UNIUNEA EUROPEAN Fondul Social European

GUVERNUL ROMNIEI Ministerul Administraiei i Internelor

Inovaie n Administraie Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative

ROMNIA MINISTERUL EDUCAIEI, CERCETRII I TINERETULUI UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI CLUJ-NAPOCA

Str. Mihail Koglniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22 Fax (00) 40-264-59.19.06 E-mail: staff@staff.ubbcluj.ro

ECONOMIE I FINANE PUBLICE. MANAGEMENT FINANCIAR

SUPORT DE CURS Conf. Univ. Dr. Alina Profiroiu Prof. Univ. Dr. Mihaly Hogye Asist. Univ. Drd. Bogdan Andrei Moldovan

CUPRINS
1. Sectorul public i rolul economiei publice ...................................................................................... 3 1.1. Economia public ........................................................................................................................ 6 1.1.1. Definirea economiei publice................................................................................................. 7 1.1.2. Evoluia gndirii economice n economia public ............................................................... 7 1.2. Rolul statului n economie ........................................................................................................... 9 1.2.1. Statul..................................................................................................................................... 9 1.2.2. Delimitarea sectorului public sau a economiei publice ..................................................... 10 1.2.3. Concepii privind rolul i funciile statului......................................................................... 13 1.2.4. Transformarea rolului statului ........................................................................................... 15 2. Alocarea optim a resurselor ........................................................................................................ 19 2.1. Alocarea optim a resurselor ..................................................................................................... 19 2.1.1. Necesitatea alocrii optime a resurselor............................................................................ 19 2.1.2. Criterii de apreciere a eficacitii alocrii resurselor ....................................................... 20 2.1.3. Optimul i echilibrul ........................................................................................................... 23 2.2. Eecurile pieei .......................................................................................................................... 23 2.2.1. Concurena imperfect ....................................................................................................... 24 2.2.2. Informarea deficient ......................................................................................................... 25 2.2.3. Serviciile colective sau bunurile publice ............................................................................ 25 2.2.4. Externalitile ..................................................................................................................... 31 3. Distribuia echitabil a bunstrii ................................................................................................ 37 3.1. Problema distribuiei bunstrii (a venitului i averii)............................................................... 37 3.2. Cauzele inegalitii distribuiei venitului ................................................................................... 39 3.3. Criteriile politicii de (re)distribuire ........................................................................................... 41 3.3.1. Teorii privind distribuia echitabil ................................................................................... 41 3.3.2. Redistribuirea voluntar .................................................................................................... 43 3.4. Instrumentele politicii de redistribuire ...................................................................................... 43 3.5. Limitele politicii de redistribuire ............................................................................................... 47 3.5.1. Neconcordanele existente ntre redistribuirea legal i cea efectiv ................................ 47 3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate ............................................................................................ 48 4. Abordri teoretice ale bugetului public ........................................................................................ 50 4.1. Caracteristici i funcii ale bugetului public .............................................................................. 50 4.2. Evoluia unei teorii? .................................................................................................................. 52 4.3. Reguli i norme pentru elaborarea bugetelor publice ................................................................ 53 5. Abordri teoretice ale impozitrii ................................................................................................. 57 5.1. Clasificarea impozitelor ............................................................................................................ 58 5.2. Principiile impozitrii ................................................................................................................ 59 5.2.1. Echitatea n impozitare....................................................................................................... 60 6. Teoria cheltuielilor publice ............................................................................................................ 64 6.1. Dezvoltarea sectorului public .................................................................................................... 64 6.1.1. Istoricul dezvoltrii sectorului public................................................................................. 64 6.1.2. Teorii i factori ai dezvoltrii sectorului public ................................................................. 66 7. Metode de elaborare a bugetelor................................................................................................... 71 7.1. Bugetul Funcional (Line Item Budget).................................................................................. 71 7.2. Programarea Planificarea Sistemului Bugetar - PPBS .............................................................. 73 7.3. Metoda Buget Baz Zero (Zero Base Budgeting ZBB) .......................................................... 75 7.4. Metoda Bugetelor pe Performan (Performance Budgets) ....................................................... 77 7.5. Bugetul pe Programe i Performane ......................................................................................... 79 Bibliografie ...................................................................................................................................... 81

Program Postuniversitar n Managementul Administraiei Publice Syllabus pentru disciplina ECONOMIE I FINANE PUBLICE I. INFORMAII GENERALE DESPRE CURS: Titlul disciplinei: Economie i finane publice Semestrul: I Locul de desfurare: Facultatea de tiine Politice Administrative i ale Comunicrii, str. Gen. T. Mooiu, nr. 71, Cluj-Napoca II. INFORMAII DESPRE TITULARUL DE CURS: Nume, titlul tiinific: Conf. Univ. Dr. Dan Tudor Lazr Informaii de contact: danlazar@apubb.ro Ore de audien: Luni, 8.00 - 10.00, sala I/6

Nume, titlul tiinific: Asist. univ. drd. Bogdan Andrei Moldovan Informaii de contact: moldovan@apubb.ro Ore de audien: Joi, 14.00 16.00, Sala I/6

III. DESCRIEREA DISCIPLINEI: Scopul cursului: Scopul acestui curs const n familiarizarea studeniilor cu aspectele teoretice i practice ale economiei publice, precum i cu aspectele teoriei finanelor i bugetelor publice. Acest domeniu este specific mediului organizailor publice i reprezint una dintre cele mai importante provocri ale unui manager public n activitatea sa. Prin acest curs se urmrete dobndirea de ctre studeni a unor cunotine detaliate despre economia public, teoria i politica bugetar, metodele de elaborare a bugetului, sistemele fiscale. Nu n ultimul rnd, cursul va urmri i dobndirea de ctre studeni a unor abiliti n aplicarea cunotinelor teoretice n rezolvarea unor studii de caz i analize situaionale. Obiective: nelegerea conceptelor din domeniul economiei publice i a rolului statului n economie; nelegerea unor concepte i teorii precum: optimalitate Pareto, eecuri ale pieei, teorii ale distribuiei echitabile a veniturilor i alocrii optime a resurselor, clasificarea impozitelor, principii ale impozitri; nelegerea caracteristicilor i funciilor bugetului public; Capacitatea de a utiliza metode de elaborare a bugetului; Dezvoltarea capacitii de munc n echip; Utilizarea noiunilor teoretice n studiul i analiza unor cazuri practice (proiect final). Metode de predare: expunerea, descrierea, problematizarea, studii de caz IV. BIBLIOGRAFIE: 1. Lazr, D.T., Inceu, A. i Moldovan, B., Finane i bugete publice, ediia a 3-a, Cluj Napoca: Editura Accent, 2009. 2. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. 3. Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959. 4. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc.,1992. 5. Vcrel, I., (coodonator), Finane publice, ediia. a IV-a, Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic, 2004.

Materialele sunt disponibile att pe site-ul facultii: www.apubb.ro, ct i n cadrul bibliotecii facultii o parte din ele fiind achiziionate n cadrul proiectului PODCA Program Postuniversitar n Managementul Administraiei Publice. V. MATERIALE FOLOSITE: calculatoare, instrumente de specialitate sau de laborator, echipament special VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL NTLNIRILOR I A VERIFICRILOR/EXAMINRILOR INTERMEDIARE: 1. Sectorul public i rolul economiei publice Data planificat: sptmna 1 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: definirea economiei publice, evolutia gndirii economice, concepii pivind rolul statului n economie, funciile statului, transformarea rolului statului. Bibliografie recomandat: Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959.

Alocarea optim a resurselor. Eecurile pieei Data planificat: sptmna 2 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: criterii de apreciere a eficacitii alocrii resurselor, criteriul Pareto, optim i echilibru, concurena imperfect, asimetrie informaional, bunuri publice, externaliti. Bibliografie recomandat: Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. 3. Distribuia bunstrii Data planificat: sptmna 3 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: problema distribuiei bunstrii, curba Lorentz, coeficientul Gini, cauzele inegalitii distribuiei veniturilor, teorii privind distribuia echitabil, instrumentele i limitele politicii de redistribuire.

2.

4.

Abordri teoretice ale bugetului public. Abordri teoretice ale impozitrii. Data planificat: sptmna 4 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: funciile bugetului public, reguli i norme pentru elaborarea bugetului public, clasificarea impozitelor, principiile impozitrii, echitatea n impozitare, principiul capacitii contributive, principiul beneficiului. Bibliografie recomandat: Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc, 1992. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. Vcrel, I., (coodonator), Finane publice, ediia. a IV-a, Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic, 2004. 5. Teoria cheltuielilor publice Data planificat: sptmna 5 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: dezvoltarea sectorului public, teorii i factori ai dezvoltrii sectorului public, teoria opiunii publice, teoria birocraiei, teoria statului bunastrii. Bibliografie recomandat: Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. 6. Metode de elaborare a bugetelor Data planificat: sptmna 6

 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: buget funcional, buget baza zero, buget pe programe, buget pe performan, PPBS. Bibliografie recomandat: Lazr, D.T., Inceu, A. i Moldovan, B., Finane i bugete publice, ediia a 3-a, Cluj Napoca: Editura Accent, 2009. VII. MODUL DE EVALUARE: Evaluare Nota final de la acest curs va reprezenta media ponderat dintre: Nota pentru activitatea din cursul semestrului 30% Nota pentru proiectul final 70% Participarea la curs Participarea la curs presupune parcurgerea materialelor indicate de ctre instructor i implicarea activ i capacitatea de a dezbate pe marginea acestora. De asemenea temele care se dau pe parcursul semestrului trebuie realizate la termenul stabilit. Cele care nu vor fi predate la termen nu vor fi luate n considerare. Lucrrile realizate vor respecta urmtoarele reguli: 1. Se vor folosi caractere de 12 i distana dintre rnduri de 1.5; font Times New Roman. 2. Se vor respecta toate cerinele unei lucrri tiinifice citarea surselor (modelul Harvard). 3. Bibliografia poate s cuprind titluri de cri, articole sau surse internet, mpreun cu toate datele de identificare (nume i prenume, editur, anul, oraul i ara n care au aprut sau orice date necesare pentru a putea identifica sursele de pe internet). Toat bibliografia prezentat trebuie s fie folosit n cadrul lucrrii. 4. Structura: Introducere Prezentare teoretic Partea de analiz Concluzii VIII. DETALII ORGANIZATORICE, GESTIONAREA SITUAIILOR EXCEPIONALE: Se cere o prezen la ore de 75% Este explicat noiunea de plagiat n mod expres Consecinele plagiatului: nota 1 i n funcie de gravitatea abaterii, exmatricularea Consecinele cazurilor de fraud la examen: anularea lucrrii, nota 1, i, n funcie de gravitatea cazului, exmatricularea.

Integritate academic Respectarea standardelor de onestitate academic este una dintre cele mai importante norme de conduit pe care o mprtesc membrii Facultii de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii. Orice preluare a unor idei sau cuvinte ale altor autori fr a preciza acest lucru reprezint furt intelectual sau plagiat. Constituie plagiat: Reproducerea exact n cazul textelor de alt limb dect cea romn chiar i n traducere proprie a cuvintelor unui alt autor dac se omit ghilimelele i referina precis. Redarea cu alte cuvinte, altfel spus reformularea n cuvinte proprii, a textului altuia fr a aduga referina precis. Reformularea i/sau rezumarea ideilor altuia fr a aduga referina precis.

CAPITOLUL 1. Sectorul public i rolul economiei publice 1.1. Economia public nc de la nceput, trebuie s reamintim faptul c n decursul secolului XX i n special ntre cel de-al II-lea Rzboi Mondial i sfritul anilor 70, sectorul public a cunoscut o expansiune formidabil. Mrimea sa, msurat prin volumul cheltuielilor publice totale i prin produsul intern brut s-a triplat, cel puin, n unele ri mrindu-se chiar de circa 4 ori, pentru ca la nceputul anilor 90 s ating o pondere de aproximativ 40-50% n aproape toate rile OCDE. Omniprezena statului n viaa economic i social se manifest ndeosebi sub un dublu aspect: - pe de o parte, el furnizeaz colectivitii nenumrate prestaii, adesea foarte costisitoare, n domenii foarte variate precum: securitate, aprare, asigurri medicale i pentru btrnee, educaie, cercetare, transporturi, energie, comunicaii, ct i protecia mediului; - pe de alt parte, el intervine, n mod continuu, asupra funcionrii economiei de pia prin intermediul unor msuri de ordin juridic sau economic pentru a fixa regulile jocului i pentru a corecta deficienele acestuia. Rezult c aceste intervenii au un caracter fie reglementar, de exemplu atunci cnd statul fixeaz normele maxime admise de poluare, fie financiar, atunci cnd acesta ncearc s modifice distribuia veniturilor prin prelevarea unui impozit progresiv asupra veniturilor sau atunci cnd ncearc o relansare a activitii economice printr-un program de cretere a cheltuielilor publice. Prin activitatea sa intens, sectorul public joac un rol economic considerabil. Statul recurge din plin la resurse economice limitate, la factori de producie (munc, pmnt, capital, resurse naturale i energie), ct i la bunuri i servicii produse de ctre sectorul privat. Totodat, el opereaz importante transferuri de venituri ntre diferitele grupuri ale populaiei. Activitatea sa legislativ are repercusiuni considerabile n domeniul economico-social, chiar dac adesea ele sunt mai puin vizibile. n aceste condiii, nu este surprinztor faptul c rolul statului i mai ales mijloacele sale de aciune n economie, preocup comunitatea i fac obiectul a numeroase dezbateri publice. Ele evideniaz un ansamblu impresionant de ntrebri de genul: Se poate aprecia talia optim a unui stat? Care sunt sarcinile care trebuie s-i fie conferite i care sunt cele care trebuie lsate n grija sectorului privat? Trebuie ca statul s continue furnizarea acelorai prestaii sau ar trebui ca o bun parte din acestea s fie produse de ctre sectorul privat? n ce condiii ar trebui naionalizate ntreprinderile private sau dimpotriv, privatizate ntreprinderile publice? Ar trebui reduse sau crescute reglementrile care vizeaz cea mai mare parte a activitilor private? S-ar putea iniia un proiect, de exemplu, n sectorul transporturilor, chiar dac finanarea acestuia nu va putea fi acoperit n ntregime? Se pot vinde prestaiile publice? Domeniul analizei economice ce consacr o atenie deosebit studiului statului, ca actor economic, admite adeseori denumiri diferite precum: economie public sau finane publice, prima acoperind un cmp mai vast dect cea de-a doua. n ultimii cincizeci de ani, economia public s-a afirmat ca un domeniu specific al economiei politice.

Chiar dac se tie c economia public analizeaz natura i consecinele economice ale prestaiilor, interveniilor, finanrii sau organizrii statului, aria de cercetare rmne nc vag conturat deoarece: - n primul rnd, ele depind de cmpul de investigaie al celorlalte ramuri ale tiinei economice, precum: teoria monetar, teoria comerului internaional sau teoria organizrii industriale i a pieelor; - n al doilea rnd, economia public acord o importan deosebit problemelor specifice, care n-au reinut atenia economiei politice tradiionale, precum: problemele mediului, energiei, transporturilor, educaiei sau economiei subterane; - n sfrit, ea examineaz cu mijloace proprii formarea opiunilor publice1, un subiect care prin definiie aparine tiinelor umaniste nvecinate, i n particular tiinei politice. Economia public, ca disciplin tiinific axat pe studiul statului ca actor economic se focalizeaz asupra unui subiect vast i diversificat de cercetare. 1.1.1. Definirea economiei publice Economia public este o ramur a tiinei economice, care i concentreaz atenia asupra analizei rolului i comportamentului statului, mai precis a servitorilor si, politicienii i funcionarii, ct i asupra impactului acestuia asupra economiei naionale, i chiar a celei internaionale, i n consecin asupra bunstrii cetenilor. Ea se concentreaz, fr ns a se limita, asupra economiei nemarfare, termen ce pune n eviden faptul c n cadrul economiei sectorului public au loc tranzacii diferite de cele din cadrul pieei. Mai concret, economia public examineaz originea, forma, ct i consecinele economice i sociale ale urmtoarelor activiti publice: - prestaiile sectorului public, prin care nelegem serviciile pe care acesta din urm le pune la dispoziia colectivitii, fr ca acestea s fie produse, n mod necesar, de ctre stat; - diferitele intervenii cu caracter financiar i reglementar realizate de ctre stat pentru a promova o ameliorare a bunstrii colectivitii i o mai mare justiie social: politicile de redistribuie a venitului i a averii, stabilizarea fluctuaiilor i ncurajarea creterii economice, protecia mediului natural sau a comunicaiilor, msurile luate n vederea asigurrii aprovizionrii rii cu produse alimentare i energetice; - finanarea, n principal prin fiscalitate, mprumut sau tarifare; - repartiia responsabilitilor i a surselor de finanare ntre diferitele niveluri administrative i organisme para-statale. 1.1.2. Evoluia gndirii economice n economia public A. Amprenta clasicilor Afirmarea tardiv a economiei publice se datoreaz, n principal, turnurii pe care Adam Smith, printele economiei politice moderne, a dat-o dezvoltrii acestei tiine. Smith, ca i economitii de astzi, era fascinat de misterul schimbului marfar, conform cruia graie unei aparente mini invizibile, universul economic dispune de un sens nnscut al ordinii, care nu este impus de sus, ci este rezultatul tranzaciilor de schimb dintre indivizii care ncearc s-i maximizeze ctigurile i avantajele personale. n mod cert, Smith era el nsui contient c libera exprimare a intereselor particulare putea contracara bunstarea colectiv, n cazul n care ea nu ar fi fost ncadrat ntr-un mediu
Teoria opiunilor publice a fost formulat i dezvoltat de reprezentani ai colii din Virginia (vezi, spre exemplu, Al. Tanadi, coala din Virginia, I. McGill Buchanan i Teoria opiunilor publice, Editura ASE, Bucureti, 1998).
1

instituional i legal adecvat. Cu toate acestea, inspiraia profund liberal pe care el a dat-o gndirii economice a fcut ca aceast disciplin s se dezvolte fcnd referire la modelul economiei marfare. Cu siguran autorii clasici, care i-au succedat lui Smith, n mod special Ricardo, au fost preocupai de repartiia sarcinii fiscale; ei considerau, cu toate acestea, c determinarea impozitelor era ntr-o mare msur independent de stabilirea cheltuielilor. n ceea ce privete cheltuielile, ei estimau c intervenia statului trebuia s fie limitat la cteva responsabiliti specifice (aprare, justiie, educaie). Dintre acetia, Say considera cheltuielile publice drept o surs de risip i ca urmare, cel mai bun plan financiar ar fi de a cheltui puin, aciunea statului trebuind s fie limitat la protecia individului. B. Precursorii economiei publice Constatarea conform creia oferta de prestaii publice absoarbe resursele productive i n consecin, ea intr n concuren cu sectorul privat, n-a fost fcut dect la sfritul secolului al XIX-lea, n principal de ctre cercettori italieni (Pantaleoni, Mazzola, Viti de Marco, Barone) i suedezi (Wicksell i Lindahl). Acetia au fost, n egal msur, preocupai de caracterul de indivizibilitate al serviciilor colective i, influenai de ctre dezvoltarea teoriei marginaliste, ei au avansat ideea c sectorul public, urmnd exemplul sectorului privat, trebuia s fie ghidat de ctre dorinele consumatorilor suverani. Wicksell a fost primul care s-a preocupat de problema opiunilor politice n materie de finane publice. El considera c, n scopul satisfacerii condiiilor de optim n materie de bunstare, votarea oricrui nou capitol de cheltuieli ar trebui s fie efectuat simultan cu cea a veniturilor necesare pentru a finana aceste cheltuieli, i acestea n principiu conform regulii umanitii. Dei vor marca n mod profund teoria modern, aceste descoperiri n-au iniiat ctui i de puin un curent de cercetare fructuos n prima jumtate a secolului. C. Afirmarea economiei publice Publicarea n 1936 a Teoriei generale a lui Keynes a pus n eviden rolul primordial pe care bugetul public l putea juca n cutarea echilibrului macro-economic i n revoluionarea politicii macro-economice. Cu toate acestea, Keynes n-a fost interesat mai mult dect precursorii si de problemele alocrii resurselor i distribuiei veniturilor. A trebuit s se ajung n anii 50 pentru ca economia public s nceap s se afirme. Acest proces s-a datorat n principal dezvoltrii generale a economiei politice, creterii extrem de rapide a sectorului public, preocuprii de a armoniza evoluia sectorului privat sau nceputului contientizrii pericolului degradrii mediului. Desigur, la aceast dezvoltare au contribuit numeroi autori, ns Samuelson, prin teoria sa privind bunurile publice (1954, 1955) i Musgrave prin lucrarea sa enciclopedic Teoria finanelor publice (1959) reprezint figurile cele mai marcante. Fr ndoial, lor li se datoreaz dezvoltarea cercetrilor privind economia non-marfar n paralel cu cele privind economia marfar, fcnd astfel din economia public o veritabil specializare a tiinei economice. Cu toate acestea, cum cercetarea s-a desfurat n jurul aplicrii unor instrumente ale economiei marfare n economia non-marfar a sectorului public, cercetrile au fost lung timp conduse n optica contribuiei sectorului public la alocarea optimal a resurselor. n plus, punerea n eviden a disfuncionalitilor pieei a determinat autorii s afirme c sectorul public trebuie s intervin pentru a le elimina, fr s se ntrebe, ns, dac procesele de decizie politic proprii

sectorului public nu sufereau i ele de anumite deficiene. Dac facem abstracie de civa precursori, cercetrile privind funcia de redistribuie a sectorului public i lacunele guvernamentale nu au luat o importan semnificativ dect foarte trziu. 1.2. Rolul statului n economie 1.2.1. Statul Poate dintre toate categoriile politice strns legate de economie cea mai controversat este cea a statului. Accepiunile termenului de stat sunt foarte diversificate, n funcie de autori i de perioada istoric la care ne raportm. Noiunea de stat poate fi definit prin prisma a dou caracteristici: organizaional i funcional. Din perspectiva organizaional, statul reprezint un set de instituii de reglementare i guvernare care au menirea de a produce reguli, de a controla, de a ndruma sau de a regla. Din perspectiva funcional, exist dou moduri de abordare i de definire a statului: - Primul, denumit abordarea ex-ante, definete statul ca pe un set de instituii care are grij s realizeze anumite scopuri i obiective. Aceast abordare consider c nu printr-o definiie abstract se poate caracteriza o instituie ca fiind de interes public sau privat, ci dac prin scopul i funcia pe care aceasta o ndeplinete corespunde sau nu funciei statului. Astfel, orice organizaie al crei scop se suprapune cu funciile statului devine, n mod automat, parte component a statului. - Cel de al doilea mod, numit abordarea ex-post, definete statul prin consecinele pe care le poate avea dezvoltarea unor funcii ori instituii, ca de exemplu cea de meninere a ordinii sociale, cea de echilibrare a funciei pieei cu cea de intervenie, cea de realizare a bunstrii sau a echitii sociale etc. n acest mod de abordare statul este identificat cu acel set de instituii sau modele de comportamente care produc efecte, ale cror caracteristici principale se pot clasifica pe urmtoarele direcii: libertatea individului, stabilizarea economic i social, echitatea social, echilibrul dintre performana economic i echitatea social. Ideologiile politice au pus i pun accent deosebit pe acest ultim mod de definire a statului. n funcie de efectele urmrite, se pot determina i se pot orienta politicile practice pe care statul le pune n practic. Astfel se poate face o distincie net ntre diferite dimensiuni ale interveniei statului: - Prima rezid n rolul statului de a asigura cadrul legal pentru viaa social i economic, dnd prioritate legii i ordinii, protejnd teritoriul naional mpotriva agresiunilor externe i aprnd anumite valori morale tradiionale. - A doua const fie n intervenia statului n mecanismul pieei, fie n diminuarea interveniei statului prin dereglementri i reforme economice n vederea sporirii performanelor sectorului economic. Experiena istoric a dovedit c intervenia statului se poate face printr-o gam larg de politici de la intervenii minime pn la nlocuirea mecanismului de pia cu un mecanism planificat i centralizat, care implic schimbarea tipului de proprietate, a sistemului de distribuie i a celui de alocare a resurselor. - A treia const n demersurile legislative i instituionale n scopul de a modifica i relaiile dintre stat i grupurile de interese pentru a trece de la o confruntare la cooperare i negociere. Dac vom ncerca s punem n relaie aceste trei categorii de politici privind modul, gradul i sfera de intervenie a statului vom constata existena unei game largi de sisteme de organizare economic i social i de efecte ce caracterizeaz diferitele tipuri de stat de la cel liberal clasic,

la cel neoliberal, apoi la cel bazat pe negocieri sau corporatist democrat i de aici la cel totalitar sau birocratic. Dei statul are o mare importan n economie, fiind mult mai mult dect un agent economic, teoria economic este departe de a reda n mod satisfctor regulile comportamentale ale acestuia care s fie comparabile cu regulile folosite n predicia aciunilor i comportamentelor celorlali ageni economici, cum sunt consumatorii i firmele. Explicaiile privind neglijarea studierii analitice i n forme adecvate a rolului statului deriv din cteva fapte de necontestat subliniate de Buchanan (1993): astfel, economia clasic, precum i cea marxist au considerat statul ca un element exogen proceselor economice i ca un factor neproductiv; prin folosirea utilitii ca funcie obiectiv a politicilor economice ale statului s-au idealizat i s-au simplificat obiectivele politice i s-a neglijat structura instituional care s oglindeasc realitile. Aeznd sub un reflector prea puternic teoria economiei private a lui Marshall, teoria economiei publice n care este implicat statul a rmas complet n umbr; n viziunea romantic asupra statului aceea de aductor numai de bine n economie sau aceea de despot binevoitor rolul acestei instituii nu a mai fost supus unei analize critice tiinifice de ctre economiti dect mult mai trziu. Semnul sub care a continuat cercetarea statului este cel de sorginte antropomorfic potrivit creia statul este considerat ca o persoan cu scopurile sale proprii fr nici o relaie cu indivizii reali care compun comunitatea. 1.2.2. Delimitarea sectorului public sau a economiei publice n legtur cu sectorul public, adeseori se ridic ntrebri privind structura i rolul su n economie i n societate, dac este sau nu prea dezvoltat, dac este pus n mod real n slujba publicului i dac este eficient. Unele din rspunsurile date sunt n funcie de epoci i de ideologii. ntr-un model tradiional, sectorul public, aa cum precizeaz Lane (1993), servete publicului printr-un set de structuri ierarhice sensibile fa de politicieni. Acetia din urm sunt cei care au n vedere latura normativ a lucrurilor, urmrind interesele publice, deoarece ei depind de publicul alegator, iar serviciile administrative (birocraia) sunt cele care trebuie s asigure, n mod efectiv, ca scopurile s fie atinse. Acest model poate fi pus ns uor la ndoial n ceea ce privete veridicitatea, eficiena i aplicabilitea sa deoarece, n opinia noastr, el este rupt de realitate. n modelul marxist, sectorul public face parte din suprastructur, este pus n ntregime n slujba clasei dominante i reprezint un sector neproductiv, parazitar. Aceast concepie, n fapt, respinge structura i procesele democratice de tip pluralist. Potrivit concepiei ce st la baza modelului liberal, sectorul public este pus n relaie de competiie cu sectorul privat. Frontierele dintre cele dou sectoare, dei nu sunt bine delimitate, se afl n continu micare, variaia acestora fiind decis de societatea nsi, ca urmare a victoriei n alegeri a diferitelor curente politice. Este de la sine neles faptul c sporirea sectorului public implic sporirea volumului cheltuielilor publice i, prin aceasta, o sporire a implicrii statului n viaa economic i social. Definirea sectorului public n economie trebuie precedat de selectarea unui criteriu de distincie ntre sectorul public i cel privat, din varietatea celor existente la ora actual. Criteriile cele mai frecvente de delimitare a sectorului public precum: criteriul administraiei publice, criteriul autoritii publice, criteriul proprietii publice sunt n opinia noastr unilaterale. Aceasta deoarece identificarea sectorului public cu administraia public sau cu autoritatea public, prin accentul pus asupra funciei bugetare, respectiv asupra funciei

legislative a statului, ofer o imagine mult prea ngust a sectorului public fa de dimensiunea sa actual real. Criteriul proprietii publice este de asemenea insuficient. Cea mai sintetic contestaie care i se poate aduce este taxonomia aciunilor publice propus de Nicholas Barr (1990). n opinia acestuia, n funcie de modul de finanare i de producere, aciunile publice se mpart n: - aciuni cu finanare public pentru bunuri i servicii produse n organizaii publice (aprare, justiie, ordine public etc.); - aciuni cu finanare public pentru bunuri i servicii produse de ntreprinderi private (efecte militare, alimente pentru cantine publice); - aciuni cu finanare privat pentru bunuri i servicii produse n ntreprinderile publice (energie, pota, telecomunicaii etc.) Brown i Jackson (1986) menioneaz n acest sens tendina de a aborda sectorul public n strns corelaie cu instituiile politice, punnd accentul pe regulile reale de luare a deciziilor i nu pe latura normativ a opiunilor publice. Avnd n vedere toate aceste neajunsuri, vom porni n definirea sectorului public referindu-ne la criteriul pozitiv bazat pe natura procesului de decizie. Astfel, putem considera c sectorul public sau statul este constituit din ansamblul organizaiilor n care prevaleaz modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul politic din acel stat: dictatur, monarhie, democraie reprezentativ sau direct. Aceste organizaii sunt n principal: - administraiile publice, prin care nelegem guvernele fie ele naionale, regionale sau locale; - organismele de securitate social nsrcinate cu organizarea sistemelor de pensii pentru limit de vrst, pentru invalididate, ct i a asigurrilor de sntate, pentru accidente i pentru omaj. Faptul c acestea fie constituie adevrate servicii ale administraiei, fie c sunt relativ independente, nu schimb cu nimic aceast definiie, ntruct ele sunt direct supuse controlului puterii politice. Conform conceptelor i normelor contabilitii naionale i principalelor statistici privind cheltuielile i veniturile publice, criteriul reinut nu se poate aplica ntreprinderilor publice, care n mod tradiional sunt considerate drept ntreprinderi i aparin sectorului instituional. Din punctul de vedere al analizei economice a sectorului public, aceast soluie e nesatisfctoare, deoarece ntre cele dou categorii de ntreprinderi publice, pe care le putem distinge, una aparine n mod indiscutabil sectorului public. Astfel: prim categorie este format din ntreprinderile de drept privat, al cror capital este n ntregime sau n majoritatea sa n minile statului, fie pentru c acesta le-a creat, fie pentru c acestea au fost naionalizate. Chiar dac puterea public poate exercita un control asupra lor, n virtutea participrii sale financiare, aceste firme sunt asimilabile ntreprinderilor private, deoarece ele vnd bunuri i servicii private i sunt gestionate conform principiilor comerciale care prevaleaz n societile private, adic au ca prioritate obinerea de profit. Acestea reprezint statul ca actor economic, care se conduce dup principii comerciale la fel ca orice alt subiect economic din sectorul privat, care adopt decizii n funcie de semnalele pieei i nu urmrete un obiectiv derivat din procesul de decizie politic. Dei formularea este aparent paradoxal, realitatea confirm existena unui ,,sector privat al Statului, iar criteriul deciziei publice exclude statul ca ,,antreprenor din sfera sectorului public.

n schimb, ntreprinderile de drept public, respectiv privat, care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv i care sunt finanate n principal de ctre stat, prin participaii de capital, mprumuturi i/sau subvenii, fac parte din sectorul public pentru c statul le impune, n detrimentul rentabilitii, luarea n considerare a unor obiective de redistribuire, de ocupare, de dezvoltare regional sau respectarea unor norme de calitate specifice. Trebuie s remarcm ns faptul c mprirea tradiional a economiei n cele dou sectoare, public i privat, nu mai este satisfctoare i ridic numeroase semne de ntrebare: - Pe de o parte, n secolul XX au cunoscut o larg dezvoltare organizaiile private, fr scop lucrativ care produc, pe o baz voluntar, servicii ce rspund unor nevoi colective ale unor categorii de populaie. Numrul i importana lor au fcut ca ele s formeze astzi un sector care se distinge de cel al economiei private. Spre exemplu, asociaiile de consumatori sunt organisme care urmresc un obiectiv social de protecie i de informare a cumprtorilor de bunuri i a utilizatorilor de servicii, cu prioritate n favoarea membrilor lor afiliai. Aceast activitate non-guvernamental ar putea fi asimilat unui serviciu colectiv, ntruct de difuzarea informaiilor beneficiaz nu numai membrii acestor asociaii, ci ansamblul populaiei. Sindicatele, asociaiile de automobiliti, organizaiile caritabile sau religioase, anumite spitale sau coli constituie alte exemple de organisme care aparin acestui sector specific. - Pe de alt parte, statul recurge, n mod regulat, la reglementri pentru a constrnge ramurile economice s-i conduc afacerile n concordan cu obiectivele politice pe care el le urmrete. Aceast form de intervenie prin legi i reglementri contribuie, n egal msur, la imposibilitatea de a trasa o frontier ntre sectorul public i privat. Criteriul care ofer imaginea cea mai cuprinztoare a sectorului public, innd cont de relaia actual Stat economie, este criteriul produciei publice (Iancu, 1998). Conform acestui criteriu, sectorul public poate fi identificat cu sistemul de producie a bunurilor i serviciilor publice, ntr-o accepiune care cuprinde pe de o parte procesul de formare a cererii i ofertei de bunuri i servicii publice, iar pe de alt parte sistemul instituional specific acestuia (proprietate public asupra avuiei, decizie public, mecanism de realizare a interesului public etc.). Acest criteriu permite abordarea sectorului privat, nelegerea legitimitii sectorului public, dar i a disfuncionalitilor acestuia. Admind c graniele dintre sectorul public i sectorul privat nu sunt strict delimitate, sectorul public sau Statul n sens economic poate fi definit drept ,,ansamblul tuturor activitilor desfurate de Stat. n acest context, componentele principale ale sectorului public sunt: Instituiile publice, care opereaz cu venituri de la bugetul public i care cuprind: - administraiile publice centrale i locale, care produc bunuri cu caracter public (servicii colective) destinate ntregii societi, respectiv colectivitii locale. Repartizarea competenelor pe diferite niveluri administrative (central, local, regional etc.) depinde de natura bunului public (de deschiderea spaial a efectelor sale), de diferenele de gusturi i preferine existente de la o regiune la alta, i nu n ultimul rnd, de gradul de descentralizare admis de sistemul de decizie politic. - organismele de protecie social direct subordonate puterii publice i n care prevaleaz acelai mod de decizie colectiv. Organizat iniial sub forma unor societi mutuale muncitoreti care, pe baza cotizaiilor obligatorii, asigurau prestaii doar pentru membrii lor, sistemul de asigurri sociale s-a transformat profund de-a lungul timpului, cptnd pe

lng funcia de asigurare i funcia de atenuare a inegalitilor economice, de unde i denumirea actual de organisme de protecie social. ntreprinderile publice care opereaz cu venituri obinute din vnzarea pe pia a produciei proprii, cu subvenii sau transferuri guvernamentale i care cuprind: - regiile autonome, companiile naionale (de regul monopoluri naturale, care nu sunt concurate de firmele private); - societile mixte, cu capital de stat i privat (aflate n concuren cu firmele private, fac parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca mod de funcionare de sectorul privat); - bnci i societi de asigurri cu capital de stat. Aadar, nu exist o definire exact a ,,sectorului public sau a economiei publice. Teoria microeconomic nu este de acord cu o abordare pragmatic a sectorului public, privit ca rezultat al proceselor istorice i compromisurilor politice, o instituie organic n evoluie care s-a schimbat ca rspuns la imperativele siguranei naionale i la modificarea ateptrilor sociale privitoare la statul bunstrii. Se sugereaz o definire a sectorului public prin evidenierea distinciei dintre ,,piaa privat i ,,piaa public sau cel mai adesea, prin descrierea activitilor (rolurilor) sectorului public (sau ale guvernului). Dar nici una din aceste abordri nu ne furnizeaz o definire categorial clar. ncercnd s punem n opoziie cele dou sectoare tradiionale, sectorul privat poate fi descris ca fiind un sector nereglementat, n care productorii decid ce s produc n funcie de voina de a plti a consumatorului, iar alocarea de bunuri i servicii se face n ultim instan n funcie de existena sau absena profiturilor, n timp ce sectorul public este un furnizor de servicii care sunt produse nu n funcie de cerinele pieei, ci n funcie de deciziile luate n cadrul proceselor democratice, iar alocarea serviciilor se face n funcie de nevoile celui care primete. Tabelul de mai jos prezint o serie de elemente care difereniaz sistemul de pia de sistemul politic, dar ele trebuie interpretate nuanat. Tabel 1.1: Elemente de difereniere ale sistemului de pia i ale sistemului politic
Sistemul de pia Proces de schimb Bunuri i servicii private Sistem de valori economic Interes privat ,,Mn invizibil Roluri economice (productor, consumator, investitor, salariat) Suveranitatea consumatorului Recompensa: profit Instituie major: afacerea Principii active: eficiena, productivitate, cretere Sistemul politic Proces politic Bunuri i servicii publice Sistem de valori pluralist Interes public Mn vizibil Roluri politice (politician, cetean, grupuri de interes public) Suveranitatea ceteanului Recompensa: putere Instituie major: guvernarea Principii active: justiie, echitate, dreptate

Sursa: Bucholz (1985, p. 112) 1.2.3. Concepii privind rolul i funciile statului A. Concepiile privind rolul statului Teoria economiei publice se bazeaz pe dou concepii politice sau filozofice foarte diferite ale rolului statului.

Abordarea individualist Abordarea individualist, de departe cea mai important n planul analizei economice, ncearc s dezvolte o teorie a sectorului public care s fie, pe ct posibil, oglinda teoriei economiei marfare. Bazndu-se pe postulatul suveranitii consumatorilor, aceast abordare admite c prestaiile publice trebuie s reflecte preferinele individuale. Statul nu are nici o finalitate n sine, deoarece el este n ntregime n serviciul cetenilor. Dezvoltarea sa se datoreaz pionierilor Samuelson i Musgrave. Am vzut, cu toate acestea, c modul de decizie este diferit pentru economia de pia i pentru sectorul public. Cum, n acest ultim caz, deciziile eman dintr-un proces politic relativ centralizat, analiza trebuie s fie prelungit printr-o examinare a instituiilor i proceselor de decizie politic. Abordarea constrngerii Abordarea alternativ, numit a constrngerii, a interesului general sau organic al statului, pleac de la organizarea politic existent pentru luarea deciziilor colective. Conform principalilor si adepi (Colm, 1956; Lindblom, 1961; Barrre, 1972), deciziile publice pot s nu reflecte preferinele cetenilor, adic pot fi impuse acestora. n acest caz, raionalitatea colectiv nu reprezint o simpl agregare a preferinelor individuale; Statul deine o veritabil personalitate care i permite s-i urmreasc propriile obiective. Aceast abordare nu este, n mod necesar, autoritar sau anti-democratic, ns ea consider deciziile publice drept alegeri ce eman de la o autoritate. B. Funciile statului Examinnd dezvoltarea sectorului public i determinanilor si, putem observa faptul c statul ndeplinete multiple funcii i c aceste responsabiliti s-au amplificat de circa un secol. Pentru a le analiza, este de dorit ca ele s fie ordonate i grupate pe categorii bine delimitate (Atkinson i Stiglitz, 1980; Brown i Jackson, 1990). Printre diferitele clasificri posibile, cea care s-a impus n opinia economitilor a fost cea propus de Musgrave n 1959, deoarece ea considera principalele funciuni ale statului public ca fiind domenii bine definite ale analizei economice. Ea permite nu numai tratarea fiecruia dintre aceste subiecte, n mod separat cu mijloace de analiz proprii, ci i furnizarea unor criterii precise pentru abordarea altor probleme referitoare la sectorul public. Astfel, Musgrave atribuie statului urmtoarele funcii: funcia de alocare optimal a resurselor economice rare cu scopul de a crete bunstarea colectivitii; funcia de distribuie echitabil a bunstrii mai concret a venitului i a averii ntre indivizi, regiuni sau generaii; funcia de echilibrare (stabilizare) macro-economic prin stabilizarea fluctuaiilor creterii economice. Aceste funcii sunt interdependente. Ele semnific faptul c: pentru a conduce bine politica proprie a unei funcii (menionat anterior) este necesar ca obiectivele celorlalte dou funcii s fie atinse; diversele funcii se pot afla n situaia de complementaritate (ameliorarea rezultatelor uneia contribuie la mbuntirea rezultatelor unei alte funcii) sau n situaia contrar de antagonism (msurile luate pentru a mbunti o anumit funcie afecteaz o alt funcie).

1.2.4. Transformarea rolului statului Misiunile statului nu pot fi cuprinse ntr-o list (exhaustiv) determinat, dat fiind faptul c ateptrile cetenilor evolueaz, iar oamenii politici ncerc s rspund mai mult sau mai puin convenabil dorinelor acestora cu scopul de a-i asigura o baz electoral convenabil. Astfel, n lumea occidental statul a cunoscut mai multe etape de evoluie: A. Statul jandarm Conform doctrinei liberale a secolului XIX, administraia nu trebuia s intervin dect ntr-un cmp de aciune limitat la asigurarea suveranitii i a funciilor regaliene i tradiionale, precum politia, aprarea i emisiunea de moned. Ideea de guvern care nu intervine n activitile economice este atribuit n principal lui Adam Smith, dar i altor gnditori care au analizat natura guvernrii. Fr a admite amestecul statului n interesele particulare, Smith sugereaz c statul trebuie s-i fac simit prezena n economie ntr-o serie de mprejurri: fixarea legal a ratei dobnzii, administrarea potelor, instrucia primar obligatorie, organizarea examenului n orice profesie liberal sau pentru orice post de ncredere. Motivaia acceptrii n principiu a implicrii statului, dei violeaz libertatea natural a indivizilor, const n necesitatea de a alege rul cel mai mic dintre dou rele. Statul va interveni numai atunci cnd manifestarea libertii naturale a unui individ sau grup de indivizi risc s pun n pericol sigurana ntregii societi, atunci cnd monopolul cucerit sau acordat unui individ sau companii pune n pericol libera concuren. De-a lungul sec al XIX-lea, n ciuda revoluiilor i crizelor de regim, acest stat i-a asigurat perenitatea.Veritabila originalitate a administraiei n aceast perioad era c aceasta se baza n special pe funcionari amatori. n acea perioad titlurile primau n fa aptitudinilor i capacitilor. n plus, n acea perioad, puine persoane lucrau pentru stat. n mai mult de un secol, numrul funcionarilor a explodat, n timp ce populaia nu a fcut dect s se dubleze. B. Statul organizator La nceputul secolului al XIX-lea a avut loc n numeroase regiuni o expansiune a capitalismului i a industrializrii. n acelai timp, numeroase ri occidentale posedau colonii care drenau cea mai mare parte a capitalurilor lor. Apoi au urmat dou ocuri majore care au bulversat echilibrul armonios care prea c s-a instaurat ntre stat i pia. Un laissez-faire pur nu a fost practicat pe o scar larg nici mcar de ctre colonitii revoluionari din Statele Unite. Datorit nevoii de a strnge toate coloniile laolalt, n ceea ce privete comerul i pentru a aduce pe pia produsele din regiunile agricole extinse, rolul de nceput al guvernului american a fost acela de a construi drumuri, canale, de a moderniza porturi, de a preveni inundaiile i de a crea un sistem potal. Rolul de baz al guvernului era acela de a promova comerul. O extindere a acestui rol a fost acela de a stabiliza condiiile economice i comerul prin tiprirea de bani i plata datoriei naionale. n comparaie cu Statele Unite de atunci, statele europene erau mult mai active n ceea ce privete proprietatea i n promovarea intereselor economice. Dei politica de laissez-faire ngduia o anumit activitate guvernamental, ea nu avea n vedere ns proprietatea public asupra produciei i nici nu aducea limitri proprietii private asupra pmntului i a celorlali factori de producie. C. Statul intervenionist i Statul providen

Primul Rzboi Mondial (1914-1918) a fost cel care a antrenat numeroase modificri n snul societii (locul femeii n cadrul societii, sistemul de securitate social, sufragiul universal). Cu toate acestea, evenimentul care a provocat punerea sub semnul ntrebrii a liberalismului economic i criza sistemelor administrative clasice, au fost crahul bursier din 1929 i crizele anilor 30. Abordarea tradiional a modelului laissez-faire a fost insuficient pentru depirea marilor probleme din situaia economic mondial. De fapt, multe dintre politicile guvernamentale ale timpului nu au fcut dect s adnceasc criza. Ele aveau n vedere reducerea cheltuielilor guvernamentale i impunerea de restricii comerciale n ncercarea de a exporta problemele economiei n alte ri. naltul nivel de interdependen dintre economia autohton i comerul internaional nu era nc pe deplin cunoscut. Cel care a propus o soluie pentru rezolvarea acestei crize a fost J.M. Keynes care a pus bazele teoretice ale rolului conductor al guvernului n economiile naionale. El propunea ca guvernele s soluioneze cererea efectiv n cteva moduri: fie s o creasc, dac ea va fi ameninat, fie s o reduc, odat pornit explozia ei. Astfel, ntre cele dou rzboaie mondiale a avut loc creterea intervenionismului statului, n special n domeniul economic. A existat, n primul rnd, o nou gestiune public mai dirijist vizavi de sectorul privat (naionalizarea cilor feroviare, a industriei de armament i echipament aeronautic). Ulterior a avut loc naterea unor organisme parastatale care dispuneau de o anumit autonomie financiar. Unele dintre ele au dat natere sectorului public industrial i comercial. n final, a aprut o nou form de investiie: economia mixt care punea laolalt capitalurile publice cu cele private. Cu toate acestea, n timpul acestei perioade, interveniile statului se concretizau cel mai adesea n msuri empirice, nesistematice, ghidate de circumstane, care nu se ncadrau ntr-o strategie global. Ca urmare al celui de-al Doilea Rzboi Mondial, intervenionismul statului n economie sa accentuat. De ndat ce situaia excepional ce a permis acest dirijism a disprut, ei i-a succedat o perioad de intervenionism mai moderat. Cu timpul, s-a dezvoltat o sfer de activitate a puterii publice. n primul rnd, n responsabilitatea statului a intrat politica de credit, el acoperind astfel vidul legislativ lsat de sectorul privat, dar i ca urmare a planului Marshall. Guvernele naionale au fost cele crora le-a revenit sarcina de a redistribui fondurile investitorilor privai, fapt ce a transformat statul ntr-un adevrat ,,bancher. Apoi, cu scopul de a prevedea i concepe politici publice, au foste create metode de planificare care au sfrit prin apariia unor oficii, birouri i chiar ministere ale planificrii. n stadiul actual, statul posed responsabiliti n domenii extrem de variate, precum: cercetarea fundamental, investiii, industrie, telecomunicaii, vntoare i pescuit, sntate, locuine, protecia mediului. Sectorul public a devenit, puin cte puin, un complex gigantic care este din ce n ce mai dificil de gestionat. Cu scopul de a asigura o anumit suplee acestei enorme maini statale, parlamentele i guvernele naionale au consfinit, n mod gradual, s acorde o mai mare autonomie aciunilor administrative. Puterea discreionar a administraiei asupra societii se afl ntr-o continu cretere pentru c ei i se recunoate capacitatea de a-i determina ea singur modalitile de aciune. Paralel cu intensificarea intervenionismului s-a dezvoltat statul providen (statul bunstrii) care se nscrie pe linia doctrinei solidarismului social, prezent la finele secolului al XIX-lea. n viziunea acesteia, statul este cel care trebuie s asigure un nivel de trai decent tuturor cetenilor si.

Astfel, constituii numeroase prevd c statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent. Cetenii au dreptul la pensie, la concediu de maternitate pltit, la asisten medical n unitile sanitare de stat, la ajutor de omaj i la alte forme de asisten social. De asemenea copiii i tinerii se bucur de un regim special de protecie i de asisten n realizarea drepturilor lor. La rndul lor, persoanele cu handicap se bucur de protecie social. Aceste garanii acordate cetenilor pe tot parcursul vieii lor a implicat o cretere progresiv a cheltuielilor publice cu destinaie social. Aceast cretere a administraiei a indus ns efecte perverse, de genul sporirii fiscalitii directe, dezvoltrii unei birocraii enorme i a unei tendine de suprareglementare. n opinia lui Gray (1998, p. 96), termenul de Stat providen a devenit mai degrab un clieu al teoriei economice dect un termen cu sens precis. Deoarece cumuleaz o varietate de aciuni publice disparate precum: servicii naionale de sntate, pensii de stat, locuine de stat, nvmnt gratuit, servicii sociale etc., ,,el nu are un principiu raional animator i nici o justificare aztentic. D. Statul neo-liberal. Dereglementarea Acest stat intervenionist nu mai era relevant pentru nevoile rilor industrializate din mai multe motive, printre care menionm: existena unei clase largi de ntreprinztori, scderea costurilor de tranzacie datorit unor capaciti mai mari de transport i comunicaii, ntreinerea unui numr foarte mare de relaii economice n sfera pieelor de capital, precum i schimbrile tehnologice rapide. Aceti factori au indus o situaie care cere ajustri mai rapide n sectoarele economice. Incapacitatea guvernelor de a se adapta la aceste schimbri le-a fcut extrem de ineficace ntr-un rol intervenionist i industrializator. Noul stat va trebui s exercite o influen decisiv asupra procesului de industrializare i de cretere pe termen lung. Totui, rolul su va fi diferit de cel al statului postbelic. O implicare diminuat a guvernului n activitile productive va fi compensat de un accent mai mare pus pe infrastructura fizic i social, pe meninerea unui climat macroeconomic stabil i pe stabilirea obiectivelor de dezvoltare comune n sectorul privat, pe baza crora se vor derula toate politicile i programele guvernamentale. Statului i va reveni i rolul de a ntreprinde reforme ndrznee n sfera reglementrii prin ndeprtarea labirintului de controale, a mecanismelor promoionale i a regimurilor protecioniste care au constituit instrumentele statului de tip vechi, precum i prin introducerea de politici, reguli i instituii care s sprijine pieele eficiente i s le mbunteasc rezultatele n ceea ce privete distribuia. Din anii 1980, tendina de naionalizare a sectorului privat s-a inversat. Att guvernele de stnga, ct i cele de dreapta, att cele din rile occidentale, ct i cele din rile n tranziie, particip, sub presiunea Comisiei Europene, la privatizarea sectorului public. ntr-o serie de sectoare a fost nlturat monopolul statului, acestea fiind deschise concurenei. Dereglementarea a devenit astfel regul. Cu toate acestea, trebuie s punem n eviden un paradox. n timp ce liberalismul tinde, prin intermediul privatizrilor, s reduc cheltuielile publice, atunci oare din ce motiv acelai liberalism duce la creterea achiziiilor de stat? E. Noul rol al statului

Criza financiar i economic a readus n atenia economitilor i a guvernelor problema rolului statului n economie, recunoscndu-se adesea necesitatea unui stat cu un rol mai important i o putere comparabil cu cea a mecanismelor pieei. Dereglementarea a generat criza financiar i o dat cu aceasta o serie de alte probleme au aprut: deficitul bugetar (n special al bugetelor sociale) al statelor, falimentul ntreprinderilor, pierderea proprietilor de ctre menaje n urma ipotecilor insuportabile, falimentul fondurilor speculative deficitare etc. omajul a atins recordul ultimilor 10 ani n multe state: Letonia (22,8%), Spania (19,5%), SUA 10% n decembrie 2009. Salariile au sczut n majoritatea statelor, diminundu-se cu 23,2 % n Letonia, de exemplu. Deficitul bugetar al multor state a ajuns la cote de neimaginat cu puin timp n urm (Grecia 12,7 % din PIB, Marea Britanie la 12,8 % din PIB), la fel ca i datoria public (Belgia, Italia i Grecia peste 100% din PIB). Astfel, n ceea ce privete Uniunea European, criteriile de la Maastricht referitoare la deficitul bugetar (max. 3%) i datoria public (max. 60%) nu mai sunt respectate, iar sanciunile nu se aplic. n plan bugetar, nevoia de reechilibrare a bugetelor de stat priveaz guvernele de prghiile obinuite i le oblig la diminuarea cheltuielilor bugetare i creterea fiscalitii. Peste toate acestea se suprapune sporirea gradului de mbtrnire a populaiei i concurena economiilor emergente. n acest context, rolul statului pe scena economico-social sporete. Statul intervine n economie, uneori salvnd de la faliment bnci2 sau firme pentru protecia cetenilor, alteori pentru a pompa lichiditi pe pia pentru susinerea activitii economice i crearea de locuri de munc. Keynesismul ctiga teren din nou.

Aceasta atitudine a statului se poate explica n felul urmtor: atunci cnd bancherii anticipeaz obinerea de ctiguri, ei pot s le pstreze pentru ei, n timp ce atunci cnd au pierderi importante, ei pot fi salvai de ctre stat care ncearc s evite o cdere n lan a agenilor economici. Astfel de exemple pot fi date n economia romaneasc n care statul a fost cel care a acoperit ,,gurile negre ale diferitelor bnci aflate n pragul falimentului sau chiar a fcut comenzi de stat pentru a menine pe linia de plutire diveri gigani industriali care i-au pierdut pieele de desfacere i care altfel nu ar mai putea supravieui. Aici pot fi menionate numeroase societi comerciale: Tractorul-Braov, Siderurgica-Hunedoara, Rocar-Bucureti, Fortus-Iai etc.

CAPITOLUL 2. ALOCAREA OPTIM A RESURSELOR 2.1. Alocarea optim a resurselor 2.1.1. Necesitatea alocrii optime a resurselor Problema central a economiei rezult din dou simple constatri: resursele productive sunt rare i nevoile omului sunt continue i nelimitate. Economitii definesc normele productive drept totalitatea factorilor de producie care sunt necesari producerii unui bun sau a unui serviciu. Dintre acestea fac parte: munca (fora de munc), capitalul (capitalul financiar, echipamentele, construciile), solul, resursele naturale i energia. Pentru a-i maximiza bunstarea, orice comunitate trebuie s ncerce s exploateze la maximum resursele productive de care dispune la un moment dat, astfel spus s le utilizeze n mod optim i eficace. Imperativul eficacitii economice impune: - adaptarea optim a ofertei la cererea de bunuri i servicii (n termeni economici: eficacitatea alocativ); - producerea n condiii optime a acestor bunuri i servicii cu ajutorul resurselor disponibile (n termeni economici eficacitate productiv). Transformarea eficace a resurselor productive n bunuri i servicii de consum final pe care o denumim i alocarea sau afectarea resurselor depinde de asemenea de know-how-ul intelectual i practic al colectivitii, ct i de eficacitatea organizrii sale. Raritii resurselor productive i se adaug deci o raritate a ceea ce economitii numesc capital uman. Spre deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, ns acest fapt necesit, n egal msur, angajarea de resurse productive, i ca urmare un sacrificiu imediat n termeni de consum final. Alocarea resurselor prezint o mare importan pentru sectorul public din dou motive: - n primul rnd, orice activitate guvernamental exercit o influen asupra afectrii resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate, producerea oricrui bun sau servicii implic, n mod inevitabil, un sacrificiu, adic un cost de renunare pentru producerea unui alt bun sau serviciu. Mna de lucru i echipamentele necesare, de exemplu pentru un serviciu de transport public, impun de asemenea un cost de oportunitate, care se msoar prin cantitatea de bunuri i servicii care ar fi putut fi produse cu resursele prelevate de ctre puterea public, resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul privat sau pentru o alt prestaie public. De aceea, spre deosebire de ceea ce economia privat ncearc s fac n mod spontan, statul trebuie s vegheze pentru a nu risipi resursele productive alocndu-le n mod ineficace. - n al doilea rnd, statul are un rol constituional de garant al interesului general; n consecin, lui i revine sarcina de a aciona, n cadrul producerii propriilor prestaii, dincolo de respectarea normelor de alocare optim a resurselor i de a contribui n mod direct la ameliorarea alocrii resurselor n cadrul sectorului privat ori de cte ori aceasta se justific. Aa cum vom vedea mai trziu, mecanismul pieei prezint, n grade diferite, anumite deficiene sau lacune, susceptibile de a-i perturba n mod complet funcionarea. Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determin pentru colectivitate o pierdere de bunstare care poate justifica necesitatea unei intervenii de corecie a funcionrii sectorului public. Dup cum vom vedea, acest rol nu se limiteaz doar la alocarea resurselor, el are n vedere i realizarea unei juste repartiii a bunstrii i a echilibrului macro-economic.

2.1.2. Criterii de apreciere a eficacitii alocrii resurselor Pentru a examina problemele specifice ale alocrii resurselor n contextul sectorului public, trebuie n primul rnd s putem dispune de un criteriu care s ne permit definirea alocrii optimale a resurselor. Aceast iniiativ aparine trunchiului teoriei economice denumite prin termenul economia bunstrii, disciplin care ncearc s evalueze i s compare diferitele situaii economice (stri ale lumii) din punctul de vedere al bunstrii colectivitii. Aceast iniiativ normativ este foarte delicat ntruct noiunea de bunstare este parial subiectiv: este dificil s msurm bunstarea fiecrui individ (vorbim de asemenea i de utilitate sau satisfacie) i ca urmare, este cu att mai greu s agregm bunstarea mai multor persoane n scopul de a determina bunstarea colectiv. Din aceste motive: - Pe de o parte, din imposibilitatea de a o cuantifica cu ajutorul unui etalon de msur, bunstarea procurat indivizilor prin diferitele soluii de alocare a resurselor nu poate fi dect ierarhizat, adic clasificat n ordinea cresctoare a preferinelor. - Pe de alt parte, pentru a fi riguroas din punct de vedere tiinific, economia bunstrii ar trebui s poat s depeasc orice judecat de valoare i s renune la comparaiile de utilitate interpesonale, adic la confruntrile de variaii ale bunstrii dintre indivizi datorate unei modificri a alocrii resurselor. Astfel spus, nu este acceptabil, din punct de vedere obiectiv, ca o dat cu realizarea unui proiect s comparm ctigurile i pierderile de utilitate ale fiecrui membru n parte al comunitii. A. Criteriul Pareto Pentru a defini condiiile economice ce trebuie satisfcute pentru ca alocarea resurselor s fie optim, fr a recurge ns la comparaii interpersonale de utilitate, economitii au fcut apel, n general, la cunotinele noii economii a bunstrii care propune un criteriu de alocare optim care ar trebui s fie acceptabil pentru ntreaga populaie. Cheia acestei abordri, utilizate pentru a determina bunstarea colectiv plecnd de la cea a indivizilor, este furnizat de ctre criteriul propus n 1927 de ctre Vilfredo Pareto (1927). Acesta se bazeaz pe faptul c fiecare individ este personal n msur s ierarhizeze diferitele stri (de lucruri) care i se ofer. Criteriul lui Pareto poate fi enunat n dou moduri: - stare de lucruri trebuie s fie preferat alteia dac cel puin o persoan are de ctigat din aceast schimbare, fr ca nici o alt persoan s aib de suferit (criteriul relativ); - alocarea resurselor este optim (sau eficace) i prin consecin bunstarea colectivitii este maxim, atunci cnd nu mai este posibil ca printr-o nou modificare a alocrii s se amelioreze bunstarea cel puin a unei persoane, fr ca nici o alt persoan s nu aib de suferit (criteriul absolut). Informaiile oferite de criteriul Pareto pot fi ilustrate cu ajutorul graficului din Figura 2.1. care prezint frontiera posibilitilor de utilitate, astfel spus bunstarea potenial maxim ce poate fi atins de ctre comunitate innd cont de know-how-ul i resursele disponibile existente la un moment dat, comunitate care, pentru a simplifica lucrurile, este alctuit numai din dou persoane: P i M. Ordonata msoar utilitatea primului individ P-UP, iar abcisa pe cea a celui de al doilea -UM. Cum nu exist nici un etalon pentru a msura utilitatea din punct de vedere cardinal, aceasta va fi msurat ordinal. n realitate este rezonabil s admitem c cei doi indivizi sunt capabil s ierarhizeze n funcie de ordinea preferinelor lor diferitele situaii ale strii de lucruri care li se ofer. Frontiera posibilitilor de utilitate t-z definete utilitatea maxim ce poate fi atins de ctre individul P, innd cont de utilitatea atins de cel de al doilea.

UP t i d f c

b g 0 h a e k z UM

Figura 2.1: Domeniul de validitate a criteriului Pareto Vom analiza n continuare diferitele situaii prezentate pe grafic. a ilustreaz situaia iniial presupus, care este caracterizat printr-o alocare a resurselor non-optimal; este posibil ca deplasndu-ne n direcia nord-est s ameliorm bunstarea a cel puin unui individ, chiar a doi, fr ca nici o persoan s nu sufere; b reprezint o alocare superioar celei din punctul a, cei doi au o utilitate superioar; cu toate acestea, ea nu este cea optim, deoarece punctul se afl n partea de sub frontiera posibilitilor de utilitate; c nu se poate atinge cu resursele i know-how-ul disponibile, deoarece este situat dincolo de frontiera posibilitilor de utilitate; d, e, f toate satisfac criteriul lui Pareto n raport cu situaia iniial. Trecerea de la a la d, e sau f amelioreaz cel puin utilitatea unui individ, sau chiar a doi indivizi (f), fr ca nici o alt persoan s aib de suferit. Ele constituie, n egal msur, situaii optime pentru c nu mai este posibil creterea bunstrii unui individ fr a o reduce pe cea a altuia. Acesta este cazul tuturor punctelor situate pe frontiera posibilitilor de utilitate. Cu toate acestea, criteriul lui Pareto nu ne permite s selecionm unul dintre aceste puncte n detrimentul altuia: fiind vorba de o problem de distribuie a bunstrii ntre cei doi indivizi, va fi necesar utilizarea altor criterii. Pentru a determina soluia unic care ar satisface, n mod simultan, condiiile alocrii optimale a resurselor i pe cele ale distribuiei echitabile a bunstrii, (adic un optim optimorum) ar trebui utilizat un criteriu de evaluare colectiv sau social. Forma aleas, n mod tradiional, este funcia bunstrii sociale, analoag unei funcii de utilitate individual, dar ale crei argumente sunt nivelurile de utilitate ale indivizilor. n mod formal, o funcie de bunstare social constituie o reprezentare abstract a preferinelor colectivitii, ale unui guvern democratic sau ale unui dictator, n ceea ce privete distribuia interpersonal a bunstrii. Acest concept este foarte util, din punct de vedere analitic, pentru a reprezenta diferite judeci de valoare n materie de distribuia bunstrii. Cu toate acestea, n realitate, tiina nu-i poate impune opiniile sale n materie de distribuie a bunstrii, ci trebuie s lase s primeze preferinele degajate din cadrul procedurilor politice.

B. Extensia criteriului Pareto: testul de compensaie a lui Hicks i Kaldor n realitate, trebuie s admitem c situaiile n care o modificare de alocare afecteaz n mod negativ bunstarea a cel puin unei persoane, nu reprezint o excepie, ci regula. Orice politic public se traduce practic, n mod inevitabil, ntr-o diminuare a bunstrii unui anumit numr de indivizi. Ca urmare, am fi putut concluziona c, criteriul lui Pareto prezint un interes restrns. Aa s-ar fi ntmplat dac Hicks i Kaldor (1939, pp. 549-552) i ali autori n-ar fi extins aplicabilitatea sa prin utilizarea unui test de compensaie. Conform formulrii lui Kaldor, testul de compensaie stipuleaz c o stare de alocare Y este, din punct de vedere social, preferabil unei alte stri X atunci cnd indivizii care ctig din aceast schimbare sunt potenial n msur s-i compenseze pe pgubii i cu toate acestea s i conserve un ctig. Aptitudinea ctigtorilor de a-i compensa pe pgubii i asigur pe acetia din urm c nu vor avea de suferit de pe urma schimbrii. O dat obinut indiferena lor, una din cele dou condiii ale criteriului Pareto este satisfcut: nici o persoan nu are de suferit. Soldul de ctig ce revine, dup compensaie, ctigtorilor asigur ndeplinirea celei de a doua condiii, adic ameliorarea bunstrii colectivitii. Informaiile acestui test sunt implicite oricrei evaluri a unui proiect, fie c ea e intuitiv i politic, fie c e efectuat cu ajutorul unei tehnici evoluate precum analiza costuri-beneficii. i ntr-un caz i n cellalt trebuie s admitem c realizarea unui proiect este de dorit atunci cnd valoarea monetar a beneficiilor depete pe cea a costurilor i n consecin beneficiarii sunt ipotetic n msur s-i despgubeasc pe perdani i s-i asigure i un plus de ctig. innd seama de cele menionate, acest test prezint cteva dificulti, cea mai important referindu-se la compensarea integral a pgubiilor care trebuie s fie posibil n momentul evalurii proiectului i care nu este n mod necesar i efectiv. Cu siguran agenii economici care pun la dispoziie factorii de producie (munc, capital i pmnt) sau bunuri intermediare n cadrul realizrii sau exploatrii unui proiect, sunt n mod automat remunerai i, n consecin, compensai pentru pagubele pe care le sufer. n numeroase cazuri ns, n particular, atunci cnd proiectele dau natere unor prejudicii, experiena arat c perdanii nu sunt n fapt sau sunt insuficient despgubii. n cazul construciei unei autostrzi de exemplu, achiziionarea unor parcele de pmnt, remunerarea muncii i capitalului, ct i cheltuielile de ntreinere viitoare constituie costuri, care fac n mod normal obiectul unor pli compensatorii; n schimb, riveranii, care vor suferi prejudicii, adesea nu sunt despgubii. Realizarea proiectului antreneaz deci o redistribuire a bunstrii (sau a venitului) n detrimentul pgubiilor. Dac prin ans aceast redistribuire merge n sensul dorit de ctre comunitate ea poate fi tolerabil, ns nu este, n mod sigur, tolerabil dac ea va aciona n sens opus. Efectul de redistribuire provocat printr-o compensaie insuficient pentru pagubele suferite are, n egal msur, o mare importan n planul procesului de decizie politic, deoarece aceasta determin ,,victimele s se opun proiectului. Dac victimele sunt minoritare din punct de vedere politic, proiectul va fi acceptat conform criteriului de alocare a resurselor; va exista un ctig de bunstare pentru colectivitate, luat n ansamblul su, i un efect de redistribuire. Dincolo de concluziile analizei economice, testul de compensaie are deci o mare importan pentru funcionarea democraiilor. n realitate, dac cei care ctig de pe urma unei politici ar fi trebuit s-i compenseze pe perdani, atunci nu ar mai exista cu adevrat perdani, i n consecin nu ar mai exista nici opoziie.

Trebuie notat faptul c i atunci cnd compensaia este prelevat, va exista o redistribuire relativ a bunstrii ntruct unii ctig, n timp ce situaia altora va rmne neschimbat. Chiar dac este modest, aceast modificare relativ a redistribuirii este n general ignorat. 2.1.3. Optimul i echilibrul Criteriul Pareto i condiiile marginale de alocare optim ce decurg din acesta, ct i testul de compensaie a lui Hicks i Kaldor relev o abordare normativ ce vizeaz determinarea unui criteriu de alocare optim sau eficace a resurselor. n aceast optic pozitiv, se observ ns c o economie perfect competitiv produce n mod spontan o alocare optim a resurselor sub impulsul minii invizibile care o conduce. Pieele au deci o dubl proprietate: - de a tinde ctre punctele de echilibru a cantitilor produse i preurile practicate care i satisfac att pe cumprtori, ct i pe vnztori; - de a satisface simultan condiiile de alocare optim a resurselor. Aceast proprietate a pieelor competitive de a produce soluii de echilibru optime trebuie pus pe seama comportamentelor agenilor economici, care caut n mod spontan s-i maximizeze utilitatea dac sunt consumatori, i profitul dac sunt productori. Echilibrul general care se stabilete pe termen lung graie acestei ,,mini invizibile, are urmtoarele proprieti care corespund n mod exact normelor de alocare optim a resurselor: - bunurile produse sunt repartizate n mod optim ntre consumatori (echilibrul consumului); - resursele productive sunt repartizate n mod eficace ntre ntreprinderi (echilibrul produciei); - combinarea bunurilor este optim (echilibrul simultan al consumului i al produciei). Aa cum vom vedea n continuare, principala justificare a lurii n consideraie a unei prestaii publice sau a interveniei publice pe o pia este legat de faptul c restriciile alocrii optime a resurselor nu sunt satisfcute, ntruct piaa funcioneaz n mod imperfect. Altfel spus, ele permit identificarea disfuncionalitii pieei prin compararea soluiei de echilibru ctre care economia tinde n permanen sub impulsul procesului de decizie descentralizat a pieei, cu condiiile alocrii optime. De cte ori exist o diferen ntre cele dou, putem afirma c exist o disfuncionalitate sau o lacun a pieei; i n funcie de amploarea acesteia, se poate justifica o intervenie a statului, fie substituindu-se pieei n furnizarea unui serviciu, fie sub forma unei intervenii corective a pieei imperfecte. Cu toate acestea, existena unei disfuncionaliti a pieei nu justific n mod necesar o intervenie public, deoarece pierderea de bunstare care rezult pentru societate este adesea acceptabil i inferioar celei produse de ctre nsi disfuncionalitile guvernamentale. 2.2. Eecurile pieei Analiza funcionrii economiei de pia demonstreaz c aceasta prezint adesea lacune. Lsat s se autoregleze, sistemul de pia nu produce n mod necesar o alocare optim a resurselor. Astfel pot aprea discordane ntre condiiile alocrii optime i caracteristicile echilibrului. Ineficacitatea unei piee se manifest prin preuri care nu reflect costurile sau beneficiile marginale efective i n consecin, printr-o ofert de bunuri superioar sau inferioar optimului, i uneori chiar prin absena produciei unui bun care este cerut. Faptul c sistemul de pia nu este ntotdeauna eficient, nu implic nicidecum intervenia automat a statului care s se substituie pieei pentru a asigura alocarea optim. Aceasta deoarece:

pe de o parte, o ntreag serie de deficiene pot fi depite pe baze strict voluntare, fr deci s se recurg la intervenia statului. Organizaii precum asociaiile i cluburile ofer celor interesai posibilitatea de a se reuni i de a-i pune n comun mijloacele pentru realizarea unui obiectiv pe care nu l-ar putea satisface ctui de puin prin intermediul pieei. - pe de alt parte, nu este n mod apriori garantat c alocarea resurselor realizat pe baz politic n cadrul sectorului public este ntotdeauna mai bun dect cea a pieei, ntruct procesul de decizie politic prezint el nsui carene care afecteaz alocarea optim a resurselor. Din acest motiv, orice abordare normativ trebuie s fie completat printr-o analiz pozitiv cu scopul de a examina dac msurile propuse amelioreaz n mod efectiv eficacitatea economiei. Aceste lacune sau deficiene ale pieei apar n diferite circumstane, ca de exemplu: concurena imperfect, cauzat de monopolizarea cererii sau ofertei sau de existena monopolurilor naturale; informarea deficient; serviciile colective sau bunurile publice; i externalitile. 2.2.1. Concurena imperfect Cazul cel mai cunoscut este fr ndoial cel al concurenei imperfecte care se manifest atunci cnd ofertanii (sau consumatorii) se afl n situaia de a exercita o poziie de for pe o pia fie pentru c au ncheiat un acord de neagresiune cu potenialii concureni (carteluri), fie pentru c ei dispun de o putere economic mai mult sau mai puin pronunat (oligopol, monopol etc.). n absena unui mediu de afaceri competitiv, forele pieei nu pot asigura soluiile sugerate de diagrama Pareto. Motivul este c monopolurile vor limita produciile pentru a obine preuri mai mari. Aceast situaie de monopol genereaz o pierdere de bunstare pentru colectivitate, fiind afectat optimul Pareto. Bunstarea general este afectat din dou motive: pe de o parte exist un transfer de bunstare de la consumator la productor, iar pe de alt parte evideniem o pierdere de bunstare general. O importan deosebit pentru economia public o reprezint monopolurile naturale bazate pe economiile de scar. El este un caz particular al monopolului care apare pentru c, din punct de vedere tehnic, monopolul este mai eficient dect concurena, el fiind facilitat de condiiile tehnice. De aceea, acesta este denumit i ,,natural (Weber, 1991) pentru c natura particular a bunurilor furnizate favorizeaz monopolizarea produciei. Este cazul unor bunuri economice de interes general precum: producerea i distribuia apei, gazului, curentului electric, telecomunicaiile, transportul feroviar, aerian etc. Particularitile acestor bunuri este c nu pot fi oferite dect global, colectiv, ceea ce determin imposibilitatea stabilirii cu exactitate a produciei n funcie de cerere. Aceast particularitate se numete ,,indivizibilitatea ofertei i este nsoit la nivel microeconomic de randamente cresctoare sau economii de scar, ceea ce nseamn c la o capacitate dat de producie, creterea cererii determin scderea costului unitar, iar costul marginal al unui consumator suplimentar este foarte mic sau aproape nul. Vnzarea anumitor utiliti publice i a unor monopoluri naturale este nc dificil de realizat. Putem invoca aici unele argumente politice i economice mpotriva ,,nepregtitului transfer de proprietate din sectorul public ctre cel privat.

2.2.2. Informarea deficient Totodat, pieele funcioneaz imperfect atunci cnd informaia este insuficient i foarte costisitoare datorit complexitii bunurilor i transparenei insuficiente a pieelor. Dobndirea unei transparene perfecte a pieei este aproape imposibil pentru c este dificil nlturarea dozei de subiectivitate existent n prelucrarea informaiilor. Exist i situaii n care informaia este voit ascuns, fapt facilitat de existena posibilitilor de cumprare a informaiilor secrete, de mituire a oficialilor publici, de subordonare a presei, a televiziunii i a altor mijloace de informare colectiv. n aceste situaii, informaia devine incomplet sau inexistent pentru majoritatea agenilor economici, n favoarea unei minoriti care pune n micare prghiile mai sus amintite . Alteori, informaia poate fi de asemenea fals cnd, de exemplu, publicitatea este neltoare. n aceste condiii agenii economici ajung s ia decizii proaste, care ar putea fi evitate dac informaia ar fi mai uor disponibil i mai bun. Teoreticienii drepturilor de proprietate arat c informaia este costisitoare i deci accesibil n funcie de cost (Rogojanu, 2002, p. 211). Pe msura creterii complexitii bunurilor economice i chiar a relaiilor economice, informarea implic energie, nervi, timp i bani; altfel spus, presupune ,,costuri de tranzacie. Creterea acestora reprezint n economiile actuale o important surs de ineficien a pieelor, cu att mai mult cu ct crete complexitatea structurii i mecanismului de funcionare a pieelor actuale. Micorarea sau eliminarea costurilor de tranzacie poate fi realizat prin introducerea unor reglementri care s ofere informaii clare despre modul de funcionare a pieei, prin oferirea de ctre stat a unor informaii complete astfel nct costurile legate de obinerea acestora s fie suportate n mod egal de ctre toi agenii economici. n general, cu privire la informaia imperfect, implicarea statului este posibil doar pe calea reglementrii. 2.2.3. Serviciile colective sau bunurile publice Lacunele pieei de care se preocup intens economia public (deoarece ele motiveaz adesea intervenia statului) rezult din caracteristicile specifice ale anumitor bunuri i servicii, precum serviciile colective. Chiar dac pentru motive deja evocate prezena serviciilor colective nu justific n mod necesar o implicare a sectorului public, totui activitatea statului n domeniul alocrii resurselor este strns legat de existena acestor bunuri ,,mai speciale. Acesta este motivul pentru care unii specialiti le evideniaz prin termenul bunuri publice, utiliti publice. Conceptul de bunuri publice este definit de ctre Samuelson (1954) astfel: ,,bunuri de care se bucur toat lumea n comun, astfel nct consumarea unui asemenea bun de ctre un individ nu mpieteaz asupra consumrii aceluiai bun de ctre un alt individ. Unii autori fac distincie ntre termenul de bunuri publice ca bunuri furnizate public i cel de bunuri colective ca o caracteristic economic. A. Caracteristicile bunurilor publice sau serviciilor colective i cauzele acestora Aceste bunuri publice sau servicii colective prezint caracteristici specifice n raport cu bunurile private. Acestea sunt pe de o parte, rivalitatea dintre consumatori, iar pe de alt parte, posibilitatea de excluziune (Atkinson i Stiglitz, 1980; Brown i Jackson, 1990). - Un bun este rival sau divizibil atunci cnd cumprarea sau utilizarea sa de ctre o persoan exclude, n mod definitiv (sau n anumite cazuri simultan), orice consum al su de ctre o alt persoan. n acest caz, exist o relaie unic ntre fiecare unitate produs i/sau oferit

i fiecare unitate consumat sau utilizat. Costul marginal al unui consumator suplimentar este mai mare ca zero, ceea ce justific excluziunea sa prin pre. - Un bun este exclusiv sau se preteaz la excluziune sau la raionalizare, atunci cnd deintorul su (adesea productorul su) este n msur s mpiedice accesul oricrei alte persoane care ar refuza s-l cumpere la preul pe care acesta i-l impune. Deintorul unui bun exclusiv se bucur, n consecin, de dreptul de proprietate pe care i-l confer legea, uzanele sau tradiiile. Posibilitatea de excluziune garanteaz deintorului bunului o anumit despgubire n cazul renunrii la acel bun. n literatura economic ntlnim numeroase ncercri de clasificare a bunurilor (fcute pe criterii economice) de care ne vom folosi pentru explicarea diferenelor dintre ele. O astfel de clasificare este sintetizat n Tabelul 2.1. din care putem identifica, n mod formal, patru categorii de bunuri i servicii, pentru care consumul este rival sau non-rival, iar excluziunea este posibil sau imposibil. Tabel 2.1: Categorii de bunuri i servicii
Caracteristici Rivalitate (raionalizare de dorit: CM>0) Posibilitate de excluziune (raionalizarea posibil) A Bunuri private pure - costuri de excludere mici - produse de firme private - distribuite prin intermediul pieei - finanate prin vnzarea lor pe pia Ex. alimente, nclminte C Servicii colective mixte - bunuri sau servicii private cu externaliti - distribuite prin intermediul - pieei cu subvenii sau taxe coercitive - finanate prin vnzare Ex. sisteme de transport, tuneluri, poduri, terenuri de sport Imposibilitate de excluziune (raionalizarea imposibil) D Servicii colective mixte - sunt consumate colectiv, dar sunt supuse aglomerrii - produse de firme private sau de ctre sectorul public - distribuite prin intermediul pieei sau gratuit - finanate prin pre sau din venituri provenite din impozite Ex. resurse comune B Servicii colective pure - costuri de excludere mari - produse de sectorul public sau de firme private contractate de guvern - distribuite gratuit - finanate din impozite Ex. aprarea naional, iluminatul public

Non-rivalitate (raionalizare nedorit: CM = 0)

a) Bunurile i serviciile private reunesc cele dou caracteristici: cea de rivalitate i posibilitatea de excluziune. Raionalizarea lor este nu numai posibil, ci i de dorit din punctul de vedere al alocrii resurselor, deoarece costul lor marginal de producie este mai mare ca zero. Un bun exemplu l constituie alimentele, nclmintea etc. b) Bunurile i serviciile colective pure reprezint particulariti diametral opuse celor din categoria precedent, deoarece consumul lor se caracterizeaz prin non-rivalitate i nonexcluziune. Non-rivalitatea semnific faptul c, odat propuse pentru una sau mai persoane, aceste servicii colective pot fi consumate sau utilizate de ctre un numr mare de persoane fr costuri de producie suplimentare. Consumarea lor de ctre o persoan nu diminueaz cu nimic cantitatea disponibil pentru o alt persoan; ea este deci non-rival cu cea a altor consumatori. Cum costul

marginal determinat de ctre un utilizator suplimentar este egal cu zero, raionalizarea sa prin pre (sau prin orice alt mijloc) nu se justific din punctul de vedere al alocrii optime. Acest cost marginal zero al consumului adiional trebuie ns difereniat de costul marginal de producie al bunului non-rival. Costurile marginale zero asociate consumului adiional ne arat c excluderea consumatorului adiional nu este de dorit. Totui, chiar dac fiecare individ se bucur de acelai nivel de bunuri publice, aceasta nu nseamn c fiecare obine din consum acelai beneficiu, deoarece, n mod normal, nu toi indivizii au aceeai curb cerere-beneficiu. Astfel, furnizarea public a unui bun non-rival va avea ntotdeauna un impact distribuional, aducnd mai multe beneficii celor care preuiesc mai mult bunul n cauz. Non-excluziunea implic faptul c furnizorul sau proprietarul unui serviciu colectiv se afl n imposibilitatea de a rezerva utilizarea sa celor care ar fi gata s-l despgubeasc cumprnd serviciul respectiv. Un numr mare de persoane pot beneficia de serviciul colectiv fr care s l plteasc. Odat produs, el se afl n mod automat la dispoziia tuturor. Altfel spus, raionalizarea s prin pre, pe lng faptul c este de nedorit, este i imposibil. Exemplele clasice de servicii colective pure sunt iluminatul public, aprarea naional, radiodifuziunea etc. c) O prim categorie de servicii colective mixte se caracterizeaz prin non-rivalitate i posibilitatea de excluziune. Acest caz este foarte frecvent: podurile, tunelele, autostrzile, terenurile de sport sau orice forme de reprezentare artistic. Pn la limita capacitii disponibile, consumarea lor de ctre primii utilizatori nu o mpiedic pe cea a altor persoane. n schimb, proprietarul nu are nici o dificultate n a rezerva serviciul pe care l furnizeaz celor care pltesc preul de excluziune. d) Ce-a de a dou categorie de servicii colective mixte prezint particularitile inverse: cea de rivalitate i cea de imposibilitate de excluziune. Chiar dac este mult mai puin frecvent, aceast situaie apare atunci cnd drepturile de proprietate nu exist sau sunt prost definite. Acesta a fost cazul, iniial, al exploatrilor de aur sau petrol, i astzi, ntr-o anumit msur, cel al resurselor marine (pete etc.). Exploatarea lor este fr ndoial caracterizat de rivalitate, ns primii exploatani nu pot s-i rezerve acele bogii numai pentru ei, deoarece ei nu posed mijloacele legale de a mpiedica exploatarea acestor bunuri de ctre noii venii. Numai apele teritoriale sunt rezervate pescarilor aparinnd rii respective. Prin extensie, aceast categorie de servicii acoper, n egal msur, bunurile naturale care sunt n general gratuite i pe care societile industriale le utilizeaz, n mod abuziv, pentru a-i deversa deeurile toxice, n ap sau n aer; de exemplu stratul de ozon care a fost distrus de fluorocarburile clorurate sau stratosfera n care s-a acumulat bioxidul de carbon i care a dat natere efectului de ser, sursa nclzirii planetei. Capacitatea de absorbie a mediului natural este rival, ns e foarte dificil s fie mpiedicat. Exist unele bunuri sau servicii care pot fi socotite ca fiind bunuri publice sau servicii colective n urma unor decizii politice. Conform legislaiei naionale, educaia elementar ar trebui s fie accesibil pentru toi cetenii i poate obligatorie. Acest subiect ar putea da natere unor discuii, deoarece o astfel de decizie nu are la baz caracteristicile economice ale bunului, ci argumente de ordin social-politic. Guvernul uneori impune sau interzice consumarea unor bunuri considernd c indivizii nu par s tie ce este mai bine pentru ei (paternalism). Acest tip de bun este considerat de ctre muli autori drept un bun de merit. Bunurile i serviciile, cum ar fi medicamentele, centurile de siguran sau educaia elementar sunt date de obicei ca exemple. Educaia primar poate fi considerat de ctre public ca fiind att un serviciu colectiv, datorit

principiului constituional al liberului acces la educaie, ct i un bun de merit datorit participrii obligatorii la consumarea lui. Bailey (1995) ilustreaz cele mai importante caracteristici ale ansamblului de bunuri publice, mixte sau private: Tabel 2.2: Bunuri publice, mixte i private
Tip de marfa Beneficiarul Excluderea nepltitorilor Stabilirea preului Gama de opiuni oferit consumatorului Impactul asupra ofertei Cine pltete preul alocrii eficiente Bunuri publice pure Toi membrii societii Tehnic imposibil Nefezabil Nici o opiune Bunuri mixte Consumatorii i societatea Dificil sau imposibil Fezabil Cteva Bunuri de merit Consumatorii individuali Realizabil Fezabil Toate Bunuri private pure Consumatorii individuali Realizabil Fezabil Toate

Nici unul Doar pltitorul de impozite ajustat conform impozitrii sau sponsorizrii Nici una

Epuizeaz oferta Consumatorul pltete pre sponsorizat de pltitorii de taxe

Epuizeaz oferta Consumatorul pltete pre

Epuizeaz consumului oferta Consumatorul pltete toate costurile

Apropiat Apropiat Deplin Legtura dintre plat i utilizare Doar guvernul Mixul pia-nonMixul pia-nonNumai piaa Cine decide pia pia producia Not: 1. Bunurile mixte au att caracteristicile bunurilor publice, ct i ale celor private. 2. n cazul bunurilor mixte se aplic impozite n cazul externalitilor pozitive i se acord subvenii n cazul externalitilor negative.

Bernard (1986) introduce o abordare specific a bunurilor sau serviciilor mixte, considernd c acestea se caracterizeaz prin: posibilitate de excluziune; rivalitate; creterea sau descreterea calitii atunci cnd cantitatea destinat consumului se schimb. Calitatea n relaie cu cantitatea consumat poate crete n cazuri precum vaccinarea n vederea ocrotirii sntii sau poate descrete n cazul drumurilor, al oselelor sau al teatrelor. Relaia dintre calitatea i cantitatea consumat se numete colaionare i este baza pentru o reglementare optim din partea guvernului i pentru stabilirea tarifelor pentru astfel de servicii. Alteori, chiar dac exist non-rivalitate ntre un anumit numr de beneficiari ai serviciului colectiv, calitatea serviciului se degradeaz datorit limitelor geografice (deteriorarea calitii serviciului de pompieri atunci cnd distana crete). La baza caracteristicilor specifice ale bunurilor publice sau serviciilor colective stau o serie de cauze: a) Caracterul non-rivalitii consumului provine din natura specific a produciei serviciului avut n vedere: procesul de producie furnizeaz un serviciu unic de care pot beneficia tot attea persoane ct utilizatori poteniali exist, i aceasta fr a avea un cost suplimentar. n plus, fiecare utilizator poate beneficia nu numai de aceeai cantitate oferit, ca i toi ceilali, ci de cantitatea total oferit. Numrul beneficiarilor depinde de capacitatea tehnic a serviciului (capacitatea maxim a unei sli, a unui tunel etc.)

Caracteristica de non-rivalitate a consumului rezult n egal msur, din indivizibilitatea ofertei, astfel spus din faptul c unele bunuri i servicii nu pot fi oferite dect n bloc i n consecin nu este posibil de a calibra cu precizie capacitatea de producie n funcie de cererea efectiv. Furnizorii de prestaii a cror ofert prezint aceste caracteristici au urmtoarele alternative: - crearea, n funcie de importana cererii i a indivizibilitii ofertei, a unei capaciti net superioare celei care ar fi necesar pentru satisfacerea cererii; - renunarea n totalitate de a asigura prestaia respectiv sau oferirea unei cantiti insuficiente. Din punct de vedere economic, indivizibilitatea ofertei prezint o dubl consecin: - pe de o parte, costul minim de creare a capacitii de producie necesar pentru asigurarea serviciului se poate dovedi extrem de ridicat (strpungerea unui tunel, construcia unui pod). - pe de alt parte, odat aceast capacitate fiind instalat i atta timp ct ea este folosit incomplet, este uor de a satisface o cerere suplimentar la un cost marginal foarte redus, chiar nul. n cazul unui tunel, de exemplu, costurile variabile determinate de trecerea a nc unei maini (uzura drumului, ventilaia) sunt infim incomparabile cu cele pentru strpungerea i construirea tunelului. Indivizibilitatea ofertei se traduce prin apariia fenomenului randamentelor cresctoare sau al economiilor la scar: creterea produciei, msurat prin cantitate sau numrul de utilizatori, permite reducerea costurilor unitare de producie. Altfel spus, cererea oricrui nou consumator induce o diminuare a costului unitar al ansamblului produciei. Aceast situaie a randamentelor cresctoare, care este evident n cazul extrem al indivizibilitii ofertei ca cea a unui tunel, este relativ frecvent n cazul unui numr mare de prestaii de interes general, denumite monopoluri naturale, precum producia i distribuia apei, gazului, electricitii, transportului public pe cale ferat sau cablu, telecomunicaiile (pot, telefon), echipamentele de protecie a mediului. Totui, n toate aceste cazuri, ctigurile obinute pe seama economiilor de scar nu sunt aa de mari ca n situaia extrem a indivizibilitii ofertei, deoarece numai anumite echipamente ale procesului de producie prezint caracterul de indivizibilitate i/sau ntruct limita capacitii este atins foarte repede. Aceasta deoarece randamentele cresctoare determinate de indivizibilitatea ofertei creeaz o incompatibilitate ntre satisfacerea condiiilor alocrii optime, printr-o politic de preuri adecvat, i obiectivul rentabilitii financiare. Statul se vede deci constrns s intervin, fie prin acordarea unei subvenii ntreprinderilor private, fie prelund el nsui sarcina ofertei prestaiei respective. b) Originea imposibilitii (sau a dificultilor) de excluziune este att de ordin tehnic, ct i economic. Excluziunea necesit capacitatea de a putea identifica beneficiarii, pe de o parte i pe de alt parte, de a msura intensitatea (frecvena) cu care acetia recurg la serviciu respectiv cu scopul de a cunoate valoarea pe care acetia i-o atribuie. Ori n anumite cazuri, ca de exemplu iluminatul public, tehnica nu ne furnizeaz nici un sistem adecvat care s permit rezolvarea acestei probleme. De notat c, chiar dac acest caz de imposibilitate tehnic pare s rmn definitiv, progresul fulgertor al electronicii i informaticii permite aplicarea unor soluii de control al utilizrii diferitelor servicii, ca de exemplu facturarea parcrii vehiculelor pe drumurile publice, utilizarea cilor de circulaie n centrele aglomerate.

Datorit dificultilor tehnice, excluziunea poate, n consecin, s se traduc printr-un cost foarte ridicat, chiar exorbitant, de aceea nu este recomandabil din punctul de vedere al alocrii optime a resurselor. B. Condiiile alocrii optime n cazul bunurilor publice sau serviciilor colective Teoria neoclasic susine c ,,pentru ca un bun public pur s poat fi disponibil pentru consum, el trebuie s fie furnizat n mod colectiv, fie prin aranjamente private voluntare, fie n mod public prin intermediul bugetului (Brown i Jackson,1990). Teoria sugereaz c, n cazul unui bun public, forele de pia nu reuesc s ating producia eficient Pareto, propunndu-se atunci un mod de intervenie din partea guvernului. Rolul guvernului n ceea ce privete bunurile publice este s globalizeze cererea consumatorilor pentru aceste bunuri i s o transfere productorilor din sectorul privat. Dac nu exist o exprimare public a cererii, atunci nu va exista o producie de bunuri publice sau de servicii colective. Caracterul non-rivalitii consumului serviciilor colective modific condiiile alocrii optime valabile pentru bunurile private. Pentru serviciile colective nu este necesar s avem n vedere divizarea cantitii produse, ntruct datorit non-rivalitii, cantitatea oferit este disponibil pentru toi. n concluzie, regula egalitii dintre beneficiul marginal al fiecrui consumator i costul marginal propriu bunurilor private nu mai este aplicabil. C. Consecinele neexprimrii preferinelor de ctre consumator Chiar dac definirea noilor condiii de alocare optim aplicabile serviciilor colective nu ridic nici o problem particular, n realitate se observ c sistemul descentralizat al pieei ntlnete dificulti majore n al le satisface n mod simultan. n fapt, odat ce un serviciu colectiv este creat, caracteristicile sale de non-rivalitate i non-excluziune permit unui mare numr de persoane s se bucure de el, fr ca acetia s fi contribuit n mod necesar la finanarea lui. Beneficiind n mod gratuit de numeroase servicii colective, utilizatorii nu sunt incitai, i cu att mai puin obligai s-i exprime preferinele. i dac, prin absurd, ei ar fi interogai asupra utilitii pe care le-o aduce serviciului respectiv, adic asupra sumei pe care ei ar fi gata s o plteasc pentru a putea dispune de acest serviciu, ei nu ar avea nici o dificultate n a ascunde adevrul, ntruct nimic (nici rivalitatea, nici excluziunea) nu-i mpiedic s se bucure de el n mod gratuit. Altfel spus, beneficiarii de servicii colective pure sunt n msur s se comporte ca i cnd ar respinge serviciul respectiv, spernd cu toate acestea n sinea lor c, serviciul va fi n continuare furnizat, graie finanrii lui de ctre ali utilizatori sau de ctre stat. n plus, deoarece nu sunt supui plii obligatorii a unui pre, indivizii sunt nclinai s beneficieze de serviciul respectiv pn la saturaie, altfel spus s utilizeze n mod exagerat resursele ca i cum costul de oportunitate ar fi nul. Evident, aceast situaie are consecine serioase, chiar grave, pentru alocarea acestui tip de serviciu prin intermediul pieei. Dac indivizii nu-i manifest interesul pentru un bun acceptnd s plteasc preul cerut, cum s-ar putea cunoate cu adevrat cererea lor pentru acel bun. n orice caz, o pia descentralizat nu va reui acest lucru. n aceste circumstane, vzndu-se incapabil s-i acopere costurile, furnizorii serviciului vor fi puin nclinai s-l ofere. n astfel de cazuri, sistemul pieei este destinat eecului. Numai aciunea colectiv a unui grup de indivizi ce formeaz un grup de interese sau a statului va permite s se remedieze aceast situaie. Adoptarea unei soluii voluntare, chiar i n afara pieei, de rezolvare a problemei de alocare sau din contr necesitatea transferrii responsabilitilor deciziilor ctre puterea politic

proprie statului depinde, n particular, de numrul de consumatori i productori ai serviciului colectiv avut n vedere. Dac numrul acestora este mic, pentru furnizorul (furnizorii) serviciului i beneficiari este mai bine s-i realizeze relaia de interdependen care i leag. Un schimb care se instituie ntre prile prezente i oblig pe beneficiari s despgubeasc cel puin parial pe aceia care ar fi dispui s-i furnizeze serviciul. Cu toate acestea, nu este sigur c acest schimb induce o soluie cu adevrat optim, deoarece aceasta depinde de puterea de negociere dintre prile prezente. Dac numrul consumatorilor i productorilor este ridicat, schimbul nu poate s fie angajat, numrul mare de beneficiari face ca acetia s rmn n anonimat. n acest caz numai un proces de decizie politic poate deci s-i ncurajeze pe beneficiari s-i exprime preferinele. Contieni de faptul c deciziile luate n mod centralizat de ctre procesul politic le vor fi impuse, ei vor face tot posibilul s le influeneze n sensul satisfacerii intereselor lor i ca urmare i vor exprima preferinele, pronunndu-se, prin diferitele mijloace care le sunt puse la dispoziie, pentru o soluie care s-i satisfac. 2.2.4. Externalitile A. Definirea externalitilor i consecinele economice ale acestora Caracteristicile de non-rivalitate a consumului (producie unit) i de non-excluziune utilizate pentru a defini serviciile colective permit explicarea unei alte surse de aprare a pieei, i anume externalitile pe care le considerm efecte externe sau economii sau dezeconomii externe. Conform lui Rosen (1992), ,,o externalitate apare atunci cnd activitatea unei entiti afecteaz bunstarea alteia ntr-un mod aflat n afara mecanismelor pieei. Cullis i Jones (1987) afirm c ,,exist o externalitate atunci cnd bunstarea unui individ depinde nu numai de bunurile i serviciile pe care le cumpra i le consum acesta, ci i de activitatea altui individ. Este o interdependen care are loc n afara mecanismului preului. Termenul de externalitate desemneaz beneficiile sau costurile care, chiar dac se adaug beneficiilor i costurilor proprii unei activiti date, nu sunt reflectate n preul pieei i afecteaz teri ageni economici, fr ca acetia din urm s fie legal obligai s plteasc sau s fie n drept s primeasc despgubiri. Expresia formal a externalitii n sensul precizat de Cullis i Jones, ar putea fi redat printr-o funcie de utilitate cu n+1 variabile: Ua= Ua( x1,x2,x3,xn,y1) unde: Ua bunstarea individual a consumatorului A x1, x2..xn cantitile de bunuri i servicii consumate Y1 activitatea desfurata de ctre individul B Influena unei entiti poate avea att un impact pozitiv, ct i unul negativ asupra bunstrii indivizilor. Ca urmare, externalitile pot fi fie pozitive, fie negative. O posibil clasificare a externalitilor poate fi descris din acest punct de vedere astfel: externaliti pozitive de tipul: - productor consumator (educaie public gratuit, opere caritabile); - productor productor (relaia apicultor-proprietar de livad); - consumator consumator (situaia n care un individ se uit la televizorul altuia); externaliti negative de tipul: - productor consumator (poluarea mediului); - productor - productor (poluarea apei);

consumator productor (colectarea n exces a fructelor de pdure); consumator - consumator (zgomotul prea puternic al unei combine muzicale). De asemenea, ele pot proveni fie din activiti de consum, fie de producie. n ce privete producia, exemplele cele mai cunoscute sunt efectele negative determinate de unele industrii (zgomotul, poluarea apei, atmosferei etc.) sau dimpotriv beneficiile induse prin instruire. n ce privete externalitile legate de consum, putem nainte de toate s exemplificm cazul efectelor duntoare provocate de traficul rutier, tabagism i alcoolism sau al economiilor externe obinute n urma vaccinrilor obligatorii. Spre deosebire de serviciile colective, externalitile sunt, ca urmare, rezultatul unei duble caracteristici: cea de producie unit (non-rivalitate) i cea de non-excluziune. Producia unit semnific faptul c activitatea de producie sau de consum nu angajeaz numai bunul sau serviciul dorit (satisfacia scontat), ci ea induce n egal msur, un beneficiu sau un cost adiional. Exist non-excluziune att pentru autorul, ct i pentru victima sau beneficiarul externalitii (Tabel 2.3). n absena unor drepturi de proprietate bine definite, autorul unei externaliti nu are posibilitatea de a exclude terele persoane care beneficiaz de activitatea s (cazul economiilor externe) i respectiv, nu este nevoit s suporte costurile externe pe care aceast externalitate le impune terilor ageni economici. n ceea ce privete persoanele care beneficiaz de externalitate, n cazul economiilor externe, acestea nu sunt obligate s plteasc n contrapartida beneficiilor de care se bucur, i tot astfel atunci cnd sunt afectate de activitatea autorului externalitii ele nu pot pretinde despgubiri. Tabel 2.3: Externaliti i non-excluziune
Externalitatea Autorul Victima sau beneficiarul Beneficiul extern Nu este compensat Nu are de pltit Cost extern Nu este suportat Nu este compensat

Astfel, existena efectelor externe are drept consecin economic apariia unei divergene ntre costurile i beneficiile care sunt de natur contabil (interne) i cele totale sau sociale, adic care privesc ansamblul societii. Ca urmare, condiiile de optimalitate conform criteriului Pareto nu mai pot fi satisfcute. n realitate, deciziile luate de ctre productori i consumatori, care ncearc s-i maximizeze profitul, respectnd utilitatea, nu iau n considerare dect costurile i beneficiile care reprezint o realitate financiar pentru ei i omit prin neglijen sau pentru c nu pot face altfel s in seam de efectele externe pe care le antreneaz opiunile lor. Din acest motiv, echilibrul obinut ca rezultat al comportamentului individual al agenilor economici difer de situaia optim din punct de vedere social: activitile care induc beneficii externe vor avea tendin de a fi dezvoltate suboptim, iar cele care antreneaz costuri externe de a fi dezvoltate supra-optim. n aceste dou cazuri, alocarea eficace a resurselor din punct de vedere social justific o corecie a opiunilor operate n mod spontan pe pia. A. Mijloace de remediere a externalitilor Problema care se pune este dac existena externalitilor implic n mod necesar intervenia statului sau exist i remedii private eficiente? n opinia lui Baumol i Oates (1975), exist cel puin cinci soluii pentru remedierea unei externaliti:

internalizarea voluntar a externalitii ce const n efectuarea unui schimb ntre pri sau ntr-o aciune n faa justiiei considerat mai ales o soluie privat; prohibiia sau constrngerea; reglementarea; impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevene; licitarea permiselor de poluare; acordarea unor subvenii.

a) Internalizarea voluntar a externalitii Un posibil mod de abordare a externalitilor fr ajutorul unei intervenii directe a guvernului este internalizarea voluntar a externalitilor, ce const n efectuarea unui schimb ntre pri sau ntr-o aciune n faa justiiei. Aceast soluie propus de Ronald Coase (1960) demonstreaz c prile pot negocia o soluie care va permite internalizarea externalitii i satisfacerea condiiilor alocrii optime. Aplicabilitatea acestei soluii presupune satisfacerea mai multor condiii prealabile: drepturile de proprietate s fie n mod clar stabilite i respectate; sursa i costul despgubirii (sau amploarea unui beneficiu) s poat fi identificate i evaluate, costul tranzaciei s nu descurajeze prile s gseasc o soluie optim. Atunci cnd condiiile unei soluii obinute pe o baz voluntar sunt insuficient satisfcute, n principal datorit numrului de persoane implicate care este ridicat, statul ar trebui s intervin pentru a remedia aceast form de deficien a pieei, foarte asemntoare celei determinate de ctre serviciile colective. Economitii care se ocup cu evaluarea potenialului forelor pieei de a face fa externalitilor conchid c, cel puin anumite externaliti negative, ar trebui supuse unui tip de intervenie din partea guvernului. Degradarea calitii mediului prin deeuri, gaze sau zgomot datorat activitii de producie sau de consum a incitat toate guvernele s pun n practic o politic de conservare a proteciei mediului. Statul dispune pentru aceasta de mai multe instrumente, care din punctul de vedere al alocrii resurselor vor conduce la acelai rezultat (la acelai nivel de producie cauzatoare de externaliti negative), ns din punctul de vedere al distribuiei bunstrii consecinele vor fi cu totul diferite. b) Prohibiia sau constrngerea Un alt remediu pentru externaliti este prohibiia sau constrngerea. Guvernul poate promova o reglementare prin care s considere n afara legii orice activitate cauzatoare de externaliti negative. Prohibiia total este aproape imposibil. De exemplu, este imposibil s interzici circulaia automobilelor n orae, oblignd cetenii s mearg pe jos sau cu bicicleta. Dar o prohibiie parial se poate dovedi deseori fezabil. Constrngerea poate fi utilizat i n cazul externalitilor pozitive. Prinii care au copii de vrst colar sunt obligai prin lege s-i trimit copiii la coal, altfel nu mai primesc alocaia pentru acetia. c) Reglementarea Cel mai utilizat mijloc de intervenie guvernamental este reglementarea. Controlul direct pe cale legislativ i reglementar este folosit mai ales n cazul polurii prin fixarea unor norme de poluare sau de emisie admisibile pentru substanele poluante. Acest fel de reglementare poate duce la atingerea unui nivel acceptabil din punct de vedere social al polurii, n cazul n care nu sunt prea multe firme poluante i exist un sistem de monitorizare a procesului.

ntr-o asemenea situaie poate fi stabilit prin reglementri un nivel de poluare acceptat n cazul fiecrui productor. Totui, n multe situaii, sunt introduse anumite limite (norme) imposibil de stabilit n cazul unui numr extrem de mare de factori poluani, cum ar fi cazul limitelor standard de poluare pentru maini. Din punctul de vedere al economiei neoclasice, acest tip de reglementare este destul de ineficient acolo unde exist mai mult dect o firm generatoare a aceluiai tip de externalitate (Rosen, 1992). Reducerile externalitilor n cazul fiecrei firme depind de forma curbelor BM (beneficiul marginal al productorului de externalitate) i de CMP (costul marginal intern al productorului de externalitate). Acest tip de regalare a output-ului oblig firmele s fac reduceri, ceea ce duce la inegalitatea acestora n ceea ce privete producia: unele produc mai mult, altele mai puin. Guvernul poate reglementa nivelul polurii i n absena unui sistem de monitorizare, prin simpla introducere a unor limite n ceea ce privete input-urile i output-urile. El poate interzice folosirea unui anumit input (de exemplu crbune de calitate sczut) sau poate fixa limite maxime ale consumului acestuia n procesul de producie. Poate stabili de asemenea un nivel maxim al produciei n cazul anumitor bunuri de larg consum. Unii autori sugereaz c aceste maniere de reglementare sunt preferabile monitorizrii. Cu ct ns sanciunile sau constrngerile impuse de ctre stat agenilor economici poluani vor limita mai mult libertatea de aciune a acestora, cu att efectele redistributive ale reglementrii vor fi mai mari, iar mecanismul concurenial va fi mai afectat. Micorarea obligatorie a produciei sau impunerea obligatorie a unor cheltuieli de protecie a mediului (introducerea unor tehnologii nepoluante sau instalarea unor filtre) vor genera agentului economic poluant o situaie asemntoare celei monopolului, din punctul de vedere al alocrii resurselor, situaie evident nedorit. Reglementarea permite agentului economic poluant s vnd o cantitate mai mic la un pre superior i s obin un supraprofit. O alternativ preferabil o reprezint un control indirect de natur coercitiv sau incitativ, prin intermediul fiscalitii, a subveniilor sau a transferurilor guvernamentale. d) Impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevene n particular, prelevarea unei redevene de poluare, propus pentru prima oar de Pigou n 1918, adic a unui impozit sau a unei taxe, determin agenii poluatori s opteze n mod spontan pentru soluia optim din punctul de vedere al colectivitii, deoarece aceasta implic internalizarea, adic luarea n considerare, n mod direct, a costurilor externe pe care activitatea lor le impune altora. Instituirea unei ,,taxe de poluare asupra produciei agentului economic poluant l va obliga pe acesta s ia n considerare externalitile pe care le genereaz, internalizndu-le. Astfel costul de producie este mrit n acest fel cu o taxa corespunztoare costului daunei produse, ceea ce l va determina pe agentul economic s-i reduc producia avnd n vedere noul cost marginal (intern, contabil) alegnd n mod spontan soluia optim din punct de vedere social. La rndul lor, conform circumstanelor economice, productorii pot face ca aceste costuri suplimentare s fie repercutate parial sau n ntregime asupra cumprtorilor produselor lor. Redevena este n principiu unitar, adic exprimat n uniti monetare pe uniti fizice n cazul particular al tehnologiei fixe, care implic ca singurul mijloc de a reduce poluarea i implicit producia, redevena fiind aplicat asupra produciei.

Pentru a determina ntreprinderea s produc cantitatea optim din punct de vedere social, nivelul redevenei pe unitatea de producie trebuie s fie fixat astfel nct s corespund costului extern marginal CME pentru nivelul optim al produciei. Victimele polurii sunt astfel scutite de nregistrarea unei pagube, care corespunde produsului dintre reducerea polurii i costul marginal al acesteia. Este uor de constatat c societatea n ansamblul su are de ctigat din aceast msur, deoarece suma beneficiilor obinute de pe urma diminurii pagubei i a ncasrii redevenei este superioar diminurii surplusului consumatorilor, care trebuie s plteasc un pre mai mare. Cu toate acestea, consumatorii produciei poluante vor constata c respectarea condiiilor alocrii optime tolereaz o poluare, i ca urmare o pagub rezidual. Dac s-ar dori reducerea n continuare a polurii pn la dispariia sa, ar fi nefast pentru comunitate n ansamblul su deoarece, sacrificiul impus consumatorilor finali ar depi costul total suportat de ctre firm i victimele polurii. Analiza economic demonstreaz astfel c poziia celor mai nverunai ecologiti nu este de dorit din punctul de vedere al bunstrii colectivitii, aceasta nu trebuie s nsemne ns c este inutil contientizarea costurilor externe antrenate de activitile unei economii moderne i a pericolelor distrugerilor ireversibile ale mediului. Din punctul de vedere al redistribuiei bunstrii, prelevarea unei redevene de ctre stat nu modific ctigurile victimelor polurii i nici pierderile consumatorilor de producie generatoare de poluare. n schimb, supraprofitul obinut n cazul reglementarii de ctre antreprenor este n acest caz acaparat de ctre stat, care ncaseaz un venit fiscal egal cu produsul dintre producia i nivelul unitar al redevenei. Taxa pigouvian3 pare s fie un remediu foarte eficient mpotriva externalitilor negative, cu toate c exist mai multe probleme n ceea ce privete implementarea ei. Este foarte greu de calculat o rat adecvat a impozitrii i de estimat funcia pagubelor marginale. Un foarte bun exemplu l constituie poluarea produs de maini. n principiu, taxa corectiv ar trebui s fie fixat pe kilometru. Dar pare imposibil sau nefezabil gestionarea unei astfel de taxe. Cele mai multe ri folosesc substitute, cum ar fi taxe speciale percepute la vnzarea mainilor, taxele pe carburani sau impozitul anual asupra autovehiculelor care teoretic nu sunt cele mai eficiente. Este ndoielnic faptul c acestea ar putea duce la reducerea traficului (mai ales acolo unde nu exist alternative de deplasare, adic acolo unde cererea este inelastic n raport cu preul4. e) Licitarea permiselor de poluare n perioada reformei manageriale a sectorului public, au fost fcute unele ncercri de nlocuire a sistemului standard de impozitare, ca remediu mpotriva externalitilor negative, cum ar fi licitarea permiselor de poluare. Statul poate acorda un drept de poluare (Dales, 1968) prin intermediul unei proceduri de licitaie. Toate firmele sunt obligate s obin astfel de permise, vndute pe baza unui pre de licitaie, iar calcularea daunelor marginale nu este fcut de ctre administraia guvernamental, ci de ctre pia. Atunci cnd mrimea emisiei poluante este prea mare se poate reduce cantitatea de emisie la urmtoarea licitaie, lsnd piaa s stabileasc un nou pre de echilibru, evident mai mare. Muli economiti sunt n favoarea acestei metode. Avantajul cert al acestei metode const n

Sugerat de economistul AC Pigou de la Universitatea Cambrige, UK. Municipalitatea Londrei a introdus taxe privind accesul autovehiculelor n centru oraului, deoarece zilnic prin centrul oraului trec peste 200.000 de maini.
4

posibilitatea controlului polurii totale, cu condiia existenei unui sistem central de decizie cu privire la cantitatea total de poluare dezirabil. n egal msur, statul trebuie s vegheze, s dea un exemplu, ntruct faptul c el asigur o serie ntreag de prestaii nu-l pune nicidecum la adpost de a fi el nsui un poluator. f) Acordarea unor subvenii O soluie alternativ pentru introducerea unei taxe este acordarea unei subvenii poluatorului pentru a-l determina s-i reduc volumul de producie pn la nivelul la care acesta se ncadreaz n limitele de poluare admise. Din punctul de vedere al alocrii resurselor, efectul este identic cu cel al taxei, pentru ca acordarea unei subvenii pentru producia abandonat apare n ochii poluatorului ca o cretere a costului su marginal intern (CMP). n fapt, el are avantajul de a-i diminua producia pn n punctul n care costul su total (CMS), care este reprezentat de suma dintre costul marginal i subvenia n caz de renunare la producie, egalizeaz venitul mediu conform dreptei cererii C, care l-ar determina s produc o cantitate optim din punctul de vedere al societii. Din punctul de vedere al redistribuiei, subvenia are un efect diametral opus redevenei. Spre deosebire de reglementare, ea privilegiaz n mod particular ntreprinderea, deoarece pe de o parte, ea o plaseaz n situaia de monopol ce i permite s obin un supraprofit i pe de alt parte, o subvenie din partea statului. Soluia subveniei apare deci mai puin echitabil ca cea a ,,taxei de poluare cu sau fr transfer guvernamental.

CAPITOLUL 3. DISTRIBUIA ECHITABIL A BUNSTRII 3.1. Problema distribuiei bunstrii (a venitului i averii) Este universal cunoscut faptul c venitul naional este mai mult sau mai puin inegal distribuit ntre persoane, altfel spus unele categorii restrnse de indivizi beneficiaz de o concentrare mare a veniturilor, n timp ce clasele medii i modeste, care sunt mai numeroase, trebuie s se mulumeasc cu o parte mai redus din venitul naional. Chiar dac aceast inegalitate i avantajeaz pe unii, alii consider c o mai mare egalitate ntre indivizi ar fi mai just i mai echitabil din punct de vedere social. n realitate, distribuia pe care o observm la un moment dat ntr-o ar nu este numai rezultatul unui mecanism socioeconomic spontan, ci este influenat printr-o politic deliberat a organismelor private i a statului, care ncearc s reduc aceast inegalitate i s ajute persoanele defavorizate. Pentru a elabora o teorie a justiiei distributive, trebuie s se pun n eviden repartiia venitului (a averii) ntre persoane denumit i distribuia interpersonal a venitului. Totodat, ca urmare a dezvoltrii, a dificultilor i a securitii sociale, de un interes crescut se bucur problema distribuiei ntre generaii. n acelai timp, agravarea disparitilor economice dintre regiuni la nivel naional i internaional a incitat spre cutarea cauzelor i modalitilor de remediere a acestei evoluii. n capitolul precedent, am definit alocarea optimal a resurselor ca fiind o stare de lucruri n care nu mai putem ameliora bunstarea unei persoane fr a o diminua pe cea a altei persoane. Am artat de asemenea c exist o infinitate de soluii Pareto optimale fiecreia corespunzndu-i o distribuie diferit a bunstrii n cadrul comunitii. Altfel spus, respectarea att a optimului de producie (utilizarea optim a resurselor productive), ct i a optimului de consum (repartiia bunurilor i serviciilor ntre indivizi conform preferinelor acestora) reprezint o condiie necesar, dar nu i suficient a optimului social. Exist numeroase soluii optime din punctul de vedere al alocrii resurselor care sunt inacceptabile din punctul de vedere al justiiei redistributive. Problema distribuiei echitabile a bunstrii este omniprezent n toate deciziile politice din dou motive: Orice msur referitoare la alocarea resurselor are aproape n mod obligatoriu un efect de redistribuie, pentru c este aproape inimaginabil ca ea s nu afecteze un anumit numr de persoane de o manier favorabil sau defavorabil. Chiar dac testul de compensaie al lui Hicks i Kaldor este satisfcut i n consecin exist un ctig de bunstare pentru colectivitate, modificarea alocrii resurselor nu este neutr din punctul de vedere al distribuiei, doar dac a existat o compensaie integral a pgubiilor. O parte foarte important a programelor de cheltuieli i a interveniilor publice urmrete cu prioritate un obiectiv de redistribuie (de exemplu, cheltuielile n domeniul sntii, agriculturii). tiina economic ofer nu numai mijloacele de a prezenta, n mod corect, distribuia existent, dar n acelai timp permite identificarea surselor inegalitilor veniturilor (averii) i a msurilor ce trebuie ntreprinse pentru a realiza distribuia dorit. Curba Lorenz constituie varianta cea mai rspndit, cu att mai mult cu ct ea reprezint sursa unei veritabile msurri a inegalitii distribuiei cu ajutorul coeficientului Gini.

100 Procentul (cumulat) al venitului net total

80

ate lit a eg t c fe nz er p re a o e L ad ui b l ni i a L rb Cu

50

30

50

90

100

Procentul (cumulat) al menajelor contribuabile

Figura 3.1: Curba lui Lorenz Curba lui Lorenz unete, pentru fiecare tran de venit punctele avnd drept coordonate pe abcis procentul cumulat al indivizilor (sau menajelor) i pe ordonat procentul cumulat al venitului net corespunztor acestor clase. Curba lui Lorenz ar fi avut forma dreptei diagonale, poziia curbei lui Lorenz n raport cu diagonala, denumit linia de perfect egalitate ce caracterizeaz situaia teoretic n care venitul fiecrui individ ar fi identic, ilustreaz gradul de inegalitate al distribuiei: inegalitatea este cu att mai puternic cu ct curba este mai deprtat de linia de perfect egalitate i invers. Inegalitatea distribuiei (sau concentrarea venitului) poate fi msurat n diferite moduri. Mai recis, se poate recurge la msurri statistice uzuale de dispersie precum variaia i abatereatip. Cu toate acestea, coeficientul Gini constituie, fr ndoial, cea mai cunoscut metod de msurare a concentrrii. Formula de calcul este: aria a Coeficientul Gini = aria a b Valoarea se evalueaz teoretic ntre 0, atunci cnd venitul este distribuit n mod egal i 1, n cazul n care venitul este perceput de ctre o singur persoan. n primul caz, curba lui Lorenz se confund cu diagonala, n timp ce n cel de al doilea caz, ea ia forma unui echer. Coeficientul Gini nu ne furnizeaz numai o msur a inegalitii distribuiei veniturilor c, el permite, de asemenea, s se evalueze efectul de redistribuire al unei decizii specifice, precum modificarea regimului fiscal sau s se compare starea distribuiei ntre diferite ri. Cu toate acestea, el poate produce rezultate ambigue, n particular atunci cnd curbele lui Lorenz specifice celor dou situaii comparate se intersecteaz dnd acelai coeficient. Un asemenea fenomen se produce atunci cnd natura inegalitii distribuiei este diferit; acesta ar putea fi de exemplu, cazul n care efectul de redistribuire al unei diminuri a concentrrii veniturilor ridicate n favoarea celor medii este n totalitate sau parial compensat printr-o degradare a situaiei celor mai defavorizai, n egal msur n favoarea veniturilor medii. n aceste condiii, coeficientul Gini nu permite compararea a dou stri ale distribuiei, deoarece el nu ia n considerare structura inegalitii (sau a concentrrii).

Cea de a doua deficien a coeficientului Gini provine din faptul c el ignor nivelul veniturilor pentru care se examineaz distribuia. Ori, aceast informaie este important att pentru a urmri evoluia distribuiei unei ri n timp, ct i pentru a compara distribuia diferitelor ri la un moment dat. Un anumit grad de inegalitate nu are, n realitate, aceleai consecine sociale atunci cnd venitul mediu este ridicat sau sczut. 3.2. Cauzele inegalitii distribuiei venitului O posibil definire a inegalitilor economice ar fi cea dat de Luc Weber conform creia ,,inegalitile caracterizeaz, n principal, distribuia bunurilor economice protejate printr-un drept de proprietate, prin opoziie cu drepturile politice, individuale i sociale, care sunt, n principiu, distribuite pe baz universal i, n egal msur, tuturor cetenilor unei naiuni (Weber, 1991). Economitii nu pot ignora existena drepturilor politice, individuale i sociale, deoarece ele modific regulile jocului economiei compromind ns n unele cazuri obiectivul de eficacitate. n cele mai multe ri, dar n grade foarte diferite n funcie de regimul politic i de tradiii, toi indivizii majori, i chiar n unele cazuri, copii i adolesceni, beneficiaz de: - drepturi individuale sau fundamentale precum: respectarea demnitii umane i a sferei private, egalitatea n faa legii, ct i libertile de opinie i de informare, de asociere i de reuniune, de cunotine i de credin, de emigrare, sau chiar de comer i de profesiune; - drepturi politice precum dreptul la vot i de eligibilitate; - drepturi sociale precum dreptul la educaia de baz, la asisten social, la acoperirea unor riscuri mari precum mbtrnirea, invaliditatea, omajul, sau chiar unele mult mai controversate ca dreptul la munc, la instrucie superioar sau la locuin. n contrapartida indisociabil a acestor drepturi, cetenii trebuie s ndeplineasc un anumit numr de obligaii care sunt n principiu i ele, n mod egal repartizate. Drepturile constituionale individuale, politice i sociale prezint o serie de caracteristici care le disting de drepturile de proprietate asociate bunurilor economice: a) Fiind dobndite i exercitate n mod gratuit, indivizii nu sunt incitai s le utilizeze cu moderaie, adic s le economiseasc, ceea ce poate fi foarte costisitor i ineficace pentru societate, mai ales n cazul drepturilor sociale. b) Fiind repartizate pe baz universal, indivizii ignor legea economic a avantajelor comparative care recomand specializarea indivizilor n exercitarea acelor drepturi pentru care au talent. Acest principiu nu permite (selecionarea) alegerea ntre electorii buni i cei ri. c) Contrar recomandrilor pecuniare ale pieei, drepturile (i obligaiile) nefiind distribuite ca o prim (sau ca o amend), indivizii nu sunt incitai s se comporte de o manier constructiv pentru societate. d) Faptul c drepturile nu pot fi cumprate sau vndute, nu le permite indivizilor s recurg la schimb pentru asigurarea unui ctig de bunstare profitabil pentru cele dou pri. Numeroi ceteni ar fi, fr ndoial, gata s renune la unul sau mai multe drepturi n favoarea altor ceteni n contrapartida unui alt drept mai extins ntr-un domeniu specific sau a unei remunerri monetare sau n natur. e) n sfrit, faptul c drepturile sunt distribuite n mod egal nu nseamn ns c sunt repartizate i n mod echitabil. Un astfel de tratament identic poate fi considerat de ctre unii ca fiind inechitabil, deoarece indivizii au aptitudini, preferine i interese diferite. Liberul acces al tuturor la educaia primar nu asigur, n mod necesar, egalitatea anselor, deoarece exist diferene ntre aptitudinile copiilor i ntre mediul social n care triesc prinii; msurile care tind s privilegieze instrucia celor mai defavorizai pot fi deci de dorit.

Aceast analiz arat c definirea drepturilor nu a inut cont de principiile schimbului economic. Legitimitatea lor nu a fost, cu toate acestea, pus la ndoial, dei extinderea i interpretarea lor variaz n funcie de regimurile politice i de tradiii. Analizele precedente demonstreaz c delimitarea domeniului drepturilor, i n mod similar, al bunurilor economice garantate prin drepturi de proprietate tranzacionate pe pia, constituie o problem de natur fiziologic i politic. tiina economic elucideaz i ea un aspect, cel al atribuirii drepturilor care presupun resurse productive i antreneaz, n consecin, adesea costuri foarte importante. Grania dintre sfera drepturilor de proprietate tranzacionate pe pia i cea a celorlalte drepturi constituionale este deci puternic influenat de ctre costul de oportunitate economic propriu fiecrui drept. Spre exemplu, este mult mai uor s conferi tuturor drepturi care presupun un consum de resurse relativ sczut, precum libertatea cuvntului, credinele sau a votul universal, dect s acorzi fiecruia dreptul la locuin sau la instruire superioar. Absena unei constrngeri economice sau lejeritatea sa relativ explic, n mare parte, de ce drepturile individuale i politice fundamentale au putut fi acordate de foarte mult timp n majoritatea rilor. n schimb, innd cont de volumul resurselor pe care le solicit, drepturile sociale, precum securitatea social, dreptul la munc sau la locuin, sunt tributare nivelului de dezvoltare economic i nu pot fi introduse dect progresiv, adesea dup lungi dezbateri politice. n plus, viitorul economic nefiind niciodat sigur, s-a dovedit a fi prudent n a le acorda cu reinere deoarece, din punct de vedere politic aceste drepturi sunt foarte dificil de revocat atunci cnd situaia economic i financiar a statului ar justifica acest lucru. Cu toate astea, acordarea a numeroase drepturi precum dreptul de proprietate, de libertate a comerului i a profesiunii, dreptul de imigraie sau de emigraie a contribuit, n mod determinant, la dezvoltarea economiilor capitaliste de-a lungul ultimelor dou secole. n ciuda numeroaselor explicaii existente, nu exist nc o teorie satisfctoare care s evidenieze originea inegalitilor ce apar n distribuirea venitului sau a averii. Exist totui cteva ipoteze dominante. nainte de a le examina ns, trebuie s punem n eviden distincia care exist ntre: inegalitile de oportuniti, datorate diferenierilor dotrii cu factori de producie i inegalitile de remunerare, datorate diferenierilor de pregtire i funcionrii imperfecte a pieelor. A. Inegalitile de oportuniti Acestea i au sursa n: a) originea familial, neleas sub dublu aspect: cel al planului biologic i cel al planului sociologic; b) discriminrile, care sunt practicate, voluntar sau nu, pe plan politic i economic n funcie de ras, naionalitate, sex, religie, vrst, avere sau regiunea de domiciliu; c) dotrile diferite de capital fizic i financiar ale agenilor economici, deoarece ele reprezint sursa unei forme de remunerare suplimentare celei furnizate prin munc. Acest lucru este adevrat atunci cnd acest capital a fost transmis prin motenire. n schimb, atunci cnd el a fost obinut prin acumulri de venit curent (economii), va trebui s examinm cauzele inegalitilor de remunerri. n timp ce inegalitile rezultate din originea familial n special cele din bagajul ereditar sunt larg acceptate ca fiind realiti ale vieii, discriminrile politice i economice sunt de mult timp resimite ca dovezi de injustiie inacceptabil i care trebuie eliminate. Totodat, societatea se preocup de transferul patrimoniului ntre generaii i n particular de rolul jucat de ctre

legislaia n vigoare (dreptul matrimonial, dreptul fiscal privind succesiunile) sau de factorii sociologici, precum fora sentimentelor familiale. B. Inegalitile de remunerare Admind ipoteza c agenii economici dispun de acelai volum de factori de producie (adic beneficiaz de aceleai oportuniti), distribuia veniturilor este inegal, deoarece aceti factori nu produc aceeai remunerare. Diferenele apar din cel puin dou surse: a) Diferenele n ceea ce privete pregtirea (colar, universitar, profesional i permanent) a factorului uman joac, fr ndoial, un rol foarte important n remunerarea indivizilor, prin punerea n valoare a dotrii iniiale. Nu este suficient ca indivizii s fie bine dotai n mod natural, biologic, ci ei trebuie s posede totodat o voin de a dezvolta i exploata aceste caliti motenite. Spre deosebire de investiiile n capital fizic, investiiile n capital uman necesit un sacrificiu temporar, care va fi n principiu compensat printr-o remunerare viitoare mai ridicat. b) Funcionarea imperfect a pieelor genereaz inegaliti de remunerare. Teoria neoclasic afirm faptul c factorii de producie sunt remunerai n funcie de productivitatea lor marginal i pentru o calitate dat, aceast remunerare este aceeai pentru toi. Cu toate acestea, n practic se observ c piaa muncii i a capitalurilor nu se conformeaz regulilor funcionrii pieelor perfecte i deci, implicit, acestei reguli de determinare a remunerrii factorilor. Pentru o calitate egal, exist n realitate diferene de remunerare importante n funcie de regiunea de activitate, ramura economic, poziia n gradul de organizare a ntreprinderii, puterea de negociere a sindicatelor i partidelor, ct i n funcie de legislaia care reglementeaz ramura i activitatea respectiv. Acelai tip de influen, chiar dac este mai puin vizibil, se exercit i n cazul factorului capital (vezi: importana legislaiei din sectorul imobiliar i agricol care n diferite epoci a restrns micrile de capitaluri). 3.3. Criteriile politicii de (re)distribuire 3.3.1. Teorii privind distribuia echitabil Scopul politic final al analizei economice a distribuiei, ce const n promovarea unei repartiii mai juste a veniturilor, are n vedere gsirea unui criteriu care s asigure o distribuie echitabil. Numeroi filozofi i umaniti au fost preocupai de aceast problem i au propus diferite criterii. Chiar dac ele difer n mod profund pentru c se bazeaz pe ideologii diferite, normele avansate au, n general, ca punct de plecare o reflecie asupra unui contract social. Acesta reprezint ansamblul de reguli constituionale referitoare la distribuia avuiei, asupra crora membrii unei comuniti trebuie s se neleag, deoarece ele reglementeaz relaiile lor mutuale. De-a lungul timpului au fost dezvoltate mai multe teorii ale contractului social, printre care cele mai importante au fost: teoria criteriului dotrii cu factori, teoria utilitarist, teoria egalitarist i teoria maximizrii situaiei celor mai defavorizai. A. Criteriul dotrii cu factori de producie Inspirndu-se din lucrrile unor filozofi adepi ai legilor naturale din secolul al XVII-lea, ca Hobbs i Locke (care considerau c fiecare persoan are un drept nnscut asupra rezultatelor eforturilor sale) unii autori acord o garanie moral distribuiei personale a venitului bazat pe

dotarea agenilor economici cu factori de producie. Plecnd de la acest punct de consens, opiniile difer radical de la o coal la alta. Astfel: - Pe de o parte, clasicii secolelor al XVIII-lea i al XIX-lea precum i unii neoclasici extremiti de astzi recunosc ca fiind just orice repartiie a venitului naional care este conform cu productivitatea marginal a factorilor de producie. Remunerarea agenilor economici i are corespondena n acest caz, n dotarea lor n factori de producie i n valoarea (preul) acestor factori pe pia. Unii autori restrng acest principiu la pieele competitive, deoarece consider c profiturile de monopol i salariile superioare produsului marginal reprezint remunerri nelegitime. - Pe de alt parte, filozofii marxiti atribuie muncii manuale ntregul rezultat al produciei nete. Remunerarea muncii este considerat mai moral dect cea a capitalului, deoarece ea este nsoit de o desutilitate determinat de munc, ceea ce nu este i cazul veniturilor din capital. B. Criteriul utilitarist Bentham, la mijlocul secolului al XIX-lea, a dezvoltat o teorie a justiiei bazat pe noiunea de utilitate, denumit teoria utilitarist. Conform teoriei sale venitul trebuie s fie repartizat astfel nct s aduc maximum de fericire, satisfacie unui numr ct mai mare de indivizi, principiu care, potrivit lui, ar trebui s fie acceptat de ctre orice persoan rezonabil. Altfel spus, este vorba de a maximiza utilitatea total a comunitii X, maximiznd utilitatea Ui a n persoane care o compun: Ut = U i U 1 U 2 ... U n
i 1 n

Prin aplicarea acestei reguli se obin dou forme de distribuie a venitului total. Ele depind de forma funciilor de utilitate marginal ale indivizilor care pot fi identice sau diferite. C. Criteriul egalitarist Cea de a doua critic la adresa criteriului utilitarist demonstreaz c adevrata problem nu este cea a maximizrii bunstrii totale, ci cea referitoare la ponderea relativ a bunstrii fiecruia n raport cu a celorlali membri ai comunitii. Pentru a putea rezolva aceast problem sunt posibile cel puin dou soluii: a) Prima soluie, care se fundamenteaz pe ideile umanitilor i egalitaritilor J.J. Rousseau i K. Marx, afirm c egalitatea bunstrii este n principal de dorit. Potrivit acestei norme, ar fi bine ca utilitile totale ale diferiilor ageni economici s fie egalizate. Spre deosebire de criteriul precedent, impactul su asupra distribuiei venitului depinde de forma funciilor de utilitate marginal: - dac sunt asemntoare, este aplicabil soluia furnizat prin intermediul venitul trebuie s fie repartizat, n mod egal. Criteriul egalitarist i cel utilitarist conduc deci la acelai rezultat. - dac sunt diferite, o distribuie egalitarist ar atribui un venit celor doi indivizi, astfel nct utilitatea total a acestora s fie identic. Ca urmare, cea mai mare parte a venitului revine celui care posed o capacitate mai mic de a se bucura de acesta. Criteriul utilitarist i perceptele egalitariste conduc deci la concluzii diametral opuse. b) Cea de a doua soluie, care pare dominant n cadrul societilor moderne cu economie de pia, combin criteriul egalitarist cu cel al dotrii cu factori de producie. Primul impune eliminarea neajunsurilor datorate srciei i asigur fiecrei familii un nivel de trai minim

garantat. Odat atins acest obiectiv, repartiia venitului naional poate corespunde remuneraiei factorilor n funcie de productivitatea lor marginal. D. Regula lui Rawls a maximizrii situaiei celor mai defavorizai Rawls, n lucrarea sa A Theory of Justice ( 1972) propune ca distribuia s fie efectuat astfel nct bunstarea celor mai prost dotai cu factori (n sens genetic spus cu factori de producie n.n.) s fie cea mai mare. Prelund un termen propriu teoriei opiunilor n condiii de incertitudine, putem vorbi de regula maximizrii, ceea ce presupune ca situaia de minim s fie maximizat. Rawls justific acest principiu pretinznd c, orice individ care are o puternic aversiune fa de risc, aflat n situaia ipotetic n care el ignor orice aparine societii n care triete i orice poziie pe care o va ocupa, va opta pentru acea repartiie care i va garanta cel mai mare venit minim. Acest principiu nu implic eliminarea tuturor inegalitilor, deoarece el le admite n aceeai msur n care i cei mai nefericii ai sorii pot atinge cel mai nalt nivel posibil de bunstare. 3.3.2. Redistribuirea voluntar Anterior am prezentat principalele criterii normative de repartiie a venitului stabilite la nivelul contractului social sau al Constituiei. n ciuda interesului pe care l prezint aceste principii, trebuie s admitem c, n realitate, problema distribuirii optime nu se pune n aceti termeni, relativ abstraci, ci este vorba de corectarea distribuiei existente, deci de cutarea unor criterii de redistribuire. n acest sens au fost dezvoltate mai multe modele. Modelul lui Hochman i Rogers (1969) pornete de la constatarea (postulatul) conform creia funciile utilitii individuale sunt interdependente i ca urmare, acordarea unui ajutor unei persoane defavorizate aduce satisfacie nu numai beneficiarului acestuia, ci i donatorului, ntruct el este sensibil fa de condiia social sau soarta altuia. Hochman i Rogers consider c bogaii sunt incitai s realizeze, n mod spontan, transferuri n favoarea celor mai defavorizai. Altruismul i generozitatea unora ar trebui s fie suficiente pentru a degaja ajutorul necesar persoanelor srace i a asigura un anumit grad de egalitate. Ali autori, precum Brennan (1973), au ajuns la aceeai concluzie pornind de la o ipotez diametral opus. Comportamentul persoanelor nstrite nu este dictat de altruism, ci mai curnd de teama ca cei mai sraci s nu le amenine proprietatea datorit veniturilor lor prea sczute, ceea ce reprezint sursa unor probleme sociale i a criminalitii. Dac recunoatem c funciile de utilitate individual sunt interdependente i c, n particular, persoanele nstrite gsesc o satisfacie n a le ajuta pe cele mai defavorizate, problema redistribuirii poate fi abordat referindu-ne la teoria optimului paretian. Ca urmare, este posibil o anumit redistribuire a veniturilor care s respecte libertile individuale. n aceste condiii, transferul de venit, de care beneficiaz att sracii, ct i bogaii, amelioreaz bunstarea comunitii, ntruct conform criteriului lui Pareto, toat lumea are de ctigat, fr ca nici o alt persoan s sufere. Aceast nou repartiie a venitului (care rezult n urma transferului) nu poate fi considerat just cel puin datorit faptului c se asociaz noiunea de redistribuire just cu cea de optimalitate paretian. 3.4. Instrumentele politicii de redistribuire innd cont de faptul c piaa nu garanteaz, n mod spontan, o distribuire echitabil a veniturilor i c redistribuirea voluntar realizat din altruism sau egoism este insuficient, s-a

nscut necesitatea ca statului s-i revin rolul de a conduce, n mod deliberat, o politic de redistribuire a veniturilor (i a averii). Finalitatea sa const n a promova o mai bun coresponden ntre distribuia observat la un moment dat i distribuia considerat ca fiind just i echitabil. Aa cum am artat n introducere, definiia noiunii de redistribuire just face apel la judeci de valoare care trebuie s fie formulate n cadrul procesului politic. Criteriile distribuirii echitabile, prezentate anterior nu pot fi impuse cetenilor sau reprezentanilor lor, n schimb, ele ofer informaii asupra principalelor concepii posibil de aplicat i a consecinelor acestora. Vom putea observa c, n principiu, sistemele politice degaj o soluie care se situeaz ntre cea propus de ctre criteriul utilitarist i cea care vizeaz acordarea unei prioriti absolute celor mai defavorizai, aa cum susinea Rawls. Plecnd de la principalele dou surse de inegaliti ntre venituri, aciunea puterii publice se poate concentra, n principiu, fie asupra inegalitilor de oportuniti, fie asupra celor de remuneraie. Cu toate acestea ns, n practic, s-a dovedit c cea mai mare parte a mijloacelor de aciune prezint un efect subsidiar i asupra celeilalte surse de inegaliti de venit. Aciunea contra inegalitilor de oportuniti trebuie s fie condus n primul rnd pe plan instituional. De aceea, aceast prevedere trebuie s se nscrie n Constituie i s existe obligativitatea de a respecta drepturile individuale fundamentale care au o influen preponderent asupra egalitii oportunitilor. n sens restrns, este vorba despre egalitatea n faa legii, care nu ar trebui s sufere nici o restricie legat de sex, ras, naionalitate sau religie, ct i de respectarea libertilor de emigrare sau imigrare, sau a celor de comer sau de exercitare a unei profesiuni. Aceasta va conduce, n egal msur, la o serie de msuri cu caracter social-economic cum ar fi de exemplu: - eliminarea srciei i analfabetismului, deoarece acestea tind, n mare msur, s se transmit generaiilor descendente; - redistribuirea averilor sau cel puin reducerea concentrrilor de avere, prin impozitarea acesteia, precum i a succesiunilor i a donaiilor; - ncurajarea dezvoltrii regiunilor aflate n declin economic n scopul reducerii consecinelor nefaste asupra cetenilor acestora datorit lipsei sau dispariiei locurilor de munc. Aciunea asupra inegalitilor de remunerare se poate exercita prin iniierea unor msuri legale sau de reglementare, precum: fixarea unui nivel minim al salariului, controlul preurilor i/sau al chiriilor sau prin subvenionarea preurilor agricole. Aceste intervenii asupra procesului de fixare a preurilor factorilor de producie sau a bunurilor vizeaz protejarea anumitor categorii sociale defavorizate i garantarea unui nivel al venitului, diferit de cel care se formeaz prin jocul liber al mecanismelor pieei. Cu toate acestea, teoria i practica au demonstrat c eficacitatea msurilor intervenioniste (de genul celor menionate) las adesea de dorit. n plus, ele perturb buna funcionare a pieelor, ceea ce reprezint cel mai puternic neajuns al acestor msuri, ntruct o mai mare egalitate a remuneraiilor implic un efort important pentru a ameliora funcionarea pieelor prin reducerea obstacolelor aflate n calea concurenei, printr-o lupt contra monopolurilor i cartelurilor, a protecionismului promovat n anumite sectoare economice, a preurilor administrate i a mecanismelor insitituionalizate de indexare a veniturilor. Reducerea inegalitilor de remunerare se bazeaz ns i pe iniierea unor msuri bugetare care pot avea drept scop:

favorizarea acumulrii de capital uman graie unei dezvoltri a sistemului de instruire la toate nivelurile, a liberului acces la studiu pentru toi cei care posed competenele necesare, i dac este cazul acordarea unor faciliti financiare personalizate; - favorizarea conservrii calitii capitalului uman prin msuri n domeniul formrii permanente, a igienei, sntii i habitatului; - acordarea de ajutoare directe persoanelor defavorizate prin transferuri financiare sau prin punerea la dispoziie, n mod gratuit, a unor prestaii publice. Aciunea de redistribuire poate avea caracter global sau selectiv, ns, n practic, nu este ntotdeauna uor s se fac o distincie ntre aceste dou forme. Msurile ntreprinse au o aciune global atunci cnd se urmrete obinerea unui efect general de redistribuire. Astfel, o impozitare progresiv a venitului reprezint o msur global care, printr-o impozitare mai puternic a veniturilor medii i ridicate i printr-o exoneraie a veniturilor sczute, exercit o puncie fiscal mai important asupra pturilor nstrite ale populaiei. n alte cazuri, aciunea statului, care rmne n principal global, vizeaz, n mod mai specific, anumite grupuri ale populaiei ai cror membri ndeplinesc anumite condiii (de exemplu: pensionari, invalizi, omeri sau chiar agricultori). Faptul c aparin unuia dintre aceste grupuri le d dreptul la unele reduceri fiscale asupra venitului sau la alocaii sau subvenii, fr ca situaia individual a acestora s fie luat n consideraie. Prin opoziie, politica de redistribuire este selectiv atunci cnd are drept obiectiv ajutorarea, n mod direct, a unor persoane care sufer anumite privaiuni sau care au anumite merite. Acest ajutor, care este furnizat, n principal, sub forma unor transferuri n numerar (acordarea de asisten, burse de studii, locuine subvenionate) sau n unele cazuri, sub forma unor prestaii n natur (asisten medico-social) este acordat pe baza unei examinri a situaiei particulare a fiecrui beneficiar. Spre deosebire de msurile globale, nu este suficient ca acesta s aib un drept, s satisfac condiiile de eligibilitate generale, ci trebuie ca, n plus, el s se afle ntr-o situaie financiar dificil. Din punct de vedere administrativ, politicile globale sunt mai puin costisitoare din prisma formalitilor care trebuie ndeplinite, n timp ce msurile selective necesit un aport administrativ mult mai costisitor pentru a identifica persoanele aflate n nevoie i pentru a verifica fundamentarea acestor cereri de ajutoare. Din punct de vedere financiar ns, msurile selective sunt mai avantajoase, deoarece ele permit concentrarea efortului acolo unde acesta este absolut necesar, n timp ce, msurile globale prezint inconvenientul de a disipa acest efort ctre toi cei care au dreptul, fr ca toi acetia s aib n mod efectiv nevoie. Principalele instrumente care pot fi folosite pentru a induce un efect de redistribuire asupra venitului sunt: fiscalitatea, cheltuielile publice i administrarea preurilor. A. Fiscalitatea Fiscalitatea reprezint, fr ndoial, cel mai cunoscut mijloc de redistribuire, ns poate cel mai puin vizibil. Ea exercit un efect de redistribuire atunci cnd puncia fiscal total, adic cea care rezult din ansamblul sistemului fiscal este, n mod proporional, mai ridicat pentru veniturile mari dect pentru veniturile modeste. Progresivitatea fiscalitii depinde pe de o parte, de progresivitatea fiecrui impozit i pe de alt parte, de structura sistemului fiscal.

Sistemele fiscale sunt formate printr-o juxtapunere a unei serii de impozite diferite. Alturi de impozitul pe venit, se utilizeaz impozitul asupra averii, a succesiunilor, donaiilor, vnzrilor, beneficiilor capitalului, i diferite alte drepturi i taxe cu caracter fiscal. n raport cu venitul, aceste impozite pot fi progresive (adic cresc mai mult dect proporional), proporionale sau chiar regresive (cresc mai puin dect proporional), ceea ce face ca sistemul fiscal n ansamblul su s fie mai mult sau mai puin progresiv n funcie de ponderea diferitelor impozite i de natura grilei de impozitare. B. Cheltuielile publice Statul poate s acioneze asupra distribuirii venitului: fie furniznd prestaii n natur, care ar trebui, n principiu, s favorizeze, n mod particular, clasele cu venituri modeste, fie transfernd putere de cumprare anumitor categorii de persoane, sub form de alocaii. a) Printre prestaiile publice n natur distingem pe: - cele care sunt rezervate persoanelor care ndeplinesc anumite condiii specifice ce justific un ajutor n natur din partea statului (asisten medico-social etc.); - cele care sunt, n mod potenial, la dispoziia tuturor celor care au nevoie de ele (precum, nvmntul gratuit, ngrijirile medicale sau campaniile de vaccinare), dar a cror gratuitate sau al cror cost redus le fac accesibile unor categorii de populaie care altfel nu ar putea beneficia de ele; - cele care vizeaz categorii bine determinate ale populaiei, independent ns de situaia financiar a beneficiarilor (servicii sociale destinate persoanelor n vrst sau celor cu handicap, alocaii familiale, servicii de orientare profesional etc.). b) Cu toate acestea, pentru a obine un efect de redistribuire se utilizeaz, cel mai adesea, transferuri n numerar, care spre deosebire de cele din natur, sunt mai mult sau mai puin selective: - fie, ele pot fi acordate, n mod global, tuturor persoanelor care, spre exemplu, n-au un venit cel puin egal cu un anumit nivel sau cu cel al unor grupuri de populaie care satisfac anumite condiii generale. Asigurrile de btrnee i invaliditate, de omaj sau alocaiile familiale constituie exemplele clasice ale acestei forme de ajutor; - fie, ele sunt acordate numai persoanelor care ndeplinesc anumite criterii bine determinate (burse de studii, alocaii pentru omeri, pensii de btrnee suplimentare etc.). Trebuie s notm faptul c transferurile nu sunt, n mod necesar, distribuite direct persoanelor care au nevoie de ele. Anumite subvenii pot fi acordate, spre exemplu, ntreprinztorilor care angajeaz cu precdere tineri care i-au terminat studiile. De asemenea, unele subvenii sunt acordate pentru a reduce preul unor produse sau servicii de prim necesitate i care greveaz foarte mult asupra bugetelor de familie ale categoriilor sociale cu venituri modeste (spre exemplu, anumite bunuri alimentare, ca pinea, laptele, oule, transporturile). C. Administrarea preurilor n egal msur, statul poate obine un efect de redistribuire intervenind asupra pieelor n scopul de a modifica preurile relative. Acest lucru se poate realiza prin trei modaliti, ns cu toate acestea, experiena a demonstrat c acest mod de a aciona prezint serioase inconveniene n privina eficacitii alocrii resurselor.

Politica salariilor minime are n vedere ca salariile celor mai puin calificai s primeasc o protecie particular pentru determinarea remunerrii lor. Aceast protecie se concretizeaz prin introducerea unui salariu minim superior preului de echilibru al pieei muncii. Controlul chiriilor are drept obiectiv pstrarea n limite acceptabile a nivelului chiriilor, ntruct acestea ocup o parte important a bugetelor familiilor cu venituri modeste. n sfrit, subvenionarea preurilor agricole este determinat de preocuparea pentru a asigura agricultorilor un venit minim, paritar n raport cu cel al muncitorilor i pentru a-i pune la adpost de fluctuaiile preului produselor agricole datorat caracterului incert al acestor producii. Este interesant de notat faptul c, dac n cele trei exemple obiectivele de echitate i de eficacitate economic sunt n conflict, n alte cazuri cum ar fi cel n care statul reglementeaz monopolurile pentru a restabili condiiile de concuren i a ameliora alocarea resurselor, aciunea sa este, n principiu, n concordan cu politica de redistribuire a veniturilor. 3.5. Limitele politicii de redistribuire Iniierea unei politici de redistribuire ridic cel puin dou probleme i anume: incidena efectiv a msurilor de redistribuire nu este ctui de puin transparent i nu corespunde ntotdeauna celei dorite de legislator; i angajarea unor msuri de redistribuire prezint adesea influen asupra masei venitului de distribuit i, cel mai adesea, d natere unui conflict ntre obiectivele de echitate i eficacitate. 3.5.1. Neconcordanele existente ntre redistribuirea legal i cea efectiv Din experien, se tie c povara fiscal nu este ntotdeauna suportat de ctre contribuabilul legal, adic de cel care este obligat, din punct de vedere legal, s plteasc impozitul la fisc, ci ea este asumat, n realitate, de ctre un alt contribuabil, care devine contribuabil efectiv. Acest fenomen este denumit de ctre teoria fiscalitii translatarea impozitului. Posibilitatea de a repercuta impozitul asupra altor ageni economici are puternice consecine asupra politicii de redistribuire, deoarece, dei translatarea este adesea dorit de ctre legislator, ea este rareori transparent i nu se produce aa cum s-a prevzut. Ca urmare, n multe cazuri, se ignor persoana care suport efectiv povara fiscal: astfel, efectul de redistribuire uneori nu se afl n corelaie i chiar acioneaz n contrasens cu obiectivul urmrit. Slaba transparen a efectului de redistribuire nu se manifest numai n ceea ce privete impozitele, ci chiar i mult mai intens la nivelul cheltuielilor publice angajate n scopuri de redistribuire. Este n mod particular, cazul prestaiilor n natur, dar este la fel de greu s determinm dac transferurile n numerar ajung cu adevrat la beneficiarii cutai. Pe de o parte, ajutoarele globale prezint dezavantajul de a nu ine seama de situaiile individuale. Pe de alt parte, experiena arat c aparatele foarte greoaie de control, care s-au creat pentru atribuirea anumitor transferuri, nu evit nicidecum s practice discriminri. Trebuie s avem aici n vedere acele persoane deosebit de abile care tiu s obin toate avantajele posibile, n timp ce alte persoane, din lips de informaii sau din reinere, renun s demareze iniiativele ce sunt necesare a fi ntreprinse. Fie c este vorba de prestaii n natur sau de transferuri, efectul de redistribuire efectiv al cheltuielilor publice este deci rareori evident. Aceasta ar justifica un efort constant de analiz i de control pentru a ne asigura c efectele merg n sensul obiectivelor afiate din punct de vedere politic i legal.

3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate Influena politicii de redistribuire asupra volumului i alocrii resurselor poate fi tot att pozitiv, ct i negativ. Influena este pozitiv, atunci cnd politica de redistribuire contribuie la ameliorarea eficacitii alocrii resurselor. Astfel, creterea cheltuielilor publice ce vizeaz ameliorarea educaiei i sntii ansamblului populaie este, fr ndoial, favorabil creterii economice, n consecin venitului naional ce trebuie distribuit. Ea contribuie totodat la pacea social care domnete ntre partenerii sociali dac acetia sunt satisfcui de repartiia dintre remuneraia muncii i cea a capitalului. Obiectivele alocrii optime i distribuirii echitabile sunt deci complementare. Aceast influen este cel mai adesea negativ, ceea ce nseamn c politica de redistribuire duneaz asupra eficacitii alocrii resurselor, deci ele sunt antagoniste. Aceast a doua situaie a preocupat muli economiti i politicieni de dreapta i de centrudreapta, care au pus n eviden, ncepnd cu anii 70, consecinele negative asupra alocrii resurselor i deci, asupra venitului naional ce trebuie distribuit, ale unei politici de redistribuire accentuat agresiv, i n plus conceput fr a ine seama de posibilele repercursiuni asupra eficacitii economice. Consecinele negative ale politicii de redistribuire constau n efectele perverse pe care acestea le are asupra dorinei de a munci, a economisi sau de a investi a agenilor economici, i n consecin asupra nivelului i creterii economice a venitului naional. Problema poate fi explicat, pe plan teoretic, analiznd modul n care un impozit progresiv asupra venitului poate induce o diminuare a ofertei de munc a unei persoane cu venit ridicat, ceea ce va influena negativ asupra venitului total ce urmeaz a fi distribuit. Principala concluzie este c dorina egalitaritilor de a repartiza venitul total maxim, n mod egal, ntre cei doi indivizi nu poate fi satisfcut, deoarece acest venit este el nsui n funcie de politica de redistribuire. Dac contribuabilul nstrit este impozitat foarte mult, el va decide s munceasc mai puin (efect de substituie), ceea ce va diminua venitul naional ce urmeaz a fi distribuit. Ilustrat prin exemplul prelevrii unui impozit progresiv asupra venitului, problematica unui efect disuasiv asupra efortului de munc se pune i pentru alte categorii de msuri de redistribuire, cum ar fi transferurile n numerar. Spre exemplu, s-a observat c ajutoarele de omaj sau salariile compensatorii provoac un efect disuasiv asupra efortului de munc. Pericolul ca politica de redistribuire s exercite un efect pervers asupra deciziilor agenilor economici nu se limiteaz la oferta de munc, ci se extinde i asupra dorinei lor de a economisi, investi sau de a-i asuma anumite riscuri. n anumite circumstane, impozitul pe venit poate descuraja economisirea, atunci cnd venitul pe care acesta l degaj va fi impozitat foarte mult sau va descuraja investiiile, dac beneficiul net este considerat insuficient ca urmare a unei impozitri greoaie. n acelai mod, n domeniul transferurilor ntre generaii precum asigurrile de btrnee, se pune problema dac formarea unei economisiri colective obligatorii induce o cretere sau o diminuare a economisirii private totale sau dac politica de investiii a instituiilor de asigurri este favorabil att expansiunii economice, ct i agenilor economici privai. Impactul fiscalitii sau al transferurilor asupra acestor variabile care determin volumul i ritmul de cretere al produciei poate fi asimilat n practic cu cel asupra eficacitii economice care pune accentul, conform criteriului Pareto, pe bunstarea populaiei. Aceast constatare rezult din

faptul c o sarcin fiscal excedentar reprezint o surs de pierdere de bunstare pentru colectivitate, ntruct impactul negativ al unei prelevri fiscale asupra bunstrii indivizilor nu este n ntregime compensat prin impactul pozitiv al prestaiilor publice furnizate de ctre stat. n final, trebuie s adugm c angajarea unei politici de redistribuire antreneaz importante costuri administrative, resurse n principal de munc care ar putea fi afectate unor sarcini productive. Faptul c iniierea unei politici de redistribuire presupune un cost de eficacitate nu nseamn c trebuie s se renune la ea, ci acest lucru trebuie luat n considerare odat cu conceperea sa. Pentru fiecare msur avut n vedere, trebuie s se fac o analiz (un arbitraj) privind contribuia sa la obiectivul de redistribuire i costul su de eficacitate, reinndu-se doar acele msuri care se pot traduce printr-un ctig social net. Aa cum am vzut este perfect justificat s se iniieze o msur de redistribuire care are efecte negative asupra alocrii optime a resurselor, att timp ct ea induce un ctig net pentru colectivitate. Exemplul prezentat ns nu permite luarea unor decizii. Pentru aceasta trebuie s se fac o analiz empiric a costului de eficacitate i a efectului de redistribuire preconizat al acestor msuri. Evident, msurile de redistribuire ar trebui pe de o parte, s fie eficace n ceea ce privete impactul lor asupra distribuirii, i pe de alt parte, s nu minimizeze costul de eficacitate. Numeroi autori recomand renunarea, pe ct posibil, la practica tradiional ce const n a conferi cheltuielilor publice un dublu rol: cel de vector de prestaii publice i cel de instrument al politicii de redistribuire. n practic, s-a dovedit c urmrirea acestor dou obiective prin intermediul unui singur instrument este ineficace pentru unul sau altul dintre aceste obiective. O regul bine stabilit a politicii economice stipuleaz c n funcie de numrul de obiective vizate ar trebui s se utilizeze cel puin tot attea instrumente, i c fiecare instrument ar trebui folosit n domeniul n care eficacitatea sa este cea mai mare. n scopul de a respecta mai bine separaia celor dou funcii ale bugetului trebuie s se aib n vedere urmtoarele reguli: Prestaiile publice sub form de bunuri i servicii ar trebui s vizeze obiectivul de alocare a resurselor i ar trebui furnizate, pe ct posibil, utilizatorilor contra plii unui pre; Redistribuirea bogiei ar trebui s fie realizat prin intermediul fiscalitii i transferurilor n numerar. Cu toate acestea, efortul de redistribuire ar trebui s fie, n mod considerabil, ntrit pentru ca n virtutea noii strategii a alocrii resurselor cheltuiala suplimentar impus familiilor modeste, s poat fi compensat prin transferuri operate n favoarea lor prin intermediul prelevrilor fiscale asupra persoanelor nstrite.

CAPITOLUL 4. ABORDRI TEORETICE ALE BUGETULUI PUBLIC 4.1. Caracteristici i funcii ale bugetului public O evoluie semnificativ n istoria intelectual a secolului XX a fost recunoaterea explicit de ctre economiti, politicieni i de ctre publicul larg a importanei rolului statului5 n economie. Bugetul public6 reflect, n genere, politica guvernului fa de economie. Bugetul public este o previziune a cheltuielilor i veniturilor pentru anul fiscal urmtor, care poate sau nu s corespund cu anul calendaristic. Cu excepia economiilor primitive, bugetul este instrumentulcheie pentru exprimarea i punerea n aplicare a politicilor economice ale guvernului. Bugetele publice au multiple implicaii asupra economiei naionale. Prin intermediul bugetelor, statul i exercit funciile alocativ, stabilizatoare i distributiv (Musgrave, 1959). n spe, bugetele sunt documente att politice ct i economice i sunt produsul proceselor politice prin care interesele concurente ale oricrei naiuni i gsesc un punct comun. Cu toate c deciziile bugetare importante care influeneaz performanele economiei i datoria public sunt, de obicei, apanajul guvernului central, multe ri au forme de guvernmnt locale sau statale (provinciale). Acestea sunt responsabile de furnizarea diferitor servicii i au autoritatea de a colecta venituri prin intermediul impozitrii sau de a se mprumuta n nume propriu. Aceast delegare a autoritii are cel mai nalt nivel n Statele Unite, unde, n marea lor majoritate, serviciile publice sunt furnizate la nivel statal sau local i unde exist o tradiie ca statele s fie uniti de decizie individuale. n Marea Britanie, prin contrast, posibilitatea autoritilor locale de a efectua cheltuieli este limitat de reguli stabilite la nivel central. Atribuiile autoritilor locale sunt de asemenea limitate n ceea ce privete posibilitatea de a se mprumuta i de a crete nivelul impozitelor i taxelor, care sunt stabilite de ctre guvernul central (bugetul Comunitii Europene este un exemplu n care autoritatea pentru cheltuielile majore, n special pentru sprijinirea agriculturii, a fost cedat unui organism transnaional). Dificultatea discutrii bugetrii ca un process politic rezid n diferena abordrii companiilor din sectorul privat sau a indivizilor i abordarea instituiilor statului. Cu toate c procesul de pregtire i dezbatere a bugetului public a progresat considerabil n secolul XX, acesta este nc inferior modului n care bugetele sunt abordate de ctre companiile private sau chiar de ctre indivizi. Practica privat n domeniu este dominat de o serie de reguli bine definite, iar firmele sunt obligate a prezenta bilanuri, conturi de profit i pierdere i a-i monitoriza foarte atent fluxurile de numerar. Gradul de ndatorare a companiilor este monitorizat ndeaproape de ctre acionari, care sunt de asemenea, critici ai previziunilor profiturilor i creterii viitoare. Indivizii care eueaz n managementul bugetului propriu sunt ndeaproape monitorizai de ctre bnci i agenii de credit, iar cei cu afaceri mai complexe pot beneficia de ajutorul unor profesioniti n domeniu. Responsabilitatea guvernamental, chiar i ntr-o democraie dezvoltat, este n realitate mai puin clar dect cea a companiilor fa de acionari, sau dect responsabilitatea indivizilor n faa creditorilor. Drept rezultat, bugetele publice au o calitate mai sczut comparativ cu normele sectorului privat. Previziunile veniturilor i cheltuielilor sunt foarte des diferite fa de ce se ntmpl n realitate, modificrile n practicile contabile sunt fcute cteodat n scopuri politice de cosmetizare, iar anumite distincii precum cea ntre cheltuieli curente i cheltuieli de capital
Problemele discutate aici sunt legate de toate nivelurile instituiilor statului dintr-un sistem. Trebuie fcut o distincie ntre buget i sistem bugetar. Dac termenul buget se refer exclusiv la documentele care conin propunerile financiare, sistemul bugetar se refer la relaia dintre diferite etape care trebuie urmate pentru a putea compila documentele bugetare (Thornhill, l984).
6 5

sunt n mod frecvent lasate deliberat neclare. Aceste critici ale proceselor bugetare publice sunt mai valabile n unele ri dect n altele. Dup Aronson i Schwartz (l981) dimensiunea sumelor bugetare i a programelor pe care acestea sunt bazate reprezint linia de demarcaie ntre sectoarele public i privat. Bugetul stipuleaz care sunt bunurile i serviciile care vor fi furnizate cetenilor de ctre autoriti i care vor fi furnizate de ctre sectorul privat. Decizia privitoare la furnizor, ce s se furnizeze i cine va fi beneficiarul ar trebui s reprezinte o reflectare a valorilor, preferinelor i prioritilor comunitii. n consecin, bugetul reprezint un document politic prin care banii sunt alocai n concordan cu judeci de valoare, iar procesul bugetar este un proces politic care are loc ntr-o aren politic (Gildenhuys, 1997). Thornhill (1984 apud Gildenhuys, 1997, p. 394) rezum cele mai importante caracteristici ale bugetului public dup cum urmeaz: - bugetul, dup aprobarea sa de ctre autoritatea legislativ este executoriu; - rezultatele majoritii obiectivelor care urmeaz a fi realizate prin buget nu sunt cuantificabile; - odat ce obiectivele aciunii instituiilor publice difer semnificativ de cele ale organizaiilor private, procesele determinrii coninutului bugetului public sunt deci unice; - autoritile nu-i adapteaz ntotdeauna cheltuielile astfel nct s corespund veniturilor disponibile. Se poate deci spune c bugetul public este un un instrument aflat la dispoziia autoritii legislative. Acesta ghideaz activitile econimice, sociale i politice ale unei comuniti ntr-o anumit direcie n scopul realizrii unor scopuri i obiective predeterminate, ale cror rezultate nu sunt ntotdeauna cuantificabile. Bugetul conine, de asemenea, toate msurile necesare subordonrii autoritii executive celei legislative ca reprezentant al votanilor i pltitorilor de impozite. Caracteristicile bugetului public asigur fundaia unic pe care sunt bazate elaborarea, aprobarea, i execuia. n administraia public bugetul servete ca un instrument de luare a deciziilor prin care se stabilesc prioritile, scopurile i obiectivele, programele operaionale sunt compilate i controlul este exercitat. Documentul bugetar este produsul final al procesului bugetar i ar trebui s fie potivit pentru analizare i aprobare de ctre autoritatea legislativ, n timp ce execuia coninutului su trebuie s realizeze obiectivele publice. Calitatea bugetului depinde de acurateea datelor pe care acesta se bazeaz, de calitatea metodelor i de expertiza utilizate precum i de integritatea care caracterizeaz procesul de elaborare. Ca i rezultat al unui spectru larg de servicii pe care o autoritate trebuie s le remit, bugetele pot oferi doar o imagine sinoptic ale implicaiilor financiare. Pentru aceasta trebuie s se fac un compromis n documentul bugetului ntre cerinele pentru informaiile adecvate i precise i cele pentru control (Kotz, 1979). Gildenhuys (1997) identific funciile bugetului public dup cum urmeaz: - Bugetul este o declaraie de politici ce declar scopurile i obiectivele specifice pe care o autoritate public dorete s le ating prin intermediul cheltuielilor. Acesta reprezint politici publice exprimate n valori monetare i reprezint ntruparea politicilor i a obiectivelor implicite ale politicii. n procesul de elaborare a politicilor, realizarea celor mai importante obiective i scopuri ar trebui s fie prioritare. Ca un document de elaborare a politicilor, bugetul conine, de obicei, o definire a cantitii i calitii serviciilor propuse a fi livrate. Totui, nu exist niciun ghid normativ prin care prioritile pot fi determinate tiinific, acestea fiind rezultatul priceperii politice.

Redistribuirea avuiei este una din cele mai importante funcii ale bugetului public. Aceasta necesit o integrare total ntre cele dou pri ale bugetului politica veniturilor i cea a cheltuielilor pentru a se conforma unei politici de redistribuire. Pentru autoritatea administrativ, bugetul este un program de lucru pe care fiecare departament i poate baza propriul program operaional de lucru. Aceast funcie a bugetului cere ca structura obiectivelor, planul activitilor, planul resurselor, i planul financiar s fie clar explicitate n documentele bugetare. Bugetul servete ca o surs de informare pentru oricine este interesat; informaia coninut n draftul de buget este necesar pentru studiere, iar, dup aprobare, servete dept cea mai important surs de informaii pentru executarea funciilor de ctre autoritatea administrativ. Bugetul reprezint, de asemenea, un instrument de coordonare prin intermediul cruia activitile guvernului pot fi integrate, deoarece ar trebui s conin toate informaiile referitoare la politicile, obiectivele i activitile guvernului ntr-un singur document. Bugetul este i un instrument de control utilizat de cte autoritatea legislativ asupra autoritii executive i de ctre autoritatea executiv asupra autoritii administrative i chiar pentru control intern n cadrul oricrei componente ale autoritii administrative. Dou tipuri de control administrativ sunt importante din acest punct de vedere, controlul a priori i cel ex post.

4.2. Evoluia unei teorii? Aplicabilitatea cuvntului ,,teorie n acest domeniu este departe de utilizarea sa n tiinele sociale, n special n tiina economic. Acest lucru a fost recunoscut explicit de ctre autoritatea n domeniu, Wildawsky, care spunea: ...o teorie normativ a bugetrii ar fi o teorie politic specific i cuprinztoare care ar detalia care ar trebui s fie aciunea guvernamental la un moment dat. Avnd n vedere c bugetul reprezint rezultatul unei lupte politice, o teorie normativ a bugetrii sugereaz eliminarea oricrui conflict referitor la rolul guvernului n societate. O asemenea teorie, este deci utopic n cel mai adevrat sens al cuvntului: crearea i acceptarea sa ar nsemna sfritul politicii.(Wildawski i Caiden, 1997, p. 265) O mare parte din literatura bugetelor publice eman din Statele Unite, unde n anii 60, ,,incrementalismul devenea teoria dominant a bugetrii. Incrementalismul este acel tip de elaborare de politici bazat pe modificri minore, marginale ale politicilor existente. Acest lucru presupune nu doar c raionalitatea comprehensiv este imposibil, dar i c politicile sunt extrem de rar modificate radical ca rezultat al unor revizuiri extinse. Reprezint o tendin a guvernelor de a petici politicile mai degrab dect a analiza oportunitatea continurii acestora. Lund n considerare lucrrile lui Wildavsky (1964), Fenno (1965) i alii, procesul bugetar era vzut ca stabil, predictibil, modificndu-se foarte puin de la an la an i bazat pe roluri bine definite care puteau fi reprezentate de ctre reguli simple de luare a deciziilor. Acetia susin c un proces care se concentreaz pe o modificare minor este preferabil unuia care ia n considerare revizuirea ntregului buget pentru c modereaz conflicte, reduce costurile analizelor, stabilizeaz rolurile i ateptrile bugetare i reduce timpul pe care oficialii trebuie s l acorde procesului bugetar, crescnd probabilitatea ca valorile politice importante s fie luate n considerare. Termenul incrementalism promite cretere pentru majoritatea programelor i cheltuielilor bugetare. Analiza statistic a rezultatelor incrementale msoar, de obicei, cuantumul i ratele creterii. Totui, incrementalismul ofer puine explicaii referitoare la cum sunt luate deciziile sau cum se divizeaz creterea (Schick, 1983).

La sfritul anilor 70 incrementalismul a fost serios atacat ca i teorie bugetar (LeLoup, 1978) pentru ngustimea concentrrii analitice i modificrilor n procesul bugetrii. Cnd o teorie se aplic tuturor situaiilor, n toate momentele, fr posibilitatea de a infirma evidena, nu mai este o teorie i are utilitate redus pentru explicarea sau descrierea sa. Pe msur ce intervenia economic i social a statelor a crescut, limitele incrementalismului ca practic bugetar au devenit din ce n ce mai evidente. Un numr de tehnici sau ncercri de reformare ale sistemelor bugetare au fost introduse pentru ca deciziile s fie raionale. Aceste tehnici au fost aplicate n perioade diferite i de ctre guvernele regionale i locale Evoluia teoriei bugetare i a elaborrii politicilor arat c un progres evident a fost realizat, de multe ori pe fronturi modeste i cu tehnici simple. O evoluie-cheie n teoria bugetar este reprezentat de diferenierea ntre microbugetare i macrobugetare i tensiunea inerent dintre acestea (LeLoup, 1988). Macrobugetarea decizii la nivel nalt legate de cheltuieli, venituri, deficite agregate, de obicei luate de sus n jos. Microbugetarea decizii la nivel intermediar aplicabile ageniilor, programelor i bugetelor funcionale, de obicei luate de jos n sus. (LeLoup apud Rubin, 1998, p. 19) Amndou nivelurile de analiz sunt interesate de modul de structurare a puterii n procesele bugetare precum i de modul n care puterea este exercitat i exprimat prin alegerile bugetare. Conceptualizarea elaborrii bugetului s-a modificat de la un ciclu al solicitrilor incrementale i aciuni legislative ctre o serie complex de rspunsuri politice la schimbrile economice pe termen scurt i la proieciile trendurilor inflexibile ale cheltuielilor i veniturilor pe termen lung. ntrebrile-cheie se concentreaz acum asupra modului n care se echilibreaz deciziile la nivel micro n parametrii nivelului macro. Nicio mare teorie bugetar nu a fost elaborat, dar ne aflm aproape de a explica procesul bugetar...(LeLoup apud Rubin, 1998, p. 36) 4.3. Reguli i norme pentru elaborarea bugetelor publice Experiena recent a elaborrii bugetelor i politicilor a lsat la o parte un set subtanial de reguli, norme i practici, care sunt aplicate sau urmate n mod obinuit n majoritatea rilor, pentru c acestea sunt unanim recunoscute ca fiind funcionale i eficiente i sunt solicitate de ctre organizaii internaionale i piee financiare (Lacasse, 1996). Normele bugetare sunt formulate explicit, iar conformitatea sau neconformitatea acestora este uor observabil i deseori sancionat de ctre pieele financiare. Mikesell (1991) a exprimat de asemenea opinia c tehnicile de reform bugetar sunt consecvente cu principiile clasice de evaluare a bugetelor: 1. Universalitate. Bugetul trebuie s conin toate veniturile i cheltuielile statului. Procesul singular va cuprinde astfel toate activitile statului. 2. Unitate. Toate veniturile i cheltuielile statului, trebuie s aib legtur unele cu altele. Criterii de evaluare consistente trebuie aplicate oricrei cheltuieli, indiferent de nivelul guvernrii n care este localizat. 3. Exclusivitate. Doar chestiunile financiare trebuie s apar n buget (analitii contemporani recunosc, totui, c aproape toate aciunile guvernamentale au implicaii financiare). 4. Specificitate. Bugetul trebuie executat precum este legiferat. Nu trebuie fcute modificri n timpul anului bugetar. 5. Anualitate. Bugetul trebuie elaborat n fiecare an pentru anul urmtor al existenei instituiei.

6. Exactitate. Bugetul trebuie s fie pe ct posibil correct, iar documentul n sinea sa trebuie s fie consecvent. 7. Claritate. Bugetul trebuie s descrie ceea ce se propune ntr-un mod uor de neles. Documentul, n efortul de a fi cuprinztor, nu trebuie s ascund nteniile n detaliile funcionale. 8. Publicitate. Bugetul, ntr-o democraie reprezentativ nu trebuie s fie secret. Bugetul conine planul cheltuielilor (precum i estimrile veniturilor) guvernului. Este foarte clar contrar principiilor democraiei c asemenea decizii importante sunt fcute fr intreaga atenie a publicului. Conform lui Lacasse (1996) cele mai importante reguli sunt: universalitatea i perspectiva multianual n elaborarea bugetelor i capacitatea de implementare a monitorizrii pentru o corect responsabilitate i ajustri temporare. Pe de alt parte, Wildavsky i Caiden (1997) susin c pentru a nelege ce s-a ntmplat n timpurile noastre n teoria bugetar trebuie s se ia n considerare modificrile radicale ale normelor comportamentului dezirabil. n conformitate cu acestea bugetele au aprut la sfritul secolului al XIX-lea ca rezultat al reformelor care au nlocuit secole de ncurcturi i management defectuos cu controlul cheltuielilor bazat pe norme de repetitivitate, universalitate, alocare legislativ, audit i echilibru. n ziua de azi bugetele publice sunt evaluate n funcie de implicaiile acestora pe termen lung, acestea constnd n diferite tipuri de cheltuieli, ele fiind neechilibrate, incerte i dependente de circumstane dincolo de controlul acestora. n ceea ce privete universalitatea, regula ar putea fi rescris astfel: fiecare ban a crui alocare se face pe baza unui proces politic, nu unul al pieei, ar trebui nregistrat i prezentat pentru evaluare n buget. Puine dispute s-au dus pe marginea acestei reguli la nivel teoretic, n practic aceasta este o regul mult mai solicitant. Aceast regul a fost nclcat de ctre mprumuturile directe, garanii, reduceri/scutiri de impozite, companii extrabugetare, programe sociale i altele (Wildavsky i Caiden, 1997). Drept exemplu, n ultimele dou decade, reintegrarea fondurilor speciale ntr-o perspectiv bugetar normal a reprezentat una dintre cele mai mari modificri n implementarea acestei reguli. Exist, de asemenea, o tendin n evoluie de a trata activitile comerciale efectuate de ctre departamente i ntrprinderi publice ca ceea ce sunt n alte cuvinte, distincia ntre funciile comerciale i cele de elaborare a politicilor publice au fost mbuntite (privatizrile au avut un rol important aici). Problemele cu alte categorii precum cheltuieli cu taxe i impozite (n fapt, pierderile cauzate de reduceri sau scutiri de impozite), garanii i reglementri este puin probabil s fie depite. Garanii implicite, precum obligaii de pensii, garanii pentru sistemele bancare i financiare rmn n afara competenelor bugetare. Nici nu este clar cum ar putea fi incluse. De asemenea, o dezbatere referitoare la legitimitatea conceptului de cheltuieli cu taxe i impozite, ncercrile de a elabora i utiliza un buget reglementar a euat. Pe de alt parte, unii pot susine c includerea acestor categorii ar putea crete complexitatea bugetului la un asemenea nivel nct ar putea s eueze n atingerea propriului obiectiv de a mbunti transparena i responsabilitatea (Lacasse, 1996). Disputa ntre elaborarea bugetelor i elaborarea politicilor este mai mult dect o simpl problem de nepotrivire. Cheia rezolvrii continuarea evoluiei ultimelor decade ctre bugete cu adevrat exhaustive st probabil n legi i regulamente bugetare riguroase. Echivalentul cronologic al regulii universalitii este anualitatea versus bugetarea multianual. Cea din urm presupune o reconciliere a bugetului anual cu angajamente

multianuale. Aceast regul aparent contradictorie este important din dou puncte de vedere: pentru politici noi sau reforme, i pentru impactul acestor politici. n amndou cazurile, elaborarea bugetului presupune previziuni ale costurilor foarte precise. Consensul asupra faptului c elaboratorul bugetului este un instrument cheie de control i ar trebui s joace un rol important n oferirea de feedback n controlul implementrii este la fel de puternic precum este tradiional i vag. Aceast situaie oarecum paradoxal are o multitudine de surse. Prima, instituiile variaz considerabil ntre ri. A doua, nsi coninutul termenului de feedback n implementare este complex, mergnd de la controale referitoare la conformitate i integritate pn la evaluri de impact. n al treilea rnd, strategii precum cine ar trebui s fie responsabil de furnizarea acestui feedback i ctre cine de asemenea variaz de la ar la ar, existnd o suprapunere a responsabilitilor ntre nstituiile statelor. Implementarea bugetului genereaz n mod obinuit i rapid informaii referitor la faptul c banii sunt ntr-adevr cheltuii n cadrul legal dispus de buget. Asemenea monitorizare a implementrii exist n marea majoritate a rilor, ns feedback-ul asupra implementrii politicilor este deseori limitat la informaii financiare. Acest lucu este rareori considerat ca fiind suficient de ctre centrele de politici public, a cror atenie este n mod vizibil orientat ctre viitor, ctre noi politici sau ctre politici reformate (Lacasse, 1996). Acesta este motivul pentru care analitii consider c, odat cu adoptarea regulii universalitii, controlul asupra cheltuielilor i-a pierdut din for (Wildavsky i Caiden, 1997). Problemele importante referitoare la implementare sunt legate de sisteme, instituii i metode cu scopul de a rspunde la ntrebri simple precum: Cheltuirea fondurilor este eficient? Ajung fondurile la cei crora le erau destinate? Au politicile rezultatele planificate? Nu cumva politicile genereaz efecte nedorite? Cel mai dificil i controversat subiect ridicat de ntrebrile anterioare n spe dac politicile au impactul ateptat asupra societii i dac acest lucru se face la un cost rezonabil atrage n mod surprinztor cel mai puternic consens. Subiectul eficienei n managementul public maximizarea productivitii i minimizarea costurilor n furnizarea politicilor existente este un subiect n mare msur politic, n cazul cruia birourile de buget au jucat un rol cheie n ultima perioad, n special ca promotori ai ,,noului management public, un concept care ncorporeaz stiluri de management al afacerilor i practici din sectorul public. Aceast reform se bazeaz pe conjugarea a dou elemente: primul, delegarea puterii financiare la nivelul de baz incluznd, n anumite cazuri toate aspectele politicii de personal, flexibilizate n ceea ce privete ealonarea, sincronizarea cheltuielilor, permisiunea de a substitui capitalul cu munca i viceversa; i al doilea, introducerea unor stimulente i angajamente de performan, sprijinite suficient de msurarea performanelor i putere suficient la centru, astfel nct s fie asigurat reponsabilitatea i controlul. Ar trebui totui notat c aceast evoluie este departe de a fi uniform la nivelul statelor. Faptul c bugetul ar trebui s reprezinte un instrument cheie al transparenei aciunii guvernamentale este un element de baz al teoriei bugetare. Totui, scopul practic al acestui principiu a rmas adesea obscur (Lacasse, 1996). Instrumentele utilizate la luarea deciziilor bugetare i implementarea acestora difer semnificativ de la ar la ar. Nu exist un sistem unic care poate fi aplicabil tuturor rilor. Un alt instrument care era restrns n principal la nivelul rilor srace bugetarea repetitiv, refacerea bugetului de mai multe ori pe an au devenit practici curente i n cazul rilor dezvoltate (Wildavsky i Caiden, 1997).

De ce s-au erodat aceste reguli? Rspunsul la aceast ntrebare nu este unul simplu. Vechile Politici ale Procesului Bugetar (Wildavsky, 1964) se puteau concentra asupra diferenelor incrementale, deoarece baza era larg acceptat. Acolo unde erau nenelegeri referitoare la rezultatele dezirabile ale negocierilor bugetare, modificrile incrementale sunt n dificultate. Schick (1986) are o alt viziune: odat ce prosperitatea era n declin, incrementalismul a disprut. Att normele bugetare ct i practicile s-au modificat mpreun. Scopul normelor este justificarea practicilor. Importana normelor bugetare poate fi observat indirect n noi practici i propuneri de reform (propuneri bugetare, limite de cheltuieli constituionale etc.).

CAPITOLUL 5. ABORDRI TEORETICE ALE IMPOZITRII Instituirea i perceperea de ctre stat a impozitelor determin o important redistribuire a produsului intern brut. Prin aceasta, se manifest rolul impozitelor pe plan financiar, economic i social, rol ce difer de la o ar la alta. Se poate spune c n concepia clasic despre impozite, se atribuie impozitului o menire pur financiar, singurul su scop fiind acela de a procura resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice. Ca efect, impozitul trebuie s fie neutru din punct de vedere economic i social. Prelund aceast idee i declarndu-se, fr rezerve, adeptul neutralitii absolute a impozitului, Stourm avea s scrie n Sistemes gnraux dimpts c impozitul nu trebuie s fie nici stimulativ, nici moralizator, nici protector, el trebuie s fie exclusiv un izvor pentru trezorerie. (Tulai, 2003, p. 205). n majoritatea rilor lumii, rolul cel mai important al impozitelor continu s se manifeste pe plan financiar, ntruct cea mai mare parte a resurselor financiare mobilizate de stat pentru acoperirea necesitilor publice provin din ncasrile aferente impozitelor. De cte ori se vorbete despre impozite, o problem revine, parc obsesiv: dac impozitul este o plat acceptabil pentru contribuabil. Pe de alt parte, justificarea impozitelor este o chestiune intim legat de folosirea lor i de buna-credin a guvernului. Un impozit, mrimea lui, apar ca justificate atunci cnd ele sunt folosite corect, conform intereselor cetenilor. n condiiile complexe ale mecanismelor pieei concureniale i n legtur direct cu ncercrile statelor moderne de a utiliza impozitele ca mijloc de intervenie n economie, n practica financiar contemporan se remarc o anumit accentuare a rolului impozitelor pe plan economic. n acest cadru, impozitele se folosesc ca prghii de politic economic prin nsui modul concret n care sunt aezate i percepute. Astfel, impozitele se manifest ca i instrumente de stimulare sau de frnare a activitilor economice, a consumului anumitor mrfuri sau/i servicii. Totodat, impozitele pot impulsiona sau ngrdi relaiile comerciale cu exteriorul n ansamblu sau cu anumite ri (Hoan, 1996, pp. 131-136). Merit aici amintit celebra remarc ,,impozitul a ncetat de a mai fi gruntele de nisip care s jeneze mecanismul pieei, devenind unul dintre regulatoarele i motoarele acestui mecanism. Ca urmare, impozitul are att rolul alimentrii cu fonduri a bugetului statului, ct i pe acela al unui factor de echilibru n economie (Ardant, 1972, p. 136). Pe plan social, rolul impozitelor se manifest prin utilizarea lor ca instrument al redistribuirii unei pari importante a produsului intern brut. Aceasta redistribuire apare n procesul mobilizrii la buget a impozitelor directe i indirecte i impune redistribuirea resurselor bugetare, utilizarea lor, (i) n raport cu criteriile de ordin social. Acest proces are o influen mai mult sau mai puin intens asupra comportamentului economic al diverselor categorii de contribuabili. Efectul major al rolului impozitelor pe plan social l reprezint, n ultim instan, creterea presiunii fiscale globale n majoritatea rilor cu economie de pia concurenial i consolidat. Aceasta sporire a fiscalitii este expresia urmtoarelor caracteristici ale evoluiei impozitelor n perioada contemporan: - creterea mai accentuat a ncasrilor statului din impozite fa de ritmul creterii produsului intern brut; - sporirea absolut i relativ a ncasrilor din impozite, ca urmare a creterii numrului de contribuabili a materiei impozabile, precum i a majorrii unor cote de impozit;

devansarea ritmului de cretere a venitului mediu pe locuitor de ctre ritmul de cretere al impozitului. Chiar dac se constat o cretere generalizat a impozitelor, nu trebuie uitat c fenomenul prezint riscuri majore; de la o cretere general la una excesiv nu este dect un pas, uneori foarte mic. 5.1. Clasificarea impozitelor Impozitele se practic sub o diversitate de forme, corespunztor pluralitii formelor sub care se manifest materia impozabil i numrul mare al subiecilor n sarcina crora se instituie. nelegerea modului n care impozitul poate fi sau acioneaz ca o prghie financiar, depinde n prim instan, de nelegerea particularitilor i categoriilor noiunii de impozit. De aceea pentru a putea sesiza cu mai mare uurin efectele diferitelor categorii de impozite pe plan financiar, economic, social i politic, se impune clasificarea corespunztoare a acestora, n funcie de criteriile puse la dispoziie de tiina finanelor publice (Conu, 1996, pp. 88-93; Vcrel, 2004, pp. 225-227). Aceste criterii sunt urmtoarele: trsturile de fond i de form ale impozitelor; obiectul asupra crora se aeaz; scopul urmrit de stat prin instituirea lor; frecvena perceperii lor la bugetul public; dup instituia care le administreaz. a) n funcie de trsturile de fond i de form, impozitele sunt directe i indirecte. Acest criteriu poate fi reinut i drept criteriu al incidenei impozitelor asupra subiecilor pltitori. Impozitele directe sunt acelea care se stabilesc nominal, n sarcina unor persoane fizice i/sau juridice, n funcie de veniturile sau averea acestora, fiind ncasate la anumite termene precizate cu anticipaie. La impozitele de acest tip, subiectul i suportatorul impozitului sunt una i aceeai persoana, cel puin n intenia legiuitorului. Tocmai de aceea, se spune c impozitele de acest tip au inciden direct asupra subiectului pltitor. Potrivit criteriului ce st la baza aezrii lor, impozitele directe sunt reale i personale. Impozitele directe reale se mai numesc i obiective sau pe produs, deoarece se aeaz asupra materiei impozabile brute, fr a ine cont de situaia subiectului impozitului. Aceste impozite se stabilesc n legtur cu deinerea unor obiecte materiale cum sunt pmntul, cldirile, fabricile, magazinele, precum i asupra capitalului mobiliar. n aceast categorie se includ: impozitul funciar, impozitul pe cldiri, impozitul asupra activitilor industriale, comerciale i profesiilor libere i impozitul pe capitalul mobiliar. Impozitele directe personale se aeaz asupra veniturilor sau averii, inndu-se cont i de situaia personal a subiectului lor, de aceea, ele se mai numesc i impozite subiective. Impozitele indirecte sunt instituite asupra vnzrii unor bunuri, prestrii anumitor servicii (la intern sau extern), fiind vrsate la bugetul public de ctre productori, comerciani sau prestatori de servicii i suportate de ctre consumatorii bunurilor i serviciilor cumprate. n funcie de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupeaz n: taxe de consumaie, monopoluri fiscale i taxe vamale. b) Avnd n vedere obiectul asupra crora se aeaz, impozitele sunt clasificate n: impozite pe venit, impozite pe avere i impozite pe consum sau pe cheltuieli. c) n funcie de scopul urmrit de stat prin instituirea lor, impozitele se clasific: impozite financiare, obinuite; i impozite de ordine. Impozitele financiare, obinuite, sunt cele

instituite de stat n scopul realizrii celei mai mari pri a veniturilor bugetului public. Impozitele de ordine sunt instituite n scopul limitrii consumului unor bunuri sau a restrngerii unor aciuni, precum i pentru realizarea unor deziderate ce nu au un preponderent caracter fiscal. Astfel, pentru limitarea alcoolismului i a consumului de tutun statul instituie accize ridicate asupra alcoolului i tutunului. Astfel dup cum am artat, impozitele de ordine ncearc corectarea comportamentului persoanelor fizice i juridice att prin fora coercitiv, prin suprataxare, dar n mod deosebit prin fora lor de stimulare, prin intermediul scutirilor i al detaxrilor. d) Corespunztor frecvenei perceperii lor la buget, impozitele se difereniaz n urmtoarele categorii: impozite permanente (ordinare) i impozite incidentale (extraordinare). Impozitele ordinare se percep cu regularitate, astfel c ele se nscriu n cadrul fiecrui buget public anual. Impozitele extraordinare se instituie i se percep n mod excepional, n legtur cu apariia unor obiecte impozabile ce se deosebesc esenial de cele obinuite (cazul supraprofitului de rzboi). e) Clasificarea impozitelor se realizeaz i dup instituia care le administreaz. Astfel n statele de tip federal impozitele se delimiteaz n: impozite federale; impozite ale statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaiei; i impozite locale. n statele unitare impozitele se delimiteaz n: impozite ncasate la bugetul administraiei centrale de stat i impozite locale. 5.2. Principiile impozitrii Impozitarea reprezint impunerea de impozite sau contribuii obligatorii ctre stat, n scopul obinerii de resurse pentru activitile statului. n rile n care predomin ntreprinderile private, statul nu deine resurse vaste. n acelai timp, n ziua de azi, cheltuielile publice reprezint o parte important a venitului naional. Pentru a finana aceste cheltuieli, statul trebuie s obin veniturile necesare7 de la sectorul privat al economiei ndivizi, firme i corporaii. Un impozit are rolul de a muta resursele dinspre utilizarea privat; politica de impozitare caut s realizeze aceas mutare cu cele mai puin duntoare efecte sociale i economice (Mikesell, 1991). Veniturile pot fi obinute prin impozitare, contractarea unor mprumuturi, mpunerea unor onorarii pentru serviciile prestate sau prin emisiune monetar. Acest capitol trateaz doar primul tip de politic. Cu excepia unor situaii excepionale precum rzboaiele, veniturile din impozitare reprezint, n mod obinuit aproximativ 90% sau mai mult din totalul veniturilor statului. Din moment ce impozitarea este o parte a bugetelor publice, aceasta are un rol important n politicile guvernamentale. Sistemul de impozitare nsui poate promova politicile de stabilizare i redistribuire ale unui guvern. Chiar dac nu aloc direct bunurile publice (aceasta fiind o funcie a cheltuielilor), sistemul de impozitare furnizeaz resurse i are un impact semnificativ i asupra alocrii, de exemplu, prin intermediul scutirilor i deducerilor (Musgrave, 1996). Principiile impozitrii pot fi definite ca un set de idei i viziuni sistematice i cuprinztoare legate de impozitare. Principiile unei impozitri ,,bune au fost propuse de muli specialiti ntr-un grad ridicat de conformitate. n Avuia Naiunilor (1776) Adam Smith a formulat patru maxime ce trebuie s guverneze politica fiscal a statului: 1. Trebuie ca supuii fiecrui stat s contribuie, pe ct posibil, la susinerea statului, n raport cu posibilitile lor respective, adic n raport cu venitul de care, sub protecia acelui stat, ei se pot bucura.

n 1994 impozitele i veniturile din impozite reprezentau pn la 38.4% din PIB n rile OECD.

2.

3. 4.

Impozitul pe care fiecare persoan este obligat s-l plteasc trebuie s fie bine precizat i nu arbitrar. Momentul plii, modalitatea de plat, suma de plat, acestea trebuie s fie clare i evidente, att pentru contribuabil ct i pentru orice alt persoan. Orice impozit trebuie s fie perceput la timpul i n modul care reiese a fi cel mai convenabil pentru contribuabil ca sa-l plteasc. Orice impozit trebuie s fie astfel conceput nct s scoat i s nstrineze din buzunarele populaiei ct mai puin posibil, peste att ct poate aduce n tezaurul public al statului. (Smith, 1937).

n secolul al XIX-lea coala economic german a adugat alte principii ale taxrii. Din punctul de vedere al acestei coli, anumite principii sunt preluate din urmtoarele domenii: - impozitele ca i venituri ale bugetului statului; - etic i bunstare; - politic economic; - cadru legal i administrativ. n tiina economic modern manualele americane dominante nu urmeaz coala german. Ele rezum principiile impozitrii n schema urmtoare: un sistem de impozitare - nu trebuie s distorsioneze alocarea optim a factorilor de producie n pieelor eficiente; - trebuie s fie just; - trebuie s fie clar, transparent i definitiv; - trebuie s fie ieftin de colectat; Este foarte clar c principiile lui Adam Smith nu erau complete, dar aceste idei pun accentul i mai mult pe efectele economice ale impozitrii n principal datorit dezvoltrii economice. Totui, coninutul acestor principii generale s-a modificat considerabil. n secolul al XVIII-lea principala problem a fost cea a echitii de a aboli privilegiile. Astzi, principala problem ar fi cea a progresivitii sau a capacitii contributive. Analiza efectuat n acest capitol este mai degrab normativ, cu toate c, n afara principiilor, exist o multitudine de definiii pentru termenii-cheie i diferite obiective ale sistemelor de impozitare. Principiile pot fi interpretate n multe moduri, iar interpretarea acestora depinde de modul n care sunt tratate contradiciile precum cea ntre eficien i echitate. Principiile impozitrii pot fi mprite n problematici de echitate i eficien. Dintr-o alt perspectiv acestea pot fi mprite n dou grupe generale. Primul grup este cel al principiilor pozitive care vizeaz efectele impozitrii. Aceasta este o abordare tehnic, referitoare la minimizarea costurilor impozitrii. Al doilea grup de principii se reper la problematici ale politicii de impozitare, la valori. Aceasta este o abordare normativ care descrie politici i sisteme juste (Holcombe, 1987). Desigur, pot exista mai multe planuri de tratare a problematicilor principiilor impozitrii. Ceea ce urmeaz este doar una dintre aceste posibile abordri. Pentru nceput vom discuta problematica echitii. Mai apoi vom analiza cteva ntrebri referitoare la incidena impozitelor i efectele economice ale impozitrii, cu toate c suntem contieni c trebuie s stpnim incidena pentru a discuta de echitate. Urmtorul subiect tratat se refer la nivelul optim i eficient al impozitrii. La final tratm problemele evaziunii fiscale, conformrii, administrrii impozitelor i alte probleme. 5.2.1 Echitatea n impozitare O problem de baz n finanele publice este cea a distribuirii ntre ceteni a poverii finanrii bunurilor i serviciilor publice. Nu exist un mod n care distribuia acestora s i

satisfac pe toi cetenii. Totui, exist principii prin care acest lucru s devin posibil. Distincia de baz a dimensiunii echitii a finanelor publice este cea ntre capacitatea contributiv i beneficiile primite ca baz pentru aezarea i analizarea impozitelor. Principiul capacitii contributive (ability-to-pay principle) se preocup cu colectarea veniturilor i se concentreaz pe natura distributiv a impozitrii. Principiul beneficiului sau echivalenei (benefit principle) se preocup cu cheltuielile i se concentreaz asupra unui mod cinstit de plat pentru beneficiile furnizate de stat. O imagine alternativ a echitii, legat de principiul beneficiului, este cea a principiului impunerii preului (pentru bunuri publice) la nivelul costul marginal (Hirsch-Rufolo, 1990). Principiul capacitii contributive (Ability-to-pay principle) Acest principiu presupune c impozitele trebuie impuse innd cont de capacitatea pltitorilor de a le suporta. Aceste deziderate sunt rezonabile i corecte, dar apar ntrebri referitoare la interpretri precum cea a modului de msurare a capacitii contributive, cum se determin un set de cote de impozitare bazate pe niveluri diferite ale capacitii contributive i cum se poate compara poziia economic a diferitor indivizi. Impozitarea transfer resursele economice din folosina mediului privat ctre cea public. Acest transfer depinde de ceea ce pltitorul de impozite are la dispoziie iniial i cu ce va rmne dup ce impozitele sunt pltite. Capacitatea contributiv a unui pltitor de impozite trebuie astfel msurat n termeni de resurse economice disponibile. Venitul ofer cea mai important baz de msurare, dar venitul nu este uor de msurat, mai mult, nu reflect neaprat capacitatea contributiv a subiectului impozabil. Un standard bazat pe venit nu ia n considerare timpul liber al pltitorului, care este parte a bunstrii sale. O comensurare ideal a capacitii contributive a unui pltitor ar trebui s nclud nu doar venitul curent, dar i potenialele ctiguri. Din pcate, acestea din urm nu sunt subiectul unor msurri precise i obiective (Musgrave, 1996). Acest principiu al impozitrii are corespondent n dou principii ale echitii. Primul este unul dintre cele mai larg recunoscute principii sau norme ale distribuirii impozitelor ntre subieci. Acesta statueaz c indivizii n situaii similare trebuie s fie tratai identic. Acesta este principiul echitii orizontale. Originea i acceptarea universal a acestui principiu n societile democratice nu sunt dificil de explicat. Sursa acestuia este principiul egalitii cetenilor n faa legii, tratamentul fiscal fiind de fapt tratament legal. Un tratament arbitrar al indivizilor de ctre instituii este prevenit de ctre constituii i aceast protecie a fost extins i n cazul impozitrii. Echitatea orizontal pare a fi cel mai uor de justificat principiu al impozitrii. Problemele apar n momentul implementrii. n mod normal capacitatea contributiv era msurat n funcie de venit i avuie. Principiul presupune variaia direct a cotelor de impozitare n funcie de venit i avuie. Dac se folosete ca baz venitul, suma prelevat ca impozit trebuie fie aceeai pentru indivizii cu acelai venit. Problema este c indivizii obin veniturile n mod individual, iar cheltuielile se fac n gospodrie. Ar trebui ca o familie s fie tratat ca un grup de indivizi cu venituri individuale n mod egal cu venitul total al familiei imprit la numrul de membri? (Hirsch-Rufolo, 1990). Cum ar trebui politica de impozitare s trateze cuplurile cstorite sau familiile cu diverse persoane aflate n ntreinere? Este o problem individual creterea unui copil de ctre o persoan singur sau este o problem public? Dac e vorba de cea din urm cum ar trebui ajutat persoana respectiv? Prin intermediul impozitrii sau prin acordarea de ajutoare sociale? Cum se trateaz situaia persoanelor care efectuez cheltuieli medicale ridicate? Cum se ncadreaz aceste diverse problematici n principiile bugetare sau economice? n practic, ncercarea de a menine echitatea orizontal poate

fi extrem de complex, din moment ce este greu a ajunge la un acord referitor la nelesul egalitii. Un corolar al acestui principiu al echitii statueaz c persoanele cu capacitate contributiv diferit trebuie tratai diferit. Acesta este principiul echitii pe vertical. Totui distribuia cuantumului total al impozitelor ntre diferite clase i grupuri de contribuabili prezint multe dificulti. n ce msur aplicarea unor cote diferite de impozitare ntre clase i grupuri va fi acceptat? Conceptele de progresivitate, proporionalitate i regresivitate au fost dezvoltate pentru a se adresa acestei probleme. n fapt, multe ncercri s-au fcut pentru a defini capacitatea contributiv n scopul justificrii impozitrii progresive. Opinia unora este c principiul capacitii contributive nu este respectat dect dac grupurile de indivizi cu venituri ridicate pltesc proporional mai mult dect grupurile de indivizi cu venituri reduse. Definirea impozitrii progresive i regresive nu este uoar, iar ambiguitile n definire pun n ncurctur dezbaterile publice pe aceast tem. (Definiia unui impozit proporional este simpl: descrie o situaie n care cota impozitului este aceeai indiferent de nivelul venitului. Totui, definirea venitului nu este simpl.) O cale larg acceptat de a defini aceti termeni este cea referitoare la cota de impozitare medie, (Rosen, 1992)8 proporia impozitului din venit. Dac aceast cot medie crete odat cu venitul, sistemul este progresiv, dac aceasta scade i sistemul este regresiv (Rosen, 1992). Cu alte cuvinte, dac sumele pltite ca impozit cresc mai repede dect venitul, impozitul este unul progresiv. Dac sumele pltite ca impozit cresc mai ncet dect venitul, impozitul este unul regresiv (Hirsch-Rufolo, 1990). n cazul unui impozit regresiv, acesta afecteaz oamenii cu venituri mici mai degrab dect pe cei cu venituri mari. Un impozit proporional este acela a crui povar afecteaz n mod egal toate categoriile de venituri. Un impozit progresiv este acela care impune o sarcin relativ mai mare celor cu venituri mai mari. Sarcina relativ reprezint partea din venitul persoanelor pltit ca impozit (Musgrave,1996). Principiul beneficiului Un principiu alternativ al distribuirii sarcinii fiscale spune c obligaiile fiscale trebuie stabilite lund n considerare beneficiile primite de pe urma serviciilor publice. Acesta este principiul beneficiului (sau echivalenei, i are avantajul c face o legtur ntre problematica echitii fiscale i cheltuielile bugetare). Aceast legtur este practic inexistent n cazul principiului capacitii contributive, care analizeaz doar partea echitii fiscale. Impozitele sunt vzute ca i preul pltit pentru aceste servicii, mai mult sau mai puin similar modului n care se achiziioneaz bunuri private. Pe de alt parte, acest principiu nu are legtur cu funcia redistributiv a politicii fiscale. Impozitarea bazat pe acest principiu stabileste nivelul impozitelor n funcie de suma pe care contribuabilii sunt dispui s o plteasc n schimbul serviciilor publice surplusul consumatorului primit de contribuabili de pe urma serviciilor publice. Acesta depinde, nu doar de preferine, ci i de venit. Ca un sistem echitabil de preuri pentru serviciile publice, impozitarea n funcie de beneficiu reflect situaia existent a distribuiei venitului, dar nu o modific. Acest principiu are dezavantajele sale. Exist cteva interpretri, iar acest principiu este mai degrab abstract dect aplicabil unei situaii reale.

Confuzia apare atunci cnd progresivitatea este gndit n termeni de cot de impozitare marginal modificarea nivelului impozitului datorat odat cu modificarea venitului.

Prima, i cea mai puin acceptabil dintre interpretri susine c suma total ce trebuie pltit ca impozit de ctre un contribuabil trebuie s fie egal cu suma beneficiilor primite de ctre acesta de pe urma furnizrii serviciilor publice, ceea ce este complet eronat (Buchanan-Flowers, 1987). A doua interpretare este aceea c impozitul trebuie s fie proporional cu beneficiile totale. Aceast interpretare a principiului beneficiului are un merit oarecum abstract, dar, n practic, ar fi aproape imposibil de aplicat. Contribuabilii primesc suplusuri ale consumatorului diferite chiar dac serviciile primite sunt aceleai. Principiul beneficiului este mult mai relevant atunci cnd indivizii trebuie s aleag un impozit sau o tax pentru a primi anumite beneficii. De exemplu un impozit local poate fi considerat preul pentru beneficiile furnizate de administraia local. Dintr-un punct de vedere analitic, o interpretare elegant a principiului beneficiului este aceasta: impozitele sunt alocate pe baza beneficiului marginal sau a beneficiului incremental, nu a beneficiului total. Eficiena presupune ca producia bunurilor publice pure s fie realizat pn la punctul n care suma beneficiilor marginale private egaleaz costul marginal de producie. Principiul presupune ca impozitele s fie calculate n analogie cu fixarea preurilor pe piaa privat. Totui, oferta de bunuri publice a pieei pentru indivizi va fi insuficient datorit externalitilor pozitive asociate cu furnizarea acestor bunuri. Indivizii deseori ncearc s beneficieze de bunurile publice pure achiziionate de alii fr s suporte vreun cost. Aceste persoane ncearc s devin blatiti (free rider). Ironia problemei blatitilor este aceea c fiecruia i-ar putea fi mai bine dac bunurile publice ar fi furnizate eficient, dar, deoarece indivizii acioneaz n interesul propriu, furnizarea nu este suficient (Rosen, 1992). n mod ideal, un rezultat eficient al unui bun public pur poate fi realizat dac fiecare persoan ar contribui n mod egal cu beneficiile marginale primite pe fiecare unitate de bun public, aa numitul echilibru al lui Lindahl (dup economistul suedez Erik Lindahl). n realitate, aplicarea acestui principiu este dificil. Una dintre principalele probleme este cea a modalitii n care sunt valorizate beneficiile primite. Din moment ce nu exist un mecanism al pieei care ar obliga indivizii s-i dezvlui preferinele este nevoie de un proces politic. (Buchanan-Flowers, 1987) Principiul beneficiului este de fapt prezent n procesul politic de elaborare a bugetului.

CAPITOLUL 6. TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE Acest capitol analizeaz dac extraordinara cretere a activitii sectorului public de la nceputul secolului XX se datoreaz cu adevrat unor factori care justific rolul jucat de ctre sectorul public. 6.1. Dezvoltarea sectorului public 6.1.1. Istoricul dezvoltrii sectorului public Nu exist nici o ndoial c dezvoltarea foarte important a sectorului public a constituit unul din fenomenele cele mai marcante ale istoriei economice a secolului XX. Aceast evoluie are o semnificaie particular pentru rile cu economie de pia, ntruct acestea (pentru satisfacerea nevoilor comunitii i asigurarea dezvoltrii armonioase a economiei i a relaiilor economice dintre indivizi) se bazau, n principiu pe iniiativa privat. Msurat pe baza raportului dintre cheltuielile publice totale (excluznd ntreprinderile publice) i produsul intern sau naional brut, nivelul implicare a statului s-a mrit de trei sau chiar de patru ori n unele ri, pentru a atinge la sfritul anilor 80 ntre 40-50% n marea majoritate a acestora. Este motivul pentru care este preferabil s vorbim de existena n aceste ri a unei economii mixte. Dei creterea absolut a cheltuielilor publice este evident, innd cont de fenomenele inflaioniste care au caracterizat acea perioad, putem spune c este mai semnificativ creterea relativ. Astfel, rolul puterii publice din diferite ri a atins practic toate domeniile economiilor naionale, n timp ce cu un secol n urm, el se limita n principiu la asigurarea securitii, n sensul su larg. Cheltuielile publice reprezint unul dintre cele mai importante instrumente guvernamentale pentru implementarea scopurilor de alocare, de redistribuire, dar i de stabilizare macro-economic. n debutul acestui secol, creterea cheltuielilor guvernamentale se afla la un punct de cotitur din cauza efectelor deficitelor bugetare, ale privatizrii, ale dereglementrii i descentralizrii care au obligat guvernele s-i schimbe deciziile referitoare la cheltuieli i la metodele de furnizare a serviciilor. Odat cu perioada crizei economice pe care o treversm rolul cheltuielilor publice tinde s ocupe din nou un rol foarte important. Exist un interes crescnd n ceea ce privete cheltuielile bugetului public, demonstrat de interesul pentru Noul management public (New Public Management) n Marea Britanie, pentru Reinventarea Guvernrii n SUA, dar i pentru alte iniiative din administraia public din rile OECD. Prin cheltuielile publice, guvernele influeneaz scopul i activitile sectorului public, dimensiunea sectorului public i privat, precum i comportamentele indivizilor care suport schimbrile intervenite n dimensiunea veniturilor proprii, precum i nlocuirea anumitor bunuri i servicii cu altele. O analiz pe termen lung a cheltuielilor publice arat c la finele secolului XX a avut loc o cretere a acestora n majoritatea rilor dezvoltate. Tabelul 4.1. detaliaz nivelul cheltuielilor guvernamentale ca procent din PNB din cteva ri europene, din SUA, Australia i Japonia. Tabelul 6.1: Ponderea cheltuielilor guvernamentale n PNB-ul ctorva ri ale lumii Japonia SUA Australia Marea Britanie 1971 20,9 31,6 27,5 38,1 1975 27,2 34,7 33,4 46,4 1980 32,6 33,7 33,8 44,8 1985 32,3 36,8 38,8 46,2 1990 32,3 36,1 37,6 42,1

Frana Italia Olanda Austria Germania Suedia Elveia Total OECD

38,1 43,4 46,1 36,6 43,2 41,7 45,0 52,8 57,5 39,7 46,1 48,9 40,1 48,9 48,5 45,3 48,9 61,6 21,9 28,7 29,3 32,9 38,1 39,4 Sursa: National Accounts, OECD 1992

52,2 50,9 59,7 51,7 47,6 64,7 31,0 40,7

49,9 53,0 55,6 49,6 46,0 61,4 30,7 43,4

Cel mai nalt nivel se nregistreaz n Suedia, 61% din PNB provenind din sectorul public. Acesta este un indicator al orientrii spre bunstare social a sistemului public care furnizeaz un nivel substanial de beneficii din asigurrile sociale i o egalizare a veniturilor. rile vesteuropene ce dein un procent mediu de aproximativ 40-50% din PNB indic un rol mixt al sectorului public i al celui privat n cadrul economiilor acestor state. SUA, Japonia, Australia i Elveia sunt orientate spre sectorul privat, n aceste ri protecia social i tendinele de egalizare fiind sczute. Dac n cadrul cheltuielilor publice facem distincia ntre cheltuieli de consum (destinate prelucrrii i achiziionrii de bunuri i servicii), cheltuieli de investiii (n capital fizic) i cheltuieli de transfer, vom constata c, de departe, acestea din urm au progresat cel mai mult, urmate fiind de cheltuielile de consum. Transferurile mresc veniturile cetenilor i le ngduie s-i mreasc puterea de cumprare, i implicit consumul. Putem considera astfel transferurile drept o form de redistribuire a dreptului de a consuma. Ele nu servesc direct la achiziionarea de bunuri i servicii obinuite, ci se regsesc indirect n consumul privat i n investiiile private. Aadar, principala surs a expansiunii rapide a sectorului public a constituit-o, n principal ncepnd cu cel de-al II-lea Rzboi Mondial, preocuparea puterii publice de a modifica distribuirea venitului naional n favoarea unor anumite categorii ale populaiei, precum: agricultorii, sracii, invalizii, omerii, pensionarii. n ceea ce privete creterea cheltuielilor de consum, acestea se datoreaz sporirii locurilor de munc din sectorul public, care este direct legat de creterea populaiei i lrgirea rolului statului n domenii precum educaia, sntatea i sectorul social n general. Expansiunea masiv a cheltuielilor publice a fost, n mod natural nsoit de o cretere a gradului de fiscalitate, definit ca raport procentual ntre fluxul anual al ncasrilor fiscale i produsul intern brut. n medie, n rile OECD, nivelul fiscalitii, incluznd i cotizaiile pentru asigurrile sociale, a crescut de la 26,7% n 1965 la 38,4% n 1988, iar n unele ri precum Belgia, Danemarca, Norvegia, rile de Jos, Suedia atingnd un nivel de peste 45%. La aceast evoluie se adaug faptul c, neputnd crete n mod suficient ncasrile fiscale, statul a trebuit si asigure o parte crescnd a finanrii deficitelor bugetare prin intermediul mprumutului. n plus, aceste cifre nu reflect progresia simultan i rapid a activitilor extrabugetare ale sectorului public i anume intensificarea interveniilor de reglementare sau prin intermediul ntreprinderilor publice. Un interes deosebit l reprezint schimbrile petrecute n sfera cheltuielilor publice n rile aflate n tranziie din Europa Central i de Est. Tabelul 6.2: Ponderea cheltuielilor publice n PNB nainte i dup 1989 ri nainte de 1989 dup 1989

Ungaria 62,7 Polonia 49,7 Romnia 45,1 Bulgaria 55,2 Cehoslovacia 58,4 Sursa: Raportul Bird, Wallich (1993)

57,4 40,1 24,6 43,0 60,1

Din aceste cifre se poate observa o scdere relativ a cheltuielilor guvernamentale, dei cauzele sunt diferite. De exemplu n Romnia i Bulgaria scderea a avut loc ca urmare a continurii declinului economic cauzat de absena oricror reforme pn la mijlocul anilor 90. n perioada examinat, n aceste ri dezvoltarea sectorului privat care s poat furniza un sprijin politicii fiscale a fost nensemnat i, cu toate c economia a continuat s se dezvolte, mai ales cea subteran, partea care a trebuit s revin guvernului n ceea ce privete veniturile i cheltuielile a continuat s scad. n aceeai perioad n Polonia, Ungaria i Cehoslovacia de atunci au nceput privatizarea i reformele economice i s-au atras investiii, toate fiind capabile s determine creterea economic prin impozite i s menin un anumit nivel al cheltuielilor publice necesare nfptuirii programelor guvernului i asigurrilor sociale. Din datele prezentate n Tabelul 6.2. este evident c guvernele din secolul XX au jucat un rol din ce n ce mai mare n sistemele economice. Rolurile i responsabilitile guvernelor, mai ales ale celor centrale, au crescut mereu. Problema care se pune este dac nu s-a ajuns la pragul unui declin al implicrii guvernului n economiile acestor ri. 6.1.2. Teorii i factori ai dezvoltrii sectorului public Cercetarea factorilor care ar putea explica implicarea statului n economie constituie unul dintre subiectele importante ale analizei pozitive a sectorului public. Din punct de vedere metodologic, s-au folosit dou abordri: prima const n compararea spaial a mrimii sectorului public n ri care au atins un nivel asemntor de dezvoltare economic, n scopul identificrii surselor de difereniere care au fost constatate de la o ar la alta; cealalt, cea pe care o vom prezenta n continuare, ncearc s explice creterea rolului statului n timp. O analiz a factorilor care influeneaz creterea cheltuielilor publice trebuie s ia n calcul (pe termen lung) urmtoarele variabile: creterea demografic, efectul de imitare, influena politic, expansiunea economic, progresul tehnic i diferitele fenomene care au nsoit industrializarea, urbanizarea, modificarea nevoilor populaiei etc. Aceste fenomene au indus, fr ndoial, o cerere crescut pentru echipamente colective i pentru cheltuieli de ordin social. S aducem n prim plan cteva argumente. n primul rnd trebuie s inem seama de faptul c serviciile furnizate de ctre sectorul public i finanate de la bugetele publice sunt strns legate de populaie, i deci foarte sensibile la schimbrile demografice. Astfel, factorii demografici au avut un impact considerabil asupra creterii cheltuielilor publice, att prin creterea absolut a populaiei, ct i prin schimbarea structurii demografice a acesteia (spre exemplu mbtrnirea populaiei n majoritatea rilor europene). Numrul de persoane aflate la vrsta pensionrii crete foarte rapid n multe ri. n plus cerinele de cheltuieli asociate acestei grupe de vrst sunt mult mai mari din cauza nivelului mare de mbolnviri i a nevoii sporite de asisten social i de sntate. n al doilea rnd, ameliorarea nivelului de trai a determinat creterea responsabilitii colective care a indus o important modificare a concepiei privind rolul statului i care s-a tradus

prin punerea n practic, pe scar larg, a unei politici de transferuri n favoarea a numeroase categorii de populaie (persoane defavorizate, omeri, invalizi, pensionari, agricultori). Un al treilea factor se refer la transformrile tehnologice (inventarea motorului i generalizarea folosirii lui, transformrile n tehnologia de armament sau n cea telecomunicaiilor i a tehnologiei informaionale) care au condus la apariia unor noi necesiti care impuneau guvernului s fac cheltuieli. Unele invenii, precum progresul medicinii sau supremaia automobilului au fost la originea unui enorm volum de cheltuieli publice pe planul reelei de spitale sau a celei rutiere. n al patrulea rnd, intensificarea industrializrii i declinului consecutiv al agriculturii au favorizat procesul de urbanizare, care a presupus crearea unei vaste infrastructuri, n principal n domeniul transportului, comunicaiilor, n domeniul sanitar i educaional, sau al aprovizionrii cu ap, gaz i electricitate. Chiar i aceste procese de industrializare i urbanizare sau tradus printr-o cretere a efectelor negative ce afecteaz populaia; ca urmare statul a trebuit s intervin printr-o serie de reglementri sau programe de cheltuieli costisitoare n domeniul proteciei individului, patrimoniului i mediului (poliie, pompieri, incinerarea deeurilor, epurarea apelor reziduale etc.). n al cincilea rnd, dezvoltarea economiilor de scar (reducerea costurilor unitare prin creterea capacitilor de producie) a justificat, n egal msur, preluarea de ctre colectivitile publice a unor servicii care altdat erau furnizate de ctre sectorul privat. Un al aselea factor care face s creasc nivelul cheltuielilor publice este aa numitul ,,efect de imitaie, care apare atunci cnd cetenii compar nivelul de venit public i de servicii publice din ara lor cu cel existent n alte ri. Promovarea unui asemenea fenomen de imitare face ca la presiunile cetenilor sau din propria iniiativ a guvernului s se ncerce modificarea prestaiilor publice n sensul creterii lor. n cele ce urmeaz vom ncerca s evideniem principalele teorii care au fost emise, n ceea ce privete determinanii care au stat la baza evoluiei sectorului public. S menionm n primul rnd, Legea extinderii crescnde a activitilor statului enunata aproape acum 100 de ani de ctre Adolph Wagner, ce postula faptul c elasticitatea cheltuielilor publice G n raport cu produsul naional brut Y este mai mare dect 1: G / G G 1 y Y / Y Altfel spus, dac PNB-ul crete cu 10%, cheltuielile publice vor crete cu mai mult de 10%. Dup cum explicau Wildavsky i Webber (1986) ,,Wagner credea c densitatea vieii urbane va exacerba friciunile sociale. Ca n toate rile industrializate din secolul al XIX-lea, guvernul se va implica n ameliorarea disensiunilor, fie prin exercitarea puterii sale politice, fie prin adjudecarea diferenelor. Acest lucru va face ca guvernul s cheltuiasc mai mult pe cap de locuitor, n urma creterii reale a veniturilor indivizilor ca urmare a procesului de industrializare i de urbanizare. Cu toate acestea, chiar dac teza lui Wagner a fost pn n prezent confirmat prin fapte, ea este pur descriptiv, deoarece nu avanseaz nici o explicaie n privina cauzelor creterii sectorului public n economiile de pia. n al doilea rnd, prima explicaie adevrat a fenomenului implicrii aparine lui Peacock i Wiseman (1961) care au elaborat teza efectului de deplasare. Un astfel de efect se produce atunci cnd o ar trebuie s fac fa unor dificulti excepionale pe o anumit perioad de timp. Teoria lor se bazeaz pe analiza impozitului n Marea Britanie nainte i dup cele dou rzboaie mondiale i n cazul crizei economice din anii 80. Autorii ei au observat c nivelurile impozitului

nu s-au micorat la nivelul existent nainte de rzboi. Efectul de deplasare este datorat concordanei a trei elemente: 1. Situaia de criz presupune un efort important din partea guvernelor, care se traduce printr-o cretere rapid a volumului cheltuielilor publice; 2. Populaia profund afectat accept mult mai uor dect n condiii normale s fac sacrificii pentru a asigura salvarea naiunii; autoritile, care beneficiaz n aceste circumstane de putere deplin, pot s creasc povara fiscal printr-o cretere a impozitelor existente sau prin introducerea altora noi. Cei doi economiti afirm c volumul cheltuielilor guvernamentale este restrns printr-un maxim de povar fiscal dus pn la limitele suportabilitii populaiei. Aceasta se numete povar fiscal suportabil i apare n perioadele de criz (Benard, 1985). 3. Atunci cnd condiiile normale sunt restabilite, aceste resurse financiare suplimentare nu sunt dect, n mod parial, abrogate, deoarece contribuabilul este obinuit cu aceast sarcin sau pentru c o consider suportabil innd cont de ameliorarea situaiei. Numai n acest stadiu se produce efectul de deplasare propriu-zis, deoarece el este la originea unei creteri durabile a nivelului cheltuielilor publice. Chiar dac nu explic implicarea sectorului public dect prin circumstane excepionale, ipoteza avansat are meritul de a demonstra c acest fenomen nu este atribuit, n totalitate, exploziei cererii de prestaii publice, ci el se datoreaz, n mare msur, disponibilitii de mijloace financiare. n al treilea rnd, trebuie menionat teoria lui Wilensky despre statul bunstrii, care invoca ideologia cultural pentru a argumenta creterea cheltuielilor guvernamentale legate de ideea de bunstare. Argumentul lui Wilensky este corect, atta timp ct creterea economic continu, iar guvernul va fi supus unor presiuni politice din ce n ce mai mari pentru a egaliza distribuirea bogiei i a serviciilor. Acest impuls va veni din partea celor care nu cred c au dobndit o parte cinstit din oportunitile economice, considernd c bogia este concentrat n minile unui grup restrns de indivizi. Astfel ideologia cultural consider c statul trebuie s furnizeze un nivel egal de servicii. Acest lucru atinge un nivel nalt pe msura intensificrii creterii economice, fcnd s existe pn la un anumit punct ,,un stat al bunstrii. Doar atunci cnd creterea ncepe s scad din intensitate, trebuie ntreprinse msuri de ctre guvern pentru reducerea cheltuielilor publice. Aceast explicaie vine n sprijinul teoriilor vehiculate n rile scandinave din anii 90, prin care se argumenta nivelul ridicat de cheltuieli publice i beneficiile bunstrii sociale ce nu pot fi susinute. n al patrulea rnd, Baumol (1967) a emis ipoteza conform creia creterea dimensiunii sectorului public s-a datorat faptului c, sporurile de productivitate n cadrul acestuia sunt nule sau foarte sczute n raport cu cele din economia privat. Acest fapt a determinat o progresie a costului relativ al cheltuielilor publice n raport cu cel al prestaiilor private i n consecin o cretere a ponderii contribuiei sectorului public n cadrul (venitului) produsului naional. Trebuie s remarcm ns c aceast cretere a costului relativ al cheltuielilor publice nu este compensat printr-o diminuare a cererii, cel puin din dou motive: - prestaiile publice sunt furnizate, n mod gratuit, i ca urmare elasticitatea cererii lor n funcie de pre este n general subunitar; - elasticitatea cererii n funcie de venit este supraunitar, ceea ce determin o cretere a cererii de prestaii publice superioar celei a produsului naional. n al cincilea rnd, exist o teorie a iluziei fiscale, care pune la baza creterii cheltuielilor publice ignorana sau lipsa de interes care l face pe contribuabil s nu fie contient de povara fiscal exercitat de impozite asupra veniturilor i bogiei sale. n cazul n care impozitul este reinut

direct, pltitorul i d seama numai de plata net, dar nu i de toate sumele reinute. Cu ct impozitul este mai puin vizibil, cum ar fi cel de pe statul de plat, cel pe consum precum TVA-ul, cu att pltitorul este mai puin contient de povara fiscalitii. n plus sistemele fiscale moderne au contribuit, n egal msur, la extinderea sectorului public. Ele se bazeaz n mare parte pe impozite progresive, n principal impozitul pe venitul persoanelor fizice, al crui barem este conceput n aa fel nct cota medie de impozitare crete pe msur ce sporete venitul. Astfel, atunci cnd venitul ansamblului contribuabililor sporete ca urmare a creterii economice sau din cauza inflaiei, contribuia fiscal a acestui impozit crete mai mult dect proporional n raport cu venitul. Statul profit, n mod automat, de acest lucru; altfel spus, fr s modifice, n mod deliberat, baza sau cota de impozitare, el obine o cretere relativ a resurselor sale. Studii empirice au artat c, potrivit sistemului fiscal i funcionrii regimului democratic, veniturile ncasate sunt cele care determin volumul cheltuielilor, i nu invers, fapt ce contravine principiilor bugetare conform crora volumul cheltuielilor trebuie s determine veniturile ce trebuie prelevate pentru a le finana. n acest caz, un sistem fiscal foarte elastic la venitul naional antreneaz o extindere a sectorului public n perioadele de cretere economic i/sau de inflaie. Chiar dac acest efect de cretere a ncasrilor fiscale este acelai oricare ar fi originea sa (fie o cretere real, fie un proces inflaionist), trebuie s atragem atenia c, implicaiile economice sunt mult mai serioase n cel de al doilea caz, ntruct nu are loc o cretere paralel a capacitii de producie a economiei. O alt teorie se refer la politica bugetar de stabilizare, sugerat pentru ntia oar de ctre Keynes (1936) care a contribuit, n mod indirect, la expansiunea sectorului public. Acesta a demonstrat c apariia crizelor economice este rezultatul unei cereri insuficiente i c rolul autoritilor publice const n a interveni n mod activ, pentru a acoperi aceast diferen deflaionist prin cheltuieli publice suplimentare finanate prin mprumuturi, de preferin din partea Bncii Centrale. ns, Buchanan i Wagner au artat ulterior (1977) c abandonarea regulii sfnte a echilibrului bugetar a eliminat principala restricie privind progresia cheltuielilor publice i a deschis calea ctre o lips de soliditate a controlului cheltuielilor. Este adevrat ns c recurgerea la mprumut, ca mod de finanare a sectorului public, n-a ncetat s sporeasc ncepnd cu sfritul anilor 60 i c, din punct de vedere politic, este mult mai uor s recurgi la noi mprumuturi, dect s introduci noi impozite pentru a finana proiecte suplimentare. O incursiune recent a analizei economice n domeniul funcionrii sistemelor politice sugereaz o explicaie politic a fenomenului, prin intermediul teoriei opiunilor publice (Tanadi, 1998; Tanadi i Dolu, 2000). Situaia de concuren n care se gsesc partidele politice, grupurile de interese i funcionarii conduce, n mod inevitabil, n democraiile parlamentare, la o supralicitare a prestaiilor pe care statul le acord anumitor grupuri sociale i n consecin la o expansiune a sectorului public prost controlat de ctre ceteni. Teoria opiunilor publice propus de James Buchanan aplic teoria economic la tiina politic. Dennis Mueller (1989) considera c punctele principale ale acestei teorii sunt urmtoarele: politicienii se comporta n acelai mod propus i n economie (raional i utilitarist); voturile sunt analoage preurilor pe pia; trebuie atins un echilibru prin egalizarea cererilor de servicii publice cu dorinele cetenilor (satisfacerea cererii la un anumit pre). Teoria opiunilor publice afirm apoi c politicienii acioneaz n scopul obinerii voturilor asemenea oamenilor de afaceri care ncearc s obin clieni. Buchanan i mparte pe politicieni n trei categorii: ideologul, politicianul pur i profitorul. Fiecare dintre acetia abordeaz decizia public ntr-un mod utilitarist, ncercnd s-i maximizeze funciile propriilor utiliti. Rezult urmtoarele situaii:

ideologul are n vedere reformarea societii ntr-un anumit mod, guvernul reprezentnd instrumentul de realizare a schimbrilor. De aceea el este partizanul unui rol din ce n ce mai mare al guvernului, dorind s sporeasc cheltuielile publice pentru atingerea acestor scopuri sociale. - politicianul pur este cel care nu are o baz ideologic, dar este atras de prestigiul i puterea pe care i-o confer viaa politic. El consider c mijlocul de a obine i a-i menine poziia este furnizarea de servicii publice cerute de ctre ceteni, fr ns s se gndeasc la povara fiscal pe care o implic. - profitorul este cel care urmrete funciile politice mai ales pentru profituri bneti (mit, pli, trafic de influen, afaceri facilitate de poziia deinut. El tinde s urgenteze programe noi, de mare amploare care faciliteaz apariia unor astfel de oportuniti. Majoritatea politicienilor manifest unele caracteristici comune ale tuturor acestor tipuri. Prin procesul alegerii publice multitudinea preferinelor individuale sunt combinate n cadrul deciziilor colective. Problema const n aceast agregare a milioanelor de decizii individuale ntr-o singur decizie. Spre deosebire de deciziile private, alegerea public are un caracter indivizibil astfel c fiecare decizie este unic pentru fiecare problem n parte. Prin teoria opiunilor publice, Buchanan demonstreaz o alt fa a guvernrii, artnd ca guvernul caut si ntrein activitile proprii pe socoteala contribuabililor. O alt teorie este cea a birocraiei, propus de ctre William Niskansen n cartea sa Bureaucracy and Representative Governement (Birocraia i Guvernul reprezentativ). El confer birocraiei un rol important n creterea cheltuielilor publice. Conform teoriilor sale, aceasta are n vedere sporirea puterii i a prestigiului su, asemntor politicienilor. Ea are un avantaj n plus datorat poziiei sale de monopol n majoritatea serviciilor publice. Pentru ca deciziile luate de ctre guvern s fie n avantajul lor personal, birocraii utilizeaz, uneori abuziv, diverse strategii: - subestimarea costurilor i exagerarea beneficiilor; - reinerea sau transformarea informaiilor; - preferarea unor soluii mult mai complexe i perfecionate pentru a estompa carenele practicilor administrative existente; - utilizarea abil a reelelor de relaii cu politicieni i ali funcionari pentru a-i avansa proiectele lor. Este motivul pentru care funcionarea birocraiilor i puternica lor tendin de a se extinde favorizeaz soluii complicate i costisitoare. Prin examinarea acestor teorii apare, n mod clar, c nici o explicaie unidimensional nu este suficient pentru explicarea fenomenului i c evoluia sectorului public este n fapt sub influena conjugat a mai multor factori socio-economici. n plus, atunci cnd analizm disparitatea n ce privete dimensiunea i rolul sectorului public n ri care au atins un nivel de dezvoltare asemntor, observm c aceti determinani socio-economici nu explic dect o parte a fenomenului i ca urmare analiza trebuie extins i asupra factorilor politici, precum mentalitile i concepiile politice privind misiunile statului, care fac imposibil o previziune a evoluiei viitoare a sectorului public. O privire retrospectiv asupra unei perioade lungi de timp arat c n civilizaie, n special cea european, s-au succedat ideologii de tip (liberal) laisser-faire cu cele de intervenionism cu perioade de cretere i de stabilizare a activitilor colectivitilor publice.

CAPITOLUL 7. METODE DE ELABORARE A BUGETELOR 7.1. Bugetul Funcional (Line-Item Budget) Bugetul Funcional este o ncercare de a grupa cheltuielile dup obiectivele largi ale funciilor guvernului, indiferent de unitatea organizaional sau obiectul cheltuielilor (cheltuieli operaionale, de personal, de capital etc.). Bugetele funcionale reprezint cea mai larg rspndit metod de elaborare a bugetelor. n principiu exist cte o linie bugetar pentru fiecare tip de cheltuial i o numerotare aferent pentru a putea le putea urmri. ntr-o astfel de metod de elaborare a bugetului, cei care iau deciziile ar cunoate aproximativ costurile unor asemenea funcii, cum ar fi sntatea, educaia etc., i ar fi ntr-o poziie de a evalua prioritile n termeni foarte generali. Practic, astfel de bugete sunt orientate n procesul de elaborare, pe input-urile (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhic, inferioare, care sunt centralizate, iar la nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analizei de cost. Se observ, nc de la nceput, lipsa de interes asupra output-urilor (rezultatelor) i asupra viziunii strategice n procesul de elaborare a bugetului. Timp de aproape trei decenii, prezentarea funcional a bugetului a fost utilizat n special pentru a sublinia tendinele cheltuielilor i pentru a servi drept ghid al prioritilor administraiei. Aproape toate rile clasific cheltuielile publice la nivel funcional, adugnd clasificaia administrativ (instituii), cea pe obiecte ale cheltuielilor i respective, cea economic. Naiunile Unite au urgentat utilizarea clasificrii combinate funcional i economic a bugetului, pentru a pune n eviden costurile obiectivelor majore ale guvernrii i natura economic a acestor costuri (cheltuieli curente i de capital, dobnzi etc.). n prezent, aceasta a devenit o practic universal, valabil i n Romnia, iar numrul de funcii variaz ntre 6 i aproximativ 20. Dnd o asemenea viziune global cheltuielilor, guvernele au atins ceea ce prea s fie un compromis agreabil, ntre bugetul tradiional, care se concentreaz pe partea de venituri, i viziunea modern, care se axeaz pe complexitatea domeniului cheltuielilor. Avantajele unui buget funcional sunt legate de faptul c informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice este facilitat, permind o gestionare clar i riguroas a resurselor. Acest lucru ar facilita o percepie mai bun a opiunilor guvernamentale de ctre legislativ i opinia public i ar uura controlul bugetar. Un alt avantaj al acestei metode este c aceasta permite evidenierea soldului ntre venituri i cheltuieli, evitnd dublele nregistrri i micrile de fonduri ntre bugetul general, bugetele anexe i conturile speciale de trezorerie(Vcrel et al., 2004, p. 522).

Critica modelului Irene Rubin (apud Shah, 2007, pp. 143-144) identific mai multe din punctele slabe ale acestei metode. Astfel, n opinia autoarei, cel mai important dezavantaj ar fi dat de inflexibilitatea acestui sistem. Astfel dac un manager supraestimeaz sau subestimeaz anumite cheltuieli, i va fi dificil de a transfera fondurile de la o linie ctre alta fr a lsa impresia de management defectuos sau cheltuire nejustificat a resurselor; totodat, managerul are la dispoziie un grad redus de discreie odat cu nceperea exerciiului bugetar, n special n cazul apariiei unor circumstane neprevzute. O alt critic adus modelului este legat de procesul de luare a deciziei care pare focusat pe chestiuni marginale (de exemplu dac volumul unor consumabile pixuri, hrtie de copiator etc este suficient sau dac s-a modificat fa de anul anterior) n dauna aplecrii asupra eficienei i eficacitii unui program. Pe lng aceste neajunsuri, acest buget

funcional presupune un volum ridicat, motiv pentru care este dificil de urmrit de ctre cititorii interesai. Bazndu-se pe alocarea creditelor bugetare n funcie de anumite categorii specifice de cheltuieli, metoda bugetului funcional (line-item budget) pierde din vedere eficiena i eficacitatea politicii bugetare. Practic, bugetarea funcional se axeaz pe o analiz de cost (cantitativ) a funciilor (scopurilor) de atins i, mai puin pe o analiz calitativ a rezultatelor (obiectivelor) realizate prin exercitarea acestor funcii. Deoarece elaborarea bugetului dup metoda line-item budget, practic, minimizeaz rolul funcionarilor superiori ca i ,,ageni de schimbare ai bugetului, precum i de iniiatori de politici publice, majoritatea specialitilor sunt de prere c aceasta st la baza ,,colii incrementaliste format n anii 50 n SUA. Reprezentanii acestui curent erau de prere c datorit diversitii problemelor cu care se confrunt sectorul public, a complexitii relaiilor existente ntre instituiile acestuia, pe plan interior i, cu sectorul privat, pe plan exterior politica bugetar ar trebui s se rezume la ajustri de form a programelor existente i, nicidecum s apeleze la schimbri de fond, prin implementarea unor proiecte majore n vederea atingerii unor anumite obiective strategice. Desigur, abordarea incrementalist a fost aspru criticat la vremea respectiv i nu ne vom opri n lucrarea de fa s-i combatem neajunsurile sau defectele. Acestea au fost evideniate, pe parcursul timpului, de realitatea bugetar, de problemele cu care s-au confruntat, att guvernele locale din SUA i alte ri (Canada, Australia, Anglia, Frana, etc.), ct i cele centrale. Ce trebuie totui remarcat este faptul c trecerea de la ,,incrementalism la ,,decrementalism a fost datorat urmtoarelor considerente care sunt succesive (Ginakis et al., 1999, p. 22). - creterea cererii de noi servicii publice, pe fondul diversificrii nevoilor individului i a evoluiei economiei, a necesitat o restructurare continu a componentelor clasificaiei funcionale; - cele prezentate anterior au determinat i o cretere a nivelului cheltuielilor, mai accentuat, dect a veniturilor, drept urmare a sporit rolul managerilor de a gsi soluii de finanare alternative sau mai economicoase; - necesitatea de a monitoriza, previziona creterea sau descreterea nivelului veniturilor, respectiv a cheltuielilor, era imposibil datorit inflexibilitii factorilor de decizie inferiori, precum i a fondurilor necesare unui asemenea proces. Ceea ce este foarte interesant de precizat este faptul c orict am insista asupra criticilor metodei line-item budget, trebuie s nu uitm, totui, rezistena acesteia la nenumratele intenii de reformare a acesteia. Continuitatea modelului a fost susinut de urmtorii factori: - metoda putea fi aplicat unui spectru larg al serviciilor, ageniilor guvernamentale, att centrale, ct i locale din SUA; - modelul necesit o ,,contribuie simbolic, de ajustare a cifrelor bugetare anterioare, din partea managerilor; - membrii alei ai organelor legislative se simeau mai confortabili s discute despre probleme, mai generale, cum ar fi politica fiscal, dect s analizeze n detaliu fiecare categorie de cheltuial bugetar; - poate cel mai important factor, metoda funcional optimizeaz funcia de control a bugetului (cel mai aspru criticat n cazul metodelor moderne), prin faptul c nu d puteri discreionare managerilor de a aloca resursele (spre exemplu mai muli bani pentru cheltuieli de capital, n detrimentul cheltuielilor de personal) i creeaz cadrul formal pentru implementarea unei contabiliti de gestiune a banului public.

Modelul canadian al bugetului funcional a fost dezvoltat n 1979 dup civa ani de experimentare a diferitor variante de reforme bugetare i modificat n 1986 sub forma ,,bugetului plic, pentru a adapta schimbrile conjuncturale. Parte a sistemului de luare a deciziilor denumit Politica i Sistemul de Management al Cheltuielilor (PEMS), bugetul plic este un buget funcional. Toate programele guvernamentale sunt ncredinate uneia pn la zece funcii sau mai bine spus, unui ,,plic de cheltuieli. Fiecare ,,plic are un plafon de cheltuieli aprobat de executiv i, care nu poate fi modificat, fr consimmntul acestuia. Pentru a primi fonduri adiionale, ministerele au latitudinea de a tia din programele existente, inclusiv unele programe greu de controlat i aplicat, dar, din nou cu aprobarea cabinetului. ,,Bugetul plic se ntocmete pe o perioada de cinci ani, anual actualizndu-se cifrele bugetare pe formatul stabilit iniial, iar o dat la cinci ani se revizuiete bugetul per ansamblu. Aadar, bugetul funcional a reprezentat prima evoluie major de la bugetul tradiional bazat pe categorii de cheltuieli i uniti organizaionale (instituii). Concentrndu-se pe costurile obiectivelor majore ale guvernrii, el facilita dezbaterile asupra prioritilor bugetare. De asemenea, a servit drept punte spre bugetul pe programe i a condus la o nou metod ierarhic de clasificare i analizare a costurilor: pe funcii, subfuncii, programe, subprograme i activiti.
7.2. Programarea Planificarea Sistemului Bugetar PPBS Cel mai mare eveniment bugetar de la apariia metodelor moderne de elaborare a bugetului, PPBS i-a refcut apariia n anii 80, n SUA. n civa ani literatura academic n domeniu a dezvoltat asupra subiectului nenumrate pagini, iar fenomenul PPBS a atins proporii monumentale. Dac prin anii 70 metoda PPBS era considerat depit, totui dup numai un deceniu a renviat sub variate nfiri, captnd atenia i pe plan internaional. De aceea este util s dezvoltm acest subiect, pentru a nelege importana i atracia PPBS, motivele pentru creterea i cderea rapid a popularitii acesteia i, nu n ultimul rnd, ce a stat la baza reapariiei ei. Bazndu-se pe o serie de instrumente analitice precum analiza sistemelor, analiza costbeneficiu, analiza cost-eficacitate, sistemul promitea s ating o mai mare raionalitate i eficien n alocarea fondurilor. PPBS ar fi putut rmne un proiect ambiios dac nu ar fi fost implementat ncepnd cu 1961 de ctre Departamentul Aprrii, sub conducerea secretarului Robert McNamara9. Denumit prompt Planificarea, Programarea, Sistemului Bugetar (PPBS), sistemul era implementat prin directive directe de ctre Biroul pentru Buget (BOB). Metoda PPBS are la baz 3 faze principale: planificarea, programarea i bugetizarea (Vcrel et al., 2004, p. 530). Prima faz, cea a planificrii, reprezint construirea plan pe termen lung n contextul unei strategii administrative date. Prin intermediul unor studii i analize se stabilesc obiectivele pe termen lung. Totodat se are n vedere i o modalitate de realizarea a acestora. n aceast perspectiv, pe termen lung se integreaz procesul administrativ de elaborare a bugetului. Programarea presupune definirea clar a obiectivelor care trebuie realizate prin intermediul programelor alternative precum i termenele exacte la care urmeaz s se realizeze aceste programe. n aceast etap, n cazul fiecrui program n parte, se identific totalitatea costurilor ce implic rezolvarea fiecrui program, precum i informaiile utile recalculrii acestora. Mai departe, urmeaz un proces de selectare, din programele alternative, a aceluia care

(1916-2009) primul preedinte al corporaiei americane Ford Motor Company care nu era membru al familiei Ford; el a fost ntre anii 1961-1968 Ministru al Aprrii al SUA i preedintele Bncii Mondiale ntre 1968 i 1981.

corespunde cel mai ndeaproape viziunii i obiectivelor generale, maximiznd rezultatele, raportat la costurile presupuse. Bugetizarea reprezint nscrierea n buget a tranei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Asta nseamn c programul va fi finanat pe parcursul mai multor exerciii bugetare, iar n bugetul fiecrui an va fi reflectat trana corespunztoare realizrii obiectivelor din program, prevzute pentru anul respectiv.
Stabilirea obiectivelor Elaborarea programelor Estimarea costurilor Evaluarea avantajelor

Planificarea

Programarea

Selecia programelor pe baza analizei cost-avantaje Selecia programelor pe baza prioritilor Decizia

Bugetarea

Implementarea deciziei Evaluarea rezultatelor

Figura 7.1: Schema etapizrii PPBS

Critica PPBS Metoda PPBS presupune elaborarea unei strategii guvernamentale de dezvoltare pe termen mediu i lung, cu obiectivele i prioritile acesteia. Spre deosebire de metoda prezentat anterior (line-item budget), PPBS necesit formularea unor politici clare (programe) n vederea raionalizrii alocaiei resurselor, ndreptndu-le ctre atingerea obiectivelor generale, prioritare. Deci, modelul este bazat pe output-uri (programe guvernamentale), iar procesul se realizeaz de la vrf spre baz (sus n jos). Ca i prim pas trebuie s se identifice i s se cuantifice obiectivele majore de atins pe termen de peste 5 ani, precum i prioritizarea acestora. Se elaboreaz programele necesare realizrii acestor obiective pentru fiecare obiectiv n parte. Urmeaz partea de estimare a costurilor implementrii programelor alternative, precum i, evaluarea avantajelor, pentru fiecare program n parte. Apoi, se realizeaz un clasament care prezint ierarhia programelor dup o analiz cost-avantaje. i, n ultimul rnd, pe baza obiectivelor generale, guvernamentale, se decide care din programe sunt prioritare i se trece la partea de implementare a acestora. Practic, criticile s-au orientat pe dou ci. Una bazat pe problemele pragmatice i de tactic n implementarea att de ambiioas a unei reforme precum PPBS. Cealalt, mai serioas, gsea n PPBS, o metod greit din punct de vedere conceptual, nc de la nceput, i o considera un mecanism nereal, dac nu chiar naiv, pentru luarea deciziilor bugetare ntr-un mediu politic. PPBS nu era util n tratarea cu segmentele largi ale cheltuielilor guvernamentale: programe de acordare a unor drepturi, transferuri de pli ctre guverne locale i statale; cheltuieli de taxe i

cheltuieli extra-bugetare. Aproape toate acestea erau programe necontrolabile care au fost ngheate n legislaie. Ca o concluzie a criticilor acestei metode adaugm aici opinia literaturii de specialitate romneti (Vcrel et al., 2004, p. 530), care identific o serie de limite sau dezavantaje a sistemului PPBS, att din punct de vedere politic ct i tehnic. Printre acestea amintim: - aplicarea acestei metode prezint riscul creterii puterii tehnocratice i al diminurii libertii de alegere a decidentului public; - metoda conduce la centralizarea deciziei n detrimentul puterii administratorilor locali, programele fiind elaborate la nivel naional; - puterea parlamentului privind elaborarea i controlul bugetar ar fi limitat prin generalizarea bugetelor-program; - imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective; - dificultatea de a cuantifica exact costurile i de a masura corect avantajele.
7.3. Metoda Buget Baz Zero (Zero Base Budgeting ZBB) Metoda ZBB este un model care vine s ncurajeze curentul decrementalist (non incrementalist), prezentat anterior, se concentreaz asupra procesului de realocare a resurselor, meninndu-se o abordare de la baz, spre vrf (jos n sus) n procesul de fundamentare a bugetului. Aceast metod se difereniaz de cele prezentate mai sus, prin faptul c acord importan major implicrii managerilor (serviciu, departament), n procesul de luare a deciziei bugetare. Modelul ZBB, alturi de metoda Bugetului pe Performane, se bazeaz pe capacitatea de expertiz a managerilor de a-i planifica politica bugetar, de a alege dintre soluiile alternative de dezvoltare, precum i pe modul de alocare a resurselor. ZBB este o metod de elaborare a bugetului, ce ncerca s prentmpine creterea nivelului cheltuielilor de la un an la altul. Acest lucru se realiza printr-o reexaminare periodic (anual) a cheltuielilor pe baza analizei marginale a acestora fcut, ncepnd de la cea mai mic unitate decizional (birou), ierarhic, pn la cea mai nalt. Se presupune c fiecare pornete de la premisa c nu are nici un buget la dispoziie pentru anul curent i se elaboreaz soluiile alternative pentru fiecare program de finanat. Se stabilesc care programe trebuie finanate (se mai numete i pachet decizional10), se ierarhizeaz i sunt trimise unitii decizionale superioare. Aceasta la rndul ei, i formuleaz soluiile alternative prin agregarea pachetelor decizionale primite de la subordonaii lor i pe baza aceluiai proces ca cel prezentat anterior se stabilesc propriile programe de finanat (pachet decizional) i le trimite unitii decizionale superioare. Totalitatea pachetelor decizionale se reflect n bugetul previzionat al statului, respectiv al comunitii locale. n continuare, se determin nivelul angajamentului bugetar (limita de resurse disponibil aferent cheltuielilor) i se ierarhizeaz pachetele decizionale, n funcie de prioritile generale ale guvernului (local sau central) dup cum urmeaz: ordonatorul superior preia cifrele bugetare corespondente cheltuielilor acestei unitii decizionale inferioare pe anul anterior i analizeaz pentru fiecare program, n parte, utilitatea i eficacitatea acestuia. n cazul n care, se observ c randamentul unui program este foarte sczut, atunci ne aflm la nivelul 0, ceea ce nseamn o anulare a alocaie bugetare pentru respectivul pachet decizional. Dac randamentul programului este relativ mic, n comparaie cu sumele cheltuite ne situm n dreptul nivelului redus, ceea ce nseamn continuarea finanrii, dar cu resurse inferioare. Ne aflm n nivelul
Un pachet decizional n nelesul acestei metode cuprinde: obiectivul sau rezultatul dorit; descrierea programelor i subprogramelor pe baza crora se va atinge obiectivul; analiza costurilor i avantajelor presupuse; alternativele realizare a obiectivelor, coroborat cu costurile fiecrei alternative, precum i justificarea alegerii uneia din alternative.
10

normal (randamentul ateptat), atunci cnd alocaiile rmn aceleai. i, nu n ultimul rnd, nivelul crescut, cnd se mrete finanarea pentru pachetul decizional respectiv. Acelai proces se va desfura i la nivelul ierarhic inferior, pn la baz, alegndu-se care pachete decizionale se vor finana din resursele existente. O metod asemntoare ZBB este buget int-baz, care le cere managerilor s-i evalueze pachetele decizionale pornind de la premisa c alocaiile bugetare viitoare vor fi reduse la 70% sau 80% din alocaiile curente. Aceast stare de fapt determin managerii, pe de-o parte s alctuiasc pachete decizionale, care vor fi complet diferite de cele anterioare pentru a nltura situaiile n care li se ntrerupe sau reduce finanarea i, pe de alt parte, i va stimula s gseasc surse alternative de finanare i s mreasc indicele de colectare a impozitelor i taxelor. Avantajul acestor metode este faptul c la procesul de elaborare a bugetului particip toate nivelurile de decizie, ceea ce nseamn o mai bun comunicare ntre ordonatorii de credite superiori i cei inferiori, o mai bun evaluare a nevoilor fiecrei uniti organizaionale, precum i o acuratee a informaiilor n fundamentarea programelor. Pe de alt parte, aceast metod stimuleaz concurena n interiorul organizaiei (ntre birouri, departamente, servicii etc.) de a elabora pachete decizionale coerente, bine fundamentate, n vederea obinerii alocaiei bugetare. n acelai timp, ncurajeaz aceste uniti decizionale s fie eficiente, dac doresc s-i suplimenteze resursele. Metoda, prezint totui i o serie de dezavantaje: - n aplicarea metodei, nu s-a inut seama de factorul politic, care, dup cum se tie, are rolul determinant n alocarea fondurilor, ceea ce s-a transpus ntr-o denaturare a ierarhiei pachetelor decizionale, datorit intereselor i influenelor forurilor decizionale superioare. - n procesul de elaborare a bugetului, dup cum s-a artat anterior, informaia circul de la baz spre vrf, n procesul de fundamentare a bugetului, i de la vrf spre baz, n implementarea deciziei bugetare. Acest lucru complic foarte mult elaborarea bugetului, datorit numrului imens de informaii cuprinse n miile de programe propuse, iar prelucrarea acestora este, uneori, practic, imposibil. - ierarhizarea pachetelor decizionale fcndu-se, mai ales, pe baza criteriului de eficien, nu a inut seama de diferenele ntre atribuiile unitilor decizionale. Spre exemplu, un spital nu va fi neaprat, mai eficient, dect altul, dac vindec mai muli bolnavi. Depinde foarte mult, de bolile de care au suferit acetia. Acelai lucru putem s spunem i despre unitile de nvmnt, unde rolul proeminent l deine valoarea elevilor, care, practic, face diferena ntre aceste instituii. - nu n ultimul rnd, unul dintre cele mai importante dezavantaje este factorul timp. Pentru un volum att de mare de informaii i datorit numeroaselor nivele de prelucrare a acestora e necesar o perioad destul de mare pn la luarea deciziei bugetare. Din punct de vedere conceptual metoda ZBB este poate cel mai important model de elaborare a bugetului, din perspectiva n care, este singura metod care stimuleaz instituiile publice s fie eficiente (s nu risipeasc banul) public, dar i eficace (s rspund nevoilor ceteanului). Insuccesul ei, dup cum am prezentat a fost datorat att complexitii fenomenului i al factorului timp, ct i a grabei cu care a fost introdus i implementat. Aadar, ZBB a fost i rmne, una dintre cele mai controversate metode, datorit specificului ei, mult difereniat de toate celelalte metode, att n ceea ce privete etapa de planificare (fundamentarea pachetelor decizionale), ct i n cea de bugetare (alegerea pachetelor decizionale i implementarea acestora).

7.4. Metoda Bugetelor pe Performan (Performance Budgets) Metoda Bugetelor pe Performan presupune ca orice organizaie public (minister, serviciu, birou, departament) s-i maximizeze producia de bunuri i servicii publice cu un anumit nivel dat de resurse. Alocaiile bugetare sunt orientate ctre activiti specifice, care aduc rezultate imediate i, nu ca n cazul Metodei Bugetului Funcional (line-item budget) care practic prevede consumul de resurse pe ansamblul procesului de producie a bunurilor i serviciilor publice. Dei nu exist un punct de vedere comun acceptat, din multitudinea de definiii date bugetrii pe performan ne-am oprit asupra ctorva pe care le considerm a fi exponeniale. O definiie timpurie dat de Biroul pentru Buget al Statelor Unite este nc valabil: Un buget al performanei este acela care prezint scopurile i obiectivele pentru care sunt necesare fondurile, costurile programelor propuse pentru ndeplinirea acestor obiective i datele cantitative care msoar ndeplinirile i performanele fiecrui program. OECD (Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic) definete bugetarea pe performan ca o form de elaborare a bugetelor ce relaioneaz alocarea fondurilor cu rezultate msurabile. O alt ncercare de a explica mecanismele procesului vede n bugetarea pe performan ca un sistem de elaborare a bugetului care prezint scopurile i obiectivele pentru care sunt solicitate fonduri, costurile programelor i activitilor asociate propuse pentru ndeplinirea obiectivelor precum i rezultatele ateptate i serviciile ce urmeaz a fi livrate (Shah, 2007, p. 143). Despre acest model se poate spune c este o metod de elaborare a bugetului de la baz spre vrf (jos n sus), n sensul c depinde capacitatea de expertiz a managerilor, ca n cazul metodei prezentate anterior, care i ndreapt ntregul efort spre a atinge eficiena (Gianakis et al., 1999, p. 26). Important, n cazul acestei metode, este, ct munc se depune, i mai puin, ce fel de munc i pentru atingerea crui scop. n acelai timp, acestui model i se poate ataa un management prin obiective (MBO) pentru a planifica i evalua deciziile bugetare. O analiz retrospectiv a performanelor unei organizaii, se poate transpune, ntr-o planificare a ce performane se pot obine pe mai muli ani. Pe de alt parte, bugetarea pe performane se poate aplica doar, n cazul acelor organizaii care presteaz servicii a cror performane obinute se pot cuantifica. Specifice, sunt companiile de utiliti publice, teatre, cinematografe, librrii etc. Nu intra n aceast categorie seciile de poliie sau pompieri, spitalele i unitile de nvmnt, deoarece performana acestora nu se poate msura cantitativ, ci acestea, necesit, aa cum am prezentat anterior, o abordare calitativ. Literatura de specialitate a identificat apte principii care guvereneaz implementarea unui sistem al bugetelor pe performan (McGill, 2006, pp. 21-22): 1. bugetarea pe performan eueaz la primul ostacol dac schimbarea modalitii de bugetare axat pe input spre cea axat pe output-uri nu este acceptat i implementat; 2. bugetarea pe performan devine redundant fr un context strategic care s condiioneze procesul de alocare a resurselor; 3. contextul strategic pentru bugetarea pe performan este satisfacut prin intermediul raportri publice anuale elaborate n termeni de outcome (impact social ridicat) i output (specific organizatiilor, rezultate direct atribuibile); 4. bugetarea pe performan presupune c adevratul test l reprezint alocarea resurselor n competiie cu inteniile viitoare (planuri), innd cont de performana recent (evaluare); 5. bugetarea pe performan necesit ca toate prioritile s fie aezate ntr-o ordine a importanei, ceea ce face imposibil evitarea alegerilor dificile;

6. unitatea-cheie de planificare i analiz a bugetrii pe performan este programul; totui bugetarea pe performan trebuie s armonizeze structura programului cu structura organizaional; 7. bugetarea pe performan msoar economia, eficiena i eficacitatea serviciilor i infrastructurii livrate de ctre sau n beneficiul organizaiilor publice. Logica extern a bugetrii pe performane presupune anumite etape-cheie ale procesului precum planificarea i bugetarea i msurarea performanei, fiecare cu elementele i procesele sale.
Planificare i bugetare Evaluarea performanei

Obiective Strategic (3 ani) Eficacitatea impactului

Evaluarea schimbrilor n condiiile socioeconomice datorate livrii serviciilor i infrastructurii

inte pe 3 ani

inte anuale Operaional (anual) Eficacitatea outputurilor Testarea procesului i a rezultatelor imediate ale livrii serviciilor i infrastructurii

Activiti

Input-uri Bugetare Economia inputurilor Cheltuieli bugetare, analiza costurilor unitare

Costuri

Figura 7.4: Logica extern a bugetrii pe performan Sursa: Achieving Results Performance Budgeting in the Least Developed Countries, United Nations Capital Development Fund , August 2006, p. 23

Trecnd peste lipsurile sale, Metoda Bugetelor pe Performane prezint i anumite avantaje (Bland i Rubin, 1997, p. 135):

implic managerul att n ceea ce privete procesul de producie a serviciilor publice, ct i n elaborarea politicilor publice; - prezint un mecanism de realocare a resurselor bazat pe o analiz a performanelor procesului de producie; - ncurajeaz organizaiile s fie eficiente pentru a-i pstra sau extinde alocaiile bugetare; - ar putea limita influena factorului politic, datorit existenei unei reguli clare (performana) n procesul de alocare a resurselor. Dintre dezavantaje putem aminti: abordarea strict economic, n ceea ce privete msurarea performanelor.
7.5. Bugetul pe Programe i Performane Bugetul pe programe i performane este vzut de ctre economiti i finaniti n principal ca un cadru care influeneaz deciziile de alocare a resurselor, n timp ce administratorii publici i specialitii n administraie public par s priveasc acest sistem n princpal ca o modalitate de a operaionaliza managementul performanei n sectorul public (Bland i Rubin, 1997, p. 135). Un produs timpuriu al anilor 1950, bugetul pe programe i performane persist n fiecare col al lumii, contrar frecventelor necroloage scrise de cronicarii dezvoltrii bugetare. Aceasta s-a dovedit a fi cea mai grea reform bugetar i continu s nfloreasc cu fiecare an care trece, adesea cu diferite etichete i acronime. n timp ce anumii scriitori glumesc pe seama diferenelor dintre bugetele pe programe i cele pe performane, marea majoritate a literaturii de specialitate constat multiple asemnri ntre cele dou metode. Dat fiind asemnarea ntre cele dou metode ne simim datori s clarificm aceast problem. Astfel bugetul pe programe implic identificarea programelor cu obiectivele operaionale, costurile i beneficiile ataate acestora. Un buget pe programe schieaz, contureaz toate costurile asociate unei activiti. Bugetarea pe performan face referire la conectarea bugetelor cu rezultatelor ateptate. Aceast metod este asemntoare celei a bugetelor pe programe cu excepia c pune accentul pe masurarea performanei i rezultatelor, n dauna standardelor i obiectivelor. O opine interesant este cea a lui Peter Dean care definete bugetarea pe programe dup cum urmeaz (Dean, 2007, p. 19): - programare sau divizarea bugetului guvernamental, n scop informaional, n programe sau activiti reprezentnd uniti identificabile cu scopuri similare; - identificarea unor obiective operaionale ale fiecrui program i activiti pentru fiecare an bugetar; - bugetare i contabilitate astfel nct cheltuielile i veniturile fiecrui program n parte sunt vizibile; - msurarea output-urilor i a performanei activitilor astfel nct acestea pot fi relaionate cu costurile acestora precum i cu obiectivele stabilite; - utilizarea informaiilor relevante pentru a elabora standarde i norme astfel nct costurile i performana pot fi evaluate, iar resursele guvernamentale pot fi folosite mai eficient. Bugetele pe programe stau la baza a ceea ce se numete output budgeting, adic bugetarea rezultatelor. n cazul acestei metode, accentul n alctuirea bugetului se pune pe rezultatele ce trebuie obinute i pe munca ce trebuie depus mai degrab dect pe unitile organizaionale i pe obiectele de cheltuieli. Dei simplu ca i concept, bugetul pe programe i performane s-a dovedit a fi o sarcin mare consumatoare de timp i adesea frustrant, nct guvernele, la toate nivelurile, urmnd

conducerea guvernului federal, au ncercat s implementeze urmtoarele componente ale ,,noii reforme: 1. Identificarea programelor i a costurilor acestora, cum ar fi reabilitarea fizic i emoional a persoanelor cu handicap, servicii corecionale i sigurana autostrzilor. 2. Fragmentarea programelor n uniti mai mici, subprograme, activiti i concentrarea costurilor. Astfel, un program pentru controlul cancerului ar putea include ca subprograme: depistarea cazurilor , tratament i ngrijire medical i educaie public. Depistarea cazurilor poate fi subdivizat mai departe n activiti precum raze X i testare n laborator. Aceast structur a programului pe trei pri ducea la confuzie semantic i la o nesfrit ceart referitoare la nelesul programului, subprogramului i activitii. Era, de asemenea, necesar s se fac distincia ntre programe i funcii sau subfuncii. Astfel, controlul cancerului poate fi parte a unei subfuncii cum ar fi prevenirea, controlul i tratamentul bolilor cronice. n schimb, subfunciile pot fi pri ale unor funcii mai largi servicii ale sntii. 3. Dezvoltarea de uniti pentru msura muncii ce trebuie depus pentru fiecare activitate, spre exemplu, numrul de raze X, numrul de teste de laborator, numrul de mile de strad meninute, numrul de operaii pentru corectarea handicapurilor fizice sau numrul de prizonieri consiliai. Unele uniti de msurare sunt relativ uor de identificat n programe cuantificabile. Pentru domeniile mai complexe precum educaia, sntatea mental i aplicarea legii, dezvoltarea msurilor de performan este mai dificil, dar totui posibil. 4. Msurarea muncii ce trebuie depus pentru fiecare activitate, timpul i costurile necesare pentru ndeplinirea acestei munci. Fr un sistem de msurare a muncii i un sistem contabil care s acumuleze costurile pe programe, acest pas relativ simplu nu poate fi implementat. 5. Dezvoltarea unor uniti de timp i de cost pentru fiecare activitate, cum ar fi timpul i costul necesare meninerii unei mile de drum. Este experiena istoric suficient pentru a determina unitile de cost sau de timp? Sau ar trebui ca standardele de timp sau costuri bazate pe studii detaliate s fie dezvoltate? 6. Rezumarea tuturor datelor ntr-un program de munc pentru fiecare activitate: munca ce trebuie depus, unitile de msur, unitile de timp i cost, timpul i costurile totale. Costul include nu doar serviciul de personal, ci i alte obiecte de cheltuieli. 7. Folosirea programelor de munc pentru fiecare activitate sau concentrarea costurilor pentru a dezvolta bugetul ageniei. 8. Alocarea fondurilor pe programe. 9. Raportarea i compararea performanei i costurilor actuale cu costurile i performana proiectat. O asemenea analiz a variaiei este integral alctuirii bugetului pe performane i programe, deoarece ea pune n lumin eficiena i eficacitatea programului. 10. Folosirea trimestrial a rapoartelor de performan n implementarea bugetului, ca baz pentru alocarea fondurilor ctre agenii. 11. Determinarea gradului n care atingerea intelor pentru fiecare activitate duce la ndeplinirea obiectivelor pe termen scurt sau pe termen lung ale programelor, cum ar fi reducerea incidenei variatelor tipuri de boli sau a numrului accidentelor rutiere, rnirilor sau a mortalitii.

BIBLIOGRAFIE

1. Achieving Results. Performance Budgeting in the Least Developed Countries, United Nations Capital Development Fund, August 2006. 2. Ardant, G., Histoire de limpot, Paris: Libraire Artheme Fayard, 1972. 3. Aronson, J.R. i Schwartz, E., Management Policies in Local Government Finance, International City Management Association, Washington D.C.,1981. 4. Atkinson, A.B. i Stiglitz, J.E., Lectures on Public Economics, New York: McGraw Hill, 1980. 5. Aurel Iancu, A., Bazele teoriei politicii economice, Bucureti: Editura All, 1998. 6. Bailey, S.J., Public Sector Economics, London: MacMillan, 1995. 7. Barr, N., The Economics of Welfare State, London: Weidenfeld and Nicholson, 1990. 8. Baumol, W.J i Oates, W.E., The Theory of Environmental Policy: Externalities, Public Outlays and the Quality of Life, Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1975. 9. Bernard, J., Economie publique, Paris: Economica, 1985. 10. Bland, R.L. i Rubin, I.S., Budgeting A guide for local Governments, Washington D.C.: ICMA, 1997. 11. Brennan, G., Pareto Desirable Redistribution: the Nonaltruistic Dimension, 1973, Public Choice , vol. 14. 12. Brown, C.V. i Jackson, P.M., Public Sector Economics, Oxford: Martin Robertson, 1986. 13. Buchanan, J.M., The Economics of Politics, London: The Institute of Economic Affairs, 1978. 14. Buchanan, J.M. i Flowers, M.R., The Public Finance An Introductory Textbook, Homewood, IL: Irwin Inc., 1987. 15. Bucholz, R., Esential of Public Policy Management, New-York: Prentice-Hall, Inc., 1985. 16. Coase, R.H., The Problem of Social Cost, 1960, Journal of Law and Economics, nr. 3. 17. Coase, R.M., Natura firmei, Bucureti: Editura ALL, 1998. 18. Conu, C., Impozitele i impozitarea sinteza documentar, 1996, Impozite i taxe, nr. 8. 19. Cullis, J.G. i Jones, P.R, Microeconomics & Public Economy, Oxford: Basil Blackwell, 1987. 20. Dales, J.M., Pollution, Property and Prices, University of Toronto Press, Toronto, 1968. 21. Dean, P., Government Budgeting in Developing Countries, New York: Routledge Publishing, 1989. 22. Gianakis, G.A. i McCue, C.P., Local Governent Budgeting A managerial approach, Westport: Praeger Publishers, 1999. 23. Gildenhuys, J.S.H, Public Financial Management, 2nd edition, Pretoria: J.L. van Schaik Publishers, 1997. 24. Gray, J., Dincolo de liberalism i conservatorism, Bucureti: Editura ALL, 1998. 25. Hirsch, W.Z i Rufolo, A.M., Public Finance and Expenditure in a Federal System, San Diego: Harcourt Brace Jovanovich Publishers, 1990. 26. Hoan, N., Instituia impozitului, 1996, Impozite i taxe, nr. 10-11. 27. Holcombe, R.G., Public Sector Economics, Belmont, CA: Wadsworth Inc., 1988. 28. Kaldor, N., Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, 1939, The Economic Journal, nr. 49. 29. Keynes, J.M, Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor, Bucureti: Editura tiinific, 1970. 30. Kim, J.M., From Line-Item to Program Budgeting Global Lessons and the Korean Case, Korea Institute of Public Finance, World Bank, 2005. 31. Lacasse, F., Budget and Policy Making: Issues, Tensions and Solutions, n Budgeting and Policy Making, Sigma Papers nr. 8. Paris, 1996. 32. Lane, J.E., The Public Sector, London: Sage Publications, 1993. 33. LeLoup, L.T., The Myth of Incrementalism: Analytical Choices n Budgetary Theory, reprinted from Polity, vol. X, nr. 4, 1978. 34. LeLoup, L.T., Budgetary Politics, Kings Court Communications, 4th edition, 1988.

35. Lindahl, E., Just Taxation A Positive Solution, n Classics in the Theory of Public Finance, Musgrave, R.A. i Peacock, A.T., New York: St. Martins Press, 1958. 36. McGill, R., Performance Budgeting, 2001, International Journal of Public Sector Management, vol. 14, nr. 5. 37. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. 38. Musgrave, R.A., Taxation, vol. 22, Colliers Encyclopedia CD-ROM, 02-28-1996. 39. Musgrave, R.A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959. 40. Pareto, V., Manuel deconomie politique, Paris: Marcel Giard, 1927. 41. Peacock, A.T i Wiseman, J.A., The Growth of Public Expenditure in U.K, George Allen&Unwin, 1967. 42. Performance budgeting in OECD Countries, OECD, 2007. 43. Rawls, J., Theory of Justice, Oxford: Oxford University Press, 1972. 44. Rogojanu, A., Teorii, curente i coli de gndire economic din a doua jumtate a secolului al XX-lea, n Doctrine economice, Bucureti: ASE, 2002. 45. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin Inc, 1992. 46. Rubin, I., New Directions in Budget Theory, State University of New York, 1988. 47. Schick, A., Macro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies, 1986, Public Administration Review, 1986. 48. Shah, A., Budgeting and budgetary institutions, The International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, 2007. 49. Shah, A., Local budgeting, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2007. 50. Tulai, C., Finanele publice i fiscalitatea, Cluj-Napoca: Editura Casa crii de tiin, 2003. 51. Vcrel, I., Finane publice, ediia a IV-a, Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic, 2004. 52. Weber, L., LEtat acteur economique, Economica, 1991. 53. Wildavsky, A. i Caiden, N., The New Politics of the Budgetary Process, 3rd edition, New Jersey: Addison Wesley Longman Inc., 1997.