Constitucion Politica, Acuerdo Nacional

S E R I E
30
gestin pblica
onstitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per
Fernando Snchez Albavera
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
Santiago de Chile, febrero de 2003
Este documento fue preparado en la Direccin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). El autor agradece los aportes del Consultor Juan Carlos Buezo de Manzanedo y los comentarios y contribuciones de carcter jurdico recibidos de Jimena Snchez Velarde. Las personas interesadas pueden dirigirse a fsanchez@eclac.cl. El autor dedica este documento al Sr. Enrique Estremadoyro del Campo, recientemente fallecido, quien fuera uno de los pioneros e impulsores de la planificacin en Per. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas LC/L.1861-P LC/IP/L.220 ISBN: 92-1-322144-4 ISSN impreso: 1680-8827 ISSN electrnico: 1680-8835 Copyright Naciones Unidas, febrero de 2003. Todos los derechos reservados N de venta: S.03.II.G.34 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Gestin pblica
N 30
ndice
Resumen ........................................................................................ 5 Sntesis, conclusiones y recomendaciones ............................. 7 I. Introduccin ............................................................................. 13 II. Bases constitucionales del planeamiento estratgico ................................................................................ 17 III. Antecedentes constitucionales .......................................... 23 A. La Constitucin de 1979...................................................... 23 B. La Constitucin de 1993...................................................... 25 C. Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin.......... 26 IV. Antecedentes legislativos sobre la planificacin en el Per........................................................................................ 31 A. Creacin del Sistema Nacional de Planificacin................. 32 B. Ley de Organizacin y funciones del Sistema Nacional de Planificacin ................................................................... 34 C. Disolucin del Instituto Nacional de Planificacin............. 35 V. El planeamiento estratgico del sector pblico ............ 37 A. Programacin estratgica multianual................................... 38 B. Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales......................... 43 C. El Marco Macroeconmico Multianual .............................. 46 D. La Cuenta General de la Repblica ..................................... 47 E. Acceso a la informacin pblica: participacin ciudadana............................................................................. 49 F. Desafos y problemas del planeamiento estratgico del sector pblico....................................................................... 49 VI. El planeamiento estratgico y los desafos de la regionalizacin ........................................................................ 53
Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per
Bases conceptuales y estilos de planeamiento estratgico .................................. 59 A. Desarrollo, instituciones y planeamiento estratgico ...................................................... 62 B. Planeamiento estratgico y modernizacin de la gestin pblica ................................... 63 C. Estilos de planeamiento estratgico ................................................................................ 67 VIII. Lineamientos para la organizacin del Sistema de Planeamiento Estratgico 71 A. Organizacin del sistema................................................................................................. 72 B. Desarrollo de las capacidades del sistema....................................................................... 74 Bibliografa .................................................................................................................................... 81 Serie gestin pblica: nmeros publicados ......................................................................... 83 VII.
ndice de cuadros
Cuadro 1 El sistema presupuestario en el Per: principales problemas, consecuencias y propuestas ................................................................................................................ 46
ndice de recuadros
Recuadro 1 Recuadro 2 Recuadro 3 Recuadro 4 Recuadro 5 Recuadro 6 Recuadro 7 Recuadro 8 Recuadro 9 Recuadro 10 Recuadro 11 Recuadro 12 Recuadro 13 Recuadro 14 Recuadro 15 Recuadro 16 Recuadro 17 El concepto de Economa Social de Mercado, Libre competencia y fomento para desarrollar mercados, Competencia en lo posible, planificacin en lo necesario ................................................................................................................... 29 Lineamientos estratgicos de la gestin pblica ........................................................ 38 Planeamiento estratgico del sector pblico .............................................................. 39 Matriz FODA .......................................................................................................... 42 Componentes de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales................................ 45 Crculo virtuoso de la gestin por desempeo ........................................................... 48 Concepto y necesidad de un pacto fiscal en el Per................................................... 50 Principios que rigen la gestin de los gobiernos regionales....................................... 54 Competencias constitucionales de los gobiernos regionales...................................... 55 Competencias exclusivas de los gobiernos regionales ............................................... 55 Funciones bsicas del planeamiento estratgico ........................................................ 61 La direccin del proceso del desarrollo ..................................................................... 66 El papel de las casas presidenciales ........................................................................... 75 Plan Avanza Brasil ..................................................................................................... 76 Chile: evaluacin de programas e indicadores de desempeo ................................... 77 La planificacin participativa en Bolivia ................................................................... 77 Planeacin participativa en Colombia........................................................................ 78
N 30
Resumen
Este informe ha sido elaborado para contribuir a la discusin sobre la creacin de la institucionalidad del planeamiento estratgico en el Per. La importancia de este debate fue puesta de manifiesto en las deliberaciones que dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de julio de 2002, por las diferentes organizaciones polticas y de la sociedad civil. El informe toma como punto de partida las bases constitucionales y los antecedentes legislativos sobre lo que fue el Sistema Nacional de Planificacin en el Per, hasta 1992, y las orientaciones del Acuerdo Nacional respecto del papel que debe cumplir el planeamiento estratgico, como un instrumento fundamental de gobierno. En este contexto, se analizan las relaciones entre el planeamiento estratgico y el presupuesto pblico, destacando los avances que se han producido, en los ltimos aos, en materia de programacin plurianual, especialmente en lo que se refiere al marco macroeconmico multianual, al Sistema Nacional de Inversin Pblica y las normas sobre prudencia y transparencia fiscales. Asimismo, se detallan una serie de problemas que deben superarse y se proponen algunas medidas correctivas. Bajo esta perspectiva, se analizan los impactos que tendra el proceso de regionalizacin y su articulacin con el planeamiento estratgico. Se estudian tambin los modelos conceptuales de planeamiento estratgico, poniendo nfasis en aspectos tales como, la organizacin de los Sistemas de Planeamiento, los estilos de gestin, el marco que les da sustento, su cobertura sectorial y regional y el papel que juega la
dimensin territorial en el proceso de desarrollo. El trabajo incluye tambin algunas experiencias de pases de la regin que podran ser consideradas por las autoridades nacionales (Brasil, Bolivia, Colombia y Chile). Finalmente, se proponen algunos lineamientos que deberan ser tomados en cuenta para el nuevo diseo institucional del planeamiento estratgico.
N 30
Sntesis, conclusiones y recomendaciones
1.
Este trabajo ha sido elaborado para contribuir a las reflexiones sobre cmo debera concebirse la institucionalidad del planeamiento estratgico en el Per. La importancia del planeamiento fue puesta de manifiesto en las deliberaciones que dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de julio de 2002, por las diferentes organizaciones polticas y de la sociedad civil. Asimismo, el rgimen econmico de la nueva Constitucin, que est actualmente en debate, incluye la formulacin de planes de desarrollo como una responsabilidad del Estado. El informe toma como punto de partida los antecedentes constitucionales y legislativos sobre lo que fue el Sistema Nacional de Planificacin en el Per, hasta 1992; y las orientaciones del Acuerdo Nacional, respecto del papel que debe cumplir el planeamiento estratgico, como un instrumento fundamental de gobierno. En este contexto, se analizan las relaciones entre el planeamiento estratgico y el presupuesto pblico, destacando los avances que se han producido, en los ltimos aos, en materia de la formulacin presupuestal, especialmente en lo que se refiere al marco macroeconmico multianual, al Sistema Nacional de Inversin Pblica, y las normas sobre prudencia y transparencia fiscales sin embargo, se detallan una serie de problemas que deben superarse y se proponen algunas medidas correctivas. Bajo esta perspectiva, se analizan los impactos que tendra el proceso de regionalizacin y su articulacin al planeamiento estratgico. 7
2.
3.
Se analizan tambin los modelos conceptuales de planeamiento estratgico, poniendo nfasis en aspectos tales como, la organizacin de los Sistemas de Planeamiento, los estilos de gestin, el marco que les da sustento, su cobertura sectorial y regional y el papel que juega la dimensin territorial en el proceso de desarrollo. El trabajo incluye tambin, algunas experiencias de pases de la regin que podran ser tomadas en cuenta por las autoridades nacionales, entre las que se consideran las de Brasil, Bolivia, Colombia y Chile. La intencionalidad de los firmantes del Acuerdo Nacional es bastante clara respecto del carcter que debe asumir el planeamiento estratgico y el correspondiente Sistema que debera constituirse. Los lineamientos bsicos que deberan orientar a los legisladores, si se opta por crear el referido Sistema, que no existe actualmente en el ordenamiento legal del Per, seran bsicamente los siguientes: - El planeamiento estratgico debe fortalecer el desarrollo de una Economa Social de Mercado y debe ser adems, concertado. Ello implica que deberan crearse las instancias de concertacin para que las organizaciones suscriptoras del Acuerdo Nacional y otras entidades tanto polticas como de la sociedad civil, que puedan incorporarse en el futuro, contribuyan a su diseo y ejecucin. - El planeamiento estratgico al ser concertado debe generar sinergias pblico-privadas, lo que implica no slo acuerdo sino compromiso de ejecucin. - El planeamiento estratgico debe incorporar a los gobiernos subnacionales, locales y regionales, los que a su vez deben dar plena vigencia al concepto de concertacin en sus respectivos mbitos de responsabilidad. Ello implica adems, que para garantizar un desarrollo sostenible, dicho planeamiento debe sustentarse en una visin territorial del desarrollo que permita una mayor convergencia y una menor disparidad espacial en la distribucin de los beneficios, lo cual otorga especial consideracin al ordenamiento territorial. - La aplicacin de una concepcin, como la que propone el Acuerdo Nacional requiere una relacin vinculante con el Presupuesto Pblico y una estrecha relacin con lo que es actualmente el Sistema Nacional de Inversin Pblica.
4.
5.
La experiencia peruana resulta muy interesante para otros pases de Amrica Latina y el Caribe ya que la institucionalizacin del planeamiento estratgico surge de una amplia discusin nacional que se ha plasmado en un documento que sirve de referencia para la elaboracin de la estrategia nacional de desarrollo y de sus correspondientes planes y programas. Tiene por tanto un origen que se sustenta en un esfuerzo nacional sin precedentes en la historia peruana. Ello le otorga una muy significativa legitimidad por cuanto los sistemas de planeacin, en los que concurren los ciudadanos y sus correspondientes organizaciones, tanto polticas como de la sociedad civil, permiten establecer y lograr consensos sobre prioridades, programas y proyectos especficos. Es probable que muchas de las aspiraciones no puedan concretarse en la exacta dimensin en que fueron definidas pero justamente el carcter concertado del planeamiento estratgico permitir establecer los correspondientes mecanismos de evaluacin y correccin. De esta forma, se abordarn, de manera democrtica, los problemas de escasez de recursos que tienen los pases en desarrollo, permitiendo que la poltica sea esencialmente un ejercicio de encuentro entre voluntades y alternativas mas que de confrontacin. La Constitucin refleja un modelo poltico en el que estn presentes, en diversos grados, los acuerdos, concesiones y los consensos. El peso de cada uno de estos factores tiene una importancia gravitante en la definicin del modelo poltico que encierra un texto constitucional. Lo que define a una Constitucin y le da identidad es por tanto, el modelo
6.
7.
N 30
poltico que ella prescribe, estructurando y subordinando, a ese fin, al conjunto de las instituciones del Estado. Para alcanzar los objetivos del proyecto poltico definido en la Constitucin, las autoridades elegidas deben definir un estilo de gestin de los asuntos de inters pblico que permitan satisfacer las necesidades humanas que garantiza el texto constitucional. Ello requiere definir una estrategia y una serie de instrumentos de gobierno, entre los que se cuenta el planeamiento estratgico, el presupuesto pblico y sus correspondientes programas. En una sociedad democrtica deben existir por tanto, instancias que permitan que los ciudadanos ejerzan plenamente sus derechos, en la identificacin de sus necesidades y en el tipo y forma de bienes y servicios pblicos que el Estado debe proporcionarles con dicha finalidad. 8. La disolucin del Sistema Nacional de Planificacin tuvo ms una connotacin de carcter ideolgico ya que la experiencia revela que, en la dcada de los noventa, se hicieron importantes esfuerzos para reforzar el planeamiento estratgico del Sector Pblico, en concordancia con la disciplina fiscal y el orden macroeconmicos necesarios para dar confianza a la comunidad financiera internacional. Lo que se descart, y ello coincide con lo que los cientistas polticos han dado en llamar el fin de las utopas o el fin de las ideologas, es la idea de una planificacin que defina un modelo de sociedad, y que subordinaba la iniciativa privada a dicho modelo. Se trataba de reducir el margen de intervencin del Estado sobre el comportamiento de los agentes privados, tanto individuos como empresas, lo que qued plasmado en la Constitucin de 1993. Si bien esta Constitucin no hizo referencia al planeamiento estratgico, no necesariamente lo descartaba para dar coherencia a la gestin de los asuntos de inters pblico que deban concretarse en el Presupuesto General de la Repblica. Por eso, en la dcada de los noventa, el planeamiento estratgico adopt una visin de carcter fiscalista, a efectos de garantizar una serie de reglas macro-fiscales, prudencia en el gasto, una eficaz asignacin de los recursos pblicos, mayor transparencia y en general, una conduccin coherente de las finanzas pblicas. En el lapso mencionado, se reforz el papel del Ministerio de Economa y Finanzas, encargado de la Programacin Estratgica Multianual y de formular el Presupuesto Pblico, en concordancia con los propsitos sealados anteriormente. Si bien la experiencia muestra una serie de avances, existen pendientes una serie de problemas que deben abordarse, destacando entre otros, una redefinicin del carcter simplemente fiscalista del planeamiento estratgico; deficiencias de coordinacin institucional en la formulacin y ejecucin del presupuesto; un marcado centralismo y discrecionalidad; y la necesidad de articular eficaz y participativamente los niveles nacionales, regionales y locales de gobierno. La manera cmo la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales afronta el problema del planeamiento estratgico supera ampliamente la concepcin fiscalista que sigue vigente. El proceso de regionalizacin requiere de una visin estratgica del desarrollo territorial y de las posibilidades de insercin de los espacios nacionales en el proceso de globalizacin. Sin duda para estos efectos, la responsabilidad atribuida en trminos del fomento de la competitividad regional, para que las regiones y macro-regiones puedan articularse a redes internacionales, sustentadas en el nuevo paradigma de la acumulacin flexible, implican una visin estratgica del contexto mundial, que permita aprovechar adecuadamente los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales ya suscritos; fomentar asociaciones regionales con redes de negocios internacionales; y promover la identidad cultural en el exterior para fomentar el turismo, entre otras potencialidades Una de las principales responsabilidades asignadas al planeamiento estratgico es la de impulsar y contribuir a la modernizacin de la gestin pblica y de su diseo institucional,
9.
10.
11.
mediante directivas que tienen por objeto articular la misin especfica de las instituciones con las orientaciones del Proyecto de Nacin". 12. La gestin pblica debe combinar un diseo transparente, con reglas que aseguren el control de las finanzas pblicas; y un nuevo rgimen de programacin presupuestaria, basado en la asignacin plurianual de proporciones crecientes del gasto pblico. Estos dos pilares son inseparables; el primero (las reglas fiscales) le otorga factibilidad tcnica al segundo (la programacin plurianual), al establecer normas independientes del ciclo macroeconmico, y el segundo otorga mejores incentivos a las agencias para manejar de manera ms eficiente su presupuesto y contribuir as al cumplimiento de las metas. El Per tiene desafos muy significativos, que adquieren mayor importancia y se hacen ms complejos con el proceso de descentralizacin y la instauracin de los gobiernos regionales. Lo que los ciudadanos quieren es un Estado que responda en las crisis, no que se encoja y se muestre incapaz de abordarla. Esta cultura tiene que imponerse y requiere de un planeamiento estratgico estricto y muy exigente respecto de la disciplina fiscal y del consenso poltico. Este es un tema poco debatido y constituye uno de los elementos ms importantes para la concepcin y gestin de un "Pacto Fiscal". El Per necesita un "pacto fiscal", a nivel nacional, que comprometa a todas las instancias de gobierno (central, regional, local, instituciones descentralizadas, etc.) y que permita un amplio consenso sobre los criterios que deben orientar la poltica fiscal, a nivel nacional, regional y local. Esto no sera difcil de obtener ya que una serie de lineamientos de la gestin presupuestal se incluyen todos los aos, casi con el mismo texto, en la Ley de Presupuesto. Ello podra requerir, la revisin de algunos aspectos del Acuerdo Nacional, como por ejemplo, los que se refieren a definir una proporcin determinada del gasto pblico para ciertos fines ya que lo que importa es la calidad del gasto y no solamente el monto asignado. As por ejemplo, se puede asignar una proporcin muy significativa para el gasto en educacin y los resultados en trminos de rendimiento pueden decaer en el tiempo. El planeamiento estratgico no se refiere solamente a los lineamientos econmicos que definen los regmenes constitucionales. Adems, de su accin sobre las transacciones y contratos de carcter econmico, tiene que estar orientado al desarrollo de las capacidades humanas, mediante la realizacin de una serie de acciones de la gestin pblica que tienen relacin con las garantas individuales, el pleno respeto de los derechos humanos, la tolerancia frente a las opciones individuales de vida y en el momento presente, a la preparacin de los individuos y sus organizaciones para la sociedad de la informacin y del conocimiento. Planificar o hacer planeamiento estratgico, no es otra cosa que convertir la informacin en conocimiento; el conocimiento en accin, mediante estrategias, planes y polticas; y stos ltimos en objetivos y resultados que sean "apropiados" por los individuos y sus organizaciones para su beneficio. Adems, parte de la gestin de la informacin y el conocimiento consiste en sistematizar las experiencias y los actos de gobierno para dar cuenta de las mejores prcticas y hacer tambin un "benchmarking" institucional, que tome en cuenta no slo las mejores practicas nacionales sino de fuera del pas. La institucionalidad del planeamiento estratgico debe concebirse como un gran banco de informacin y conocimiento, que alimentan los ciudadanos y sus organizaciones. Debe ser receptora de conceptos, interpretaciones y propuestas sobre la sociedad, sistematizando y confrontando propuestas con los ciudadanos y sus organizaciones y que adems, debe necesariamente transformar en "ideas fuerza", que orienten la accin de las autoridades polticas y de los gestores del inters pblico. Si no hace eso, es simplemente una biblioteca o
13.
14.
15.
16.
17.
10
N 30
un centro de informacin e investigacin pero, de ninguna manera, un organismo de planeamiento estratgico. 18. Los argumentos que justifican el planeamiento estratgico son bsicamente los siguientes: - Necesidad de una mediacin entre el pasado y el futuro para sistematizar la informacin en conocimiento y convertir a ste en accin. De all la importancia del aprendizaje institucional para no repetir los errores del pasado. - Necesidad de una mediacin entre el futuro y el presente para lo cual hay que interrogarse sobre si lo que se debe hacer hoy se refiere a si esa accin ser eficaz maana. El efecto de los actos de gobierno no se agota tambin en el presente sino que se prolonga en el tiempo. - Necesidad de vislumbrar y anticiparse a las posibilidades del maana para disear con anticipacin lo que debe hacerse hoy. Un vicio frecuente de la gestin pblica es ahorrar preocupaciones haciendo el descuento de los problemas del futuro. La prediccin exacta es realmente imposible, ya que habrn variables difciles de imaginar y otras que definitivamente sern desconocidas, pero es mejor la aproximacin que la ignorancia. - Necesidad de una mediacin entre el conocimiento y la accin. Hay que pensar antes de actuar, hay que apuntar en el blanco antes de disparar. - Necesidad de anticiparse a las sorpresas y a la volatilidad de los acontecimientos y decisiones de los actores del mercado, a travs de una gestin pblica flexible y adaptativa a las diferentes esferas situacionales y cclicas. - Necesidad de concertar y coordinar para dar coherencia e integrar los aportes de los actores sociales y superar las discrepancias. La clave es integrar y convertir en accin todo aquello que une y dialogar, permanentemente y sin desmayo, sobre todo aquello que divide. 19. El liderazgo presidencial es muy importante para abordar los nuevos desafos relacionados con la Programacin del Sector Pblico, pero no debe olvidarse que tareas como la visin de la insercin internacional, de la dimensin territorial del desarrollo y la capacidad poltico-social, concentrada en la definicin y jerarquizacin de las prioridades especficas del "Proyecto de Nacin", son las que van a dar sentido a la Programacin del Sector Pblico. Ello podra implicar que en la Casa Presidencial funcione una dependencia que construya grandes ideas fuerza y que tenga una slida capacidad de prospectiva concentrada en tres reas de trabajo, para construir futuro: visin del panorama internacional y de las grandes transformaciones de la economa global; visin territorial del desarrollo; y fomento del desarrollo de capacidades humanas, asociado todo ello a una visin de largo plazo para una insercin dinmica en la sociedad de la informacin, del conocimiento y de la innovacin. Esto permitira que la Casa Presidencial maneje las grandes visiones estratgicas que deben orientar la Programacin del Sector Pblico. La Programacin del Sector Pblico, por su carcter multisectorial, debera corresponderle a la Presidencia del Consejo de Ministros, quien asumira todas las funciones que tienen relacin con la programacin multinual, que se encuentra hoy en manos del Ministerio de Economa y Finanzas y que bajo esta perspectiva quedara como un Ministerio de Finanzas o Hacienda, encargado de la gestin del gasto y no de su asignacin. Esta correspondera a la Presidencia del Consejo de Ministros, junto con las funciones de coordinacin y evaluacin en base a una gerencia por objetivos e indicadores de desempeo, buscando superar las inercias presupuestales, privilegiando los resultados.
20.
11
N 30
I.
Introduccin
Este informe ha sido elaborado para contribuir a la formulacin de elementos de juicio que fundamenten la creacin de la institucionalidad del planeamiento estratgico en el Per. Su importancia fue puesta de manifiesto en las deliberaciones que dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de julio de 2002, por las diferentes organizaciones polticas y de la sociedad civil. La Quinta Poltica de Estado incluida en el referido Acuerdo Nacional que tiene relacin con el establecimiento de un gobierno, en funcin de objetivos, con planeamiento estratgico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes, seala expresamente que los suscriptores del Acuerdo Nacional se comprometen a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratgico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integracin con la economa global. Con este propsito la Quinta Poltica precisa que el Estado: Impulsar la creacin de un sistema nacional de planeamiento estratgico sectorial e institucional, con una clara fijacin de objetivos generales y objetivos especficos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, as como los indicadores de medicin correspondientes. Promover que la gestin gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratgicos, respaldada por un sistema de control del cumplimiento de los objetivos y las metas presupuestarias.
13
Garantizar que el informe peridico de la gestin del Poder Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y Promover que los funcionarios pblicos orienten su gestin hacia el logro de las metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos.
La idea de constituir un sistema de planeamiento estratgico debe concordarse con lo que se afirma en la Dcimo Stima Poltica de Estado que se relaciona con la afirmacin de la economa social de mercado. All se plantea que dicho enfoque sustentar la poltica econmica nacional y que, aceptndose el libre mercado, se precisa que sto conlleva tambin el papel insustituible de un Estado responsable, promotor, regulador, transparente y subsidiario en la actividad empresarial, que busca lograr el desarrollo humano y solidario del pas, mediante un crecimiento econmico sostenido con equidad social y empleo... En esta poltica se proponen una serie de lineamientos que van a marcar el carcter del planeamiento estratgico y muchas de sus principales funciones cuando se constituya como Sistema. En efecto la Dcimo Stima Poltica propone que el Estado: Garantizar la estabilidad de las instituciones y las reglas de juego. Promover la competitividad del pas, el planeamiento estratgico concertado y las polticas de desarrollo sectorial en los niveles nacional, regional y local. Estimular la inversin privada. Fomentar el desarrollo de la infraestructura. Evitar el abuso de posiciones dominantes y prcticas restrictivas de la libre competencia y propiciar la participacin de organizaciones de consumidores en todo el territorio. Fomentar la igualdad de oportunidades que tiendan a la adecuada distribucin del ingreso, y Propiciar el fortalecimiento del aparato productivo nacional a traves de la inversin en las capacidades humanas y el capital fijo.
A su vez en lo que se refiere a la descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armnico y sostenido (Octava Poltica de Estado) se precisa que el acuerdo nacional se propone construir..... un sistema de autonomas polticas, econmicas y administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y complementariedad en los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer estos ltimos y propiciar el crecimiento de sus economas.... Esta poltica debe concordarse tambin con lo que precisa la Dcimo Novena en lo que respecta al desarrollo sostenible y la gestin ambiental en la que los suscriptores del Acuerdo Nacional se comprometen a ..... integrar la poltica nacional ambiental con las polticas econmicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible..., aspecto en el que debe destacarse la importancia que se le atribuye, por ejemplo, a la promocin del ordenamiento territorial, lo que guarda estrecha relacin con la poltica de descentralizacin y de constitucin de instancias de gobierno de carcter subnacionales. Consecuentemente, la intencionalidad de los firmantes del Acuerdo Nacional es bastante clara respecto del carcter que debe asumir el planeamiento estratgico y el correspondiente Sistema que debera constituirse. Las orientaciones centrales que debera guiar a los legisladores, si
14
N 30
se opta por crear el referido Sistema, que no existe actualmente en el ordenamiento legal del Per, seran bsicamente las siguientes: El planeamiento estratgico debe fortalecer el desarrollo de una Economa Social de Mercado y debe ser adems, concertado. Ello implica que deberan crearse las instancias de concertacin para que las organizaciones suscriptoras del Acuerdo Nacional y otras entidades tanto polticas como de la sociedad civil, que puedan incorporarse en el futuro, contribuyan a su diseo y ejecucin. El planeamiento estratgico al ser concertado debe generar sinergias pblico-privadas, lo que implica no slo acuerdo sino compromiso de ejecucin . El planeamiento estratgico debe incorporar a los gobiernos subnacionales, locales y regionales, los que a su vez deben dar plena vigencia al concepto de concertacin en sus respectivos mbitos de responsabilidad. Ello implica adems, que para garantizar un desarrollo sostenible, dicho planeamiento debe sustentarse en una visin territorial del desarrollo que permita una mayor convergencia y una menor disparidad espacial en la distribucin de los beneficios, lo cual otorga especial consideracin al ordenamiento territorial. La aplicacin de una concepcin, como la que propone el Acuerdo Nacional requiere una relacin vinculante con el Presupuesto Pblico y una estrecha relacin con el Sistema Nacional de Inversin Pblica.
La experiencia peruana resulta muy interesante para otros pases de Amrica Latina y el Caribe ya que la constitucin del Sistema de Planeamiento Estratgico surge de una amplia discusin nacional que se ha plasmado en un documento que sirve de referencia para la elaboracin de la estrategia nacional de desarrollo y de sus correspondientes planes y programas. Tiene por tanto un origen que se sustenta en un esfuerzo nacional sin precedentes en la historia peruana. Ello le otorga una muy significativa legitimidad por cuanto los sistemas de planeacin, en los que concurren los ciudadanos y sus correspondientes organizaciones, tanto polticas como de la sociedad civil, permiten establecer y lograr consensos sobre prioridades, programas y proyectos especficos. Es probable que muchas de las aspiraciones no puedan concretarse en la exacta dimensin en que fueron definidas pero justamente el carcter concertado del planeamiento estratgico permitir establecer los correspondientes mecanismos de evaluacin y correccin. De esta forma, se abordarn, de manera democrtica, los problemas de escasez de recursos que tienen los pases en desarrollo, permitiendo que la poltica sea esencialmente un ejercicio de encuentro entre voluntades y alternativas mas que de confrontacin. De esta forma, la sociedad, a pesar de las limitaciones y dificultades que puedan encontrarse, avanza hacia un estado superior de convivencia.
15
N 30
II. Bases constitucionales del planeamiento estratgico
La Constitucin comprende un conjunto de principios y reglas bsicas mediante los cuales se organiza el Estado. En este sentido, toda Constitucin es una formulacin de carcter programtico. Por eso, siguiendo a Rousseau, podemos afirmar que la Constitucin es la base del Contrato Social entre los gobernantes y los gobernados. Dicho Contrato tiene como objetivo la afirmacin del derecho sobre lo poltico.1 La Constitucin refleja un modelo poltico en el que estn presentes, en diversos grados, los acuerdos, concesiones y los consensos. El peso de cada uno de estos factores tiene una importancia gravitante en la definicin del modelo poltico que encierra un texto constitucional. Lo que define a una Constitucin y le d identidad es por tanto, el modelo poltico que ella prescribe, estructurando y subordinando a ese fin al conjunto de las instituciones del Estado. La Constitucin es en ltima instancia, el marco poltico de referencia bsica en la que se asienta la convivencia pacfica de un pueblo. Adems, no existe sociedad civil, si no existe una Constitucin que la posibilite y que la desarrolle. Toda Constitucin debe reflejar un proyecto de sociedad a la que se aspira y un modelo de Estado. Las lneas centrales de dicho proyecto son el sistema poltico, el sistema econmico y los derechos ciudadanos. En torno a stos elementos el Estado, los individuos y la
1
En este sentido, el Estado de Derecho supone una jerarqua de normas cuya norma fundamental es la Constitucin, puesto que establece esencialmente las reglas del juego poltico que sustentan las atribuciones y las funciones de las instituciones del Estado.
17
sociedad civil asumen las posibilidades y lmites de sus derechos. El modelo subyacente a la Constitucin y los principios generales que lo sustentan, se convierten en situaciones reales que ponen a prueba la posibilidad de su vigencia misma, segn la capacidad, la energa y el compromiso de los actores sociales interesados en la conversin del texto constitucional en una situacin que haga efectivos los derechos prescritos2 Una Constitucin al ser expresin de un modelo poltico tiene como contenido: 3 a) b) Una concepcin del ser humano, de los derechos individuales y de los valores y elementos que se priorizan y se protegen jurdicamente en la relacin social. Una concepcin de la actividad econmica, de los principios que la rigen y de los derechos que se reconocen en la asignacin de los recursos naturales, la propiedad y la produccin, diferenciando entre derechos y roles que corresponden a las personas y al Estado, respectivamente. Una concepcin y organizacin del Estado y su relacin con la estructura del poder, el ejercicio de la autoridad y las responsabilidades en cuanto a orden, seguridad, soberana y proteccin del territorio. Una concepcin del derecho, orientada a la legitimacin del orden social que se formaliza a partir de los contenidos de la Constitucin, los mismos que sern presentados como expresivos de lo deseable por el conjunto de la sociedad.
c)
d)
La combinacin de todos estos elementos es lo que en la Constitucin configura su modelo o proyecto poltico. En suma, los diversos actores (estado e individuos) se ponen de acuerdo acerca de qu necesidades desean que se garanticen en la Constitucin. La Constitucin es una garanta de satisfaccin mnima de necesidades humanas por parte del Estado (derechos individuales, derechos polticos y derechos econmicos y sociales). Para alcanzar los objetivos del proyecto poltico definido en la Constitucin, las autoridades elegidas deben definir un estilo de gestin de los asuntos de inters pblico que permita satisfacer las necesidades humanas que garantiza el texto constitucional. Ello requiere definir una estrategia y una serie de instrumentos de gobierno, entre los que se cuentan el planeamiento estratgico, el presupuesto pblico y sus correspondientes programas. En una sociedad democrtica deben existir por tanto, instancias que permitan que los ciudadanos ejerzan plenamente sus derechos, en la identificacin de sus necesidades y en el tipo y forma de bienes y servicios pblicos que el Estado debe proporcionarles con dicha finalidad. La estrategia de desarrollo y el planeamiento estratgico no solamente definen el tipo de necesidades que deben ser satisfechas sino tambin la modalidad de gestin pblica que permitir alcanzarlas. Estas necesidades deben ser compatibles con los niveles normativos que contempla el texto constitucional. Las necesidades humanas se transforman en aspiraciones colectivas que los miembros de una sociedad demandan al Estado. Se presupone que si el nivel presente de satisfaccin de una necesidad no concuerda con su nivel normativo, la necesidad tender a ser demandada, en cuyo caso el dficit presente tendr que ser resuelto en trminos de su nivel normativo. En las sociedades democrticas, las funciones del Estado surgen de un pacto social por el cual los ciudadanos le otorgan atribuciones para que gestione los recursos de manera compatible con las aspiraciones colectivas. Estas aspiraciones colectivas son dinmicas y relativas ya que responden a un momento histrico determinado. La labor de los lderes polticos consiste en
2 3
Bernales, Enrique. La Constitucin de 1993. Lima, 1996, p.24. Bernales, Enrique. La Constitucin de 1993. Lima, 1996, p.28.
18
N 30
interpretar esas aspiraciones para convertirlas en razones de inters pblico y en funciones concretas de gobierno para alcanzarlas. No existe planeamiento estratgico, si no existe un escenario deseado, definido con objetivos y metas concretas y una estrategia para posicionarse en l. Por tanto, dicho planeamiento est ligado a un pacto social, implcito o explcito, que precisa el escenario deseado, el que a su vez debe corresponder al modelo poltico establecido en la Constitucin. El planeamiento estratgico permite articular las fuerzas sociales en la perspectiva de convertir las aspiraciones colectivas en realidad. Es una gua para los actores sociales. Planificar no es otra cosa que explicitar ordenadamente las prioridades de la sociedad. Planificar significa en definitiva hacer previsible y transparente al Estado. Un Estado activo y comprometido con el futuro es un Estado que planifica y promueve la realizacin de las obras que interpretan y satisfacen las aspiraciones de la sociedad. Todo Estado planifica incluso aquellos que no han establecido expresamente la planificacin como un instrumento de gobierno entendiendo que una eficaz gestin de los asuntos de inters pblico requiere establecer prioridades, asignar recursos en funcin de stas, evaluar resultados y hacer una rendicin de cuentas a la ciudadana. No debe asociarse por tanto, planeamiento estratgico o planificacin con estatismo o intervencionismo sobre la actividad privada. Es ms, todas las empresas privadas sustentan sus actividades en el planeamiento estratgico para posicionarse dinmicamente en el mercado y establecer sus proyecciones de futuro. Dentro de este marco conceptual, son dos los papeles que las constituciones pueden adjudicar al Estado como actor econmico: el primero consiste en dotarlo de ingresos para financiar sus gastos, es decir, de una hacienda pblica; el segundo es otorgarle atribuciones para orientar el proceso de desarrollo econmico y social, lo cual supone facultarlo para intervenir directamente o indirectamente en este mbito. La forma primaria de intervencin emana de los programas y acciones de gobierno que comprende el Presupuesto Pblico. Si bien existe una coincidencia entre ambas funciones, stas deben ser entendidas de manera independiente ya que el reconocimiento constitucional de una hacienda pblica no implica necesariamente que exista uniformidad sobre la forma y alcance de la responsabilidad del Estado respecto de la segunda funcin. Debe tenerse en cuenta que esta ltima funcin depende tanto del modelo poltico-econmico adoptado, como del momento histrico en el que se redact la Constitucin. La base constitucional de estas facultades le otorga legitimidad a la accin del Estado, permite ejercer un control sobre estas decisiones; sirve para orientar la futura legislacin al respecto, y obliga a los poderes del Estado a garantizar que esta misin se cumpla con arreglo a los principios predeterminados. En la gran mayora de las constituciones se atribuye al Estado un importante rol relacionado con el crecimiento y el desarrollo, lo que ha determinado el predominio de economas mixtas, con diversas dosis de intervencin pblica, tanto empresariales como no empresariales, y con diversos grados de protagonismo privado, nacional o extranjero; y con grados diversos tambin, de libertad econmica tanto para las transacciones internas como para las que se realizan en el mbito de la economa mundial. Desde el punto de vista jurdico, las constituciones pueden asignar al Estado dos tipos de funciones dentro del proceso de desarrollo. La primera contempla su intervencin en la economa, reglamentada por la legislacin; y la segunda consiste en regular la actividad econmica en general, proporcionando un marco jurdico en el que pueda desenvolverse la actividad privada. Del contenido de ambas normas depender la forma de gestin del inters pblico y el estilo de desarrollo del pas. 19
Un aspecto muy importante respecto de la planificacin o del planeamiento estratgico, que suele ser tratado en las constituciones, en un buen nmero de pases, es el de sus efectos jurdicos, es decir, si su carcter es obligatorio o slo indicativo. Desde un punto de vista jurdico-poltico, teniendo en cuenta que en la mayora de pases existen sistemas de economa mixta, la planificacin slo puede ser obligatoria para el Estado, las empresas pblicas y las organizaciones regionales y locales, pero no para el sector privado. El carcter obligatorio de la planificacin del sector pblico y su carcter indicativo en el caso del sector privado tienen que ser delimitados por la legislacin. 4 Para que el planeamiento estratgico tenga efectiva vigencia en el el Sector Pblico es necesario que exista alguna norma que obligue a la elaboracin, la ejecucin y evaluacin del plan. Es muy importante por eso, que la obligatoriedad sea establecida en la propia Constitucin. Si la planificacin adquiere rango constitucional, a lo planificado para el sector pblico no podr oponerse ningn acto del Ejecutivo y tampoco de otro Poder. Por lo tanto, cuando la Constitucin contiene una disposicin en este sentido, existen suficientes garantas jurdicas para que la actividad del Sector Pblico corresponda al planeamiento estratgico acordado. Esto puede hacerse efectivo por medio de una Ley General de Planeamiento Estratgico o de Planificacin, como se la quiera denominar, o mediante una ley aprobatoria del plan. Bajo la perspectiva jurdica es el Poder Legislativo el que faculta al Poder Ejecutivo para estos efectos y ste debe darle cuenta de su cumplimiento. Este ltimo sistema tiene la ventaja de incluir al Legislativo en el control del plan, al establecer que debe ser aprobado por este Organo como condicin de eficacia jurdica. Adems, las funciones de elaboracin, ejecucin y evaluacin pueden ser objeto de permanente revisin por cuenta del Poder Legislativo, ampliando o reduciendo, segn el caso, el tipo de atribuciones y responsabilidades otorgadas. En este sentido, es muy importante, por ejemplo, la organizacin de un mecanismo de avaluacin que permita una mayor participacin del Poder Legislativo. La idea es que la estrategia y su correspondiente plan, no solamente sean aprobados por el Poder Legislativo sino que ste tambin se pronuncie sobre su evaluacin y resultados. Desde el punto de vista de mejorar la transparencia en la gestin pblica ello constituira un avance muy importante respecto de la rendicin de cuentas de la gestin presidencial, que contemplan las normas constitucionales. Adems, permitira que la ciudadana sea debidamente informada sobre la relacin existente entre las ofertas electorales, sobre las cuales se pronunci al elegir a las autoridades polticas, y la forma como stas fueron incorporadas en el planeamiento estratgico de la gestin pblica; qu logros se obtuvieron y qu problemas se presentaron para alcanzar algunas promesas o metas establecidas. El planeamiento estratgico es fundamental consecuentemente para la rendicin formal de cuentas al Poder Legislativo (accountability poltico) y para que la ciudadana ejerza sus derechos de control desde la sociedad civil (accountability social). Dicho de otra manera, el planeamiento estratgico permite ejercer los derechos ciudadanos y fortalecer por tanto el desarrollo de la ciudadana en un rgimen democrtico. Ahora bien, desde el punto de vista jurdico, es muy importante la relacin entre la norma que establece la obligatoriedad del planeamiento estratgico de la gestin pblica y las normas constitucionales que se refieren a la elaboracin y aprobacin del presupuesto pblico. Este necesariamente debe expresar las prioridades establecidas en el planeamiento estratgico y constituye un instrumento fundamental para evaluar el grado de cumplimiento de las metas y
4
Para entender los lmites del concepto de obligatoriedad de la planificacin del sector pblico tambin hay que referirse al de exigibilidad poltica, lo que implicara la existencia de otro poder, distinto del Ejecutivo, con atribuciones que le permitan ejercer control poltico sobre l. Este tipo de exigibilidad no corresponde a los tribunales, sino al poder Legislativo
20
N 30
objetivos establecidos. El Poder Legislativo se pronuncia mediante su aprobacin por Ley del Congreso de la Repblica y en este sentido le otorga obligatoriedad a las correspondientes metas y objetivos. Jurdicamente hablando la Ley de Presupuesto es el instrumento por el cual, en la prctica, la programacin del Sector Pblico se hace efectivamente obligatoria y demanda responsabilidad expresa del Poder Ejecutivo. En cuanto al sector privado, en una economa mixta, el planeamiento estratgico tiene un carcter indicativo pero dependiendo de la orientacin de la base jurdica que lo sustente, es factible que el Sector Pblico establezca mecanismos de concertacin con el sector privado. Estos mecanismos permitiran que ciertas orientaciones o aspiraciones del sector privado se concreten en la accin del Sector Pblico y por tanto se expresen tanto en el Plan como en el Presupuesto Pblico. Por otro lado, las prioridades establecidas en el Presupuesto de la Repblica y la dimensin que adquieran, tanto la captacin de ingresos fiscales como el impacto que sobre la economa tenga el gasto pblico, permitirn una mayor eficacia en el planeamiento empresarial respecto de su posicionamiento en el mercado nacional e inclusive en sus proyecciones hacia los mercados internacionales. No basta consecuentemente, que se fijen las reglas de juegopara que la actividad privada se ejerza libremente, es tambin muy importante que el sector privado asuma las finanzas pblicas y su impacto macroeconmico, como una especie de activos que potencian su actividad. La concepcin contempornea de las finanzas pblicas presupone que la accin del Sector Pblico deben generar valor agregadoen la sociedad, tanto en los individuos, respecto del mejoramiento de su calidad de vida, como en las empresas, con relacin al impacto del gasto pblico sobre la dinmica del mercado.
21
N 30
III. Antecedentes Constitucionales
En esta seccin se analizan los antecedentes constitucionales que existen en el Per, y que deberan ser tomados en cuenta para la definicin de la institucionalidad del planeamiento estratgico.
A.
La Constitucin de 1979
La Constitucin de 1979 se nutre de una corriente de pensamiento que algunos tratadistas han denominado el Constitucionalismo Social5. Bajo este tipo de orientacin, el Estado cumple una funcin de gran relevancia en la asignacin de recursos, combinando diversas dosis de intervencin pblica y mercado. La intervencin pblica incluye, en esta concepcin, la administracin directa de bienes pblicos y tambin la actividad empresarial del Estado, en ciertos sectores de bienes y servicios considerados esenciales para el desarrollo nacional. Se garantiza la propiedad privada y el libre ejercicio de la actividad empresarial pero condicionada al inters general y regulada en funcin de lo que el Estado considera como razones fundamentales de inters pblico.
La Constitucin de 1979 fue elaborada por una Asamblea Constituyente convocada en 1978. Dicha Constitucin define al Per como una "Repblica Democrtica y Social, independiente y soberana, basada en el trabajo...". Su diseo continu la tradicin del constitucionalismo social, iniciado con la Constitucin de Quertaro de 1917, la Constitucin Sovitica de 1918 y la Constitucin de la Repblica de Weimer de 1919, que tuvieron vigencia hasta despus de la segunda guerra mundial. Ver LANDA, Cesar. El proceso de formacin contemporneo del Estado peruano, en La Constitucin diez aos despus Lima, 1989. Fundacin Friedich Naumann p. 57.
23
La Constitucin de 1979 postula un gran programa consensuado que persigue la transformacin social del Per, a partir de cuatro principios que delimitan el orden constitucional econmico: el pluralismo econmico, la planificacin democrtica, la iniciativa libre dentro de una economa social de mercado y un enrgico papel promotor del Estado.6 La intencin del legislador se puede apreciar cuando define los principios generales del rgimen econmico: "El rgimen econmico de la Repblica se fundamenta en principios de justicia social orientados a la dignificacin del trabajo como fuente principal de riqueza y como medio de realizacin de la persona humana. El Estado promueve el desarrollo econmico y social mediante el incremento de la produccin y de la productividad, la racional utilizacin de los recursos, el pleno empleo y la distribucin equitativa del ingreso. Con igual finalidad, fomenta los diversos sectores de la produccin y defiende el inters de los consumidores."7 Si bien la Constitucin estableci que el rgimen econmico corresponda a una Economa Social de Mercado no lo defini expresamente. Sin embargo, dado el articulado, el concepto corresponde al de una Economa Mixta de Planificacin Concertada. Esta determina lmites al derecho de propiedad y a la iniciativa individual pero garantiza el pluralismo empresarial, precisa las funciones del Estado como conductor del proceso de desarrollo y seala la necesidad de armonizar los intereses pblicos y no pblicos para alcanzar los objetivos nacionales. Este modelo se diferencia tanto de una economa liberal o privatista como de una economa estatista, colectivista o de planificacin centralizada.8 El rgimen econmico de la Constitucin de 1979 no opta por la "mano invisible del mercado" en los trminos que la entiende el liberalismo clsico; por el contrario, instaura un tipo de intervencin del Estado que haga compatible su funcionamiento con intereses de carcter superior. Los criterios que limitan el acceso y uso de la propiedad y los principios que determinan la intervencin del Estado no estn referidos a las funciones tradicionales de un estado liberal, sino ms bien a la promocin y planificacin del desarrollo econmico; al ejercicio de su actividad empresarial; a la regulacin del ejercicio de la propiedad privada y de las libertades de comercio e industria; a la promocin de nuevas formas de propiedad y a la proteccin de los consumidores. 9 En la Constitucin de 1979 se afirma que el Estado tiene la funcin de promocin y planificacin del desarrollo econmico. Esto otorga amplias facultades al Estado para manejar los principales instrumentos de la poltica econmica, en funcin de metas y objetivos, que puedan ser concordantes o no con los conceptos convencionales del "mercado libre". Los planes de desarrollo regulan la actividad del sector pblico y orientan en forma concertada, la actividad de los dems sectores. En este ltimo caso, el cumplimiento es obligatorio slo si es que ha sido factible concertar los intereses pblicos y no pblicos. 10 La intencin del rgimen econmico fue por lo tanto, ajena a una opcin estatista, colectivista o de planificacin centralizada. El Estado garantiza el pluralismo econmico y la economa nacional se sustenta en la coexistencia democrtica de diversas formas de propiedad y de empresa.11 En este punto, es importante precisar que la Constitucin, tuvo un vaco muy significativo, al no precisar los mecanismos que garantizaran la concertacin de los intereses pblicos y no pblicos, lo que dej un amplio margen de maniobra a la intervencin del Estado. La Constitucin de 1979, permita al Estado regular el uso de los factores productivos y fijar criterios para que stos sean utilizados en funcin del inters social (Art.115) y tambin, poda
6 7 8 9 10 11
Alayza Grundy, Ernesto, ver Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente, 1978, Tomo IV, Lima, s/f, p.386. Artculo 110 de la Constitucin de 1979 Snchez Albavera, Fernando. Aplicacin y resultados del rgimen econmico de la Constitucin, en La Constitucin diez aos despus. Lima, 1989. Fundacin Friedich Naumann, p. 76. Snchez Albavera Fernando, p.77. Ibid, p.78 Ibid, p.81.
24
N 30
exigir a las empresas eficiencia y su contribucin al bien comn (Art.130), tener monopolios pblicos y adems por causa de inters social o de seguridad nacional reservar para el Estado determinadas actividades productivas o de servicios (Art.114). La iniciativa privada poda ser reglamentada para hacerla compatible con el inters social (Art.115) y poda establecer restricciones y prohibiciones especiales para la adquisicin, posesin y explotacin de ciertos recursos (Art.127) y restringir el comercio exterior (Art.117) y estaba facultado tambin, para exigir a la actividad bancaria que cumpla una funcin social de acuerdo con los planes de desarrollo (Art.152). Es justamente la ausencia de normas precisas sobre el carcter de la planificacin concertada, lo que afect el ejercicio de las prcticas democrticas en la gestin del desarrollo econmico y explic una serie de confrontaciones entre las esferas pblicas y privadas.12
B.
La Constitucin de 1993
El rgimen econmico de la Constitucin de 1993, alter significativamente lo establecido en la Constitucin de 197913. Las diferencias entre la Constitucin de 1979 y la de 1993 son notables. En la primera se opt por un Estado que regulaba e intervena directamente en la economa. Para ello contaba con un Sistema de Planificacin que poda tomar decisiones sobre inversin y asignacin de recursos, tanto pblicos como privados y las empresas pblicas jugaban un papel de vital importancia en la dinamizacin del aparato productivo.14 La segunda, opt por un Estado Liberal que regula la actividad privada mediante la promulgacin de normas jurdicas; supervigila el cumplimiento de las normas y sanciona las infracciones, y acta subsidiariamente en los servicios pblicos cuando el sector privado no lo hace.15 La Constitucin de 1993, consagra, sin definirla expresamente como en la Constitucin de 1979, que la libre iniciativa privada puede ser ejercida dentro de una Economa Social de Mercado. Los preceptos constitucionales corresponden, en este caso, a una Economa de libre mercado y Estado Subsidiario. La economa se sustenta en diversas formas de propiedad y empresa, gozando la inversin extranjera de iguales condiciones que la nacional. El Estado solamente puede brindar oportunidades de superacin a quienes sufren desigualdad en la competencia dentro del mercado aunque se dispone que la pequea empresa puede merecer especial atencin.16 El Estado tiene un rol facilitador y vigilante de la competencia y la proteccin al consumidor adquiere vital importancia y queda a cargo del Estado. El Estado tiene un rol orientador del desarrollo, actuando en las reas de servicios esenciales y promoviendo el empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura.17 El Estado no asume un rol promotor del desarrollo ni interviene directamente en la economa. Slo autorizado por ley expresa, puede subsidiariamente realizar actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. Asimismo, la actividad empresarial, pblica o no pblica, recibe el mismo tratamiento legal.18 Ninguna ley ni concertacin puede autorizar ni establecer monopolios"19, prohibindose tanto los monopolios privados como los pblicos. Slo por razn de seguridad nacional, se pueden establecer
12 13 14 15 16 17 18 19
Ibid, p.79 Esta Constitucin fue promulgada el 29 de diciembre de 1993, producto de un Congreso Constituyente y un referndum. Actualmente se encuentra en debate en el seno del Congreso de la Repblica la reforma de la misma pero an mantiene su vigencia. Snchez Albavera Fernando, p. 79. Ibid op cit, p. 196. Rubio, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Lima, 1999. Tomo 3, p.196. Ibid. p. 96. Artculo 58 Artculo 60 Artculo 61
25
temporalmente restricciones y prohibiciones especficas para la adquisicin, posesin, explotacin y transferencia de determinados bienes.20 La Constitucin no hace ninguna referencia en materia de planificacin y ni siquiera establece la posibilidad de concertacin entre los intereses pblicos y privados. La planificacin desapareci no slo del texto constitucional sino que adems, se liquid el Sistema nacional de Planificacin y el Instituto Nacional de Planificacin, cuyas funciones en materia de programacin, evaluacin y control de la inversin pblica fueron transferidas al Ministerio de Economa y Finanzas.
C.
Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin
El proyecto de Constitucin21 que se encuentra, al momento de escribir este informe, en debate en el Congreso de la Repblica, propone tambin, afianzar una Economa Social de Mercado que reafirme los principios y valores de la solidaridad y de la persona humana, dentro de un sistema competitivo que fomente la propiedad y la libre empresa. Se plantea la intervencin subsidiaria del Estado y a la vez se consolida su rol promotor del desarrollo econmico y social.22 Al igual que la constitucin de 1979 no se define el concepto de Economa Social de Mercado que en la tradicin del pensamiento social cristiano podra resumirse como "libre competencia y fomento para desarrollar mercados" y en la tradicin social demcrata como "competencia en lo posible, planificacin en lo necesario". Esta formulacin social-demcrata, ms recientemente, ha sido planteada como "tanta competencia como sea posible y tanta regulacin como sea necesario". (Ver Recuadro 1). Del texto en debate se podra concluir que la intencin de los legisladores sera "competencia cuando es posible, planificacin y regulacin en lo necesario y fomento para desarrollar mercados " ya que recoge ambas escuelas de pensamiento. En el tema de la libre competencia, el Estado facilita y vigila la competencia libre y leal, el buen gobierno de las sociedades y la transparencia financiera en las empresas. Combate toda prctica que limite o debilite la libre competencia y el abuso de posiciones dominantes o monoplicas. Adems, prohbe la creacin de monopolios por ley.23 La actividad empresarial del Estado slo puede ser realizada subsidiariamente, autorizada nicamente por ley expresa, con el fin de promover la economa del pas y alcanzar los objetivos del desarrollo. Asimismo, la actividad empresarial, pblica o privada, recibe el mismo tratamiento legal.24
20 21 22
23
24
Artculo 72 El 15 de julio del 2001 una comisin presidida por el Ministro de Justicia, Diego Garca Sayn, entreg al Presidente Constitucional de la Repblica, Alejandro Toledo, el Anteproyecto de reforma constitucional. Se avanza en el reconocimiento de derechos fundamentales y se incorporan derechos amparados por tratados internacionales. Se reconoce rango constitucional a los tratados en materia de derechos humanos, al igual que la Constitucin de 1979 y a diferencia de la Constitucin de 1993 que tena un vaco legal en la materia. Respecto a la inversin privada, el Anteproyecto regula los convenios de estabilidad jurdica que en la Constitucin de 1993 eran llamados contratos-ley. Estos convenios no pueden ser modificados legislativamente, por lo cual el Poder Legislativo encuentra un freno para su intervencin y fiscalizacin. Si bien este artculo seala que la ley establece mecanismos para garantizar la transparencia en el proceso de negociacin y suscripcin de dichos convenios, as como la publicidad de stos, no permite la fiscalizacin por parte del Congreso. Sobre el particular, la Constitucin de 1993 tampoco permita su modificacin por el Congreso. Se seala al igual que la Constitucin de 1993, que todo contrato con el Estado debe someterse a la jurisdiccin nacional. Pueden ser exceptuados de la jurisdiccin nacional los contratos de carcter financiero. Asimismo, el Estado y las dems personas de derecho pblico pueden someter las controversias derivadas de la relacin contractual a tribunales constituidos en virtud de tratados en vigor. Pueden tambin someterlas a arbitraje nacional o internacional, en la forma en que lo disponga la ley. El Anteproyecto plantea una diferencia frente a la Constitucin de 1979 sobre la intervencin excepcional del Estado en la economa. La constitucin de 1979 sealaba que el Estado poda intervenir en materia econmica en casos de grave crisis o emergencia. El anteproyecto seala que slo en situaciones de conflictos armados o de grave, extendida y duradera calamidad pblica, el Gobierno puede intervenir la actividad econmica mediante decretos de urgencia.
26
N 30
La accin del Estado est dirigida principalmente a los siguientes aspectos: Garantizar el bien comn, y actuar especialmente en las reas de salud, educacin, seguridad y justicia. Promover la generacin de oportunidades de empleo y la capacitacin laboral. Velar por el respeto de los derechos de los consumidores y usuarios, as como garantizar el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que se encuentran en el mercado. Garantizar la prestacin de servicios pblicos y supervisar su funcionamiento. Promover la competitividad en la economa. Garantizar la libre circulacin de bienes y la prestacin de servicios en todo el territorio. Fomentar la investigacin en ciencia y tecnologa. Proteger el desarrollo del medio ambiente y la utilizacin sostenible de los recursos naturales. Proveer de infraestructura fsica. Promover la integracin continental, social, econmica, poltica y cultural.
A diferencia de la Constitucin de 1993, el proyecto en debate establece expresamente una norma constitucional sobre la planificacin estratgica ( Art. 123) que seala: El Gobierno formula su poltica econmica, social y ambiental mediante planes estratgicos, de nivel nacional y regional, los cuales se materializan en el Presupuesto Pblico, el Programa de Inversiones Pblicas y los Proyectos de Ley que sobre materia econmica, social y ambiental se sometan a consideracin del Congreso. Un Consejo Nacional de naturaleza consultiva, cuyas funciones y composicin se determinan por ley, emite opinin sobre la poltica econmica, social y ambiental del Gobierno. La Comisin de Reforma de la Constitucin retoma el tema de la planificacin pero plantea diferencias frente a la Carta Magna de 1979. En esta ltima, el Estado formulaba la poltica econmica y social mediante planes de desarrollo que deberan ser concertados. La planificacin una vez concertada era de cumplimiento obligatorio. En el anteproyecto en debate se propone, que el gobierno debe formular planes estratgicos tanto a nivel nacional como regional. Asimismo, se propone la creacin de un Consejo Nacional que deber opinar sobre la poltica del gobierno y cuyas funciones sern materia de una ley o reglamentacin expresa. La creacin de este Consejo Nacional tiene antecedentes en la legislacin sobre planificacin, que se abordar en el siguiente captulo. Se entendera que dicho Consejo Nacional, debera tomar como punto de partida la experiencia organizativa del Acuerdo Nacional, aunque sera factible un diseo institucional distinto. Este Consejo Nacional tendra un carcter simplemente consultivo, lo que aparentemente debilitara el papel que podra desempear la concertacin nacional. En todo caso, en el correspondiente dispositivo de creacin debera precisarse que su carcter consultivo debera abarcar aspectos tales como los siguientes: Formulacin de escenarios y lineamientos estratgicos de futuro. Visin territorial del desarrollo, descentralizacin y articulaciones macroregionales. Proposicin de polticas, objetivos y metas. Proposicin de iniciativas de inversin pblica. Proposicin de iniciativas de combate a la pobreza y generacin de empleo Generacin de sinergias pblico-privadas para impulsar el crecimiento.
27
Iniciativas de articulacin internacional que conduzcan a la suscripcin de convenios y tratados comerciales. Propuestas de estilos de gestin de asuntos de inters pblico e iniciativas de reforma del Estado. Evaluacin de la gestin pblica desde una perspectiva no gubernamental.
Deben destacarse dos avances muy importantes en materia de la planificacin o del planeamiento estratgico del desarrollo. En primer lugar la consagracin constitucional de los planes estratgicos como instrumento de gobierno; y en segundo lugar, la relacin vinculante con el Presupuesto Pblico y el Programa de Inversin Pblica, aspectos que no estaban expresamente sealados en la Constitucin de 1979, y que siempre fueron un aspecto de relativa controversia entre el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el Ministerio de Economa y Finanzas, desde la creacin del INP en 1962. Pensamos que el texto del proyecto de Constitucin podra ser un poco ms explcito en materia institucional, planteando la creacin de un Sistema Nacional de Programacin del Sector Pblico, con un organismo rector, ya que ello resulta indispensable para articular de manera coherente el planeamiento estratgico nacional y regional y adems, para que las polticas y programas sean incorporados en el Presupuesto Pblico. Otro aspecto que resulta muy importante en la modernizacin del Estado es la relacin que debera existir entre los entes reguladores y dicho sistema, en la medida que dichos entes son fundamentales en las orientaciones, fiscalizacin y evaluacin de los sectores de produccin de bienes y servicios que consideran mbitos de accin que requieren la intervencin regulatoria del Estado. Esto resulta fundamental para abordar los aspectos sectoriales del planeamiento estratgico ya que, en este caso, la regulacin es el instrumento esencial de la gestin pblica. Lo que no est inmerso dentro de las atribuciones sectoriales regulatorias es objeto de libre mercado y por tanto se trata de actividades desreguladas en las que la iniciativa privada se ejerce a plenitud. Esta cuestin es muy relevante respecto de la definicin de las actividades que son consideradas de servicio pblico25 y de otros aspectos que, como el uso sustentable del patrimonio integral (natural, humano, cultural etc) requieren de la intervencin regulatoria del Estado. En este ltimo aspecto resulta implcito, en la intencin de los legisladores, que el planeamiento estratgico es un instrumento de gestin para alcanzar el desarrollo sustentable o sostenido, que supone un equilibrio entre las diversas formas de capital que constituyen el patrimonio nacional. En suma, si el nuevo texto constitucional es el que deber regir el Proyecto de Nacin, resulta evidente que el diseo institucional y operativo del planeamiento estratgico deber ser objeto de creacin luego de aprobarse la nueva Constitucin Poltica.
25
En materia de servicios pblicos, el Anteproyecto seala que el Estado mediante una ley, califica las actividades esenciales para satisfacer las necesidades de inters colectivo que constituyen servicios pblicos. Adems seala que la regulacin de los servicios pblicos es facultad exclusiva del Estado. Este artculo se ocupa adems de los organismos reguladores, definindolos como personas jurdicas de derecho pblico con autonoma dentro de sus respectivas leyes orgnicas. Son funciones de estos organismos supervisar, regular y fiscalizar la prestacin de los servicios pblicos y la racional utilizacin de la explotacin de la infraestructura nacional de uso pblico.
28
N 30
Recuadro 1
EL CONCEPTO DE ECONOMA SOCIAL DE MERCADO "LIBRE COMPETENCIA Y FOMENTO PARA DESARROLLAR MERCADOS" "COMPETENCIA EN LO POSIBLE, PLANIFICACIN EN LO NECESARIO"
Despus de la segunda guerra mundial hubo un resurgir del impulso liberal en Alemania frente al fracaso de los experimentos intervencionistas. Sin embargo, este impulso era nuevo, distinto y autocrtico respecto al liberalismo clsico, que haba conducido a un convulsivo problema social y a otros muchos males endmicos y paralizantes. A la alternativa al liberalismo clsico se le denomin "Economa Social de Mercado" y se identifica a Ludwig Erhard-quien jur como Ministro de Economa de Konrad Adenauer, el 20 de setiembre de 1949-como el "padre fundador" de esta escuela de pensamiento. Sin embargo, Erhard perteneci al movimiento neoliberal que en el mbito europeo adopt la denominacin de "ordo-liberalismo" asociado a la Escuela de Friburgo, que cont entre sus filas a Friedrick Von Hayek, Alexander Rustow, Frank Bohm, Alfred Muller y Friedrich Lutz. .No obstante, Erhard siempre manifest que Frank Oppenheimer de la Escuela de Frankfurt, que fuera su director de tesis y a cuya teora socio-econmica se denominaba "socialismo liberal" influy decisivamente en su pensamiento, al extremo que lo consideraba su "maestro principal". Erhard, en estrecho dilogo con los "ordo-liberales" concibi la " Economa Social de Mercado" que considera que slo a travs del mercado se puede alcanzar bienestar para todos. Para ello se requiere una poltica monetaria, financiera y crediticia - bajo un rgimen de independencia del banco emisor - que tenga como objetivo el equilibrio de la balanza de pagos, el mantenimiento de la estabilidad monetaria, el crecimiento econmico continuo y el pleno empleo. Estos propsitos constituyeron el llamado "cuadrado mgico de Erhard". Sin embargo, es bueno precisar que Erhard consideraba la economa como un mbito central de la vida humana, que deba ser adecuadamente ordenado por la autoridad poltica para que los resultados sociales puedan ser satisfactorios. Se trataba de poner en marcha, en palabras de Erhard, "un autntico humanismo poltico-econmico". Erhard reivindic siempre la necesidad insustituible y la importancia decisiva de la autoridad estatal y de una poltica econmica "inflexible" que no ceda el bien comn ni la igualdad fundamental de los ciudadanos, ante las presiones o intereses particulares, y que arbitre con justicia. La Economa Social de Mercado lejos de instalarse en la desigualdad se instala en la lucha poltica contra ella. El Estado configura, arbitra y custodia un orden econmico que refleja y sirve a la igualdad fundamental de todos los ciudadanos, como personas libres y responsables. Erhard seala expresamente que "una economa de mercado no se realiza por si misma ni a partir de si misma. Su consecucin es una importante tarea del Estado.. No se trata slo de liberalizar, de anular racionamientos y controles de precios y suprimir subvenciones. Tambin son necesarias medidas positivas de promocin; porque dnde una economa de mercado debe ser an alcanzada faltan los agentes y las fuerzas del mercado en que se puede confiar". "Las medidas de promocin y fomento son imprescindibles pero deben realizarse de tal modo que beneficien directamente a las fuerzas del mercado""En una economa de mercado que funcione adecuadamente carecen de sentido las medidas estatales "En cambio, para la instauracin de una economa de mercado las subvenciones son necesarias. En este caso, a diferencia de una economa de mercado en pleno funcionamiento, las subvenciones fomentan los procesos de adaptacin; posibilitan reconversiones de procesos productivos y con ello, crean empleo, ingresos y competencia". "En todos los pases en reforma, se debe, en primer lugar, constituir una economa de mercado en cuanto tal. El flujo cclico de produccin e ingresos, de demanda y oferta debe, antes que nada, ser puesto en funcionamiento y para ello son necesarias las ayudas y los apoyos a la inversin". "Obviamente en estas situaciones es tambin necesario el buen tino. Las medidas de promocin deben adaptarse con exactitud a las dbiles fuerzas productivas de las nuevas estructuras de mercado: los medios que se destinan al fomento productivo deben dilatarse paulatinamente; no deben conducir a ofertas que no hallen la correspondiente demanda, con una capacidad adquisitiva suficiente, ni deben promocionar demandas que no puedan ser satisfechas con la correspondiente produccin". La influencia de Erhard fue decisiva tanto en Alemania como Europa Occidental al extremo que el Partido Social Demcrata Alemn y con l, la Internacional Socialista, abandonaron definitivamente los modelos econmicos colectivistas y adaptaron sus programas a la concepcin de la Economa Social de Mercado, a partir del Congreso de Godesberg en 1959 acuando el slogan: "competencia en lo posible, planificacin en lo necesario".
Fuente: Tomado de Ludwig Erhard "Economa Social de Mercado, su Valor Permanente". Ediciones RIALP Madrid, 1994. Coleccin Empresa y Humanismo. Debe aclararse que tambin se han tomado prrafos de la presentacin que hace en este libro Ignacio Mirabel del Seminario Permanente Empresa y Humanismo y de Horts Friedrich Wunsche, en el momento de la edicin, Director Gerente de la Fundacin Ludwig Erhard.
29
N 30
IV. Antecedentes legislativos sobre la planificacin en el Per
Los orgenes de la planificacin en el Per, como en muchos pases de Amrica latina, tienen relacin con un momento histrico muy especial en las relaciones interamericanas, asociado a la constitucin de la Alianza para el Progreso, que marc un nuevo rumbo en las relaciones de cooperacin entre los Estados Unidos de Amrica y los pases de la regin. Predominaba en ese momento un consenso en torno a la necesidad de realizar reformas econmicas y sociales que permitieran el desarrollo de los mercados nacionales, mediante una orientacin desarrollistade la gestin pblica; una mayor participacin de la inversin pblica en la generacin de la infraestructura fsica para el desarrollo y la articulacin del mercado interno; y un mayor impulso a la educacin y la prestacin de servicios sociales bsicos a la poblacin de menores ingresos. En el marco de este consenso, el Estado era reconocido como el conductor del proceso de desarrollo, lo cual requera un nuevo estilo en la gestin pblica, sustentado en una planificacin que permitiera el uso ptimo de los recursos internos disponibles y de la cooperacin financiera internacional. En esta seccin nos referimos a los dispositivos de carcter general que constituyeron el Sistema Nacional de Planificacin. Estos fueron objeto de algunas disposiciones reglamentarias en sus aspectos operativos, especialmente en materia de su pliego presupuestal
31
y de su intervencin en la formulacin del Presupuesto Pblico, que para los efectos de este trabajo resultan aspectos muy especficos, que requeriran de un anlisis centrado en una evaluacin de la operatividad del Sistema, asunto que no es nuestro objeto de estudio.
A.
Creacin del Sistema Nacional de Planificacin
En 1962 se legisl por primera vez en el Per sobre el tema de la planificacin. Mediante el Decreto Ley 14220 del 19 de octubre de ese ao, se cre el Sistema Nacional de Planificacin del Desarrollo Econmico y Social. Esta ley se bas en la Constitucin de 1933 que estaba en vigencia en ese momento y que corresponda a un diseo liberal, que no haca mencin expresa de la planificacin. El Decreto Ley 14220 contiene una exposicin de motivos por los cuales el gobierno consideraba necesario legislar sobre el tema, entre los que destacan: El Sistema de Planificacin permitira mejorar las condiciones de vida de los peruanos mediante la ejecucin de planes sistemticos de desarrollo, que contengan metas de largo, mediano y corto plazo. La imperiosa necesidad de que el presupuesto fiscal se convierta en un instrumento fundamental del desarrollo, que refleje anualmente las metas de los planes y asegure su ejecucin El proceso de planificacin deba asegurar la participacin de empresarios y trabajadores. Este sistema orientara y hara ms eficaz la accin pblica, adems de acentuar y armonizar estmulos a la iniciativa privada. Un sistema orgnico de planificacin facilitara una adecuada descentralizacin.
El Sistema Nacional de Planificacin del Desarrollo Econmico y Social estaba integrado por los siguientes organismos: 1. El Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, encargado de dar las orientaciones fundamentales al proceso de planificacin. Este Consejo estaba integrado por los Ministros de Hacienda y Comercio, Fomento y Obras Pblicas, Educacin Pblica, Salud Pblica y Asistencia Social, Agricultura, Trabajo y Asuntos Indgenas, un ministro de las Fuerzas Armadas, el Jefe del Instituto Nacional de Planificacin y el Presidente del Banco Central de Reserva. Estaba presidido por el Presidente de la Repblica, quien poda designar a un miembro del Consejo para que lo represente. Entre las principales funciones que se encargaron a dicho Consejo se pueden mencionar las siguientes: - Formular la poltica de desarrollo econmico y social del Gobierno. - Sealar las directivas generales para la elaboracin de los planes de desarrollo. - Aprobar los planes de largo, mediano y corto plazo que le fueran sometidos por el Instituto Nacional de Planificacin. - Acordar la poltica de financiamiento de los planes de desarrollo. - Vigilar la coordinacin de los planes con los programas anuales del sector pblico y el presupuesto fiscal. - Crear organismos regionales de planificacin en base a las necesidades geo-econmicas del pas, y - Aprobar los programas de asistencia tcnica internacional, entre otras. 32
N 30
Es importante destacar que todos los acuerdos del Consejo requeran, para su vigencia, de la aprobacin del Presidente de la Repblica. 2. El Instituto Nacional de Planificacin como el organismo tcnico central del Sistema Nacional de Planificacin (INP) , bajo la autoridad de un funcionario con rango de Ministro de Estado, que era responsable ante el Presidente de la Repblica y cuyo presupuesto estaba incluido dentro del pliego de la Presidencia de la Repblica. Las principales funciones del INP eran las siguientes: - Someter a consideracin del Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, las metas de desarrollo, sus alternativas y la poltica encaminada a su cumplimiento. - Formular los planes de largo, mediano y corto plazo y someterlos a consideracin del Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social. - Impartir instrucciones tcnicas a las oficinas sectoriales y regionales de planificacin para la presentacin de sus planes. - Presentar al Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social informes peridicos sobre la situacin econmica del pas y las medidas que estime convenientes. - Coordinar los programas anuales del sector pblico que debern incluirse en el presupuesto fiscal anual, con los planes generales y sectoriales. - Coordinar e integrar los planes regionales con los planes generales. - Presentar al Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, un informe examinando el cumplimiento de los planes y programas. - Recomendar al Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social los incentivos fiscales y crediticios para la actividad privada. - Dictar las normas para la preparacin de proyectos de inversin del sector pblico y asesorar en su elaboracin, y - Coordinar la asistencia tcnica internacional. 3. El Consejo Consultivo de Planificacin que constitua una instancia para concretar la participacin del sector privado, mediante la discusin de los planes de desarrollo. Este Consejo Consultivo estaba presidido por el Jefe del Instituto Nacional de Planificacin y contaba con no menos de 20 miembros designados por el Presidente de la Repblica en base a ternas propuestas por gremios de empresarios, trabajadores, profesionales y por las universidades. Sus principales funciones radicaban en asesorar al Instituto Nacional de Planificacin y prestar su concurso tcnico en la elaboracin y revisin de los planes de desarrollo, y constituir y participar en comisiones de trabajo y estimular la cooperacin pblico-privada. 4. Oficinas Regionales y Sectoriales de Planificacin que se organizaban en cada uno de los ministerios y en los organismos regionales (Juntas de Obras Pblicas y Corporaciones Departamentales en su origen).26 Estas oficinas estaban bajo la dependencia jerrquica de la autoridad administrativa correspondiente y coordinaban su labor con el Instituto Nacional de Planificacin. Entre sus principales funciones estaban las de analizar la problemtica regional; preparar planes regionales de desarrollo y participar en la preparacin del presupuesto pblico correspondiente a su jurisdiccin regional; asesorar a los organismos encargados de la elaboracin de proyectos de inversin; ejecutar y evaluar los planes regionales informando a su autoridad jerrquica y al Instituto Nacional de Planificacin.
26
Posteriormente el INP cre sus propias oficinas regionales de planificacin.
33
B.
Ley de Organizacin y funciones del Sistema Nacional de Planificacin
Con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el Art. 111 de la Constitucin de 1979, se promulg, el 15 de junio de 1981, el Decreto Legislativo 177, Ley de Organizacin y Funciones del Sistema Nacional de Planificacin. Esta Ley le otorg como funcin central la de elaborar los planes de desarrollo de acuerdo a las polticas que formularan el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros. Este dispositivo elimin el denominado Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, encargado de dar las orientaciones fundamentales al proceso de planificacin, que estaba integrado por Ministros de Estado, cuyas funciones se detallaron en la seccin anterior. Se entendera que dicha eliminacin se justificaba en la medida que el Consejo de Ministros asuma sus funciones. El Sistema Nacional de Planificacin estaba integrado por el Instituto Nacional de Planificacin (INP); el Consejo Consultivo Nacional de Planificacin; las Oficinas de Planificacin de Ministerios y Organismos Centrales; las Oficinas de Planificacin de Instituciones Pblicas y las Oficinas de Planificacin de las Municipalidades. Segn lo establecido en el referidos dispositivo las funciones de los organismos miembros del Sistema eran las siguientes: a) Instituto Nacional de Planificacin (INP) El INP fue definido como el organismo tcnico central del Sistema Nacional de Planificacin responsable de asesorar al Presidente de la Repblica en la orientacin y conduccin de la poltica nacional de desarrollo. Su Jefe tena, a diferencia de la ley anterior, rango de Ministro de Estado, con voz y sin voto en el Consejo de Ministros, y era nombrado por el Presidente de la Repblica, ante quien era responsable. A diferencia de la ley de 1962 que estableci que su asignacin presupuestal era parte de la pliego de la Presidencia de la Repblica, el dispositivo de 1981, design a su Jefe como titular del correspondiente Pliego Presupuestal. Las atribuciones y funciones que le confiri el dispositivo legal mencionado ern ,bsicamente, las siguientes: Formular y evaluar los planes de largo, mediano y corto plazo y someterlos a consideracin del Consejo de Ministros. Orientar y coordinar la formulacin y evaluacin de los planes sectoriales, regionales y locales de desarrollo. Informar peridicamente al Presidente de la Repblica y al Consejo de Ministros sobre la situacin econmica del pas. Participar en la elaboracin del Plan Econmico-Financiero, conjuntamente con el Ministerio de Economa y Finanzas y el Banco Central de Reserva. Elaborar el programa de inversiones del Sector Pblico Nacional, y Coordinar y evaluar la cooperacin tcnica internacional.
El D.L. 177 tiene un agregado muy importante que se refiere a la participacin del INP en la elaboracin de los planes econmicos y financieros anuales, junto con el MEF y el Banco Central de Reserva, aspecto que con la vigencia de la Ley de 1962 siempre fue motivo de controversia ya que en la prctica eran estas dos ltimas instituciones las que marcaban definitivamente el rumbo de la poltica econmica aunque el INP tena una funcin muy relevante en la evaluacin y programacin de la inversin pblica.
34
N 30
b) Consejo Consultivo Nacional de Planificacin Este Consejo tena como funcin asesorar a los organismos del Sistema, estaba presidido por el Jefe del Instituto Nacional de Planificacin e integrado por representantes de organizaciones empresariales, laborales, profesionales y universidades. Sus miembros eran designados por el Presidente de la Repblica. Este Consejo mantuvo las funciones de la Ley de 1962 pero, en la prctica, no funcion de acuerdo a lo previsto. c) Oficinas de Planificacin de los Ministerios Sectoriales Estas oficinas se organizaban en los distintos ministerios y dependan directamente del ministro correspondiente y su funcin era la de asesorar en las respectivas polticas sectoriales, conduciendo adems, el proceso de planificacin en su sector, de acuerdo a las directivas del INP y del titular del pliego presupuestal. d) Oficinas de Planificacin de Instituciones Pblicas El dispositivo de 1981 estableci que todas las instituciones pblicas deban establecer sus propias oficinas de planificacin para formular sus correspondientes planes institucionales. e) Oficinas de Planificacin de las Municipalidades. La norma estableci que todas las municipalidades provinciales de ciudades con ms de 50,000 habitantes deban establecer oficinas encargadas de asesorar al alcalde en la formulacin de las polticas de desarrollo local, de conformidad con las directivas tcnicas del Instituto Nacional de Planificacin. Durante los treinta aos de existencia del Instituto Nacional de Planificacin, ste orient la inversin pblica en aproximadamente 20 mil millones de dlares y cerca de 3 mil millones de dlares en cooperacin no reembolsable, jugando un papel protagnico en la descentralizacin, y programacin de la inversin pblica, ordenamiento territorial, adems de formar importantes cuadros profesionales y tcnicos.27
C.
Disolucin del Instituto Nacional de Planificacin
Mediante el Decreto Ley 25548, del 11 de junio de 1992, se disolvi el Instituto Nacional de Planificacin pasando todo su personal a disposicin del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) en calidad de excedentes. Las funciones del Instituto Nacional de Planificacin pasaron a ser asumidas por el Ministerio de Economa y Finanzas, salvo las relacionadas con la cooperacin tcnica internacional que pasaron a ser competencia del Ministerio de la Presidencia y que en la actualidad estn bajo la responsabilidad de la Agencia de Cooperacin Internacional que depende del Ministerio de Relaciones Exteriores.28 Mediante este mismo Decreto se cre el Consejo Nacional de Planificacin (CNP) integrado por los miembros del Consejo de Ministros.
27 28
Las cifras han sido extradas del portal del Congreso de la Repblica: www.congreso.gob.pe El Ministerio de la Presidencia se cre el 10 de mayo de 1992, mediante Decreto Ley 25490, establecindose que esta entidad se encargara de normar, coordinar y hacer posible el financiamiento de las entidades multisectoriales y organismos pblicos descentralizados del Gobierno Central. Posteriormente, el 18 de junio de 1992 se aprob la Ley Orgnica del Ministerio de la Presidencia, mediante Decreto Ley 25556. Este organismo asumi una serie de funciones que estaban relacionadas con la programacin de inversiones y con el proceso de descentralizacin aunque en la prctica signific un retroceso significativo respecto de la regionalizacin del pas. Entre sus funciones estaban formular, evaluar y supervisar las polticas cuya ejecucin estaba a cargo de las empresas, instituciones y organismos que lo integraban; desarrollar obras de infraestructura bsica y programas sociales y en ese sentido, promover la ejecucin de los proyectos de inversin social; normar, promover y ejecutar estudios que sustenten el planeamiento fsico y la formulacin de proyectos de desarrollo nacional; coordinar la conduccin, supervisin y evaluacin de los proyectos integrales de desarrollo de carcter multisectorial y de alcance nacional; promover y ejecutar programas y proyectos de carcter nacional, regional o local, enmarcados en las prioridades de planes de desarrollo de corto y mediano plazo; formular la poltica de descentralizacin y de promocin de las Regiones y prestar apoyo tcnico a las Municipalidades; y formular, coordinar y evaluar la poltica de cooperacin tcnica internacional.
35
En la actualidad, este Consejo es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros y debe aprobar los planes correspondientes, encargndose al Ministerio de Economa y Finanzas las funciones de Secretara Tcnica del Consejo. En este Ministerio y para esos efectos, se cre la Oficina de Planificacin, Programacin y Presupuesto. Cabe destacar que, como no se ha derogado el Decreto Ley 25548 este Consejo sigue vigente. Este Decreto signific una significativa reestructuracin del Poder Ejecutivo, destacndose las nuevas funciones asumidas tanto por el Ministerio de Economa y Finanzas como por el Ministerio de la Presidencia. El primero asumi una responsabilidad normativa y otra asociada con el planeamiento estratgico, especialmente de la inversin pblica y en general de la orientacin del gasto pblico mientras el segundo asumi como funcin principal la ejecucin del gasto de inversin, todo lo cual reforz el centralismo de la gestin pblica, al extrem que el Ministerio de la Presidencia lleg a controlar alrededor del 23% del gasto pblico total. En realidad, se abandon el planeamiento estratgico, basado en una visin integral del Proyecto de Nacin, dndose mayor nfasis a la programacin del Sector Pblico. La ptica adoptada fue marcadamente fiscalista y orientada a dar mayor coherencia a la gestin macroeconmica desde una perspectiva plurianual. Por otro lado, se debilit la planificacin e iniciativas regionales ya que los gobiernos regionales fueron prcticamente liquidados.29
29
En 1992 el gobierno central intervino los gobiernos regionales, y dispuso la instalacin de Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), cada uno de ellos con presidentes regionales "designados" por el Ministerio de la Presidencia. Los CTAR fueron adscritos a este Ministerio.
36
N 30
V. El planeamiento estratgico del sector pblico
En realidad, la disolucin del Sistema Nacional de Planificacin tuvo mas una connotacin de carcter ideolgico ya que la experiencia revela que, en la dcada de los noventa, se hicieron importantes esfuerzos para reforzar el planeamiento estratgico del Sector Pblico, en concordancia con la disciplina fiscal y orden macroeconmicos necesarios para dar confianza a la comunidad financiera internacional. Lo que se descart, y ello coincide con lo que los cientistas polticos han dado en llamar el fin de las utopas o el fin de las ideologas, es la idea de una planificacin que defina un modelo de sociedad, entendido como un modo de produccin o de acumulacin y la correspondiente subordinacin de la iniciativa privada a dicho modelo y modo de produccin. Se trataba de reducir el margen de intervencin del Estado sobre el comportamiento de los agentes privados, tanto individuos como empresas, lo que qued plasmado en la Constitucin de 1993. Si bien esta Constitucin no hizo referencia a la planificacin, es evidente que sta no descartaba la utilizacin del planeamiento estratgico como un instrumento fundamental para dar coherencia a la gestin de los asuntos de inters pblico que deban concretarse en el Presupuesto General de la Repblica. De all que, en la dcada de los noventa, el planeamiento estratgico adopte una clara visin de carcter fiscalista, a efectos de garantizar una serie de reglas macro-fiscales, prudencia en el gasto, una eficaz asignacin de dichos recursos pblicos y, en general, una
37
conduccin coherente de las finanzas pblicas. En el lapso mencionado, se reforz el papel del Ministerio de Economa y Finanzas, encargado de formular el Presupuesto Pblico, en concordancia con los propsitos sealados anteriormente.30
A.
Programacin estratgica multianual
El Ministerio de Economa y Finanzas tiene a cu cargo el proceso de planeamiento estratgico del Sector Pblico mediante lo que denomina la Programacin Estratgica Multianual. De acuerdo a lo dispuesto en sus directivas, dicha programacin es una herramienta para orientar la ejecucin de los recursos al cumplimiento de las funciones primordiales del Estado. Se basa en la capacidad de observacin, anticipacin y adaptacin de una entidad, frente a los desafos y oportunidades que generan, tanto el entorno externo, como su realidad interna, asegurando el mejor cumplimiento de sus funciones. El Ministerio de Economa y Finanzas define la Programacin Estratgica Multianual, como un proceso que involucra la capacidad de determinar objetivos, asociar recursos, definir cursos de accin que permitan cumplir dichos objetivos, seguir el progreso y examinar los resultados y las consecuencias de esas decisiones teniendo como referencia las metas preestablecidas.
Recuadro 2
LINEAMIENTOS ESTRATGICOS DE LA GESTIN PUBLICA Desarrollar una gestin pblica eficiente y austera y crear las condiciones para alcanzar un nivel de ahorro e inversin que permitan el crecimiento del empleo. Promover igualdad de oportunidades para todos los habitantes, principalmente con el acceso permanente a condiciones bsicas adecuadas de educacin, salud, justicia y prevencin en grupos de mayor riesgo. Asignar adecuadamente los recursos disponibles, atendiendo criterios de priorizacin, simples, explcitos y transparentes, promoviendo la descentralizacin progresiva y el fortalecimiento del tejido social y las capacidades institucionales de los municipios provinciales, como actores centrales del desarrollo social del pas.
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.
A juicio de dicho Ministerio, la Programacin Estratgica Multianual, es una manera de enfrentar y resolver los problemas crticos de las entidades del sector pblico, y se refleja en la formulacin y ejecucin de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM), la Programacin Multianual de la Inversin Pblica (PMIP) y los Planes Estratgicos Institucionales (PEI). Estos planes se formulan en trminos de objetivos, medibles, verificables, cuantificados en trminos de costos y resultados esperados, que se integran en un Plan Estratgico
30
Los Pliegos Presupuestarios se crean por ley expresa, debiendo sta precisar la fuente de financiamiento que se utilizar para su ejecucin.. Las normas que regulan la formulacin, aprobacin, ejecucin, control y evaluacin del Presupuesto Pblico son, entre otras, las siguientes: Artculo 81 de la Constitucin Poltica del Per, que establece los lineamientos generales del proceso presupuestario. Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal N 27245, Ley de Gestin Presupuestaria del Estado N 27209 Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Pblico. Directivas que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico y otras normas de excepcin
38
N 30
Nacional, acorde con la disponibilidad global de recursos establecida en el escenario macroeconmico previsto.31 Cabe destacar que el referido Plan Estratgico Nacional no ha sido, hasta el momento, ni concertado ni mucho menos presentado a discusin nacional y tampoco objeto de presentacin y aprobacin por el Congreso de la Repblica.
Recuadro 3
PLANEAMIENTO ESTRATGICO DEL SECTOR PBLICO El Ministerio de Economa y Finanzas define las orientaciones para que cada uno de los pliegos presupuestarios desarrolle su Plan Estratgico Institucional, en coordinacin con sus respectivas unidades ejecutoras y tomando como base los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales para dicho periodo. El proceso de programacin estratgica abarca a todas las entidades y Pliegos Presupuestarios. Estas orientaciones tienen como objetivos los siguientes: Asegurar la debida articulacin entre los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) y los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM). Armonizar los Objetivos Estratgicos Sectoriales identificados en los PESEM con los Objetivos Estratgicos Institucionales identificados en los PEI. Garantizar que los PEI asuman adecuadamente institucionales y permitan su adecuado cumplimiento. los objetivos estratgicos
Articular los presupuestos institucionales con la Programacin Estratgica Sectorial en una perspectiva de mediano y largo plazo.
Fuente: Tomado de la Directiva para la Formulacin de los Planes Estratgicos Institucionales 2002-2006, elaborada por el Ministerio de Economa y Finanzas.
El cumplimiento de los objetivos presupuestarios se mide a travs de la Evaluacin de los Planes Estratgicos Institucionales y los Planes Estratgicos Sectoriales de carcter Multianual (llamados PESEM), que son aprobados por el Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros. Los Planes constituyen un importante instrumento para ejecutar y medir el cumplimiento de los objetivos presupuestarios.
1. Planes estratgicos institucionales

Segn lo dispuesto en la Directiva para la Formulacin de los Planes Estratgicos Institucionales 2002-2006, elaborada por el Ministerio de Economa y Finanzas, los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) son Planes Estratgicos similares a los PESEM pero difieren de stos por tener un alcance institucional a nivel de cada Pliego Presupuestario. La integracin y sntesis de los PEI debera reflejar los objetivos estratgicos contemplados en los PESEM y el
31
Las bases legales del planeamiento estratgico multinual son: Decreto Legislativo N 183, Ley Orgnica del Ministerio de Economa y Finanzas modificada por el Decreto Legislativo N 325; Ley N 27209 Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, que en su artculo 55 dispone la elaboracin de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales y cmo el plan estratgico institucional, el plan operativo anual y el presupuesto institucional del pliego se enlazan con l; Ley N 27245 Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, que establece los lineamientos para una mejor gestin de las finanzas pblicas y crea el Fondo de Estabilizacin Fiscal; Decreto Supremo N 039-2000-EF que aprueba el Reglamento de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal; Ley N 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica creado con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin; Decreto Supremo N 086-2000-EF mediante el cual se aprueba el Reglamento de la Ley que crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica; Decreto Supremo N 071-2001-EF, que establece la nueva estructura orgnica del Viceministerio de Economa y su modificatoria mediante Decreto Supremo N093-2001-EF; Resolucin Ministerial N 158-2001-EF/15 mediante el cual se modifica el Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Economa y Finanzas; y las correspondientes leyes anuales de Presupuesto del Sector Pblico y de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico; y de Endeudamiento del Sector Pblico. Vase Directiva del Ministerio de Economa y Finanzas para la programacin multianual 2002-2006.
39
correspondiente pliego presupuestario aportar al logro de las metas que se ha fijado el sector al cual pertenece.32 El PEI es por definicin, una relacin priorizada (de mayor a menor importancia) de objetivos y acciones cuantificados. La formulacin del PEI se efectuar en estrecha coordinacin con la Direccin General de Programacin Multisectorial del Sector Pblico (DGPMSP). As, los (Planes Estratgicos Institucionales) PEI y sus Planes Multianuales de Inversin Pblica (PMIP) incluyen lineamientos y objetivos, en concordancia con las atribuciones y responsabilidades de cada Pliego y de las Unidades Ejecutoras que lo integran para concretar su Misin Institucional.33
2. Plan Estratgico Multianual

El Plan Estratgico Multianual (PEMA), segn lo dispuesto por el Ministerio de Economa y Finanzas, determina la direccin de un Pliego Presupuestario para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo, dentro de un marco de racionalidad, transparencia y eficiencia del gasto, debiendo comprender a todas las Instituciones y actores involucrados. El Plan es liderado por el Titular del Pliego siendo responsable de su diseo, ejecucin e implementacin. El proceso parte con la elaboracin de un diagnstico que refleja el anlisis tanto del entorno en el que se ubica la institucin como de sus caractersticas internas. El Entorno General incluye el anlisis de los factores que le correspondan en lo econmico, geogrfico, demogrfico, poltico, legal, social, cultural, tecnolgico y cualquier otro factor que se considere pertinente. El Entorno Especfico incluye la definicin de quines son sus usuarios/beneficiarios, cules son los principales colaboradores y la interaccin con otras entidades pblicas o privadas que prestan servicios similares. El Ministerio aplica el anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) que permite identificar y evaluar los factores favorables o adversos del entorno y del ambiente interno. El Ministerio de Economa y Finanzas incluye este mtodo para analizar los cambios del medio externo en trminos de "amenazas y oportunidades" as como del medio interno en trminos de " fortalezas y debilidades".Una vez lograda la identificacin de las debilidades y fortalezas, junto con las oportunidades y amenazas que presenta el entorno, el anlisis combinado de ambas, se expresa en una matriz que proporciona el panorama para determinar los objetivos estratgicos. El diagnstico debe comprender una mirada a la situacin actual y a la evolucin que ha tenido en los ltimos cinco aos, sobre la base de una Matriz de Diagnstico que refleje: la situacin encontrada, acciones emprendidas, resultados esperados y obtenidos. Sobre esta base debe formularse el "Anlisis Estratgico" que comprende la formulacin de la Visin, la Misin, el Diagnstico, los lineamientos de poltica y la determinacin de los Objetivos Estratgicos. De este Anlisis surgen las prioridades y objetivos, que deben ser consistentes con los criterios y prioridades institucionales. A ello le sigue la "Implementacin Estratgica" que toma como punto de partida los objetivos estratgicos y define las polticas, el diseo organizacional y el sistema de seguimiento y evaluacin. La "Implementacin Estratgica" comprende consecuentemente, las lneas directrices que permiten orientar el desarrollo de las acciones temporales o permanentes a ser desarrolladas en el corto, mediano y
32
33
La elaboracin del PEI es liderada por el responsable de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, o Programacin, o la que haga sus veces e involucra a las Unidades Ejecutoras que conforman el pliego presupuestario. Para la elaboracin del PEI, se debe convocar a reuniones de trabajo del Pliego con sus Unidades Ejecutoras que, por la labor que realizan, son actores fundamentales en el desempeo de la Institucin, estando todos los convocados obligados a participar en dichas reuniones. En esta etapa, los Pliegos Presupuestarios y sus Unidades Ejecutoras cuantifican sus objetivos y acciones en trminos fsicos y monetarios y la estrategia y cursos de accin que adoptarn para alcanzarlos. Es necesario establecer un orden de prelacin entre cada uno de los objetivos y acciones que cada Pliego se fije. Cada Representante Institucional y el titular del Pliego, son responsables por la formulacin del PEI en los plazos previstos por las directivas del Ministerio de Economa y Finanzas.
40
N 30
largo plazo; incluyendo las medidas concretas que se propone ejecutar una institucin pblica para el cumplimiento de los objetivos, siguiendo un conjunto de lineamientos de poltica general preestablecidos.
3. Indicadores para la Medicin del Desempeo

En relacin a los "Indicadores para la Medicin del Desempeo", el Ministerio de Economa y Finanzas ha dispuesto la elaboracin de indicadores cualitativos y cuantitativos que deben precisar la medida en que un determinado objetivo ha sido alcanzado. Estos indicadores, al ser instrumentos de medicin de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos, constituyen una expresin cuantitativa de lo que se pretende alcanzar y mediante su evaluacin se establecen y miden los xitos o los fracasos, surgiendo una serie de criterios para las siguientes asignaciones de recursos presupuestarios . Las Directivas del Ministerio de Economa y Finanzas destacan la siguiente tipologa de indicadores de desempeo, que parten de una "lnea de Base" - que es la primera medicin de los indicadores seleccionados para evaluar el cumplimiento de los objetivos de una accin permanente o temporal que debe definirse al inicio del plan institucional-con la finalidad de contar con un "punto de partida" para compararlo con los resultados alcanzados. Al respecto, se han definido tres tipos de indicadores: Indicadores de impacto, asociados a los lineamientos de poltica que pretenden medir los cambios o transformaciones de fondo, que se espera lograr a mediano y largo plazo. Estos deben mostrar los efectos (directos o indirectos) producidos como consecuencia de los resultados y logros de las acciones sobre un determinado grupo de clientes o poblacin. Indicadores de resultados, vinculados con el cumplimiento de los objetivos generales y especficos. Con estos indicadores se busca medir cunto se ha progresado respecto de la finalidad, objetivo, meta o misin general realizada. Indicadores de producto, que tienen relacin con las acciones permanentes y temporales que buscan medir los cambios que deben generarse durante la gestin. Estos indicadores deben reflejar las caractersticas y cambios efectivos que se han producido en los bienes y servicios que proporciona una institucin o que son resultantes de un cierto tipo de intervencin pblica.
4. Programacin Multianual de Inversin Pblica

La Directiva del Ministerio de Economa y Finanzas define la Programacin Multianual de la Inversin Pblica (PMIP) como un proceso mediante el cual cada Pliego Presupuestario determina el conjunto de Proyectos de Inversin Pblica que se encuentran en la etapa de preinversin e inversin, y en condiciones de ser evaluados o ejecutados, dentro del marco de las polticas y prioridades establecidas por el Sector al cual pertenece y que se encuentran expresados en los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM). Es importante precisar que se debe considerar no slo los proyectos de inversin que se encuentren en etapa de ejecucin o preinversin, sino tambin perfiles de proyectos con una estimacin de los recursos necesarios.34
34
Las Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) o quienes hagan sus veces, elaboran los PMIP como parte integrante de los PEI. Se considera como Proyecto de Inversin Pblica a toda intervencin limitada en el tiempo que implique la aplicacin de recursos pblicos con el fin de ampliar, mejorar y modernizar la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios, cuyos beneficios son independientes de otros proyectos.
41
La Programacin Multianual de la Inversin Pblica (PMIP) est inmersa dentro del Sistema Nacional de Inversin Pblica, que fue creado mediante Ley el 9 de julio del 2000 .35 El propsito del Sistema es fortalecer la capacidad de planificacin del Sector Pblico, para racionalizar y conducir de manera coherente el uso de los recursos destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologas y normas tcnicas relacionadas con las diferentes fases de los proyectos de inversin. En este sentido, sus objetivos centrales son propiciar la aplicacin del Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica: perfil, prefactibilidad, factiblidad, expediente tcnico, ejecucin y evaluacin ex post; y crear las condiciones para la elaboracin de Planes de Inversin Pblica para perodos multianuales, no menores de 3 (tres) aos.
Recuadro 4
MATRIZ "FODA" Fortalezas que son las capacidades humanas y materiales con las que se cuenta para adaptarse y aprovechar al mximo las ventajas que ofrece el entorno social y enfrentar con mayores posibilidades de xito las posibles amenazas. Oportunidades que incluyen las situaciones o factores socioeconmicos, polticos o culturales que estn fuera de control, cuya particularidad es que son factibles de ser aprovechados si se cumplen determinadas condiciones. Debilidades que comprenden las limitaciones o carencias de habilidades, conocimientos, informacin y tecnologa que se padece e impiden el aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el entorno social y que no le permiten defenderse de las amenazas. Amenazas que son aquellos fenmenos externos que estn fuera de control y podran perjudicar y/o limitar el desarrollo de la organizacin. Son hechos o acciones de actores que son parte del entorno, en que se desempea la institucin y que constituyen un factor de riesgo para el cumplimiento de su misin.
Fuente: Tomado de la Directiva para la Formulacin de los Planes Estratgicos Institucionales 2002-2006, elaborada por el Ministerio de Economa y Finanzas.
Entre los principios, establecidos en la ley, destacan los siguientes: economa, priorizacin y eficiencia, los cuales debern plasmarse durante el "Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica". El Sistema est integrado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) , a travs de su Oficina de Inversiones, los rganos resolutivos y las Oficinas de Programacin de inversiones, o las que cumplan la misma funcin en el sector y dentro de las Unidades Ejecutoras.36 EL MEF es la
35
36
El marco jurdico del Sistema Nacional de Inversin Pblica es el siguiente: el Decreto Ley N 25548 que dispuso la asuncin por parte del Ministerio de Economa y Finanzas de las funciones del disuelto Instituto Nacional de Planificacin; la Ley N 26404 que cre la Oficina de Inversiones a cargo del Viceministro de Economa, con la finalidad de que cumpliera con las funciones asumidas por el Ministerio de Economa y Finanzas en virtud de la disolucin del Instituto Nacional de Planificacin; el Decreto Legislativo N 790, que estableci algunas de las funciones de la Oficina de Inversiones; el Decreto Legislativo N 560, Ley del Poder Ejecutivo; la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica, Ley N 27293; el Decreto Supremo N 071-2001-EF, que aprueba la reestructuracin organizativa institucional del Ministerio de Economa y Finanzas, mediante la cual se modifica la Estructura Orgnica del Viceministerio de Economa; el Decreto Supremo N 093-2001-EF, que modifica la Estructura Orgnica del Viceministerio de Economa propuesta por el Decreto Supremo N 071-2001-EF; y la Resolucin Ministerial N 158-2001-EF/15, que modifica el Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Economa y Finanzas en lo concerniente a los rganos dependientes del Viceministerio de Economa. El marco institucional sujeto a esta ley est constitudo por todas las entidades y empresas del sector pblico de carcter no financiero incluidas en el reglamento de la misma- y que utilicen recursos pblicos para sus proyectos de inversin, las cuales se encuentran agrupadas por sectores segn los criterios de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. Estn excluidos los Gobiernos Locales y sus empresas.
42
N 30
autoridad mxima que se encarga de dictar normas tcnicas, mtodos y procedimientos que regirn los proyectos de inversin pblica. 37 El Sistema Nacional de Inversin Pblica est a cargo de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPMSP). Este es el rgano de lnea del Ministerio de Economa y Finanzas, encargado de orientar, integrar, hacer seguimiento y evaluar los planes estratgicos multianuales del Sector Pblico, incluyendo la programacin de la inversin pblica. Adems declara la viabilidad de los proyectos y recomienda su ejecucin como inversin pblica o con participacin del sector privado. A fin de optimizar la asignacin de recursos a proyectos de inversin pblica, la Oficina de Inversiones, la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado coordinan sus normas y directivas para el correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Cada Sector elabora Programas Multianuales de Inversin Pblica, los mismos que se desarrollan en el marco de los Planes Estratgicos Sectoriales, de carcter multianual, a que se refiere la Ley de Gestin Presupuestara del Estado.38 Las Oficinas de Programacin e Inversiones de cada Sector, o la que haga sus veces, priorizan los Proyectos de Inversin Pblica que se encuentran en las fases de inversin y tambin los que estn a nivel de preinversin, respetando la observancia del Ciclo del Proyecto. Es relevante sealar que la observancia de este Ciclo es obligatoria. Estas Oficinas mantienen relacin tcnico-funcional con la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas, quien a travs de la Oficina de Inversiones seala las atribuciones y responsabilidades, que sean necesarias para el mejor cumplimiento de la ley. El Sistema Nacional de Inversin Pblica opera durante la fase de preinversin a travs del Banco de Proyectos y durante la fase de Inversin a travs del Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo. La elaboracin del perfil de los proyectos es obligatoria, mientras que las evaluaciones de prefactibilidad y factibilidad pueden no ser requeridas dependiendo de las caractersticas del proyecto de inversin. 39 Para estos efectos, el Banco de Proyectos contiene el registro de todos los proyectos de inversin pblica para los que se hayan elaborado perfil, estudio de prefactibilidad o estudio de factibilidad, contemplando los mecanismos de calificacin requeridos en la fase de preinversin. Existen Bancos de Proyectos en cada Sector, los que gestionan y mantienen actualizado, mediante un sistema de registro, un Banco Sectorial de Proyectos. A su vez , la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas, cuenta con un Banco consolidado en que agrupa a los Bancos Sectoriales.
B.
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales
Las leyes de prudencia o responsabilidad fiscal son instrumentos para garantizar la sostenibilidad fiscal, aspecto fundamental para el desarrollo econmico y social. Estos
37
38
39
Las atribuciones del Ministerio de Economa y Finanzas vienen dadas por la emisin de directivas que regulan las fases de los Proyectos de Inversin Pblica y el Banco de Proyectos. Asimismo, califica la viabilidad de los proyectos que se encuentren en la fase de preinversin, pudiendo delegar a los sectores esta atribucin total o parcialmente. Del mismo modo, en cada Sector el rgano Resolutivo puede delegar esta atribucin a las entidades y empresas pertenecientes a su Sector. El Ministro, o la mxima autoridad ejecutiva, constituye el rgano resolutivo de cada sector y, en concordancia con la normatividad presupuestal vigente, autoriza la elaboracin del expediente tcnico, la ejecucin de los Proyectos de Inversin Pblica y se encarga de velar, en su Sector, por el cumplimiento de la ley, su Reglamento y las normas que a su amparo se expidan. Asimismo, el rgano resolutivo de cada sector puede delegar sus atribuciones a las entidades y empresas pertenecientes al Sector. Las excepciones se definen siguiendo la jerarqua de delegacin establecida en la misma ley.
43
instrumentos jurdicos generan mayor credibilidad fiscal, disciplina y mayor eficiencia en el manejo de las finanzas pblicas. Combinan decisin poltica con la implementacin de instrumentos eficaces, en un marco de reglas de juego que lo garantiza. La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales del Per fue promulgada en diciembre de 1999, con el propsito de establecer lineamientos para mejorar la gestin de las finanzas pblicas y contribuir a la estabilidad econmica. Se trata de la introduccin de reglas presupuestarias a manera de un marco normativo general que debe seguirse durante las etapas de formulacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto. La idea de fondo es que al respetar ciertas restricciones y simultneamente, adoptar procedimientos ms claros y transparentes, para reducir la incertidumbre fiscal se reduce el "riesgo pas " y se d mayor confianza a la inversin privada40. La Ley fija lmites de gasto y dficit fiscales. Para ese fin, establece la obligacin de informar al Banco Central de Reserva y a otros entes sobre la manera cmo se ejecuta el presupuesto pblico y rendir cuentas a la ciudadana, aspecto en que cobra especial relevancia la incorporacin de las nuevas tecnologas de informacin para garantizar la transparencia fiscal, asi como la definicin de instancias en que puedan discutirse las orientaciones del Presupuesto Pblico, en el proceso de su formulacin y antes de ser presentado al Congreso de la Repblica para su aprobacin. En este sentido, a manera de ejemplo, se puede sealar que sera muy importante que los Gobiernos Regionales participen en la visin territorial de la de inversin pblica y que el sector empresarial conozca y se compenetre del impacto que se espera que el gasto pblico genere en la economa nacional. Las orientaciones de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales se consideraron vlidas tanto para situaciones normales como tambin para periodos electorales, de tal manera que la poltica fiscal sea manejada de manera responsable y no sea utilizada con fines polticos de corto plazo.41 Si bien esta ley fue incumplida desde su vigencia, es importante destacar el avance conceptual sobre la materia y demandar que sea debatida, haciendo las correcciones del caso, bajo la perspectiva del Acuerdo Nacional y respecto de los lineamientos centrales que podran constituir un "Pacto Fiscal "en el Per. La gran debilidad de esta Ley es el no establecimiento de sanciones. No obstante, debe tenerse en cuenta que las sanciones de tipo administrativo, civil o penal no calzan con la naturaleza del incumplimiento, tratndose especialmente de un encargo poltico como es la funcin de Ministro de Estado. En ese enfoque, tratndose de un incumplimiento de una meta de poltica fiscal y dada su importancia, es posible que el Congreso de la Repblica interpele y censure al Ministro. Independientemente de las fortalezas y debilidades de esta Ley, cabe destacar que contiene elementos que se retroalimentan para robustecer la gestin pblica. Por un lado, la programacin plurianual abre las puertas a un nuevo rgimen de planificacin presupuestaria; y por otro, el establecimiento de reglas macrofiscales reflejan la intencin de controlar las finanzas pblicas en el mediano plazo y proveen de factibilidad tcnica a la programacin multianual. Estos elementos, junto a los propsitos de transparencia, constituyen bases muy relevantes para ordenar las acciones del gobierno. Lo fundamental es que una ley de esta naturaleza fortalezca
40 41
Ver ILPES, Serie Gestin Pblica No 17. Mostajo Rossana, El Sistema Presupuestario en el Per. La ley indica que en aos electorales no puede acelerarse la ejecucin del gasto para lo cual la ejecucin del gasto primario del Gobierno Central durante los primeros siete meses no podr exceder el 60% de lo presupuestado y el dficit del Sector Pblico Consolidado (SPC) en el primer semestre no podr exceder el 50% del previsto para ese ao. Finalmente, se contemplan dos casos de excepcin: (i) se autoriza al Congreso suspender cualquiera de las normas anteriores en razn de una emergencia nacional y/o crisis internacional y (ii) si el PIB real cae el dficit del SPC podr ser mayor hasta un lmite de 2% del PIB.
44
N 30
la credibilidad en la poltica fiscal, garantice disciplina en el manejo de las finanzas pblicas y permita mayor eficiencia en la asignacin y uso de los recursos Un estudio elaborado por el ILPES precis, sin embargo, algunas debilidades que deberan ser tomadas en cuenta en una prxima reformulacin de la referida Ley.42 En primer lugar, si bien dicha Ley establece reglas de juego, stas no se acompaan de un marco adecuado que asegure su cumplimiento, y adems, el propio Ministerio de Economa y Finanzas no cumpli a cabalidad lo que estaba estipulado, en el sentido que el Ministro deba sustentar ante el Congreso el cumplimiento de las reglas macrofiscales.43 En segundo lugar, no incluye a todas las instituciones del Sector Pblico y su naturaleza de Ley atenta contra ella misma al dejarla sujeta a posibles modificaciones e inclusive a su derogacin.44
Recuadro 5
COMPONENTES DE LA LEY DE PRUDENCIA Y TRANSPARENCIA FISCALES a) Reglas macrofiscales que establecen como objetivos los siguientes: Dficit anual del Sector Pblico Consolidado (SPC) no superior a 1% del PIB El gasto primario (neto de intereses) del Gobierno General (GG) slo puede incrementarse hasta un 2% en trminos reales. La deuda total del Sector Pblico Consolidado (SPC) no puede aumentar ms que el monto del dficit
b) Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF), constituido por recursos provenientes de excesos en los ingresos corrientes, privatizaciones y concesiones. Si tales recursos superaran el 3% del PIB, los excedentes se destinarn al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales o al pago de deuda pblica. Cuando los ingresos corrientes estn por debajo de la tendencia, el FEF cubrira la brecha entre los ingresos corrientes efectivos y los presupuestados hasta un mximo de 40% del monto del FEF y se asignara prioritariamente hacia programas focalizados para alivio de la pobreza. c) Marco Macroeconmico Multianual (MMM) que establece las bases que sustentan la programacin de las finanzas pblicas y su impacto en la economa nacional.
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas del Per
Asimismo, el Estudio a que se ha hecho referencia, advierte que el componente de transparencia involucra solamente los mbitos econmico y fiscal y no a la gestin pblica vista integralmente. Dicho Estudio precisa que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales se refiere al presupuesto oficial (convencional o visible) no regulando sobre la posibilidad de sustituir prcticas visibles por otras cuasifiscales (actividades extrapresupuestarias, gastos tributarios, pasivos contingentes, etc.). Este ltimo tipo de prcticas impide conocer la magnitud real del gasto
42 43
44
ILPES, Serie Gestin Pblica No. 17, "El sistema presupuestario en el Per". Estudio elaborado por Rossana Mostajo. Vase capitulo IV, sobre reflexiones y propuestas. Santiago, Chile, marzo 2002. El Gobierno no respet el lmite de dficit fiscal que la ley estipulaba (2% del PBI en el 2000, 1,5% del PBI en el 2001 y 1% del PBI a partir del 2002). La gran debilidad de la ley consiste en que no define quin es el responsable del cumplimiento de las metas, y no establece sanciones por su incumplimiento. En lo referente al tope del dficit y crecimiento de la deuda, el estudio del ILPES precisa que no abarca a todos los niveles de gobierno al excluir a los gobiernos locales y sus instituciones, Banco Central de Reserva del Per, y Superintendencia de Banca y Seguros. En cuanto al incremento del gasto primario excluye a las empresas pblicas, ESSALUD y organismos reguladores de servicios pblicos. Adems, sera importante poner lmites al gasto y endeudamiento de los gobiernos regionales y locales.
45
pblico, y las distorsiones que se puedan generar, lo que dificulta el control macroeconmico que ejercen las autoridades fiscales y transgrede los principios de una buena gobernabilidad.
C.
El Marco Macroeconmico Multianual
El proceso presupuestario se inicia con la formulacin del Marco Macroeconmico Multianual (MMM). De conformidad con la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales (Ley 27245) dicho Marco es elaborado anualmente por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y consigna las proyecciones para los tres aos siguientes. Incluye tambin, las medidas de poltica econmica vinculadas a la estabilidad macroeconmica, la consolidacin institucional, la transparencia de las acciones pblicas, as como a la promocin de la inversin privada y a la racionalizacin del gasto, que seran necesarias para alcanzar un cierto nivel de crecimiento promedio anual que permita garantizar la prestacin de bienes y servicios pblicos fundamentales.
Cuadro 1
EL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN EL PER: PRINCIPALES PROBLEMAS, CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS

Problemas Principales 1. Asignacin y ejecucin Inercia No existe fundamentacin tcnica No congruente con plan nacional o sectorial de desarrollo Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte Consecuencias Propuestas Establecer criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para la asignacin de recursos Fomentar anlisis de costoefectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto Se arrastran errores de asignacin de aos anteriores. El gasto social no es priorizado. No se asegura el mantenimiento de la maquinaria, infraestructura y otros equipos. Se financian grandes obras con nula o negativa rentabilidad Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto 2. Discrecionalidad en el Los sectores no tienen control Viceministerio de Hacienda para real sobre las reasignaciones reajustes, crditos interpliegos sobretodo cuando suplementarios etc. exceden el techo presupuestal del pliego No se explican los criterios de reasignacin ni al gabinete ni al Congreso
3. Incertidumbre En los procesos de calendarizacin Sobre el monto a ser efectivamente desembolsado 4. Proceso presupuestal no asegura equilibrio Fiscal.
Los ejecutores tiene sobre saltos de asignacin que generan enormes sobrecostos constructivos y moras
Establecer criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para la ejecucin de recursos Separar responsabilidades de formulacin y ejecucin del presupuesto dentro del MEF: planificacin y programacin a cargo del Viceministerio de Economa y ejecucin a cargo de DNPP Otorgar mayor prerrogativa de los Ministros sobre las reasignaciones de recursos inter e intra pliegos de su sector Contar con un presupuesto mnimo garantizado dentro del PIA, con la posibilidad de reasignaciones por encima de l
Ley de Prudencia y Transparencia Darle carcter constitucional Fiscal se incumpli en el primer para asegurar su cumplimiento ao de vigencia. y credibilidad Conformar un pacto fiscal que la sustente Incluir a todos los niveles de gobierno
46
N 30
Problemas Principales 5. Problemas de coordinacin intrasectorial en el MEF
Consecuencias Los procesos presupuestales predominan sobre los de planificacin y programacin Autorizaciones de desembolsos y de calendario no son consistentes generando confusin. El plan operativo de un ao no corresponde con los requerimientos de la programacin multianual. Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la responsabilidad funcional No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades pblicas No existe consistencia entre los pliegos de un mismo sector No hay incentivos al ahorro Se financian proyectos y actividades de baja calidad Se evalan solamente procesos
Cuadro 1 (conclusin) Propuestas Promover la planificacin estratgica e introducir mejores sistemas de programacin
6. Atomizacin y fragmentacin 146 pliegos 559 unidades ejecutoras
Nueva estructura programtica: reducir nmero de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondiente Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con l y entre s Desarrollar planificacin estratgica Implementar sistemas de: evaluacin del desempeo, convenios de gestin, indicadores estratgicos de gestin Desarrollar sistemas de auditora que focalicen resultados Implementar sistemas de rendicin de cuentas
7. No hay evaluacin de resultados o calidad / no hay polticas financieras
Fuente: Tomado de ILPES, Serie Gestin Pblica No 17, "El sistema presupuestario en el Per. Documento elaborado por Rossana Mostajo Guardia. Santiago, Chile, marzo 2002.
Esta informacin, junto con aquella proveniente del proceso de planeamiento estratgico multianual, son utilizadas en la elaboracin de la Ley de Presupuesto Anual, la Ley de Equilibrio Financiero y la Ley de Endeudamiento Interno y Externo que deben ser remitidas al Congreso de la Repblica para su aprobacin antes del 30 de agosto de cada ao. De acuerdo con lo previsto en el MMM, el gasto pblico debe ejecutarse, a travs de una gestin por resultados.45 El Ministerio de Economa y Finanzas considera que, entre los objetivos ms importantes se encuentran, los de garantizar una gestin pblica que libere los recursos necesarios para aumentar el gasto social, reducir la carga de la deuda pblica y aliviar la carga tributaria del sector privado. Asimismo, considera que debe promoverse una cultura de programacin y evaluacin del gasto pblico, que otorgue una participacin activa a la ciudadana.
D.
La Cuenta General de la Repblica
Se puede definir a la Cuenta General de la Repblica como el documento pblico mediante el cual el Poder Ejecutivo informa al Congreso de la Repblica, del cumplimiento de las metas y objetivos logrados por las entidades del Sector Pblico durante un ejercicio presupuestario. Se trata de
45
Para efectos de mejorar la predictibilidad y la confianza en el proceso de elaboracin y ejecucin presupuestal, el Ministerio de Economa y Finanzas, se ha propuesto iniciar un proceso de Certificacin ISO 9002 que podra concluirse en un lapso de tres aos. Este proceso se vera facilitado en la medida que ya se cuenta con metodologas presupuestales elaboradas por la Direccin General de Crdito Pblico, y el Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico (SIAF-SP). La obtencin de este certificado permitira al Ministerio de Economa y Finanzas establecer un "benchmark" a nivel internacional en materia de Transparencia Econmica y Fiscal.
47
un instrumento de fiscalizacin y control. La Cuenta describe en trminos monetarios y de metas la gestin gubernamental y empresarial del Estado 46. De otro lado, sirve como mecanismo de evaluacin de los indicadores de la economa, ya que expone la evolucin y resultados macroeconmicos; la situacin de la Hacienda Pblica y la ejecucin presupuestaria del Sector Pblico.47 El Pleno del Congreso debe aprobar la Cuenta en un plazo de 30 das calendario de recibido el dictamen de la Comisin de Presupuesto. Si no hay pronunciamiento en este perodo, el dictamen se remite al Poder Ejecutivo dentro de los 15 das calendario siguientes para que la promulgue por Decreto Legislativo, teniendo para ello un plazo de 15 das calendario. La Cuenta General aprobada es publicada en el Diario Oficial El Peruano y remitida a diversos organismos pblicos y privados asi como a bibliotecas e instituciones acadmicas y empresariales en general.
Recuadro 6
CRCULO VIRTUOSO DE LA GESTIN POR DESEMPEO

Dimensiones !" Planificacin y gestin estratgicas !" Auditora del desempeo Conceptualizacin !" Proceso dinmico que relaciona estrategias con recursos administrativos y metas a fin de asegurar una visin de mediano y largo . plazo !" Control de actividades, sistemas y procesos desde una perspectiva objetiva y externa. Se trata de una nueva visin sobre la labor de las Contraloras: a las labores tradicionales de control financiero y de cumplimiento, se adicionan responsabilidades sobre el desempeo de las instituciones y programas pblicos. !" Evaluacin cualitativa y cuantitativa que permite detectar inconsistencias operativas relacionadas con los objetivos fundamentales, inducir la adecuacin de los procesos internos y aportar mayor transparencia. Se basa en sistemas de indicadores de desempeo que, complementados por mecanismos de rendicin de cuentas apropiados, promueven la participacin ciudadana, refuerzan la legitimidad institucional y fortalecen la credibilidad !" Revisin sistemtica de procesos y resultados con criterios de eficiencia, eficacia, efectividad y calidad. Trasciende a la medicin del desempeo al evaluar los programas pblicos y determinar su efectividad !" Acuerdos de gestin interna respecto de metas y resultados requeridos que complementados por esquemas de incentivos adecuados elevan la eficiencia operativa y mejoran el control (tanto interno como externo) !" Caractersticas de las respuestas a las necesidades de los clientes o ciudadanos, bajo criterios de accesibilidad y conveniencia, oportunidad, disponibilidad, pertinencia, etc. !" Descentralizacin de responsabilidades y decisiones, a los niveles administrativo (manejo de recursos organizacionales, financieros y humanos) y estratgico (objetivos, prioridades y modalidades) !" Evaluacin del desempeo (procesos y resultados) con referencia a estndares correspondientes a las mejores prcticas de otras agencias nacionales, del sector privado o internacional
!" Medicin del desempeo
!" Evaluacin de programas
!" Contratos de desempeo !" Calidad del servicio
!" Devolucin y autonoma
!" Mejores prcticas benchmarking
Fuente: Tomado de ILPES, Serie Gestin Pblica No 17, El Sistema Presupuestario en el Per, p. 34. Documento elaborado por Rossana Mostajo Guardia.
46
47
La informacin enviada son rendiciones de cuentas elaboradas en base a principios y normas contables emitidas por la Contralora, al igual que los procedimientos y documentos sustentatorios. La informacin enviada es auditada por los rganos del Control Interno de cada entidad y est refrendada por el Contador General o quien haga sus veces, Director General de Administracin o quien haga sus veces y Titular de la Entidad. La Contadura Pblica de la Nacin efecta la verificacin haciendo cruces de informacin y conciliaciones entre entidades receptoras de ingresos y ejecutoras de gastos y organismos normativos, tales como: la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, Tesoro Pblico, Crdito Pblico, FONAFE, y otras. La Contralora elabora la Cuenta General, en base a las siguientes normas: Ley de Gestin de la Cuenta General de la Repblica; Ley de Gestin Presupuestaria; Ley de Equilibrio Presupuestario; Ley de Endeudamiento; Ley de la Actividad Empresarial del Estado; Lineamientos de la Ley de Presupuesto Pblico; y normatividad contable que emite la propia Contralora mediante instrucciones y y directivas. Cualquier persona puede acceder a la Cuenta General a travs de Internet, en la Pgina Web de Transparencia Econmica (http//:transparencia-econmica.mef.gob.pe).
48
N 30
De acuerdo a lo establecido por ley, la aprobacin de la Cuenta General de la Repblica es un acto formal de ordenamiento administrativo jurdico que no implica la aprobacin de la gestin ni los actos administrativos que aquella sustenta, los que son objeto de acciones de control por parte de los Organos del Sistema Nacional de Control y de Fiscalizacin y por el Poder Legislativo.
E.
Acceso a la informacin pblica: participacin ciudadana
En el ao 2001, durante el Gobierno de Transicin del Presidente Valentn Paniagua se dict un dispositivo de urgencia sobre "Acceso Ciudadano a la Informacin sobre Finanzas Pblicas" (Ley 27806). Esta norma garantiza el derecho de acceso, a solicitud del ciudadano, a la informacin sobre las finanzas pblicas producida, procesada o en poder del Ministerio de Economa y Finanzas. Esta informacin incluye estudios, dictmenes, opiniones, datos estadsticos, informes tcnicos elaborados por el Ministerio, as como, convenios, contratos, reportes y auditoras de organismos multilaterales o bilaterales. Otro avance fundamental es el Portal de Transparencia Econmica del gobierno peruano en internet que posibilita el acceso directo de todos los ciudadanos a una gran cantidad de informacin econmica y fiscal oficial. De esta forma, la estrategia se sirve de las tecnologas de informacin para poner al ciudadano y a las organizaciones de la sociedad civil , en capacidad de fiscalizar a los gobernantes y funcionarios pblicos ("accountability social").48
F.
Desafos y problemas del planeamiento estratgico del sector pblico
Hay un aspecto central que debera tenerse en cuenta, desde la perspectiva del "Acuerdo Nacional". Este se refiere a lograr un "pacto fiscal", a nivel nacional, que comprometa a todas las instancias de gobierno (central, regional, local, instituciones descentralizadas, etc.) y que permita un amplio consenso sobre los criterios que deben orientar la poltica fiscal. (Ver Recuadro 7 sobre el concepto de pacto fiscal). Esto no sera difcil de obtener ya que una serie de lineamientos de la gestin presupuestal se incluyen todos los aos, casi con el mismo texto, en la Ley de Presupuesto. Ello podra requerir, la revisin de algunos aspectos del Acuerdo Nacional, como por ejemplo, los que se refieren a definir una proporcin determinada del gasto pblico para ciertos fines ya que lo que importa es la calidad del gasto y no solamente el monto asignado. Asi por ejemplo, se puede asignar una proporcin muy significativa para el gasto en educacin y los resultados en trminos de rendimiento pueden decaer en el tiempo. De hecho asi ha ocurrido en la experiencia peruana de los ltimos aos. Sin duda, durante los ltimos aos, el planeamiento estratgico del Sector Pblico revela algunos avances y tambin una serie de problemas y desafos, especialmente en lo que se refiere a la aplicacin efectiva de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales, que adems deber adecuarse a lo establecido en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales.
48
Visitando el Portal se puede conocer, aunque no siempre con la debida actualizacin, informacin como la siguiente: el planeamiento estratgico del Gobierno Central; las proyecciones macroeconmicas, la ejecucin presupuestal del Gobierno Central a travs del Sistema de Administracin Financiera Integral del Estado que incorpora a todos los sectores, incluyendo los tradicionalmente secretos de Defensa e Interior; los Estados Financieros de las empresas del Estado; el estado de la deuda pblica, tanto interna como externa; las transferencias a los gobiernos locales; el inventario de inmuebles del Estado, entre otra informacin sobre compras, tributacin y dispositivos legales.
49
Sin embargo, existe consenso entre los analistas y especialistas del propio Sector Pblico sobre una serie de insuficiencias y debilidades que presenta el planeamiento estratgico que tienen relacin con las caractersticas y la dinmica del sistema presupuestario49. Entre las ms importantes pueden destacarse las siguientes: No existe normatividad ni un marco institucional que sustente la implementacin de una visin integral del desarrollo, a mediano y largo plazo, con una estrategia de futuro que ponga nfasis en el desarrollo humano, el desarrollo territorial, el fortalecimiento del patrimonio de la sociedad y especialmente del capital social, y la elevacin de la calidad de la gestin pblica y privada para una insercin dinmica en el mundo global.
Recuadro 7
CONCEPTO Y NECESIDAD DE UN PACTO FISCAL EN EL PER

El "Pacto Fiscal" debe insertarse en la necesaria transformacin y modernizacin del Estado sobre la base de una visin estratgica de futuro. Un Pacto Fiscal es un acuerdo que legitima el mbito, naturaleza y alcance de las responsabilidades del Estado en la sociedad. Este "Pacto" tiene que fundamentarse en los preceptos constitucionales que precisan las garantas y derechos de las personas y el rgimen econmico vigente. Es el plan constitucional, el que debe orientar el origen, monto y destino de los recursos con los que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones. Las instituciones, atribuciones y funciones del Estado sern las que los ciudadanos y sus organizacin polticas y de la sociedad civil decidan y en funcin de stas , la sociedad debe proporcionar los recursos que sean necesarios para financiarlas. El Acuerdo Nacional significa, en este sentido, un paso muy importante. Sin embargo, para establecer una relacin vinculante con la gestin pblica se requiere de un "Pacto Fiscal" que permita expresar las aspiraciones del referido Acuerdo en el Presupuesto de la Repblica. Para que stas se puedan materializar se requiere elevar significativamente la productividad del gasto pblico; efectivos logros en equidad e igualdad de oportunidades derivados de la asignacin y ejecucin de los recursos pblicos; y mayor transparencia y concertacin en la gestin pblica, todo lo cual debe redundar en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica. La gran ventaja de un "Pacto Fiscal" es que reduce la incertidumbre respecto del manejo de las finanzas pblicas, lo cual permite que los ciudadanos sean concientes de aquellos bienes y servicios pblicos a que pueden aspirar y esperar que le sean efectivamente dados; que el Estado pueda generar sinergias (acuerdo, compromiso y accin) con los ciudadanos, empresarios y asociaciones civiles, para construir juntos una visin territorial del desarrollo, que permita una efectiva descentralizacin y desconcentracin de las atribuciones y funciones del Estado y la regionalizacin del pas; y que se pueda reforzar el patrimonio integral de la sociedad y especialmente su patrimonio social en trminos de confianza y asociatividad. Si esto se logra se reducir significativamente el "riesgo pas", ya que el comportamiento de las finanzas pblicas es un factor muy relevante en las decisiones de inversin, tanto de los empresarios nacionales como de los extranjeros.
Fuente: Elaborado por el autor en base a una adaptacin del pensamiento de la CEPAL al caso peruano. Sobre el tema se puede consultar CEPAL, "El Pacto Fiscal: fortalezas, debilidades, desafos. Santiago, Chile, 1998.
La poltica macroeconmica se ha convertido en el principal, sino en el nico determinante del conjunto de las polticas sectoriales. Los equilibrios macroeconmicos son muy importantes pero insuficientes, existiendo por tanto, una inadecuada informacin para la toma de decisiones estratgicas. Ausencia de una visin territorial del desarrollo, lo que por un lado acenta el centralismo y por otro reduce la efectividad de la asignacin mediante la dispersin de la inversin pblica en pequeas obras, que no tienen suficiente impacto regional.
Un anlisis exhaustivo sobre estos problemas se encuentra en ILPES, Serie Gestin Pblica No 17. Santiago, Chile, marzo 2002. Documento elaborado por Rossana Mostajo.
49
50
N 30
Insuficiente participacin real del Poder Legislativo en la definicin y fundamentacin de los criterios estratgicos para la asignacin de recursos. Fuerte carcter procclico. Se gasta cuando hay y se recorta fuertemente cuando no hay recursos, lo que acenta las fases recesivas y crea problemas a futuro, incubndose crisis financieras, cuando se experimenta una relativa "bonanza"en la captacin de recursos. Ausencia de un efectivo sistema de planeamiento estratgico que supere la visin fiscalista y fuerte influencia de factores polticos coyunturales. Dentro de estos problemas destaca la fragmentacin de los procesos de planificacin, programacin y presupuesto siendo evidente que la visin presupuestalista y de "caja" predomina sobre las de planeamiento y programacin. Los planes operativos anuales no corresponden frecuentemente con los requerimientos de la programacin multianual. La experiencia viene mostrando que el requerimiento de recursos resultante del planeamiento estratgico sectorial multianual excede el monto que presupuesta el marco macroeconmico multianual. Elevado grado de inercia, al tomarse como base el presupuesto del ao anterior, con lo que se arrastran, eventualmente, las mismas polticas y errores de asignacin del pasado. Ms an, el componente inercial toma el presupuesto del ao anterior y lo premia o castiga en funcin del porcentaje ejecutado y no mediante efectivos indicadores de desempeo y de las causas que explican los resultados de su ejecucin. La Ley de Gestin Presupuestaria estipula que la programacin debe hacerse en funcin del planeamiento estratgico institucional. Sin embargo, el presupuesto se formula ms en funcin del mensaje poltico y de las inercias. Elevado grado de discrecionalidad en la asignacin presupuestaria debido a que quien controla los recursos (oferta) no considera en su verdadera dimensin la demanda de recursos. Este divorcio se refuerza ante la existencia de una negociacin caracterizada por el centralismo de la oferta versus la atomizacin de la demanda. Fuerte grado de incertidumbre en los ejecutores del gasto, respecto de los desembolsos, lo que genera una serie de sobre-costos. As por ejemplo, generalmente se entregan montos inferiores a los que han sido asignados. Ello distorsiona los compromisos que se establecen en la calendarizacin. Ausencia de incentivos para el ahorro fiscal y para el mejoramiento de la productividad en el uso de los recursos. La capacidad del gastar al inicio de ao es mnima y al final se trata de gastar todo para no ser castigado durante la ejecucin el siguiente ao. Insuficientes mecanismos institucionales y operativos para evaluar la calidad del gasto. Las evaluaciones del presupuesto se realizan ex post y ponen nfasis en aspectos de procedimiento y no en las polticas y sus resultados. No existe por tanto, un buen mecanismo institucional de indicadores de desempeo y una evaluacin integral de stos. Generacin de expectativas infundadas y en algunos casos, sobreconcertacin de recursos provenientes de fuentes de financiamiento externo debido a las insuficiencias del planeamiento estratgico del endeudamiento pblico y de la cooperacin internacional. Ausencia de una carrera de servicio pblico y de un sistema de gerencia por objetivos y resultados que estimule el desarrollo de las capacidades humanas y las remunere en funcin de su efectiva contribucin y productividad.
51
N 30
VI. El planeamiento estratgico y los desafos de la regionalizacin
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 del 2002, seala que los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.50 La misin de los gobiernos regionales es organizar y conducir la gestin pblica regional de acuerdo a sus competencias, en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la regin. Esta ley entiende el desarrollo regional como la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e instrumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan un crecimiento econmico en armona con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos e igualdad de oportunidades. Debe precisarse que para estos efectos, las polticas de los gobiernos regionales deben guardar concordancia con las polticas nacionales de Estado.
50
En noviembre de 2002 se celebraron las elecciones regionales y municipales, eligindose, despus de ms de diez aos, en forma democrtica a los representantes de los gobiernos regionales, en atencin a un anhelo popular e histrico en favor de la descentralizacin.
53
De acuerdo con la Ley, el Gobierno Regional debe realizar la gestin estratgica de la competitividad regional. Para ello, promueve un entorno de innovacin, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores pblico y privado; el fortalecimiento de las redes de colaboracin entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos; y facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formacin de ejes de desarrollo y corredores econmicos, la ampliacin de mercados y la exportacin. La gestin regional debe promover la integracin intrarregional e interregional, fortaleciendo el carcter unitario de la Repblica. De acuerdo con este principio, la gestin debe orientarse a la formacin de acuerdos macrorregionales que permitan el uso ms eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economa ms competitiva.51 La Ley precisa que la gestin regional es parte de la gestin pblica del Estado, lo cual implica el redimensionamiento gradual del Gobierno Nacional, la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinacin y complementariedad respecto de las competencias compartidas; y la creciente integracin espacial en ejes de desarrollo.
Recuadro 8
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA GESTIN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

!" Participacin La gestin regional desarrollar y har uso de instancias y estrategias concretas de participacin ciudadana en las fases de formulacin, seguimiento, fiscalizacin y evaluacin de la gestin de gobierno y de la ejecucin de los planes, presupuestos y proyectos regionales. !" Transparencia Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del Gobierno Regional sern difundidos a la poblacin. !" Gestin moderna y rendicin de cuentas La Administracin Pblica Regional estar orientada bajo un sistema moderno de gestin y sometida a una evaluacin de desempeo. Los gobiernos regionales deben incorporar a sus programas de accin mecanismos concretos para la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestin. La Ley dispone que uno de los mecanismos de rendicin de cuentas ser la realizacin de audiencia pblicas. Los titulares de la administracin pblica regional son definidos como "gestores de los intereses de la colectividad". !" Eficacia Los Gobiernos Regionales deben organizar su gestin en torno a los planes y proyectos de desarrollo regional concertados y al cumplimiento de objetivos y metas explcitos y de pblico conocimiento. !" Eficiencia La poltica y la gestin regional se rigen por criterios de eficiencia, desarrollando las estrategias necesarias para la consecucin de los objetivos trazados con la utilizacin ptima de los recursos.
Fuente: Ley 27867. Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales.
Sin duda, la manera cmo la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales afronta el problema del planeamiento estratgico supera ampliamente la concepcin fiscalista que ha estado vigente en la ltima dcada. El proceso de regionalizacin requiere de una visin estratgica del desarrollo
51
El cumplimiento de los principios rectores establecidos son materia de evaluacin en el Informe Anual presentado por el Presidente Regional.
54
N 30
territorial y de las posibilidades de insercin de los espacios nacionales en el proceso de globalizacin. Sin duda, para estos efectos, la responsabilidad atribuida en trminos del fomento de la competitividad regional, para que las regiones y macro-regiones puedan articularse a redes internacionales, sustentadas en el nuevo paradigma de la acumulacin flexible, implican una visin estratgica del contexto mundial, que permita aprovechar adecuadamente los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales ya suscritos; fomentar asociaciones regionales con redes de negocios internacionales; promover la identidad cultural en el exterior para fomentar el turismo, entre otras potencialidades.
Recuadro 9
COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES !" Aprobar su organizacin interna y su presupuesto. !" Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. !" Administrar sus bienes y rentas. !" Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. !" Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes. !" Dictar las normas inherentes a la gestin regional. !" Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, conforme a Ley. !" Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional. !" Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. !" Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley.
Fuente: Ley 27867, Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales.
Recuadro 10
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES !" Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas socioeconmicos correspondientes, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo. !" Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regin !" Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. !" Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en proyectos de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios bsicos de mbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversin privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades. !" Disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de ciudades intermedias. !" Promover la formacin de empresas y unidades econmicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios.
Fuente: Ley 27867, Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales.
55
La Ley seala expresamente que la gestin del Gobierno Regional se rige por un Plan de Desarrollo Regional Concertado, de mediano y largo plazo, as como por su Plan Anual y correspondiente Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad con las polticas nacionales. Al momento de redactar este informe, no existe una institucionalidad para el planeamiento estratgico, que permita abordar el inmenso desafo de hacer compatibles los planes regionales con un plan nacional de desarrollo que existira slo con una visin fiscalista y para fines bsicamente de la gestin presupuestal. Los desafos del proceso de regionalizacin deberan inducir a la formacin de un Sistema de Planeamiento Estratgico Nacional, como fue establecido desde 1962 hasta 1992, en que fue disuelto. Ello requiere cambios sustantivos en la gestin de las finanzas pblicas, sobre aspectos tales como los siguientes: Asignacin de responsabilidades institucionales respecto de la prospectiva para construir futuro y para integrar la gestin pblica desde el nivel local, al regional y de stos al nivel nacional. Diferenciacin entre las funciones de hacienda y manejo de la "caja fiscal" y las de planeamiento estratgico de la gestin presupuestal . Descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica y organizacin de sus contrapartes regionales y locales. Institucionalidad para el diseo y gestin de programas de inversin macro-regionales y para la articulacin del territorio nacional al programa de integracin fsica de Amrica del Sur (IRSA), lo que requiere, en ambos casos, visiones estratgicas de futuro. Instauracin de instancias de coordinacin y evaluacin de la gestin pblica, en los niveles. Nacional, regional y local . Definicin de las instancias institucionales y definicin de las modalidades de concertacin, para la formulacin de los presupuestos participativos regionales
Todo esto reclama un Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico , que debe articular las instituciones nacionales y subnacionales del Sector Pblico. La ley es muy clara en el caso de los Gobiernos Regionales, al sealar expresamente que su administracin se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en el planeamiento estratgico, organizacin, direccin, ejecucin, evaluacin y control, dentro del marco de las normas emitidas por los sistemas administrativos nacionales. La regionalizacin del pas presenta una serie de desafos para el planeamiento estratgico del Sector Pblico debido a varios factores entre los que pueden mencionarse los siguientes: La ausencia de una visin territorial del desarrollo y la vigencia de una tradicin de hipercentralismo en el manejo de la gestin pblica. La dispersin jurdico-poltica derivada de la creacin de regiones sobre la base de la demarcacin poltica del pas, lo que requiere de un planeamiento estratgico tanto regional como macroregional. La necesidad de mantener la disciplina fiscal en un contexto en que la descentralizacin de la gestin presupuestal se ver fuertemente influida por la correspondiente demanda de recursos de los Gobiernos Regionales. Las expectativas sobre participacin en la renta de los recursos naturales de cada regin y la aplicacin racional de los correspondientes recursos. Estas expectativas pueden convertirse en un factor de presin muy potente ya que existen ciertas contradicciones entre la
56
N 30
participacin regional en las rentas de explotacin de recursos naturales, especialmente mineros, y los incentivos a la reinversin y las normas sobre estabilidad tributaria. Estos desafos solo pueden ser abordados con una visin integral del desarrollo territorial. La propia Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783) le encarga al Poder Ejecutivo que elabore planes nacionales y sectoriales de desarrollo, teniendo en cuenta la visin y orientaciones estratgicas de carcter nacional y los planes de desarrollo, a nivel regional y local, con la compleja responsabilidad de garantizar la estabilidad macroeconmica. Sin duda, el mecanismo participatorio que se ha establecido requiere de una cultura de la concertacin y la participacin responsables, tanto de parte de las autoridades polticas elegidas como de los ciudadanos, a travs de sus organizaciones. Esta experiencia requerir un importante periodo de maduracin ya que no existen antecedentes relevantes para articular "propositivamente" y no slo "demandantemente", los intereses y expectativas de los ciudadanos y sus organizaciones, tanto empresariales como no empresariales. Al momento de redactar este trabajo, la responsabilidad fundamental recae en el Ministerio de Economa y Finanzas quien debe dictar anualmente las directivas que regulan la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los presupuestos regionales , respetando las competencias de cada nivel de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica, que se desarrollar y descentralizar progresivamente en el mbito regional y local. Todo el tejido institucional, ligado a la gestin presupuestal, debera ordenarse teniendo en consideracin el papel que debe cumplir en este proceso el Consejo Nacional de Descentralizacin, recientemente constituido al amparo de la Ley de Bases de la Descentralizacin. El Consejo es un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de Pliego Presupuestario, cuyo titular es el Presidente de dicho Consejo.52 El Consejo Nacional de Descentralizacin cuenta con autonoma tcnica, administrativa y econmica y debe cumplir una funcin muy relevante en el proceso de regionalizacin por cuanto tiene la responsabilidad de conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales. Desde el punto de vista del planeamiento estratgico tiene funciones sustantivas ya que, de acuerdo a las funciones que le han sido conferidas debe coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y local; coordinar y articular polticas y planes de gestin descentralizada; desarrollar y conducir un sistema de informacin para el proceso de descentralizacin canalizar y apoyar la cooperacin tcnica nacional e internacional; brindar asistencia tcnica y financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones, en coordinacin con los organismos especializados del gobierno nacional; capacitar y preparar en gestin y gerencia pblica a nivel regional y municipal; y adems de todo esto, que es sumamente complejo, debe tambin promover la integracin regional y su fortalecimiento.
52
El Consejo Nacional de Descentralizacin est presidido por un representante del Presidente de la Repblica y est conformado por dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, dos representantes de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos locales provinciales y un representante de los gobiernos locales distritales.
57
N 30
VII. Bases conceptuales y estilos de planeamiento estratgico
El planeamiento estratgico es un instrumento de la gestin pblica, cuyo diseo y aplicacin pretenden racionalizar y regular la misin de las instituciones pblicas y la correspondiente asignacin de recursos, que tienen relacin con la organizacin del esfuerzo colectivo para lograr, dentro de un rgimen democrtico, metas y objetivos de consenso nacional. De esta manera, por un lado, "interpreta" y por otra parte, "pone en operacin" una visin de futuro, que construye "sinergias" (acuerdo, compromiso y accin) entre el Estado, los ciudadanos, la empresa privada y las organizaciones de la sociedad civil, que tienen, a grandes rasgos, como propsitos centrales los siguientes: Elevar integralmente el nivel de desarrollo de los individuos, a travs de la plena vigencia de los derechos humanos, las garantas individuales, y la igualdad de oportunidades, para alcanzar una distribucin equitativa del bienestar social. El desarrollo endgeno de las potencialidades internas, para lograr una afirmacin pero tambin una articulacin, asimiladora e innovativa, de la identidad nacional con el mundo global. La proteccin y aprovechamiento sostenible del patrimonio integral de la nacin (cultural, natural, social, econmico, territorial etc). Una mayor especializacin productiva; una ampliacin y mayor dinmica del mercado interno; una reduccin de las disparidades territoriales internas y por ende una convergencia territorial de los beneficios del crecimiento; y dentro de este contexto una insercin dinmica y cada vez ms competitiva en la economa mundial. 59
El planeamiento estratgico se inserta en el proceso de la gestin de los asuntos de inters pblico, con el objeto de establecer prioridades y por ende racionalizar la asignacin de los recursos pblicos y orientar la iniciativa privada en torno a un "Proyecto de Nacin" que est definido en la Constitucin de la Repblica. La Constitucin define el "proyecto Nacional" y orienta la construccin de futuro y por tanto su temporalidad se limita al logro de los ejes de dicha imagen -objetivo o a la disolucin del consenso social que di origen a la carta constitucional. Por tanto, Constitucin y planeamiento estratgico estn estrechamente vinculados. Para poner en marcha el "Proyecto Nacional" establecido en la Constitucin, es necesario construir un itinerario o estrategia general, que debera ser concertada para alcanzar el consenso necesario que requiere como eleccin racional. Esta estrategia se pone en marcha a travs de planes de corto, mediano y largo plazo y se ejecuta mediante programas especficos del Presupuesto Pblico y de ser posible, mediante programas concertados con la empresa privada y las organizaciones de la sociedad civil. La peculiaridad del caso peruano radica en que se ha logrado un Acuerdo Nacional que define una serie de objetivos centrales y polticas de desarrollo. Este Acuerdo tiene una gran significacin histrica ya que es la primera vez que las organizaciones polticas y de la sociedad civil definen los ejes bsicos de lo que, definitivamente, es un "Proyecto Nacin". Luego, se ha iniciado un debate sobre la nueva Constitucin Poltica, que debera dar forma jurdica a los principales objetivos y lineamientos generales que comprende dicho Acuerdo Nacional. Este Acuerdo ha establecido un estilo y una estrategia de desarrollo, que ha definido sus polticas fundamentales; y que no cabe duda, que constituye definitivamente un "Proyecto de Futuro", frente al que sern evaluados los gobernantes. El desafo despus de la aprobacin de la nueva Constitucin, radica en definir el diseo institucional del planeamiento estratgico; definir las articulaciones institucionales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales; establecer las relaciones entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y entre el Poder Ejecutivo y las organizaciones de la sociedad civil para la evaluacin de los avances y la correspondiente "rendicin de cuentas"; y precisar las relaciones vinculantes entre los planes de mediano plazo (programacin plurianual del Sector Pblico), los planes de corto plazo (programacin operativa anual) y el Presupuesto General de la Repblica. El planeamiento estratgico adems, debe ser concebido y articulado eficazmente a nivel, nacional, regional y local; y establecer tambin, un diseo institucional vinculante con la "concertacin nacional" para que el consenso alcanzado en el Acuerdo Nacional se mantenga activo y vigente en el tiempo. El planeamiento estratgico debera ser esencialmente participativo y estar inserto en una dinmica de "rendicin de cuentas y resultados" dentro del propio Poder Ejecutivo, redefiniendo el papel de la Contralora General de la Repblica, de tal forma que se complemente con un esquema, tambin institucional, de evaluacin, que supere el formal control del debido proceso administrativo y se pronuncie sobre los resultados alcanzados ("accountability administrativo"); que informe sobre los resultados al Poder Legislativo ("accountability poltico") y que haga lo mismo con la ciudadana y las organizaciones de la sociedad civil ("accountability social") . La experiencia que est por iniciarse en el Per, no ha sido muy comn en los pases de Amrica Latina y podra afirmarse que es casi indita. Si es que el debate constitucional logra interpretar y plasmar en el texto de la Constitucin los propsitos del Acuerdo Nacional se habr dado un paso de gran trascendencia histrica que expresara un grado de consenso nunca alcanzado
60
N 30
en la vida republicana del Per. Recurdese que la mayora de las constituciones del Per han sido adoptada por dictaduras o en medio del agotamiento poltico de gobiernos autocrticos. Para no remontarnos muy lejos, puede mencionarse como ejemplos, que en la Constituyente de 1933 se expuls a los representantes del Partido Aprista; la Constitucin de 1979 no fue firmada por un buen nmero de representantes de agrupaciones polticas; que la Asamblea Constituyente de 1992, surgi de un "autogolpe de estado" y tuvo vicios de fraude electoral; y que el referndum para aprobar la Constitucin de 1993 tambin fue cuestionado por las fuerzas democrticas. Ahora bien, es muy importante comprender, que no se trata de la simple elaboracin de documentos sino de un proceso que involucra a mltiples instituciones y sectores sociales. Es mucho ms que un simple ejercicio terico. Se trata propiamente de un estilo y de una prctica de gestin de los asuntos de inters pblico que ir evolucionando, de acuerdo a las correlaciones que se establecern, en "tiempos-histricos" concretos, entre el Estado, los ciudadanos y sus organizaciones polticas, empresariales, laborales y civiles. Sin duda, los estilos o modalidades del planeamiento estratgico estn condicionados por el "Proyecto de Nacin" que definen los regmenes constitucionales.
Recuadro 11
FUNCIONES BSICAS DEL PLANEAMIENTO ESTRATGICO

El planeamiento estratgico es el comn denominador en los procesos de modernizacin del Estado. Es un componente de la gestin pblica considerado esencial para garantizar la continuidad de las transformaciones econmicas y sociales, como tambin para dar sustentabilidad al desarrollo. Define prioridades como criterio ordenador en la toma de decisiones, como tambin en el diseo, elaboracin, implementacin y control de polticas pblicas y por tanto, permite a los tomadores de decisiones, actuar eficazmente en funcin de las oportunidades actuales y futuras que ofrece el entorno. Promueve la congruencia y sinergia entre las reas de la organizacin y permite establecer prioridades de operacin e inversin, ayudando a identificar los problemas y sus causas y a tomar acciones correctivas de manera oportuna. Se desarrolla en un marco de consistencia y retroalimentacin entre las acciones de corto plazo y mediano plazo y visualiza el futuro bajo una perspectiva integral. Las principales funciones del planeamiento estratgico son: !" Formular estrategias, planes, polticas y programas para poner en ejecucin un "Proyecto de Nacin", definido en la Constitucin Poltica. !" Evaluar estrategias, planes, polticas, programas y proyectos de inversin, poniendo nfasis en reas dnde existen complejos desafos institucionales y de gestin pblica como son, entre otros, el desarrollo humano y su adaptacin a la sociedad de la informacin y el conocimiento; la modernizacin, desconcentracin y descentralizacin del Estado; ordenamiento del territorio y desarrollo regional; proyeccin y aprovechamiento sustentable del patrimonio integral de la sociedad; regulacin de actividades consideradas de servicio pblico para garantizar el traslado de la eficiencia privada a los usuarios o consumidores; y garantizar que las privatizaciones proporcionen ms eficiencia y mayores recursos financieros al Estado. !" Coordinar la ejecucin de estrategias, planes, polticas y programas, a fin de integrar las decisiones y acciones del gobierno bajo una visin de largo plazo, para promover resultados en democracia y con equidad social y eficiencia econmica. !" Hacer prospectiva, para vislumbrar y anticiparse a las oportunidades y dificultades que pudiera experimentar la construccin de futuro en base al "Proyecto de nacin".
Fuente: Adaptado por el autor para el caso del Per, de Cuadernos del ILPES No 46, "Las funciones bsica de la planificacin".
61
A.
Desarrollo, instituciones y planeamiento estratgico
Despus del significativo proceso de reformas econmicas que emprendieron la mayora de los pases de la regin, un buen nmero de estudios elaborados por diversos organismos internacionales consideran que, el balance de la dcada pasada, indica que los equilibrios macroeconmicos son fundamentales aunque insuficientes para impulsar el crecimiento y reducir las desigualdades. Asimismo, la desregulacin y la privatizacin por s solos no son garanta para obtener eficiencia, equidad, descentralizacin de la estructura productiva o de proteccin del patrimonio integral de las sociedades (humano, natural, social, cultural, etc). Los estudios destacan la conveniencia de reforzar las instituciones insistiendo, por tanto, en la conveniencia de la intervencin pblica y de la regulacin , para lograr el pleno funcionamiento de las fuerzas del mercado y de la competencia; para desarrollar los mercados cuando no existen y son posibles y para corregir las "fallas del mercado" o la generacin de "externalidades negativas" derivadas de las relaciones entre los intereses tanto privados como pblicos. En efecto, as como hay que corregir las "fallas del mercado" tambin es imprescindible corregir las "fallas del Estado". Los nuevos enfoques sobre el desarrollo que otorgan especial relevancia a la calidad de las instituciones consideran que hay que dotarlas de mejores instrumentos de gestin y sobre todo de mecanismos que garanticen efectivamente la transparencia de sus actos administrativos y sobre todo una mayor interaccin y concertacin con los agentes privados. La inestabilidad en el ritmo del crecimiento que han experimentado las economas de la regin y la fuerte volatilidad de los mercados internacionales, unido a la mayor frecuencia de las crisis financieras, obligan a fortalecer la capacidad de previsin de las instituciones pblicas. La experiencia ms reciente demuestra que cuando ms abiertas son las economas estn ms expuestas a las "euforias" y a los "contagios" financieros. Una de las lecciones ms importantes de la dcada pasada fue, sin duda, el carcter marcadamente procclico que asumi la poltica fiscal en la mayora de los pases de la regin. Este fenmeno distorsion significativamente el funcionamiento de las economas de mercado, ya que se supone que el Estado debera dinamizar el gasto cuando hay un ciclo depresivo y ms bien ahorrar cuando hay un ciclo expansivo. En el contexto del proceso de globalizacin y de las polticas de apertura financiera y comercial no cabe duda que la gestin pblica debe ser anticclica y por tanto las instituciones deben desarrollar una elevada capacidad de previsin para reconocer oportunamente los factores desencadenantes de un ciclo, pero tambin, contar con atribuciones legales e instrumentos de gestin que les permitan enfrentarlos. Dichos instrumentos deben ser enmarcados dentro de la planificacin estratgica por cuanto la gestin pblica anticlcica implica resguardar ciertos objetivos y metas que corresponden a "Polticas de Estado" y por ende de gran consenso. De all que los enfoques institucionalistas del desarrollo propongan revalorizar las funciones bsicas de la planificacin estratgica (prospeccin, coordinacin y evaluacin). Se trata de construir "Proyectos de Nacin" con el mayor acuerdo posible y de garantizar que ciertas polticas, que por su naturaleza son polticas de Estado (polticas de desarrollo humano, competitividad territorial, proteccin del medio ambiente, etc.) que trascienden los periodos de gobierno, puedan tener continuidad en el tiempo. Obviamente no hay que confundir planificacin estratgica con estatismo. La planificacin estratgica se inscribe en un "Proyecto de Nacin" y constituye un instrumento indispensable para conducir el proceso de modernizacin de la gestin pblica y de la sociedad en la medida que debe 62
N 30
estar sujeta a un esquema de concertacin generador de sinergias pblico-privadas. En este sentido, la planificacin estratgica es fundamental para lograr tambin una administracin pblica transparente e interactiva con la sociedad civil. Los enfoques institucionalistas del desarrollo insisten en la eficacia de las instituciones para conducir y enfrentar los asuntos de inters pblico. La planificacin estratgica permite identificarlos y priorizarlos, de manera rigurosa, precisando la finalidad, trayectoria, proceso y responsabilidades, bajo reglas de gestin controlables por una autoridad legtima, a fin de obtener un resultado que corresponde a un ptimo de inters general. Es importante destacar que los organismos financieros multilaterales estn otorgando especial importancia a la planificacin estratgica y en consecuencia a la elaboracin de los "proyectos de pas" y a los esquemas de concertacin, ya que estiman que los programas que cuentan con mayor viabilidad de financiamiento son aquellos en que existe un amplio acuerdo nacional. Varios pases de la regin han hecho importantes avances y existen experiencias que pueden ser asimiladas por otros pases de la regin. En este sentido, es importante destacar los avances que se han producido en la regin respecto de la concertacin pblico-privada en tres situaciones muy concretas: facilitar las transiciones democrticas; restaurar la paz; y obtener mayoras para la ejecucin de polticas de Estado cuando existe dispersin de la representatividad poltica.
B.
Planeamiento estratgico y modernizacin de la gestin pblica
Lo primero que hay que precisar es que modernizacin de la gestin pblica no significa solamente mecanizar procedimientos y comprar masivamente ordenadores. Al respecto cabe recordar que los ordenadores son una especie de "sabios idiotas" que pueden manipular inmensas cantidades de datos, millones de veces ms rpido que los humanos pero que no comprenden lo que hacen y no tienen un pensamiento independiente y adems, su principal problema es que no pueden, por el momento, programarse a s mismos.53 Menos an, modernizar la gestin pblica significa reducir slo el tamao de las instituciones y despedir personal. Todo esto puede ser o no parte de un proceso de modernizacin pero son simples actos administrativos. De lo que se trata es de construir una gestin pblica que corresponda a una organizacin y administracin cientficas, como dira Peter Drucker, interpretando a pioneros como Friedrich Taylor y Henry Fayol. La planificacin o el planeamiento estratgico son instrumentos fundamentales en este propsito en cualquier tipo de organizacin, sea pblica o privada. La funcin primordial de la gestin pblica es traducir la voluntad de los ciudadanos y de sus organizaciones, en polticas, objetivos y metas que correspondan a sus aspiraciones, en trminos del desarrollo de sus capacidades para insertarse en la sociedad, de forma tal que puedan disfrutar del bienestar que sta ha logrado y pueda alcanzar. Lo que hay que modernizar fundamentalmente son las modalidades de captar e interpretar los intereses de los individuos y de la sociedad y las formas de disear las instituciones para que conviertan la informacin disponible en la sociedad, en conocimiento y en accin hacia el logro de metas y objetivos definidos por consenso. Todo lo dems son simples insumos o bienes y servicios intermedios que deben estar disponibles, que duda cabe, "justo a tiempo".
53
Michio Kaku, "Visiones: cmo la ciencia revolucionar la materia, la vida y la mente en el siglo XXI, p. 90. Editorial Debate S.A. Coleccin Temas de Debate. Primera edicin en espaol, Madrid, Espaa 1998.
63
La gestin pblica no tiene por objeto administrar el pasado, su funcin esencial es construir el futuro aunque es obvio que los pasivos del pasado constituyen debilidades y sus activos fortalezas, que influyen decisivamente en la imagen - objetivo que se propone el "Proyecto de Nacin". Si esto es as, todas las sociedades, y especficamente sus organizaciones, de una u otra forma, deben hacer planeamiento estratgico. Esto presupone que, los ciudadanos y sus organizaciones, tienen que ponerse de acuerdo sobre cmo definir, medir y evaluar el cumplimiento de lo que propone la carta constitucional, que es la "partida de nacimiento" de un tiempo- histrico, en una sociedad civilizada; y lo ms importante, de qu forma se van a disear las instituciones y cul ser la estrategia a seguir, de tal forma que se construyan, predominantemente, sinergias; y aceptando las discrepancias, haciendo plenamente vigente la tolerancia, se reduzcan al mnimo las confrontaciones. En este sentido, la gestin pblica, al captar informacin que convierte en conocimiento y a ste en actos administrativos concretos, debe necesariamente sustentarse en algunos principios e instrumentos cuya naturaleza sea esencialmente racional. Este concepto es fundamental ya que desbarata la idea de que la gestin pblica es esencialmente "poltica", lo que implica una distorsin de conceptos ya que ello se interpreta como que la gestin sera discrecional, en funcin de intereses que estn en juego que aprovechan, desde su propia perspectiva particular, los instrumentos coercitivos del Estado. Uno de los problemas que explica la prdida de confianza en las instituciones pblicas y las ineficiencia en la gestin, es justamente la separacin entre conocimiento y accin, suponiendo que la "poltica" obedece a leyes propias, segn los "juegos del poder", y que por tanto, usa arbitraria y discrecionalmente, los criterios tcnicos y cientficos. Esto es muy importante ya que la moralidad de la conducta depende de la coherencia entre el conocimiento y la accin voluntaria. Dnde el conocimiento y la accin esta divorciados no hay fundamento para la tica. La conducta, para ser moralmente significativa, requiere del conocimiento que ilumina el significado y las consecuencias de la accin y de la decisin libre.54 Estas consideraciones son muy pertinentes. Desde los tiempos de Maquiavelo, hay quienes entienden la poltica como el simple ejercicio de mantenimiento y aumento del poder. Podemos aceptar que eso pueda ser la poltica pero de ninguna manera la gestin pblica. Sin embargo, la planificacin no debe concebirse como un ejercicio tecnocrtico. Debe ser concertada, participativa y situacional, y por lo tanto no est ajena a factores polticos, entendidos como la confrontacin de posiciones diversas que, en un rgimen democrtico, buscan definir y gestionar razones de inters pblico. Es en este sentido y no bajo el criterio simplista del "juego de poder", basado en el inters partidario o de "lobby", que tiene, que duda cabe, una connotacin poltica. El consenso en esta lnea de pensamiento es generalizado, de all que temas relacionados con el control de la poltica; la transparencia en el financiamiento de los gastos electorales; el desarrollo de diversas formas de accountability" o de "rendicin de cuentas" y de transparencia en el manejo de las finanzas pblicas, son los temas ms relevantes en la orden del da. El planeamiento estratgico al hacer explcitos - dentro de una continuidad estratgica en varios periodos de gobierno el diagnstico o "punto de partida"; la prospectiva y la imagen-objetivo que se espera alcanzar; la estrategia; las polticas; las metas y objetivos; los mecanismos de concertacin, coordinacin y de construccin de sinergias; los indicadores de desempeo; la evaluacin de resultados; las responsabilidades institucionales para todo eso; y las formas de dar cuenta a los ciudadanos y sus organizaciones, cumple un papel fundamental para lograr los propsitos mencionados en el prrafo anterior.
54
Antonio Pinilla en Accin y Conocimiento", Pg. 259 y 261. Impresora Grfica Panamericana. Lima, Per, 1966.
64
N 30
Es importante ahora precisar por qu se necesita planificar y qu es lo que fundamenta el planeamiento estratgico. Las reflexiones de Carlos Matus son muy ilustrativas en este sentido. 55 Los hombres organizados y en menor medida los individuos, hacen generalmente un clculo que precede y preside la accin. Planificar consiste en reflexionar antes de hacer. Para que la reflexin se identifique con la planificacin, debe relacionarse con la accin y debe constituirse en una "mediacin" entre el conocimiento y la accin que se va a emprender. Por tanto, una de las funciones bsicas del planeamiento estratgico es gestionar la informacin y el conocimiento, para convertirlos en accin o ms claramente en actos de gobierno. Adems, parte de la gestin de la informacin y el conocimiento consiste en sistematizar las experiencias y los actos de gobierno para dar cuenta de las mejores prcticas y hacer tambin un "benchmarking" institucional, que tome en cuenta no slo las mejores practicas nacionales sino de fuera del pas. Cabe destacar consecuentemente, que un rgano de planificacin constituye, un gran banco de informacin y conocimiento, que alimentan los ciudadanos y sus organizaciones. Es un rgano receptor de conceptos, interpretaciones y propuestas sobre la sociedad, que debe sistematizar y confrontar con los ciudadanos y sus organizaciones y que adems, debe necesariamente transformar en "ideas fuerza" que orienten la accin de las autoridades polticas y de los gestores del inters pblico. Si no hace eso, es simplemente una biblioteca o un centro de informacin pero, de ninguna manera, un rgano de planeamiento estratgico. El principal problema que surge en la gestin pblica radica en definir los mbitos del planeamiento estratgico, o de la accin racional, y los de la improvisacin y la discrecionalidad, que obviamente no tienen claros parmetros, de informacin y conocimiento que orientan la accin y menos de evaluacin de resultados. Sin embargo, es evidente que no todo puede ser planificado, la descentralizacin y la libre iniciativa privada son fundamentales para garantizar la vigencia efectiva de una "Economa Social de Mercado". De acuerdo, a lo que se entiende por est y a lo expresado en la tradicin constitucionalista, valdra la pena distinguir entre el planeamiento pblico y el privado. El pblico debera ser obligatorio por cuanto el manejo de los recursos requiere de una alta dosis de racionalidad, no solamente por la responsabilidad que se tiene frente a la sociedad y sus rganos de control, sino debido a que la planificacin es indispensable para optimizar los resultados en la escasez. Es evidente, que siempre los recursos disponibles sern insuficientes para alcanzar las aspiraciones de los ciudadanos y sus organizaciones, no slo en trminos de cantidad y calidad sino de tiempo. En cambio el planeamiento privado depende de decisiones que ponen en riesgo recursos individuales o de una organizacin asunto que, en la medida que no interfiera sobre los intereses de otros actores, y del inters pblico, debe ser de libre iniciativa y no debe estar sujeto a ningn tipo de intervencin pblica. Es bueno destacar, sin embargo, que es muy importante que el inters particular se reconozca y haga suyo-"se apropie" dicen en la moderna ciencia poltica- del inters pblico y contribuya, mediante la concertacin, a su formacin, de tal manera que la gestin pblica sea sinrgica en sus relaciones con los individuos y sus organizaciones. Los argumentos que justifican la planificacin o el planeamiento estratgico, interpretando el pensamiento de Carlos Matus, son bsicamente los siguientes56:
55
56
Muchas de los conceptos que se proponen a continuacin son, en algunas partes, sntesis y adaptacin, pensando en el caso de Per, de las reflexiones y proposiciones de Matus; y en otras partes, reflexiones y proposiciones propias del autor a partir de una interpretacin de Matus. Las ideas de Matus se encuentran entre las pags 25 a 38 en ILPES, Carlos Matus, " Poltica, planificacin y gobierno". Fundacin ALTADIR, Caracas, Venezuela, 1988. Carlos Matus, Ilpes, p 29 a 46, obra citada.
65
Necesidad de una mediacin entre el pasado y el futuro para sistematizar la informacin en conocimiento y convertir a ste en accin. De all la importancia del aprendizaje institucional para no repetir los errores del pasado. Necesidad de una mediacin entre el futuro y el presente para lo cual hay que interrogarse sobre si lo que se debe hacer hoy se refiere a si esa accin de hoy ser eficaz maana. El efecto de los actos de gobierno no se agotan en el presente sino que se prolongan en el tiempo. Necesidad de vislumbrar y anticiparse a las posibilidades del maana para disear con anticipacin lo que se debe hacer hoy. Un vicio frecuente de la gestin pblica es ahorrar preocupaciones haciendo el descuento de los problemas del futuro. La prediccin exacta es realmente imposible, ya que habrn variables difciles de imaginar y otras que definitivamente sern desconocidas pero es mejor la aproximacin que la ignorancia. Necesidad de una mediacin entre el conocimiento y la accin. Hay que pensar antes de actuar, hay que apuntar en el blanco antes de disparar. Necesidad de anticiparse a las sorpresas y a la volatilidad de los acontecimientos y decisiones de los actores del mercado, a travs de una gestin pblica flexible y adaptativa a las diferentes esferas situacionales y cclicas. Necesidad de concertar y coordinar para dar coherencia e integrar los aportes de los actores sociales y superar las discrepancias. La clave es integrar y convertir en accin todo aquello que une y dialogar, permanentemente y sin desmayo, sobre todo aquello que divide.
En suma, es evidente que la gestin pblica, en la medida que compromete el inters colectivo; el bienestar individual; el xito o fracaso de organizaciones privadas y de la sociedad civil, en general, requiere de una fuerte dosis de racionalidad y sobre todo de transparencia y control. En este sentido, el planeamiento estratgico contribuye decisivamente a las diversas formas de rendicin de cuentas o de "accountability" (poltico, legal, administrativo y social).
Recuadro 12
LA DIRECCIN DEL PROCESO DE DESARROLLO

El concepto de "direccin del proceso de desarrollo" existe desde el momento que la Carta Constitucional define un "Proyecto de Nacin". Es responsabilidad central del aparato gubernamental poner en marcha y garantizar dicho Proyecto y los ciudadanos y sus organizaciones deben acatarlo, realizarse dentro de l y de ser el caso, transformarlo por medios democrticos de acuerdo a procesos debidamente establecidos. El Proyecto de Nacin supone una estructura de relaciones de poder al interior del Estado, que se expresan en variadas formas de centralizacin, desconcentracin y descentralizacin; y entre los ciudadanos y sus organizaciones y el Estado nacional y subnacional. Estas interacciones caracterizan la toma de decisiones de gobierno y los mrgenes de libertad para el ejercicio de la iniciativa privada. Las relaciones entre los actores sociales deben ser sinrgicas, tanto respecto de los efectos de las polticas pblicas sobre el inters particular como de los efectos de la iniciativa privada sobre el inters colectivo. A su vez, las relaciones sociales entre el capital y el trabajo, estimulan estrategias de ganancia, a nivel empresarial, que son compatibles con "las reglas de juego" que el "Proyecto de Nacin " ha precisado, para definir el estilo de crecimiento, distribucin del bienestar y desarrollo humano. La definicin del estilo de crecimiento es un proceso abierto que depende de factores histricos; de la identidad y el patrimonio nacionales; de la construccin histrica de las relaciones polticas y econmicas internacionales; de las sinergias pblico-privadas; del papel del capital y del trabajo en las estrategias de generacin de riqueza; del grado de desarrollo humano que permite la distribucin de la riqueza; del capital social que se genere para la contratacin y la innovacin; y de una voluntad colectiva o de un "sueo de nacin" que consolida la afirmacin nacional. Sin duda, el Acuerdo Nacional es un paso muy importante para la "direccin del desarrollo" ya que ha dado las pautas para construir un estilo de crecimiento.
Fuente: Elaborado por el autor
66
N 30
C.
Estilos de planeamiento estratgico
El planeamiento estratgico no se refiere solamente a los lineamientos econmicos que definen los regmenes constitucionales. Adems, de su accin sobre las transacciones y contratos de carcter econmico, tiene que estar orientado al desarrollo de las capacidades humanas, mediante la realizacin de una serie de acciones de la gestin pblica que tienen relacin con las garantas individuales, el pleno respeto de los derechos humanos, la tolerancia frente a las opciones individuales de vida y en el momento presente, a la preparacin de los individuos y sus organizaciones para la sociedad de la informacin y del conocimiento. Vale la pena mencionar que planificar o hacer planeamiento estratgico, no es otra cosa que convertir la informacin en conocimiento; el conocimiento en accin, mediante estrategias, planes y polticas; y stos ltimos en objetivos y resultados que sean "apropiados" por los individuos y sus organizaciones para su beneficio. Descartado el estilo de planeamiento centralizado, que no interesa analizar, para los fines de este documento, puede afirmarse que, desde el punto de vista terico o en su conceptualizacin ms pura, el planeamiento estratgico contemporneo, y concretamente en los sistemas capitalistas, se disea sobre la base de tres opciones fundamentales: El planeamiento estratgico en un "Proyecto de Nacin " que se sustenta en el auto-control y en la libre competencia entre capacidades individuales e institucionales. El planeamiento estratgico en un "Proyecto de Nacin" que se sustenta en un esquema de competencia entre capacidades individuales e institucionales normadas y reguladas por el Estado que expresa el inters pblico. El planeamiento estratgico en un "Proyecto de Nacin" que se sustenta en un esquema de competencia entre capacidades individuales e institucionales concertado y por tanto a traves del consenso.
Podemos afirmar tambin, que stos modelos no existen en su forma ms pura en el mundo. En general, el planeamiento estratgico estar inmerso en una mezcla de los conceptos que definen los "proyectos de nacin "posibles. As lo demuestra adems, la historia de los pases desarrollados y tambin la de los pases de Amrica Latina. Esta mezcla que supone dosis de libertad privada y de intervencin pblica , ha estado determinada por los conflictos sociales y las transformaciones de los sistemas polticos y econmicos El esquema de autocontrol y plenamente competitivo es propio de la cultura anglo-sajona y del liberalismo clsico que aceptan la desigualdad y el xito como resultados de las capacidades y del esfuerzo. En este caso el planeamiento estratgico se subordina al inters de los individuos y sus organizaciones. La gestin pblica y su correlato en el manejo de los asuntos de inters pblico, expresan plenamente una opcin que rechaza de plano la intervencin del Estado en asuntos que no sean ajenos a facilitar la convivencia civilizada y los contratos entre los ciudadanos y entre sus organizacines. En trminos simples, el planeamiento estratgico se orienta a generar igualdad de oportunidades; impedir los abusos de dominio de cualquier naturaleza; garantizar el orden interno y la integridad nacional; y a proyectar a la nacin , poltica y econmicamente, de manera dinmica y eficaz en el mundo. El esquema normativo y regulador es propio de la cultura latina, y tiene races muy profundas en los condicionantes histricos de la evolucin de los pases de Amrica Latina, en la que no estn plenamente consolidadas las ideas de autocontrol, xito o fracaso como
67
responsabilidades estrictamente individuales y en las que se espera que el Estado conceda atribuciones, concilie y sancione en funcin del inters colectivo.57 En este tipo de esquema la formacin del inters pblico es mucho ms compleja, en la medida que no tiene una definicin tan precisa como en el esquema de autocontrol y plena competitividad. En este caso el inters pblico se expresa en una simple afirmacin: "menos Estado es mejor que ms Estado", lo que le otorga una gran estabilidad al planeamiento estratgico. En cambio, la complejidad del esquema normativo y regulador radica en definir qu Estado, cunto Estado y qu tipo de intervencin. A diferencia del anterior esquema, ste necesita de la formacin de coaliciones para definir el inters pblico, por lo que su naturaleza siempre depender de la correlacin de las fuerzas sociales y ser por ende siempre inestable en el tiempo. En este caso, el planeamiento estratgico se ve condicionado por el tiempo-histrico en que se define el inters pblico y por tanto, su estilo es inestable. Finalmente, el planeamiento estratgico, en el esquema concertador y de consenso, propio de los pases nrdicos se valora, sin duda, la capacidad de autocontrol pero sta no se ejerce solamente de manera individual sino que es proclive a la asociatividad y ha definir razones de inters pblico que se orientan ha obtener beneficios colectivos que son "apropiados" por los individuos o sus organizaciones. En este caso, el planeamiento estratgico est fuertemente ligado al ejercicio de la concertacin y al logro de los objetivos y metas establecidos por consenso, sobre ciertos aspectos que se consideran relevantes para los individuos y la sociedad. En sntesis, y a raz de este intento de definir lo que podran ser las relaciones entre las formas de gestin de las sociedades humanas y el planeamiento estratgico, es posible afirmar que en el caso peruano resulta sumamente valorable la suscripcin del Acuerdo Nacional. Del texto constitucional en debate y de las orientaciones y polticas definidas en el Acuerdo Nacional puede afirmarse que en el Per se ha producido un gran avance en la forma de hacer poltica debido al esfuerzo de concertacin realizado. La responsabilidad de los poderes Ejecutivo y Legislativo es esencial ya que tienen poder coercitivo legtimo. Slo ellos puede disear, aprobar y ejecutar, segn el caso, las normas jurdicas o institucionales que dirijan o delimiten lo planteado en el Acuerdo Nacional. Sin embargo, no cabe duda, como lo muestra la experiencia histrica, que surgirn coaliciones de grupos sociales que originen demandas, formulen propuestas e influyan por tanto, en la gestin pblica. En el caso peruano, como en la mayora de los pases de Amrica Latina, existen claras evidencias, que la gestin pblica se ha sustentado en alianzas y compromisos, siempre parciales y que el antagonismo ha sido una forma usual de entender la poltica. De all la importancia de reforzar institucionalmente el Acuerdo Nacional y la concertacin como la forma ms eficaz de gestin pblica. El problema es ahora cmo se disea institucionalmente el planeamiento estratgico, cmo se le d seguimiento al Acuerdo Nacional y cmo se mantiene la concertacin y el consenso como bases de la gestin pblica. La forma institucional que se adopte finalmente, ser la titular de la voluntad jurdica que justifica el "Proyecto de Nacin". Ser el actor principal que identifique la sociedad y su accin integrar y dar sustento al orden poltico que d legitimidad al planeamiento estratgico. La referida legitimidad se reforzar o debilitar en funcin de los recursos polticos y normativos con que cuente el diseo institucional y los recursos financieros que le sean asignados.
57
Los condicionantes histricos tienen que ver con la herencia colonial, especialmente aquella que tiene relacin con que el Rey era quien conceda beneficios a sus sbditos en la Colonia. De alli surge, en gran medida, la idea, por ejemplo, de que el Estado debe dar proteccin y ser aprovechado para obtener beneficios. La explicacin cultural de este asunto excede los propsitos de este trabajo. Baste recordar lo dicho anteriormente, que ya es bastante, respecto de las expectativas que tienen los ciudadanos como individuos y empresarios.
68
N 30
Todo ello influir en el estilo de planeamiento estratgico de la gestin pblica que debe necesariamente delimitar el comportamiento de los agentes pblicos y no pblicos y orientarlos hacia los objetivos y metas establecidos en el Acuerdo Nacional. De esto depender tambin, en gran medida como se configure la confianza en el pas. Cabe indicar que, las nuevas orientaciones que viene asumiendo la cooperacin internacional, tanto financiera como no financiera, concurrir con mayor conviccin y recursos en aquellos pases que logren una gestin pblica basada en el consenso y no en el antagonismo.
69
N 30
VIII. Lineamientos para la organizacin del Sistema de Planeamiento Estratgico
Los lineamientos que se proponen asumen como premisa que los sistemas de planeamiento se configuran en cuanto a su diseo institucional y atribuciones en funcin de un "Proyecto de Nacin" y de una concepcin jurdico-poltica sobre cmo definir y gestionar los asuntos de inters pblico. De sto dependern las dosis de libertad econmica, autocontrol, normatividad, regulacin, concertacin y consenso que determinarn cada estilo de planeamiento estratgico, que a su vez definen las caractersticas de la gestin pblica.58 Esto delimita el carcter de las instituciones y su papel dentro del aparato gubernamental as como las relaciones polticoadministrativas con los individuos y sus organizaciones. Todo sistema presupone un ente rector y un conjunto de componentes institucionales que responden a una autoridad central (nivel superior de gobierno) que dirige y coordina las atribuciones y funciones de cada uno de los componentes del sistema, con una direccionalidad claramente definida que no es otra que el "Proyecto de Nacin", plasmado en la Constitucin Poltica. Una de las principales responsabilidades asignadas a los sistemas de planeamiento es la de impulsar y contribuir a la moderniz
58
Un asunto debidamente resuelto en las ciencias polticas y econmicas es que no existe una sla forma de capitalismo. Hay varias formas en vigencia que estn ligadas a factores esencialmente culturales y a una serie de modalidades de pacto social.
71
modernizacin de la gestin pblica y de su diseo institucional, mediante directivas que tienen por objeto articular la misin especfica de las instituciones con las orientaciones estratgicas del Proyecto de Nacin. Esta responsabilidad guarda estrecha relacin con las corrientes de pensamiento institucionalistas que proponen desafos tan interesantes pero tan complejos, tales como, "repensar el estado", la "reinvencin del gobierno" o "la introduccin del espritu empresarial en el sector pblico".59 En general, existe en la mente de los estadistas y de los estudiosos de la administracin pblica, una preocupacin creciente respecto del papel decisivo y determinante que juegan las instituciones en el proceso de desarrollo. De all, la renovada importancia que ha adquirido el planeamiento estratgico. La eficiencia o ineficiencias de la Administracin Pblica influyen decisivamente en el nivel y dinmica del desarrollo econmico y social. Las corrientes institucionalistas, mediante enfoques multidisciplinarios que articulan las contribuciones de la organizacin y administracin; la economa, la poltica, la sociologa y la sicologa social, han puesto especial atencin en las formas de gobernar y en cmo se configura el aparato pblico. El objetivo de estos estudios persigue un resultado muy preciso: evitar que la maquinaria estatal se convierta en un obstculo para el desarrollo y desaliente la iniciativa de los ciudadanos y sus organizaciones. Este desaliento puede provenir de los insuficientes resultados alcanzados en materia de desarrollo humano; las reducidas oportunidades que existen para el desarrollo individual; o de la existencia de un ambiente que no es favorable para hacer empresa e innovar constantemente.
A.
Organizacin del sistema
El sistema de planeamiento es a la vez objeto y sujeto de la administracin pblica. Como objeto, su organizacin depender de cmo se conciba la forma de gobierno; y como sujeto, es un instrumento de la gestin o de gerencia de los asuntos de inters pblico. Su organizacin especfica depender de la estructura poltico-administrativa que adopte la Nacin y sus dimensiones en trminos de sujeto operativo se pueden concretar tanto a nivel global como sectorial, as como a nivel nacional y subnacional (gobiernos estaduales, gobiernos regionales, gobernaciones, intendencias, o municipales segn el pas de que se trate). El funcionamiento de los primeros diseos institucionales de planificacin no se caracteriz por una organizacin del tipo sistema ni por la aplicacin de procedimientos previamente elaborados, sino por la creacin misma de un mtodo que pretenda abarcar tanto la realidad como los instrumentos conceptuales para captarla. Como cuenta Matus, los primeros esfuerzos se concentraron en racionalizar la actividad del Sector Pblico mediante la programacin presupuestal y en hacer un ejercicio de prospectiva para observar los obstculos al desarrollo. Las limitaciones iniciales despus fueron parcialmente superadas, cuando pudieron incorporarse nuevos aportes metodolgicos como resultado de renovadas confrontaciones con la realidad. As un mtodo de proyecciones se fue transformando progresivamente en un mtodo de planificacin.60
59
60
El Banco Mundial inici hace algunos aos una lnea de trabajo para "repensar el estado" y las contribuciones de David Osborne y Ted Gaebler en trminos de la "reinversin del gobierno" han sido muy difundidas y han tenido importante influencia en esta corriente de pensamiento. El ILPES y la CEPAL tambin, hicieron una importante contribucin analizando la modernizacin del Estado, las nuevas formas de hacer polticas pblicas; la racionalizacin de la gestin financiera del estado a travs de reglas macrofiscales; y sobre la concertacin y el "Pacto Fiscal". Carlos Matus, ILPES, "Estrategia y Plan". Ver el captulo primero sobre las condiciones en que se desenvuelve la planificacin. Siglo XXI Editores, Segunda Edicin, Mxico,1978.
72
N 30
Al principio, la planificacin fue una tarea encargada a una oficina vinculada con el nivel superior de gobierno, generalmente la Presidencia de la Repblica. El impulso planificador se generaliz, hacia fines de la dcada de los sesenta, como resultado de las recomendaciones de la Carta de Punta del Este de 1967, que reflej un consenso regional en torno a la necesidad de realizar cambios estructurales, para alcanzar ciertas metas de desarrollo y cuyo texto alent la conveniencia de formular planes de desarrollo. En ese momento exista el convencimiento - propiciado por los organismos internacionales de cooperacin financiera-de que el proceso de desarrollo requera una direccionalidad (Ver Recuadro 12) y que el Estado debera ser el conductor. La idea de planificacin se asociaba a superar los lmites al crecimiento, que se visualizaban bsicamente en la reducida dimensin de los mercados nacionales, que se explicaba por problemas de desarticulacin espacial y por las formas de tenencia de la tierra y la distribucin del ingreso. La planificacin tena sentido si es que se sustentaba en una estrategia orientada a realizar reformas estructurales que impulsaran la industrializacin y articularan y acondicionaran el territorio para ampliar el mercado interno. Frente a la situacin, que prevaleci durante la dcada de los sesenta, el Per fue un pas pionero, al constituir en 1962, un Sistema Nacional de Planificacin, cuya orientacin, durante el decenio de los sesenta, estuvo muy marcada por una visin de integracin fsica y de acondicionamiento del territorio, lo cual se complementaba con el perfeccionamiento del diseo, evaluacin y ejecucin de proyectos de inversin pblica.Sin duda, no se poda concretar una visin territorial del desarrollo, para ampliar el mercado interno e impulsar la industrializacin, sin un instrumento que, como la planificacin, pona orden y rumbo al esfuerzo de inversin del Estado, y para atraer la inversin privada hacia ciertos espacios nacionales. En este sentido, el actual mecanismo plurianual de planeamiento, que ejecuta el Ministerio de Economa y Finanzas tiene estos remotos antecedentes. Los pases de Amrica Latina adoptaron, en unos casos, o consolidaron, en otros, los Sistemas Nacionales de Planificacin en la dcada de los setenta. La planificacin, al insertarse en un Sistema , se descentraliz y abri un mayor juego a diversas instituciones del Gobierno Central y de las instancias subnacionales. La concepcin de Sistema, fortaleci el papel del rgano Tcnico, y acogi nuevos mbitos de la planificacin , a nivel sectorial, regional y local; y cre instancias, al menos formales y con sentido consultivo, de participacin del sector privado, laboral, colegios profesionales, universidades entre otras instituciones. En general, lo que caracteriza actualmente, a los Sistemas Nacionales de Planificacin es la existencia de un rgano Tcnico Central, que puede ser un Ministerio o una Oficina adscrita a un nivel superior de gobierno, que por lo general est relacionado, con la Presidencia de la Repblica, como en el caso de Uruguay, que denomina al rgano Central, Oficina de Programacin y Presupuesto. En la mayora de los casos adopta la forma de Ministerio, aunque las funciones que les son atribuidas difieren, entre los pases de Amrica Latina. Los estudios del ILPES establecen una tipologa basada en el papel que cumple el rgano de planificacin en el proceso de diseo y preparacin de planes. El primer modelo corresponde a un rgano que cumple una funcin de asesoramiento; el segundo al que tiene una funcin coordinadora y evaluadora; y el tercero, a uno que tiene un papel ejecutivo.61 La tendencia, en los ltimos aos, ha sido reforzar la operatividad de los sistemas en lo que se refiere a la programacin del Sector Pblico, estableciendo variables relaciones entre el rgano Tcnico y los Ministerios de Economa, Hacienda, Finanzas, segn el caso. Dentro de estas tendencia, y segn la tipologa mencionada anteriormente, algunos Organos de Planificacin cumplen una funcin de asesoramiento, como en el caso de Chile, en materia de evaluacin de
61
Vase, por ejemplo, Cuadernos del ILPES No. 37, El Rgimen jurdico de la planificacin en Amrica Latina". Documento elaborado por Dolores M. Rufin. Santiago, Chile, 1993.
73
proyectos de inversin pblica, asunto en el que el papel del Ministerio de Finanzas es muy significativo. En Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin tiene un papel muy relevante en el manejo del Sistema Nacional de Inversin Pblica y en la evaluacin de los resultados de la gestin pblica; mientras que el caso del Brasil, es concordante con una funcin ejecutiva ya que se trata de un Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin Pblica, que combina las responsabilidades que en otros pases concentran los Ministerios de Hacienda o de Finanzas. En Amrica del Sur, Argentina y Per, eliminaron los organismos centrales de planificacin. Estas funciones fueron asumidas por los Ministerios responsables de las finanzas pblicas. Sin embargo, el planeamiento, como instrumento de gestin continu vigente y concentrado, como ya se ha dicho, en la programacin del Sector Pblico. El caso de Argentina, mostr un desenlace dramtico, en trminos de inconsistencia en la gestin de las finanzas pblicas, por los problemas suscitados entre el Gobierno Nacional y los subnacionales, lo que revela la significacin que adquiere la concepcin de sistema en la gestin de la hacienda pblica. Este es un desafo que tiene el Per con el reinicio del proceso de descentralizacin, que apuesta nuevamente por una opcin regionalista, en el marco de una Repblica Unitaria.
B.
Desarrollo de las capacidades del sistema
Los Sistemas Nacionales de Planeamiento Estratgico requieren de cuatro tipos de capacidades de planificacin y no solamente una concentrada en el nivel de ejecucin del presupuesto de la Repblica. Una capacidad concentrada en el panorama mundial, que construya una estrategia de insercin en la economa global, que implica analizar constantemente la viabilidad del "Proyecto de Nacin". En este tema es muy importante la articulacin entre las instancias de gestin hacendaria, sectorial y de relaciones polticas y comerciales internacionales; y especialmente la generacin de sinergias pblico-privadas, tanto con inversionistas nacionales como con inversionistas extranjeros. La preocupacin central es cmo insertarse en redes internacionales dinmicas de comercio, a partir del incremento de valor agregado en la economa nacional. No se trata de una orientacin slo comercial. Las alianzas polticas y el adecuado funcionamiento de las relaciones internacionales de los partidos, pueden significar fortalezas o debilidades muy significativas. Una visin territorial del desarrollo para acondicionar los espacios nacionales a los desafos de la acumulacin flexible que se va imponiendo a escala planetaria y que permita una mayor convergencia y una menor disparidad en la distribucin regional de las opciones de crecimiento econmico y desarrollo humano. Una capacidad poltico-social, concentrada en la definicin y jerarquizacin de las prioridades especificas del "Proyecto de Nacin" y en la identificacin de los puntos neurlgicos para la definicin de bienes y servicios pblicos prioritarios y el seguimiento de las correspondientes polticas pblicas estratgicas. Una capacidad de Programacin del Sector Pblico, en las instancias nacional y subnacionales y con una elevada capacidad sectorial, para cumplir con los tres cometidos anteriores y sobre todo para dar coherencia, racionalidad e incrementar la productividad en el uso de los recursos, basada en un slido sistema de programacin presupuestaria, sustentado en un "pacto fiscal".
La mayora de los pases cuentan con capacidades de programacin del Sector Pblico pero la orientacin es muy influenciada por los condicionantes de la poltica macroeconmica y sobre todo por el fuerte impacto que tiene la volatilidad de los flujos de financiamiento externo sobre las economas nacionales, que inducen, frecuentemente, a una programacin pro-cclica del Sector 74
N 30
Pblico, que no se caracteriza por gestionar las "bonanzas" sino por "dilapidarlas", gestndose las crisis, justamente, en los periodos de auge.
Recuadro 13
EL PAPEL DE LAS CASAS PRESIDENCIALES

En algunos pases, como los Estados Unidos, la Casa Presidencial tiene una capacidad operativa muy significativa en lo que se refiere a la identificacin de los aspectos estratgicos y concretamente en la definicin y seguimiento de las polticas pblicas prioritarias. En algunos pases de Amrica Latina, aunque no existe el tipo y nivel de organizacin que tiene la Casa Blanca, se est haciendo frecuente que las Casas Presidenciales se involucren estrechamente a aspectos estratgicos de la construccin de futuro, y que en trminos concretos significan que el Presidente de la Repblica est involucrado directamente, en aspectos tales como: La visin estratgica y gestin de las relaciones polticas y econmicas internacionales, mediante programas de viajes y alianzas en funcin de puntos centrales de la estrategia de desarrollo (caso de Chile con los acuerdos con la Unin Europea y el Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos y el viaje presidencial a Silicon Valley; y tambin, el caso del Per para concretar preferencias arancelarias con los Estados Unidos). El seguimiento de programas macroregionales, la definicin de programas para zonas y regiones de mayor atraso relativo y la articulacin de estas visiones con programas de integracin fsica internacionales (caso del Programa de Integracin Fsica de Amrica del Sur, impulsado por Brasil y que compromete a los presidentes). La definicin de programas especficos de combate a la pobreza y de desarrollo humano (casos de programas de empleo temporal en Chile; A trabajar en el Per y el programa de solidaridad en Brasil). El fuerte respaldo que los Presidentes otorgan a sus ministros de finanzas y la forma como deslindan y guardan distancia con los organismos financieros internacionales, para dar seales de que la disciplina fiscal est al margen de los vaivenes polticos.
Las Casas Presidenciales estn cobrando un nuevo giro. En Brasil el Presidente Fernando Henrique Cardozo constituy una oficina de anlisis estratgico y en Chile el Presidente Ricardo Lagos, cuenta tambin con dos oficinas, una de seguimiento de polticas pblicas y otra de anlisis estratgico, ms centrada en las relaciones entre los partidos y con el Poder legislativo. Se est haciendo comn tambin, la formacin de comisiones especializadas que dependen directamente del Presidente de la Repblica para abordar asuntos estratgicos. Parece ser que se est imponiendo una tendencia, que supera el manejo del carisma y la imagen presidencial, para involucrar ms a la casas presidenciales en el seguimiento de problemas muy concretos.
Fuente: Elaborado por el autor
En este mbito se requiere fortalecer la capacidad de gestin macro-fiscal y sobre todo construir las condiciones para que el Sector Pblico tenga, ms bien, un comportamiento anticclico. Ello implica pasar de un Estado que gasta, cuando el ciclo le es favorable y generalmente lo hace en mayor medida que lo que su capacidad financiera permite; de un estado que cuando el ciclo no le es favorable, recesa fuertemente la economa, reduciendo fuertemente el gasto, afectando la continuidad de sus programas prioritarios; a otro, finalmente, que ahorra en los ciclos de alza y que tiene una respuesta anti-cclica en los momentoss depresivos, movilizando lo ahorrado para no afectar la viabilidad de sus programas prioritarios.
75
Recuadro 14
PLAN AVANZA BRASIL

En 1998 el Gobierno Federal elabor un Plan Plurianual para mejorar la gestin pblica. Este programa tiene tres ejes centrales: estructuracin por programas, fortalecimiento de la orientacin estratgica y gerenciamiento intensivo. Las acciones se organizan bajo criterios empresariales, definiendo objetivos y metas, con programacin fsica y financiera que es acorde a la magnitud del programa, control de costos, plazos y calidad. Para la ejecucin de cada una de las metas se designa a un gerente responsable que interacta con los dems. Las mejores prcticas del sector privado fueron aplicadas a la gestin de los proyectos pblicos, especialmente en infraestructura y desarrollo social El Presidente de la Repblica proporciona las orientaciones estratgicas para la construccin del plan plurianual, mediante directivas que definen las directrices que definen la agenda pblica. Esta Agenda se concentra en la gestin del Estado los ejes nacionales de integracin y desarrollo; la sostenibilidad ambiental; la generacin de empleo y las oportunidades de ingresos; y la agenda de la sociedad de la informacin y del conocimiento.
Fuente: Elaborado en base a la exposicin de Jos Paulo Silveira, Secretario de Planificacin e Inversiones Extranjeras del Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin de Brasil. ILPES, Serie Seminarios y o Conferencias N 8. "Seminario de Alto Nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. Santiago, Chile, mayo 2001.
Como se plante y discuti en la ltima Conferencia de Ministros y Jefes de Organismos de Planificacin de Amrica Latina y el Caribe, organizada por el Consejo Regional de Planificacin del ILPES (Madrid 2002), "la gestin pblica debe combinar un diseo transparente, con reglas que aseguren el control de las finanzas pblicas a mediano plazo; y un nuevo rgimen de planificacin presupuestaria, basado en la asignacin plurianual de proporciones crecientes del gasto pblico. Estos dos pilares son inseparables; el primero (las reglas fiscales) le otorga factibilidad tcnica al segundo (la programacin plurianual), al establecer normas independientes del ciclo macroeconmico, y el segundo otorga mejores incentivos a las agencias para manejar de manera ms eficiente su presupuesto y contribuir as al cumplimiento de las metas". Lo que los ciudadanos quieren es un Estado que responda en las crisis, no que se encoja y se muestre incapaz de abordarla. Esta cultura tiene que imponerse y requiere de un planeamiento estratgico estricto y muy exigente respecto de la disciplina fiscal y del consenso poltico. Este es un tema poco debatido en la mayora de los pases de Amrica Latina y constituye uno de los elementos ms importantes en la gestin de un "Pacto Fiscal". El liderazgo presidencial es muy importante para abordar las nuevas tareas relacionadas con la programacin del Sector pblico pero no debe olvidarse que tareas como la visin de la insercin internacional, la visin territorial del desarrollo y la capacidad poltico-social, concentrada en la definicin y jerarquizacin de las prioridades especificas del "Proyecto de Nacin" , son las que van a dar sentido a la programacin del Sector Pblico. Resultara interesante en esta perspectiva dos lneas de accin: el reforzamiento de la Casa Presidencial en los tres primeros problemas estratgicos. Ello podra implicar que dentro de dicha Casa funcione una dependencia que sera el rgano central del Sistema de Planeamiento Estratgicoque construya grandes ideas fuerza y que tenga una slida capacidad de prospectiva concentrada en tres reas de trabajo: visin del panorama internacional y de las grandes transformaciones de la economa global; visin territorial del desarrollo; y fomento del desarrollo de capacidades humanas, asociado todo ello a una visin de largo plazo de una insercin dinmica en la sociedad de la informacin, del conocimiento y de la innovacin.
76
N 30
Recuadro 15
CHILE: EVALUACIN DE PROGRAMAS E INDICADORES DE DESEMPEO

La evaluacin de programas e indicadores de desempeo se instaur en 1997. Se trata de una evaluacin ex-post que apoya la asignacin de recursos y la gestin de los programas pblicos. Su mbito de aplicacin son las instituciones del Sector Pblico, comprendiendo los programas de fomento productivo y los programas sociales. El diseo de este programa fue definido sobre la base de cinco principios: Eficiencia, que significa que el costo de la evaluacin debe guardar relacin con los resultados que se espera de ella. Independencia, que determina que la evaluacin debe ser externa a la institucin. Transparencia, debiendo hacerse pblico los resultados. Objetividad, que implica que la evaluacin fundamentarse en antecedentes estrictamente tcnicos y no polticos. Oportunidad, para que la informacin permita apoyar la toma de decisiones.
El programa se basa en la metodologa de marco lgico utilizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y por otras agencias internacionales. La evaluacin del diseo consiste en el anlisis del ordenamiento y consistencia del Programa considerando sus definiciones de finalidad y propsito, componentes, actividades y organizacin para responder a ello. La evaluacin incorpora, sobre la base del anlisis del diseo y del desempeo del programa, una fase de identificacin de aprendizajes, un juicio con relacin a su continuidad considerando tambin la evolucin del diagnstico inicial, y recomendaciones para corregir los problemas detectados y perfeccionar el programa. El programa cuenta con un Comit Interministerial que tiene por objeto asegurar que el desarrollo del programa de evaluacin sea consistente con las polticas gubernamentales.
Fuente: Exposicin de Marcela Guzmn, Jefa de la divisin de Control de Gestin. Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile.
Recuadro 16
LA PLANIFICACIN PARTICIPATIVA EN BOLIVIA

La experiencia de participacin popular de Bolivia, constituye un esfuerzo integral basado en polticas, instrumentos y recursos de diversa ndole para ser factible el propsito de integrar efectivamente a toda la sociedad civil en la distribucin y administracin de los recursos pblicos, incorporando a los estamentos de la vida jurdica, poltica, econmica y social del pas mediante instancias concretas de decisin, evaluacin y control. Su marco normativo y metodologa de accin contempla la inclusin de diversos actores sociales, define instrumentos rurales, urbanos e indgenas de acuerdo a la organizacin espacial. Su enfoque estratgico promueve una demanda representativa, legitimada socialmente sostenible y zonificada. La "planificacin participativa" se orienta a involucrar y corresponsabilizar a la sociedad civil en el diseo y construccin de su propio desarrollo. Busca integrar a los pueblos y comunidades indgenas, campesinas y juntas vecinales a la vida jurdica, poltica y econmica del pas, procurando que su aporte contribuya a mejorar las condiciones de vida. Asimismo, fortalece los instrumentos polticos y econmicos para mejorar la democracia representativa generando instrumentos y procedimientos para impulsar la participacin social en la toma de decisiones. Para tales efectos, el Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular es la instancia responsable del proceso de planificacin, diseando normas e instrumentos metodolgicos; coordinando el proceso de planificacin y generando capacidades institucionales.
Fuente: Exposicin de Mario Galindo, Viceministro de Planificacin Estratgica y Participacin Popular del o Ministerio de desarrollo Sostenible y Planificacin de Bolivia. ILPES, Serie seminarios y Conferencias N 8 "Seminario de Alto Nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. Santiago, Chile, mayo 2001.
77
Recuadro 17
PLANEACIN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA

La planeacin participativa tiene el potencial de generar lazos de confianza entre el Estado y la sociedad, lo que constituye un valioso capital social. La Constitucin de 1991 cre formal y jurdicamente el Sistema Nacional de Planeacin, compuesto por el Consejo Nacional de Planeacin y consejos territoriales en 32 departamentos y 1067 municipios. La funcin principal de estos consejos es opinar y formular recomendaciones sobre los planes de desarrollo que preparan el Gobierno Central, los departamentos y los municipios. El Consejo Nacional y los territoriales estn compuesto por representantes de sectores sociales, tnicos, ambientales, de mujeres y econmicos de la poblacin y por representantes de las grandes regiones del pas. Los consejos territoriales tienen una conformacin similar que vara segn el tamao y la composicin social de cada municipio. Los miembros de los consejos de planeacin se eligen mediante la presentacin de ternas por parte de los sectores o zonas geogrficas, de las cuales el gobierno respectivo escoge el representante, por un perodo que, en el caso del Consejo Nacional de Planeacin, la Constitucin fija en ocho aos, el doble de un perodo presidencial. Con ello se inici un proceso de complementacin entre la democracia representativa y la democracia participativa, que incorpora a los planes de desarrollo una nueva racionalidad colectiva. Los miembros del consejo de planeacin, en su mayora lderes de organizaciones sociales de todos los departamentos, participan en la evaluacin de los planes de desarrollo constituyendo para el seguimiento de sus planteamientos redes de apoyo conformadas por ciudadanos y organizaciones sociales. Se considera que la cultura de la participacin se ha fortalecido sustantivamente, a pesar de los problemas internos que confronta el pas.
Fuente: Exposicin de Clemente Forero, Consejero Nacional de Planeacin y ex-Presidente del Consejo o Nacional de Planeacin de Colombia. ILPES, Serie seminarios y Conferencias N 8. "Seminario de Alto Nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. Santiago, Chile, mayo 2001.
Esto permitira que el Organo Central del Sistema, que estara en la Casa Presidencial, maneje las grandes visiones que deben orientar la programacin del Sector Pblico. Esta responsabilidad, por su carcter multisectorial, debera corresponderle a la Presidencia del Consejo de Ministros, quien asumira todas las funciones que tienen relacin con la programacin multinual, que se encuentra hoy en manos del Ministerio de Economa y Finanzas y que bajo esta perspectiva quedara como un Ministerio de Finanzas o Hacienda, encargado de la gestin del gasto y no de su asignacin, que correspondera al Presidente del Consejo de Ministros. El rgano de Planificacin del Sector Pblico estara adscrito a la Oficina de la Presidencia del Consejo de Ministros, cuyas responsabilidad centrales seran conducir la modernizacin del Estado; coordinar y garantizar la coherencia intersectorial de la gestin pblica y su convergencia hacia las metas globales; y concertar y articular los niveles nacional , regionales y locales de gobierno para avanzar hacia la imagen-objetivo del Proyecto de Nacin. Debera constituirse un Consejo Consultivo de Planeamiento que debera ser una instancia de relacin entre el Sistema; los partidos polticos, los presidentes de los gobiernos regionales y las organizaciones de la sociedad civil. Sera una instancia de asesoramiento a la Presidencia del Consejo de Ministros en la formulacin del Presupuesto de la Repblica y en la elaboracin de las directivas para la elaboracin de los planes nacionales, regionales y sectoriales. La aprobacin de los planes nacionales correspondera al Consejo de Ministros, quien debera fundamentar el Plan Nacional, para cada periodo de Gobierno. Este Plan resultara de una concertacin entre lo que propone el Partido de Gobierno y lo que plantean los partidos que estn representados en el Poder Legislativo; los planes, para el mismo periodo, que tienen los Gobiernos Regionales; y las proposiciones de las organizaciones de la sociedad civil. As el Presidente del
78
N 30
Consejo de Ministros hara su presentacin en el Congreso como portavoz de la concertacin y el Acuerdo Nacional. Una dinmica similar debera establecerse a nivel regional, constituyendo Consejos de Planificacin Regional, con la misma composicin pero, en este caso, con la participacin de los Alcaldes Provinciales. Un esquema similar debera aplicarse en los niveles provincial y local. En este ltimo caso con los partidos y la sociedad civil de cada localidad.
79
N 30
Bibliografa
Alayza Grundi, Ernesto (1978) Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente, Tomo IV. Lima, Per . Bernales Ballesteros Enrique (1993) Del golpe de estado a la nueva constitucin. Comisin Andina de Juristas. Lima, Per. Bernales Ballesteros Enrique (1996) La constitucin de 1993. Instituto Constitucin y Sociedad. Bresser Pereyra, Luis Carlos (1998) "La reforma del Estado en los aos noventa. Lgica y mecanismos de control. Desarrollo Econmico Vol. 38 No 150, julio-septiembre. Congreso de la Repblica del Per b) (2002) "Proyecto de Ley de reforma de la Constitucin. Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Lima, Per. Diario Oficial EL Peruano, ndice de normas legales, varios nmeros. ILPES (1971) Anticipos de investigacin, No 13, "La planeacin en las formas de la racionalidad". Documento elaborado por Jos Medina Echevarra. Santiago, Chile. ___(1980) Anticipos de investigacin, No 26, "El proceso de planificacin en Amrica Latina: escenarios, problemas y perspectivas. Documento elaborado por Aldo Solari. Santiago, Chile. ___(1982) Serie Cuadernos No 28, "El estado actual de la planificacin en Amrica Latina. Documento presentado a la III Conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica Latina y el Caribe. Santiago, Chile. ___(1993) Serie Cuadernos No 37, "El rgimen jurdico de la planificacin en Amrica latina ". Documento elaborado por Dolores M Rufian. ___(2000a) Cuadernos No 46, "Funciones bsicas de la planificacin". Documento elaborado por Eduardo Wiesner, Leonardo Garnier y Javier Medina . Santiago, Chile. ___(2000b) Serie Gestin Pblica, "Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes. Documento elaborado por Ricardo Martner. Julio, Santiago, Chile.
81
___(2001a) Serie Gestin Pblica No 13, "Evolucin de los paradigmas evolutivos del desarrollo territorial", documento elaborado por Edgar Moncayo. Santiago, Chile. ___(2001b) Serie Gestin Pblica No 14, "Per, gestin del estado en el periodo 1990-2000. Santiago, Chile. ___(2002) Serie Gestin Pblica No. 17, " El sistema presupuestario en el Per ", documento elaborado por Rossana Mostajo. Marzo, Santiago, Chile. ___Serie seminarios y Conferencias No. 8 "Seminario de Alto Nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. Santiago, Chile, mayo 2001. ILPES-CEPAL (2001a) Serie Seminarios y Conferencias No 7, "Memorias del seminario internacional sobre bancos de programas y proyectos de inversin. ___(2001b) Serie Seminarios y Conferencias No 8 (2001). Seminario de alto nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin.Compendio de experiencias exitosas. Mayo, Santiago, Chile. ILPES-SEPLAN-CLAD (1990) "Planificacin y gestin" Varios autores. Ver Arellano Vladimir" Coordinacin de la planificacin y el presupuesto. Caracas, Venezuela. Irazabal Amrica Alicia (2001) "Tablero integral de comando". Editorial Aplicacin Tributaria. Buenos Aires, Argentina. Konrad Adenuar Stiftung- CIEDLA (1999) "El concepto de economa social de mercado: principios, experiencias y nuevos desafos. Buenos Aires, Argentina. Kenichi Ohmae (1993) "La mente del estratega. El triunfo de los japoneses en el mundo de los negocios. Landa, Cesar (1989) El proceso de formacin contemporneo del Estado peruano, en. La Constitucin diez aos despus. Lima, 1989. Instituto Constitucin y Sociedad y Fundacin Friedich Naumann Ludwig Erhard (1994) "Economa social de mercado. Su valor permanente. Ediciones RIAL S.A. Coleccin Empresa y Humanismo. Madrid, Espaa. Macn Jorge (2002) Economa del sector pblico Mc Graw-Hill Interamericana, Buenos Aires, Argentina. Matus Carlos (1978) "Estrategia y Plan". Siglo XXI Editores. Mxico. ___(1988) "Poltica, planificacin y gobierno". Fundacin ALTADIR. Caracas, Venezuela. Michio Kaku, "Visiones: cmo la ciencia revolucionar la materia, la vida y la mente en el siglo XXI, p. 90. Editorial Debate S.A. Coleccin Temas de Debate. Primera edicin en espaol, Madrid, Espaa 1998. Ministerio de Planificacin (1997) "Gua para la elaboracin y evaluacin de compromisos de resultados. Santiago, Chile. Osborne y Ted Gaebler (1997) "La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico. Editorial PAIDOS, Madrid Espaa. Pinilla Antonio, en Accin y Conocimiento", p. 259 y 261. Impresora Grfica Panamericana. Lima, Per, 1966 Rubio Correa Marcial (1994a), Para conocer la Constitucin de 1993. Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO), Lima, Per. ___(1994b), El sistema legislativo en la Constitucin de 1993, publicado en La Constitucin de 1993, anlisis y comentarios. Comisin Andina de Juristas, Lima, Per. Rubio Correa Marcial y Bernales Ballesteros Enrique (1988) Constitucin y Sociedad Poltica. Mesa Redonda Editores. Lima, Per. Steve Smith (2000) " ! Haga que las cosas sucedan bien! Herramientas para un cambio colectivo". Editirial GRANICA. Mxico. Snchez Albavera Fernando (1989) Aplicacin y resultados del rgimen econmico de la Constitucin". En "La Constitucin diez aos despes. Instituto Constitucin y Sociedad y Fundacin Friedrich Naumann. Lima, Per. Stiglitz Joseph (1986) "La economa del sector pblico", Antoni Bosch Editor, segunda edicin. Barcelona, Espaa. Zas Friz Burga Johnny (2002) "El sueo obsecado. La descentralizacin poltica en la Amrica Latina.Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, Per.
82
N 30
Serie
gestin pblica
Nmeros publicados
1 2 Funcin de coordinacin de planes y polticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) No de venta: S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000 www Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en las comunas del Gran Santiago, Ivn Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) No de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00), 2000 www Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Marcos Makon, (LC/L.1343-P; LC/IP/L.173) No de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P; LC/IP/L.175) No de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, Javier Medina, (LC/L.1385-P; LC/IP/L.176), No de venta: S.00.II.G.58 (US$10.00), 2000 www Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes, Ricardo Martner, (LC/L.1394-P; LC/IP/L.177), No de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) No de venta: S.00.II.G.90 (US$ 10.00), 2000 www Industria y territorio: un anlisis para la provincia de Buenos Aires, DanteSica, (LC/L.1464-P; LC/IP/L.185), No de venta: S.01.II.G.52, (US$ 10.00), 2001 www Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues, Deryck R. Brown (LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P; LC/IP/L.180) Sales number: E.00.II.G.120 (US$10.00), 2000 www The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P; LC/IP/L.181) Sales number: E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Ivn Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), No de venta: S.01.II.G.64 (US$ 10.00), 2001 www Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo Jimnez, (LC/L. 1587-P;LC/IP/L.190), No de venta: S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001 www Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), No de venta: S.01.II.G.143, (US$ 10.00), 2001 www Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso de Argentina, Hctor Pistonesi, (LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196), No de venta: S.01.II.G.193 (US$10.00), 2001 www Polticas de concesin vial: anlisis de las experiencias de Chile, Colombia y Per, Dolores Mara Rufin Lizana, (LC/L. 1701-P; LC/IP/L. 199), No de venta: S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002 www El sistema presupuestario en el Per, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), No de venta: S.02.II.G.24 (US$10.00), 2002 www Competitividad, eficiencia energtica y derechos del consumidor en la economa chilena, Patricio Rozas Balbontn, (LC/L.1718-P; LC/IP/L.201), No de venta: S.02.II.G.29 (US$10.00), 2002 www
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
83
19 20
Per: el Estado como promotor de la inversin y el empleo, Juan Carlos Lam, (LC/L.1727-P; LC/IP/L.202), No de venta: S.02.II.G.37 (US$10.00), 2002 www La equidad distributiva y el sistema tributario: un anlisis para el caso argentino, Juan Carlos Gmez Sabaini, Juan Jos Santieri y Daro Alejandro Rossignolo, (LC/L.1733-P; LC/IP/L.203), No de venta: S.02.II.G.43 (US$10.00), 2002 www La presupuestacin tiene algn futuro?, Allen Shick, (LC/L.1736-P; LC/IP/L.204), No de venta: S.02.II.G.46 (US$10.00), 2002 www El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002, Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1762-P; LC/IP/L.207), No de venta: S.02.II.G.75 (US$10.00), 2002 www Reformas y polticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile y Per, Jos Ricardo Melo, (LC/L.1768-P; LC/IP/L.208), No de venta: S.02.II.G.83 (US$10.00), 2002 www Desarrollo local y alternativas de desarrollo productivo: el impulso de un cluster eco-turstico en la regin de Aysn, Ivn Silva Lira, (LC/L.1804-P; LC/IP/L.210), No de venta: S.02.II.G.124 (US$10.00), 2002 www Competencia y conflictos regulatorios en la industria de las telecomunicaciones de Amrica Latina, Patricio Rozas Balbontn, (LC/L.1810; LC/IP/L.211), No de venta: S.02.II.G.121 (US$10.00), 2002 www Identificacin y anlisis de oportunidades de inversin para la Regin de Aysn, Varios autores, (LC/L.1745-P; LC/IP/L.205), No de venta: S.02.II.G.57 (US$10.00), 2002 Nuevos enfoques tericos, evolucin de las polticas regionales e impacto territorial de la globalizacin, Edgar Moncayo Jimnez, (LC/L.1819-P; LC/IP/L.213), No de venta: S.02.II.G.131 (US$10.00), 2002 Concertacin nacional y planificacin estratgica: elementos para un nuevo consenso en Amrica Latina, Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1827-P; LC/IP/L.214), No de venta: S.02.II.G.134 (US$10.00), 2002 Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local, Antonio Elizalde Hevia, (LC/L.1854-P; LC/IP/L. 217), No de venta: S.03.II.G.24 (US$10.00), 2003 Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.1861-P;LC/IP/L.220), No de venta: S.03.II.G.34 (US$10.00), 2003
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Direccin del ILPES, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile. No todos los ttulos estn disponibles. Los ttulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl. www Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl
Nombre: ................................................................................................................................... Actividad:................................................................................................................................. Direccin:................................................................................................................................. Cdigo postal, ciudad, pas: ..................................................................................................... Tel.: ............................ Fax:......................................E.mail: ....................................................
84

Constitucion Politica, Acuerdo Nacional

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Constitucion Politica, Acuerdo Nacional

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

S E R I E

onstitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

Fernando Snchez Albavera

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

Santiago de Chile, febrero de 2003

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Sntesis, conclusiones y recomendaciones

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

CEPAL - SERIE Gestin pblica

II. Bases constitucionales del planeamiento estratgico

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

CEPAL - SERIE Gestin pblica

III. Antecedentes Constitucionales

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

CEPAL - SERIE Gestin pblica

IV. Antecedentes legislativos sobre la planificacin en el Per

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

Creacin del Sistema Nacional de Planificacin

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Posteriormente el INP cre sus propias oficinas regionales de planificacin.

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

Ley de Organizacin y funciones del Sistema Nacional de Planificacin

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Disolucin del Instituto Nacional de Planificacin

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

V. El planeamiento estratgico del sector pblico

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

Programacin estratgica multianual

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

CEPAL - SERIE Gestin pblica

1. Planes estratgicos institucionales

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

2. Plan Estratgico Multianual

CEPAL - SERIE Gestin pblica

3. Indicadores para la Medicin del Desempeo

4. Programacin Multianual de Inversin Pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Ley de Prudencia y Transparencia Fiscales

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per

El Marco Macroeconmico Multianual

EL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN EL PER: PRINCIPALES PROBLEMAS, CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS