BA Avaliacao PDP Relatorio Estadual Jun 2010

Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia
REDE DE AVALIAO E CAPACITAO PARA A IMPLEMENTAO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
BAHIA
RELATRIO ESTADUAL
Pesquisadora: Ana Fernandes colaborao: Mabel Zambuzzi
maio 2010
Coordenao Ampliada Nacional Ministrio das Cidades / Secretaria Nacional de Programas Urbanos IPPUR/UFRJ Observatrio das Metrpoles Instituto Plis Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional Fase Coordenadores da pesquisa em nvel Estadual
Coordenao Executiva Estadual Bahia Cmara Temtica de Planejamento e Gesto Territorial Urbana do Conselho de Cidades da Bahia Maria Jos da Silva (Movimento Popular MNLM) e Maria de Ftima Vidal (Entidades de Trabalhadores (SENGE-Ba) Conselheiro do Conselho Nacional de Cidades Eleonora Mascia (ANEAC) Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia Maria das Graas Torreo Ferreira (Superintendncia de Desenvolvimento Urbano) Pesquisador responsvel Ana Fernandes (Universidade Federal da Bahia)
Equipe de Pesquisadores: Ana Fernandes ((PPG-AU FAUFBA) coordenao geral Agnaldo Evangelista de Souza (CMP) Ana Clara Guerra (PMS) Aparecida Teixeira (PPG-AU FAUFBA) Camila Ferraz (PPG-AU FAUFBA) Fabio Costa (PMS) Fagner Dantas (PMS) Floresia Silva (PPG-AU FAUFBA) Francisnalia Almeida (PPG-AU FAUFBA) Glria Ceclia Figueiredo (PPG-AU FAUFBA) Humberto Nascimento (UCSAL) Jacileda Santos (PPG-AU FAUFBA) Leandro Cruz (UNIFACS) Luis Augusto Costa (UNIME) Mabel Zambuzzi (PPG-AU FAUFBA) Maria Estela Rocha Ramos (PPG-AU FAUFBA) Maria Teresa do Esprito Santo (UNIFACS) Marli Aparecida Carrara Verzegnassi (UNMP) Nelson Baltrusis (UCSAL) Norma de Castro (MNLM) Ramiro Cora (CONAM) Renata Veras (PMS) Roberto Cortizo (UNIME) Sandra Smith (UCSAL) Thais Rebouas (PPG-AU FAUFBA)
Secretaria Executiva: Sanane Sampaio
SUMRIO Apresentao Escolha/Definio dos Municpios na Bahia Urbanizao na Bahia Informaes Gerais dos Municpios Estudados Avaliao dos Planos Diretores Caractersticas Gerais dos Planos Diretores Analisados Acesso Terra Urbanizada Acesso a Servios e Equipamentos Construo da Gesto e da Participao 05 08 15 26 45 48 59 73 83
Apresentao A necessidade de avaliao de polticas pblicas como estratgia para sua efetividade na sociedade brasileira, levou o Conselho das Cidades, atravs de duas de suas instncias o Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano e o seu plenum , a decidir pela realizao de uma ampla avaliao dos planos diretores produzidos no perodo recente em milhares de municpios brasileiros, como forma de construir estratgias para o desenvolvimento local, atravs de leituras crticas e participativas, bem como de capacitao de agentes sociais para a sua implementao. Foi ento aprovada a constituio de uma rede nacional de avaliao e capacitao para a implementao dos planos diretores participativos, contemplando todos os estados brasileiros e uma gama bastante diversificada de situaes urbanas, num total de 526 municpios a serem pesquisados, conforme tabelas 1 e 2, a seguir. Tabela 1 municpios a serem pesquisados no Brasil, por populao
Fonte: Rede Nacional PDPs
Tabela 2 municpios a serem pesquisados no Brasil, por populao e por Estado da Federao
Municpios a pesquisar por UF e Faixa de Populao 20.000 a 50.000 a 100.000 a acima de 50.000 100.000 500.000 500.000 n 1 8 5 0 28 13 1 6 6 14 23 2 4 13
% 0,0% 3,9% 0,0% 0,0% 1,3% 1,3% 0,0% 0,7% 6,5% 0,7% 9,2% 1,3% 0,0% 1,3%
UF
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA
at 20.000 n 0 1 0 0 0 0 0 0 2 0 2 0 0 0
% 0,0% 3,9% 0,0% 0,0% 1,3% 1,3% 0,0% 0,7% 6,5% 0,7% 9,2% 1,3% 0,0% 1,3%
n 0 2 2 0 11 7 1 2 3 5 12 1 2 5
% 0,0% 1,7% 1,7% 0,4% 9,1% 5,8% 1,7% 1,7% 3,7% 3,7% 10% 0,8% 1,7% 3,7%
n 0 0 0 1 7 4 2 5 2 4 15 1 2 4
% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% 5,6% 3,1% 1,5% 3,7% 3,1% 3,1% 12% 0,6% 1,2% 3,1%
n 0 0 1 0 1 1 1 0 1 1 2 1 0 1
% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 4,0% 4,0% 4,0% 0,0% 4,0% 4,0% 8,0% 4,0% 0,0% 4,0%
1 11 8 1 47 25 5 13 14 24 54 5 8 23
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia 2,0% 2,0% 1,2% 0,6% 4,0% PB 1 5 1 1 1 9 3,3% 3,3% 7,9% 4,3% 8,0% PE 1 16 10 6 2 35 1,3% 1,3% 0,8% 0,0% 4,0% PI 0 2 1 0 1 4 12,4% 12,4% 6,2% 6,2% 4,0% PR 3 14 7 8 1 33 2,0% 2,0% 4,1% 8,6% 12,0% RJ 1 7 5 11 3 1 28 1,3% 1,3% 1,2% 1,2% 0,0% RN 0 3 1 2 0 6 0,0% 0,0% 1,2% 1,2% 0,0% RO 0 3 1 1 0 5 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% 0,0% RR 0 0 0 1 0 1 15,7% 15,7% 7,9% 9,9% 8,0% RS 4 13 10 13 2 42 31,4% 31,4% 2,9% 4,9% 0,0% SC 7 7 4 6 0 24 0,7% 0,7% 1,2% 1,2% 0,0% SE 0 3 1 1 0 5 3,9% 3,9% 20% 24% 20,0% SP 1 28 25 31 5 1 91 0,0% 0,0% 0,4% 1,2% 0,0% TO 0 1 1 2 0 4 100% 100% 100% 100% 100% Brasil 23 226 120 130 25 2 526 Fonte: Rede Nacional PDPs
A metodologia adotada pela rede elegeu a Lei do Plano Diretor aprovada em cada municpio como principal fonte de informao para as anlises a serem efetuadas. Apesar da limitao que essa escolha imprime ao trabalho por deixar de lado todo o processo de construo tcnica, social e poltica que culmina na legislao existente e, por outro lado, a operao concreta de sua implementao ela significa, por outro lado, a possibilidade de homogeneizao das fontes de pesquisa para todos os municpios envolvidos, que contam com aparatos tcnicos e administrativos muito diversos e que pertencem a um universo emprico bastante abrangente. As questes-chave definidas para a pesquisa foram as seguintes: Acesso terra e instrumentos de gesto da valorizao imobiliria; Acesso aos servios e equipamentos urbanos, com nfase no acesso habitao, ao saneamento ambiental, ao transporte e mobilidade e a questo ambiental; Sistemas de gesto democrtica e instrumentos de participao; Gnero, etnia, raa e polticas afirmativas; grau de auto-aplicabilidade.
A essas questes, podemos agregar o interesse em verificar a relao entre os investimentos previstos nos planos diretores e os novos investimentos do governo federal, particularmente aqueles definidos pelo Programa de Acelerao do Crescimento PAC e pelo FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social1. Alm disso, definiu-se ainda que o processo de avaliao deveria ser, ele prprio, instrumento de mobilizao da sociedade civil para a construo efetiva de mecanismos regulatrios justos e democrticos.
No momento da definio da metodologia, o Programa Minha Casa, Minha Vida ainda no havia sido definido.
A partir desses princpios e metodologia, construiu-se o processo de avaliao dos planos diretores participativos na Bahia, em conjunto com a Cmara Temtica de Planejamento e Gesto Territorial Urbana (CPGTU) do Conselho das Cidades Bahia (CONCIDADES-BA) e com o prprio CONCIDADES-BA2. Para a efetivao da pesquisa, foi montado um grupo de trabalho que congregou 25 pesquisadores oriundos da universidade e do movimento popular. 21 pesquisadores tinham vnculos com as principais universidades baianas, seja em termos de sua origem universitria, seja em termos de sua atuao profissional atual: a Universidade Federal da Bahia - UFBa, que coordenou todo o processo, a Universidade do Estado da Bahia UNEB, a Universidade Catlica de Salvador, a Universidade Salvador UNIFACS e a Unio Metropolitana de Educao e Cultura, cada uma delas exercendo sub-coordenaes da pesquisa. 04 pesquisadores representavam os principais movimentos de luta pelo direito moradia e pelo direito cidade existentes no Estado da Bahia. Nesse caso, eles prprios elaboraram um instrumento de pesquisa, que foi aplicado aos municpios cujos planos diretores haviam sido escolhidos para avaliao. O processo de avaliao dos planos diretores da rede Bahia transcorreu entre junho de 2008 e janeiro de 2010.
2 Foi constituda uma coordenao executiva da rede de avaliao na Bahia, composta por 2 conselheiros estaduais da CPGTU do CONCIDADES-BA, 01 conselheiro nacional do CONCIDADES residente na Bahia, 01 representante da SEDUR e o pesquisador responsvel. Uma coordenao ampliada tambm foi indicada, com membros de vrias secretarias estaduais, dos territrios de identidade da Bahia, alm de membros do CONCIDADES-BA, mas que no chegou a funcionar efetivamente.
Escolha/Definio dos Municpios na Bahia A escolha dos 47 municpios baianos cujos planos diretores deveriam ser analisados se fez em funo dos critrios nacionalmente definidos e em funo de particularidades do Estado, seja em termos de rede urbana, seja em termos de mecanismos de gesto de seu territrio. Um critrio inicial definiu o primeiro recorte de municpios que poderiam participar da avaliao: o fato de terem planos diretores aprovados at 30 de junho de 2008, como estabelecido nacionalmente. Partimos de dados que haviam sido levantados em outubro de 20063, que indicavam que 65 municpios baianos j tinham plano diretores aprovados e que mais 02 j haviam aprovado a reviso do plano, totalizando 67 municpios. A atualizao desses dados para 2008 pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia SEDUR indicou que 72 municpios contavam com seus planos aprovados naquele ano. A esses 72 municpios, que obedeciam ao critrio nacionalmente estabelecido de terem planos aprovados na cmara at 30/06/2008, foram aplicados outros critrios de escolha, que combinaram as seguintes caractersticas, por trs ordens de hierarquia: Ipopulao territrios de identidade IIinvestimentos PAC investimentos FNHIS dinmica do municpio (PNDR 2005) IDHM receitas prprias/PIB sistemas ambientais patrimnio histrico territrios da cidadania comunidades quilombolas comunidades indgenas IIIanos de aprovao dos planos
A idia foi a de contemplar a maior diversidade possvel de municpios, de forma a se poder analisar em que medida a esfera municipal problematiza e regula, do ponto de vista legal, as suas dinmicas e particularidades territoriais.
conforme pesquisa realizada pelo CONFEA, por solicitao do Ministrio das Cidades.
Nesse sentido, o primeiro nvel de hierarquia de escolha contemplou os diferentes estratos de populao municipal critrio nacionalmente estabelecido e o pertencimento a diferentes territrios de identidade, diviso regional que vem agregando crescentemente os diversos programas e aes do Estado da Bahia como um todo4. Apenas um desses territrios no foi contemplado na amostra, por no conter nenhum municpio que tivesse aprovado seu plano diretor at o momento da escolha. Tabela 3: cidades escolhidas, populao e territrios de identidade
TERRITRIOS DE IDENTIDADE BAHIA CIDADES COM PLANO POPULAO 01 Irec Lapo 25.557 02 - Velho Chico* Barra 47.755 Ibotirama 25.292 Paratinga 28.671 Serra do Ramalho 31.130 03 - Chapada Diamantina* 04 Sisal* Barra da Estiva Seabra Araci Barrocas Conceio do Coit Itiba Monte Santo Santaluz Camac Canavieiras Ibicara Ilhus Itajupe Uma Cairu Camamu Gandu Valena Alcobaa Caravelas Eunpolis Porto Seguro Teixeira de Freitas Itamb Igua Amargosa Campo Alegre de Lourdes Cura Juazeiro Barreiras Santa Rita de Cssia Boquira 20.791 40.543 51.912 13.182 60.835 35.749 52.252 33.633 30.289 35.743 24.752 220.144 20.278 25.277 13.712 32.172 30.091 84.931 19.840 21.150 93.984 114.459 118.702 33.687 27.849 31.108 26.935 32.449 230.538 129.501 26.135 21.863 CIDADES ESCOLHIDAS Lapo Ibotirama Serra do Ramalho Barra da Estiva Seabra Araci Conceio do Coit Monte Santo
05 - Litoral Sul
Ibicara Ilhus
06 - Baixo Sul
Cairu Camamu Valena
07 - Extremo Sul
Eunpolis Porto Seguro Teixeira de Freitas Itamb Igua Amargosa Campo Alegre de Lourdes Juazeiro Barreiras
08 Itapetinga 09 - Vale do Jiquiri 10 - Serto do So Francisco
11 - Rio Grande 12 - Bacia do Paramirim
4 Para maiores detalhes dessa diviso territorial, consultar www.seplan.ba.gov.br
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia Macabas 45.958 Macabas 13 - Serto Produtivo Brumado Caetit Livramento de Nossa Senhora Iau Itaberaba Rafael Jambeiro 15 - Bacia do Jacupe 16 - Piemonte da Diamantina 17 - Semi-rido Nordeste II 18 - Agreste de Alagoinhas / Litoral Norte Riacho de Jacupe Jacobina Nova Soure Alagoinhas Conde Inhambupe Itapicuru Mata de So Joo Amlia Rodrigues Conceio do Jacupe Tremedal Vitria da Conquista Cachoeira Castro Alves Muritiba Santo Antnio de Jesus do So Sebastio Pass Cruz das Almas Ipia Paulo Afonso Campo Formoso Camaari Candeias Itaparica Salvador Simes Filho Vera Cruz Madre de Deus 62.381 46.192 42.146 27.835 59.393 23.107 32.522 76.463 25.697 132.725 19.925 34.388 30.703 37.201 22.096 27.522 18.483 308.204 32.252 24.437 27.212 84.256 40.321 54.827 42.561 101.952 65.137 220.495 78.618 19.897 2.892.625 109.269 35.060 15.432 Brumado Caetit
14 - Piemonte do Paraguau
Itaberaba Rafael Jambeiro Riacho de Jacupe Jacobina Nova Soure Alagoinhas
Itapicuru Mata de So Joo Amlia Rodrigues
19 - Portal do Serto 20 - Vitria da Conquista 21 - Recncavo
Vitria da Conquista Cachoeira
Santo Antnio de Jesus Cruz das Almas Ipia Paulo Afonso Campo Formoso Camaari Candeias Itaparica Salvador Simes Filho Madre de Deus
22 - Mdio Rio de Contas 23 Bacia do Rio Corrente 24 - Itaparica (Ba/Pe) 25 - Piemonte Norte do Itapicuru 26 - Metropolitana de Salvador
* territrios de cidadania do governo federal Fonte: Rede PDPs Bahia
Tabela 4: municpios por territrio de identidade

Territrios 01 Irec 02 - Velho Chico 03 - Chapada Diamantina 04 Sisal 05 - Litoral Sul 06 - Baixo Sul 07 - Extremo Sul N municpios com plano 01 04 02 06 06 04 05 N municpios escolhidos 01 02 02 03 02 03 03
10
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia 02 02 08 Itapetininga 01 01 09 - Vale do Jiquiri 03 02 10 - Serto do So Francisco 02 11 - Rio Grande 1 02 01 12 - Bacia do Paramirim 03 02 13 - Serto Produtivo 03 02 14 - Piemonte do Paragua 01 01 15 - Bacia do Jacupe 01 01 16 - Piemonte da Diamantina 01 01 17 - Semi-rido Nordeste 05 03 18 - Agreste de Alagoinhas / Litoral Norte 02 01 19 - Porto do Serto 02 01 20 - Vitria da Conquista 06 03 21 Recncavo 01 01 22 - Mdio Rio de Contas 00 00 23- Bacia do Corrente 01 01 24 - Itaparica (Ba/ Pe) 01 01 25 - Piemonte Norte do Itapicuru 07 06 26 - Metropolitana de Salvador 72 47 TOTAL Fonte: Rede PDPs Bahia
O segundo nvel da hierarquia buscou combinar o maior nmero de variveis, de forma a complexificar a amostra a ser trabalhada. Algumas dessas caractersticas podem ser verificadas nas tabelas de 5 a 8, a seguir. Tabela 5: tipologia dos municpios pesquisados por dinmica da micro-regio
CONDIO ESTAGNADA DINMICA BAIXA RENDA ALTA RENDA TOTAL COM PLANOS APROVADOS 48 10 08 06 72 Fonte: PNDR/PLANHAB ESCOLHIDOS 31 06 05 05 47
Tabela 6: Tipologia Municpios Pesquisados por Tipologia dos Centros Urbanos

CARACTERSTICA J- Pequenas cidades em espaos rurais pobres, com baixo dinamismo H- Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza G- Centros urbanos em espaos rurais de mdia renda E- Aglomerados e centros regionais N e NE C- Aglomerados e capitais prsperas N e NE TOTAL Fonte: PNDR/PLANHAB COM PLANOS APROVADOS 01 46 10 06 07 72 ESCOLHIDOS 01 26 08 06 06 47
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Tabela 7: tipologia dos municpios escolhidos por bioma

BIOMAS Caatinga Caatinga/cerrado Cerrado Caatinga/Mata Atlntica Mata Atlntica Sem informao TOTAL Fonte: SEPLAN/BA COM PLANOS APROVADOS 26 03 02 03 36 02 72 ESCOLHIDOS 20 01 01 25 47
Tabela 8: outras caractersticas dos municpios escolhidos

CARACTERSTICAS Pertencentes a territrios da cidadania Com territrios indgenas Com territrios quilombolas Com APAS delimitadas Com stios urbanos tombados Fonte: SEPLAN/BA COM PLANOS APROVADOS 12 08 01 19 04 ESCOLHIDOS 07 06 01 13 04
Embora os perodos de aprovao dos planos o terceiro nvel da hierarquia tenham contado pouco para a escolha dos municpios a serem analisados, eles tambm tiveram seu papel considerado em situaes de desempate entre municpios com situaes bastante semelhantes nos outros critrios5. Tabela 9: Anos de aprovao dos planos diretores nos municpios escolhidos
ANOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TOTAL MUNICPIOS COM PLANOS APROVADOS 01 02 01 02 12 05 30 15 04 72 Fonte: Rede PDPs Bahia MUNICPIOS ESCOLHIDOS 01 02 01 02 06 04 21 06 04 47
Consideradas todas essas variveis, e tendo em vista a importncia de consider-las, nossa amostra ficou definida de forma um tanto distinta daquela proposta pelo Ministrio das Cidades, particularmente nas faixas de populao entre 0 e 20, entre 20 e 50 e entre 100 e 500 mil habitantes. Tabela 10: tipologia municpios pesquisados por populao
O anexo XXX traz a identificao das leis dos planos diretores dos municpios analisados.
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Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia 0-20 20-50 50-100 100-500 +500 TOTAL PROPOSIO 28 11 07 01 47 (100%) MCIDADES (59,6%) (23,4%) (14,9%) (2,1%) PROPOSIO BAHIA 03 21 12 10 01 47 (6,4%) (44,7%) (25,5%) (21,3%) (2,1%) (100%) Fonte: Rede Nacional PDPs e Rede PDPs Bahia
Essa definio da amostra foi aprovada pelo CONCIDADES-BA e pela plenria da 1 Oficina da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos na Bahia6, e foi referendada pela coordenao executiva nacional da rede. Mapa 01: Territrios de Identidade Bahia
Fonte: Seplan 2008
Essa oficina contou com a presena de 85 pessoas, representando 39 entidades da sociedade civil.
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Mapa 02: Municpios selecionados na Bahia
Fonte: Rede PDPs Bahia
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Urbanizao na Bahia
A Bahia chega ao sculo XXI com desenvolvimento extremamente desigual de seu territrio. Embora suas condies econmicas e sociais tenham se complexificado nos ltimos 50 anos (Silva e Silva 2006), suas regies econmicas so ainda bastante diferenciadas em termos de gerao e distribuio de riquezas. O mapa 03 localiza as 15 regies econmicas do Estado da Bahia e o quadro 01 indica suas principais caractersticas. Mapa 03 Regies Econmicas do Estado da Bahia 2002
Fonte: SEI apud Alcoforado (2003)
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Quadro 01 Principais caractersticas das Regies Econmicas do Estado da Bahia

Regies Metropolitana de Salvador Principais Caractersticas A Regio Metropolitana de Salvador, polarizada por sua capital, a concentrao urbana mais importante do Estado da Bahia, reunindo populao e atividades secundrias e tercirias de porte, com correspondente rede de infraestrutura Polarizada por Eunpolis, concentra a produo de celulose do Estado. Polarizada por Feira de Santana, histrico e importante entreposto comercial de boca do serto, tambm agrega produo industrial e boa rede de infra-estrutura. Polarizada por Barreiras, a regio a principal produtora de gros da Bahia. Polarizada por Guanambi, a regio menos urbanizada da Bahia. Minerao e produo de algodo so suas principais atividades econmicas. Polarizada por Alagoinhas, a regio conta com uma base produtiva agrcola e industrial diversificada. Crescimento do turismo no litoral. Polarizada por Vitria da Conquista, conta com outros centros urbanos importantes, com atividades vinculadas pecuria, cafeicultura e a atividades secundrias e tercirias. Polarizada pela aglomerao Ilhus-Itabuna, a regio baseia-se na cultura do cacau, na pecuria e em incipiente industrializao. Polarizada pela cidade de Senhor do Bonfim, uma das regies mais pobres e menos urbanas da Bahia. Sobressaem atividades de minerao e pecuria. Polarizada por Bom Jesus da Lapa, apresenta crescente atividade de agricultura de permetros irrigados sobretudo frutas e agroindstrias. Polarizada por Juazeiro, caracteriza-se por agricultura irrigada sobretudo frutas , comrcio e servios. Polarizada por Paulo Afonso, a regio se baseia em atividades agropecurias e produo de energia eltrica. Polarizada por Irec, a regio a maior produtora de feijo do Estado. Polarizada por Seabra, a regio tem como principais atividades a minerao e o turismo. Polarizada por Santo Antonio e Jesus, a regio concentra a mais antiga rede urbana do Estado, com diversas cidades oriunda do cultivo da cana e do fumo. Fonte: Alcoforado (2003); Porto (2007)
Extremo Sul Paraguau
Oeste
Serra Geral
Litoral Norte
Sudoeste
Litoral Sul
Piemonte da Diamantina
Mdio So Francisco
Baixo Mdio So Francisco
Nordeste
Irec Chapada Diamantina
Recncavo Sul
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Uma outra regionalizao, j mencionada no item anterior (ver mapa 03), denominada territrios de identidade, ancorada na dimenso territorial do desenvolvimento e vem sendo crescentemente adotada como referncia para a elaborao de polticas por parte do governo estadual, particularmente a partir de 2007. Novamente o nvel de pobreza presente (particularmente visveis atravs dos ndices de analfabetismo) e as disparidades de condies entre os territrios podem ser vistos no quadro a seguir. Quadro 02: Indicadores demogrficos e sociais dos Territrios de Identidade - Bahia
Fonte: PPA 2008-2011
A dinmica recente das regies econmicas e dos territrios de identidade pode ser melhor apreendida no mapa 04 abaixo que, como indica Porto (2007), se caracteriza por concentrar seus maiores ndices de crescimento nas fronteiras norte, oeste e sul do territrio baiano, acompanhados ou no de diminuio dos nveis de pobreza.
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Mapa 04 Incremento de grupos de municpios na Participao da Produo da Bahia 1990-2000
Fonte: Porto (2007)
18
Mapa 05 Evoluo da Riqueza e da Pobreza em grupos de municpios na Bahia 1991/2000

Norte
8,70% -4,05%
O este
Juazeiro P aulo Afonso
245,60% -2,61%
Irec Seabra Barreiras Capim G rosso Feira de Santana
Itaberaba Salvador Bom Jesus da Lapa
Macrorregio
-9,66%
Jequi Brumado Guanambi Itabuna Vitria da Conquista Ilhus
13,23%
Cacaueira
-0,66% -2,21%
% riqueza % pobreza
40 0 40 80 1 20Km
Eunpolis P or to Seguro
Extremo Sul
70,95% 5,15%
T eixeira de Freitas
1 cm = 4 0km Fo Fonte nte elaborao prpria, a par tir de mapas da SEI
Fonte: Porto (2007)
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Em termos de ocupao, esses territrios so fracamente ocupados, com densidades que apenas excepcionalmente superam os 100 hab/km. Mapa 06: Densidade Demogrfica dos Municpios Baianos - 2000
Fonte: Silva 2004
Em termos urbanos, esses territrios so tambm bastante desiguais. Com uma taxa de urbanizao de 67,1% em 2000 (contra 81,3% da mdia nacional), o Estado da Bahia ainda apresenta uma presena significativa de municpios majoritariamente rurais (233 num total de 417) do ponto de vista da distribuio de sua populao (Silva 2004). As taxas de urbanizao superiores a 75% so minoritrias nos municpios do Estado e encontram-se presentes numa faixa, relativamente estreita, paralela ao litoral do Estado e em raros centros de modernizao agrcola em pontos extremos do territrio (Silva, 2004).
20
Mapa 07: Predominncia de Populao Urbana ou Rural nos municpios baianos - 2000
Fonte: Silva (2004)
21
Mapa 08: Taxa de Urbanizao dos Municpios Baianos - 2000
Fonte: Silva (2004)
Como parte desse territrio, encontramos uma rede de cidades ainda bastante frgil em termos de sua abrangncia territorial, desigualmente distribuda e muito concentrada do ponto de vista hierrquico: os municpios at 10.000 habitantes representam 70% do total de municpios do Estado. Adicione-se a essa caracterstica o fato de 70% do territrio baiano estar localizado no semi-rido (Silva, 2007), com seu j tradicional e conhecido ndice de pobreza e baixa renda, acompanhado por deficincia crnica de servios e bens para a populao. A rarefao da rede de cidades mdias e de capitais regionais agua ainda mais essa situao, considerando o imenso territrio a ser por elas atendido.
22
Tabela 11 Municpios por tamanho de populao Bahia 2000

HABITANTES CLASSE DE POPULAO (em mil hab) Menos de 5 Mais de 5 at 10 Mais de 10 at 20 Mais de 20 at 50 Mais de 50 at 100 Mais de 100 at 200 Mais de 200 at 500 Acima de 500 CIDADES 166 126 72 32 10 8 2 1 % (em mil hab) 39,8 30,2 17,3 7,7 2,4 1,9 0,5 0,2 496.370 879.574 1.037.899 984.398 671.186 1.029.828 634.998 2.442.102 % 6,1 10,8 12,7 12,0 8,2 12,6 7,8 29,9
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico de 2000 apud SEI
Mapa 09 Populao das Cidades _ Bahia 2000
Fonte: Silva (2004)
23
Com relao a essa rede urbana, tipologia desenvolvida por Porto (2003) indica a existncia de uma rede de 32 cidades estratgicas na Bahia, com enorme grau de concentrao de populao, atividades econmicas e oferta de servios, privados e pblicos (Tabela 12). Polarizada essencialmente pela Regio Metropolitana de Salvador nica regio metropolitana presente no Estado , essa rede, que representa apenas 7,7% dos municpios baianos, concentra mais de 80% dos fluxos econmicos e sociais do Estado. A esse conjunto de cidades foi atribuda a conceituao de rede urbana principal da Bahia (porto 2003), indicada no mapa 10. Tabela 12: nveis de concentrao de atividades na rede urbana principal Bahia
Indicadores Populao estadual Matrculas cursos universitrios Mdicos Dentistas Emissoras de televiso Rdios licenciadas Comrcio e servios Fluxos econmicos e sociais do estado Fonte Porto 2003 Cerca de 50% 100% 80% 70% 100% 70% 80% 80%
24
Mapa 11: Rede urbana principal da Bahia
Fonte: Porto (2003)
Essa rede urbana e essa rede urbana principal do Estado da Bahia sero elementos importantes para a avaliao dos planos diretores aqui realizada. Em particular no que se refere aos municpios que compem a rede urbana principal do Estado, pela sua importncia na estrutura urbana e regional, Porto indicava, j em 2003, que, em 23 desses municpios, o governo estadual j executou, est executando ou contratando um Plano Diretor Urbano, com a perspectiva de definir a estratgia de desenvolvimento local.Porto, 2003. At junho de 2008, 19 dentre eles j tinham seus planos diretores formulados e aprovados em forma de lei e sero aqui examinados em termos do papel de liderana que esses municpios desempenham na rede urbana estadual.
25
INFORMAES GERAIS DOS MUNICPIOS ESTUDADOS Dinmica dos centros urbanos e rede urbana Os 47 municpios escolhidos para anlise de seus planos diretores, esto localizados em todos os territrios de identidade da Bahia, exceto naquele denominado Bacia do Rio Corrente, que no tinha nenhum municpio com plano diretor aprovado at junho de 2008. Esses territrios tm dinmicas econmicas e sociais muito distintas, como j visto no quadro 02 do tpico urbanizao na Bahia. Tabela 13 Municpios escolhidos para anlise Bahia
TERRITRIOS DE IDENTIDADE BAHIA 01 - Irec 02 - Velho Chico 03 - Chapada Diamantina 04 - Sisal Municpios ESCOLHIDOS Lapo Ibotirama Serra do Ramalho Barra da Estiva Seabra Araci Conceio do Coit Monte Santo Ilhus Ubicara Cairu Camamu Valena Eunpolis Porto Seguro Teixeira de Freitas Itamb Igua Amargosa Campo Alegre de Lourdes Juazeiro Barreiras Macabas Brumado Caetit (estudo de caso) Itaberaba Rafael Jambeiro Riacho de Jacupe Jacobina Nova Soure Alagoinhas Itapicuru Mata de So Joo
05 - Litoral Sul 06 - Baixo Sul
07 - Extremo Sul
08 - Itapetinga 09 - Vale do Jiquiri 10 - Serto do So Francisco 11 - Rio Grande 12 - Bacia do Paramirim 13 - Serto Produtivo 14 - Piemonte do Paraguau 15 - Bacia do Jacupe 16 - Piemonte da Diamantina 17 - Semi-rido Nordeste 18 - Agreste de Alagoinhas / Litoral Norte
26
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia 19 - Porto do Serto 20 - Vitria da Conquista 21 - Recncavo Amlia Rodrigues Vitria da Conquista Cachoeira Santo Antnio de Jesus Cruz das Almas Ipia Paulo Afonso Campo Formoso Camaari Candeias Itaparica Salvador (estudo de caso) Simes Filho Madre de Deus
22 - Mdio Rio de Contas 23- Bacia do Rio Corrente 24 - Itaparica (Ba/ Pe) 25 - Piemonte Norte do Itapicuru 26 - Metropolitana de Salvador
Fonte: Rede PDPS BA 2009
Uma segunda caracterizao para o conjunto de municpios, diz respeito sua insero na tipologia de cidades definida pelo Plano Nacional de Habitao (PLANAB), que reorganiza aquela definida por Tania Bacelar em estudo para o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional7. Tabela 13 Municpios escolhidos e sua caracterizao na tipologia PLANHAB
TIPOLOGIA PlanHab No municpios MUNICPIOS Camaari Candeias Itaparica Madre de Deus Salvador Simes Filho Alagoinhas Barreiras Ilhus Juazeiro Teixeira de Freitas Vitria da Conquista Amlia Rodrigues Cruz das Almas Eunpolis Mata de So Joo Paulo Afonso Porto Seguro Santo Antnio de Jesus Valena
C - Aglomerados e capitais prsperas N e NE
06
E - Aglomerados e centros regionais N e NE
06
G - Centros urbanos em espaos rurais de mdia renda
08
A tipologia Planhab leva em considerao 5 fatores principais para a caracterizao dos municpios: 1- sua insero nas micro-regies de desenvolvimento econmico 2- posio na rede de cidades; 3-tamanho das cidades; 4- grau de concentrao de atividades urbanas e 5- indicadores scio-econmicos da populao.
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Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia Amargosa Araci Barra da Estiva Brumado Cachoeira Caetit Camamu Campo Alegre de Lourdes Campo Formoso Conceio do Coit Ibicara Ibotirama Igua Ipia Itaberaba Itamb Itapicuru Jacobina Lapo Macabas Monte Santo Nova Soure Rafael Jambeiro Riacho de Jacupe Seabra Serra do Ramalho Cair
H - Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza
26
J - Pequenas cidades em espaos rurais pobres, 01 com baixo dinamismo Fonte: PLANHAB (2008), Rede PDPS BA (2009)
Mais de 50% dos municpios com planos diretores que sero aqui analisados esto inseridos em espaos rurais de elevada desigualdade e pobreza, o que refora a anlise j feita sobre a fragilidade da rede urbana no Estado da Bahia. Ainda assim, esses municpios desempenham papel fundamental no apoio oferta de bens e servios e na dinamizao da economia. Se cruzarmos esses dados com o tipo de bioma em que os municpios esto inseridos, verificamos que estamos nos defrontando com uma situao que vem sendo construda historicamente na longa durao: a ocupao litornea, com uma rede diferenciada de cidades, a ocupao do centro do territrio baiano, dominado pela caatinga, com uma rede de cidades predominantemente pobre e frgil8, e a ocupao do extremo oeste, mais recente e com uma rede de cidades bastante dispersa, com sinais de dinamismo econmico acentuado nos ltimos 20 anos em funo do cultivo de gros.
Os dois municpios que se inserem numa hierarquia mais elevada da rede urbana Juazeiro e Paulo Afonso so bastante excntricas em relao ao territrio da caatinga, situando-se s margens do baixo So Francisco.
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Tabela 14 Municpios escolhidos por tipologia planhab e por bioma Bahia

Bioma C Caatinga Caatinga/cerrado Cerrado Caatinga/mata atlntica Mata atlntica 06 Tipologia PLANHAB Total municpios E 01 01 04 G 01 07 H 18 01 07 J 01 20 01 01 25
Rede PDPS BA (2009)
Outra relao interessante pode ser feita cruzando os dados da tipologia PLANHAB com a rede urbana principal da Bahia (conforme discutido no tpico anterior, urbanizao na Bahia), onde verificamos uma grande convergncia entre os critrios das duas tipologias em termos da definio dos plos urbanos mais dinmicos do Estado. Por outro lado, pode-se observar que, nas regies de menor dinamismo econmico, centros urbanos de menor porte e dinmica cumprem, no entanto, o papel de importantes plos de articulao das dinmicas regionais. 19 municpios, dentre os 47 que tiveram seus planos diretores aqui analisados, compem a chamada rede urbana principal do Estado da Bahia (ver tabela 15). Tabela 15 Municpios escolhidos para anlise por Tipologia PLANHAB e por pertencimento rede urbana principal - Bahia
TIPOLOGIA PlanHab N municpios
o
MUNICPIOS Camaari Candeias Itaparica Madre de Deus Salvador Simes Filho Alagoinhas
Tipologia da rede urbana principal Metrpole Metrpole Metrpole Metrpole Cidades comerciais de porte interestadual Cidades comerciais de porte interestadual Cidades comerciais de porte interestadual Cidades comerciais de porte interestadual Cidades comerciais de porte interestadual Cidades comerciais de porte
N municpios
MUNICPIOS Camaari
C - Aglomerados e capitais prsperas N e NE
06
04
Itaparica Salvador Simes Filho Alagoinhas
Barreiras
Barreiras
E - Aglomerados e centros regionais N e NE
Ilhus 06 Juazeiro Teixeira de Freitas Vitria da Conquista
Ilhus 06 Juazeiro Teixeira de Freitas Vitria da Conquista
29
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia interestadual Amlia Rodrigues Cidade comercial Cruz das Almas de abrangncia Cruz das Almas local Cidades comerciais Eunpolis de porte Eunpolis interestadual Mata de So Joo G - Centros Cidade comercial urbanos em Paulo Afonso de abrangncia Paulo Afonso 08 06 espaos rurais de local mdia renda Cidade comercial Porto Seguro de abrangncia Porto Seguro local Cidades comerciais Santo Antnio de Santo Antnio de porte Jesus de Jesus interestadual Cidade comercial Valena de abrangncia Valena local Amargosa Araci Barra da Estiva Cidade comercial Brumado de abrangncia Brumado local Cachoeira Caetit Camamu Campo Alegre de Lourdes Campo Formoso Conceio do Coit H - Centros Ibicara urbanos em Ibotirama espaos rurais 26 03 Igua com elevada Ipia desigualdade e Cidade comercial pobreza Itaberaba de abrangncia Itaberaba local Itamb Itapicuru Cidade comercial Jacobina de abrangncia Jacobina local Lapo Macabas Monte Santo Nova Soure Rafael Jambeiro Riacho de Jacupe
30
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia Seabra Serra do Ramalho J - Pequenas cidades em espaos rurais 01 Cair pobres, com baixo dinamismo Fonte: PLANHAB (2008), Rede PDPS BA (2009)
dinmica demogrfica A distribuio desses municpios por faixas populacionais, um dos critrios para a definio da amostra do presente trabalho, indica uma relao bastante estreita entre o tamanho da populao e sua insero na rede urbana principal da Bahia. Apenas um municpio de menos de 20.000 habitantes dela participa, por integrar a regio metropolitana de Salvador. Tabela 15: Municpios escolhidos para anlise por populao e por pertencimento rede urbana principal - Bahia
Faixas de populao POPULAO 2007 13.712 At 20.000 15.432 19.897 20.791 22.096 23.107 24.752 25.292 25.557 25.697 26.935 27.849 20 a 50.000 30.703 31.108 31.130 32.172 32.252 32.522 33.687 37.201 40.543 Itapicuru Amargosa Serra do Ramalho Camamu Cachoeira Riacho de Jacupe Itamb Mata de So Joo Seabra Municpios ESCOLHIDOS Cairu Madre de Deus Itaparica Barra da Estiva Amlia Rodrigues Rafael Jambeiro Ibicara Ibotirama Lapo Nova Soure Campo Alegre de Lourdes Igua Itaparica Municpios escolhidos pertencentes rede urbana principal
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Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia 42.561 Ipia 45.958 46.192 51.912 52.252 54.827 59.393 60.835 62.381 50 a 100.000 65.137 76.463 78.618 84.256 84.931 93.984 101.952 109.269 114.459 118.702 129.501 100 a 500.000 132.725 220.144 220.495 230.538 308.204 + 500.000 2.892.625 Alagoinhas Ilhus Camaari Juazeiro Vitria da Conquista Salvador Alagoinhas Ilhus Camaari Juazeiro Vitria da Conquista Salvador Campo Formoso Jacobina Candeias Santo Antnio de Jesus Valena Eunpolis Paulo Afonso Simes Filho Porto Seguro Teixeira de Freitas Barreiras Santo Antnio de Jesus Valena Eunpolis Paulo Afonso Simes Filho Porto Seguro Teixeira de Freitas Barreiras Jacobina Macabas Caetit Araci Monte Santo Cruz das Almas Itaberaba Conceio do Coit Brumado Brumado Cruz das Almas Itaberaba
Fonte: IBGE (2007), PLANHAB (2008), Porto (2003), Rede PDPS BA (2009)
No que se refere s taxas de urbanizao dos municpios, elas so tambm bastantes distintas, com cerca de dentre eles com maioria absoluta de populao rural. Os outros so majoritariamente urbanos, dos quais a maioria absoluta tem ndices de urbanizao superiores a 75%. Cerca de 57% dos municpios aqui analisados apresentam taxa de urbanizao superior do Estado da Bahia como um todo (cerca de 66,5% em 2000). Observe-se que todos os municpios aqui analisados que compem a rede urbana principal tm taxa de urbanizao superior a 69%.
32
Tabela 16 Municpios escolhidos para anlise por taxa de Urbanizao, tipologia planhab e pertencimento rede urbana principal - Bahia
Taxa de urbanizao Municpios 0-25% 0,16 0,17 0,20 0,22 0,26 0,32 0,35 0,37 0,39 0,42 0,43 0,44 0,46 0,51 0,51 0,51 0,55 0,56 0,56 0,66 0,69 0,69 0,70 0,71 0,73 0,74 0,75 0,77 0,84 0,84 0,85 0,86 0,87 0,87 0,89 0,89 0,90 0,91 0,93 Monte Santo Serra do Ramalho Itapicuru Campo Alegre de Lourdes 26-50% Rafael Jambeiro Macabas Araci Campo Formoso Lapo Camamu Nova Soure Barra da Estiva Seabra 51-75% Cachoeira Igua Riacho do Jacupe Conceio do Coit Caetit Cairu Itamb Brumado Jacobina Amargosa Valena Mata de So Joo Ibotirama Ibicara 76-100% Itaberaba Cruz das Almas Porto Seguro Amlia Rodrigues Paulo Afonso Alagoinhas Santo Antnio de Jesus Ipia Simes Filho Barreiras Candeias Eunpolis H G G G G E G H C E C G Itaberaba Cruz das Almas Porto Seguro Amlia Rodrigues Paulo Afonso Alagoinhas Santo Antnio de Jesus Ipia Simes Filho Barreiras Eunpolis H H H H H J H H H H G G H H H H H H H H H H H H H H H Tipologia planhab rede urbana principal
Brumado Jacobina Valena
33
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia 0,93 Teixeira de Freitas E Teixeira de Freitas 0,97 Madre de Deus C 1,00 Itaparica C Itaparica 3 3 ... Camaari C Camaari 3 3 ... Ilhus E Ilhus 3 3 ... E Juazeiro Juazeiro 3 3 ... Salvador C Salvador 3 3 ... Vitria da Conquista E Vitria da Conquista
* esses municpios, embora no tenham tido contagem em 2007, so eminentemente urbanos
Tabela 17 Variao das taxas de urbanizao dos Municpios escolhidos para anlise Bahia 2007
Taxa de urbanizao* 75 a 100% 66,5 a 75% 50 a 66,5% 25 a 50% 0 a 25% Sem informao** Total Nmero municpios 15 07 07 09 04 05 47 % 31,9 15,0 15,0 19,1 8,5 10,5 100,0
*taxa de urbanizao para o estado da Bahia em 2000: 66,5% ** esses municpios, embora no tenham tido contagem em 2007, so eminentemente urbanos.
Com dinmicas demogrficas bastante distintas, cerca de dos municpios escolhidos para anlise apresenta esvaziamento populacional entre 2000 e 2007, atingindo mesmo centros regionais com grande dinamismo, como o caso de Barreiras, que perde populao total (mas no urbana), ou ainda centros urbanos de menor porte, como o caso de Amlia Rodrigues, que perde populao total e populao urbana9. Os restantes tm saldo positivo em seu crescimento, ainda que com taxas bastante variadas, com alguns dentre eles alcanando taxas de crescimento no perodo superiores a 20%. A mdia de crescimento da populao baiana foi de 7,7% no mesmo intervalo de tempo e, dos 47 municpios analisados, 19 tiveram crescimento demogrfico superior ao do Estado (tabela XXX e tabela XXX). Tabela 18 Crescimento Demogrfico da Populao Total 2000-2007 para os municpios escolhidos para anlise por tipologia Planhab e rede urbana principal Bahia
Municpios analisados BARRA DA ESTIVA IBICARA AMLIA RODRIGUES SERRA DO RAMALHO CAMAMU
9
Variao populao 2000/2007 % -15,1 -14,3 -8,5 -4,6 -4,5
Tipologia planhab H H G H H
rede urbana principal
Para o municpio de Barreiras, necessrio observar que parte dele foi desmembrada para o novo municpio de Luiz Eduardo Magalhes, criado em 1997.
34
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia MONTE SANTO H -4,3 CAMPO ALEGRE DE LOURDES H -2,5 IPIA H -2,5 BARREIRAS BARREIRAS E -1,8 ILHUS ILHUS E -0,8 JACOBINA JACOBINA H -0,1 ITABERABA ITABERABA H 0,7 BRUMADO BRUMADO H 1,1 ALAGOINHAS ALAGOINHAS E 2,0 RAFAEL JAMBEIRO H 2,2 CANDEIAS C 2,3 CAETIT H 2,4 SEABRA H 2,6 RIACHO DO JACUPE H 2,8 LAPO H 3,0 CRUZ DAS ALMAS CRUZ DAS ALMAS G 3,3 IBOTIRAMA H 4,7 ITAPARICA ITAPARICA C 5,0 CAMPO FORMOSO H 5,1 NOVA SOURE H 5,2 ITAMB H 5,3 PAULO AFONSO PAULO AFONSO G 5,6 CACHOEIRA H 6,0 AMARGOSA H 7,8 CONCEIO DO COIT H 8,0 SANTO ANTNIO DE JESUS SANTO ANTNIO DE JESUS G 8,9 ARACI H 9,0 VALENA VALENA G 9,5 MACABAS H 9,9 TEIXEIRA DE FREITAS TEIXEIRA DE FREITAS E 10,4 IGUA H 10,8 EUNPOLIS EUNPOLIS G 11,7 ITAPICURU H 12,4 MATA DE SO JOO G 14,2 SIMES FILHO SIMES FILHO C 16,1 VITRIA DA CONQUISTA VITRIA DA CONQUISTA E 17,4 SALVADOR SALVADOR C 18,3 PORTO SEGURO PORTO SEGURO G 19,5 CAIR J 20,1 MADRE DE DEUS C 28,2 JUAZEIRO JUAZEIRO E 32,0 CAMAARI CAMAARI C 36,3 BAHIA 7,7 Obs: municpios sem contagem em 2007 tiveram sua populao total estimada. Fonte: SEI
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Tabela 19 Crescimento demogrfico da populao total dos municpios escolhidos para anlise Bahia (2000-2007) Variao populacional* decrscimo < -10 a -20% < 0 at - 10% crescimento >0 at +7,7% >7,7 a 10% >+10 a +20% >20 a 30% >30 a 40% Total N municpios 11 02 09 36 17 06 09 02 02 47 % 23,4 4,3 19,1 76,6 36,1 12,8 19,1 4,3 4,3 100,0
* municpios sem contagem em 2007 tiveram sua populao total estimada. Fonte: SEI
Esse crescimento populacional se traduz por ritmos diferenciados de urbanizao da populao nos diversos municpios, em geral tendendo sua queda. Mais uma vez, no entanto, necessrio observar que altas discrepncias podem ser observadas entre as taxas de crescimento da populao urbana para o perodo 1991-2000 e para o perodo 2000-2007 (este estimado a partir da contagem da populao feita pelo IBGE em 2007), fazendo acreditar que os resultados do censo de 2010 sero muito importantes para precisar essa situao. Os casos de Campo Alegre de Lourdes, Barra da Estiva, Camamu e Porto Seguro so significativos a esse respeito (ver tabela 20). Das 47 cidades cujos planos diretores foram aqui analisados, apenas 03 apresentam crescimento negativo de sua populao urbana, todos na faixa entre 20 e 50 mil habitantes. Dos municpios com informao (ou seja, excetuando plos urbanos importantes como Salvador, Camaari, Ilhus, Vitria da Coneuista e Juazeiro), 12 apresentam crescimento anual superior a 2%, taxa bastante significativa se comparada s decrescentes mdias de crescimento populacional verificadas no perodo recente. Esses 12 municpios no chegam a indicar um padro de crescimento, estando distribudos nas diversas faixas de tamanho de populao, com 04 deles na faixa entre 20 e 50 mil habitantes, 03 em cada uma das faixas de 50 a 100 e de 100 a 500 mil habitantes e 01 na faixa at 20 mil habitantes (ver tabelas 20 e 21). Tabela 20: crescimento geomtrico da populao urbana nos municpios escolhidos para anlise por tipologia planhab e rede urbana principal 1991/2000 e 2000/2007 Bahia
Populao urbana Populao urbana crescimento crescimento geomtrico %a.a. geomtrico %a.a. 1991/2000 2000/2007 5,11 0,00 1,63 -1,67 -0,69 -0,16 Tipologia planhab H H G rede urbana principal
MUNICPIOS Campo Alegre de Lourdes Ibicara Amlia Rodrigues
36
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia Ipia 0,45 0,02 H Itamb 2,02 0,03 H Nova Soure 0,73 0,20 H Jacobina 0,45 0,24 H Jacobina Barra da Estiva 7,50 0,33 H Itaberaba 2,10 0,44 H Alagoinhas 1,37 0,45 E Alagoinhas Candeias 1,32 0,54 C Cachoeira 1,22 0,55 H Itaparica 2,59 0,74 C Itaparica Paulo Afonso 1,17 0,86 G Paulo Afonso Brumado 1,37 0,92 H Brumado Lapo 3,36 1,00 H Riacho do Jacupe 0,75 1,00 H Valena 2,77 1,13 G Valena Mata de So Joo 0,37 1,18 G Cairu 2,49 1,44 J Caetit 3,69 1,50 H Camamu 4,53 1,53 H Santo Antnio de Santo Antnio de Jesus 2,54 1,53 G Jesus Eunpolis 2,47 1,58 G Eunpolis Seabra 3,37 1,62 H Teixeira de Teixeira de Freitas 3,22 1,65 E Freitas Igua 3,69 1,74 H Amargosa 3,13 1,79 H Araci 3,79 1,82 H Monte Santo 4,52 1,95 H Ibotirama 0,81 2,01 H Campo Formoso 2,76 2,06 H Barreiras 3,91 2,23 E Barreiras Cruz das Almas 2,79 2,31 G Cruz das Almas Itapicuru 4,59 2,58 H Conceio do Coit 3,82 2,79 H Porto Seguro 14,62 2,82 G Porto Seguro Rafael Jambeiro 7,54 2,98 H Macabas 4,29 3,45 H Simes Filho 6,29 3,64 C Simes Filho Madre de Deus 3,13 3,87 C Madre de Deus Serra do Ramalho 6,30 5,72 H 3 3 Camaari C Camaari 3 3 Ilhus E Ilhus 3 3 Juazeiro E Juazeiro 3 3 Salvador C Salvador Vitria da 3 Vitria da Conquista E 3 Conquista Bahia 2,5 ... Bahia Fonte: SEI (2007)
37
Tabela 21 Taxa crescimento geomtrico populao urbana residente nos municpios escolhidos
para anlise 2000-2007 Bahia

Taxas de crescimento anual Nmero municpios 2000/2007 decrscimo 03 -1 a -2 % 1 0 a -1% 2 crescimento 39 0 a 2% 27 0 a 1% 14 1 a 2% 13 2% 12 2 a 2,5% 4 2,5 a 3% 4 3 a 4% 3 4 a 5% 0 5 a 6% 1 Sem informao 5 Total 47 Fonte: SEI (2007), Rede PDPs BA % 6,4 2,1 4,3 83,0 57,4 29,8 27,7 25,6 8,5 8,5 6,4 2,1 10,6 100,0
Tabela 22 Taxa crescimento geomtrico populao urbana residente nos municpios escolhidos para anlise, segundo faixas de populao 1991/2000 e 2000-2007 Bahia
Populao urbana crescimento geomtrico %a.a. 1991/2000 2,49 3,13 2,59 7,50 1,63 7,54 0,00 0,81 3,36 0,73 5,11 3,69 4,59 3,13 6,30 4,53 1,22 0,75 2,02 0,37 Populao urbana crescimento geomtrico %a.a. 2000/2007 1,44 3,87 0,74 0,33 -0,16 2,98 -0,69 2,01 1,00 0,20 -1,67 1,74 2,58 1,79 5,72 1,53 0,55 1,00 0,03 1,18
Populao
Municpio
Tipologia planhab
rede urbana principal
Cairu At 20.000 Madre de Deus Itaparica Barra da Estiva Amlia Rodrigues Rafael Jambeiro Ibicara Ibotirama Lapo Nova Soure Campo Alegre de Lourdes Igua Itapicuru Amargosa Serra do Ramalho Camamu Cachoeira Riacho do Jacupe Itamb Mata de So Joo
J C C H G H H H H H H H H H H H H H H G Madre de Deus Itaparica
20 a 50.000
38
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia Seabra 3,37 1,62 H Ipia 0,45 0,02 H Macabas 4,29 3,45 H Caetit 3,69 1,50 H Araci Monte Santo Cruz das Almas Itaberaba Conceio do Coit Brumado Campo Formoso Jacobina Candeias Santo Antnio de Jesus Valena Eunpolis Paulo Afonso Simes Filho Porto Seguro Teixeira de Freitas 100 a 500.000 Barreiras Alagoinhas 3 Ilhus 3 Camaari 3 Juazeiro Vitria da Conquista 500.000 Salvador
3 3
3,79 4,52 2,79 2,10 3,82 1,37 2,76 0,45 1,32 2,54 2,77 2,47 1,17 6,29 14,62 3,22 3,91 1,37
1,82 1,95 2,31 0,44 2,79 0,92 2,06 0,24 0,54 1,53 1,13 1,58 0,86 3,64 2,82 1,65 2,23 0,45
H H G H H H H H C G G G G C G E E E E C E E C Cruz das Almas
Brumado Jacobina Santo Antnio de Jesus Valena Eunpolis Paulo Afonso Simes Filho Porto Seguro Teixeira de Freitas Barreiras Alagoinhas 3 Ilhus 3 Camaari 3 Juazeiro Vitria da 3 Conquista 3 Salvador
50 a 100.000
*municpios sem contagem de populao em 2007
Fonte: SEI (2007)
Condies de vida e condies de urbanizao da populao nos municpios escolhidos para anlise Embora trabalhando apenas com alguns indicadores, podemos apontar alguns traos dos municpios escolhidos para anlise no presente trabalho. Em geral, os municpios aqui analisados apresentam PIBs per capita bastante acanhados, em geral inferiores mdia do Estado da Bahia, estando 37 dos 47 analisados nessa situao. Mesmo cidades de maior porte, na faixa entre 100 e 500.000 habitantes, pertencem a esse universo de PIB per capita reduzido. Os 10 municpios que apresentam PIB acima daquele patamar so, essencialmente, pertencentes Regio Metropolitana de Salvador (6 dentre eles, com destaque para Camaari, Simes Filho e Candeias) ou capitais regionais (ver tabela 23).
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Tabela 23 PIB e PIB per capita nos municpios escolhidos para anlise 2001 e 2005 - Bahia
PIB (R$1000,00 de 2000) * 2001 Cairu At 20.000 Madre de Deus Itaparica Barra da Estiva Amlia Rodrigues Rafael Jambeiro Ibicara Ibotirama Lapo Nova Soure Campo Alegre de Lourdes Igua Itapicuru 20 a 50.000 Amargosa Serra do Ramalho Camamu Cachoeira Riacho do Jacupe Itamb Mata de So Joo Seabra Ipia Macabas Caetit Araci Monte Santo Cruz das Almas Itaberaba Conceio do Coit 50 a 100.000 Brumado Campo Formoso Jacobina Candeias Santo Antnio de Jesus Valena Eunpolis Paulo Afonso Simes Filho Porto Seguro 100 a 500.000 Teixeira de Freitas Barreiras Alagoinhas Ilhus Camaari 33.745,21 173.402,69 33.841,83 35.084,32 50.660,77 26.627,32 36.576,30 35.656,65 31.746,48 31.110,70 36.818,93 34.114,54 33.865,05 53.041,85 39.602,89 63.558,50 58.944,27 42.750,58 63.708,61 106.020,03 56.405,66 77.845,98 51.906,53 65.375,70 53.113,78 56.860,57 109.220,86 93.820,41 106.890,34 190.481,59 136.524,36 131.009,07 964.663,89 214.134,35 177.561,24 220.632,57 441.514,17 1.159.397,86 237.716,97 301.438,61 540.062,83 506.241,13 1.014.677,16 6.542.146,32 2005 29.210,30 78.604,17 43.964,90 60.436,11 52.873,71 36.514,59 40.866,90 50.785,21 47.643,50 34.691,35 39.486,61 35.113,96 42.581,05 66.837,68 56.854,37 59.370,12 89.794,21 43.349,26 49.183,03 147.538,79 77.499,60 94.127,18 59.435,05 92.933,40 60.307,16 64.228,71 159.256,72 126.131,01 132.337,24 203.133,81 131.257,69 186.857,03 1.070.357,69 322.931,88 202.903,12 476.127,30 791.735,46 1.410.083,60 345.237,62 390.277,30 781.078,66 543.845,34 1.039.086,48 6.516.231,24 PIB per capita (em R$ de 2000) * 2001 3.088,00 13.872,00 1.743,00 1.389,00 2.084,00 1.180,00 1.277,00 1.471,00 1.262,00 1.279,00 1.320,00 1.345,00 1.226,00 1.707,00 1.218,00 1.886,00 1.928,00 1.385,00 2.010,00 3.232,00 1.424,00 1.794,00 1.222,00 1.426,00 1.110,00 1.040,00 2.025,00 1.577,00 1.883,00 3.063,00 2.206,00 1.714,00 12.395,00 2.713,00 2.255,00 2.562,00 4.522,00 12.002,00 2.304,00 2.743,00 4.621,00 3.859,00 4.578,00 39.178,00 2005 3.236,00 5.686,00 2.056,00 2.088,00 2.116,00 1.615,00 1.470,00 2.056,00 1.757,00 1.431,00 1.384,00 1.326,00 1.475,00 2.023,00 1.763,00 1.737,00 2.828,00 1.554,00 1.397,00 4.359,00 1.991,00 2.209,00 1.289,00 1.934,00 1.231,00 1.135,00 2.767,00 2.028,00 2.250,00 3.150,00 2.122,00 2.443,00 13.002,00 3.776,00 2.412,00 5.140,00 7.710,00 13.110,00 2.577,00 3.221,00 5.814,00 3.930,00 4.699,00 33.964,00
Populao
Municpio
40
Juazeiro Vitria da Conquista 500.000 Salvador BAHIA 613.539,47 690.748,45 9.293.670,91 47.949.193,00 730.886,74 1.130.411,65 13.955.270,82 57.309.402,00 3.415,00 2.585,00 3.739,00 3.668,00 3.596,00 3.954,00 5.220,00 4.145,00
Fonte: SNIC/IBGE
As principais atividades que geram trabalho para a populao dos municpios aqui analisados esto fortemente concentradas no setor tercirio. Por outro lado, considerando as elevadas taxas de concentrao de renda vigentes em 2005, o ndice de Gini para a Bahia era de 0,52710 essa riqueza produzida ser distribuda de forma muito desigual.
IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004-2005.
10
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Total de ocupados no trabalho principal Populao Municpio Ano 1991 *
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao
Seo de atividade do trabalho principal (ano 2000) ** Setor secundrio Atividades mal Setor primrio (1) Setor tercirio (3) (2) definidas Ano 2000 ** para Implementao dos Bahia %Planos Diretores % Participativos - % %
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BAHIA Cairu At 20.000 Madre de Deus Itaparica Barra da Estiva Amlia Rodrigues Rafael Jambeiro Ibicara Ibotirama Lapo Nova Soure Campo Alegre de Lourdes 20 a 50.000 Igua Itapicuru Amargosa Serra do Ramalho Camamu Cachoeira Riacho do Jacupe Itamb Mata de So Joo 4.889 2.483 4.334 6.250 6.041 7.547 8.689 7.156 7.210 6.924 7.768 7.527 8.769 9.597 10.831 9.943 6.814 12.252 7.575 8.356 4.581.586 3.579 3.641 6.000 10.656 6.931 8.365 8.536 8.769 8.446 7.867 8.479 7.899 9.480 12.219 9.757 10.865 8.959 13.157 9.610 10.656 31,8 36,5 5,5 9,7 72,8 15,9 70,2 24,7 31,9 57,9 58,7 61,2 52,2 65,3 38,0 69,0 52,0 25,8 36,7 47,0 14,5 14,6 9,7 30,9 14,2 4,8 21,2 6,4 11,2 13,1 9,9 9,3 13,3 9,6 9,9 14,7 5,6 10,8 14,1 15,6 12,3 24,3 52,7 47,2 62,0 75,7 21,1 57,5 23,1 62,5 53,7 31,9 31,8 24,7 38,0 24,4 45,4 25,2 35,1 54,4 47,0 40,0 59,8 1,0 6,6 1,6 0,4 1,3 5,3 0,3 1,5 1,3 0,2 0,2 0,8 0,3 0,4 1,9 0,1 2,1 5,7 0,6 0,8 1,4
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Seabra Ipia Macabas Caetit Araci Monte Santo Cruz das Almas Itaberaba Conceio do Coit Brumado 50 a 100.000 Campo Formoso Jacobina Candeias Santo Antnio de Jesus Valena Eunpolis Paulo Afonso Simes Filho 100 a 500.000 Porto Seguro Teixeira de Freitas Barreiras 18.880 25.395 19.495 22.203 24.380 23.677 27.707 21.694 11.037 29.621 32.958 21.374 29.701 24.278 30.174 30.632 29.190 30.244 29.538 36.760 38.678 49.578 13.368 15.288 9.441 13.970 13.515 17.119 14.592 17.330 19.399 19.038 16.130 14.119 10.300 15.894 15.587 15.885 19.346 19.630 23.709 20.304 57,0 19,6 46,8 43,0 58,5 71,5 22,8 20,6 45,3 25,2 53,1 33,5 5,0 15,0 36,0 12,7 14,3 4,7 13,6 14,8 15,9 10,3 14,9 20,5 20,9 8,4 6,7 17,6 17,8 14,5 17,6 13,5 15,0 30,4 19,6 13,1 17,7 21,1 29,4 15,8 18,5 19,6 32,7 65,0 32,1 34,7 31,6 21,2 57,4 61,1 40,0 55,6 31,6 50,9 61,7 64,5 50,6 67,9 63,3 64,3 70,1 66,1 62,0 0,0 0,6 0,7 1,4 1,5 0,6 2,2 0,6 0,2 1,6 1,7 0,5 2,9 0,9 0,3 1,7 1,3 1,6 0,5 0,6 2,5
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Alagoinhas Ilhus Camaari Juazeiro Vitria da Conquista 500.000 Salvador 34.844 66.335 36.051 43.045 85.202 771.057 42.911 72.845 54.544 61.733 103.125 934.488 13,1 23,6 4,7 26,4 16,5 0,6 19,6 14,8 28,5 14,4 18,1 17,7 65,0 60,5 63,1 57,6 65,0 80,7 2,2 1,1 3,6 1,6 0,4 0,9
* Fonte: Sistema Nacional de Informaes das Cidades ** Fonte: Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) (1) Agricultura, pecuria, silvicultura, explorao florestal (2) Indstria extrativa, indstria de transformao, distribuio de eletricidade, gs e gua, construo (3) Comrcio, reparao de veculos automotores, objetos pessoais e domsticos, alojamento, alimentao, transporte, armazenagem, comunicao, intermediao financeira e atividades imobilirias, aluguis, servios prestados s empresas, administrao pblica, defesa, seguridade social, educao, sade, servios sociais, outros servios coletivos, sociais e pessoais, servios domsticos, organismos internacionais e outras instituies extraterritoriais
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Avaliao dos Planos Diretores Uma primeira observao deve ser feita a respeito da dificuldade de obteno de dados relativos aos planos diretores dos municpios escolhidos para serem analisados na Bahia. 3 so as principais fontes de informao para obt-los: o prprio municpio, atravs do executivo; o prprio municpio, atravs de sua cmara de vereadores; ou o governo do Estado, atravs da CAR Coordenao de Ao Regional. Essas trs fontes foram exploradas com o objetivo de se conseguir a documentao necessria para a anlise, tarefa na qual a atual Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia tambm muito se empenhou. Embora, na maioria dos casos, as leis dos planos estivessem acessveis, obter informaes complementares foi bastante complicado. Assim, o acesso aos relatrios que embasaram a concepo e o desenvolvimento dos planos foi parcial: apenas 30 dos 47 planos pesquisados, ou 66% do universo, tiveram seus relatrios disponibilizados para anlise (Tabela XXXX). importante ressaltar portanto que, em cerca de 1/3 dos municpios pesquisados, em todas as faixas de populao exceo das cidades entre 0 e 20.000 habitantes a documentao disponibilizada ficou restrita ao corpo da lei, sem acesso aos estudos que compuseram todo o processo de preparao e elaborao do plano. Situao que acontece inclusive em Salvador, que no disponibilizou os relatrios relativos reviso do plano diretor, sancionado em fevereiro de 2008. Tabela 25: Acesso aos Relatrios dos Planos nos Municpios Analisados Bahia
Acesso aos Relatrios dos Planos Sim No Sem Informao TOTAL Faixas de populao 0-20 03 03 20-50 10 10 01 21 50-100 08 04 12 100-500 09 01 10 +500 01 01 Total 30 16 01 47
FONTE: Rede PDPs Bahia Tabela 26: Indisponibilidade de Relatrios em municpios analisados Bahia
Faixas de populao 0-20.000 20-50.000 Barra da Estiva Rafael Jambeiro Ibotirama Lapo 50-100.000 Brumado Itaberaba Monte Santo Araci 100-500.000 Barreiras +500.000 Salvador
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Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia Nova Soure Igua Itapicuru Ipia Caetit Macabas Municpios da rede urbana principal da Bahia Municpios da Regio Metropolitana de Salvador Fonte: Rede PDPs Bahia
Ainda mais grave, tendo em vista que so anexos componentes da lei do plano diretor, os mapeamentos, apesar de estarem referenciados em 41 legislaes (Tabela XXX), foram disponibilizados integralmente em apenas 21 dos municpios pesquisados, cerca de 51% do universo de 41 municpios cujas legislaes indicavam a existncia de mapeamentos (Tabela XXX). Em 8,5% dos casos apenas parte desses mapeamentos puderam ser acessados. Ainda assim, alguns apresentavam dificuldades de leitura11. Tabela 27: Existncia de Mapeamento nos planos diretores dos municpios analisados Bahia
Existncia de mapeamento 0-20 Sim No TOTAL 03 03 20-50 19 02 21 Faixas de populao 50-100 10 02 12 100-500 08 02 10 +500 01 01 Total 41 06 47
FONTE: Rede PDPs Bahia Tabela 28: Disponibilizao dos Mapeamentos pelos municpios analisados Bahia
Acesso ao mapeamento 0-20 Sim Em parte No TOTAL 02 01 03 20-50 10 03 08 21 Faixas de populao 50-100 04 01 07 12 100-500 04 06 10 +500 01 01 Total 21 04 22 47
Vale destacar que essa no uma caracterstica apenas de cidades pequenas ou mais isoladas, onde a estrutura administrativa costuma ser mais frgil: a ausncia de disponibilizao de mapeamentos pode ser constatada em municpios de diversos
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Em geral, apontava-se resoluo grfica inadequada ao seu entendimento.
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portes, comparecendo mesmo naqueles que representam papel importante na dinmica urbana da Bahia, inclusive em alguns que integram tanto a sua rede urbana principal, como a regio metropolitana de Salvador (tabela 29). Tabela 29: Indisponibilidade de Mapeamentos em municpios analisados Bahia
Faixas de populao 0-20.000 Itaparica 20-50.000 Campo Alegre de Lourdes Ibicara Igua Ipia Itamb Itapicuru Nova Soure Seabra Municpios da rede urbana principal da Bahia Municpios da Regio Metropolitana de Salvador Fonte: Rede PDPs Bahia 50-100.000 Brumado Campo Formoso Candeias Cruz das Almas Eunpolis Jacobina Monte Santo 100-500.000 Alagoinhas Barreiras Juazeiro Simes Filho Teixeira de Freitas Vitria da Conquista
Mais uma vez percebe-se a fragilidade das estruturas de governo municipais, posto que uma lei dessa importncia, em sua inteireza, muitas vezes no pode ser encontrada nem mesmo nas Cmaras de Vereadores do municpio. A dificuldade com essa fonte primria das informaes dificultou bastante a anlise dos planos, por ter gerado uma situao bastante desigual na amostragem analisada, com um nmero de respostas sem informao indesejavelmente alto12. De toda forma, importante ressaltar que essa dificuldade j , por si, um elemento de avaliao dos planos diretores. A inexistncia do material de base do plano indicador tanto de uma relao incipiente do aparato administrativo e legislativo municipal com o plano, quanto de uma operacionalidade do plano que j pode ser questionada em termos de sua efetiva implementao. Indica tambm a dificuldade de seqenciamento de polticas e de sistematizao e disponibilizao de informao por parte do prprio Estado da Bahia no que se refere s polticas municipais. Os dados que sero analisados a seguir explicitam essas dificuldades e do indicaes dados os problemas de acesso s informaes, devem ser entendidas dessa forma: como indicaes para a compreenso do processo de elaborao e de implementao dos planos diretores atualmente vigentes nos municpios analisados.
12
Alm disso, embora uma reviso detalhada das anlises de cada plano tenha sido feita, o fato de ter havido um conjunto muito grande de pesquisadores num intervalo de tempo muito restrito possibilitou tambm uma certa diversidade de como cada questo a ser enfocada era respondida.
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Caractersticas Gerais dos Planos Diretores Analisados Consideraes preliminares A Bahia, na dcada de 90, conduziu um processo de elaborao de planos diretores municipais financiados pelo PRODUR Programa de administrao municipal de desenvolvimento de infra-estrutura urbana do Estado da Bahia, financiado pelo Banco Mundial , iniciado em 1993, bem antes da aprovao do Estatuto da Cidade e demonstrando na ocasio grande afinidade com os mtodos do planejamento estratgico13. Toda a concepo do programa esteve vinculada a uma proposta de desenvolvimento urbano (PRODUR), que buscava, entre outros objetivos, dotar os municpios escolhidos de mecanismos de regulao e de gesto que pudessem favorecer o desenvolvimento local. Os planos diretores municipais eram parte integrante desse programa e foram realizados 97 planos no perodo de vigncia do programa, finalizado em 200414. Financiado pelo Banco Mundial, o programa reproduzia uma viso de Estado mnimo e de planejamento estratgico, onde, no que tange aos planos diretores, o processo de concepo e elaborao deveria responder aos termos de referncia e ser licitada no mercado, dissociando-se, portanto, das capacidades instaladas nos municpios-objeto da ao. Em grande parte, portanto, os planos, na Bahia, foram financiados por esse programa, sendo que outros o foram pelo prprio governo do Estado ou por algumas prefeituras mais capazes de enfrentar as despesas envolvidas. Duas observaes devem ser feitas, para melhor compreenso do significado das respostas obtidas na presente pesquisa. A primeira delas diz respeito ao fato de que, tendo os planos diretores sido feitos por empresas terceirizadas, exteriores ao corpo de funcionrios dos municpios, toda a memria desse processo externa a eles, tendo se concentrado nas empresas ou no corpo tcnico por elas contratado para executar a tarefa. Como muito poucas dessas empresas eram, de fato, dedicadas s atividades de planejamento, as equipes eram desmobilizadas to logo o contrato se extinguia, o que origina uma enorme disperso de memria. Dada a externalidade quase completa, em grande parte dos casos, da elaborao dos planos em relao ao corpo tcnico municipal, a dificuldade em se obter os dados e documentos relativos ao processo enorme. Por outro lado, a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, exigiu que muitos desses planos se readequassem s novas exigncias legais e, em muitos casos, o processo
13 14
Para uma anlise circunstanciada do PRODUR, ver TRIGO (2008) TRIGO (2008)
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recomeou, agora em bases que misturavam dois modelos: o do PRODUR e o que comeou a ser implementado pelo Ministrio das Cidades, onde a questo da capacitao dos agentes pblicos e dos agentes sociais era pedra fundamental do processo (embora, em muitos casos, a licitao de empresas continuasse a ser elemento integrante do processo). Nessas idas e vindas, somadas ainda mudana das gestes municipais e estaduais, a multiplicidade tanto de agentes e instituies envolvidos, quanto de coordenaes e de prioridades estabelecidas muito variada e, por vezes, muito confusa. Os dados obtidos na presente pesquisa revelam essa situao. Processo de Elaborao dos Planos Diretores dos Municpios Analisados A principal fonte de financiamento dos planos diretores nos municpios analisados foi o PRODUR, gerido pela CAR Coordenao de Ao Regional, rgo vinculado Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia. Mesmo considerando as dificuldades de acesso s fontes de informao e as decorrentes restries metodolgicas anteriormente elencadas, pode-se verificar que foi bastante raro o financiamento dos planos diretamente pelas Prefeituras Municipais. Tabela 30: Financiamento dos Planos Diretores nos Municpios Analisados
FINANCIAMENTO 0-20 Prefeitura Municipal Prefeitura Municipal/CAR/PPRODUR CAR/PRODUR Sem Informao TOTAL 03 03 20-50 01 02 02 16 21 Faixas de populao 50-100 01 06 05 12 100-500 01 04 05 10 +500 01 01 Total 02 04 12 29 47
FONTE: Rede PDPs Bahia
No mesmo sentido do financiamento, a elaborao dos planos diretores pelas prefeituras uma situao absolutamente minoritria no quadro dos municpios analisados, respondendo por 18% daqueles com informao disponibilizada. Se agregarmos ainda a situao de trabalho conjunto entre prefeitura e empresa, chegamos a 21% daquele mesmo total, o que no altera substantivamente a participao do setor pblico na elaborao dos planos diretores. Ou seja, a grande maioria dos planos (79%) foi feita por tcnicos externos s estruturas de gesto municipais, o que, como j amplamente sabido, gera conseqncias indesejveis para a implementao dos mesmos. Ainda que consideremos que o setor pblico possa ter mantido acompanhamento do processo, isso deve ter acontecido estritamente em poucos casos, dada a situao constatada de enorme dificuldade para obteno dos documentos relativos aos planos. Municpios de diferentes portes mantiveram esse
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mesmo tipo de relao majoritria com empresas para a elaborao de seus planos diretores, com participaes que variam de 60% (no caso de municpios na faixa de 20 a 50.000 habitantes, com 09 de 15 respostas vlidas) a 100% (no caso de municpios na faixa de 0 a 20.000 habitantes, com 02 de 02 respostas vlidas). Tabela 31: Elaborao dos Planos Diretores nos Municpios Analisados Bahia
ELABORAO 0-20 Prefeitura Municipal Prefeitura Municipal/Empresa Fundao/Empresa Empresa Sem Informao TOTAL 02 01 03 20-50 03 01 02 09 06 21 Faixas de populao 50-100 01 01 06 04 12 100-500 01 06 03 10 +500 01 01 Total 06 01 03 23 14 47
O processo de acompanhamento e avaliao do trabalho de elaborao dos planos diretores nos municpios analisados permanece uma grande incgnita, a depender dos resultados aqui obtidos (Tabela 32). 35 dos 47 municpios analisados permanecem sem informao sobre essa questo, embora os municpios que no disponibilizaram relatrios sejam em nmero de 16. Embora haja registros de que o PRODUR tenha desenvolvido um acompanhamento sistemtico dos planos desenvolvidos nos diferentes municpios, poucos relatrios abordam a questo do acompanhamento e da avaliao do trabalho de elaborao.
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Tabela 32: Fiscalizao e Avaliao dos Planos Diretores nos Municpios Analisados Bahia
QUEM FISCALIZA / AVALIA 0-20 Prefeitura Municipal SEPLANTEC/CAR Sem Informao TOTAL 01 02 03 20-50 01 04 16 21 Faixas de populao 50-100 03 09 12 100-500 02 08 10 +500 01 01 Total 05 07 35 47
Apenas 1/3 dos municpios tiveram participao de seus tcnicos na elaborao dos planos diretores aqui analisados, considerando apenas o universo de respostas vlidas para essa questo. Mesmo em municpios de porte, na faixa entre 100 e 500.000 habitantes, como em Alagoinhas, Barreiras, Juazeiro e Paulo Afonso, todas constando da rede urbana principal do Estado da Bahia, essa participao no ocorreu. Em Camaari, apenas no processo de reviso da lei do plano o corpo tcnico municipal foi agregado. Tabela 33: Participao de Tcnicos da Prefeitura na Elaborao dos Planos Diretores dos Municpios Analisados Bahia
Participao tcnicos 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 01 02 03 20-50 04 08 09 21 Faixas de populao 50-100 02 05 05 12 100-500 02 04 04 10 +500 01 01 Total 09 18 20 47
Embora a quantidade de municpios sem informao sobre a existncia ou no de audincias pblicas no processo de elaborao dos planos diretores aqui analisados seja significativa 25 respostas sem informao, das quais 16 se explicam pelo no acesso aos relatrios dos planos as informaes colhidas indicam que a realizao de audincias pblicas parece ter sido uma prtica presente em vrios dos planos implementados (16 dos 22 municpios com informao, ou 73%). importante notar que, ainda antes da aprovao do Estatuto da Cidade, os termos de referncia elaborados pelo PRODUR para os planos diretores na Bahia j colocavam como exigncia para a sua elaborao a realizao de audincias pblicas de discusso sobre seus princpios e diretrizes. Assim como nos outros processos de audincias pblicas, no se pode, evidentemente, qualificar em que termos e com que nvel de participao aconteceram essas e outras discusses que se seguiram.
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Tabela 34: Existncia de Audincias Pblicas no Processo de Elaborao dos Planos Diretores nos Municpios Analisados
Audincias Pblicas 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 03 03 20-50 10 03 08 21 Faixas de populao 50-100 02 02 08 12 100-500 03 01 06 10 +500 01 01 Total 16 06 25 47
Dados sobre o quadro jurdico dos municpios analisados Existe uma disparidade muito grande nos instrumentos legais existentes nos diferentes municpios, muitos deles se limitando lei do plano e a algum outro instrumento legal, sendo muito raro o municpio que conta com um conjunto de instrumentos de regulao para o desenvolvimento urbano. Assim, apenas em 14 dos 47 municpios (cerca de 30%) foram encontradas referncias sobre a existncia de planos diretores anteriores, mais da metade dos casos em municpios com mais de 100.000 habitantes. Para 23 dentre eles, essa foi a primeira experincia em construo de planos diretores. Assim, cerca de 70% dos municpios analisados, ou nunca tinham tido experincia com planos diretores, ou no possuem informaes disponveis sobre a sua prpria histria, o que novamente remete fragilidade de gesto municipal em muitos deles, seja por no possurem, at aquele momento, um instrumento de planejamento para o seu territrio, seja por terem sistema de informaes fragmentado e de difcil acesso. Tabela 35: Existncia de Planos Diretores Anteriores ao atual nos Municpios Analisados Bahia
Planos diretores anteriores 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 02 01 03 20-50 02 15 04 21 Faixas de populao 50-100 02 06 04 12 100-500 07 01 02 10 +500 01 01 Total 14 23 10 47
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Tabela 36 Municpios com planos diretores anteriores Bahia

Faixas de populao 0-20.000 Itaparica Madre de Deus 20-50.000 Camamu Cachoeira 50-100.000 Campo Formoso Santo Antonio de Jesus 100-500.000 Alagoinhas Camaari Juazeiro Paulo Afonso Porto Seguro Simes Filho Vitria da Conquista
Municpios da rede urbana principal da Bahia Municpios da Regio Metropolitana de Salvador
+ 500.000 Salvador
No que se refere aos cdigos, que significam uma sistematizao de um conjunto de legislaes e exigncias a respeito de uma determinada problemtica aqui a pesquisa se interessou pelos cdigos de obras, de meio ambiente e tributrio , a situao nos municpios bastante distinta para cada um desses instrumentos. O mais generalizado entre os municpios , sem dvida, o cdigo de obras, legislao que guarda duas caractersticas: a de ter sido introduzido desde a primeira metade do sculo XX como instrumento de poltica urbana e a de dizer respeito diretamente ao cotidiano da produo da cidade. 51% dos municpios, em seus vrios portes, apresentam esse instrumento legal. Mas tambm interessante verificar que, em 10 cidades com populao entre mais de 50.000 e 500.000 habitantes, no h cdigo de obras identificado na presente pesquisa15. Tabela 37: Existncia de Cdigo de Obras nos Municpios Analisados Bahia
Cdigo de obras 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 02 01 03 20-50 09 09 03 21 Faixas de populao 50-100 07 05 12 100-500 05 05 10 +500 01 01 Total 24 20 03 47
Conceio do Coit, Brumado, Candeias e Santo Antonio de Jesus (faixa de 50 a 100.000 habitantes) e Simes Filho, Porto Seguro, Ilhus, Juazeiro e Vitria da Conquista (faixa de 100 a 500.000 habitantes)
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Os cdigos de meio ambiente, bem mais recentes em funo da prpria temporalidade da questo ambiental, mas com uma nfase bastante acentuada nas polticas da rea, esto presentes em 30% dos municpios analisados, com maior expresso nos municpios com populao entre 50 e 100.000 habitantes. de se destacar que Salvador, a capital do Estado da Bahia, no elaborou ainda um cdigo de meio ambiente, apesar de dispor de legislao ambiental,. Tabela 38: Existncia de Cdigo de Meio Ambiente nos Municpios Analisados Bahia
Cdigo meio ambiente 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 01 02 03 20-50 04 16 01 21 Faixas de populao 50-100 07 05 12 100-500 03 07 10 +500 01 01 Total 15 31 01 47
O cdigo tributrio, dos trs cdigos aqui referidos, o mais raro. Ele est presente nas legislaes de apenas 11% dos municpios, revelando ser essa uma prtica ainda mais distante das administraes municipais, as quais, sistematicamente, tm se confrontado com dificuldades de receita. Isso no significa, no entanto, que os municpios no tenham tributos municipais sendo aplicados, com legislaes especficas, como contribuio de melhoria, IPTU, entre outros. Tabela 39: Existncia de Cdigo Tributrio nos Municpios Analisados Bahia
Cdigo tributrio 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 03 03 20-50 02 17 02 21 Faixas de populao 50-100 02 10 12 100-500 01 09 10 +500 01 01 Total 06 39 02 47
Vrios outros tipos de legislao foram identificados no processo de pesquisa. Assim, em 62% dos municpios, em seus vrios portes, foram encontradas referncias a outras legislaes que compem o quadro jurdico municipal (tabela 40). Nem todas, no entanto, foram disponibilizadas para a pesquisa (tabela 41), sendo que as mais frequentemente disponibilizadas foram as referentes ao parcelamento, ordenamento e uso do solo e ao j mencionado cdigo de obras.
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Tabela 40: Existncia de Outras Leis nos Municpios Analisados Bahia

Leis e anteprojetos de lei 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 02 01 03 20-50 10 10 01 21 Faixas de populao 50-100 09 02 01 12 100-500 07 03 10 +500 01 01 Total 29 16 02 47
Tabela 41: Relao de Leis disponibilizadas nos Municpios Analisados - Bahia

LEIS DISPONIBILIZADAS Ordenamento, parcelamento, uso e ocupao do solo Cdigo de posturas/obras Permetro urbano Cdigo de polcia administrativa Lei Orgnica Zoneamento Diretrizes oramentrias Conselho de Desenvolvimento Urbano PPA Sistema virio e de circulao Regulamento de participao Uso e alienao de bens municipais Fundo de meio ambiente Fundo Trnsito e Transporte Sistema de unidades de conservao Taxas ambientais Conselho Municipal de habitao, saneamento e urbanismo Fundo Municipal de habitao, saneamento e urbanismo Regulamento de inspeo sanitria ZEIS Poltica municipal de habitao popular Alienao bens municipais Programa de ordenao urbana FONTE: Rede PDPs Bahia N MUNICPIOS 13 11 09 07 05 05 03 02 02 02 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01
Avaliao Sinttica dos Planos Embora com perspectivas e nveis de complexidade e detalhamento muito diferenciados, em geral os planos apontam para perspectivas de desenvolvimento urbano. Alguns so de mbito absolutamente geral, como o de atender funo social da cidade ou promover o seu desenvolvimento social; outros detalham com maior preciso os eixos de atuao eleitos para o municpio. Muito poucos se referem integrao entre desenvolvimento urbano e rural, focando suas preocupaes essencialmente sobre a rea urbana do municpio. Da mesma forma, muito poucos
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indicam, em seus princpios ou diretrizes, uma relao mais direta com o territrio, reproduzindo ainda um descolamento entre princpios e diretrizes e sua insero no espao. Ao que tudo indica, a leitura territorial continua a ser um grande desafio. Aqui deve ser agregada uma dificuldade metodolgica suplementar para essa anlise: a de como os pesquisadores entenderam e responderam questo sobre a presena de estratgia econmica/scio-territorial nos planos analisados. A maior parte deles destacou os princpios e objetivos do plano, e no a sua estratgia scio-territorial. O insucesso na obteno dos mapeamentos em 55% dos municpios colaborou fortemente para esse tipo de anlise. Tabela 42: Indicao de estratgia scio-territorial nos planos dos Municpios Analisados Bahia
Estratgia scio-territorial 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 03 03 20-50 17 03 01 21 12 10 01 Faixas de populao 50-100 12 100-500 10 +500 01 Total 43 03 01 47
Dos 40 planos onde foram identificadas respostas questo, 75% deles estabelecem prioridades de investimentos, ainda que em nveis de detalhamento muito distintos, que vo desde a indicao de uma obra especfica at a definio mais complexa de um conjunto de prioridades de vrios setores e hierarquias. Tambm no fica explcita a relao entre as prioridades de investimentos e a estratgia econmica/scioterritorial presente nos planos. Tabela 43: Indicao prioridades de investimento nos planos dos Municpios Analisados Bahia
Indicao prioridades 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 01 01 01 03 20-50 12 06 03 21 Faixas de populao 50-100 07 03 02 12 100-500 07 02 01 10 01 +500 01 Total 28 12 07 47
A desejvel sequncia estratgia econmico/scio-territorial indicao de prioridades de investimento elaborao do oramento municipal no encontra eco em grande parte dos planos aqui analisados. Cerca de 50% deles no indicam relao
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entre as prioridades de investimento e o oramento municipal, deixando de lado um importante instrumento de efetivao dos mesmos. Tabela 44: Relao das prioridades de investimento com o oramento municipal nos planos dos Municpios Analisados Bahia
Relao com o oramento 0-20 Sim No Sem Informao TOTAL 01 01 01 03 20-50 08 12 01 21 Faixas de populao 50-100 02 08 02 12 10 01 100-500 07 03 +500 01 Total 19 24 04 47
Essa vinculao ainda tnue dos projetos previstos com o oramento municipal se v aguada pela tambm frgil relao existente entre a eleio de prioridades no mbito municipal e os investimentos federais previstos para os municpios. Em junho de 2008, os investimentos em habitao de interesse social do FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social estavam previstos em 36 dos municpios aqui analisados. J o PAC- Programa de Acelerao do Crescimento previa investimentos em 22 deles, incluindo desde assistncia tcnica, projetos de habitao e saneamento domiciliar at equipamentos, redes de infra-estrutura e logstica (Tabela 35). Esse montante de investimentos tende a condicionar de forma importante o desenvolvimento local, ainda que com impactos bastante distintos entre os municpios. A vinculao desses investimentos com os planos diretores municipais tnue: embora em 19 dos 41 municpios com informao (46%) sobre essa questo comparea ao menos um projeto previsto ou indicado nos planos diretores municipais (Tabela 36), por outro lado, muitos dos projetos financiados pelo governo federal guardam pouca ou nenhuma relao com os planos. Tendo em vista sobretudo o impacto de investimentos das infra-estruturas regionais, necessidade de articulao entre as trs esferas de governo, soma-se a necessidade urgente de articulao regional dos municpios.
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Tabela 35: INVESTIMENTOS FEDERAIS PAC E FNHIS PREVISTOS PARA OS MUNICPIOS ANALISADOS Bahia (junho 2008)
INVESTIMENTOS FEDERAIS PAC E FHNIS PREVISTOS PARA OS MUNICPIOS PAC FNHIS PAC/FNHIS SEM INVESTIMENTOS TOTAL N MUNICPIOS 03 17 19 08 47 FONTE: Rede PDPs Bahia R$ 60.945.437 16.173.943 PAC 851.494.000 FNHIS 286.608.000 1.215.221.380
Tabela 36: RELAO ENTRE OS INVESTIMENTOS FEDERAIS PAC E FNHIS PREVISTOS PARA OS MUNICPIOS E OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS- Bahia
Relao investimentos previstos com PAC/FNHIS Ao menos um projeto No Sem Informao Sem investimentos TOTAL Faixas de populao 0-20 01 01 01 03 20-50 06 06 04 05 21 50-100 05 05 01 01 12 10 01 100-500 06 03 01 +500 01 Total 19 15 07 06 47
No que tange facilidade de entendimento do texto legal, a grande maioria dos planos (cerca de 64%) no traz glossrio, documento explicativo dos principais termos utilizados ou definies no prprio corpo da lei. Alguns pesquisadores notam, no entanto que, no caso de 05 outros municpios, os textos legais buscam uma linguagem clara e acessvel. Tabela 37: Linguagem acessvel nos planos dos Municpios Analisados Bahia
Presena de glossrio e/ou definies no corpo da lei Sim No TOTAL Faixas de populao 0-20 03 03 20-50 10 11 21 50-100 04 08 12 100-500 05 05 10 +500 01 01 Total 19 28 47
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ACESSO TERRA URBANIZADA
O acesso terra urbanizada tem sido uma das grandes preocupaes da poltica urbana no Brasil, na medida em que faz confluir dois dos grandes desafios da cidade brasileira hoje: o acesso terra e o acesso s condies, bens e equipamentos urbanos que configuram as necessidades da vida coletiva nas cidades. Em termos de poltica urbana, isso significa, a partir do reconhecimento desses direitos, a criao de uma srie de estratgias de desenvolvimento e de instrumentos legais que venham a possibilitar o exerccio efetivo dos mesmos. Fazer valer o princpio constitucional da funo social da propriedade um dos elementos centrais dessa estratgia, como preconizado no Estatuto da Cidade. Dos 47 planos diretores analisados na Bahia, conforme tabela 1, a absoluta maioria (85% ou 40 planos) incorpora como objetivo ou diretriz o cumprimento da funo social da propriedade. Desses, 27 planos (cerca de 2/3) indicam prioridades, concentradas em 02 principais campos de atuao: o meio ambiente e a habitao, seguidos de saneamento, patrimnio cultural e mobilidade e transporte. Comparecem tambm, embora de forma minoritria, educao, sade, esportes e lazer como diretrizes integrantes do cumprimento da funo social da propriedade. Os outros 1/3 , com um percentual significativo cerca de 1/3 deles , apesar de estabelecerem como objetivo ou diretriz o cumprimento da funo social, no derivam da prioridades de ao que busquem responder ao desafio colocado, o que parece indicar uma referncia apenas formal ao princpio, restando em nvel de discurso (ver tabela 1). A definio de instrumentos de regulao dos processos de expanso da cidade, bem como de estratgias territoriais que os guiem fundamental para que essas diretrizes possam se efetivar. Em termos do controle do uso e ocupao do solo e da construo da alternativas de acesso terra urbanizada para os segmentos pobres da populao, vrios so os instrumentos disponveis e previstos pelo Estatuto da Cidade. Considerar a rea total do municpio, por exemplo, um elemento essencial, na medida em que se busca uma viso mais macro do territrio municipal, importante para definir as grandes linhas de expanso da cidade e seus requisitos de urbanidade e para manter em estreita relao as atividades urbanas e as atividades rurais. No entanto, apenas 29 dos 47 planos diretores aqui analisados (cerca de 62%) se utilizam do instrumento do zonas macro ou de similares. Sobressai a situao dos municpios com populao entre 50 e 100.000 habitantes, onde essa relao cai para 1/3 ou 33%. Vale ressaltar ainda que o conceito de macrozoneamento, de forma explcita, utilizado em apenas 07 planos municipais (15% do universo pesquisado), no mais das vezes havendo a delimitao mais tradicional de zona urbana e de zona rural. Apenas 12 ou cerca de dos planos delimitam a zona rural como zona macro para o planejamento. Grande parte das vezes, a zona rural tratada como o territrio que sobra no municpio, para a qual no elaborada nenhuma estratgia de desenvolvimento ou de ao (esse o caso de 50% dos municpios que tm zona urbana definida pelo plano, mas sem
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qualquer meno rea rural). Essa situao comparece em municpios pertencentes s diversas faixas de populao, independendo, portanto, de tamanho. Daqueles 29 planos que estabelecem algum tipo de zoneamento macro do territrio, 23 definem seu permetro e apenas 15 estabelecem os seus objetivos. J outras formas de regulao da ocupao do solo, mais fragmentadas, com particular destaque para o zoneamento, so bem mais presentes nesse universo de anlise: podemos encontr-las em 77% (36 em 47) dos planos analisados. Ou seja, a utilizao do macrozoneamento como um instrumento que delimite, problematize e busque equacionar os grandes eixos de desenvolvimento territorial da cidade, estabelecendo objetivos a conquistar comparece em apenas 15% dos planos aqui analisados. A relao entre macrozoneamento, zoneamento macro ou zoneamento e lei de uso e ocupao do solo comparece em 22 planos, do total de 36 que se utilizam das trs figuras: 04 deles apontam para a reviso e 18 para a elaborao mesma da lei. Ou seja, cerca de metade dos planos aqui analisados (22 em 47) trabalha com a idia da relao entre alguma forma de zoneamento e a regulao de seu uso e ocupao. (Ver Tabela 02) No que concerne definio de regras para a expanso da cidade, duas caractersticas podem ser apontadas: por um lado, 13 dos 47 planos alteram o permetro urbano municipal (28%), em geral estendendo-o. Por outro lado, 26 planos prevem rea de expanso urbana (55%), embora esta no esteja necessariamente relacionada com o macrozoneamento, como vimos acima. Essa expanso guarda relao com as regras estabelecidas para o parcelamento do solo, o que est presente em 29 planos analisados (62%), os 18 restantes remetendo essa regulao para legislao especfica. Em termos de problematizar a expanso urbana relacionando-a com utilizao do solo para parcelamento ou habitao de interesse social, pode-se dizer que a totalidade dos planos sequer faz referncia a essa questo. Duas possibilidades no excludentes podem ser aventadas para entender essa questo: por um lado, o histrico desprezo com que as inseres de populao de baixa renda na cidade e em suas reas de expanso tm sido tratadas no Brasil, aguando a diviso social do espao e a segregao. Por outro lado, o fato de 37 dos 47 planos aqui analisados terem sido aprovados at o ano de 2006 pode ser relacionado com um momento em que os avanos significativos da poltica habitacional no pas em termos de sua construo poltica, institucional e de destinao de recursos apenas comeavam a ser mais amplamente afirmados. (ver tabela 3) Como vimos acima, o zoneamento comparece em 77% dos planos analisados e quatro grandes tipos de zonas podem ser encontrados. O zoneamento por uso residencial, industrial, servios e comrcio, lazer, entre outros e o zoneamento por induo de dinmica expanso e conteno do crescimento so os mais freqentes. Mas tambm se fazem representar o zoneamento por proteo referente ao patrimnio e ao meio ambiente e o zoneamento por direito basicamente na delimitao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Para essas diferentes zonas, nem sempre so definidos os critrios e ndices que tornariam possvel a utilizao de alguns instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como o TRANSCON, a Outorga Onerosa ou o IPTU Progressivo. Assim, apenas:
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- 55% dos planos definem os coeficientes de aproveitamento bsico e mximo; - 43% definem o que se deve entender por subutilizao; - 34% definem o que se deve entender por no-utilizao; - 23% definem o que se deve entender por terreno vazio; - 26% definem os critrios de como so calculados os coeficientes de aproveitamento. Por outro lado, os coeficientes de aproveitamento para as zonas definidas esto presentes em 68% dos planos, o que indica novamente como a cultura do zoneamento e sua operacionalizao mais direta esto bastante incorporadas na cultura do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil. ainda interessante de se perceber a vinculao especfica indicada nos planos analisados entre o zoneamento e trs temticas que tensionam as cidades brasileiras hoje. Assim, embora a relao entre zoneamento e polticas especficas no comparea de forma clara a articulada, - 85% dos planos indicam parmetros especficos de uso e ocupao para reas de proteo ambiental; - 66% dos planos indicam parmetros especficos de uso e ocupao para reas de stios histricos; - 47% dos planos indicam parmetros especficos de uso e ocupao para reas centrais, revelando as novas tradies temticas que vm sendo construdas, com temporalidades distintas, no campo da poltica urbana brasileira. Vale ressaltar tambm que essa confluncia temtica para o mbito do plano diretor muito interessante, tornando a poltica urbana mais intersetorial e mais capaz de produzir efeitos colaborativos entre os diferentes setores.
62
Tabela 38
ACESSO TERRA URBANIZADA Funo Social da Propriedade Faixa de populao N de municpios I - O PD estabelece como OBJETIVO ou DIRETRIZ o cumprimento da funo social da propriedade? Sim At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total 03 21 12 10 01 47 02 19 09 09 01 40 No 01 02 03 01 00 07 No estabelece prioridades 00 04 05 04 00 13 Se sim, priorizando:
Habitao
Meio-Ambiente
Saneamento
Patrimnio Cultural 02 08 00 03 01 14
Mobilidade/ Transporte 00 08 01 03 00 12
Outros
00 13 03 04 01 21
01 12 05 04 01 23
00 09 01 04 01 15
00 02 00 02 00 04
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Tabela 39
ACESSO TERRA URBANIZADA CONTROLE DO USO E OCUPAO DO SOLO

2 Se existe macrozoneamen to, esto definidos os seus objetivos 3 - Se existe macrozoneamento, ele est demarcado 4 - Alm do macrozoneamen to, o PD estabelece outra forma de regulao de uso e ocupao do solo?
1 - O PD estabelece macrozoneamento Faixa de populao N de municpios Se Sim (respostas mltiplas) S im No
O PD remete a uma reviso da lei de uso e ocupao do solo?
O PD remete a elaborao da lei de uso e ocupao do solo?
Sim Sim No Em mapa Perme tro Delimit ado 00 No
Zona Urbana
Zona Rural
Outros (espec.):
Sim
No
Sim
No
SI
Sim
No
SI
At 20.000
03
01
02
01
01
00
00
01
01
00
02
01
00
03
00
01
02
00
20 a 50.000
21
16
05
15
07
02
10
06
12
04
02
16
05
04
13
04
10
08
03
50 a 100.000
12
04
08
04
02
01
01
03
01
01
02
10
02
00
11
01
03
08
01
100 a 500.000
10
07
03
06
02
01
03
04
05
00
02
07
03
00
09
01
04
05
01
+ de 500.000
01
01
00
01
00
01
01
00
01
00
00
01
00
00
01
00
00
01
00
Total
47
29
18
27
12
04
15
14
20
05
06
36
11
04
37
06
18
24
05
64
Tabela 40
PERMETRO URBANO E PARCELAMENTO DO SOLO

1 - Criou alguma regra para alterao do permetro? 2 - O PD inclui regras para o parcelameto do solo urbano? 2 - O PD remete as regras de parcelamento para legislao especfica? 4 - O PD cria criou regras especficas para parcelamento de interesse social? 4 - Novos loteamento s prevem % para rea de Habitao de Interesse Social?
Faixa de populao
N de municpios
1 - O PD alterou o permetro urbano?
3 - O PD prev rea de expanso urbana?
Sim Sim Estendeu At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total 03 21 12 10 01 47 00 06 03 04 01 14 00 04 02 03 01 10 Diminui u 00 00 00 00 00 00 03 12 08 05 00 28 00 03 01 01 00 05 00 04 03 00 00 07 03 17 09 10 01 40 01 12 08 07 01 29 02 09 04 03 00 18 01 08 04 04 01 18 02 13 08 06 00 29 No SI Sim No Sim No Sim No
Sim, com delimitao: No Indicao 02 11 05 07 01 26 Mapa 00 03 01 00 00 04 Permetro 00 00 01 01 00 02 01 07 06 03 00 17 00 00 01 00 00 01 03 21 11 10 01 46 00 00 00 00 00 00 03 21 12 10 01 47 Sim No Sim No
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Tabela 41
ACESSO TERRA URBANIZADA COEFICIENTES E MACROZONAS

2 - H definio de coeficientes de aproveitamento bsico e mximo no prprio PD? 5 - O PD define macrozonas e/ou zonas com seus coeficientes aproveitamento e/ou parmetros de utilizao? Sim 02 No 01 6 e 7 - Existncia de zoneamento e polticas especficas para:
Faixa de populao
N de municpios
3 -H definio no PD do que :
4 - H definio de como se calculam os coeficientes de aproveitamento?
reas Centrais
Stios Histricos
reas de Proteo Ambiental
ZEIS
Sim
No
Subutilizao Sim No 02
No utilizao Sim 01 No 02
Terreno vazio Sim 01 No 02 Sim 01 No 02
Sim 01
No 02
Sim 02
No 01
Sim 03
No 00
Sim 02
No 01
At 20.000
03
01
02
01
20 a 50.000
21
09
11
12
09
09
12
07
14
05
16
10
10
09
12
16
05
17
04
15
06
50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000
12
08
04
02
10
02
10
01
11
04
08
09
03
08
04
08
04
09
03
06
06
10
07
03
04
06
03
07
02
08
01
09
10
00
03
07
04
06
10
00
06
04
01
01
00
01
00
01
00
00
01
01
00
01
00
01
00
01
00
01
00
01
00
Total
47
26
21
20
27
16
31
11
36
12
35
32
14
22
25
31
16
40
07
30
17
66
J um tensionamento social mais especfico e contundente da produo da cidade, como o caso das Zonas Especiais de Interesse Social, comparece com um peso muito menor do que, por exemplo, as reas de proteo ambiental. 64% dos planos analisados definem ZEIS (e apenas 28% as localizam em mapas, com maior ou menor grau de definio), enquanto 85% deles estabelecem reas de proteo ambiental. Embora ambas as problemticas tenham uma temporalidade aproximada, com apenas cerca de uma dcada de diferena entre elas, a apropriao poltica e social de ambas bastante distinta. (ver tabela 04) Em termos dos instrumentos urbansticos definidos e de sua aplicabilidade, a sua anlise revela ainda uma fragilidade bastante grande dos planos aqui analisados. Para os instrumentos que so exigidos como contedo mnimo pelo Estatuto da Cidade, em seu artigo 42, podemos verificar, na tabela 5, que nenhum deles est presente em todos os municpios. O direito de preempo e a edificao/parcelamento compulsrios so os instrumentos mais freqentes, com 68% dos planos instituindo-os na legislao municipal, mesmo se a auto-aplicabilidade dos mesmos pfia. Os outros trs instrumentos obrigatrios comparecem em proporo que varia entre 51 e 45% dos planos dos municpios, o que indica desde j o grau de inobservncia da legislao de referncia na feitura e aprovao dos planos aqui analisados. Com relao aos outros instrumentos, destaca-se o da regularizao fundiria, integrando 87% dos planos analisados, percentual bastante superior ao da definio de ZEIS, que comparece em 64% dos planos. A dissociao entre esses dois instrumentos elemento tambm a ser ressaltado, na medida em que, em princpio, sua articulao permitiria uma ao mais integrada e efetiva sobre os assentamentos precrios da cidade. Tabela 42
Instrumentos Exigidos como Contedo Mnimo pelo Estatuto da Cidade Listado/mencionado no plano Sim No Autoaplicvel 08 Situao Remete a Legislao 16 Apenas Menciona 08
Direito de Preempo Edificao/parcelamento compulsrios Operao Urbana Consorciada
32
15
32
15
03
22
07
24
23
00
18
06
TRANSCON
23
24
03
11
09
Outorga Onerosa
21
26
01
15
05
67
Tabela 43
Listado/mencionado no plano Sim No Autoaplicvel SI Situao Remete a Legislao SI Apenas Menciona SI
Outros Instrumentos
Regularizao Fundiria
41
06
ZEIS
30
17
10
13
07
IPTU progressivo
30
17
02
19
09
Estudo de Impacto de Vizinhana Concesso de Uso Especial para Moradia Assistncia Tcnica
27
20
09
12
06
21
26
05
00
16
21
26
SI
SI
SI
Direito de Superfcie
17
30
01
03
13
Essa situao no se altera substantivamente quando analisamos os diferentes instrumentos segundo os diferentes portes dos municpios, conforme tabela 6 a seguir. O que chama a ateno, no entanto, a freqncia com que os municpios com populao entre 50 e 100.000 habitantes apresentam as mais elevadas taxas de inexistncia dos instrumentos aqui analisados entre todas as faixas analisadas. Assim, por exemplo, 67% dos municpios dessa faixa no instituem o Transcon, 58% no instituem a operao urbana consorciada e 50% no instituem o parcelamento e a edificao compulsrios. Ou seja, no existe correlao imediata entre tamanho do municpio e a consistncia da lei do plano aprovada.
68
Tabela 44
Instrumentos Exigidos como Contedo Mnimo pelo Estatuto da Cidade Direito de Preempo Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 32 03 15 07 06 01 15 00 06 05 04 00 08 03 03 00 01 01 16 00 08 05 03 00 08 00 04 02 02 00
0
Listado/mencionado no plano Sim No Autoaplicvel
Situao Remete a Legislao Apenas Menciona
Tabela 45
Edificao/Parcelamento Compulsrios Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 32 02 17 06 06 01 15 01 04 06 04 00 03 00 01 02 00 00 22 02 12 02 05 01 06 00 04 02 01 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 46
Operao Urbana Consorciada Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 24 00 11 05 07 01 23 03 10 07 03 00 00 00 00 00 00 00 18 00 10 02 05 01 06 00 01 03 02 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
69
Tabela 47
TRANSCON Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 23 00 12 04 06 01 24 03 09 08 04 00 03 00 01 00 01 01 11 00 06 02 03 00 09 00 05 02 02 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 48
Outorga Onerosa Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 21 00 10 05 05 01 26 03 11 07 06 00 01 00 00 00 00 01 15 00 07 04 04 00 05 00 03 01 01 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 49
Outros Instrumentos Direito de Superfcie Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 17 00 07 05 04 01 30 03 14 07 06 00 01 00 01 00 00 00 03 00 01 00 02 00 13 00 05 05 02 01
0
Listado/mencionado no plano Sim No Autoaplicvel
Situao Remete a Legislao Apenas Menciona
70
Tabela 50
IPTU Progressivo no Tempo Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 30 02 16 06 05 01 17 01 05 06 05 00 02 00 01 01 00 00 19 02 09 03 04 01 09 00 06 02 01 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 51
ZEIS Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 30 02 15 06 06 01 17 01 06 06 04 00 10 02 05 01 01 01 13 00 06 03 04 00 07 00 04 02 01 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 52
Concesso de Uso Especial para Moradia Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 21 00 10 04 06 01 26 03 11 08 04 00 05 00 03 00 02 00 00 00 00 00 00 00 00 00 07 04 04 01
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
71
Tabela 53
Estudo de Impacto de Vizinhana Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 27 02 14 04 06 01 20 01 07 08 04 00 09 01 04 02 02 00 12 00 07 01 03 01 06 01 03 01 01 00
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 54
Regularizao Fundiria Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 41 03 20 09 08 01 06 00 01 03 02 00 SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Tabela 55
Assistncia Tcnica Faixas de populao At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total N municpios 03 21 12 10 01 47 21 02 08 05 05 01 26 01 13 07 05 00 SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
0
Sim
No
Autoaplicvel
Remete a Legislao
Apenas Menciona
Como conseqncia dessa fragilidade, apenas 14 planos municipais, ou 30% dos 47 aqui analisados, cumprem as exigncias mnimas relativas aos instrumentos urbansticos tal como exigidos pelo Estatuto da Cidade. Ressalte-se que mesmo municpios da Regio Metropolitana de Salvador, como Madre de Deus, Itaparica, Candeias, Simes Filho ou Camaari no apresentam em suas leis esses requisitos. O mesmo pode ser dito com respeito a outras
72
cidades da rede urbana principal da Bahia, a exemplo de Cruz das Almas, Brumado, Eunpolis, Barreiras, Alagoinhas e Juazeiro, entre outras. (ver tabela 7)
Tabela 56 Planos Diretores Municipais que atendem aos instrumentos urbansticos mnimos previstos no Estatuto da Cidade Bahia
Municpios que atendem aos instrumentos mnimos previstos no Estatuto da Cidade 00
Faixas de populao
N municpios
Nomes dos municpios
At 20.000
03
Rafael Jambeiro, Ibotirama, Amargosa, Camamu, Itamb, Seabra e Ipia Campo Formoso, Valena Porto Seguro, Barreiras, Ilhus, Vitria da Conquista Salvador -
20 a 50.000
21
07
50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total 47
12 10 01 14 FONTE: Rede PDPs Bahia
02 04 01
73
ACESSO A SERVIOS E EQUIPAMENTOS Plano Diretor e a Poltica de Habitao Embora referncias questo da habitao estejam presentes na quase totalidade dos planos (lembremos que 40 dos 47 municpios mencionam a regularizao fundiria entre seus planos de ao), a especificao de uma poltica habitacional para os diferentes municpios no caracterstica majoritria dos planos aqui analisados. Podemos notar, por exemplo, que 47% deles (22 dos 47) no apresentam diagnstico da situao habitacional dos municpios16. Dos diagnsticos realizados, 44% (14 dos 25) no realizaram levantamentos especficos para a sua elaborao, bem como apenas 03 dos 47 planos diretores (6%) prevem a elaborao de cadastro de moradias precrias, o que indica o grau de generalidade com que a questo foi tratada. Assim, apenas 19% dos municpios tm planos de habitao estabelecidos17, embora seja bem maior o nmero de planos diretores (51%) que faz referncia ao articulada entre os nveis municipal, estadual e federal, indicando compreenso da interdependncia entre as esferas para implementao da poltica urbana. Proporo bem maior (43%) representa os planos que instituram fundos de habitao de interesse social, de forma especfica ou integrando fundo municipal de desenvolvimento urbano (ver tabela 57). Tabela 57 Indicadores de poltica de habitao diagnstico, plano e fundo nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
N de municpios Cadastro de moradias precrias Sim 00 01 00 01 No 03 20 12 09 Existncia de plano de habitao Sim 00 05 01 02 No 03 16 11 08 Ao articulada com esfera estadual e federal Sim No 01 12 04 06 02 09 08 04 de
Faixas populaoo (1.000hab)
Existncia de diagnstico Sim 02 09 06 07 No 01 12 06 03
Levantamento especfico Sim 02 04 04 03 No 01 17 08 07
Criao de fundos de habitao Sim 01 10 02 06 No 02 11 10 04
At 20 20-50 50-100 100500 + 500 Total
03 21 12 10
01 47
01 25
00 22
01 14
00 33
01 03
00 44
01 09
00 38
01 24
00 23
01 20
00 27
Essa lacuna pode tambm estar relacionada j mencionada dificuldade de obteno dos relatrios que deveriam, em princpio, explicitar a lei do plano. 17 Por outro lado, como existe tambm a exigncia, formulada pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, de um plano de habitao para os municpios, possvel que eles tenham sido ou estejam sendo formulados, o que escapa ao escopo da presente anlise.
16
74
Em termos da definio de metas concretas para a poltica habitacional, apenas 04 dos 47 planos as estabelecem, enquanto o aumento da oferta de moradias via regulao urbanstica e fiscal atinge menos de 1/3 (13 em 47) dos municpios no primeiro caso e absolutamente nenhum dos municpios no segundo caso. Apesar de ainda extremamente minoritrios (apenas 13% dos planos), critrios de etnia ou raa comeam a ser estabelecidos nas polticas de habitao, com apenas 01 plano que estabelece critrio de gnero. Mecanismos de controle social das iniciativas relativas questo habitacional so institudos em 55% dos planos analisados 26 dos 47 (ver tabela 58). Tabela 58 Indicadores de poltica de habitao metas, critrios e controle social nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
Faixas de populaoo (1.000hab) 0 N de municpios
Metas concretas
Sim 00 03 01 00 00 04
No 03 18 11 10 01 43
Aumento oferta de moradias por regulao urbanstica Sim No 00 07 02 03 01 13 03 14 10 07 00 34
Aumento oferta de moradias por regulao fiscal Sim No 00 00 00 00 00 00 03 21 12 10 01 47
Existncia de critrios de Outras polticas afirmativas Sim 00 01 00 00 00 01 No 03 20 12 10 01 46 Mecanismos de controle social Sim 02 10 08 05 01 26 No 01 11 04 05 00 21
gnero Sim 00 01 00 00 00 01 No 03 20 12 10 01 46
Etnia/raa Sim 01 03 00 01 01 06 No 02 18 12 09 00 41
At 20 2050 50100 100500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
Plano Diretor e a Poltica de Saneamento Ambiental 33 dos 47 (70%) planos diretores analisados fazem referncia existncia de um diagnstico relativo ao saneamento ambiental. No entanto, apenas 17 deles (36%) incorporam a esse diagnstico uma abordagem integrada em termos do acesso diferenciado a seus principais componentes, ou seja, considerando abastecimento de gua, rede de esgotos, coleta de resduos slidos e drenagem urbana, sendo esta ltima a menos abordada no material disponibilizado para anlise. Por sua vez, uma abordagem integrada da problemtica do saneamento pode ser encontrada nos textos de 22 dos 47 planos analisados (47%), o que vai se revelar tambm na presena da mesma proporo para os planos que fazem uma relao direta entre uso do solo e
75
disponibilidade de infra-estrutura de saneamento. No entanto, apenas 05 dos planos diretores analisados (11%) estabelecem um plano municipal de saneamento ambiental, situando-se portanto bem abaixo do patamar encontrado para os planos de habitao (19%). A referncia ao articulada entre os nveis de governo para os programas de saneamento comparece em 16 planos diretores (34%) e 11 deles (23%) instituem fundo de saneamento, especfico ou integrado ao fundo de desenvolvimento urbano do municpio (ver tabela 59). Tabela 59 Indicadores de poltica de saneamento diagnstico, plano e fundo nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
N de municpios
Existncia de diagnstico Sim 03 14 08 07 01 33 No 00 07 04 03 00 14
Abordagem integrada
Relao com uso do solo Sim 01 11 04 05 01 22 No 02 10 08 05 00 23
Existncia de plano de saneamento Sim 00 03 00 01 01 05 No 03 18 12 09 00 42
Sim 02 12 03 04 01 22
No 01 09 09 06 00 23
Ao articulada com esfera estadual e federal Sim No 01 08 01 06 00 16 02 13 11 14 01 31
de
Criao fundo de saneamento Sim 01 04 01 04 01 11 No 02 17 11 06 00 36
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
Em termos das metas concretas, 23% dos planos as instituem, patamar superior ao estabelecido para as polticas de habitao. Tambm aqui a construo de critrios de gnero, etnia ou outras polticas afirmativas para a eleio de prioridades bastante minoritria, atingindo o mximo de 4 casos em 47 no caso de critrios tnicos ou raciais. Mecanismos de controle social referentes ao saneamento foram estabelecidos em 20 dos 47 planos analisados, ou 43% (ver tabela 60). Tabela 60 Indicadores de poltica de saneamento metas, critrios e controle social nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
de
N de municpios
Existncia de critrios de Metas concretas Outras polticas afirmativas Sim 00 00 00 No 03 21 12 Mecanismos de controle social
gnero Sim 00 01 00 No 03 20 12
Etnia/raa Sim 01 02 00 No 02 19 12
Sim 00 08 00
No 03 13 12
Sim 02 06 06
No 01 15 06
At 20 20-50 50-100
03 21 12
76
100-500 + 500 Total 10 01 47 03 00 11 07 01 36 00 00 01 10 01 46 01 00 04 09 01 43 00 00 00 10 01 47 05 01 20 05 00 27
Plano Diretor e a Poltica de Mobilidade 60% (28 em 47) dos planos diretores analisados fazem referncia existncia de um diagnstico relativo s questes de mobilidade. No entanto, apenas 26% ou 12 dos planos diretores analisados estabelecem um plano municipal de mobilidade, situando-se portanto acima dos percentuais encontrados para os planos de habitao (19%) e para os planos de saneamento ambiental (11%). A referncia ao articulada entre os nveis de governo para os programas de mobilidade comparece em 15 planos diretores (34%), no mesmo patamar dos planos de saneamento, mas apenas 04 deles (9%) instituem fundo de mobilidade, integrado ao fundo de desenvolvimento urbano do municpio ou criado de forma especfica (ver tabela 61). Tabela 61 Indicadores de poltica de mobilidade diagnstico, plano e fundo nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
de
N de municpios
Existncia de plano de mobilidade Sim 00 05 03 03 01 12 No 03 16 09 07 00 35
Ao articulada com esfera estadual e federal Sim 00 08 03 03 01 15 No 03 13 09 07 00 31
Criao fundo de mobilidade Sim 01 00 00 03 00 04 No 03 21 12 07 01 43
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
Referncia digna de nota a relativamente alta presena da diretriz de incluso social na poltica de mobilidade em 23 dos 47 planos diretores aqui analisados, ou 49% - e a baixssima proposio de tarifas sociais nesse campo de interveno, que se restringe a 6% ou a apenas 3 planos que mencionam essa possibilidade. J a hierarquizao do sistema virio est presente em 64% dos planos (30 dos 47), indicando uma cultura tcnica mais espraiada entre as equipes que os conceberam (ver tabela 62).
77
Tabela 62 Indicadores de poltica de saneamento diretrizes e objetivos nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
populaoo
Diretrizes e objetivos da poltica de mobilidade incluem
N de municpios
Faixas de (1.000hab)
Incluso social Sim 02 12 04 05 00 23 No 01 09 08 05 01 24
Tarifas sociais
Funes diferenciadas dos modais Sim 01 09 00 02 00 12 No 02 12 12 08 01 35
Integrao dos modais Sim 00 03 00 02 00 05 No 03 18 12 08 01 42
Hierarquia viria Sim 02 14 06 07 01 30 No 01 07 06 03 00 17
Sim 00 02 00 01 00 03
No 03 19 12 09 01 44
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
Em termos das metas concretas para o setor de mobilidade, 23% dos planos as instituem, patamar superior ao estabelecido para as polticas de habitao. Mais uma vez, a construo de critrios de gnero, etnia ou outras polticas afirmativas para a eleio de prioridades bastante minoritria, atingindo 4 casos em 47 para o total dos critrios elencados. Mecanismos de controle social referentes mobilidade foram estabelecidos em 18 dos 47 planos analisados, ou 43% (ver tabela 63). Tabela 63 Indicadores de poltica de saneamento metas, critrios e controle social nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
de
N de municpios
Metas concretas da poltica de mobilidade Sim 01 08 04 02 No 02 13 08 08
Existncia de critrios de Gnero, Etnia/raa ou Outras polticas afirmativas Sim 01 02 00 01 No 02 19 12 09
Mecanismos de controle social Sim 02 06 05 05 No 01 15 07 05
At 20 20-50 50-100 100-500
03 21 12 10
78
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia + 500 01 00 01 00 01 00 01 Total 47 15 32 04 43 18 29
Plano Diretor e a Poltica de Meio Ambiente 30 entre os 47 planos analisados (64%) fazem referncia a um diagnstico ambiental realizado para o municpio. Mas apenas deles (26%, ou 12 de 47) contam com planos de meio ambiente elaborados, o que indica que a existncia do diagnstico no necessariamente leva ao desenvolvimento de planos. Cerca de metade dos planos faz referncia, no que diz respeito questo ambiental, ao articulada entre os nveis municipal, estadual e federal, indicando compreenso da interdependncia legislativa e oramentria entre as esferas para implementao das polticas de controle, preservao e recuperao do meio ambiente. Cerca de 1/3 dos planos instituram fundos de meio ambiente, de forma especfica ou integrando fundo municipal de desenvolvimento urbano (ver tabela 64). Tabela 64 Indicadores de poltica de meio ambiente diagnstico, plano e fundo nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
Faixas de populaoo (1.000hab)
de
N municpios
Existncia de plano de meio ambiente Sim 02 06 02 01 01 12 No 01 15 10 09 00 35
Ao articulada com esfera estadual e federal Sim 02 10 04 07 01 24 No 01 11 08 03 00 23
Criao fundo de meio ambiente Sim 02 06 04 03 00 15 No 01 15 08 07 01 32
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
Em termos dos instrumentos utilizados para a implementao da poltica ambiental, os mais freqentes so os que dizem respeito delimitao de reas para utilizao com conservao, preservao permanente, revitalizao, unidades de conservao e recuperao de recursos hdricos, todas com percentuais em torno de 47 a 51% (entre 22 e 25 casos). surpreendente, no entanto, a baixa correlao que a poltica ambiental mantm com o planejamento territorial urbano, em termos de definio de reas imprprias urbanizao, como reas de risco geolgico ou de inundao, de topografia acidentada ou mesmo com restries
79
impermeabilizao. Nessa relao, apenas adquire valor mais significativo o percentual relativo presena de reas de restrio moradia de interesse social (21 em 47 ou 45%) (ver tabela 65). Tabela 65 - Indicadores de poltica de meio ambiente instrumentos ambientais e relao com o planejamento territorial nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
Faixas de populao (1.000hab)
Existncia de definio de instrumentos ambientais Recuperao fauna e flora Preservao permanente Utilizao e conservao Unidades conservao Recuperao recursos hdricos
Existncia de relao com planejamento territorial Limites impermeabilizao solos Restrio moradia de interesse social 02 11 04 03 01 21 reas de Ocupao e expanso urbana reas de risco 03 07 02 04 00 16 02 04 01 04 00 11
Risco inundao
Risco geolgico 02 03 01 03 00 09
Revitalizao
Recuperao
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
N de municpios
01 12 05 03 01 22
02 10 05 05 00 22
01 07 02 03 00 23
02 09 04 04 00 19
03 13 05 02 01 24
01 06 04 03 00 14
01 08 07 06 01 23
01 04 01 02 00 08
00 03 01 02 00 06
Declividades
00 00 00 00 00 00
Em termos das metas concretas, 17% dos planos as instituem (08 em 47), patamar bastante pequeno, mas quase o dobro do encontrado para as polticas de habitao. A construo de critrios de gnero, etnia ou outras polticas afirmativas para a eleio de prioridades tambm aqui bastante minoritria, atingindo o mximo de 7 casos em 47 no caso de critrios tnicos ou raciais. Mecanismos de controle social referentes ao meio ambiente foram estabelecidos em 36 dos 47 planos analisados, ou 77% dos casos, patamar bastante superior mdia das outras polticas setoriais aqui analisadas (ver tabela 66).
80
Tabela 66 - Indicadores de poltica de meio ambiente metas, critrios e controle social nos planos diretores analisados por municpio - Bahia
de
N de municpios
Existncia de critrios de Metas concretas Outras polticas afirmativas Sim 01 00 00 00 00 01 No 02 21 12 10 01 46 Mecanismos de controle social
gnero Sim 00 01 00 00 00 01 No 03 20 12 10 01 46
Etnia/raa Sim 01 04 00 01 01 07 No 02 17 12 09 00 40
Sim 01 07 00 03 00 08
No 02 14 12 07 01 39
Sim 03 15 09 08 01 36
No 00 06 03 02 00 11
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
Comparao de alguns indicadores das polticas setoriais presentes nos Planos Diretores analisados interessante notar que os ndices mais significativos de presena nos planos diretores aqui analisados dizem respeito existncia de diagnsticos e de controle social, pontuando, por um lado, uma tradio tcnica e, por outro, uma condio poltica de busca de maior controle da elaborao e da execuo da poltica urbana no Estado. No entanto, tanto a construo dos planos setoriais quanto a definio de metas encontram-se ainda em patamares bastante inferiores aos dois indicadores anteriormente citados. No que se refere aos fundos, o que alcana representatividade maior nos planos diretores analisados o de habitao. Tabela 67 - Comparao de alguns indicadores das polticas setoriais presentes nos Planos Diretores analisados - Bahia
Existncia nos planos diretores Setores Diagnsticos Habitao Saneamento Mobilidade Ambiental 25 33 28 30 53% 70% 60% 64% Planos 09 05 12 12 Critrios afirmativos 19% 04 09% 06 13% 11% 11 23% 04 9% 26% 15 32% 04 9% 26% 08 17% 07 15% FONTE: Rede PDPs Bahia Metas Fundos 20 11 04 15 43% 23% 09% 32% Controle Social 26 55% 20 43% 18 38% 36 77%
81
Plano Diretor e a Integrao de Polticas Urbanas A integrao, seja no mbito inter-setorial, seja no mbito territorial, outro dos grandes desafios colocados atualmente concepo e operacionalizao da poltica urbana no pas, seja pela necessidade de vencer uma forma de pensamento puramente sistmica e setorial, seja por transformar as estruturas institucionais e de financiamento formatadas como decorrncia dessa forma de abordagem da questo urbana. No que concerne aos planos diretores aqui analisados, apenas 11 no fazem referncia explcita a nenhum tipo de articulao entre as polticas ali definidas. portanto, interessante constatar que ao menos uma preocupao de integrao entre polticas est presente em 77% dos planos. No entanto, essas referncias so, por um lado, extremamente genricas e, por outro, limitadas a 02 ou 03 aspectos das mesmas. Assim, comparecem desde referncias a zelar pela integrao ou busca pelo desenvolvimento integrado do desenvolvimento urbano, integrao com os rgos municipais ou com outras polticas do municpio, a exemplo da poltica econmica ou da poltica social, at a busca de integrao entre desenvolvimento urbano e rural ou a criao efetiva de uma instncia articuladora da integrao, como o caso dos conselhos da cidade, que tm, em geral, entre suas atribuies, o papel de integrar as polticas. Portanto, embora o resultado da tabela 12 seja animador, por conter percentuais significativos de diretrizes ou polticas, presentes nos planos aqui analisados, que so elaboradas tendo em vista uma perspectiva de integrao, uma anlise mais detalhada de seus contedos mostra que o caminho a percorrer para alcanar tal objetivo ainda bastante longo. Tabela 68 - Indicadores da integrao de polticas nos planos diretores analisados - Bahia
Existncia de definies, diretrizes ou polticas em perspectiva integrada Sim At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total 03 21 12 10 01 47 02 16 08 09 01 36 No 01 05 04 01 00 09 Existncia de programas ou instrumentos visando a integrao de polticas Sim 01 14 03 06 01 25 No 02 07 09 04 00 22
Faixas de populao
N municpios
82
Plano Diretor e a Poltica Metropolitana Dos 47 planos analisados para o Estado da Bahia, 07 dizem respeito a municpios que compem a Regio Metropolitana de Salvador. No entanto, apenas dois deles, como mostra a tabela 13, estabelecem alguma perspectiva de integrao metropolitana (Madre de Deus e Camaari). At mesmo o municpio da capital, Salvador, desconhece de forma gritante essa dimenso territorial, bsica para a problematizao e busca de equacionamento de diversos elementos da estrutura urbana contempornea. Tabela 69 Planos de municpios da Regio Metropolitana de Salvador e perspectivas de integrao
Municpios da Regio Metropolitana de Salvador com planos analisados Madre de Deus Itaparica Mata de So Joo Candeias Simes Filho Camaari Salvador 07 FONTE: Rede PDPs Bahia Existncia de perspectivas de integrao metropolitana Sim X X X X X X X 02 05 No
Faixas de populao
N municpios
At 20.000 20 a 50.000 50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total
03 21 12 10 01 47
Da mesma forma que com as polticas setoriais, s mais recentemente vem se firmando na Bahia a percepo de que a integrao inter-municipal, metropolitana ou no, caminho necessrio para a implementao e potencializao de uma efetiva poltica de desenvolvimento urbano.
83
CONSTRUO DA GESTO E PARTICIPAO A existncia prvia ou a instituio de Conselhos constituem a presena mais constante do sistema de gesto delineado pelos planos diretores aqui analisados. A experincia de Conselhos de Desenvolvimento Urbano remonta aos anos 70 para as principais cidades brasileiras (algumas so ainda anteriores). Mas a sua constituio articulada a processos mais gerais de participao, particularmente considerando os segmentos populares, bem mais recente e generalizada com a criao do Ministrio das Cidades em 2003 e do sistema de conferncias nacionais (a partir das locais e estaduais) cuja primeira aconteceu em 2005 , que resultou na constituio do Conselho das Cidades, de mbito federal. A tabela 70 nos mostra que 41 dos 47 planos indicam a existncia de ao menos um conselho na estrutura de gesto das cidades, o que contempla 87% dos municpios, mostrando a sua generalizao enquanto instncia da administrao das cidades. Claro que a criao no significa necessariamente funcionamento efetivo o caso de Salvador exemplar a esse respeito18 e que o funcionamento no possa deixar a desejar, em termos de composio, de operao e de papel consultivo ou deliberativo dos Conselhos. No entanto, vale a pena destacar a sua incorporao, ainda que problemtica, na prtica legislativa e, em maior ou menor grau, na prtica de discusso das cidades baianas aqui referenciadas. A previso de audincias pblicas o segundo instrumento mais presente nos planos analisados, concernindo 23 deles, ou 49%. Tabela 70 Instncias de participao formuladas nos planos diretores analisados por municpio Bahia
Faixas de populaoo (1.000hab) 1Previso da existncia de N de municpios
Audincias pblicas Sim 03 13 04 03 00 23 No 00 08 08 07 01 24
Consultas
Conferncias
Conselhos
Fruns
Sim 02 11 03 02 01 19
No 01 10 09 08 00 28
Sim 02 10 02 03 01 18
No 01 11 10 07 00 29
Sim 03 18 09 10 01 41
No 00 03 03 00 00 06
Sim 00 07 03 02 01 13
No 03 14 09 08 00 34
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
03 21 12 10 01 47
FONTE: Rede PDPs Bahia O plano diretor de Salvador 2008 aprovou a criao do Conselho da Cidade, que substituiria o j desgastado e superado CONDURB. Os membros que comporiam o novo Conselho j haviam sido eleitos na Conferncia das Cidades do municpio de 2007. At o momento os membros no foram empossados e o Conselho no tem existncia efetiva, continuando a cidade a ser gerida, em termos de Conselho, pelo CONDURB.
18
84
Especificando um pouco mais os tipos de Conselhos encontrados, verificamos que os Conselhos das Cidades ou de Desenvolvimento Urbano comparecem em 33 dos 47 planos analisados, cerca de 70% do total, o que mostra bem a relevncia desse tipo de estrutura de gesto para mais de 2/3 dos municpios. Nota-se tambm que a denominao Conselho de Desenvolvimento Urbano (24 dos 33 casos) significativamente mais freqente que o nome Conselho das Cidades (09 dos 33 casos). Os Conselhos de Meio Ambiente so tambm bastante significativos em termos de sua presena nos municpios aqui analisados, comparecendo em 53% deles (25 em 47), sendo os outros, inclusive os de habitao, ainda bastante minoritrios na estrutura de gesto municipal (ver tabela 71). Outras referncias a Conselhos so tambm encontradas, sejam os conselhos de outros setores de ao pblica, como os de educao e sade, seja os referentes ao desenvolvimento econmico municipal de forma integrada ou setoriais, como o caso do turismo. Comparecem tambm menes a conselhos para acompanhamento dos planos ou mesmo, numa escala j intra-urbana, da formao de conselhos de bairros, mas de forma muito pontual. Tabela 71 Tipos de Conselhos presentes nos planos diretores analisados por municpio Bahia
Previso da existncia ou existncia de Conselhos de Faixas de populaoo (1.000hab) Cidades ou Desenvolvimento Urbano Desenvolvimento Urbano e Ambiental 00 01 00 00 00 01
At 20 20-50 50-100 100-500 + 500 Total
N de municpios
03 21 12 10 01 47
03 15 07 07 01* 33
00 04 01 02 01 08
00 01 00 01 00 02
00 00 00 00 01 01
03 07 07 07 01 25
*Salvador o nico municpio que conta com dois conselhos, como observado em nota de rodap
Por fim, vale a pena retomarmos a discusso sobre o atendimento ou no dos planos diretores aqui analisados aos requisitos formulados pelo Estatuto da Cidade. Em seo anterior (acesso terra urbanizada), j havamos analisado a presena dos instrumentos urbansticos, verificando que apenas 14 municpios respondiam quela exigncia. Mas o Estatuto exige tambm a
Meio Ambiente
Saneamento
Transporte
Habitao
85
instituio de um sistema de acompanhamento e controle do plano. Nesse caso, e supondo que os Conselhos das Cidades ou de Desenvolvimento Urbano sejam instncias capazes de fazer esse acompanhamento, os municpios que atenderiam completamente aos requisitos mnimos estabelecidos pelo Estatuto (instrumentos + gesto) se reduziriam a apenas 0919, ou 1/5 dos municpios que tiveram seus planos diretores analisados para o Estado da Bahia, percentual extremamente baixo em se considerando uma exigncia legal. Tabela 72 Planos Diretores Municipais que atendem aos instrumentos urbansticos mnimos e estrutura de gesto previstos no Estatuto da Cidade Bahia
N municpios
Faixas de populao
Nomes dos municpios
Conselhos
At 20.000
03 21
Rafael Jambeiro Amargosa
Conselho das Cidades Conselho de Desenvolvimento Urbano Conselho de Desenvolvimento Ambiental e Urbano Conselho das Cidades Conselho de Desenvolvimento Urbano Conselho de Desenvolvimento Urbano Conselho de Desenvolvimento Urbano Conselho de Desenvolvimento Urbano Conselho de Desenvolvimento Urbano e Conselho das Cidades -
20 a 50.000
Camamu Seabra Ipia
50 a 100.000 100 a 500.000 + de 500.000 Total
12 10
Valena Porto Seguro Barreiras
01 47
Salvador 09
Assim, se entendermos o planejamento como um processo que se constri no tempo, permeado intensamente pela compreenso e pela disputa tcnica e poltica da produo da cidade, veremos que h avanos e que o caminho a percorrer ainda bastante longo, em termos de construo das polticas propriamente ditas, de sua formulao adequada
H municpios que contam com Conselhos de Meio Ambiente e de Habitao. No entanto, suas atribuies so mais centradas nas polticas especficas de cada setor e no nas de desenvolvimento urbano de forma mais geral. As cidades que atendiam aos requisitos dos instrumentos urbansticos mnimos e que no atendem aos de gesto so: Itamb e Campo Formoso, que no contam com nenhum conselho; Ibotirama e Ilhus que contam com Conselho de Meio Ambiente; e Vitria da Conquista, que conta com Conselho de Habitao e de Meio Ambiente.
19
86
superao das profundas desigualdades que marcam nossas cidades, bem como da institucionalidade capaz de faz-las efetivas de forma democrtica e participativa.
87
BIBLIOGRAFIA
Alcoforado, Fernando Antonio Gonalves (2003) Condicionantes do desenvolvimento do Estado da Bahia. Universidade de Barcelona:Tese de doutorado, disponvel em http://www.tdx.cat/TDX-0203105-122457 (acesso em 12/02/2010) Governo do Estado da Bahia. SEPLAN ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO SUSTENTVEL DA BAHIA. PROPOSTA DE PLANO PLURIANUAL PPA 2008-2011. Disponvel em www.seplan.ba.gov.br (acesso em 12/02/2010) Porto, Edgard (2003) Desenvolvimento e Territrio na Bahia. Salvador: SEI Srie Estudos e Pesquisas 61 PORTO, Edgard (2007) DESENVOLVIMENTO RECENTE E PERSPECTIVAS DA BAHIA (Economia, espao e infra-estrutura) in Seminrio: Bahia Contempornea: Economia e Sociedade. Salvador: UCS Silva, Barbara-Christine N. ET AL (2004) Atlas Escolar Bahia. Espao Geo-Histrico e Cultural. Joo Pessoa: Ed. Grafset, 2 edio Silva, Sylvio B. M, Silva, Barbara-Christine N. (2006) Desequilbrios Regionais e Municipais no Estado da Bahia: uma anlise dos padres recentes in SEI Desenvolvimento Regional: anlises do Nordeste e da Bahia. Srie Estudos e Pesquisas 73. Silva, Sylvio B. M., Fonseca, Antonio A. M (2207) Polticas Territoriais de Integrao e Fortalecimento dos Centros Urbanos do Estado da Bahia;Brasil IX colquio internacional de Geocrtica. Porto Alegre:UFRGS TRIGO, Agustin Justo. O PRODUR - Programa de administrao municipal de desenvolvimento de infra-estrutura urbana do Estado da Bahia e o desenvolvimento urbano preconizado pelo Banco Mundial. Dissertao de Mestrado. Salvador: PPGAU/FAUFBa, 2008
88

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Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos - Bahia

REDE DE AVALIAO E CAPACITAO PARA A IMPLEMENTAO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

Pesquisadora: Ana Fernandes colaborao: Mabel Zambuzzi

Secretaria Executiva: Sanane Sampaio

Fonte: Rede Nacional PDPs

Cairu Camamu Valena

08 Itapetinga 09 - Vale do Jiquiri 10 - Serto do So Francisco

11 - Rio Grande 12 - Bacia do Paramirim

4 Para maiores detalhes dessa diviso territorial, consultar www.seplan.ba.gov.br

Itaberaba Rafael Jambeiro Riacho de Jacupe Jacobina Nova Soure Alagoinhas

Itapicuru Mata de So Joo Amlia Rodrigues

19 - Portal do Serto 20 - Vitria da Conquista 21 - Recncavo

Vitria da Conquista Cachoeira

* territrios de cidadania do governo federal Fonte: Rede PDPs Bahia

Tabela 4: municpios por territrio de identidade

Tabela 6: Tipologia Municpios Pesquisados por Tipologia dos Centros Urbanos

Tabela 7: tipologia dos municpios escolhidos por bioma

Tabela 8: outras caractersticas dos municpios escolhidos

Fonte: Seplan 2008

Mapa 02: Municpios selecionados na Bahia

Fonte: Rede PDPs Bahia

Fonte: SEI apud Alcoforado (2003)

Quadro 01 Principais caractersticas das Regies Econmicas do Estado da Bahia

Extremo Sul Paraguau

Baixo Mdio So Francisco

Irec Chapada Diamantina

Fonte: PPA 2008-2011

Mapa 04 Incremento de grupos de municpios na Participao da Produo da Bahia 1990-2000

Fonte: Porto (2007)

Mapa 05 Evoluo da Riqueza e da Pobreza em grupos de municpios na Bahia 1991/2000

Irec Seabra Barreiras Capim G rosso Feira de Santana

Itaberaba Salvador Bom Jesus da Lapa

Fonte: Porto (2007)

Fonte: Silva 2004

Fonte: Silva (2004)

Mapa 08: Taxa de Urbanizao dos Municpios Baianos - 2000

Fonte: Silva (2004)

Tabela 11 Municpios por tamanho de populao Bahia 2000

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico de 2000 apud SEI

Mapa 09 Populao das Cidades _ Bahia 2000

Fonte: Silva (2004)

Mapa 11: Rede urbana principal da Bahia

Fonte: Porto (2003)

05 - Litoral Sul 06 - Baixo Sul

Fonte: Rede PDPS BA 2009

C - Aglomerados e capitais prsperas N e NE

E - Aglomerados e centros regionais N e NE

G - Centros urbanos em espaos rurais de mdia renda

H - Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza

Tabela 14 Municpios escolhidos por tipologia planhab e por bioma Bahia

Rede PDPS BA (2009)

C - Aglomerados e capitais prsperas N e NE

Itaparica Salvador Simes Filho Alagoinhas

E - Aglomerados e centros regionais N e NE

Ilhus 06 Juazeiro Teixeira de Freitas Vitria da Conquista

Ilhus 06 Juazeiro Teixeira de Freitas Vitria da Conquista

Brumado Jacobina Valena

Variao populao 2000/2007 % -15,1 -14,3 -8,5 -4,6 -4,5

rede urbana principal

MUNICPIOS Campo Alegre de Lourdes Ibicara Amlia Rodrigues

para anlise 2000-2007 Bahia

rede urbana principal

J C C H G H H H H H H H H H H H H H H G Madre de Deus Itaparica

H H G H H H H H C G G G G C G E E E E C E E C Cruz das Almas