SOBRE EL CONCEPTO DE INSTITUCIN POLTICA

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El concepto de institucin poltica, acerca del cual hace tiempo rondaba nuestra curiosidad y preocupacin, no ha sido objeto, que sepamos, de trabajos sistemticos y completos, salvo alguna referencia sugerente y til como las que ha hecho Loewenstein (i). Contrasta esta posible despreocupacin cientfica del problema, con la abundancia de estudios que utilizan tal expresin llegando casi a su abuso, como demuestra el prurito de designar instituciones, realidades diversas y antagnicas. Es.menester, pues, poner cierto orden en este campo de trabajo tan importante y casi inexplorado, a pesar de que varios textos legales se refieren a las instituciones fundamentales de la Repblica o de la Comunidad, como hace reiteradamente la vigente Constitucin francesa (2). A mayor abundamiento, recientsimamente una interesante ley espaola sobre el orden pblico recoge la expresin instituciones pblicas (3), de manera que slo estos dos ejemplos, suficientemente significativos, bastan para subrayar la importancia y actualidad del problema. Por otra parte, un estudio sobre la naturaleza de las instituciones polticas acaso suscite la atencin de numerosos profesionales en la medida que sobre el concepto genrico de institucin se han escrito y dicho muchas cosas una vez que el tema fue planteado y configurado luminosamente por dos juristas latinos excepcionales, Mau(1) Karl LOEWENSTEIN: Les systemes, les ideologies, les institutions politiques et le probleme de leur diffusion, en Revue Francaise de Science PoUtique, vol. III, 10, n. 4, 1935. (2) Constitucin de la V Repblica Francesa. Cfr. el prembulo y artculos 11, 16, 85, 86, 91 y 92. (3) Ley de Orden Pblico de 1959.

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rice Hauriou (4) y Santi Romano (5), que representan las dos versiones originales y sugerentes de una renovacin del Derecho y de su teora correspondiente en la lnea del nstitucionismo jurdico. Ahora bien, es menester reconocer que lo que se ha sostenido por los seguidores del primero de los maestros no puede, a nuestro juicio, compararse con la altura, inters y valor sugeridor de la doctrina original; tanto por su significado crtico y renovador, frente al formalismo jurdico imperante, como por el tono y plenitud clsicos de entrambas versiones institucionistas. Los seguidores y discpulos del nstitucionismo francs (6) introdujeron en la doctrina del maestro contenidos y matices que, aunque es menester reconocer haban sido ya sugeridos por aqul; sin embargo, no lo fueron con la rotundidez y parcialidad de sus titulados discpulos. A nuestro entender, se acab por desencajar su pensamiento original, pues, incluso contena ingredientes contrarios a los aadidos que se le hicieron. Qued, as!, un nstitucionismo metafsico y aun un nstitucionismo escolastizante, ms qu escolstico, con afguna que otra apreciacin aguda o ingeniosa dentro de un tono general confuso y complicado. La literatura comn sobre la institucin no pas de una trivializacin del pensamiento del decano de Toulouse, aunque no se le puede regatear el mrito de haber suscitado, con su insistencia, la atencin sobre la importancia y la necesidad de profundizar en el anlisis.de un tema tan capital que sirviera de necesario correctivo del positivismo jurdico en la Teora del Derecho y del Estado. En cambio, el nstitucionismo de Santi Romano, menos genial que el de Hauriou, desprovisto de aliento metafsico, pero ms preciso y tcnico, origin en Italia una direccin del pensamiento, en el campo del Derecho pblico, caracterizada por la gran coherencia de sus desarrollos manejando el mtodo tcnicojurdico y consiguiendo sntesis realmente afortunadas (7).
(4) Cfr. lo que digo sobre este autor en mi Introduccin al Derecho poltico. Jos M. Bosch. Barcelona, 1958, pg. 19 y ss. (5) Sobre SANTI ROMANO, cfr. V . E. ORLANDO: Santi Romano e la scuola italiana di dirilto pubblico. Zanichelli. Bologna, 1948. (6) Cfr., sobre el desarrollo del nstitucionismo en Francia, la obra de Joaqun RuiZ-GlMNEZ: La concepcin institucional del derecho. Instituto de Estudios Polticos. Madrid. 1946. (7) Cfr., por ejemplo, la obra de Paolo BISCARETTI DI RUFFIA : Lo Stato democrtico moderno, 3. a ed. Jovene. Napoli, 1958.

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En definitiva, tras la saturacin institucional realizada por los autores franceses, que oper ms en la superficie que en el fondo, el tema de la institucin pareca haber calado ms entre los cultivadores de la Teora del Derecho y los iusprivatistas que entre los especialistas del Derecho poltico, salvo alguna notable excepcin (8). Esta puede ser una de las razones que en parte expliquen la falta, en este campo, de un concepto claro sobre la institucin poltica, sus notas, clases y sistemas. En cambio, dentro de la Sociologa se realizan estimables esfuerzos para sorprender la esencia de las intituciones, establecer sus clases, interrelaciones y funcionamiento (9). Nuestro inters esyiba en captar, en la medida posible, el contenido, matices y dinamicidad de las instituciones polticas, para lo cual aludiremos a otros trabajos nuestros conexionados con ste subrayando que intentamos movernos dentro de los confines de la Teora poltica antes que de la Sociologa y del Derecho estricto aunque, como es natural, tendremos que referirnos, y tener pre* sent, distintos contenidos sociojurdicos bsicos. Por ltimo, conviene subrayar que, paralelo al prurito de llamar institucin a todo (doctrinas, ideologas, istnos, sistemas, formas, estructuras, rganos, derechos y facultades) con evidente incorreccin, hay que registrar el fenmeno de la multiplicidad de significados, o acepciones, de la institucin puesto que, por va de ejemplo, se pueden indicar los siguientes sentidos: sociolgico, jurdico (en Teora del Derecho), metdico o didctico (instituciones bsicas), administrativo, econmico, cultural, constitucional (prximo al poltico). Este estudio afrontar solamente el aspecto poltico que creemos es el fundamental y decisivo.
(8) Cfr. Cirios Rui/, DEL CASTILLO : Integracin de la democracia en una doctrina cooperativa del Estado (Estudio inspirado en la concepcin poltico-sociolgica de Hauriou). Santiago, 1925. (9) Cfr., por ejemplo, Leopold von WlESE: System der Agemetnen Soziologie ais Lehre von den sozialen Proz.essen und den sozialen Cebilden der Menschen (BeZ'ehungslehre), 2. a ed. Verlag von Duncker di Humblot. Mnchen und Leipzig, 1933. pg. 331 (donde define la institucin).; W. H . HAMILTON : Institution, en Encyclopaedia 0/ Social Sciences, vol. VIII, pginas 84 y ss.; R. M. MAC IVER y C. H . PACE : Society An Introductory Analysis. Rinehart and Company. New York, 1950, pgs. 15 y ss.; A.'PERPI RODRGUEZ : Tratado de Sociologa General. Instituto Balmes de Sociologa. Madrid, 1956, pgs. 287 y ss.

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Para comprender la esencia de las instituciones polticas es buen camino partir de la comprobacin que las ideologas polticas encarnan en aquellas dndoles vida. Esta afirmacin pudiera parecer algo banal pero se ha subrayado la interconexin y sincronizacin entre ideologas polticas e instituciones (10) de manera que no es menester insistir. Entendemos por ideologa poltica, un conjunto de ideas, con~ vicciones, prejuicios, e incluso sentimientos, acerca de cmo se or' gania y ejerce, por un grupo determinado, el poder en una socie' dad poltica. Naturalmente, estas ideas, convicciones, etc., aparecen estrechamente relacionadas y adquieren dinamicidad tal que les permite reclutar adhesiones y expandirse como movimiento politico. Este se presenta unas veces en proyeccin vital, dinmica, suscitando adhesiones y repulsas y otras, en cuanto consolidacin de smbolos, palabras y ademanes que se trivializan. En el primer caso tenemos un ismo poltico activo y eficaz, en el segundo estamos ante un ismo poltico tnvializado, separado de toda base real, caduco (i I). Aunque se haya sobreestimado por Hauriou (12), la importancia de la idea en la fundacin de las instituciones, no cabe duda que las ideologas polticas, tal como las hemos definido, recaban, forzosamente, una base real, instrumental, tcnica y sistemtica para poder operar con xito en la sociedad. Las ideologas polticas necesitan encarnarse, de modo que su encarnadura es momento fundamental para su operatividad. Evidentemente, no hay institucin poltica sin encarnadura, no puede resumirse la institucin en la idea, sta aparece afincada, encarnada, en la sociedad de un modo peculiar. Ahora bien, antes de examinar el modo de su encarnadura conviene reparar que las ideologas polticas, a nuestro juicio, no
(10) LoEWENSTlEN: Loe. cit., pgs. 688-690; del mismo autor: Poitical Power and the Governmentitl Process. The University of Chicago Press, 1957, pgs. 10-11. (11) Cfr. sobre esta cuestin mi comunicacin a las Conversaciones Catlicas de San Sebastin sobre Crisis del lenguaje y lenguaje de la Iglesia. La consolidacin de los ismos polticos por el lenguaje, 1957. (12) Maurice HAURIOU : Principios de Derecho pblico y constuctO' cional (trad. de Carlos Ruiz DEL CASTILLO). Reus. Madrid, s. d., pgs. 85-86. 28

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se relacionan aisladamente y tomadas en su estaticidad con las instituciones, sino que se conexionan con ellas dinmicamente. Toda institucin implica cierto grado de fijeza, determinacin y conservacin ; pero las ideologas sen dinmicas y ia serie de sus ingredientes aparecen como variable constelacin que operan, a su vez, procesualmente como movimiento o ismo poltico. Los ismos polticos son varios en los Estados contemporneos y tratan de integrarse en ellos a travs de distintos cauces (ideolgico propiamente dicho, organizador y social) (13) pero siempre influirn, en cierta medida, en la fijacin de la orientacin poltica del Estado. Esto significa que las ideologas polticas se relacionan con las instituciones mediante el proceso de orientacin poltica, y, por tanto, podemos afirmar que la organizacin y aseguramiento. del proceso de orientacin poltica se realiza a travs de instituciones polticas. Quien haya ledo mis consideraciones sobre el tema de la orientacin poltica habr visto una preocupacin por resaltar la naturaleza dinmica de dicha orientacin. Esto llam mi atencin sobre los factores compensadores de ese dinamismo, puesto que el proceso de orientacin poltica debe operar a travs de ciertos cauces y trmites de manera que me pareci convincente ver en los rganos del Estado factores permanentes y fijos para que se realizase aquel proceso y ahora considero que con idntica y aun mejor razn, las instituciones polticas ,son entidades que cumplen la misma funcin. Si no yerro, resulta entonces que podemos definir la institucin poltica como entidad jurdKosocial que organiza y asegura dtiraderamefrite la realizacin del proceso de orientacin poltica. En otro lugar (14) hemos sostenido que l orientacin poltica es una predeterminacin ideolgica acerca de las metas polticosociales aicanzables por la actividad de los rganos del Estado. Aadamos, ahora, la importante funcin desplegada por las instituciones polticas para realizar el cumplimiento de aquellas metas predeterminadas ideolgicamente. Esto parece cierto porque los rganos del Estado son neutrales, en cuanto tales, a cualquier predeterminacin ideolgica de manera que operan con indiferencia respecto a las ideologas. En este sentido, las instituciones polticas son la encar(13) Pablo LUCAS VERD : La integracin de las fuerzas polticas en el
Estado contemporneos en REVISTA DE ESTUDIOS POLTICOS, nm. 99, mayo-

junio 1958. (14) Pablo LUCAS VERD: Gobierno, en Nueva. Enciclopedia jurdica Seix. Barcelona, vol. X, 1959.

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nadara social y tcnico-organizadora de una ideologa poltica. Si esto es cierto, resulta que las instituciones representativas (Parlamento, sistema parlamentario, separacin de poderes, examen de constitucionalidad de las leyes, etc.), son encarnaduras tcnico-or' ganizadoras de la ideologa y del ismo (en cuanto movimiento poltico del liberalismo). Son instituciones polticas que encarnan, dentro del cuadro de la democracia clsica, de la democracia abierta, de los principios polticos liberales. Del mismo modo, las instituciones de democracia semidirecta (referendum, recall, iniciativa legislativa) encarnan la democrtica o mejor la utopa democrtica, que se ha conexionado mediante la racionalizacin del poder con las ideologas y formas liberales en la demccracia-liberal (Weimar, constitucionalismo de la i.a y 2.a posguerras mundiales). Por otra parte, el sistema de Consejos (Soviets), la dimensin de poderes, el mandato imperativo, el partido nico, la dictadura del proletariado, la direccin colectiva, son instituciones que encarnan, o han encarnado, la ideologa comunista de la U. R. S. S. y de los pases satlites. Si la ideologa, como ha advertido agudamente Wladimir Wcidle, es un sysleme 'ides qui ne sont plus penses par personne (15), y por otra parte slo tiene sentido, segn el mismo autor, en relacin con la construccin y .la accin, resulta entonces que la eficacia de toda ideologa se mide por su encarnadura, es decir, es eficiente en la medida que encuentre un conjunto de medios sociales, instrumentales y tcnicos capaces de asegurar el cumplimiento de sus finalidades esenciales. Por eso es inconcebible pensar que instituciones polticas liberales (representacin, discusin, alternativa en el poder) surtan efectos incrustndolas en sistemas institucionales cuyas ideologas son antiliberales, y, viceversa, no cabe imaginar un adecuado funcionamiento de instituciones comunistas dentro de sistemas institucionales democrticoliberales. Las ideologas polticas necesitan ser congruentes con los instrumentos, aparatos y medios tcnicos que los establecen. Si se admite esto, resulta que las instituciones polticas asegurarn la realizacin de procesos de orientacin poltica tambin congruentes con ellas a diferencia de lo que ocurre con los rganos, de suerte que sera sorprendente imaginar a la Corona britnica garantizando el cum(15) Wladimir WErDLF.: Sur le concept d'ideologie, en Le Soale, vol. III, n. 2, marzo 1959, pg. 77. Contrat

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plimiento en el Reino Unido, y en la Commonwealth, de las metas polticosociales predeterminadas por la ideologa comunista. De todo esto se desprende que las ideologas polticas se verifican en el aparato institucional; que las ideologas polticas, animadoras del proceso de orientacin poltica, se encauzan mediante las instituciones polticas en virtud de su connatural funcin conservadora (i6). Adems, las instituciones polticas son delimitadoras en la medida que fijan fronteras al arbitrio, a la inseguridad (17). Son pivotes sobre los que giran los vanados procesos integradores de la convivencia poltica. Esto demuestra su profundo entronque social. Las creencias, los usos y convenciones constitucionales tan eficientes en las democracias anglosajonas les sirven de slidos cimientos (18). Es tan hondo ese enraizamiento, que a veces la misma encarnadura institucional parece artificiosa comparada con las races que les suministra la vida (19). Las instituciones polticas realizan las exigencias tpicas de los sistemas de seguridad. Dice Tierno Galvn (20) que todo sistem.i de seguridad es garanta frente a cierto miedo o inseguridad. La inseguridad del mundo, la inseguridad de la propiedad, etc. Si esto es as, resulta que para resolver las situaciones de inseguridad que se pueden dar en la convivencia poltica es menester establecer un sistema de respuestas seguro y reiterable a esos retos y asechanzas de la inseguridad poltica. Por eso Tierno Galvn define a la institucin cerno la regulacin de un conflicto por un sistema de respuestas seguro y reiterable, y termina diciendo que toda institucin es un sistema de seguridad. En efecto, las instituciones polticas liberales, por ejemplo, la separacin de poderes, la libertad de opinin, el secreto postal, la libertad de circulacin son autnticos sistemas de seguridad, son respuestas seguras, reiterables. du(16) C. Ruiz DEL CASTILLO: Integracin..., cit., pg. 31. (17) Benjamn CoNSTANT: Des reactions politiques, chap. VIII, Del arbitraire, pg. 491, en su Cours de Politique constitutionnelle, 3. a ed. Bruxciles, 1837. (18) Jaime BALMES : Escritos polticos de don Jaime Balmes. Coleccin completa, corregida y ordenada por el autor. (Cfr. el artculo Las instituciones polticas en sus relaciones con el Estado social). Madrid, 1847, pg. 225. (19) Alexis de TocQUEVlLLE: La democracia en Amrica. Ed. del Fondo de Cultura Econmica. Mxico-Buenos Aires, 1957, pg. 13. (20) Enrique TIERNO GALVN : La realidad como resultado. Salamanca, 1958, pg. 166.

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raderas frente a los posibles conflictos y amenazas provocados por el despotismo. No interesa ahora subrayar la observacin que estos sistemas de segundad son protectores de los intereses burgueses, o que los sistemas de seguridad comunistas, como el partido nico, los Consejos, etc., garantizan, segn la doctrina sovitica, intereses del proletariado. Basta con sealar la funcin aseguradora de las instituciones polticas. Por consiguiente, stas garantizan el cumolimiento de la orientacin poltica en la medida que aseguran no slo la encarnadura de las ideologas en el marco institucional, sino tambin su dinamismo dentro del proceso de orientacin poltica. Ls instituciones polticas son entidades jurdicosociales, es decir, estn regladas, sistematizadas y coordinadas por normas jurdicas con eficacia social organizadora. Los estatutos jurdicos (Constitucin, leyes, reglamentos, estatutos propios de cada institucin), la costumbre y los usos sociales regulan su creacin y funcionamiento. Cada institucin cuenta con ciertas peculiaridades que le individualiza. Por eso resulta interesante examinar la fenomenologa institucional. Sin embargo, aqu no vamos a trazar un cuadro completo, sino ms bien apuntaremos algunos casos notorios. Podemos dis, tinguir entre instituciones del Estado-sujeto (Estado como apara* to) e instituciones del Estado-comitmdad. Es cierto que hay instituciones difcilmente encajables en uno solo de estos sectores, puesto que cabe su colocacin en ambos a la vez. Por ejemplo, no hay duda que la separacin de poderes, o la Corona, corresponder! al Estado-sujeto, pero surgen dudas sobre la posicin de los partidos polticos en algunos Estados contemporneos. As no cabe duda que en una democracia liberal agnstica los partidos polticos son instituciones del Estado-comunidad, pero cuando se ha verificado una intensa constitucionalizacin de los mismos surgen algunas perplejidades. En cambio, parece que el partido nico es institucin del Estado-sujeto, aunque puede tambin alegarse que el movimiento (Bewegung) se efecta dentro de la comunidad (21). Las instituciones del Estado-sujeto se caracterizan rx>r su elevado aparato formal, porque cuentan con poderosos y numerosos rganos a su servicio, en tanto que las instituciones del Estado(21) Hay casos, como los Comits Nacionales de Liberacin y la pretv sa, que parecen instituciones del Estado-comunidad, aunque esta ltima puede convertirse en institucin del Estado-sujeto merced al excesivo intervencionismo estatal. Cfr., sobre la prensa, lo que dice Ruiz DEL CASTILLO: Integracin..., cit. pg. 76.

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comunidad poseen mayor espontaneidad, incluso, a veces, viven contra, o fuera, del Estado (partido revolucionario). Se puede aplicar la terminologa de Hauriou y entonces tenemos las institucioneS'idea, las instituciones'persona y las instituciones' cosa. Los ejemplos son claros.

III
Las instituciones polticas, como cualquier especie de institucin, se presentan integrando cuadros institucionales. Esto sucede principalmente merced a la funcin relacionadora y entrelazante de las normas jurdicas. En efecto, observa acertadamente Zangara (22) que el elemento esencial de la institucin es un sistema normativo, es decir, una serie ordenada de imperativos jurdicos que sirven para regular un complejo de relaciones humanas, con una organizacin, un aparato de reglas y sanciones, de jerarqua (gobernantes y g e bernados). Se presenta como ordenamiento contina el autor italiano de una serie de comportamientos y a la vez como forma unitaria capaz de asumir, en el mundo del derecho, una configura' cin diferenciada y delineada. Ahora bien, las instituciones con' servan entre s recprocas relaciones que originan el cuadro insti' tucional. Unas instituciones polticas sirven de base a otras; as!, por ejemplo, la Corona, en las monarquas hereditarias, est conexionada cen la dinasta, o bien mantienen contactos unas con otras (controles primarios y secundarios) que configuran, finalmente, otras instituciones. El Parlamento y el Gabinete se relacionan entre s mediante contactos recprocos, originando el sistema pariamentario. Sin embargo, estos casos son aspectos parciales del cuadro institucional poltico, que, en realidad, es mucho ms vasto y complejo. Todo cuadro institucional poltico est compuesto de instituciones del Estado-sujeto y del Estado-comunidad, de instituciones-personas, instituciones-ideas e instituciones-cosa (por ejerc' po, el Caudillo como institucin-persona; la Corona de San Esteban, como institucin-idea; la Caja Nacional de Amortizacin del franco, establecida por Poincar, como institucin-cosa). Entran tambin dentro de este cuadro las infraestructuras sociales que fun(22) Vincenzo ZANGARA: La rappresenlana dova, 1959, pgs. 77-78. istitu&otiale. Cedam. Pa-

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damentan las instituciones, los usos y convenciones constitucionales que lubrifican los rganos fundamentales para aligerar su funcionamiento. As, el cuadro poltico institucional adquiere no slo una nueva configuracin esttica, estructuralmente fija, sino sentido dinmico, funcional, ya que los controles que los rganos de una institucin ejercen sobre los rganos de otra institucin y la efectividad de las responsabilidades exigidas por los rganos de una institucin a los de otra han de concebirse funcionalmente, es decir, considerando que tales instituciones operan un trabajo conjuntado, una autntica integracin funcional del Estado. En realidad, no hay institucin poltica desencajada del marco institucional correspondiente; se dan siempre instituciones, esto es, interrelacin entre ellas, originando el cuadro poltico institucional. El concepto aislado de institucin poltica es, en el fondo, un smbolo verbal que aisla, en el plano del puro concepto, con mviles didcticos, los ingredientes esenciales de la misma. La institucin cobra vida, funciona realmente dentro del cuadro poltico institucional. La interconexin e interfuncionalidad de las instituciones polticas, caractersticas del cuadro institucional, se refuerzan con la accin de usos y convenciones constitucionales que modulan determinados derechos y facultades; as, por ejemplo, el sistema parlamentario en Inglaterra opera no slo mediante el dilogo ParlamentO'Gabinete, sino tambin teniendo en cuenta la facultad de la disolucin de la Cmara de los Comunes, la influencia de la opinin pblica, el bipartidismo, la moral poltica anglosajona, el sistema electoral, etc. Por otra parte, aunque las instituciones polticas se sostengan en el cuadro institucional, ste, en su totalidad, est relacionado con el cuadro institucional econmico, moral y religioso en la medida que stos influyen poderosamente en la convivencia. Hay instituciones polticas caractersticas del capitalismo, del mercado libre, de la industrializacin, de la economa dirigida, de la planificacin y del -^celfare State (23). Hay instituciones polticas completamente secularizadas; otras tuvieron ntima relacin, o manifiestan tendencias claras a relacionarse con criterios y afirmaciones eclesisticas, como ocurre con las instituciones polticas de las monarquas tradicionales. No es menester insistir en la estrecha dependencia, y hasta identificacin, de la realidad poltica y religiosa
(23) Sobre el complejo poltico econmico, cfr. MAC IVER : ob. pg. 456. cit.,

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en algunos pases orientales. En estos ltimos casos, el cuadro institucional realiza un verdadero desdoblamiento funcional en la medida que las mismas instituciones actan para satisfacer necesidades tanto polticas como religiosas. En el mundo altamente industrializado en que vivimos es menester conocer bien el cuadro institucional econmico, imbricado en el poltico, para sorprender adecuadamente el sentido y funcionamiento de las instituciones polticas. En los pases en los cuales existe dbil conciencia cvica puede ocurrir que las instituciones eclesisticas y las instituciones menores suplan el deficiente funcionamiento de las polticas. Son pases casi sin Estado, posiblemente con fuertes energas sociales, pero cuyos ciudadanos, por variadas razones, prefieren moverse y arreglar sus problema dentro de !as estructuras familiares, amistosas, vecinales y eclesisticas. En estos casos, las intituciones polticas existen configuradas en los textos legales, pero desarraigadas del medio social. Por lo tanto, la conciencia del Estado, la conciencia de la convivencia poltica, es el convencimiento de que las instituciones polticas vigentes funcionan.efectivamente y sirven para la realizacin de un autntico proceso de orientacin poltica. En resumen, se trata de la conciencia de que existe, y funciona, un cuadro poltico institucional. Maurice Hauriou describi brillantemente la necesidad que tiene toda institucin de la organizacin. No cabe una institucin (Estado, Corona, Parlamento, Partido nico. Presidencia, etc.) sin rganos a su servicio. Es mejor reproducir, sin glosas, lo que escribe el maestro francs: As como prcticamente es la actividad ia que mantiene la vida, es tambin el personal de agentes de la institucin lo que mantiene la vida social de sta. Una institucin desorganizada, cuya actividad cesa, cuyo personal se dispersa, pierde bien pronto toda existencia, porque el grupo de los simples adheridos se dispersa a su vez, perdiendo su fe en la obra y hasta dejando de pensar en ella. Las instituciones no viven sino por su doble personalidad de agentes y de v'heridos; cuando, uno tras otro, se debilitan y desunen, la institucin muere. No subsiste de ella ms que la idea central, que, gracias a su carcter objetivo, no muere, pero que ha perdido momentneamente su prestigio de reclutamiento, escaso porque no responde ya a las necesidades y a las circunstancias)) (24).
(24) HAURIOU : ob. di., pgs. 88-89.

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Es obvio que el Estado tiene que servirse para obrar de agentes, funcionarios, de rganos jurdicamente configurados. Estos rganos se componen de dos elementos: a) una esfera de funciones y poderes (ujftcio, segn la terminologa italiana) (25); b) una o ms personas titulares que impulsan, actan y movilizan tal oficio. Es tal la relevancia de los rganos del Estado que ello sirvi de base a Carr de Malberg (26) para sostener que el Estado ha de considerarse antes como un sistema de iganos que como sistema de normas. Pero el Estado no slo es esto; es, adems, una institucin de instituciones, segn la afortunada expresin de Hauribu. Urge, por consiguiente, distinguir los rganos de las instituciones polticas. Es un problema complicado. En efecto, la doctrina emplea indistintamente, y sin precisar, los trminos rganos e instituciones)). Resulta, entonces, que los rganos son instituciones, y estas ltimas son rganos. Escribe Santi Romano (27) que son rganos constitucionales aquellos a los cuales se confa la actividad dirigida por el Estado y gozan, dentro de los lmites del derecho objetivo que les coordina entre s, pero no los subordina uno a otro, de completa independencia recproca. Evidentemente, la actividad del Estado, ios procesos de integracin estatal, entr ellos el proceso de orientacin poltica, son impulsados por los rganos constitucionales, pero no asegurados por ellos. Esta misin compete, como vimos, a las instituciones polticas. Por otra parte, parece que las instituciones polticas tienen mayor conexin entre s que los rganos; es ms: la interrelacin orgnica se realiza principalmente a travs de las instituciones polticas. Adems, las instituciones comprenden a los rganos, y no stos a las instituciones, en la medida que la idea del Estado institucionalizada en Europa en cuanto Estado-persona, es decir, con capacidad jurdica, y en Inglaterra en cuanto Corona, tiene a su servicio instrumentos (rganos). Un conjunto de rganos
(25) ZANGARA: ob. t., pgs. 147-48. (26) R. CARR DE MALBERG: Confrontation de la theorie de la \ormation du droit par degrs avec les idees et les instituions consacres par le droit positif franfais relaltvement sa jormation. Sirey. Pars, 1933, pgina 167. Cfr. Maree! PRELOT: lnstituiions polttiques et Droit constituttO' tionnel. Dalloz. Pars, 1957, pg. 41. (27) Santi ROMANO: Nozione e natura degli organi costituzionali deilo Stato, en Scritti Minori, vol. I (Diritto Costituzymal), cd. G. Zanobini Giuffr. Milano, 1950, pg. 12.

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no son capaces de individualizar por s solos a la institucin-persona, o a la institucin-idea, o a la institucin-cosa, porque le falta el elemento ideolgico, bsico en las instituciones polticas. Las instituciones polticas son ideologas enraizadas en la sociedad y concretadas en un sistema organizado. Los rganos no estructuran normalmente, ideologas. En este sentido, se comprende ahora mejor nuestra definicin de institucin poltica: toda entidad jurdicosocial que organiza y asegura duraderamente la realizacin del procese de orientacin poltica. Las instituciones polticas organizan, se sirven de instrumentos personales (agentes, funcionarios, empleados, auxiliares) y de instrumentos tcnicos (oficios, poderes, facultades, funciones) para asegurar permanentemente el cumplimiento de la orientacin poltica. Las instituciones se sirven de los rganos, y no al revs. El Estado se vale de sus rganos. Decir lo contrario es incorrecto o revela una anomala en la actividad poltica; algo semejante al golpe de Estado. IV Sabemos que Jas instituciones organizan y aseguran la realizacin del proceso de orientacin poltica, pero puede suceder que en un momento dado no existan instituciones suficientes para garantizar esa misin, o bien las instituciones polticas existentes lo hacen imperfectamente; por eso se requiere su institucin o mejoramiento. Entonces resulta que es menester la tnstitucwnahzacin poltica, es necesario crear otras instituciones, o perfeccionarlas, o sustituir las antiguas por otras nuevas. Toda revolucin, todo movimiento poltico, pretenden consolidarse a travs de instituciones correspondientes tanto al Estado-sujeto como al Estado-comunidad. Un ismo poltico que no se institucionaliza con autenticidad est condenado irremisiblemente. Ahora bien : el grado necesario para una adecuada institucionalizacin vara segn las circunstancias y tiempos concretos. Hay que precisar cundo conviene una institucionalizacin en el Estado-sujeto o en el Estado-comunidad, lo cual depende de una prudente visin poltica. No obstante, el proceso de institucionalizacin no es simple tarea reflexivamente creada, sino que hay que tener en cuenta la espontnea anticipacin social, tantas veces ms oportuna, certera y justa que la artificialmente impuesta desde

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el poder. Hauriou ha descrito bellamente las distintas fases de la institucionalizacin : fundacin, desprendimiento de la idea del fundador, acogida por los seguidores, organizacin y sucesiva consolidacin, de manera que es inoportuno repetir cosas suficientemente conocidas (28). En cambio, se ha escrito menos sobre el influjo del tiempo en las instituciones, o sea, sobre el deterioro del cuadro institucional con el transcurso de los aos. Entre nosotros, A. Perpi (29) ha subrayado agudamente cmo institucionalizar ideas es el camino necesario para su corrupcin y desfiguracin. El deterioro de las instituciones es, por tanto, fenmeno corriente en la convivencia poltica. No obstante, las instituciones polticas afectadas por el tiempo pueden recobrar prestigio, e incluso efectividad, actuando en sentidos insospechados en el momento de su fundacin o establecimiento. La Cmara de los Lores ha sufrido mermas considerables en sus atribuciones, pero ha sabido conservar, pese a todo, su carcter impostmt merced a la altura elevada de sus debates. Por otra parte, el tiempo a veces acta en sentido contrario; es decir, puede dignificar o acrecer la importancia de las instituciones. As ocurri con el Consejo de la Repblica en los ltimos aos de la IV Repblica, y ha sucedido, hace unos aos, con el Vicepresidente de los Estados Unidos. Cabe tambin la posibilidad que ciertas instituciones adquieran funciones no previstas claramente al establecerse, o acten en sentido insospechado en el momento de su creacin. Esto ha sucedido realmente con las instituciones que estructuran los poderes en Estados Unidos: Congreso, Corte Suprema y Presidente, las cuales, sucesivamente, han tenido su oportunidad. En realidad, la historia del sistema parlamentario consiste en la sorprendente revelacin de las facultades de decisin y actuacin implcitamente contenidas en cada una de las instituciones y rganos polticos que participan en el juego efectivo de tal sistema. Pero es menester no fiar todo a la virtualidad de las instituciones, porque por detrs, y dentro de ellas, estn los hombres," las grandes, mediocres e nfimas personalidades, que con su actuacin genial, discreta o negativa ensalzan o desprestigian, en el grado co-

(28) Cfr. sobre esto lo que escribe G. BURDEAU : Droit constitutionnel el nstitutions polittques. Libraine Genrale de Droit et de Jurisprudence. Pars. 1957. pg. 13.
(29) A. PERPI: O>. cit., pgs. 292 y ss.

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rrespondiente a su estatura poltica, la importancia y efectividad de las instituciones. Estn, adems, los partidos polticos y los grupos de presin, que interceptan poderosamente el juego institucional, unas veces vivificndolo, como en Inglaterra, Estados Unidos y, en general, en las democracias sanas, mediante un bipartidismo, o tripartidismo, consciente del mnimo de principios admitido por todos, considerndose, adems, leales observantes de las reglas del juego poltico: otras veces, en cambio, tuercen o entorpecen el buen funcionamiento institucional, pudiendo llegar a situaciones crticas. No conviene, sin embargo, exagerar; el tiempo no devora siempre las instituciones, porque hay casos conocidos por todos que demuestran cmo las respeta e incluso las prestigia. Ah est el caso de la Corcna britnica, de la Corte Suprema de los Estados Unidos, del Consejo Federal suizo. No hay que olvidar que Haunou atribuy a la institucin la impronta bergsoniana de la dure; que las instituciones tienden a mantenerse, que su carcter conservador es la contrapartida de la inercia en el dinamismo poltico. Todo proceso de institucionalizacin poltica implica necesariamente cierto grado de tecnificacin. Conviene, pues, estudiar la conexin que existe entre institucin y tcnica. La institucionalizacin es un modo de integracin poltica predominantemente funcional. En este sentido, como sostiene Loewenstein (30), las instituciones son dispositivos (arrangements) organizadores para la realizacin de las funciones qi:e se le han confiado. Ahora bien: para el cumplimiento de tales funciones se requiere el desarrollo y aplicacin de ciertas tcnicas o procedimientos congruentes con cada funcin (legislativa, ejecutiva-administrativa, judicial). As, tenemos, dentro del derecho parlamentario, del derecho electoral, del derecho administrativo y de la justicia constitucional, variadas tcnicas, cuyo examen no vamos a hacer en esta ocasin. Basta referirse, de pasada, a los sistemas de elaboracin, discusin y aprobacin de las leyes, a las comisiones legislativas, a la organizacin poltica del sufragio, al examen de constitucionalidad de las leyes, tcnicas que cristalizan en las instituciones polticas correspondientes. La tecnificacin de las instituciones polticas se opera, frecuentemente, mediante la racionalizacin del poder .poltico y de los elementos a su servicio. Esta racionalizacin puede actuarse en el plano
(30) LOEWENSTEIN: Political Power..., ct., pgs. 32-33.

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normativo-jurdico o en el plano econmico-social. Ejemplo de esta ltima racionalizacin es la planificacin. Las Constituciones, el cons' titucionalismo, son casos de racionalizacin jurdico-normativa del poder poltico. Una manifestacin significativa de este tipo de racionalizacin fue la. aplicada por Mirkine-Guetzevitch (31) para organizar y funcionalizar los sistemas parlamentarios de las democracias europeas de la primera posguerra mundial. Participaron eficazmente en la redaccin de textos constitucionales de este perodo varios especialistas renombrados. As, el proyecto de la Constitucin de WeL mar fue redactado por el profesor Hugo Preuss; el de Austria de 1920, por Kelsen. Claro est que en estos casos se trato ms bien de una tcnica jurdico-formal, o sea de la aplicacin de distintos principios de la dogmtica jurdica al campo constitucional, antes que de una autntica y segura configuracin de instituciones polticas. Esto significa que la tecnificacin oper ms en la forma, en la redaccin, sistematizacin, de los preceptos normativos que en el establecimiento de entidades jurdico-sociales enraizadas firmamente en la estructura social. En el derecho constitucional de la posguerra (32) se han replanteado las exigencias tcnicas, tanto en el mbito formal como en el poltico-social. Por va de ejemplo se pueden citar el establecimiento del llamado voto constructivo de censura en la Ley fundamental de Bonn (33); la creacin de Consejos y Comits, aunque algunos de ellos ya existieron en la fase anterior; por ltimo, la nueva institucionalizacin poltica de la Comunidad francesa, segn la Constitucin de la V Repblica Francesa. En nuestros das se est experimentando una influencia notable de la tcnica en el funcionamiento de las instituciones polticas. Evidentemente, se mantienen, en la apariencia, los viejos principios, modelos y procedimientos. Como subraya Merle (34), el funciona(31) Boris MIRKINE-GUETZEVITCH : Modernas tendencias del derecho titucional. Reus. Madrid, 1934. (32) Carlos OLLERO : El derecho constitucional de la posguerra. Bosch. Barcelona, 1949. (33) Sobre el voto constructivo de censura. Cfr. lo que esesribe G. BuRDEAU en su Traite de Science politique, tomo VII. Librairie Genrale de Droit et Jurisprudence. Pars, 1957, pgs. 326-330. (34) Marcel. MERLE : L'influence de la technique sur les nstitutions po40

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miento de las instituciones polticas contina sometido a las normas escritas o consuetudinarias que constituyen el estatuto fundamental de los regmenes democrticos (separacin de poderes, jerarqua de las autoridades encargadas de garantizar la supremaca del poder civil, etc.). Pero, en realidad, la tensin poltica internacional, los cambios socio-econmicos, los espectaculares descubrimientos e inventos, energa termonuclear, astronutica, proyectiles teledirigidos, han repercutido en la prctica de las instituciones polticas. Este hecho significativo se ha producido porque las nuevas instituciones establecidas para realizar investigaciones atmicas, astronuticas, balsticas, han conseguido resultados sorprendentes, los cuales afectan enormemente a la convivencia entre los pueblos, en tanto que las instituciones polticas normales efectan un trabajo lento y penoso. Merced a la politizacin intensa de estos campos de investigacin y aplicacin, cuyos efectos ponen en juego la responsabilidad de los dirigentes polticos, en la medida que afectan a la vida o desaparicin de la humanidad, el valor de las instituciones polticas tradicionales parece achicarse en beneficio de aquellas otras. La tecnificacin de las instituciones polticas se esfuerza en acomodarlas a las transformaciones polticas y econmico-sociales de nuestro tiempo para que continen siendo entidades aseguradoras del cumplimiento del proceso de orientacin poltica. Ahora bien: en nuestros das, la orientacin poltica de los dos grandes Estados (EE. UU. y U. R. S. S.) tiene muy en cuenta los avances en hiateria atmica, en astronutica, as cerno en las modernas armas destructoras. La tecnificacin en estos campos es mucho ms rigurosa que en el sector poltico. Las instituciones encaminadas a consolidar esos avances pueden desbordar en importancia a las instituciones polticas normales. Dicho con otras palabras: se plantea el problema de en qu medida puede un Estado realizar un autntico proceso de orientacin poltica, congruente con las exigencias de la conciencia cvica y tendente a las metas poltico-sociales del mejoramiento de la convivencia social en el respeto de la dignidad y de los derechos de la persona humana, almacenando armas destructoras de la humanidad y gastando millones de dlares en producir nuevos ingenios mortales. Cabe la posibilidad de que el mundo
litigues, en Politique et Technique. Prcsses Universitaires de France. Pars, 1958, pgs. 52-53. 41

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vuelva a una condicin prehistrica a travs de la detruccin rec' proca. Las instituciones polticas requieren, para su normal y efectivo funcionamiento, una situacin lmite: que no se manipulen para fines exteriores a los indicados en su definicin, concebida sta desde una alta perspectiva tica, a saber: desde la ptica cristiana.

V Resta decir algo acerca de la configuracin constitucional de las instituciones polticas. La reciente Constitucin francesa es un ejemplo notable. En realidad, el constituyente francs ha puesto en vigor la idea de Hauriou sobre el derecho constitucional. Sin embargo surge el problema de que las Constituciones no pueden y acaso no deben trazar el cuadro completo de las instituciones polticas de un pas en un momento dado. Se corre el riesgo de formalizar excesivamente; existe el peligro de legalizar realidades que se mueven mejor en el plano de la espontaneidad social. Entonces tendremos instituciones polticas constitucionalmente previstas y reguladas, e instituciones polticas extraconstitucionales, en el sentido que estn fuera del instrumento constitucional y a veces en contra suya. Los Comits Nacionales de Liberacin, los Comits de Salvacin Nacional, las Juntas Patriticas y de Defensa son ejemplos notorios. No obstante, el derecho constitucional debe concebirse en el sentido de un derecho institucional fundamental, es decir, de un derecho regulador de las instituciones polticas bsicas, en la medida que respecto a los derechos y libertades fundamentales que siguen apareciendo en los textos constitucionales, pueden ocurrir dos cosas: que sean proclamacin retrica, puesto que en la prctica no se cumplen, o que se cumplan porque estn enraizados en la conciencia cvica y en el riguroso acatamiento de las autoridades. En ambos casos es superflua su fundamentacin formal. No sostenemos la tesis de la innecesariedad de la proclamacin de los derechos fundamentales; queremos que se cumplan institucionalizndose, es decir, concretndose en entidades jurdico-sociales que aseguren la realizacin de la orientacin poltica. Deberemos terminar exaltando el valor ejemplar de las instituciones polticas por su funcin garantizadora y conservadora (en el limpio sentido de la palabra); por su eficaz funcionamiento al ser42

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vicio del bienestar general, porque sirven para tutelar la dignidad, libertad y perfeccionamiento de la persona humana, meta y definicin del Derecho. Porque cualquier otra fundamentacin y justificacin de las instituciones polticas nos parecera una cruel burla del Derecho natural y de la persona humana.
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RESUME L'tude du concept "institution politique" est tmportant, poet' cequ' on a peu crtt sur celui'Ci, malgr' l'emploi frquent de l'expression et l'abondance des tudes sur l'institutionisme dans la doctrine francaise et itahenne. Pour comprendre l'ssence des institutions politiques ti faut partir de comment les idologies politiques s'xncarnent dans cellesci et leur donnent la vie. Ces dernieres se mettent en rapport avec les institutions moyennant le proc.esus d'orientation politique. L'orientation politique est une prdtermination idologique au swet des buts politico-socianx qin peuvent tre attemts par l'acU' vit des organes de l'Etat. D'aprs ceci, on peut definir l'tnstitution politique comme une entit juridico'sociale qui organise et assure durablement la rahsation du procesus d'orientation politique. I faut disttnguer entre les institutions politiques de l'Etat'Sttjet et de l'Etat'Communaut, de meme que, d'apres Hauriou, entre les instituons'ide, xnstitutions'personne et wstitutionS'chose. Les mstitutions politiques se mamfestent en mtgrant les ca* dres institutionnels grce a la fonction d'interdpendance des regles juridiques. Tout cadre mstitutionnel juridique se compose d''institutions de l'Etat'SUJet et de l'Etat'Communaut, d'institutionspersonnes, d'mstttutions'ides et d'institutions'choses. Les infrastructures sociales, les coutumes et les conventions constitutionnelles et les facteurs conomiques entrent aussi dans ce cadre. Les insti' tutions politiques se servent d'instruments personnels et techniques pour assurer en permanence l'accomplissement de l'orientation politique. Fimlement, il est ncssaire des considrer le procesus de 'inx43

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titutionalisation politique et de la technificaon des instituttons poliques qui, partant de la Seconde Guerre Mondiale, arrwe jus' qu'a nos ]ours. S U M M A R Y The study of the political instttutton' concept is itnportant because Uttle has been wntten on the subject in 'spite of the fre' quent use of the expresston and large arriount of studies on the institutionism in the French and Italian doctrine. In order to understand the essence of political mstitutions one must start pour the -juay in ivhich political ideologies embody in them giving thetn Ufe. The latter are linked to the institutions through the process of political orientation. Political orientation is an ideological predetermination concerning politicaUsocial aims ivhich are attainable by the activity of State organs. According to this, the political institution can be defined as jridicaUsocial entity ivhich permanently organices and ensures the fulfillment of the political orientation process. One has to distinguish betiveen the political institutions of the State as a sitfyject and the State as a community, as xvell as, according to Haunou, idea'institutions, person'institutions and thmg'institutions. Political institutions are sho<wn to form institutwnal tables sub' ject to tke interlacing function of juridical norms. Every juridical institutional table is composed of institutions of the subject'State and of the community'State, of person'institutions, idea'institutions and thing'institutions. Social infra'Structures, constitutional cus' totns and conventions and economic factors are also part of the table. Political institutions are used as personal and technical ins' truments for permanently ensuring the fulfillment of political orien' tation. Finally, one must consider the process of political institutionalxZfition and of political institution technificaon ivhich, starting off from the Second World War, has nmu reached \yresent-day times.

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