane sau reglementri, ca modaliti de conducere generale sau abstracte ale administraiei. Astfel, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie s fie emis de ctre autoritatea responsabil prin procedura legal prescris i n form corect i nu poate s

conin nici un defect de substan. Dac una din aceste cerine nu este ndeplinit, actul administrativ este ilegal sau, potrivit definiiei Curii Administrative Federale: Un act administrativ este ilegal dac apare printr-o aplicare improprie a regulilor legale existente (Decizia 13, 28(31) a Curii Constituionale Federale).

Protecia cetenilor prin dreptul administrativ

Frana n Frana, cile specifice prin care revizuirea judiciar poate fi exercitat sunt: procedurile judiciare (recursurile contencioase), reclamaia administrativ (recursul administrativ) sau intervenia prin mediator (recurs prin mediator).

Protecia juridic mpotriva administraiei, cum deja a fost menionat, a fost dirijat de poziia central ocupat de Consiliul de Stat. n anumite forme ale litigiilor, desemnate prin lege, Consiliul de Stat acioneaz ca o Curte de prim i ultim instan. n alte cazuri, ns, n esen, exist dou nivele ale aciunii judiciare. n rolul su de Curte de Apel, Consiliul de Stat n primul rnd revede deciziile tribunalelor administrative, care, din 1953, au acionat la fel ca i Curile generale administrative. n rolul su de Curte Suprem, Consiliul de Stat revede deciziile luate ca prim instan de majoritatea Curilor administrative speciale. Acestea includ nu numai Curile disciplinare, dar i anumite comisii administrative cvasi-judiciare. Aciunile pot fi depuse n faa Curilor ordinare pentru dezbateri, care se asociaz cu activitatea administrativ care are loc n domeniul dreptului privat (de exemplu: contractele guvernate de dreptul privat) sau pentru anume forme de litigii administrative, mai ales, desemnate prin lege. Curile civile au, de asemenea, jurisdicii peste aa-numitele voies de faits, adic aciunea administrativ care nu are baz statutar, care este clar ilegal i care constituie o serioas nclcare a libertilor civile de baz.

Conflictele de jurisdicie ntre Curile administrative i Curile ordinare sunt rezolvate prin Tribunalele de Conflicte. Tipurile de aciuni sunt clasificate corespunztor cu extinderea jurisdiciei Curii relevante112. Sub contencios n anulare, numai Curile sunt acelea care pot anula aciunea administrativ ilegal. Cel mai important tip de aciune sub acest titlu este recursul pentru excesul de putere. Sub contenciosul de plin jurisdicie (litigiu implicnd jurisdicie nelimitat), Curile au, de asemenea, puterea de a mbunti sau nlocui decizia administrativ. Cu excepia aciunii pentru daune, n care administraia poate fi pus s fac o plat financiar, Curile au rezerve n privina emiterii de directive autoritilor administrative. O aciune care caut s constrng administraia s execute o anumit obligaie, ar fi incomparabil cu interpretarea francez a separaiei puterilor. De departe cel mai important tip de aciune, este recursul pentru excesul de putere113, care poate fi folosit mpotriva tuturor formelor de activitate n administraie (actele administrative unilaterale). Acestea includ att actele individuale, ct i ordonanele. Ca s fie admisibil, aciunea trebuie s respecte nu numai timpul limit prescris i formalitile, dar i s caute s protejeze interesul legal, n primul rnd. Curile au adus o interpretare foarte liberal, care se refer la conceptul de interet pour agir. Astfel, locuitorul unei municipaliti care a pltit taxe, a fost gsit ndreptit s intenteze proces n scopul contestrii oricrei msuri adoptate de autoritile comunale avnd implicaii financiare. n plus, asociaiile pot cuta s reprezinte interesele membrilor lor n aciunile Curii. Spre deosebire de poziia din Germania, unde admisibilitatea este condiionat de cererea reclamantului cu privire la nclcarea unui drept subiectiv, n Frana aciunea de
112

Cu excepia contenciosului n anulare, exist, de asemenea, contenciosul de interpretare i contentieux de la repression. Mai recent, autorii au avut tendina de a trasa o distincie, n funcie de obiect (Debaasch, Contenciosul administrativ, ediia a 3-a, Paris, 1981, p. 698) sau natura aciunii (contenciosul obiectiv/subiectiv i contenciosul de legalitate), conform J.M. Auby i R. Drago, Trait de contentieux administratif., vol.2, subsol 5, p. 79 i urm. 113 Asupra evoluiei istorice a acestui concept, P. Landon, Istoria prescurtat a recursului pentru excesul de putere, de la origini pn n anul 1954, Paris, 1962. O evaluare critic a eficacitii recursului pentru exces de putere n scopul protejrii drepturilor individuale, J. Rivero, Sistemul francez de protecie a cetenilor mpotriva arbitrarului administrativ n dovedirea faptelor, Bruxel, 1966, p. 813 i urm.; P. Delvolve, Executarea deciziilor justiiei mpotriva administraiei, 1983 1984, p. 111 i urm.

contestare a administraiei, este angajat mai mult n interesul obiectiv, dat de necesitatea revizuirii legalitii aciunii administrative. Atunci cnd aciunea este admis, aciunii administrative i sunt evaluate defectele. Motivele revizuirii includ lipsa competenei, iregulariti procedurale, nclcarea statutului i deturnarea de putere. Procedurile n faa Curilor administrative sunt bazate pe principiul examinrii preliminare i pe natura scris a procedurii. mputernicitul Guvernului are un rol important n conducerea acestor proceduri114. El examineaz disputa naintea Curii, independent de judectorul raportor i face rapoartele lui. Poziia mputernicitului Guvernului a servit ca inspiraie pentru aceea a Avocatului General, privitor la Curtea European de Justiie. nainte de nceperea procedurilor Curii, cetenii pot solicita o revizuire administrativ intern, sub care pretind o nou decizie administrativ din partea departamentului, care a luat decizia contestat (recurs graios) sau naintea organului ierarhic superior (recurs ierarhic). Acest tip de procedur este, n principiu, opional. Cu toate acestea, aciunea va fi admis numai dac exist o asemenea plngere prealabil (regula deciziei prealabile). Patru luni de tcere din partea administraiei, se consider ca un refuz. n cele din urm, administraia este supus supravegherii printr-un Mediator, care este numit de Guvern, dar acioneaz independent. Acesta este invitat de un membru al Administraiei Naionale sau de un Senator, de cele mai multe ori la cererea ceteanului, s investigheze deficienele n administraie i, unde este cazul, s propun mbuntiri. Funcia de Mediator creat n 1973, a fost inspirat de modelul scandinav al Ombudsmanului, dei poziia lui este mult mai slab i este mai aproape de cea de mputernicit Parlamentar Britanic, care, similar, nu poate fi abordat direct de public. Anglia

114

Despre dezvoltarea istoric i rolul Comisarilor Guvernului, A. Bernard, Privire asupra activitii jurisdicionale a Comisarilor Guvernului n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, ca i G. Gazier, Privire asupra activitii jurisprudeniale a Comisarilor Guvernului ncepnd din anul 1900, Paris, 1947, p. 299 i 303; J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, p. 261 i urm.

n Anglia, aspectul procedural este predominant i caracterizeaz relaia dintre dreptul administrativ pozitiv i cel procedural. Multe din teoriile care abordeaz dreptul administrativ pot fi nelese numai n contextul dezvoltrii recursurilor legale i a manierei n care au fost extinse i adaptate. Aceasta explic i de ce sistemul juridic britanic nu a trasat niciodat o distincie clar ntre dreptul administrativ pozitiv i dreptul administrativ procedural. Recursurile posibile mpotriva aciunii administrative trebuie s in seama de recursul legal pe de o parte i de controlul judectoresc, care n mod tradiional intr n jurisdicia tribunalelor, pe de alt parte. O veche distincie este trasat ntre aciunile de drept public i aciunile de drept public ordinar pentru daune, declaraii i hotrri de amnare (care presupun existena unui ordin de a face sau nu ceva). Dar aceast distincie i-a pierdut o bun parte din semnificaie din moment ce din 1978 ncoace orice aciune (cu excepia ordinului de habeas corpus) poate fi adus tribunalului de resort prin intermediul unei petiii tip, devenind subiectul unei proceduri standardizate. Tribunalul specific este Divisional Court of the Queen, Division of the High Court (Tribunalul Reginei de pe lng nalta Curte de Justiie). Petiionarul trebuie s fac petiia ntr-o limit de timp i s dovedeasc faptul c are un interes legitim n disput. Pn n 1977, cnd s-a decretat Actul procedurilor Coroanei, responsabilitatea coroanei i a autoritilor publice era dominat de principiul c Regele nu poate face nici un ru. Din perspectiva identitii istorice dintre rege i sistemul de justiie, noiunea c regele sau servitorii si ar putea crea prejudicii prea absurd. Coroana continu s se bucure de anumite privilegii n cadrul dreptului delictelor civile, care este subiectul unor critici crescnde. n principiu, aciunile pentru delicte civile mpotriva Coroanei sau mpotriva autoritilor locale sunt descrise n mod curent n concordan cu principiile generale ale dreptului civil. Pe lng controlul exercitat de tribunalele ordinare asupra administraiei a ctigat n importan revizuirea juridic a aciunii administrative de ctre tribunalele speciale. Exist n mod curent peste 2000 tipuri de tribunale (Curi) stabilite n primul rnd ca rezultat al promulgrii unei legislaii a proprietii, n

domeniul asigurrii sociale i dreptului muncii115. Aceste corpuri judiciare decid n privina plngerilor aduse mpotriva msurilor adoptate de administraie. Prevederile generale privind componena acestor tribunale, care, n cele mai multe cazuri, constau dintr-un avocat ca preedinte i dou persoane din afar, procedura care trebuie urmat i revizuirea deciziilor tribunalului special de ctre tribunalele ordinare, relev variaii considerabile de la un tip la altul. Din moment ce balana caracteristicilor judiciare i administrative variaz considerabil de la un tribunal la altul, pare inutil ncercarea de a decide dac aceast instituie este un tip special de tribunal administrativ sau parte a mainriei administrative. Este adevrat ns faptul c ele prezint o combinaie de caracteristici administrative i (cvasi) judiciare care d tribunalelor aspectul lor particular. Extinderea nfiinrii de noi tribunale dup primul rzboi mondial a produs un curent crescnd de criticism viznd inadecvarea garaniilor lor procedurale i natura deficitar a proteciei legale mpotriva deciziilor acestora. Urmnd protestul public la adresa ntrebuinrii abuzive a puterii administrative n cazul Crichel Down116, a fost nfiinat n 1955 Comitetul pentru tribunale administrative i anchete (Comitetul Franks). Recomandrile sale, publicate n 1957, au primit recunoatere statutar un an mai trziu. n particular, a fost nfiinat un consiliu al tribunalelor, care supravegheaz diversele tribunale i prezint un raport anual parlamentului. Alte msuri include ntrirea drepturilor procedurale ale ceteanului interesat i o mbuntire a posibilitilor pentru revizuirea judiciar a deciziilor tribunalului. n sfrit, administraia este, de asemenea, subiect al supervizrii parlamentare. Separat de responsabilitatea naintea parlamentului i timpul pentru rspunsurile la interpelri, diversele departamente administrative sunt supravegheate de aa-numitele comitete alese, care sunt organizate de parlament n scopul de a supraveghea anumite compartimente i puteri ale administraiei.

115

A se vedea i I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I i II, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996. 116 Despre cazul Crichel Down i implicaiile sale pentru reforma dreptului administrativ englez, M. Bernhardt, Zur rechtlichen Bedeutung der Erklrung einer Polity in der englischen Verwaltungspraksis. Dargestellt um Beispiel der Rckbereinigung enteigneter Grundstcke, Diss. Freiburg, text original, p. 49 i urm.

Crearea, n 1967, a instituiei Comisarului parlamentar pentru administraie, a fost inspirat de modelul danez, a Ombudsman-ului (n Marea Britanie, Comisarul parlamentar persoan cu autoritatea de a ancheta i pronuna n chestiuni legate de prejudiciile cetenilor, mpotriva prii executive a guvernului), dar n multe privine reprezint doar o palid reflecie a corespondentului su danez, deoarece comisarul este numit de primul-ministru (i nu ales de parlament) i el poate aciona numai cnd un caz i-a fost indicat de un membru al parlamentului, n loc s fie abordat direct de ctre ceteanul interesat.

Germania
ntre numeroasele instituii i proceduri de supraveghere a aciunii administrative, mergnd de la procedurile de control la nivelul autoritilor de stat i locale, prin supravegherea parlamentar n forma responsabilitii ministeriale, pn la supravegherea social fr forme legale prin mass-media, vom schia n continuare posibilitatea autocontrolului administraiei prin procedurile de obiecie i revizuire judiciar. Aa-numita procedur a obieciei (Wiederspruchsverfahren) este o procedur preliminar extra judiciar prin care legalitatea i operativitatea punerii n aplicare a unui act administrativ, sau refuzul de a emite un act administrativ, este examinat de administraia nsi, n majoritatea cazurilor de ctre o autoritate superioar. Procedura preliminar este o condiie prealabil pentru a obine o judecat n temeiul unei aciuni pentru anulare sau pentru realizarea unei aciuni administrative. Aceast examinare extensiv, duce n multe cazuri la o decizie care este favorabil solicitantului. Articolul 19 (4) (1) din Legea fundamental, garanteaz protecie juridic mpotriva nclcrilor comise de autoritile publice. n acest sens, toate disputele din dreptul public care nu sunt constituionale n natura lor, cad n jurisdicia Curilor administrative, supuse unor norme speciale asupra atribuiei jurisdiciei preconizate de legea federal. Sistemul judiciar general referitor la dreptul administrativ asigur dou trepte de apel: deasupra/peste Verwaltungsgericht

(Curtea administrativ de prim instan) exist Oberverwaltungsgericht (Curtea administrativ superioar) (sau Verwaltungsgerichtshof) (Curtea de Apel) i Bundesverwaltungsgericht117. n plus fa de cele de mai sus, exist de asemenea cteva Curi administrative118. Potrivit naturii proteciei legale solicitate, se face o distincie ntre aciunile care caut un nou statut legal, aciuni de punere n aplicare i aciuni declarative. Cea mai tipic aciune administrativ, este aciunea care urmrete un nou statut legal (Gestaltungsklage) n forma unei obiecii (Anfechtungsklage), care vizeaz anularea judiciar a unui act administrativ. Aciunea pentru punere n aplicare urmrete ca administraiei s i se impun de ctre Curte s execute sau s se abin de la a executa o anumit aciune. Aici se face o distincie ntre aciunile generale pentru punerea n aplicare i aciuni care urmresc s obin adoptarea unui act administrativ (Verpflichtungsklage). Aciunea declarativ (Feststellungsklage) poate fi folosit pentru a avea o relaie legal acoperit de dreptul public declarat existent sau neexistent. O form particular de aciune declarativ este cererea de reexaminare a normelor (Normenkontrolle). n fine, exist anumite proceduri care urmresc protecie legal provizorie. Pentru aceste forme variate de aciuni i aplicare, trebuie ntrunite anumite condiii prealabile detaliate nainte de a se da o judecat de fond. n plus fa de respectarea anumitor cerine n privina formei i a datei-limit, ca i a folosirii anterioare a procedurii de obiecie menionat mai sus, reclamantul care urmrete anularea unui act sau adoptarea unui act administrativ sau, n fine, urmrete obligarea administraiei de a se abinte de la o aciune, trebuie s dovedeasc nclcarea unui drept subiectiv. Interese de natur pur moral sau economic nu pot conferi legitimarea aciunii.

117

n Legea din 4 iulie 1985 asupra accelerrii procedurilor administrative i financiare (German Official Journal 1274), care a intrat n vigoare pe 17 iulie 1985, procedura de apel mpotriva planurilor tehnice pe scar larg (de ex. centrale electrice, aerodromuri), a fost prescurtat n sensul c jurisdicia n prim instan a fost transferat de la Curile administrative la Curile administrative superioare. 118 Conform n particular Seciunea 51 a legii referitoare la Curile sociale, Seciunea 33 a normelor privitoare la Curile financiare, Seciunea 15 a normelor privitoare la Tribunalele disciplinare. Asupra proiectului pentru un set uniform de norme care s guverneze procedurile administrative, inclusiv Curile administrative speciale, conform C.H. Ule, Ein neuer Anlauf?, 1985, DVB1, 939 i urm.

Dac aciunea este considerat a fi admisibil, odat ce condiiile de mai sus au fost ntrunite, Curtea examineaz temeiurile aciunii. Legalitatea actului administrativ care formeaz baza aciunii este supus unei examinri minuioase. Aceast examinare judiciar este, totui, limitat acolo unde legislatorul a permis administraiei un anumit grad al libertii de decizie i de evaluare i i-a dat astfel un drept de decizie final n zona respectiv. Cnd sunt implicate decizii discreionare, Curtea doar examineaz dac limitele statutare ale libertii de decizie au fost depite, sau dac libertatea de decizie a fost folosit ntr-o manier n care a fost n dezacord cu scopul deciziei statutare n acordarea acestei liberti de decizie. Contrar practicii n faa Curilor civile, norma n procedurile administrative este c tribunalul examineaz datele cazului ex officio, fr a fi constrns de sesizarea fcut de ctre pri. n rest, procedurile administrative sunt supuse dreptului de dispunere (adic controlul exercitat de pri asupra chestiunii n discuie) i principiilor de natur oral, promptitudinea i natura public a procedurilor. Disputele care implic autoritile publice, care au fost tradiional repartizate tribunalelor ordinare i nu celor administrative privesc revendicri referitoare la responsabilitatea autoritii publice, expropriere i despgubiri pentru renunare forat, ca i dispute legate de proprietate. n fine, Curtea Constituional Federal asigur protecie juridic mpotriva administraiei n anumite cazuri. Orice cetean poate intenta aciune constituional n faa Curii Constituionale Federale pe motiv c drepturile lui fundamentale au fost nclcate de autoritile publice. Totui, aciunea constituional este admisibil numai dup ce toate celelalte recursuri disponibile s-au epuizat, ceea ce face ca majoritatea aciunilor s fie intentate nu mpotriva actelor administrative, ci mpotriva deciziilor celor mai nalte Curi de Apel. Chestiuni de drept administrativ pot, de asemenea, s fie aduse n faa Curii Constituionale prin intermediul altor proceduri, n special revizuirea abstract a legii. Aa cum am menionat deja, Curtea Constituional a exercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ actual. R. Herzog, distinsul avocat constituional i Preedintele Curii Constituionale Federale, a descris a treia putere excepional de puternic ca fiind probabil trstura cea

mai remarcabil a Constituiei. Trebuie recunoscut c protecia legal mpotriva executivului este foarte avansat119. n contrast cu abordarea francez tradiional, n care rolul Curilor n asigurarea proteciei legale a constat tradiional n supravegherea obiectiv a executivului, abordarea german n sensul procedurilor administrative este mai presus de toate protecia drepturilor subiective ale individului. Dup cum se stipuleaz n legea fundamental, orice persoan ale crei drepturi au fost nclcate de autoritile publice are acces la despgubiri legale. Noiunea de protecie a drepturilor subiective explic de asemenea cerinele care trebuie ndeplinite n procedurile administrative germane, dac aciunea trebuie s fie admisibil, adic posibilitatea de a cere un drept public subiectiv aparinnd reclamantului, a crui reparaie este vizat prin aciune. n fine, ideea de protecie a individului este de asemenea exprimat n normele care guverneaz protecia legal temporar: n timp ce n majoritatea sistemelor legale este posibil s se obin protecie legal provizorie numai prin mijloacele unei decizii a unei Curi din Germania, prin proceduri juridice sumare, simpla nregistrare a unei obiecii sau o cerere de anulare, sunt suficiente pentru a mpiedica punerea n aplicare a aciunii administrative implicate.

119

Asupra importanei speciale juridice pentru modelul german al statului perfect bazat pe suveranitatea legii, conform din punctul de vedere francez M. Frommont, Republica Federal Germania Stat de drept, 1984, RDP, 1023 i urm., 1214 i urm.