OCROTIREA MEDIULUI INCONJURATOR IN LEGISLATIA ROMANA SI COMUNITARA Debutul activitatilor nucleare este intrinsec legat de anul 1939 cnd

Albert Einstein, ndemnat de ali numeroi fizicieni, trimite celebra scrisoare ctre preedintele Americii Franklin Delano Roosevelt, insistnd asupra necesitii producerii bombei atomice, ntruct exista posibilitatea ca i guvernul german s urmeze aceast cale. Scrisoarea lui Einstein a ajutat la grbirea eforturilor pentru obinerea bombei atomice n Statele Unite i n 1944 se iniiaz Proiectul Manhattan de cercetare n domeniul atomic. Dezastrul provocat de bombardamentele de la Hiroima i Nagasaki l+au determinat pe marele savant Albert Einstein sa regrete faptul ca a avut ideea s deschid cutia Pandorei. Castle Bravo este numele primului test efectuat de Statele Unite cu o bomb termonuclear. Bomba a fost detonat n Bikini Atoll, insulele Marshall, n 1 martie 19541. Incidentul Palomares a creat un conflict politic ntre Statele Unite i Spania si a fost cauzat de prbuirea bombardierului B-52G, din 17 ianuarie 1966,fapt ce a provocat contaminarea cu plutoniu a satului spaniol Palomares. Accidentul de la centrala nuclear Three Mile Island a demonstrat faptul c utilizarea energiei atomice n domeniul civil nu este lipsit de pericole majore pentru umanitate. Incidentul de la Three Mile Island a constat n topirea parial a unuia din cele dou reactoare nucleare, n 28 martie 1979. Din cauza scurgerilor de gaze radioactive rezultate, este considerat cel mai grav accident nuclear din istoria Statelor Unite. Accidentul nuclear de la Cernobl , din aprilie 1986, este cel mai grav incident nuclear din istorie. Accidentul a cauzat formarea unui nor radioactiv ce s-a extins spre prile vestice ale Uniunii Sovietice i Europei, dar i spre coasta de est a Americii de Nord. De asemenea, poluarea radioactiv a cauzat tumori, diformiti i boli cronice n rndul populaiei locale. Comunitatea internaionala a sesizat gravele pericole ce decurg din utilizarea energiei nucleare ori din fora terifiant a armelor nucleare , astfel ca au aparut, prin eforturile convergente ale statelor primele reglementari n domeniul regimului juridic al activitilor nucleare. Primul Protocol adiional la conveniile de la Geneva din 12 august 1949, semnat la 10 iunie 1977, interzice utilizarea de metode ori mijloace de rzboi concepute pentru a cauza ori putnd determina pagube ntinse, durabile i grave mediului natural. n acelai timp, aspectele proteciei mediului au fost incluse n diverse documente privind cooperarea internaional. Menionm, n acest sens, art. 30 din Carta drepturilor i ndatoririlor economice ale statelor, adoptat de ctre Adunarea General a ONU la 12 decembrie 1974 (Rezoluia nr. 3281-XXIX), care proclam c protecia, prezervarea i valorificarea mediului pentru generaiile prezente i viitoare sunt responsabiliti ale tuturor statelor.
1

http://www.romanialibera.ro/actualitate/eveniment/foto-incredibile-care-au-fost-cele-mai-grave-dezastreecologice-provocate-de-om-305462.html

Apariia i dezvoltarea utilizrii energiei atomice au determinat stabilirea unor reglementri pertinente n materie, ncepnd cu Tratatul de la Moscova, din 5 august 1963, privind interzicerea experienelor cu arme nucleare n atmosfer, spaiul extraatmosferic i sub ap. Tratatul asupra Antarcticii, din 1 decembrie 1959, interzice orice activitate nuclear n zon i prevede, de asemenea, msuri n vederea proteciei mediului. Tratatul spaial din 1967 reglementeaz exploatarea Cosmosului astfel ncat s evite efectele prejudiciabile, contaminarea sa i modificarea nociv a mediului terestru n urma introducerii de substane extraterestre. n concordan cu acest proces de apariie i dezvoltare a reglementrilor privind cooperarea internaional n domeniul proteciei mediului, unele principii fundamentale ale acestui nou domeniu al dreptului internaional. n deceniile care au urmat Conferinei de la Stockholm, s-au afirmat noi probleme, cu caracter global, precum poluarea atmosferic la lung distan, diminuarea stratului de ozon, efectul de ser etc., care au reclamat adoptarea de reglementri juridice adecvate. Rezultatul principal al acestor preocupri a constat n documente precum: Convenia asupra polurii atmosferice transfrontaliere pe distane lungi, ncheiat la Geneva la 13 noiembrie 1979, Convenia-cadru de la Viena din 22 martie 1985 i Protocolul de la Montreal, din 1989, privind stratul de ozon etc. n sfrit, accidentul de la Cernobl, din 26 aprilie 1986, a determinat adoptarea, n cadrul AIEA, a dou convenii: una privind notificarea rapid a unui accident nuclear i o alta cu privire la asistena n caz de accident nuclear sau urgen radiologic. Importante evoluii au avut loc i pe plan regional. La nivel european, Actul final al Conferinei de la Helsinki, din 1 august 1975, a consacrat un ntreg capitol problemelor cooperrii continentale n materie de mediu. Un rol important n domeniu au jucat i alte instituii regionale, precum: Consiliul Europei, Consiliul Nordic (Convenia nordic privind protecia mediului, din 19 februarie 1974, a fost considerat mult timp un model pentru cooperarea privind ocrotirea mediului) etc. n dreptul internaional s-au conturat noi principii , printre aceste principii se numr: dreptul suveran al statelor de a exploata propriile lor resurse i ndatorirea de a face astfel nct activitile exercitate n limitele jurisdiciei ori sub controlul lor s nu cauzeze daune mediului n alte state, ndatorirea de a informa i, la nevoie, de a intra n consultri cu acestea, informarea i cooperarea n caz de situaii neprevzute, cnd se pot produce efecte duntoare mediului etc. 1.1. NOILE ORIENTRI N CONSACRAREA DREPTURILOR I RESPONSABILITILOR STATELOR N DOMENIUL PROTECIEI MEDIULUI 1.1.1. Declaraia de la Stockholm i Declaraia de la Rio privind mediul i dezvoltarea Sub raportul structurii i obiectivelor sale, Declaraia de la Rio de Janeiro este, n mare parte, asemntoare cu cea de la Stockholm, consacrnd drepturile i responsabilitile ce revin statelor n raport cu protecia mediului. Ea reflect i preocuprile aprute n cei 20 de ani care despreau n timp cele dou reuniuni tutelate de ONU:

deteriorarea mediului i a capacitii sale de a susine viaa i contientizarea mai profund a faptului c progresul economic pe termen lung i protecia ecologic sunt fenomene interdependente. Dup un preambul mult mai redus dect cel al documentului din 1972, prin care se stabilete ca obiectiv instituirea unei aliane mondiale noi i echitabile, prin crearea de noi niveluri de cooperare ntre state, sectoarele-cheie ale societii i persoane, se prevd 27 de principii (fa de 26, ct cuprindea Declaraia de la Stockholm). Stabilind c fiinele umane constituie centrul preocuprilor privind dezvoltarea durabil, documentul proclam dreptul fundamental al omului la o via sntoas i productiv n armonie cu natura (principiul 1). Este o formulare mult mai perfecionat i mai exact a noului drept uman fundamental, care i dobndete tot mai evident un statut propriu n rndul drepturilor omului. n completarea semnificaiilor sale, principiul 3 imprim o relevant dimensiune dreptului la dezvoltare, care trebuie s se exercite ntr-o manier care s rspund n mod echitabil nevoilor de dezvoltare i celor ecologice ale generaiilor prezente i viitoare. Prelund principiul 21 al Declaraiei de la Stockholm, principiul 2 al documentului de la Rio recunoate statelor dreptul suveran de a-i exploata resursele potrivit propriilor lor politici din domeniul mediului i de dezvoltare i responsabilitatea de a se asigura c activitile exercitate n limitele jurisdiciei lor nu provoac daune mediului n alte state sau n regiuni care sunt n afara limitelor jurisdiciei naionale. Consacrat deja ca regul de drept internaional cutumiar, principiul (aplicat cu precdere n domeniul polurilor transfrontaliere) cuprinde dou elemente constructive. n primul rnd, este reafirmat dreptul suveran asupra resurselor naturale (recunoscut prin numeroase declaraii ale Adunrii Generale a ONU, ncepnd cu Rezoluia nr. 1803-XVII din 14 decembrie 1962, pn la altele recente, precum i de instrumentele internaionale privind drepturile omului), iar precizarea exercitrii sale conform politicilor din domeniul mediului i de dezvoltare (Declaraia de la Stockholm prevedea numai conformarea cu prima categorie de politici) face s i se confere semnificaii mai precise i o legtur mai direct ntre mediu i dezvoltare. n al doilea rnd, este reafirmat datoria statelor de a asigura c activitile desfurate sub jurisdicia lor nu cauzeaz daune mediului altor state sau regiunilor aflate n afara jurisdiciilor naionale ale statelor. n acest sens, se impun cteva precizri. Mai nti, statele sunt responsabile nu numai pentru propriile activiti, dar i pentru cele aflate sub autoritatea lor, indiferent c sunt publice sau private. Statele trebuie s instituie un regim de supraveghere permanent a activitilor care pot prejudicia mediul situat n afara jurisdiciei lor naionale. n sfrit, statul trebuie s aplice aceast regul nu numai asupra elementelor supuse jurisdiciei naionale (sol, aer, mare teritorial, platou continental, zon economic exclusiv), ci i asupra celor fa de care exercit un control, ca de exemplu, nave, avioane, obiecte cosmice etc. 1.1.2. Confirmarea unor reguli rezultate din practica internaional Este vorba despre o serie de reguli formulate progresiv de-a lungul celor dou decenii care au urmat Conferinei de la Stockholm. Astfel, ndatorirea oricrui stat de a notifica imediat celorlalte state orice catastrof i orice situaie de urgen care risc s aib efecte nefaste, neprevzute asupra mediului este consacrat de declaraie (principiul 18) ori de Convenia asupra biodiversitii (art. 14 alin. 1 d i e). Principiul 19 al

declaraiei confirm, de asemenea, regula dup care statele trebuie s informeze n avans statele care ar putea fi afectate i s le comunice toate informaiile pertinente asupra activitilor care pot avea efecte transfrontaliere serios prejudiciabile pentru mediu, precum i s aib consultri cu aceste state, rapid i cu bun-credin (n acelai sens prevede art. 14 alin. 1 c din Convenia asupra biodiversitii). Aceast regul este strns legat de cea cuprins n principiul 17 al Declaraiei de la Rio, potrivit cruia un studiu de impact trebuie s fie realizat n cazul activitilor care sunt apreciate c risc s aib efecte nocive importante asupra mediului i sunt dependente de decizia unei autoriti naionale competente (reluat n Convenia asupra biodiversitii, art. 14, Declaraia asupra pdurilor, art. 8 b, Agenda 21, Capitolul 22). La rndul su, principiul soluionrii prin mijloace panice a diferendelor dintre state n materie de mediu este confirmat de mai multe texte (principiul 24 al declaraiei, art. 14 din Convenia asupra climatului, art. 27 din Convenia privind biodiversitatea). Principiul poluatorul pltete, formulat prin principiul 16 al declaraiei i aplicat, prin Capitolul 20 al Agendei 21, la cazul concret al deeurilor, dobndete treptat nsemnate semnificaii juridice, inclusiv prin inseria lui n diverse documente adoptate la Rio de Janeiro. De asemenea, principiul precauiei, de dat relativ recent, este preluat i afirmat prin principiul 15 al declaraiei ori prin art. 3 alin. 3 din Convenia asupra climei. n sfrit, printre realizrile documentelor de la Rio se nscrie prefigurarea unui nou principiu de drept internaional, cel al responsabilitii comune, dar difereniate a statelor. Acestea sunt, pe scurt, principalele semnificaii ale documentelor adoptate n cadrul Conferinei ONU de la Rio de Janeiro, din iunie 1992, privind mediul i dezvoltarea. 1.1.3. Evoluia strategiei comunitare europene n domeniul mediului Tratatele care au instituit, n anii 1950, cele trei comuniti europene (economic, a crbunelui i oelului i Euroatomul) le-au conferit, ca misiune definitorie, ameliorarea condiiilor de via i de munc ale cetenilor statelor membre i asigurarea unei dezvoltri armonioase a activitii economice. Europa comunitar s-a construit pe ideea unei prioriti acordate dezvoltrii economice (un plan Marshall) ca principal factor de integrare. n 1970, Comisia a declarat, pentru prima dat, ntr-un comunicat oficial adresat Consiliului, necesitatea elaborrii unui program comunitar n materie de mediu. Declaraia Consiliului din 22 noiembrie 1973 a relevat necesitatea unei politici generale avnd ca scop protejarea i ameliorarea cadrului de via al omului, prin evitarea ori suprimarea polurilor, protejarea mediului natural, menajarea resurselor naturale i, de o manier general, prin ameliorarea condiiilor de via i de munc. Punctul de plecare l-a reprezentat, n acest sens, reuniunea de la Paris, din 19-20 octombrie 1972, a efilor de stat i de guvern ai Comunitii, cteva luni dup Conferina ONU de la Stockholm (iunie 1972), i care, n urma unei comunicri a Comisiei din 24 martie 1972, a adoptat unele msuri importante n direcia promovrii proteciei mediului printre preocuprile CEE. Cu acest prilej, s-a recunoscut faptul c expansiunea economic nu este un scop n sine i c ea trebuie s se traduc printr-o ameliorare a calitii, ct i a nivelului vieii i o atenie particular va fi acordat valorilor i bunurilor

nemateriale i proteciei mediului. Ca atare, s-a hotrt dezvoltarea unei politici comune n domeniul mediului, iar instituiile CEE au fost invitate s pregteasc un prim program de aciune n materie de mediu. Primul program de aciune (1973-1976) a fost adoptat la 22 noiembrie 1973, printr-o declaraie a Consiliului; el definea principiile de baz (precum cel al aciunii preventive i poluatorul pltete) i obiectivele fundamentale ale politicii comunitare n domeniul mediului i identific aciunile generale de realizat. Cel de-al doilea program de aciune (1977-1981) a continuat i particularizat aciunile generale stabilite anterior. Primele dou programe de aciune n domeniul mediului au fost axate, mai ales, asupra cutrii de rspunsuri imediate la problemele grave ridicate de poluare. Dar, n foarte scurt timp, s-a ajuns la concluzia c, n domeniul mediului, a preveni este mult mai important dect a combate, a repara rul nfptuit. Totodat, ele au prezentat listele detaliate ale aciunilor necesare pentru controlarea marii diversiti a problemelor ridicate de poluare. Au fost enunate, de asemenea, 11 principii care au fost preluate i aplicate i n programele de aciune care au urmat: 1. Este mai bine de prevenit dect de reparat. Acest principiu a devenit primordial n cadrul celui de-al patrulea program de aciune. 2. Consecinele asupra mediului ar trebui luate n considerare la stadiul cel mai precoce posibil al procesului de decizii. 3. Orice form de exploatare a resurselor i a mediului natural care provoac pagube sensibile echilibrului ecologic trebuie evitat. 4. Nivelul cunotinelor tiinifice trebuie s fie ameliorat pentru a permite o aciune eficace n acest domeniu. 5. Principiul poluatorul pltete costul prevenirii i eliminrii vtmrilor trebuie s fie n sarcina poluatorului. 6. Activitile ntreprinse ntr-un stat membru nu trebuie s antreneze degradarea mediului ntr-un alt stat. 7. Politica de mediu dus n statele membre trebuie s in seama de interesele rilor n curs de dezvoltare. 8. Comunitatea European i statele membre trebuie s promoveze protecia mediului la ealon internaional i planetar prin intermediul organizaiilor internaionale. 9. Protecia mediului este afacerea tuturor, astfel c un efort de educare devine necesar. 10. Msuri de protecie a mediului trebuie luate la nivelul cel mai adaptat, innd seama de tipul de poluare, de aciunea care se impune i de zona geografic de protejat (principiul subsidiaritii). 11. Programele naionale n materie de mediu trebuie coordonate ntre ele pe baza unui concept comun pe termen lung i politicile naionale trebuie s fie armonizate n interiorul Comunitii. Al treilea program (1983-1986) a stabilit, pentru prima dat, prioritile aciunii comunitare n domeniu i a introdus un anumit numr de noi concepte, precum: integrarea aspectelor ecologice n celelalte politici comunitare, abordarea preventiv etc. Astfel, a fost definit o strategie global i preventiv de salvare a mediului i a

resurselor naturale. Ca atare, lupta mpotriva polurii i degradrii resurselor rare i mai puin costisitoare, mai eficace i mai favorabil unei dezvoltri economice sntoase, i imperativele ecologice. Aceast strategie preventiv s-a exprimat ntr-o directiv comunitar adoptat n 1985 (Directiva nr. 337/85), care a subordonat autorizarea construirii marilor lucrri industriale i de infrastructur unui studiu prealabil al impactului lor asupra mediului. Confirmnd aceast strategie preventiv, cel de-al patrulea program de aciune (1987-1992) a urmrit s fac din protecia mediului un element esenial al oricrei politici comunitare economice i sociale. Astfel, acesta coninea i o declaraie relativ la necesitatea de a urmri o abordare mai integratoare n materie de control i reducerea polurii, n scopul de a evita transferul polurii dintr-o regiune n alta. Cel de-al cincilea program de aciune (1993-2000), intitulat sugestiv: Ctre o dezvoltare durabil, a vizat o nou abordare a problemelor mediului. Aceasta, fondat pe principiul dezvoltrii durabile, implic nu numai autoritile, ci i toi cetenii care au o responsabilitate comun fa de mediu. Documentul promova ca principii: dezvoltarea durabil, recurgerea la msuri preventive i rspunderea mprit, enunate n Tratatul de la Maastricht. El viza stabilirea unei structuri pentru aplicarea Agendei 21, la care au subscris Uniunea European i statele membre, n cadrul Conferinei ONU privind mediul i dezvoltarea (Rio de Janeiro, 1992). n sfrit, cel de-al aselea program de aciune (n curs), intitulat Mediul 2010, viitorul nostru, alegerea noastr, adoptat n 2002, prevede n mod expres c toate politicile economice trebuie s convearg, cu respectarea prioritilor definite (lupta mpotriva schimbrilor climatice, protecia naturii i conservarea biodiversitii, legtura mediu/sntate, utilizarea durabil a resurselor naturale i gestiunea durabil a deeurilor), prin promovarea unei abordri novatoare i cutarea de noi maniere de a viza o ct mai mare parte a societii. Pentru realizarea obiectivelor politicilor lor ecologice, instanele comunitare au elaborat peste 300 de texte care cuprind reglementri diverse privind lupta mpotriva polurii i contaminrii lor, ameliorrii gestiunii spaiilor naturale, mediului i resurselor naturale. n acelai timp, se pune problema evalurii i prevenirii eventualelor efecte negative asupra mediului, ale pieei interioare comunitare europene. Toate aceste probleme i-au gsit i trebuie s-i gseasc n viitor soluii juridice adecvate, mai ales la nivel comunitar. Din 1972 i pn n prezent, politica comunitar n materie de mediu a progresat deosebit de mult, chiar dac au mai rmas nc lacune de acoperit i domenii de dezvoltat. n cursul celor aproape dou decenii i jumtate de politic ecologic, n cadrul UE au fost adoptate, sub impulsul acestor preocupri tot mai intense, numeroase reglementri privind mediul (regulamente, directive, decizii, recomandri) n vederea prevenirii i combaterii polurilor, limitrii pagubelor i pierderilor cauzate mediului i rectificrii abuzurilor din trecut. Totodat, n virtutea aceleiai politici, Uniunea European a participat la elaborarea i a semnat numeroase convenii internaionale, s-a implicat n realizarea diverselor msuri ntreprinse la nivel regional i global n vederea rezolvrii problemelor comune ale proteciei mediului.

Tratatul de la Maastricht a completat lista obiectivelor i principiilor politicii n domeniul mediului a UE, pe de o parte, preciznd c Uniunea trebuie s contribuie la promovarea, n plan internaional, de msuri destinate a face fa problemelor regionale ori planetare ale mediului iar, pe de alta, specificnd c aceasta vizeaz un nivel ridicat de protecie i c e fondat pe principiul precauiei dup care incertitudinile tiinifice nu trebuie s serveasc drept pretext pentru inaciune. La rndul su, Tratatul de la Amsterdam, din 1997, a amendat misiunea Comunitii, al crei scop principal a devenit promovarea unei dezvoltri armonioase, echilibrate i durabile a activitilor economice. Dup aproape 35 de ani de existen i n condiiile lrgirii Comunitii la 27 de state membre, Europa mediului se confrunt cu o serie de probleme, semne, mai degrab, ale unei crize de cretere: Acquis-ul comunitar n materie de mediu se dovedete pentru noii intrai costisitor i complex n asimilare. Pentru a opri propunerile UE, unele state membre, printre care cele mai puin avansate, constituie o potenial for de blocaj. Nicio ar nefiind cu adevrat un lider ecologic, politicile naionale, ele nsele n recul, nu permit Comisiei s se inspire din practicile rilor comunitare mai voluntariste n domeniul ecologiei. Dup ce a legiferat n domenii clasice ale mediului (ap, aer, deeuri, biodiversitate), Comisia trebuie s-i asume probleme noi, bazate pe abordri teritoriale, asupra crora poart ns incertitudinea, ntruct necesit unanimitate. Este vorba, n special, de limitarea expunerii urbane ori de protecia litoralului european ori de conceptul de mediu urban care a fcut obiectul unei strategii tematice n 2006.2 Procedura Comisiei intitulat A legifera mai bine, care cuprinde o evaluare a impactului a priori a propunerilor legislative, face parte din cutarea unei mai bune competitiviti i consacr astfel primatul economic. Aplicarea legislaiei de mediu constituie un permanent motiv de disputa ntre Comisie i statele membre, care i reproeaz lipsurile lor (transpunere tardiv ori necorespunztoare aplicare a dreptului comunitar). n mod semnificativ, domeniul mediului reprezint o treime din totalul urmririlor angajate de Comisie contra statelor.3 Contientizarea la nivel planetar a gravelor probleme ecologice i desfurarea primei Conferine mondiale a O.N.U. asupra mediului (iunie 1972, Stocholm), au impus i n Romnia o nou viziune asupra problemelor de mediu i trecerea la abordarea aspectelor viznd conservarea, protecia i ameliorarea mediului ambiant. Stocholm-ul a avut un impact decisiv, din acest punct de vedere, deopotriv n plan legislativ, instituional i cel al doctrinei. 1.1.4. Evoluia legislaiei romne n domeniul mediului Sub raport legislativ, n anul 1973 s-a adoptat Legea privind protecia mediului nconjurtor (nr. 9/1973) ca o reglementare cadru, atotcuprinztoare, care a consacrat, pe de o parte, regimul juridic general al ocrotirii mediului, inclusiv crearea unui cadru instituional adecvat, iar, pe de alta, a stabilit o serie de reguli aplicabile principalilor
2

Commission Europenne, Document de travail des services de la Commission: valuation dimpactAnnexe la Communication concernant la stratgie thmatique pour lenvironnement urbain SEC (2006). 3 Th. Lavoux, Ltat de lenvironnement en Europe, n Futuibles, nr. 330, mai, 2007, p. 43-53.

factori naturali (aer, ape, pduri i alte forme de vegetaie) sau creai prin activiti umane (aezri omeneti). Pe aceast baz juridic general, ulterior, s-au adoptat, n vederea dezvoltrii i particularizrii reglementrilor de principiu, o serie de acte normative viznd protecia unor factori de mediu precum: apa (Legea apelor nr. 8/1974, Legea privind gospodrirea raional, protecia i asigurarea calitii apelor nr. 5/1989), solul (Legea privind fondul funciar nr. 58/1974 i cea privind sistematizarea teritoriului i localitilor urbane i rurale nr. 59/1974), pdurile (Legea privind conservarea, protejarea i dezvoltarea pdurilor, exploatarea lor raional, economic i meninerea echilibrului ecologic nr. 2/1987) etc. De asemenea, au fost instituite o serie de reglementri specifice referitoare la unele substane i produse chimice sau alte produse care, prin natura lor, pot afecta negativ mediul, domeniul nuclear, regimul materialelor explozibile n economie, regimul substanelor i produselor toxice etc. Ca o expresie a dominaiei strategiei dezvoltrii planificate, au fost elaborate i nvestite cu putere de lege o serie de programe privind gestiunea unor importani factori de mediu, precum: Programul naional de perspectiv pentru amenajarea bazinelor hidrografice (Legea nr. 1/1976), Programul naional pentru conservarea i dezvoltarea fondului forestier n perioada 1976-2010 (Legea nr. 2/1976) etc. Totodat, prin legile anuale ale Planului naional unic de dezvoltare economicosocial s-au stipulat o serie de indicatori economici referitori la calitatea mediului, eliminarea pagubelor aduse economiei prin poluarea i degradarea naturii, precum i recuperarea pe scar larg a substanelor reziduale, utilizabile n domeniul economic. Sub raport instituional, n 1974, s-a creat Consiliul Naional pentru Protecia Mediului nconjurtor, ca organ central al administraiei de stat, cu filiale teritoriale departamentale. Dispoziiile legale, de principiu, consacrate n domeniul mediului, nu i-au gsit o reflectare i dezvoltare corespunztoare n celelalte ramuri ale dreptului (civil, economic, financiar, penal, administrativ etc.), ceea ce a alterat i mai mult efectele lor sociale generale. Toate aceste aspecte au fost amplificate i actualizate prin faptul c, mai ales n ultimele decenii, regimul totalitar a interzis orice fel de transparen n ceea ce privete starea general a calitii mediului, gradul de poluare, factorii poluani i impactul lor asupra nivelului de via al populaiei. Chiar dac, din punct de vedere formal, al prescripiilor i coninutului lor, reglementrile tehnice (standarde, norme de calitate, stasuri etc.) corespundeau standardelor internaionale n materie, acestea nu erau aplicate, n mare parte rmnnd la stadiul simplu de declaraii de intenii. Semnificativ este, n acest sens, faptul c, dei unele reglementri prevedeau posibilitatea ca, n cazul unor poluri grave, s se dispun, ca sanciune administrativ, ncetarea total sau parial a activitii unitilor economice culpabile, aceast msur nu a fost aplicat niciodat. De altfel, una dintre marile deficiene ale legislaiei ecologice din aceast perioad a constituit-o slaba preocupare viznd aplicarea sa, inclusiv n privina utilizrii mijloacelor juridice (ca, de pild, a sanciunilor contravenionale sau penale care, dei stipulate n diverse acte normative pertinente, au fost arareori aplicate). 8

n acest sens, Constituia din 8 decembrie 1991 a stabilit c: Dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului [art. 41 alin. (6)]. La 30 decembrie 1995 a intrat n vigoare Legea proteciei mediului nr. 137/1995, conceput ca o reglementare-cadru n materie, n temeiul i dezvoltarea creia se prevedea expres adoptarea a 17 legi speciale. Avnd ca reper fundamental Legea-model privind protecia mediului elaborat sub egida Consiliului Europei (1991), aceast lege-cadru a marcat ncheierea primei faze a tranziiei, caracterizat prin abandonarea vechii concepii planificant-totalitare i afirmarea celei de tip occidental n materie de protecia mediului. Alturi de stipularea principiilor i elementelor strategice care s stea la baza reglementrilor juridice privind mediul i celelalte probleme orizontale, Legea nr. 137/1995 a stabilit regulile fundamentale ale reglementrilor orizontale (regimul substanelor i deeurilor periculoase, precum i a altor deeuri, regimul ngrmintelor chimice i al pesticidelor, protecia mpotriva radiaiilor ionizante, protecia resurselor naturale i conservarea biodiversitii, protecia apelor, a atmosferei, solului i subsolului i a ecosistemelor terestre .a.). Astfel, au fost adoptate noi reglementri n domeniul silvic (Codul silvic, Legea nr. 26/19964), gestiunii i proteciei apelor (Legea nr. 107/19965), regimul activitilor nucleare (Legea nr. 111/1996, republicat6), regimul ariilor naturale protejate, conservrii habitatelor naturale, a florei i faunei slbatice (Ordonana de urgen a Guvernului nr. 236/2000, abrogat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 57/20077), protecia atmosferei (Ordonana de urgen a Guvernului nr. 243/20008), regimul deeurilor (Ordonana de urgen a Guvernului nr. 78/20009) .a. Noua legislaie consacr concepia continental conform creia protecia mediului constituie un obiectiv de interes public major i face parte din strategia general de dezvoltare durabil. Drept principii au fost stipulate: principiul precauiei n luarea deciziei, principiul prevenirii riscurilor ecologice i a producerii daunelor, principiul conservrii biodiversitii i a ecosistemelor cadrului biogeografic natural, principiul poluatorul pltete, utilizarea durabil. Completnd lacunele Constituiei din 8 decembrie 1991, care se mrginise la a stabili obligaia statului de a asigura refacerea i ocrotirea mediului, ceea ce, pe cale de interpretare, ar putea conduce la existena unui drept corelativ al cetenilor de a solicita acest lucru, Legea-cadru nr. 137/1995 a recunoscut expres tuturor persoanelor dreptul la un mediu sntos (art. 5). Ca drepturi-garanie au fost stipulate: a) accesul la informaiile privind calitatea mediului; b) dreptul de a se asocia n organizaii de aprare a calitii mediului; c) dreptul la consultare n vederea lurii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaiei i a normelor de mediu, eliberarea autorizaiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de
4 5

M. Of. nr. 93 din 8 mai 1996. M. Of. nr. 244 din 8 octombrie 1996. 6 M. Of. nr. 552 din 27 iunie 2006. 7 M. Of. nr. 442 din 29 iunie 2007. 8 M. Of. nr. 633 din 6 decembrie 2000. 9 M. Of. nr. 283 din 22 iunie 2000.

amenajare a teritoriului i de urbanism; d) dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaii, autoritilor administrative sau judectoreti n vederea prevenirii sau n cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect; e) dreptul la despgubire pentru prejudiciul suferit. n mod corelativ dreptului tuturor persoanelor la un mediu sntos, a fost consacrat obligaia tuturor persoanelor fizice i a persoanelor juridice de a proteja mediul. Este introdus procedura autorizrii administrative a activitilor economice i sociale cu impact asupra mediului, cu studiul de impact bazat pe lista pozitiv. O reglementare special a cunoscut rspunderea pentru prejudiciul ecologic. Abandonnd sistemul clasic prevzut de Codul civil, Legea-cadru nr. 137/1995 a consacrat un regim special n materie bazat pe dou reguli: caracter obiectiv, independent de culp i rspunderea solidar n cazul pluralitii autorilor. De asemenea, n completarea semnificaiilor acestora, se instituie obligativitatea asigurrii pentru daune ecologice n cazul activitilor generatoare de risc major. Sub raport procedural, organizaiilor neguvernamentale li s-a recunoscut dreptul la aciune n justiie n vederea conservrii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Cele dou procese ale integrrii n NATO i UE nu au fost paralele sau contigue, ci, dimpotriv, s-au suprapus i ntreptruns, conferind o serie de particulariti evoluiei reglementrilor juridice n materie. Dreptul romn al mediului s-a constituit, pentru o prim etap, ntr-o sum de reglementri diverse, nedeplin corelate, incomplete n anumite privine, care nu prezentau nc o dispunere sistematic. Principiile generale nu i-au gsit pe de-a-ntregul semnificaiile n planul reglementrilor specifice, secundare. Din punct de vedere cantitativ, cifra a crescut n permanen, la momentul declanrii procesului de aderare la UE fiind vorba de circa 250 de texte normative, din care 170 de drept intern (20 de legi, 30 de ordonane guvernamentale, 50 de hotrri de Guvern i peste 70 de ordine ministeriale) i de 80 de tratate internaionale (din care 56 convenii multilaterale i 24 acorduri bilaterale). n urma revizuirii Constituiei din 8 decembrie 1991 s+a elaborat Legea nr. 429/2003, prin care s-a realizat, printre altele, constituionalizarea dreptului la mediu, recunoscndu-se dreptul oricrei persoane la un mediu sntos i echilibrat ecologic [art. 35 alin. (1)] i, n mod corelativ, ndatorirea persoanelor fizice i juridice de a proteja i ameliora mediul nconjurtor. Totodat, s-a stipulat c Dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului [art. 44 alin. (7)]. n acelai timp, aproximarea legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar de mediu n procesul de preaderare a Romniei la UE a contribuit la o reform masiv a dreptului naional al mediului. Pentru ara noastr, aproximarea legislaiei reprezint o obligaie asumat prin Acordul european instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile europene i statele membre, pe de alt parte10, Capitolul III din Titlul V al documentului
10

Ratificat prin Legea nr. 20/1993. Asupra problemei n general, a se vedea i A. Popescu, Armonizarea legislaiei naionale cu reglementrile comunitare, n vol. Romnia i viitorul Europei, Ed. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 133-153.

10

fiind consacrat exclusiv aproximrii legislaiei. Potrivit art. 70 din Acord, aproximarea legislaiei va urmri, printre altele, reglementrile din domeniul nuclear, transport i mediu. Documentul de poziie privind Capitolul 22 Protecia mediului a fost aprobat de Guvernul Romniei la 18 octombrie 2001, iar negocierile asupra sa s-au deschis n cadrul Conferinei de aderare Romnia Uniunea European de la Bruxelles, din 21 martie 2002. Poziia comun solicit Romniei asigurarea conformrii cu prevederile Acordului european de asociere din 1993 i a Parteneriatului de aderare, informaii suplimentare cu privire la aplicarea acquis-ului n materie i revizuirea anumitor perioade de tranziie (n ceea ce privete durata acestora). Din punct de vedere al strategiei de preaderare, Romnia a acceptat integral acquis-ul comunitar privind Capitolul 22 Protecia mediului n vigoare la 30 iunie 2003, i s-a angajat s implementeze prevederile acestuia pn la data aderrii (survenit la 1 ianuarie 2007), cu excepia a 11 acte normative comunitare viznd urmtoarele sectoare: calitatea aerului i schimbrile climatice, managementul deeurilor, calitatea apei, precum i controlul polurii industriale i managementul riscului, pentru care s-au solicitat perioade de tranziie cuprinse ntre 3 i 15 ani. Consultrile generale privind continuarea negocierilor de aderare i cele informale ulterioare au relevat aspectele de etap ale problemei: modul de transpunere, pregtirea planurilor de implementare pentru directivele pentru care s-a solicitat perioad de tranziie, precum i definitivarea documentului de poziii complementar .a. Analiza derulrii i a rezultatelor de pn acum ale procesului de aproximare a legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar de mediu permite cteva concluzii relevante. Referitor la modalitile de transpunere, se remarc faptul c, din motive de celeritate, s-a recurs adesea la calea adoptrii de ordonane sau ordonane de urgen ale Guvernului pentru stabilirea cadrului juridic de baz (de principiu) necesar receptrii reglementrilor juridice comunitare n ordinea juridic intern, urmate de acte normative subsecvente: hotrri guvernamentale, ordine ministeriale .a. de aplicare concret i cu un caracter preponderent procedural-tehnic (proceduri, manuale .a.). Dincolo de varianta tip lege (ordonan), acte normative de organizare a executrii, corect n raport cu sistemul de drept intern i n consens cu cerinele comunitare n domeniu exist i unele excepii care pot i vor crea probleme de ordin juridico-procedural deopotriv n plan naional i cel al Uniunii Europene. Ele se refer la faptul c, n unele cazuri, cerinele directivelor europene au fost preluate direct prin acte normative subsecvente, respectiv hotrri guvernamentale i/sau ordine ministeriale. Aceast practic este contrar principiului constituional conform cruia asemenea documente nu pot dect s organizeze aplicarea legii, i nicidecum s stabileasc norme de reglementare primar. n acest context, al preocuprilor de preluare a Acquisului comunitar de mediu n procesul de pregtire a aderrii la UE, se nscrie i adoptarea unei noi reglementri-cadru n materie, prin Ordonana de urgen nr. 195/2005 privind protecia mediului 11 (aprobat cu modificri prin Legea nr. 265/2006)12.
11 12

M. Of. 1196 din 30 decembrie 2005. M. Duu, Noua reglementare-cadru romn privind protecia mediului, Revista romn de drept al mediului nr. 1/2006, p. 5-12.

11

n sfrit, n aceast perioad, au fost adoptate un numr impresionant de acte normative.13 Conform art. 56 din Tratatul de aderare a Romniei i Bulgariei la UE, n cazul n care actele instituiilor rmn n vigoare dup 1 ianuarie 2007 i trebuie s fie adaptate de faptul adeziunii i dac adaptrile necesare nu au fost prevzute n actul de aderare ori anexele sale, Consiliu adopt actele necesare, cu excepia cazului n care Comisia nsi a adoptat actul original; de asemenea, actul final al conferinei n cursul creia tratatul de aderare a fost finalizat arat c naltele Pri Contractante au ajuns la un acord politic asupra unei serii de adaptri care, din faptul aderrii, trebuie s fie aduse actelor adoptate de instituii. n acest context, nainte de aderare, adaptrile completate i actualizate au fost efectuate prin Directiva 2006/105/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2006 privind adoptarea Directivelor 73/239/CEE, 74/557/CEE i 2002/83/CE n domeniul mediului, din cauza adeziunii Bulgariei i Romniei14. 1.1.5. Reglementarea problemelor de mediu n Constituia Romniei Problema raportului dintre dreptul intern i dreptul internaional este tratat de Constituia Romniei din 8 decembrie 1991 (revizuit prin Legea nr. 429/2003) n art. 10 i 11, plasate n Titlul I, Principii generale, i n art. 20 prevzut n Titlul II, Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, Capitolul I, Dispoziii comune 15. Potrivit art. 10, Relaii internaionale, Romnia ntreine i dezvolt relaii panice cu toate statele i, n acest cadru, relaii de bun vecintate, ntemeiate pe principiile i pe celelalte norme general admise ale dreptului internaional. Articolul 11, Dreptul internaional i dreptul intern, stabilete: (1) Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte. (2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. (3) n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei. n sfrit, art. 20, Tratatele internaionale privind drepturile omului, prevede: (1) Dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile cetenilor vor fi interpretate i aplicate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Romnia este parte. (2) Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Prin noul alineat (2) al art. 20 introdus prin legea de revizuire s-a rezolvat o problem rmas anterior ambigu, n sensul c, n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Legii fundamentale.
13

n prezent, dup unele estimri, n Romnia sunt n vigoare circa 1000 de acte normative (aproximativ 225 de legi i decrete, peste 375 de acte ale guvernului ordonane, ordonane de urgen, hotrri i peste 370 de ordine i reglementri departamentale: dintre acestea, mai bine de 750 au fost adoptate dup 2001. 14 J. Of. L 363 din 20 decembrie 2006. 15 Asupra problemei, a se vedea i M. Duu, Raport naional, Romnia, n vol. La mise en oeuvre , op. cit., p. 367 i urm.

12

O problema de interes deosebit este cea a ncheierii i ratificarea tratatelor internaionale privind mediul . Sediul materiei l constituie dispoziiile art. 91 din Constituie i reglementrile Legii nr. 590/2003 privind tratatele. Aceste prevederi constituional-legislative, interpretate n raport biunivoc i conform practicii existente n privina actelor internaionale privind mediul, relev o serie de concluzii importante. Astfel, art. 91 din Constituie stabilete c preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege. Potrivit art. 2(1) din Legea nr. 590/2003, Romnia, Guvernul Romniei, precum i ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale pentru care aceast atribuie este expres prevzut de legislaia n vigoare, pot ncheia tratate la nivel de stat, tratate la nivel guvernamental, respectiv tratate la nivel departamental. Urmtoarea distincie se refer la procedura intern de receptare a acestor acte internaionale. Din acest punct de vedere, toate tratatele internaionale semnate de ctre preedinte sau mputerniciii acestuia (art. 91 din Constituie) i: tratatele la nivel de stat, oricare ar fi domeniul de reglementare al acestora; tratatele la nivel guvernamental care se refer la: cooperarea politic sau care implic angajamente cu caracter politic; la cooperarea cu caracter militar, la teritoriul de stat, inclusiv regimul juridic al frontierei de stat, precum i la zonele asupra crora Romnia exercit drepturi suverane i jurisdicie, la statutul persoanelor, drepturile i libertile fundamentale ale omului, la participarea n calitate de membru la organizaii internaionale interguvernamentale, la asumarea unui angajament financiar care ar impune sarcini suplimentare la bugetul de stat, tratatele la nivel guvernamental, ale cror dispoziii fac necesar, pentru aplicare, adoptarea unor noi dispoziii normative avnd for juridic de lege, ori a unor legi noi sau amendarea legilor n vigoare i cele care prevd n mod expres, cerina ratificrii lor (art. 19 (1) din Legea nr. 590/2003). Tratatele semnate la nivel guvernamental care nu intr n categoriile de mai sus, precum i tratatele semnate la nivel departamental sunt supuse Guvernului spre aprobare prin hotrre; de asemenea, tratatele multilaterale care nu au fost semnate n numele Romniei sau la nivel guvernamental, la care Romnia sau Guvernul Romn urmeaz s devin parte i care se afl printre categoriile prevzute la art. 19 (1) din Legea nr. 590/2003, sunt supuse Parlamentului spre adoptare sau acceptare prin lege, dac prevd expres aceast modalitate de exprimare a consimmntului de a deveni parte la ele. Aplicate n materia proteciei mediului, aceste reguli permit reinerea unei serii de consideraii confirmate i la nivelul practicii. Datorit particularitilor lor, n primul rnd caracterului preponderent tehnic, tratatele privind mediul nu sunt ncheiate, de regul, la nivel de efi de state i, ca atare, cerina ratificrii acestora nu intervine ca urmare a calitii persoanei care particip la naterea lor, ci mai ales datorit coninutului i impactului asupra dreptului intern. Majoritatea tratatelor de mediu se semneaz la nivel guvernamental sau departamental. n practica de dup 1989, conform reglementrilor constituionale legislative n vigoare, Romnia a devenit parte la tratatele internaionale multilaterale privind protecia

13

mediului prin ratificare ori aderare, aprobate prin lege 16 sau prin ordonan guvernamental17 supus ulterior, n condiiile prevzute de Constituie, aprobrii Parlamentului. Practica de a recurge la ordonane (ordinare sau de urgen) de aderare sau de ratificare a unor tratate internaionale prezenta pericolul (cel puin teoretic) al infirmrii acestora de Parlament (cu consecine deosebite n planul desfurrii relaiilor internaionale) i constituie oricum o atingere a principiului separaiei puterilor n stat. Aceast problem a fost rezolvat prin noua reglementare n materie, Legea nr. 590/2003, care prevede expres c tratatele prevzute la art. 19 alin. 1 din acest act normativ nu se ratific prin ordonane ale Guvernului; prin excepie, n situaii extraordinare, tratatele prevzute la art. 19 (1) lit. b-h, a cror reglementare nu poate fi amnat, pot fi ratificate prin ordonan de urgen, sub condiia justificrii temeinice a urgenei ratificrii. Conveniile i acordurile n materie de mediu ncheiate la nivel de guverne, n funcie de coninutul acestora, au fost ratificate prin lege sau aprobate prin hotrre de guvern18. n sfrit, acordurile ncheiate ntre Ministerul Apelor i Proteciei Mediului i ministerele de resort din alte ri au fost aprobate prin hotrri de guvern19. Problema receptrii dreptului internaional general al mediului este rezolvat n Romnia parial prin dispoziiile art. 10 din Constituie. Acestea stabilesc obligaia asumat de statul romn de a respecta principiile i celelalte norme general admise ale Dreptului internaional, printre care se numr, fr ndoial, i cele privind protecia mediului. Desigur, se nscriu n aceast categorie, n primul rnd, principiile fundamentale ale Dreptului internaional contemporan, reguli de conduit de maxim generalitate i universale, care fac parte din ius cogens, avnd o valoare juridic imperativ pentru toi participanii la raporturile internaionale. Cerina respectrii acestora rezult i din art. 103 al Cartei ONU, potrivit cruia obligaiile statelor membre, inclusiv obligaia de a respecta principiile Cartei, prevaleaz fa de orice acord ncheiat ntre ele. Articolul 2 al documentului stabilete, totodat, c att Organizaia Naiunilor Unite, ct i membrii si vor aciona n conformitate cu principiile Dreptului internaional.

16

De exemplu, Romnia a ratificat Convenia privind biodiversitatea prin Legea nr. 58/1994 i a aderat la Convenia de la Ramsar prin Legea nr. 5/1991. 17 Prin Ordonana Guvernului nr. 15/2000, Romnia a aderat la Protocolul din 1992 pentru amendarea Conveniei internaionale privind rspunderea civil pentru pagubele produse prin poluarea cu hidrocarburi, ncheiat la Londra la 27 noiembrie 1992 (aprobat prin Legea nr. 158/2000). Prin Ordonana Guvernului nr. 95/2000 a fost ratificat Protocolul privind apa i sntatea, adoptat la Londra la 17 iunie 1999, la Convenia privind protecia i utilizarea cursurilor de ap transfrontalier i a lacurilor internaionale, adoptat la Helsinki la 17 martie 1992. 18 Convenia dintre Guvernul Romniei i Guvernul Republicii Bulgaria privind colaborarea n domeniul mediului (Sofia, 9 decembrie 1991) a fost ratificat prin Legea nr. 97/1992, iar Acordul dintre Guvernul Romniei i Guvernul Republicii Federale Germania privind colaborarea n domeniul proteciei mediului a fost aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 149/2000. 19 Acordul de colaborare n domeniul forestier ntre Ministerul Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului din Romnia i Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Regionale din Ungaria (Budapesta, 8 iunie 1991) a fost aprobat prin Hotrrea guvernamental nr. 911/1999.

14