Reconstruind Socialul.

Riscuri i solidariti noi Prima Conferin Internaional a Societii Sociologilor din Romnia Facultatea de Sociologie i Asisten Social, Universitatea Babe-Bolyai Cluj-Napoca 2-4 Decembrie 2010 Seciunea tematic: Direcii i teme noi n cercetarea istoriei sociologiei i a istoriei sociale n Romnia secolului XX Coordonator: Zoltan Rostas, Universitatea din Bucureti Lucrare pentru conferin. Nu citai fr acordul autorilor

Manifestri politico-administrative n cercetarea monografic interbelic. ncercare de sistematizare

Bogdan Bucur Universitatea din Bucureti

Abstract: In this study, we intend to present, using a socio-historical approach, the political and administrative facets of the interwar Romanian society and state, as it has been investigated from the perspective of monographic methodology by the Sociological School of Bucharest, headed by Professor Dimitrie Gusti. The article aims, among others, at shading light on the existing legislative permanent conflict between the traditional local government organization in the old Counties of Fgra and Vrancea, for example, and modern administrative codes, adopted after 1864, by the new centralized Romanian state. Furthermore, we also highlight the negative perception of the population in the Romanian villages of Bessarabia and Transylvania (who lived under the tsarist and Austro-Hungarian rule until World War I) to deficient administrative functioning of the interwar Romanian state. Although various projects of administrative reform attempted to correct these shortcomings, over the period studied, excessive bureaucratization of the state and poor salaries of the public servants remained constant elements of administrative Romanian political life.

Keywords: Sociological School of Bucharest, monographic methodology, political and administrative manifestations, bureaucratization, administrative reform, state centralization, local and central government.

I.

Introducere

Studiul de fa i propune s nfieze, ntr-o manier sintetic, realitatea social politico-administrativ, specific societii i statului romn interbelic, aa cum a fost aceasta cercetat, n perioada 1925-1948, din perspectiva metodologiei sociologice monografice, de ctre coala de la Bucureti, condus de Profesorul Dimitrie Gusti 1. Dintru nceput, se impune precizarea potrivit creia o astfel de abordare retrospectiv i sectorial privind impactul reglementrilor, practicilor i manifestrilor de natur politico-administrativ (aa cum au fost acestea percepute, cercetate, msurate, observate sau analizate, n epoc, de ctre coala Sociologic de la Bucureti), asupra societii romneti interbelice, chiar i ntr-un asemenea format de sintez, reprezint o noutate pentru cercetarea sociologic romneasc, care se revendic de la coala Gusti, la mai bine de 60 de ani de la interzicerea sociologiei de ctre autoritile comuniste de stat ale Republicii Populare Romne2. Mai nti, pentru faptul c monografia gustian, pentru a fi complet presupunea cercetarea unitar a 4 cadre (cosmologic, biologic, istoric i psihic) i a 4 manifestri (economice, spirituale, morale i juridice, politico-administrative) (Gusti, 1939, 2; Stahl, 1937, 912; Larionescu, 2007, 121). Un deziderat care, exceptnd opera monumental a lui Henri H. Stahl, Nerej, un village d'une region archaque (3 volume, publicate la 1939), nu a fost niciodat atins. Mai apoi, ntruct, potrivit aprecierilor lui Paul H. Stahl (2002, 7-8), studiul vieii politico-administrative n Romnia interbelic a fost, probabil, aspectul cel mai neplcut al vieii publice locale, care tirbea aura de legend a localitilor i zonelor rurale cercetate monografic. Este motivul pentru care, spre exemplu, un astfel de capitol esenial pentru metodologia gustist de cercetare sociologic lipsete din monografia Nerejului (publicat la 1939, n ntmpinarea Congresului Internaional de Sociologie care ar fi trebuit s se desfoare, n acel an, la Bucureti). Un capitol care ar fi fost greu de suportat pentru cine iubete tradiiile cele mai nobile ale regiunilor romneti, n condiiile politice ale epocii marcat de patronajul regal exercitat asupra Fundaiei Culturale Regale Principele Carol (care asigura finanarea pentru cele mai multe dintre campaniile monografice, derulate de coala Gusti, n anii 30 ai secolului al XX-lea). Dar pentru a putea decela modul n care coala Sociologic de la Bucureti a cercetat, n perioada interbelic, problemele de natur politico-administrativ, n cadrul campaniilor monografice, este necesar s fie cunoscute conceptele fundamentale cuprinse de aparatul teoretic i metodologic gustian, din punctul de vedere al manifestrilor care constituie obiectul primordial de interes tiinific al acestui articol.

O abordare de natur organizaional, privitoare la coala Gusti, poate fi consultat n lucrarea Atelierul gustian, publicat n 2005, de Zoltn Rosts. 2 n cadrul acestui articol nu intenionm s investigm, n mod explicit, funcionarea instituiilor de drept public ale statului romn modern i nici organizarea administraiei publice centrale (regele, parlamentul, guvernul), judeene (prefectur, consiliu judeean, pretur de plas) sau comunale (primrie i consiliu local), din perioada interbelic. Aceast problematic va fi abordat ntr-un studiu ulterior. Totui, o prezentare, din perspectiv istoric, a evoluiei instituiilor de drept i a organizaiilor de stat romneti, dinspre perioada feudal, traversnd zbuciumata epoc fanariot, ctre era modern, poate fi consultat n studiile publicate de Manuel Guan (2006) sau Emil Cernea i Emil Molcu (2006).

II.

O abordare teoretic a manifestrilor politico-administrative n cadrul sistemului sociologic gustian

n prefaa primei ediii din Sociologia Militans, Dimitrie Gusti (1934, III, VI-VIII i 12) amintete c, dac n veacul al XIX-lea (numit i epoca tehnocraiei) dezvoltarea tiinific a fcut s creasc puterea omului asupra naturii, la nceputul secolului al XX-lea, tiina nu fcuse nc progrese corespunztoare n puterea ei asupra oamenilor i societii. Pornind de la aceast credin, eternul ideal iluminist al edificrii riguros tiinifice a unei noi comuniti umane bazat pe puterea tiinei, exercitat raional asupra omului, n mod particular, i asupra societii, ca ntreg, avea s devin scopul politic suprem al activitilor practice desfurate de toate organizaiile gustiene de natur academic, cultural sau politico-administrativ. ntre aceste activiti de factur politico-administrativ, care aveau s fie derulate de coala Gusti preponderent n anii 30, erau integrate, inclusiv, dezvoltarea unor proiecte guvernamentale de inginerie sau intervenie social direct (Echipele Regale Studeneti, Cminele Culturale, Serviciul Social). Este ceea ce Dimitrie Gusti numete sociologia militans. Pentru atingerea acestui obiectiv fundamental de natur politic, primul pas const n necesitatea unei cunoateri aprofundate a omului i a societii, adic a cultivrii mai intense i programatice a tiinelor sociale. Este ceea ce Dimitrie Gusti numete sociologia cogitans. Aceast armonioas colaborare strns relaie i corelaie dintre cercetarea tiinific versus aciunea politic sau dintre sociologia cogitans versus sociologia militans este determinat de faptul c potrivit lui Dimitrie Gusti politica nu putea fi conceput fr o riguroas fundamentare sociologic. n sistemul sociologic gustian, cunoaterea sociologic st, aadar, la baza aciunii politice. Astfel ncadrat ntr-un sistem unitar de Sociologie, Etic i Politic, noua tiin a Naiunii, care avea s devin, n perioada interbelic, sociologia monografic, este pus, dintru nceput, de fondatorul colii de la Bucureti n serviciul public al satului romnesc. Mai nti, ca sociologie cogitans, pentru a cunoate i cerceta tiinific realitatea social total, sintetic, utiliznd ca principal metod de lucru campania monografic sau ancheta sociologic de teren, desfurat preponderent n localitile rurale3 de pe ntregul cuprins al Romniei Mari. Mai apoi, ca sociologie militans, pentru a justifica i orienta, pe baza raiunii suficiente, dobndite prin cunoaterea tiinific acumulat anterior, aciunea politic de schimbare social observabil, mai cu seam n anii 30, n diferite domenii de activitate, sub domnia regelui Carol al II-lea. ntr-un volum intitulat ndrumri pentru monografiile sociologice i publicat, sub direcia tiinific a Profesorului Gusti i conducerea tehnic a lui Traian Herseni, de ctre Biroul Cercetrilor Sociologice din Institutul de tiine Sociale al Romniei, Anton Golopenia (1940, 365-367) dezvolt problematica sociologiei politice i administrative, n direcia deja precizat de fondatorul colii de la Bucureti, considernd c menirea principal a cercetrilor monografice este aceea de a documenta deciziile politice pe care intenioneaz s le adopte persoanele cu funcii de conducere n stat. Ca atare, efortul de a cunoate i de a cerceta, ntr-o manier tiinific, realitatea social trebuie ntreprins n perspectiva actului de conducere a naiunii. n mod concret, monografiile sociologice care studiaz situaia demografic, economic,
3

Cu ocazia inaugurrii Muzeului Sociologic al satului Drgu, la 25 noiembrie 1929, Dimitrie Gusti (1934, 94) justific alegerea satului romnesc drept unitate social fundamental de cercetare tiinific pentru coala de la Bucureti prin apelul la marele adevr sociologic care const n faptul c satul cuprinde o enciclopedie a vieii i este sinteza neamului, microcosmul Naiunii, pstrtorul raporturilor metafizice ale Naiunii cu venicia, sanctuarul unde sa refugiat i se pstreaz manifestarea de via a poporului romnesc desfcut de mprejurrile trectoare sau ncarnarea unei viei romneti ntrun col minuscul al umanitii.

social, cultural sau potico-administrativ a unor uniti sociale precis determinate, constituie contribuia cercetrilor [...] tiinelor sociale la conducerea politicei interne a naiunii proprii. Printre instrumentele de lucru care caracterizeaz administraia nou a vremii noastre i la care fac apel conductorii marilor administraii, pentru ca s nzuiasc s nlesneasc politica intern i politica extern a unei naiuni, Anton Golopenia amintete recurgerea la specialiti n tiinele sociale (pentru a cerceta realitatea existent), ntocmirea de planuri quadrienale, cincinale, decenale (care s dirijeze sau s orienteze, pe termen lung, aciunea politic) i nfiinarea de oficii de studii, de institute i comisii de cercetare (n cadrul sau pe lng anumite instituii publice de stat, pentru a oferi suportul tehnic i tiinific necesar actului guvernamental). Dimitrie Gusti (1934, 19) justific necesitatea unui asemenea efort instituional de a organiza competena sociologic i de a pune tiina social n serviciul conducerii voinei sociale generale prin faptul c ptura conductoare romneasc, cu puine excepii, de cele mai multe ori este condus de rutin, fr idei i fr informaii , n cazuri mai favorabile de empirism, adic de informaii nesistematice [...] i n cazul cel mai bun, de utopism sentimental, adic de idei mprumutate din simpatie, fr informaii serioase. Cu privire la misiunea politico-administrativ a sociologiei monografice, Dimitrie Gusti (1934, 85-86) consider c cercetarea tiinific a satelor trebuie s pun la dispoziia administraiei publice centrale i locale materialul de informaie i documentare referitor la viciile care rod i amenin din rdcini neamul i viaa noastr public, la lipsa de organizare tehnic a vieii sociale steti, la mizeria i la napoierea social, la condiiile proaste de via, la lipsa unei pricepute ocrotiri din partea autoritilor de Stat, cu privire la analfabetism, la rspndirea bolilor sociale cu toate ravagiile lor cunoscute, la problematica concubinajului, a numrului mare al crciumilor n proporie invers cu al colilor, la dijmuirile n numele religiei. Pentru administraia public, cercetarea monografic constituie un ajutor tiinific preios, fr de care nu poate deveni productiv sau creatoare, adic nu-i poate ndeplini menirea. Pornind de la premisa potrivit creia nu se poate legifera cnd nu se tie pentru ce i pentru cine se legifereaz, dup cum nu se poate gospodri, cnd nu se tie ce i pentru cine se gospodrete, Dimitrie Gusti apreciaz c monografia sociologic pune politica (creia i revine sarcina de realizare a idealului social) n conformitate cu realitatea concret, prin cunoaterea aprofundat a tendinelor reale de evoluie social. Dar monografia sociologic are inclusiv o politic proprie, ntruct omul de tiin social, prin realizarea unui contact personal cu viaa social steasc, ajunge s descopere i s neleag tendinele de evoluie i idealul social ctre care se ndreapt societatea, pentru ca, mai apoi, s elaboreze mijloacele adecvate din punct de vedere politic pentru realizarea nfptuirilor i schimbrilor sociale. Astfel, omul de tiin social, luat de torentul vieii, devine om de aciune (om politic), ntruct este dornic a nltura sau cel puin a micora conflictele, impasurile i viciile presupuse de realitatea social i politic romneasc din perioada interbelic. Aa dup cum omul de tiin devine i om politic, sociologia monografic (care pornete ntotdeauna de la cercetarea obiectiv a realitii sociale concrete), ajunge la edificarea etic a idealului social i la posibilitatea politicoadministrativ de realizare a acestui ideal, avnd ca finalitate necesar ducerea la ndeplinire a unor reforme sociale, prin mijloace politice. n sistemul gustian, sociologia (cercetarea tiinific) se completeaz astfel cu etica (definirea idealului social) i cu politica (realizarea idealului social).

III.

Metodologia monografic de cercetare sociologic a manifestrilor politicoadministrative

n cadrul activitilor de natur sociologic i monografic desfurate, n perioada 19251948, de ctre coala Sociologic de la Bucureti, manifestrile politico-administrative au beneficiat, n general, de o atenie mai redus i de o ntindere nu prea mare (prin raportare la restul manifestrilor i cadrelor), fr ca acestea s fie, ns, lipsite de interes tiinific. Din acest punct de vedere, Dimitrie Gusti (1946, 164-165) apreciaz c monografia sociologic cerceteaz administraia comunal (primrie, funcionari publici, jandarmi, pretur, prefectur), atitudinea populaiei rurale fa de autoritile legislative, executive i administrative ale statului romn (la nivel central i local), precum i concepiile politice ale stenilor mai ales cu privire la modul n care se desfoar politica i funcioneaz sistemul de partide pe plan local. De o atenie deosebit trebuie s beneficieze obiceiurile sau cutumele administrative, aplicabile din vechime de facto pe plan local, prin raportare la legile, regulemantele i codurile administrative, instituite de jure, la nivel naional. Cu privire la maniera n care coala Gusti a neles s realizeze aceast oper de cercetare monografic a satelor, trebuie subliniat faptul c ntr-o lucrare prefaat de Dimitrie Gusti, n capitolul XII, Henri H. Stahl (1937, II i 194-196) trateaz, in extenso, problematica vieii administrative i politice a satului romnesc, att sub aspectul dreptului administrativ scris (modalitatea n care se aplic la nivel local legislaia administrativ a statului romn modern), ct i n ceea ce privete dreptul administrativ viu (care produce consecine juridice n virtutea obiceiului pmntului, fr s fie scris n hrtiile primriei). Pornind de la premisa c dintotdeauna satele vechi romneti au avut o administraie a lor, deosebit de bine ntocmit, sociologul romn precizeaz c, ntr-o cercetare monografic, trebuie s urmrim ntreag aceast administraie a satului de demult i de astzi, aa ca s putem vedea toate rosturile bunei chivernisiri a treburilor obteti. Studiul vieii politice a satului presupune, pe de o parte, cercetarea fenomenului electoral local, ntruct partidele politice sunt organizaiile care legtura ntre viaa politic local i cea naional, iar pe de alt parte, investigarea frmntrilor [politice] care sunt chiar n sat, ntre deosebitele categorii economice sau confesionale, sau de ras, care fiecare dorete s aibe un cuvnt hotrtor de spus n treburile administrative. Pentru atingerea acestor obiective de cercetare monografic, H.H. Stahl (1937, 196-197) ntocmete un ndreptar de lucru, compus din dou chestionare:
1. Chestionarul pentru studiul vieii administrativ politice cuprinde istoricul primriei

(prezentarea primarilor, a consilierilor comunali, a funcionarilor publici locali), descrierea felului cum a fost organizat primria (sub aspectul registrelor, actelor, lucrrilor), descrierea localului primriei (cnd i cum s-a construit), prezentarea activitii trecute a primriei (procese cu satele vecine, aciuni edilitare i administrative), cercetarea modului n care funcioneaz n prezent primria (din punctul de vedere al personalului care o deservete primar, consilieri comunali, funcionari publici locali), administrarea proprietilor i bunurilor comunale, relaionarea primriei cu celelalte autoriti publice sau organe de stat (pretur, prefectur, camere agricole, circumscripii sanitare, judectorie, jandarmerie, tribunal), identificarea atribuiilor asumate n mod cutumiar sau obinuielnic de ctre primrie i care nu sunt prevzute n legislaia administrativ modern, construcia bugetului anual al comunei i modul n care acesta se execut.

2. Chestionarul pentru studiul vieii politice presupune cercetarea elementelor de psihologie

politic n cazul persoanelor implicate n politica satului (ce tiu ei despre legile rii, ce tiu ei despre politic i ce anume i mn pe ei s fac sau s nu fac politic), cunoaterea membrilor cluburilor politice, a oamenilor cu credini politice neorganizai n partid, a revoltailor i a reformatorilor sociali, prezentarea organizrii partidelor care au filiale la nivel local (identificarea conductorilor i membrilor, a caselor de sfat, a cluburilor i registrelor, a volumului cotizaiilor, a modalitii n care se face propagand), observarea manierei n care are loc confruntarea politic i electoral n sat, analiza rezultatelor alegerilor comunale i judeene. n volumul ndrumri pentru monografiile sociologice, publicat, sub direcia tiinific a Profesorului Gusti i conducerea tehnic a lui Traian Herseni, de ctre Biroul Cercetrilor Sociologice din Institutul de tiine Sociale al Romniei, Traian Herseni i Gheorghe Lupchian (1940, 368-374) apreciaz c cercetarea unei uniti administrative comunale, n ceea ce privete viaa gospodreasc local, implic trei paliere majore de interes tiinific pentru investigaia sociologic. 1. Perspectiva tehnico-juridic: administraia legal sau dreptul administrativ vizeaz cercetarea legilor, a regulamentelor administrative sau a altor dispoziii legislative, care stabilesc cadrul n care se exercit actul de autoritate public asupra unei comuniti umane organizat din punct de vedere politic, la o epoc dat.
2. Perspectiva sociologic: administraia real presupune cercetarea vieii administrative

locale aa cum se desfoar aceasta, de fapt, n mod real, n comun, anchetarea modului n care nevoile locale sunt satisfcute sau felul n care administraia public contribuie la buna stare a unitii sociale investigate. ntruct dispoziiile legislative nu pot fi transpuse n realitate aproape niciodat n ntregime, sociologul de teren trebuie s cerceteze administraia de fapt, fie c aceasta se desfoar n conformitate cu legile sau regulamentele n vigoare, alturi de ele sau mpotriva lor, dup obiceiuri, dup aptitudinile i concepia administratorilor. Chiar dac este necesar ca cercettorul de teren s cunoasc, n prealabil, dreptul administrativ (scris), ntruct, cel puin formal, acesta reglementeaz funcionarea administraiei publice, cercetarea manifestrilor politico-administrative trebuie mpins mult mai departe, dela drept la realitatea social, dela dispoziiile legale la aplicarea lor i mai ales la nfptuirile concrete svrite n raport cu ele.
3. Perspectiva politic: aciunea politic (local) are n vedere un plan de msuri, elaborat i

documentat n mod tiinific, ntocmit pe baza datelor realitii sociale, pus la dispoziia statului de ctre sociologia de teren, n care sunt precizate modalitile prin care se pot aduce mbuntiri concrete funcionrii administrative, existnd astfel consecine pozitive imediate pentru activitatea intern a statului. Odat statornicite elementele centrale ale aparatului teoretic i metodologic gustian, n limitele cruia i-au desfurat activitatea de cercetare monografic reprezentanii colii Sociologice de la Bucureti, vom proceda la prezentarea sintetic a principalelor abordri, avute n vedere de coala Gusti, sub aspectul manifestrilor i genezei activitilor de natur politicoadministrativ (fiind puse n eviden inclusiv consecinele sociale negative ale problemelor de ordin politico-administrativ cercetate).
6

IV.

Procesul istoric de disoluie a structurilor tradiionale obinuielnice de organizare i administrare local n ara Vrancei (ceata de sat, ceata de vale i ceata de ocol) i n ara Fgraului (ceata feciorilor i vecintatea drguean)

Potrivit lui Henri H. Stahl (1929, 576-578), principalul factor, care a condus la dezagregarea din punct de vedere administrativ a vechii viei obteti moldo-valahe i la disoluia intern a organizaiei n form de sat a cetei, se datoreaz influenei nocive a statului modern romn i mai cu seam procesului de centralizare, dup model francez. ncepnd nc din veacul al XVIII-lea fanariot i avnd ca principale puncte de reper adoptarea, la 1831/1832, a Regulamentelor Organice, la 1864, a reformelor administrative iniiate de Alexandru Ioan Cuza (Legea comunal i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene) i culminnd cu Constituia de la 1866, are loc un proces accelerat de nlocuire a sistemelor cutumiare de conducere colectiv a satelor libere, prin sistemul oficial de conducere exercitat de ctre stat. n mod tradiional, satele libere moneneti (n ara Romneasc) i rzeti (n Moldova) se autoorganizau, se autoconduceau i se autoadministrau prin propriile lor organe administrative (alese din snul obtilor steti), conform normelor juridice obinuielnice sau cutumiare. Numit i Grmada satului, Adunarea general a obtei reunea n calitate de membrii de drept, cu voturi egale 4, pe toi stenii maturi, ntr-o form de asociere deliberativ i decizional tipic pentru o democraie primitiv, care delega autoritilor publice executive alese (postelnicul de sat, cneazul i judele stesc, vornicelul sau vtmanul) mandate (nedeterminate n timp, dar oricnd revocabile) de punere n aplicare a hotrrilor Adunrilor steti (Cernea i Molcu, 2006, 105-106; Guan, 2006, 60-63). n veacul al XIX-lea, cele dou legi de reorganizare complet a administraiei publice locale romneti (Legea comunal i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene, promulgate de Alexandru Ioan Cuza la 1 i 2 aprilie 1864) au provocat o ruptur cu tradiia instituional romneasc datorit importului de instituii i organizaii politico-administrative, dup model francez i belgian, i au determinat schimbarea complet i imediat a peisajului instituional romnesc, inclusiv prin abandonarea rolului conductor exercitat pe plan local de ctre organele administrative obinuielnice de tip ceat. Dup model francez, a fost legiferat instituia prefectului i a primarului (cu sarcini executive), respectiv consiliul judeean i comunal (cu ndatoriri deliberative). Cele dou funciuni executive (la nivel judeean i comunal) au dobndit att calitatea de organe ale administraiilor publice descentralizate, ct i pe cea de reprezentani ai guvernului la nivel local i judeean. Consecinele acestei suprapuneri de rol au fost politizarea (ncrcarea cu sarcini dispuse de autoritile executive centrale, de la Bucureti) i controlul guvernamental riguros exercitat asupra funciunii de prefect i de primar. Tocmai de aceea n Romnia, autonomia local i descentralizarea administrativ principii consacrate i declamate formal de ctre legiuitor inclusiv n textul Constituiei de la 1866 (care prevede, potrivit articolelor 106 i 107, c legile care vor reglementa instituiile judeene i comunale vor avea la baz decentralisarea administraiunei mai complect i independina comunal) au nsemnat, n fapt, centralizare moderat, avnd drept consecin instabilitatea extrem a funciei de prefect, datorit schimbrilor dese de guvern, i abaterea ateniei primarului de la ndatorirea sa oficial
4

Trebuie fcut precizarea c oamenii buni i btrni exercitau o influen nsemnat n dezbaterile i hotrrile adunrilor steti i aveau nsemnate nsrcinri judectoreti pe plan local.

principal (aceea de a fi un promotor al intereselor localitii sale), ctre asumarea unui rol de simplu executant al dispoziiilor autoritilor executive superioare ierarhic comunei (Guan, 2006, 203-204). Dac la Nerej, n ara Vrancei, organizaiile tradiionale ale administraiei publice locale obinuielnice (ceata de sat, de vale i de ocol) au intrat rapid n disoluie n contact cu normele de drept public ale statului romn modern, la Drgu, n ara Fgraului, ceata feciorilor i vecintatea aveau s se confrunte mai curnd cu o alterare a normelor vechi care rnduiau funcionarea acestor organizaii cutumiare strvechi (fiind modificat n primul rnd mecanismul utilizat, din vechime, de alegere a tailor de vecintate i a vtafilor de ceat) (Herseni, 1936; Stahl, 1929; Idem, 1936).

V.

Funcionarea administraiei publice locale, din Basarabia i Transilvania, sub stpnire arist i austro-ungar (pn la primul rzboi mondial), respectiv romneasc (dup 1918)

Un eantion extrem de important de populaie care putea aprecia i evalua n cunotin de cauz mecanismele de organizare i funcionare ale administraiei publice locale romneti, n perioada interbelic, este alctuit din romnii care pn la 1918 au trit sub stpnire arist n Basarabia, respectiv habsburgic n Transilvania, i care aveau posibilitatea de a compara noul regim administrativ romnesc cu vechiul sistem imperial rus i austro-ungar. Problema extrem de delicat aflat n discuie, dup nfptuirea Marii Uniri, era legat de autonomia administrativ local, chestiune care potrivit lui Manuel Guan (2006, 253-254) aducea fa n fa regimul centralizator al Vechiului Regat cu regimul incomparabil mai descentralizat al administraiei publice locale de sorginte maghiar n Transilvania, austriac n Bucovina i ruseasc n Basarabia. Spre exemplu, n Transilvania i Banat fiecare sat constituia o comun, municipiile se bucurau n mod natural de autonomie administrativ, toate organele acestor uniti administrative erau alese, aceste organe aveau posibilitatea de a se autoorganiza i conduce dup statute proprii, eful administraiei publice descentralizate judeene nu era i reprezentant al centrului, tutela era mult mai relaxat i existau resurse financiare suficiente pentru susinerea sarcinilor comunale i judeene. n Vechiul Regat situaia administraiei publice locale se prezenta cu totul altfel: comunele erau creaii artificiale, decupate n mod arbitrar de legiuitor, oraele se bucurau de autonomie administrativ doar n msura n care centrul accepta acest lucru, doar o parte a organelor administraiei descentralizate erau alese, n genere regulamentele comunale i judeene erau supuse aprobrii organelor de tutel, eful administraiei publice judeene era tot una cu reprezentantul guvernului n jude, tutela administrativ era excesiv de apstoare, mai ales pentru comunele rurale, iar resursele financiare erau de cele mai multe ori fictive, nefiind n stare s finaneze serviciile publice locale, mai mult, foarte adesea, colectivitile locale fiind obligate s verse sume importante la bugetul statului. n fapt, legea liberal care avea s desvreasc unificarea i extinderea, la 1925, a regimului administrativ din Vechiul Regat, ctre toate provinciile romneti recent alipite, era profund centralizatoare i nesocotea larga autonomie local de care au beneficiat, n trecut, n cadrul imperiilor habsburgic i arist, Ardealul, Bucovina i Basarabia (Guan, 2006, 260). Aceasta este explicaie pentru care echipele monografice care cerceteaz, n perioada interbelic, dou localiti rurale din Basarabia (Npdeni), respectiv Transilvania (an), rmn
8

surprinse s constate, pe de o parte, starea de ostilitate generalizat a populaiei locale fa de instituiile i organizaiile locale i centrale ale Romniei Mari, iar pe de alt parte, regretul, exprimat n mod explicit, fa de vechea via politico-administrativ imperial (lipsit de anarhia, violena i demagogia electoral romneasc).

Administraia arist versus administraia romneasc (la Npdeni, n Basarabia) Ajungnd, n anul 1934, n Basarabia, la Npdeni, echipa regal studeneasc 40 (Npdeni-Bli) este surprins s constate reacia populaiei locale de ostilitate surd fa de administraia romneasc de stat. Dei n aceast localitate basarabean totul e romnesc, limba e romneasc, obiceiurile i toate manifestrile spirituale erau romneti, Dumitru Dogaru (1937, 288-291 i 296-297) se arat surprins de faptul c niciun locuitor din Npdeni nu cunotea mai nimic despre istoria sau cultura Romniei (ara mam fiind perceput mai degrab drept o alt ar). n schimb, Rusia era iubit la Npdeni, statul imperial arist reuind s i impresioneze pe locuitori prin dimensiunile sale mari, prin pompa i strlucirea uniformelor, prin privilegiile claselor sociale superioare. Studenii echipieri remarc grija cu care populaia local mai pstra nc, la 1934, portretul arilor rui, aproape n fiecare cas. Acest sentiment de loialitate fa de statul arist, se datora faptului c Rusia nu-i constrngea deloc pe steni, care se simeau mai liberi sub rui, ntruct impozitul se pltea prin cisl, nvmntul i serviciul militar ultimul introdus relativ trziu (ctre sfritul secolului al XIX-lea) nu erau obligatorii, iar comerul cu produsele proprii era liber i neimpozitat. Un alt element distinctiv al acestui sat este dat de faptul c locuitorii din Npdeni, care nau avut o vie voin de a tri romnete, sunt numii mazili, majoritatea fiind urmai de boieri desrcinai de slujbe sau de boieri fr ranguri efective n Statul Moldovei, acordate, nainte de 1812, de voievozii Moldovei, de unde rezult i vechile lor privilegii, de care, n parte sau bucurat [n cadrul statului rus] pn la unirea [din 1918] cu patria [romn]. Primul impact cu noul stat romn i va isbi ntrun mod care nu le prea place, ntruct mazilii basarabeni pierd cu ocazia alipirii Basarabiei la Romnia, n 1918, i cele cteva privilegii cu care i mai lsaser ruii. n atare condiii, pare explicabil faptul c noul stat romn n comparaie cu cel rus le prea locuitorilor din Npdeni prea complex, ncurcat i mult mai constrngtor, ntruct presupunea obligativitate colar, o form diferit de impozitare, diferii controlori, gard financiar, jandarmi, prea multe formaliti pentru cea mai mic cerere adresat autoritilor. Dup rzboiu ncoace apreciaz Mitia Popa, mazil de 72 de ani dac duci o blercu de vin pn colo, te-a prins i-i ia toat averea. La rus nu era aa. Plteti i via, dac d Dumnezeu i se face vinul plteti i acszul. Era mai bine nainte. ncrcam polobocul cu vin i m duceam i peste Nistru. Nu m ntreba nimeni nimic. Nu trebuie trecute cu vederea nici lipsa de tact, stngciile, nepriceperea i reaua voin venite din partea organelor oficiale romneti (la nivel local), care vindeau contra cost portretul familiei regale romne, cnd ar fi trebuit s l distribuie gratuit. ntrebat de ctre studenii echipieri de unde are portretul familiei regale romne o femeie a rspuns: Iaca dela primrie. Ni l-a lsat n cas. Ne-o luat 20 de lei pe el. Toat lumea sa suprat. Eu l-am pus aici (n perete) dar alii l-o bgat n foc (Dogaru, 1937, 297-298).

Administraia austro-ungar versus administraia romneasc (n satul an, judeul Nsud, Transilvania) O situaie relativ similar ntlnim ntr-o alt regiune cercetat monografic de coala Sociologic de la Bucureti satul an (judeul Nsud). Dac nainte de rzboiu, sub administraie austro-ungar, stenii din an nu cunoteau nici ura nici vrajba ntre ei, dup alipirea Transilvaniei la Romnia, a urmat o perioad de decaden i de destrmare politic determinat de inaplicabilitatea, pe plan local, a unei legi a defalcrii plin de anomalii, adoptat de Parlamentul de la Bucureti (Micu, 1937, 460). ncepnd cu anul 1924, viaa politic a satului devine din ce n ce mai violent. Momentul era prielnic diverselor formaii politice, pentru ca speculnd evenimentele [politice] i lipsurile [economice ale] populaiei (datorate nmulirii locuitorilor i parcelrii proprietilor prin motenire), din mrunte calcule de propagand, s lanseze, s susin i s legifereze ideea ieirii pariale ori totale din indiviziune, care se bucura de mare popularitate n rndurile stenilor, dnd [astfel] poporului, insuficient informat, iluzia unor satisfacii imediate. Formula la adpostul creia a devenit posibil influenarea opiniei publice i agitarea politic a satului a fost cunoscut sub numele de problema defalcrii complexului de muni i masive pduroase, aflat (nc de la 1763) n proprietatea colectiv i n administrarea n comulativ a 44 de comune nsudene foste grnicereti. Scnteia politic aprins dup primul rzboi mondial n jurul realizrii defalcrii cu orice pre continu s ard mocnit, pn cnd, n anul 1931, propaganda politic a Partidului Naional rnesc ajunge s ctige i s influeneze complet opinia public a satului. Este o perioad marcat de mari frmntri politice, care agit satul timp de doi ani, culminnd, n primvara anului 1933, la sfritul guvernrii rniste, cu votarea legii defalcrii i, avnd drept urmare, din pricina inaplicabilitii ei, deslnuirea aciunii de defalcare revoluionar a complexului forestier nsudean, nfptuit chiar de ctre neni prin mijloace violente (Micu, 1937, 460 i 463). n vreme ce revolta populaiei i valul de anarhie erau n cretere, n fiecare duminec se ineau adunri generale n popor, discutndu-se modalitile concrete de aplicare a legii defalcrii. Consiliul comunal se ntrunete aproape sptmnal, solicit concursul tehnic al organelor silvice i urgenteaz aplicarea actului normativ care reglementa iluzoria ieire din indiviziune, care ar fi urmat s aduc ateptata prosperitate material. Aai de promisiunile oamenilor politici, care n campaniile electorale au amgit i linguit populaia din an, stenii acioneaz sub impulsul disperrii, proiectnd pentru data de 23 iulie 1933 o mare adunare de protest, care, dei interzis n ultimul moment de ctre guvernul central, aduce pe strzile Bistriei 5.000 de manifestani, din toate cele 44 de comune nsudene foste grnicereti, care amenin cu devastarea prefecturii i a Direciei Silvice judeene. n data de 17 octombrie 1933, n comuna an, sunt culese roadele unui deceniu de agitaie politic, atunci cnd se d alarma din goarn i toi brbaii, ntregul sat, se ntrunete la ora 7 dimineaa n faa primriei i prevzui cu securi i topoare, pornesc n cete, pe teren, s nfptuiasc defalcarea. Drept consecin, pretura plii procedeaz la arestri i la interogatorii. Astfel c infiltraia partidelor politice la an ajunge s se sfreasc la bara justiiei (Micu, 1937, 463-464). n cadrul anchetei judiciare care a urmat revoluiei, din anul 1933, iniiat de locuitorii comunelor nsudene foste grnicereti, Constantin V. Micu (1937, 463-464) observ c aciunea public deschis de Tribunalul Nsud, mpotriva capilor presupui ai rscoalei, ar fi

10

trebuit direcionat ctre organizaiile politice de partid, care n dorina de a ctiga massele se ntrecuser n ari i ademeniri de tot felul.

VI.

Vechea autonomie local obinuielnic versus noul centralism administrativ modern

Spre deosebire de satele czute sub stpnire boiereasc, mnstireasc sau domneasc n care reprezentantul proprietarului conducea, administra i judeca, din punct de vedere istoric, satele libere (moneneti n ara Romneasc sau rzeti n Moldova) i-au pstrat, de principiu, netirbite drepturile vechi de administraie, de conducere i de judecat prin efii lor, cnezi, alei ori ereditari, n condiiile permanentei consultri a sfatului btrnilor (sau al cetailor). Cu timpul, ncepnd cu epoca fanariot, influena i autoritatea domneasc ptrunde tot mai mult n administraia i justiia satelor, prin reducerea atribuiilor conductorilor alei de obtile steti libere, prin trimiterea de oameni domneti (vornicei, bniori, vtmani, globnici, deegubinari, pripari) cu nsrcinri administrative i judiciare pe plan local. Tot n aceast perioad, autoritile publice locale prclabul de sat (n ara Romneasc) sau vornicelul (n Moldova) ajung s fie numite, inclusiv n satele libere (moneneti i rzeti), de ctre reprezentanii divanului domnesc la nivel teritorial (este cazul vtafului de plai n cazul satelor libere valahe de la munte) sau direct de ctre domnie, cu acordul comunitii steti (Cernea i Molcu, 2006, 187-188; Guan, 2006, 109-113). Regulamentele Organice corecteaz ntructva aceast deficien administrativ i aeaz n fruntea [satelor] un Sfat, format din alei, iar pe terenul justiiei se nfiineaz judectorii steti, compuse din proprietari, preoi i jurai, alei de steni. Deasupra tuturor acestor autoriti publice locale se aeaz acum: zapciu, pomojnic, ispravnic, Tribunale, Curi apelative, nalt Divan (Rdulescu, 1927, 29-30). Un proces istoric, nceput nc din secolul al XVIII-lea fanariot i desvrit sub domnia reformatoare a lui Alexandru Ioan Cuza, care a transformat din temelii administraia public local pre-modern romneasc (n mod tradiional, relativ autonom n raport cu autoritatea central), a fost reprezentat de nsuirea centralismului administrativ, dup model francez (culminnd cu legiuirile administrative de la 1864), concomitent cu augmentarea dimensiunilor aparatului funcionresc (cu toate deficienele cunoscute legate de proasta salarizare, suprapunerea de atribuii, slaba pregtire profesional, serviciile publice prestate necorespunztor fa de populaie i lipsa controlului). Apariia unui centralism fr precedent n cele dou ri romne, nc din vremea domniilor fanariote, a determinat construcia unui aparat administrativ de stat incomparabil mai bine dezvoltat i mai bine organizat dect n secolele anterioare, n condiiile n care sensul profund al funcionrii acestuia servea exploatrii sistematice a resurselor rii (Guan, 2006, 95-96). Consecina direct a legiferrii i implementrii, n veacurile al XVIII-lea i al XIX-lea, a unui nou sistem administrativ modern, de factur occidental, a fost disoluia formelor tradiionale, autonome, legitime i funcionale de organizare administrativ obinuielnic pe plan local (n ara Vrancei ceata de sat, de vale i de ocol, iar n ara Fgraului vecintatea i ceata feciorilor) i nlocuirea acestora cu organizaii publice (complet dependente de centru) cu nsrcinri deliberative (consilii comunale i judeene ale cror hotrri deveneau executorii numai dup ce erau aprobate de organele administrative tutelare) i executive (organele tutelare statale prefect, ministru de interne, domn avnd dreptul de a suspenda i revoca primarul de comun sau de a dizolva consiliul local i judeean) (Guan, 2006, 203-204).

11

VII.

Originea politico-administrativ a rului social din Romnia interbelic: deficienele administraiei publice, eecul modernitii politice i al regimului democratic

Sunt numeroase i variate deficienele sistemului politic romnesc care au condus, n cele din urm, la prbuirea regimului politic democratic i parlamentar n 1938. Zece ani mai trziu, din cauza interveniei militare sovietice, avea s fie oprit, pentru mai bine de 40 de ani, anevoiosul proces de modernizare a Romniei, dup model occidental. Fr s ne propunem o trecere exhaustiv n revist a tuturor elementelor care au constituit disfuncionalitile majore ale unui sistem politico-administrativ interbelic, complet ineficient i care a generat inechiti semnificative, ne vom rezuma totui la a le meniona pe cele mai importante sau relevante din punctul de vedere al principalilor actori sociali investigai de coala Gusti. Printre aceste iregulariti se numr arbitrariul politic i administrativ, eecul reformelor agrare, corupia i ineficiena sistemului de autoritate public, instabilitatea administrativ i legislativ, ineficiena administraiei publice, supradimensionarea aparatului administrativ de stat i proasta salarizare a funcionarilor publici.

Arbitrariul politic i administrativ ncepnd cu domnia reformatoare a lui Alexandru Ioan Cuza, reorganizarea modern a administraiei publice locale romneti a indus o serie de disfuncionaliti, printre care, Andrei Rdulescu5 (1927, 36-37) amintete faptul c, la alctuirea comunelor (creaii artificiale, decupate n mod arbitrar de legiuitor), sa ntmplat ca un sat s fie alipit unei comune de care era prea deprtat, ori de care-l desparte un munte, o pdure mare, o ap care mpiedic deseori comunicaiile. Dei, potrivit legii, conducerea i administraia comunei cdea n seama consiliului comunal, care era ales direct de ctre steni, n satele unde era un boier, un fel de urma al cneazului, un om mai bogat, un om care fcea politic la centru, acesta hotra cum s fie ales Consiliul, ntruct, fiind alegtor n colegiul I, voina sa se fcea mai sub toate guvernele. Aceast situaie de fapt, care contravenea n mod vdit prevederilor legale n vigoare, se pare ns c nu deranja prea mult pe steanul romn pentru c aa fusese i altdat; stpnul satului conducea, judeca, hotra. Ct privete violentele confruntri electorale interbelice, minate de promisiuni demagogice i de mijloace de corupiune, lupta nu se ddea pentru a alege pe cei mai buni dintre gospodari, ci pentru a satisface grupul d-lui cutare sau al altuia dela capitala judeului. ntr-o convorbire purtat cu Gheorghe Foca (1932, 159 i 169-171), n timpul celei de-a VI-a campanii monografice desfurate de coala Sociologic de la Bucureti, n luna iulie 1930, n localitatea Runcu, judeul Gorj, steanul Grigorie Loghie exprim cteva elemente de mentalitate rneasc asociat n mod defavorabil conceptului de autoritate public local (laic sau eclezial) primria i biserica fiind considerate adevrate slauri ale pungiei pentru mediul rural: eu la primrie nu m duc, la biseric nu m duc dect la Pati i la Crciun [la doi ani odat], pentruc am a face cu pungaii din sat i m ntlnesc cu toi rii. Contrar opiniei publice oficiale acreditate n perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza, cu privire la reforma
5

Fost preedinte al naltei Curi de Casaie i Justiie, fost preedinte al Academiei Romne.

12

agrar, steanul chestionat de Gheorghe Foca aeaz ntr-o opoziie evident binele [pe] care-l consider oamenii ca fost de mult fcnd trimitere la Vechiul Regim politic i agrar de pn la 1864 (cnd viaa era mult mai uoar ca astzi cu toate c [ranii clcai] navea[u] pmnt n proprietate, ntruct existau n ara Romneasc ntinse moii domneti i boiereti, pe care acetia le luau n arend i le munceau, datornd numai proprietarului moiei clac i dijm, n condiiile n care nu erau pltitori de taxe i impozite ctre bugetul de stat) i rul d astzi [iulie 1930] fcnd trimitere la perioada interbelic, cnd pmnturile sau dat la lume, iar oamenii sau bgat datori ca s le poat achiziiona. Concomitent cu acest proces de reform agrar, crmuitorii rii au pus dri grele p pmnt, i p produsele pmntului i oamenii nu mai pot dovedi s le plteasc. Consecina a fost creterea aparatului birocratic nsrcinat cu colectarea drilor pltite de populaia rneasc proprietar de pmnt, bani pe care Statul [...] i mparte la funcionari. Potrivit acestei mentaliti rneti, originea rului social este de natur politic i ncepe totdeauna dela cap, dela [acei] conductori care se lupt ntre ei ca s se doboare unii p ceilali dla crma rii, i srcesc ara i p ran ncercnd nencetat s-i umple posunarul, nu s-i fac datoria. Pentru ranul Grigorie Loghie, oamenii politici i reprezentanii partidelor politice interbelice sunt considerai a fi nite pungai i nite tlhari c promit marea cu sarea pn vin la crm. Odat ajuni la guvernare i avnd cheile dla casa de bani p mn, rolul acestora este s se mbogeasc ei i s srceasc ara. Din aceste raiuni, autoritile cele mai nalte sunt mai vinovate dect hoii cari fur, ntruct reprezint contra-modele de urmat n societate: dac nar veni rul dela crmuitorii i mari, nici i d jos nar face. n concluzie, ranul Grigorie Loghie este sceptic cu privire la alternana democratic la guvernare (atta vreme ct tia toi dela crma rii sunt nite sraci, care ngreuneaz bugetu rii i pun n spinarea locuitorilor plata acestor excese) i apreciaz c ar fi mai bine s fie un partid care s nu se mai schimbe niciodat de la putere, pentru c sar mbogi odat apoi nar mai avea nevoie s ia. n ceea ce privete problematica justiiei sau a facerii dreptii, precum i funcionarea instituiilor judiciare n statul romn interbelic, steanul Grigorie Loghie distinge ntre cei mai muli dintre i sraci, d jos care tiu d fric, d jandarm, d lege, d primar i o minoritate, a celor care o ia cum vrea i se consider mai detepi, alctuit din notabilitile locale (dintre care este exemplificat primarul) care d fric nu tie, d ruine nu tie. Potrivit acestei mentaliti rneti, introducerea codurilor de legi moderne (care au interzis pedepsele sau tratamentele considerate crude, inumane sau degradante) i abandonarea vechilor cutume i practici judiciare romneti statornicite nc din epoca feudal (care permiteau aplicarea de pedepse corporale), au determinat creterea ratei infracionalitii n Romnia modern, nerespectarea acut a legilor, precum i sentimentul de nencredere n instituiile publice i de nepunere n aplicare a sentinelor judectoreti. Astfel, cnd era jug, pn a nu lipsi btaia sau ct a fost biciu liber, lumea veche romneasc era dreapt i cinstit, nu erau hoiile care sunt astzi [n iulie 1930], nu se fura nimic n comun i nima nu ducea vita n holda altuia, nu ndrznia s-i dea o palm n drum. Datorit venalitii funciilor publice cu atribuii judiciare (avocat, procuror, judector), politice i administrative (primar, deputat) sau de ordine public (jandarm), exista convingerea, larg mprtit, c legea putea fi cumprat cu bani sau cu plocoane (existnd posibilitatea ca o persoan s fie condamnat pe nedrept, n timp ce hoii s fie pui n libertate), iar dreptatea putea fi judecat dup prieteni (la jandarm i la notar cine se duce s-l cinsteasc, luia i face dreptate). n schimb, btaia nu [...] o mai ia nici Dracu, nici Dumnezeu din spate[le] celui care, cel mai adesea fiind om al partidului i beneficiind de

13

protecie politic, nu e cinstit i credincios i care nu tie [...] d frica legii. n concluzie, dac nu tii d cinste i ruine trebuie d fric s tii (Foca, 1932, 159 i 169-171).

Instabilitatea legislativ ntruct, n perioada Vechiului Regat (1866-1918), aproape fiecare guvern a venit cu legea lui administrativ, Romnia acelor vremuri lsa contemporanilor impresia de imens laborator legislativ care fcea diferite tipuri de experimente pe proprii si ceteni. Numai legea pentru nfiinarea consiliilor judeene (promulgat de Alexandru Ioan Cuza la 2 aprilie 1864) a fost modificat, pn la primul rzboi mondial, de numai puin de 8 ori (la 1872, 1883, 1886, 1894, 1903, 1905, 1912 i 1913), iar Legea comunal (promulgat la 1 aprilie 1864) de 6 ori (n 1874, 1882, 1887, 1904, 1908 i 1910) (Guan, 2006, 228).

Ineficiena administraiei publice ntr-un articol intitulat Plaga biurocratismului romn (1938, 70-72), publicat iniial la 7 martie 1938, n Revista Ofensiva Romn, sunt date publicitii, pentru prima dat, concluziile care se desprind dintr-un referat, ntocmit la solicitarea Preediniei Consiliului de Minitri, cu privire la drumul de minimum 125 de zile pe care trebuie s l parcurg o petiie a unei ntreprinderi de stat, prin hiurile administraiei publice locale i centrale romneti interbelice, pn ajunge s fie rezolvat. O explicaie pentru aceast situaie deranjant trebuie cutat n percepia academicianului Andrei Rdulescu n lipsa unui control serios. Mai toate inspeciile administrative se fceau, n perioada interbelic, cel mai adesea foarte rar i n mare grab, pe anunate i ntotdeauna cu pregtirea prealabil, de ctre cei care urmau s fie inspectai, a mijloacelor de transport i a mesei. Din aceast cauz, controalele de legalitate se reduceau la un simplu drum n comun, cu potalionul sau trsura, n urma cruia se ncheia un proces-verbal de constatare, trecut n condica de inspecii. n aceste condiiuni nu trebuie s ne mirm c la Primrie nu gseti funcionari n orele de slujb, c la coal copiii se joac pe coast fiindc Domnul na sosit, c agentul sanitar este la ora sau cine tie unde, c uneori i preotul lipsete din sat, c jandarmii stau toi la secie, unde fac coresponden, de nu cumva cerceteaz prin prvlii spre a vedea de nu e vreo contravenie. Deaci nemulumiri n populaie; deaci osele stricate, poduri rupte, coli nengrijite, cu venica lips de lemne iarna chiar n satele pline de pduri i cu nestinsele epidemii mai ales printre copii; deaci lips de curenie n sate, deaci rele exemple pentru mulime, deaci abuzuri de tot felul (Rdulescu, 1927, 39-40).

14

Supradimensionarea aparatului administrativ de stat i proasta salarizare a funcionarilor publici Permanenta modificare a denumirii i a atribuiilor de serviciu ale diferiilor funcionari publici constituie principala cauz a instabilitii pe posturi a funcionarilor publici. Iar prin numirea direct, n comune, de reprezentani ai autoritilor publice centrale, principiul autonomiei locale6 a fost anihilat. Astfel, la nceputurile administraiei moderne romneti, zapciul vechiu i pomojnicul au devenit subprefect i ajutor de subprefect, apoi administrator comunal, inspector comunal, administrator de plas ca s ajungem la pretor. [...] n comune vechiul scriitor a devenit notar, secretar comunal; sa revenit iar la notar, cu ajutor [de notar], apoi am pus pe secretar ca ajutor [de notar]. Foarte multe din vechile atribuii [ale primarului] au fost trecute notarului i jandarmilor. Ct despre consilieri[i comunali] prea puin mai conteaz (Rdulescu, 1927, 37-38). n condiiile unei asemenea instabiliti legislative extreme, numrul funcionarilor publici a fost mrit fr s fie ntotdeauna nevoie, cei mai muli dintre aceti slujbai de stat fiind slab pregtii din punct de vedere profesional, prost pltii (deaici urmeaz c sau duc o via de mizerie sau trebuie s-i mreasc leafa prin diverse mijloace nengduite) i avnd o mentalitate special, de stpn, care privete de sus pe supui, pe steni, care poruncete i cere executare, care primete cnd vrea i satisface cnd vrea. De pild, pe lng demnitile locale alese (primar i consilieri comunali), aproape toate comunele aveau secretari comunali, notari i ajutori de notari, chiar telefonist, cassier comunal pentru a strnge cteva mii de lei, veniturile comunei, cantonier (despre care se optete aproape peste tot acum dup rsboiu, c nu se ocup de osele ci, sub pretextul supravegherii oamenilor cari fac oselele, i mrete averea), agent sanitar (sau, n multe pri, moa, dar deseori fr cele necesare slujbei lor), jandarmi (cu aparatul lor de grzi steti). Se nelege uor c nau ce face atia oameni pentru administraia unei comune, iar conflictele, blocajele, reclamaiile, anchetele i ntrzierile n realizarea sarcinilor de serviciu, n slujba comunitilor locale, se in lan. n ciuda acestei supra-dimensionri a aparatului birocratic al statului romn, nu e rar cazul s nu gseti pe nimeni la Primrie, sau pe nimeni din cei cari pot s-i dea o informaie ori s-i fac serviciul cerut (Rdulescu, 1927, 38-39). ntr-o cercetare publicat n Sociologie Romneasc, Ion I. Teodorescu (1938, 568) confirm, dup 11 ani, concluziile academicianului Andrei Rdulescu, i constat c dac exist ceva caracteristic pentru Romnia interbelic, din punct de vedere administrativ, este pletora de funcionari, n condiiile n care activitatea, randamentul sau serviciile publice prestate de ctre acetia sunt nesatisfctoare. La 1928, spre pild, n Romnia, existau 345.066 funcionari publici de stat n administraia public central i peste 110.000 funcionari publici judeeni i comunali n administraia public local, ceea ce totalizeaz peste 455.000 de angajai n aparatul administrativ de stat la toate nivelurile, la o populaie total de peste 14 milioane locuitori (potrivit recensmntului de la 1930). Comparnd procentajul Romniei interbelice de 34 de funcionari publici la un locuitor (ceea ce semnific un procent de 3,4% din populaia rii
6

O bun descriere a regimului administrativ centralizat romnesc, n care toate hotrrile se iau n capital, este realizat de C. Enescu (1937, 513). Cauza const n faptul c numrul celor ce se intereseaz efectiv de politic, sau mai bine zis numrul acelora ce pot face, adic influena efectiv, schimbarea strii sociale, este redus. Iar explicaia acestei realiti politice interbelice trebuie cutat ntr-un trecut istoric nesigur, perioad de timp n care, ntre clasa conductoare, a celor puternici, a celor bogai, a celor ce pot influena politica (s zicem a guvernanilor) i a celorlali, a guvernailor s-a construit anevoios un drum greu de strbtut. n lipsa oricrui contact direct cu clasa guvernailor i fr personal ajuttor calificat, clasa conductoare, redus ca numr, sa concentrat n capitala rii, unde sa rsboit pentru a dispune de dreptul de ordonanare al ncasrilor statului.

15

cuprins n aparatul administrativ de stat), cu procentajele de funcionari publici ale altor state europene, rezult potrivit aprecierilor lui Manuel Guan (2006, 258-259) o disproporie semnificativ i o cheltuial uria a sumelor bugetare numai pentru plata salariilor i a altor drepturi bneti pentru funcionarii publici. Raportat la ntregul buget de stat al Romniei (aproximativ 38 de miliarde lei pentru anul 1928), aceste cheltuieli cu plata angajailor n aparatul de stat nsumau aproximativ 20 de miliarde lei (ceea ce reprezint peste 50% din totalitatea cheltuielilor bugetare). Paradoxal este faptul c dei se aloca de la buget o sum enorm pentru plata funcionarilor, salariile acestora erau n general foarte mici, iar serviciile publice prestate ctre populaie complet nesatisfctoare. Situaia este valabil i pentru starea satelor din plasa Dmbovnic (sudul judeului Arge), cercetate monografic n vara anului 1939, n cazul crora, Mihai Pop i Anton Golopenia (1942, 5) constat c, prin raportare la populaia total a plasei, funcionarii publici (3,7%) sunt mai numeroi i dect comercianii (2,3%) i dect meseriaii (1,6%), ceea ce reprezint o stare de relativ anomalie, pentru o societate care se pretindea echitabil dezvoltat, astfel c afirmaia potrivit creia suntem o ar de plugari i de funcionari publici se putea confirma, n epoc, ntru totul. n ceea ce privete retribuia lunar a funcionarilor publici din aparatul ministerial central din Romnia, Ioan Measnicov (1938, 25-26) observ faptul c 72% dintre funcionarii publici primeau un salariu lunar mai mic de 4.000 lei, n exerciiul bugetar 1934/1935. i se ntreab Ioan Measnicov (1938, 25) n ce condiii putea s triasc un funcionar cu familie avnd un salariu lunar de 4.000 lei, atta vreme ct statistica preurilor i a costului vieii, pentru anul 1934, ne d urmtoarele cheltuieli lunare, n cazul unei familii, compus din 5 persoane, din care 3 copii, al crui cap de gospodrie ocupa o funcie din clasa salariailor mijlocii: 10.596 lei, pentru Bucureti; 7.500-9.000 lei, pentru oraele mari i 5.500-6.000 lei pentru oraele cu viaa mai ieftin. La Bucureti numai chiria unui modest apartament cu dou camere costa, la vremea respectiv, 3.000 lei. Se nelege de la sine c atare condiii proaste de salarizare, nivelul de trai al majoritii funcionarilor publici era foarte sczut, chiar mizer. Din aceste motive, funcionarul public caut s-i completeze salariul ctignd n alt parte i este tentat s primeasc ajutoare pentru servicii ilegale. Fa de aceast stare de lucruri, profesorul Ghiulea remarca n Tribuna Economic, nr. 29/1935 ( apud Measnicov, 1938, 26) c salariile funcionarilor nu sunt salarii nendestultoare, ci salarii de foamete i de mizerie, salarii care nu acopr nici strictul necesar unei viei omeneti. Pornind de la premisa c publicul pltete i ntreine funcionarii n dou chipuri: prin buget i prin baciuri, i astfel, salariul bugetar plus salariul privat ajung s dea funcionarilor minimum de existen de care acesta are nevoie i la care are dreptul, Paul Sterian, n Prezentul, nr. 297 din 1936 (apud Measnicov, 1938, 26), propune dublarea salariului lunar minim al funcionarului public bucuretean de la 2.000 lei, la 4.000 lei. Salariile funcionarilor publici, a micilor slujbai, sunt o sfruntat ironie i n percepia lui C. Scripc, care n Revista Funcionarilor Publici, nr. 1-2/1938 ( apud Measnicov, 1938, 26), apreciaz c acestea reprezint ultimul hal de mizerie uman ntr-o andrama de intelectual. ns nu toate domeniile de activitate guvernamental erau prost salarizate. O astfel de excepie o constituie sistemul judiciar interbelic. ntr-o convorbire purtat cu Gheorghe Foca (1932, 171-172), n timpul celei de-a VI-a campanii monografice desfurate de coala Sociologic de la Bucureti, n luna iulie 1930, steanul Grigorie Loghie, din localitatea Runcu,

16

judeul Gorj, scoate n eviden salarizarea apreciat drept excesiv a judectorilor (care ncasau aproximativ 30.000 lei pe lun), prin comparaie cu celelalte categorii socio-profesionale de bugetari (n general prost remunerate), n condiiile n care magistraii beneficiaz oricum de un program scurt de munc (de numai cteva ore pe zi ntre dou i patru). Peste aceste fapte, se adaug durata mare a proceselor (de pn la 10 ani), amnarea perpetu a termenelor edinelor de judecat (sub diferite pretexte avocaiale), precum i discrepana dintre numrul mic, din vechime, de funcionari angajai n aparatul administrativ de stat, la nivel judeean, nsrcinai inclusiv cu funciuni judiciare (un singur subprefect, un protopop, un pomojnic i un procuror), prin raportare la situaia existent n perioada modern, cnd au fost nfiinate judectorii i tribunale (deservite de un personal numeros). Fa de aceste probleme, soluiile identificate i sugerate de ctre Grigorie Loghie sunt diminuarea lefurilor funcionarilor, micorarea numrului acestora, uurarea sau suprimarea drilor.

VIII. Concluzii Ca pentru ncheiere, dorim s relum meniunea formulat i n prima parte a acestui articol, potrivit creia obiectivul principal al studiului de fa a constat ntr-o prim ncercare de sistematizare a principalelor direcii de investigaie monografic, ntreprinse de coala Gusti, n perioada interbelic, n vederea cercetrii fenomenelor politico-administrative romneti (regrupate de noi n cteva seciuni majore). Mai nti, am fost preocupai de a urmri evoluia procesului istoric de disoluie a structurilor tradiionale obinuielnice de organizare i administrare local n ara Vrancei i n ara Fgraului (i deci de a identifica originea politico-administrativ a rului social perceput, n mod acut, de populaie n perioada interbelic). Mai apoi, am putut constata modul deficitar n care funciona administraia public local, n Basarabia i Transilvania, sub stpnire romneasc (dup 1918). Nu n ultimul rnd, am ncercat s aezm n opoziie vechea i noua organizare administrativ pentru a observa consecinele nefaste ale modernizrii statului, dup model centralist francez. Cu privire la aceast viziune politic i cultural permanent centralizatoare asupra organizrii vieii de stat n Romnia modern (dei principiile autonomiei locale i ale descentralizrii sau regionalizrii administrative nu au ncetat niciodat s fie clamate de ctre legiuitor), probabil c niciun alt text nu o evideniaz mai bine, dect fraza urmtoare, aparinnd fondatorului colii Sociologice de la Bucureti, care nu trebuie totui desprins de spiritul vremurilor, marcat de eecul aparent al regimurilor democratice i al sistemelor economice de pia n ntreaga Europ, de naionalismul i etatismul anilor 30, dar i de consolidarea micrilor de extrem dreapt: Nu omul este msura tuturor lucrurilor, ci patria este msura tuturor lucrurilor (Gusti, 1937, 4). Aa dup cum, n plan cultural, n epoc, nu individualitatea sau personalitatea uman conta pentru autoritile de la Bucureti, ci noiunea abstract de patrie, de naiune sau de mass, tot aa, n plan politico-administrativ, nu particularismul local sau regional reprezenta o miz important, ci centralismul (realitate recognoscibil, din punct de vedere juridic, n toate codurile administrative ale Romniei). n cele din urm, disfuncionalitile majore ale sistemului politico-administrativ au generat, n perioada interbelic, un eec al modernitii politice i al regimului democratic n Romnia.

17

IX.

Bibliografie Universul Juridic.

1. Cernea, E. i Molcu, E. (2006) Istoria statului i dreptului romnesc . Bucureti: Editura 2. Dogaru, D. (1937) Npdenii, un sat de mazili din Codru. Sociologie Romneasc, anul II,

nr. 7-8, iulie-august. [Institutul Social Romn Secia Sociologic] Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central. Pp. 288-299.
3. Enescu, C. (1937) Semnificaia alegerilor din Decemvrie 1937 n evoluia politic a neamului

romnesc. Sociologie Romneasc, anul II, nr. 11-12, noiembrie-decembrie. [Institutul Social Romn Secia Sociologic] Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central. Pp. 512-526.
4. Foca, G. (1932) Contribuie la cercetarea mentalitii satului. Convorbire cu Grigorie Loghie

din Runcu-Gorj. Arhiva pentru tiina i Reforma Social , anul X, nr. 1-4. [Organ al Institutului Social Romn]. Bucureti: M[onitorul] O[ficial], Imprimeria Naional. Pp. 159174.
5. Golopenia, A. (1940) Problemele sociologiei politice i administrative: introducere.

ndrumri pentru monografiile sociologice. Redactate sub direcia tiinific a d-lui prof. D. Gusti i conducerea tehnic a d-lui Traian Herseni de Biroul Cercetrilor Sociologice din Institutul de tiine Sociale al Romniei . [Biblioteca de Sociologie, Etic i Politic condus de D. Gusti. Studii i Cercetri. 6]. Bucureti: Marvan S.A.R. Pp. 365-368.
6. Gusti, D. (1934) Sociologia militans. Introducere n sociologia politic. Volumul I.

[Institutul Social Romn. Biblioteca de Sociologie, Etic i Politic condus de D. Gusti. Seria A. Studii i Contribuii. 3]. Bucureti: Editura Institutului Social Romn. Tiprit la Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Naional.
7. Gusti, D. (1937) Despre tiina naiunii romneti i serviciul social obligator al studenimii.

Sociologie Romneasc, anul II, nr. 1, ianuarie. [Institutul Social Romn] Bucureti: Institutul de Arte Grafice Tiparul Universitar. Pp. 1-4.
8. Gusti, D. (1939) Bazele tiinifice ale Serviciului Social. Sociologie Romneasc, anul IV,

nr. 1-3, ianuarie-martie. [Fundaia Cultural Regal Principele Carol Serviciul Social i Institutul de Cercetri Sociale al Romniei] Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central. Pp. 1-8.
9. Gusti, D. (1946) Sociologia militans. Cunoatere i aciune n serviciul naiunii . Volumul I.

Cunoatere [Institutul de tiine Sociale al Romniei. Biblioteca de Sociologie, Etic i Politic condus de D. Gusti. Studii i Cercetri. 3]. Bucureti: Fundaia Regele Mihai I. Tiprit la Monitorul Oficial Imprimeria Naional.
10. Guan, M. (2006) Istoria administraiei publice romneti . [Ediia a 2-a, revzut i

adugit]. Bucureti: Editura Hamangiu.

18

11. Herseni, T. (1936) Ceata feciorilor din Drgu. Sociologie Romneasc, anul I, nr. 12,

decembrie. [Institutul Social Romn] Bucureti: Institutul de Arte Grafice Tiparul Universitar. Pp. 1-14.
12. Herseni, T. i Lupchian, Gh. (1940) Plan general pentru cercetarea manifestrilor

administrative. ndrumri pentru monografiile sociologice. Redactate sub direcia tiinific a d-lui prof. D. Gusti i conducerea tehnic a d-lui Traian Herseni de Biroul Cercetrilor Sociologice din Institutul de tiine Sociale al Romniei. [Biblioteca de Sociologie, Etic i Politic condus de D. Gusti. Studii i Cercetri. 6]. Bucureti: Marvan S.A.R. Pp. 368-374.
13. Larionescu, M. (2007) Istoria sociologiei romneti. Bucureti: Editura Universitii din

Bucureti.
14. Measnicov, I. (1938) Situaia funcionarilor de stat. Sociologie Romneasc, anul III, nr. 1-3,

ianuarie-martie. [Institutul Social Romn Secia Sociologic] Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central. Pp. 23-26.
15. Micu, C. (1937) Viaa politic a unui sat din Nsud. Sociologie Romneasc, anul II, nr. 9-

10, septembrie-octombrie. [Institutul Social Romn Secia Sociologic] Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central. Pp. 459-465.
16. Plaga biurocratismului romn. [nsemnri i recensii] (1938) Revista Institutului Social

Banat-Criana, anul VI, nr. 21, ianuarie-martie. Timioara: Tipografia Romneasc. Pp. 7072.
17. Pop, M. i Golopenia, A. (1942) Dmbovnicul: o plas din sudul judeului Arge: cteva

rezultate ale unei cercetri monografice ntreprinse n 1939 sub conducerea lui Mihai Pop i A. Golopenia. Extras din Sociologie Romneasc, anul IV, nr. 7-12, iulie-decembrie. [Institutul de tiine Sociale al Romniei]. Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central.
18. Rdulescu, A. (1927) Viaa juridic i administrativ a satelor. Arhiva pentru tiina i

Reforma Social, anul VII, nr. 1-2. [Organ al Institutului Social Romn]. Bucureti: Editura Institutul Social Romn. Pp. 26-57.
19. Rosts, Z. (2005) Atelierul gustian. Bucureti: Tritonic. 20. Stahl, H.H. (1929) Contribuii la problema rziei satului Nerej (I). Dreptul public

obinuelnic vrncean. Arhiva pentru tiina i Reforma Social , anul VIII, nr. 4. [Organ al Institutului Social Romn]. Bucureti: Editura Institutul Social Romn. Pp. 570-615.
21. Stahl, H.H. (1936) Vecintile din Drgu. Sociologie Romneasc, anul I, nr. 1, ianuarie.

[Institutul Social Romn] Bucureti: Institutul de Arte Grafice Tiparul Universitar. Pp. 1831.
22. Stahl, H.H. (1937) Monografia unui sat. Cum se alctuete, spre folosul Cminului Cultural .

[Fundaia Cultural Regal Principele Carol Cartea Cminului Cultural 4]. Bucureti: Atelierele Luceafrul S.A.

19

23. Stahl, H.H. (1939) Nerej, un village d'une region archaque: monographie sociologique.

Bucarest: Institut de Sciences Sociales de Roumanie.

24. Stahl, P.H. (2002) Cum s-a stins ara Vrancei: (Nereju sat din Vrancea) . Bucureti:

Paideia.
25. Teodorescu, I.I. (1938) Pentru soluionarea problemei funcionarilor publici. Sociologie

Romneasc, anul III, nr. 10-12, octombrie-decembrie. [Institutul Social Romn Secia Sociologic i Fundaia Regal Cultural Principele Carol] Bucureti: Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului Imprimeria Central. Pp. 568-572.

20