ENAP

Texto para discusso

Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento

Fabiano Garcia Core

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ENAP

Texto para discusso

Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento

Fabiano Garcia Core

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Braslia, DF Outubro/2001

Texto para discusso uma publicao da Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Livino Silva Neto Reviso grfica Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Reviso Cleidiana Cardoso N. Ferreira Galber Jos Oliveira Maciel Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos

ENAP, 2001
Brasil. Escola Nacional de Administrao Pblica Core, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento / Fabiano Garcia Core Braslia: ENAP, 2001. 43 p. (Texto para discusso, 44). 1. Oramento Pblico. 2. Processo Oramentrio 3. Lei Oramentria. 4. Reforma Oramentria. 5. Planejamento Oramentrio. 6. Planejamento de Oramento por Programas. 7. Administrao Pblica. 8. Plano Plurianual - PPA. I. Ttulo II. Srie.

Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (0XX61) 445 7178 Site: www.enap.gov.br E-mail: publicacoes@enap.gov.br
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Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento

Fabiano Garcia Core*

H quem considere coisas distintas e separadas o oramento e o planejamento. Erro de observao. O planejamento e o oramento, como processos, so incoercivelmente complementares. Benedicto Silva

Introduo
Os processos de planejamento e oramento assumiram, a partir do exerccio de 2000, uma feio especial. A nova concepo de Estado, aliada abordagem crtica da experincia acumulada nessa rea, deram ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a oramentao. A esse respeito, o Manual Tcnico de Oramento da Secretaria de Oramento Federal (MTO-02), relativo s instrues para elaborao da proposta oramentria da Unio para o exerccio de 2000, identifica, na origem da mudana, o decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e as portarias no 117 e 51, respectivamente, de 12 de novembro e 16 de novembro de 1998, ambas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Ao discorrer sobre esses dispositivos, o MTO esclarece que o decreto o n 2.829/98 estabeleceu normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos oramentos da Unio; a portaria no 117/98, substituda, posteriormente, pela portaria no 42, de 14 de abril de 1999, com a preservao dos seus fundamentos, atualizou a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I, do 1o, do art. 2o e 2o do art. 8o, ambos da lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, ou seja, revogou a portaria no 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificao FuncionalProgramtica); e a portaria no 51/98 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do oramento da Unio.

Fabiano Garcia Core Diretor de Desenvolvimento Oramentrio da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contato: fgcore@planejamento.gov.br

Na verdade, tais modificaes, que em razo da portaria no 42 assumiram uma abrangncia nacional, com aplicao tambm para Estados, municpios e Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma oramentria que se delineou pelos idos de 1989, sob a gide da nova ordem constitucional recm-instalada. A Constituio Federal de 1988, cumprindo a tradio das anteriores, ocupou-se profusamente de matria oramentria, chegando at a definir instrumentos de planejamento e oramento com elevado grau de detalhe. Nesse particular, apresentou substanciais alteraes no tocante concepo ento vigente, constante da Constituio de 1967, com a redao dada pela emenda constitucional no 1/69. A atual Constituio optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da constatao de que havia uma excessiva fragmentao oramentria, inclusive com importantes programaes e despesas inteiramente (previdncia social, por exemplo) fora da lei de meios, sem a observncia, portanto, do princpio da universalidade. Nesse sentido, a Constituio de 1988, em seu art. 165, na seo denominada Dos Oramentos, introduziu o que se pode chamar de um processo integrado de alocao de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e oramento, mediante a definio de trs instrumentos, a saber: I - Plano plurianual, que estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada. II - Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. III - Lei Oramentria Anual, compreendendo o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. Complementando essa viso integrada, a Constituio tambm se preocupou com o controle e a avaliao, ao estabelecer, em seu art. 174, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma igualmente integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio. Diante dessa configurao das atividades de planejamento e oramento, que estipula novos papis e funes para o plano e os oramentos, tornou-se necessria
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uma readequao do sistema oramentrio, especialmente da sua estrutura de classificaes, que atendia s peculiaridades de um processo de planejamento e oramento que estava sendo profundamente modificado. Em um processo de planejamento e oramento integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios oramentrios sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administrao Pblica Federal estabeleceu o oramentoprograma anual como um instrumento de planejamento, a idia de discriminar a despesa pblica por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, j bastante familiar a todos quantos atuam nessa rea. Como forma de explicitar o objetivo e, ao mesmo tempo, estabelecer uma linguagem nica para planejamento e oramento, instituiu-se, por intermdio da Portaria no 9, a classificao Funcional-Programtica. Como o oramentoprograma continuou sendo a metodologia de oramento a ser praticada, mesmo sob a gide da nova Constituio, poderia transparecer, em princpio, que essa classificao atenderia s exigncias do processo alocativo. Entretanto, a excessiva centralizao de informaes em torno da Lei Oramentria tornou necessria uma estrutura mais flexvel para classificar aes de to variada procedncia, e , principalmente, que no representasse um classificador prvio. Nesse sentido, enquanto no mbito do prprio Congresso Nacional iniciaram-se estudos visando elaborao da lei complementar que, na forma do art.165, 9o, iria substituir a lei no 4.320, lei essa que, seguramente, entre os vrios assuntos, trataria das classificaes oramentrias, o Poder Executivo, em vista da urgncia da matria, tratou, contudo, de providenciar, por intermdio da ento Secretaria de Oramento e Finanas, o necessrio ajustamento na classificao Funcional-Programtica. Em razo da complexidade do assunto e, sobretudo, face ao interesse contrariado de importantes usurios dessa classificao, que resistiram fortemente s tentativas de sua alterao, no foi possvel proceder-se, poca, a reestruturao da referida classificao, o que s foi possvel no ano de 1999, com a portaria no 42. A impossibilidade de ajustar a forma de se apresentar os fins da despesa pblica, mediante a reviso da classificao Funcional-Programtica, no inibiu, entretanto, o esforo de adequao dos meios s reais necessidades do processo oramentrio. Assim, com a lei no 7.800, de 10 de julho de 1989 (LDO), e a portaria SOF/SEPLAN no 35, de 1 de agosto de 1989, introduziu-se uma nova concepo de classificar-se a despesa segundo a sua natureza. O propsito deste trabalho apresentar os fundamentos, as dificuldades e os desafios dessas duas reestruturaes: a da natureza da despesa, vigente desde 1990 e a da classificao Funcional-Programtica, a partir do ano 2000. Ambas, inseridas no escopo maior da chamada reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento.
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Natureza da despesa: uma busca permanente de maior flexibilidade

Qualquer tolo capaz de se manter dentro de um oramento, mas em toda minha vida s encontrei alguns administradores capazes de fazer um oramento dentro do qual valha a pena a gente se manter. Nicholas Dreystadt As classificaes oramentrias de receitas e despesas so de fundamental importncia para a transparncia das operaes constantes de um oramento. Toda a informao oramentria organizada e veiculada segundo um tipo de classificao. Ademais, atravs das vrias classificaes, ainda, que se implementam planos, que se explicitam os objetivos e prioridades da ao pblica, ilustrando, desse modo, sobre o direcionamento poltico da ao governamental. (Tombini, 1983). As receitas esto classificadas, segundo a lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, em dois segmentos: Receitas Correntes e Receitas de Capital, diviso essa que obedece a um critrio econmico, dentro da idia de demonstrar a origem das diversas fontes, conforme derivem do exerccio de poder prprio do Estado, de tributar as pessoas e agentes econmicos ou do exerccio de atividade econmica. Essas so as Receitas Correntes, sendo Receitas de Capital aquelas que procedem do endividamento ou da transformao de ativos fsicos ou financeiros em moeda. At a Constituio de 1967, nenhum tributo poderia ser cobrado sem prvia autorizao oramentria, ou seja, a receita, para ser arrecadada, teria que constar da Lei Oramentria, o que caracterizava um oramento de receita e despesa em toda sua plenitude, em que receita e despesa seriam autorizadas e controladas pela Lei Oramentria. Contudo, segundo Giacomoni, a emenda constitucional no 1, de 1969, deu novo entendimento ao assunto, determinando apenas que a lei que houver institudo ou aumentado o tributo deve estar aprovada antes do incio do exerccio, entendimento mantido pela Constituio Federal de 1988. Essa diminuio da importncia do oramento de receita assim vista por Jos Afonso da Silva: Hoje precisamos convir que o chamado oramento das receitas no passa efetivamente de operaes contbil e financeira, no sentido de se saber qual a estimativa das receitas disponveis para a execuo dos programas oramentrios. Essa parte no inova nada, no lei, pois no mais se exige prvia autorizao oramentria para arrecadao das receitas tributrias e outras (grifo no original). Cabe ressaltar, entretanto, que com o advento da lei complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) as informaes de receita assumiram uma importncia fundamental. Vrios procedimentos e mecanismos de
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controle foram estabelecidos nessa lei com base em previso e arrecadao de receita, o que impe a necessidade de um cuidado especial no que se refere qualidade dessas informaes. No tocante despesa, as classificaes, basicamente, respondem as principais indagaes que habitualmente surgem quando o assunto gasto oramentrio. A cada uma dessas indagaes, corresponde um tipo de classificao. Ou seja: quando a pergunta para que sero gastos os recursos alocados, a resposta ser encontrada na classificao programtica ou , mais adequadamente, de acordo com a portaria no 42/99, na estrutura programtica; em que sero gastos os recursos, a resposta consta da classificao funcional; o que ser adquirido ou o que ser pago, na classificao por elemento de despesa; quem o responsvel pela programao a ser realizada, a resposta encontrada na classificao institucional (rgo e unidade oramentria); qual o efeito econmico da realizao da despesa, na classificao por categoria econmica; e qual a origem dos recursos, na classificao por fonte de recursos. Ainda com base nas classificaes utilizadas em um determinado processo oramentrio, possvel identificar o estgio da tcnica adotada. Assim, um oramento que se estrutura apenas com a informao de elemento de despesa ou objeto de gasto (o que ser gasto ou adquirido), alm, naturalmente, do aspecto institucional, caracteriza um oramento tradicional ou clssico. Por apresentar somente uma dimenso, isto , o objeto de gasto, tambm conhecido como um oramento unidimensional; j o oramento em que, alm do objeto de gasto, encontra-se presente a explicitao do programa de trabalho, representado pelas aes desenvolvidas (em que sero gastos os recursos), corresponderia a um oramento bidimensional, tambm conhecido como oramento de desempenho ou funcional; e o oramento tridimensional seria aquele que agregaria ao tipo anterior uma outra dimenso, que seria o objetivo da ao governamental (para que sero gastos os recursos), o que tipifica um oramento-programa (Cunha, 1978). Os oramentos da Unio, at o exerccio de 1990, eram estruturados segundo dois segmentos: um programa de trabalho e uma natureza da despesa. Em relao a cada unidade oramentria, o programa de trabalho explicitava as aes a serem desenvolvidas, ou seja, os projetos e atividades, agregados com base, desde 1974, na classificao Funcional-Programtica. Era a parte do oramento que identificava os objetivos da despesa, a informao finalstica que caracteriza um oramento-programa. J a natureza da despesa exprimia os meios ou insumos necessrios ao cumprimento das aes do programa de trabalho. Essas informaes eram agrupadas de acordo com duas classificaes: categoria econmica e elemento de despesa. Embora constituam duas classificaes distintas, elas se apresentavam organizadas como se fossem uma s.

Essa fuso das duas classificaes vem da prpria lei no 4.320/64, que estabeleceu a vinculao prvia dos elementos s categorias, de forma que, por exemplo, pessoal e material de consumo fossem sempre despesas correntes; despesas de exerccios anteriores, independente da sua origem, tambm sempre seria despesa corrente, e assim por diante. A propsito dessa rigidez, Teixeira Machado esclarece: Houve confuso entre classificao de contas e classificao de transaes governamentais. A lei no 4.320/64 realmente classifica a conta e no a transao, quando a nfase deveria residir nesta e no na primeira (...) mister se faria que o plano fosse flexvel, como temos assinalado tantas vezes, de modo que cada conta pudesse passar de uma categoria para outra, conforme a transao especfica que, na prtica, ela representa. Assim, despesas de exerccios anteriores poderiam passar de custeio para investimentos, conforme a transao se referisse a um fato que se devesse classificar em custeio ou em investimento. Alm desse hibridismo das duas classificaes, em que um mesmo conjunto de informaes deveria responder a dois tipos de indagaes (o que ser adquirido ou pago e qual o efeito econmico do gasto), a natureza da despesa foi acrescida, ao longo do tempo, de elementos relativos a aspectos institucionais das transferncias, o que tornava mais difcil, ainda, em um nico esquema classificatrio, a correta identificao da despesa. Como ilustrativo dessa dificuldade, vale lembrar que, para se saber quanto seria gasto com pessoal em um determinado ano, no bastaria tomar o elemento pessoal que aparecia em custeio, pois isso seria apenas uma parte, uma vez que tambm poderia haver pessoal em transferncias intragovernamentais ou mesmo nas transferncias intergovernamentais. Com a abrangncia dada Lei Oramentria pela Constituio de 1988, instituindo, entre outras inovaes, os oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos, tornou-se urgente a necessidade de rever-se esses instrumentos classificatrios, que j eram deficientes para atender o modelo anterior. Como mencionado, no foi possvel poca, implementar-se o ajustamento no programa de trabalho, mas, no tocante natureza da despesa o ajuste foi efetivado, com fundamento na lei no 7.800/89 e na portaria no 35/89. A primeira preocupao no tocante reestruturao da natureza da despesa foi no sentido de dar mais flexibilidade execuo oramentria. A lei no 4.320/64 introduziu na administrao oramentria brasileira o chamado oramento sinttico, considerando que, at ento, vigorava o oramento analtico, em que a despesa era detalhada, na Lei Oramentria, em elementos, subelementos, rubricas, alneas, verbas etc., o que conferia uma enorme rigidez de execuo. Com seu art. 15, a lei no 4.320/64 permitiu uma agregao maior dessas despesas, ao estabelecer que, na
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Lei Oramentria, a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos, informao essa que dizia respeito ao conjunto das aes constantes da unidade oramentria. Posteriormente, uma vez aprovada a Lei Oramentria, o Poder Executivo publicava o Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD), que consistia na distribuio desses elementos de despesa, s vezes desdobrados em subelementos, por ao (projeto e atividade), com a identificao das fontes de recursos. Como a fonte de recurso passou a constar da Lei Oramentria, o QDD perdeu o sentido, deixando de existir a partir de 1998, sendo os elementos detalhados diretamente na execuo, uma vez que obrigatria a sua especificao por ocasio do empenhamento da despesa. Em que pese essa maior flexibilidade de execuo, tal mecanismo, principalmente se atentarmos para o fato de que , com a Constituio de 1988, a Lei Oramentria aumentou a sua complexidade, ainda se revelava extremamente inadequado para propiciar uma execuo oramentria gil e condizente com um processo integrado de planejamento, oramento e controle. Dessa maneira, havia necessidade de que a elementao se apresentasse, ainda, mais agregada na Lei Oramentria, a fim de que o gestor pudesse deslocar a sua maior preocupao dos meios para os fins, conforme requer a boa prtica de um oramento-programa. Assim, como os elementos de despesas, de uma certa forma, representam uma agregao de objetos de gastos, surgiu a idia de se promover tambm uma agregao dos elementos de despesas, constituindo-se os grupos de despesas. Tais agregaes seriam formadas de acordo com a afinidade entre os elementos. Por exemplo: os elementos que se referissem despesa com fora de trabalho, comporiam um grupo de pessoal; a despesa com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crdito internas e externas, um grupo de juros e encargos da dvida, e assim por diante. Essa medida, contudo, exigiria a alterao da lei no 4.320/64, mais precisamente, do seu art.15, que estabelece, para a Lei Oramentria, o detalhamento, no mnimo, por elemento de despesa. Considerando-se a dificuldade de, poca, iniciar-se um processo independente de alterao da referida lei; porquanto o Congresso j dera a partida para a elaborao da Lei Complementar a que se refere o art. 165 da Constituio, e admitindo-se que a urgncia requerida para a matria descartava a possibilidade de esperar-se essa lei, entendeu-se que melhor seria que essa modificao, em um primeiro momento, se restringisse ao mbito federal, em carter experimental, mediante a utilizao do instrumento da Lei de Diretrizes Oramentrias, j em sua primeira edio, relativa ao exerccio de 1990 (lei no 7.800/89, art.42, item II, 1o) e com a especificao constante da portaria SOF/SEPLAN no 35, de 1 de agosto de 1989.

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Caberia, ainda, resolver o problema do hibridismo das classificaes. Nesse sentido, procurou-se uma maneira de separar-se em blocos estanques as informaes econmicas, administrativas e contbeis, apropriando-as segundo uma classificao especfica. Assim, o efeito econmico da despesa, de interesse para as anlises e compatibilizaes macroeconmicas, constaria da classificao por categoria econmica (despesas correntes e despesas de capital) e a informao contbil, de utilizao mais para a execuo oramentria, constituiria a classificao por elemento de despesas. J as informaes administrativas diziam respeito, basicamente, s diversas transferncias, principalmente aquelas entre os nveis administrativos (transferncia intragovernamental, transferncia intergovernamental etc.). A esse respeito, prevaleceu o entendimento de que tais informaes, na realidade, no traduzem natureza de despesa, e sim um aspecto gerencial, que identifica uma descentralizao executiva por parte do titular da ao em relao ao seu programa de trabalho. Para essa identificao introduziu-se , ento, o conceito de modalidade de aplicao. Quanto s transferncias efetivas, destinadas a instituies e pessoas, conforme especificao da lei no 4.320/64, seriam entendidas como elementos de despesas (contribuies, auxlios, subvenes etc.). Visto dessa forma, a natureza da despesa seria composta de quatro blocos de informaes, a saber: a) Categorias Econmicas; b) Grupos de Despesa; c) Modalidades de Aplicao; e d) Elementos de Despesa. Nesse contexto, o ato classificatrio comea de baixo para cima, isto , o ponto de partida para a classificao so os elementos de despesa, que evidenciam as coisas e os servios que so adquiridos, tendo em vista o cumprimento dos objetivos e metas constantes do programa de trabalho. Caso a despesa com o elemento (pessoal, material de consumo, servios de terceiros etc.) contribua ou no para a aquisio ou formao de um bem de capital, a categoria econmica ser despesa de capital ou despesa corrente; se a aquisio desse elemento for efetivada diretamente pelo rgo ou entidade responsvel pela programao, teremos uma aplicao direta e se houver uma descentralizao executiva, quando esse elemento for adquirido por terceiros, estaremos diante de uma transferncia (modalidade de aplicao). E o grupo de despesa representa uma agregao de elementos de despesas, segundo uma lei de formao implcita, que vincula os diferentes elementos aos diversos grupos, consoante as suas afinidades. Contudo, cabe ressaltar que o conceito de modalidade de aplicao encontra-se modificado em relao sua concepo original, desde a LDO do exerccio de 1998, ocasio em que tanto as descentralizaes quanto as transferncias efetivas (auxlios, subvenes etc.) passaram a constituir modalidade de transferncia, procedimento esse que, praticamente, elimina a eficcia do conceito.
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No que se refere classificao econmica da despesa, importante que sejam ressaltados alguns aspectos, relacionados com as perspectivas que se abrem a partir de uma necessria reviso do conceito de despesas de capital. Nesse tipo de despesa, so considerados, basicamente, os gastos voltados para a gerao ou aquisio de um bem de capital, materializado fisicamente, ou seja, um ativo real, alm das inverses financeiras. Os demais gastos constituiriam despesas correntes. Trata-se de uma classificao internacional. Contudo, nos tempos atuais, parece no existirem mais dvidas quanto a importncia estratgica representada pelo chamado capital humano, que obtido, principalmente, mediante o investimento direto no ser humano. So gastos, por exemplo, com sade e educao, que em termos de contas pblicas, constituem, entretanto, despesas correntes. Paradoxalmente, quanto mais se gasta com sade e educao, menor a conta de investimento. A propsito dessa reduo de investimentos, interessante ressaltar que os oramentos da Unio, principalmente nas dcadas de 1960 e 1970, destinavam significativos recursos provenientes de vinculaes de impostos para a rea de infra-estrutura econmica (transportes e energia), recursos esses classificados, predominantemente, como despesas de capital. Contudo, com a lei no 6.093, de 29 de agosto de 1974, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), alterada, posteriormente, pelo decreto-lei no 1.754, de 31 de dezembro de 1979, introduziu-se uma estratgia de desvinculao desses recursos, de forma que, a partir do exerccio de 1983, passariam os mesmos a integrarem a Lei Oramentria de uma forma desvinculada, podendo, assim, serem destinados a outras reas, sem qualquer vinculao a rgo, fundo ou despesa. Essa desvinculao oramentria, porm, pouco durou, uma vez que a emenda constitucional no 24, de 1 de dezembro de 1983 (Emenda Calmon), ao estabelecer a obrigatoriedade de aplicao anual pela Unio, Estados, Distrito Federal e municpios de percentuais de suas receitas na manuteno e desenvolvimento do ensino, reiniciou um novo ciclo de vinculaes, que atingiu o seu auge na Constituio de 1988, com as destinaes prvias de receitas, no s para educao, que foram bastante incrementadas, mas tambm para a rea de seguridade social. Esse novo ciclo de vinculaes marcou uma importante reorientao nas prioridades de despesas, em favor da rea social, em detrimento da rea de infraestrutura econmica. Em termos de classificao de contas pblicas, isso implicou aumento significativo nas despesas correntes, considerando que os gastos sociais so majoritariamente correntes, com a conseqente reduo de investimentos, o que, inclusive, fortaleceu a idia muito comum de identificar-se, a partir desse perodo, uma situao de despoupana oramentria. Na verdade, os gastos finalsticos com sade e educao (professor em sala de aula, mdico em hospital, material didtico, medicamentos etc.) deveriam ser considerados investimentos e como tal incorporados conta de capital, geradores que
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so do mais importante dos ativos intangveis, o capital intelectual, representado pelo grau de conhecimento existente em uma instituio, que deveria, inclusive, ser agregado aos balanos. A grande dificuldade reside em se estabelecer uma forma de mensurao, preocupao essa que vem mobilizando os estudiosos de contabilidade do mundo inteiro. Contornada essa dificuldade, poderamos, ento, ter uma despesa de capital que discriminasse, com valores, os gastos com capital fsico e capital humano, o que seria fundamental para a avaliao efetiva de uma poltica de desenvolvimento. Em vista do carter temporrio da LDO e enquanto tais modificaes no forem incorporadas a uma legislao permanente, existe a necessidade de que as sucessivas LDOs repitam os dispositivos que tratem dessa matria, como forma, inclusive, de permitir fundamentao legal para as correspondentes portarias regulamentadoras. Em que pese a reestruturao da natureza da despesa ter validade apenas para a Unio, vrios Estados e municpios, ora com base em suas prprias LDOs ou mesmo em outros atos legislativos, passaram a utiliz-la espontaneamente, tendo em vista a sua enorme funcionalidade no trato com a classificao da despesa pblica. Dessa forma, passou-se a observar regimes diferenciados entre as unidades da federao: alguns seguiam a lei no 4.320/64, alguns adotavam os grupos de despesa semelhana da Unio e outros misturavam os elementos de despesa da lei no 4.320/64 com os grupos da Unio. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, tornou-se obrigatria a consolidao nacional das contas pblicas, cometimento esse atribudo ao rgo central de contabilidade da Unio (Secretaria do Tesouro Nacional). Assim, considerando que, em termos racionais, seria invivel uma consolidao de contas com cada ente da federao utilizando um sistema classificatrio em seus oramentos, editou-se a portaria interministerial no 163, de 4 de maio de 2001, que, com o respaldo legal da lei complementar no 101/2000, dispe sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios. Em essncia, com essa portaria, a natureza de despesa em vigor no governo federal foi estendida para os Estados e municpios, propiciando, assim, a uniformizao de procedimentos indispensvel padronizao requerida e, no menos importante, conferindo estabilidade legal e abrangncia nacional reestruturao da natureza da despesa, como parte integrante da reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento.

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Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento: segunda etapa

A cincia tem disciplinas, a universidade tem departamentos, o governo tem setores, porm a realidade tem problemas. Carlos Matus Antecedentes da reforma Com o decreto no 2.829/98 e a portaria no 42/99 materializou-se o que, neste trabalho, est sendo apresentado como a segunda etapa da reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento, que tem, como caracterstica mais marcante, a reorientao do processo alocativo dos recursos pblicos para a busca de resultados, avaliados em termos de impactos reais na sociedade. Em sua concepo, um tipo de reforma que no difere muito dos esforos despendidos por vrios pases, como conseqncia dos estudos realizados no sentido da reavaliao do papel do Estado nas sociedades modernas, e que aponta para uma administrao pblica gerencial, em substituio burocrtica. No caso do Brasil, a reconfigurao do Estado verificou-se a partir de 1995, com uma reforma gerencial que, em seus aspectos organizacionais, introduziu, na estrutura administrativa brasileira, trs novas instituies: agncias reguladoras, agncias executivas e as organizaes sociais. Esse desenho tem como princpio o fato de que, nos Estados modernos existem, fundamentalmente, trs setores, a saber: o setor das atividades exclusivas de Estado, os servios sociais e cientficos e o setor de produo de bens e servios para o mercado. Cabe ao setor das atividades exclusivas de Estado, onde se encontra o chamado ncleo estratgico, o desenvolvimento das aes voltadas ao cumprimento das leis e das polticas pblicas. J os servios sociais e cientficos (educao, sade, cultura e pesquisa cientfica) no so exclusivos, mas em funo das externalidades e dos direitos humanos envolvidos, contam com significativo financiamento do Estado e o setor de produo de bens e servios para o mercado constitudo pelas estatais. Segundo Bresser Pereira, e considerando as atividades exclusivas de Estado: (...) as agncias reguladoras sero entidades com autonomia para regulamentar os setores empresariais que operem em mercados no suficientemente competitivos, enquanto as agncias executivas ocuparse-o principalmente da execuo das leis. Tanto em um caso como no outro, mas principalmente nas agncias reguladoras, a lei deixar espao para a ao reguladora e discricionria da agncia, j que no possvel
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nem desejvel regulamentar tudo atravs de leis e decretos. No campo dos servios sociais e cientficos, ou seja, das atividades que o Estado executa mas no lhe so exclusivas, a idia transformar as fundaes estatais hoje existentes em organizaes sociais. As agncias executivas sero plenamente integradas ao Estado, enquanto as organizaes sociais incluir-se-o no setor pblico no-estatal. Organizaes Sociais so organizaes no-estatais autorizadas pelo Parlamento a receber dotao oramentria. Sua receita deriva integral ou parcialmente de recursos do Tesouro. (Negrito no do original). Ainda o mesmo autor, discorrendo sobre a reforma do Estado de 1995, acrescenta que o ncleo estratgico usar para controlar as atividades exclusivas e as no exclusivas o instrumento do contrato de gesto. E que: As agncias executivas, nas atividades exclusivas, e as organizaes sociais, nos servios no-exclusivos, sero descentralizadas. (....) Os contratos de gesto devero prover os recursos de pessoal, materiais e financeiros com os quais podero contar as agncias ou as organizaes e definiro claramente quantitativa e qualitativamente as metas e respectivos indicadores de desempenho: os resultados a serem alcanados, acordados pelas partes. Como se pode observar, no desenho bsico da reforma no existe meno estrutura que o oramento dessas entidades deve assumir no contexto da Lei Oramentria da Unio. Na verdade, as reformas ou modernizaes administrativas no prescindem, para sua efetiva implantao, de uma definio precisa da forma de oramentao, principalmente quando, como no caso presente, necessrio a transformao de todo o processo oramentrio, de uma orientao de controle de gastos para uma orientao voltada busca de resultados especficos. Nesse sentido, oportuno lembrar a importncia que representou a implantao do oramento-progama pelo governo federal, no que se refere implementao da reforma administrativa realizada pelo decreto-lei no 200/67. A oramentao por programas foi considerada um instrumento poderoso de ao administrativa, com base no qual, inclusive, era exercida a superviso ministerial da administrao descentralizada. Da mesma forma, a relevncia da oramentao tem sido destacada, no tocante s reformas recentes da administrao pblica em vrios pases, que no tm ficado somente nas reformas administrativas e organizacionais, que esto fadadas a desfazerem-se em curto prazo, se no utilizarem, como ponta de lana da reforma, uma srie de procedimentos que tenham como finalidade transformar um dos mecanismos de ao principais de qualquer governo: a oramentao. Os processos de oramentao surgem como um elemento indispensvel das reformas administrativas quando se quer dirigir os governos para atuar com base na obteno de resultados, alm do controle de recursos e despesas (Arellano Gault,1999).
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Ao estabelecer que as organizaes sociais seriam autorizadas a receber dotao oramentria e que o contrato de gesto deveria prover os recursos de pessoal, materiais e financeiros, sem um maior aprofundamento, a reforma de 1995 introduziu enormes dificuldades quanto ao enquadramento dessas instituies na estrutura de gastos do oramento. Posto dessa forma, no s as organizaes sociais como as agncias executivas, que tambm so objeto de contrato de gesto, deveriam merecer tratamento diferenciado em relao s demais unidades oramentrias, tratamento esse que possibilitasse maior flexibilidade de execuo, o que poderia ser conseguido, talvez, por uma alocao menos discriminada dos seus recursos na Lei Oramentria. Cabe ressaltar, entretanto, a dificuldade desse tratamento diferenciado, porquanto a Constituio de 1988 no possibilita nenhuma exceo nesse sentido, atribuindo, inclusive, o mesmo tratamento oramentrio tanto para a administrao direta quanto para a indireta. Ou seja: na Lei Oramentria esto igualmente orados o departamento da administrao direta, por exemplo, e uma autarquia ou empresa dependente. Tal rigidez foi, provavelmente, uma reao do constituinte ante situao anterior, em que proliferavam as entidades descentralizadas (autarquias, empresas, fundaes, fundos etc.) dotadas de autonomia administrativo-financeira e enorme flexibilidade oramentria, diferentemente de outros pases alvos de reformas recentes, que estavam emergindo de sistemas centralizados. Nesse contexto, a autonomizao dos servios pblicos, mediante a instituio de rgos governamentais descentralizados, como as agncias executivas e organizaes sociais, no tem tido uma abordagem oramentria adequada, o que ocasiona rigidez na utilizao de seus recursos, prejudicando, assim, a implementao desse aspecto importante da reforma. Alm da reforma de 1995, um outro antecedente importante, no que se refere reestruturao dos processos de planejamento e oramento, foram os estudos realizados em torno dos anteprojetos e projetos referentes lei complementar encarregada de substituir a lei no 4.320/64, de que trata o art. 165, 9o da Constituio Federal. Com esses estudos, recuperou-se a discusso em torno da necessidade de uma reestruturao nos processos de planejamento e oramento, material esse que foi de fundamental importncia para se chegar reforma consubstanciada no Avana Brasil, mediante um novo plano plurianual e um novo oramento a partir do ano 2000. O primeiro projeto de lei sobre essa matria foi de autoria do ento deputado Jos Serra, ainda em 1990, identificado como 222/90. Seguiram-se o 166/93, do deputado Benedito Figueiredo; o 273/95, do senador Lcio Alcntara; 135/96, do senador Waldeck Ornellas; e o substitutivo ao 135/96, de autoria do deputado Augusto Viveiros (135/97). Algumas instituies pblicas e privadas tambm apresentaram suas sugestes, sob a forma de anteprojetos, como a Associao
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Brasileira de Oramento Pblico (ABOP), o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O Poder Executivo, mediante a portaria interministerial no 270, de 14 de outubro de 1997, instituiu um grupo de trabalho para, com base nos projetos e anteprojetos existentes, elaborar uma proposta sobre a matria. Desse grupo fizeram parte representantes dos principais rgos do governo federal que se ocupam de planejamento, oramento, controle, contabilidade e estatstica, bem como alguns representantes da sociedade civil. Os trabalhos foram finalizados em 17 de dezembro 1997 e suas concluses influenciaram fortemente na concepo da reforma dos processos de planejamento e oramento, consubstanciada no decreto no 2.829/98 e na portaria no 42/99. Fundamentao terica O primeiro aspecto a ser observado em um trabalho de reorganizao, sobretudo nas reas de planejamento e oramento, a necessria distino entre sistema e processo. Fazendo uma analogia com o campo biolgico, Robert Anthony (segundo Cunha, 1978) argumenta que importante distinguir entre sistema e processo. Em sntese, um sistema facilita um processo; a forma pela qual um processo ocorre. A distino similar distino entre anatomia e fisiologia. A anatomia lida com estruturas o que enquanto a fisiologia lida com processo como funciona. O sistema digestivo facilita o processo de digesto. Em administrao, essa distino at mais importante do que para a biologia: Em biologia, a estrutura determina o processo; o oxignio entra na corrente sangnea por causa da estrutura dos pulmes, e essa estrutura deve ser aceita como dada. Numa organizao, em contraste, a estrutura pode ser modificada para atender ao que parece ser o melhor processo; dentro de certos limites, o processo, mais que a estrutura, o determinante. Seria ainda menos realstico divorciar a discusso do sistema da discusso sobre o processo a que se relaciona, do que discutir o sistema digestivo sem mencionar o processo de digesto.(...) Em sentido geral, estamos interessados em ambos, a estrutura e processo, desde que a estrutura possa ser melhor entendida, em termos de como opera. A discusso das formas, procedimentos e regras, que constituem a estrutura considerada parte das funes que pretendem desempenhar, seria uma discusso estril. Visto dessa forma, o processo oramentrio, basicamente, diz respeito aos papis e funes do oramento e o sistema oramentrio s estruturas, instrumentos, procedimentos e classificaes necessrias ao cumprimento dessas funes e papis.
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Em que pese o processo seja o determinante em uma anlise administrativa, s vezes os elementos estruturais assumem maior relevncia, sobretudo, face enorme interdependncia entre processo e sistema. Assim, em um tema como reforma do processo de planejamento e de oramento, focaliza-se ora o processo, ora o sistema, o que se pode observar no desenvolvimento deste trabalho, que, inclusive, teve o seu ncleo bsico, no a partir, apenas, do questionamento do processo, mas fundamentado nas reestruturaes das classificaes da natureza da despesa e Funcional-Programtica. Segundo Allen Schick, todo sistema oramentrio, mesmo o mais rudimentar, compreende as funes de planejamento, gerncia e controle: Na operao dos sistemas oramentrios, raramente o planejamento, a gerncia e o controle recebem igual ateno. Na prtica, planejamento, gerncia e controle tenderam at a ser processos competitivos no oramento, sem haver uma clara diviso de funes entre os diversos participantes. (...) o mais importante talvez sejam as diferenas nas exigncias de informao dos processos de planejamento, controle e administrao. As necessidades informativas diferem em termos de perodos de tempo, nveis de agregao, ligaes com as unidades organizacionais e operacionais e no enfoque insumo-produto (....) tem havido uma forte tendncia a homogeneizar as estruturas de informao e a contar com um nico esquema de classificao, para servir a todas as necessidades do oramento. Em sua maior parte o sistema informativo foi estruturado para atender aos objetivos de controle. Em 1949, a Comisso Hoover exigiu alteraes nas classificaes do oramento, para que este ficasse em consonncia com a orientao para a gerncia. Recomendou que todo o conceito oramentrio do Governo Federal deveria ser remodelado por meio da adoo de um oramento baseado em funes, atividades e projetos. Objetivando inovar, a comisso deu um novo rtulo oramento de desempenho para o que havia sido conhecido durante muito tempo como oramento de atividades ou funcional. Cabe acrescentar que o oramento-programa foi adotado pelo governo federal norte-americano somente a partir de 1965, no contexto do PPBS (The Planning Programming Budgeting System), mediante a extenso, para toda administrao pblica, de uma prtica do Departamento de Defesa, introduzida com a assistncia tcnica e concepo da Rand Corporation. No entendimento de Schick, toda reforma altera o equilbrio entre planejamento, gerncia e controle, mediante a atribuio de maior nfase a alguma dessas funes. A predominncia da funo controle, por exemplo, acarreta um deslocamento para o segundo plano das funes de planejamento e gerncia, que, no entanto, continuam presentes. A questo-chave o balanceamento entre essas trs
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orientaes ou funes com a atribuio de pesos para cada uma delas. Assim, todo o sistema oramentrio contm caractersticas de planejamento, gerncia e controle. No oramento tradicional, que caracteriza os primeiros estgios evolutivos da tcnica oramentria, a orientao predominante a do controle. Prevalece a preocupao com o cumprimento dos tetos oramentrios e o estabelecimento de limites para as unidades oramentrias no que se refere a tipos de despesas (pessoal, servios de terceiros, equipamentos etc.) e as classificaes de despesas so estruturadas com base em itens pormenorizados de objeto de gastos. A predominncia da orientao gerencial no processo oramentrio traduz uma preocupao maior com o trabalho a ser feito e as realizaes a serem alcanadas. As informaes so estruturadas segundo funes, projetos e atividades, evidenciando-se o trabalho ou servio a ser cumprido, com os respectivos custos. As categorias oramentrias so classificadas em termos funcionais, com mensuraes que possibilitem a avaliao do desempenho das atividades previstas. Essas caractersticas identificam o oramento funcional ou de desempenho. A orientao para o planejamento marca o advento do oramento-programa, que tem como caracterstica dominante a racionalizao do processo de fixao de polticas, mediante o manuseio de dados sobre custos e benefcios das formas alternativas de se atingir os objetivos propostos e a mensurao dos produtos para propiciar eficcia no atingimento desses objetivos.

O processo oramentrio brasileiro

Procedendo-se a uma avaliao com base nas categorias de anlise apresentadas por Allen Schick, poder-se-ia inferir que o processo oramentrio brasileiro adota uma orientao para o planejamento, uma vez que, desde 1967 no governo federal e em alguns Estados at antes (Rio Grande do Sul e Guanabara, por exemplo) encontra-se em vigor a prtica do oramento-programa. Contudo, em verdade, isso no ocorre, pois essa prtica representa apenas um ritual que, quase sempre, pouco interfere nas etapas decisrias de alocao dos recursos. Com a lei no 4.320/64, a administrao oramentria brasileira experimentou reforma significativa, quando passou a predominar um processo oramentrio orientado para a gerncia da despesa pblica. At ento, o que comandava era a preocupao com os aspectos ligados ao controle jurdico, financeiro e contbil dos oramentos. O oramento anterior lei no 4.320/64 era um oramento analtico, no sentido de que discriminava a despesa segundo verba, consignao, subconsignao, elemento, subelemento, rubrica, alnea, subalnea etc. Ou seja: era um tipo de oramento que se integrava fundamentalmente contabilidade, da qual era a pea final, e que tinha como escopo principal a prestao de contas, muito embora j houvesse tentativas para se chegar a uma abordagem da despesa por funes, principalmente a
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partir do decreto-lei no 2.416, de 17 de julho de 1940. Quanto ao aspecto gerencial, importante ressaltar, nesse perodo, mesmo no estando intimamente associado ao processo oramentrio, os esforos voltados ao estudo dos problemas relacionados com a organizao, gerncia e os processos de trabalho das reparties executivas, apresentando planos e sugestes fundamentados, no sentido de melhor-las e torn-las mais eficientes.(Moojen,1959). Essa orientao gerencial observada no processo oramentrio dessa poca foi marcada pela criao dos conhecidos rgos de O&M, que teriam a funo de: (...) manter planejamento contnuo e sistemtico dos processos e mtodos de trabalho e da organizao estrutural das unidades governamentais, tendo em vista as mudanas de organizao, de polticas, de mtodos e de superviso, que afetam o pessoal, o equipamento, e os materiais, a fim de eliminar o desperdcio e aumentar a eficincia das operaes. (Teixeira Machado, 1958). No que se refere ao planejamento, as experincias verificadas na administrao pblica brasileira, antes de 1964, tiveram como caracterstica a desvinculao com o processo oramentrio, bem como a ausncia de maiores consideraes macroeconmicas. Os planos eram voltados, ou para determinados tipos de gastos especficos (Plano Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional 1939, Plano de Obras e Equipamentos POE-1943) ou para aspectos setoriais e regionais (Plano SALTE-1948-50, Plano de Metas-1956-60, Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste). Em ambas as situaes, o tratamento oramentrio era bastante deficiente, ficando claro a inadequao das fontes e usos dos recursos que, ademais, no integravam, na sua totalidade, a Lei Oramentria. Com o advento da lei no 4.320/64, o processo oramentrio brasileiro apresenta, ento, uma orientao mais gerencial e menos de controle. A classificao funcional da despesa foi aperfeioada em relao ao esquema do decreto-lei no 2.416/40 e as informaes econmicas assumiram maior importncia, com a transformao das despesas ordinrias e extraordinrias, respectivamente, em despesas correntes e de capital, o que deu um outro sentido s anlises macroeconmicas da despesa. O oramento deixa de ser analtico e passa a ser sinttico, isto , o gasto, na Lei Oramentria, discriminado apenas at elemento de despesa. Em vista dessa orientao gerencial, a receita e a despesa so estruturadas de uma forma que evidencie a poltica econmico-financeira do governo e as aes passam a ser explicitadas segundo um programa de trabalho contendo as funes, atividades e projetos. Existe a preocupao no sentido de que o oramento realmente contenha todas as despesas de governo, restringindo-se, ao mximo, os chamados regimes especiais de despesa, mediante a obedincia aos princpios da unidade, universalidade e anualidade.

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O oramento da lei no 4.320/64 , portanto, um oramento funcional ou de desempenho e como tal deixa transparecer uma forte preocupao com a eficincia e eficcia na realizao das atividades constantes do seu programa de trabalho, conferindo, para tanto, autonomia administrativa e financeira s entidades descentralizadas. Assim, a Lei Oramentria compreendia todas as despesas da administrao centralizada, sendo que as entidades autrquicas ou paraestatais e as empresas com autonomia administrativa e financeira teriam os seus oramentos aprovados pelo Poder Executivo (Oramentos Sintticos), salvo determinao legal em contrrio, oramentos esses que se comunicavam com o oramento central em funo do resultado financeiro de suas operaes. Dessa forma, seriam incorporados Lei Oramentria, como receita, o resultado positivo previsto entre os totais das receitas e despesas da administrao descentralizada, e como despesa, sob a forma de subveno econmica, o saldo negativo. Quanto aos servios pblicos comerciais e industriais realizados pela administrao central, teriam os mesmos uma contabilidade especial para determinao de custos, ingressos e resultados, sem prejuzo da escriturao patrimonial e financeira comum. Um aspecto importante a destacar o fato de que esse modelo de estrutura oramentria preconizado pela lei no 4.320/64, praticamente no foi implementado, uma vez que sobreveio logo em seguida sano da lei, uma nova ordem constitucional que no recepcionou essa parte. Ou seja: a decantada longevidade dessa lei devese mais aos seus pontos perifricos do que ao ncleo inovador da sua concepo. Cabe ressaltar que, em face da longa gestao da lei no 4.320/64 (dez anos, s no Congresso Nacional), o seu processo de elaborao foi contemporneo de importantes reformas oramentrias em outros pases, especialmente no que se refere ao movimento que marcou o advento do oramento-programa nos Estados Unidos. Assim, o seu texto, s vezes, absorveu terminologias que mais se ajustam a um processo oramentrio orientado para o planejamento do que para a gesto, o que tem levado alguns estudiosos a admitir a referida lei como introdutora do oramento-programa na administrao pblica brasileira. Neste trabalho, contudo, o entendimento que a experincia brasileira com o oramento orientado para o planejamento verificou-se independentemente da lei no 4.320/64, que deve ser considerada, apenas, como um competente estgio preparatrio para a implementao posterior de um oramento-programa.

Oramento-programa: um breve relato da experincia brasileira

Cabe, inicialmente, deixar claro o que se est entendendo como aplicao da metodologia do oramento-programa na administrao pblica brasileira. Conforme vimos, o oramento-programa foi adotado pelo governo federal norte21

americano somente a partir de 1965, no contexto do PPBS. Contudo, temos registros de que alguns Estados brasileiros, mesmo antes da lei no 4.320/64, j desenvolviam experincias com esse tipo de oramento, o que denota uma certa inconsistncia temporal. Na verdade, o conhecimento das novas tcnicas relacionadas com administrao, planejamento e oramento tiveram enorme difuso na Amrica Latina por intermdio dos sucessivos manuais publicados pela ONU, sobretudo nas dcadas de 50 e 60 do sculo passado. Um fato que talvez explique essa precocidade de alguns Estados brasileiros na prtica do oramento-programa que essas novidades tambm eram difundidas nos diversos cursos e treinamentos de pessoal patrocinados pelas organizaes internacionais, onde era discutido, seguramente, o conhecimento ainda em fase de gestao nos pases lderes das tcnicas de planejamento e oramento. De volta a seus pases, esse pessoal estaria em condies de promover, por exemplo, a antecipao de uma prtica de oramento-programa anteriormente ao prprio pas que a concebeu. No prefcio de um desses manuais (A Manual For Programe and Perfomance Budgeting), traduzido pelo ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral com o ttulo de Manual de Oramento por Programas e Realizaes, consta que: Os sistemas oramentrios de muitos pases em via de desenvolvimento no tm acompanhado a presso da demanda que sobre os mesmos exerce o enorme aumento do escopo de atividade do setor pblico e, em particular, carecem de uma metodologia de planejamento para lidar com os problemas do desenvolvimento econmico. Assim, surge, em primeiro lugar, a necessidade de elaborao de novos tipos de informaes sobre os fatos essenciais do setor pblico para a preparao de planos de desenvolvimento a longo termo e, em seguida, a necessidade de mudanas em conceitos e procedimentos no processo oramentrio dos governos, de modo a que o oramento anual se torne um instrumento efetivo para implementao dos planos e das polticas de desenvolvimento. Muito embora fique relativamente claro que esse tipo de oramento preconizado pela ONU obedeceria uma orientao para o planejamento, prximo, portanto, de um oramento-programa, em vrias partes do referido manual fica a impresso de que estaramos diante de uma concepo de oramento funcional ou de desempenho. Nesse sentido, e como ilustrao dessa ambigidade, o Manual observa que: Ao adotar-se o mtodo do oramento por programas e realizaes, o melhor faz-lo de forma gradativa e ordenada. Para tanto, caberia, inicialmente, distinguir o que parece ser esclarecedor, entre o
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oramento por programa e o oramento por realizaes (ou por desempenho, dvida do tradutor). No oramento por programas, a importncia principal reside na classificao oramentria em que se estabelecem funes, programas e suas subdivises para cada unidade administrativa e se correlacionam esses elementos com dados financeiros exatos e lgicos. O oramento por realizaes supe, por seu turno, a aplicao de instrumentos administrativos mais aperfeioados, tais como custos unitrios, medio do trabalho e padres de desempenho. Desde logo, cumpre notar que a medio do trabalho, fsica e financeiramente, pressupe uma srie de unidades de trabalho j devidamente formuladas que podem determinar-se uma vez que os programas e suas subdivises tenham sido estabelecidos. Sob tal tica, o oramento por realizaes, em seu conceito completo, encerra a formulao de programas tanto quanto a mensurao do rendimento do trabalho na realizao dos objetivos do programa. Com a ressalva dessa impreciso terminolgica, o fato que os Estados do Rio Grande do Sul, Guanabara e, posteriormente, Minas Gerais vivenciaram importantes reformas nos seus processos oramentrios, sob o escopo de introduzir em suas administraes, a prtica do oramento-programa. Coerente com esse princpio, a Unio tambm teve sua iniciao por essa poca. Mais precisamente, a primeira Lei Oramentria da Unio a se apresentar sob a forma programada foi a de 1967, sendo que em 1966, o Executivo elaborou duas propostas oramentrias: uma, na forma tradicional e outra, a ttulo de experimentao, obedecendo uma estrutura programtica. No decorrer desses primeiros anos de oramento programado, os Estados e a Unio utilizavam classificaes diferenciadas para suas aes. Em vista dessa diversidade de critrios, que dificultava a avaliao consolidada da despesa pblica, e no intuito de propiciar uma linguagem nica para planejamento e oramento, a Unio resolveu promover a padronizao das classificaes programticas ento existentes, bem como a introduo dos conceitos de projetos e atividades, mediante a edio da portaria no 9, de 28 de janeiro de 1974. Ocorre que, com essa padronizao, o programa assumiu a caracterstica, apenas, de mais uma categoria de classificao ligada estrutura da organizao, perdendo a flexibilidade necessria para que, como instrumento de programao, concorresse para o atingimento de um determinado objetivo. Alis, o oramentoprograma tem, como preocupao bsica, a identificao dos custos dos programas propostos para alcanar os objetivos. Nesse sentido, primeiramente deveria identificar os objetivos e quantificar as metas, e em seguida formalizar os programas para atingir as metas e alcanar os objetivos. Assim, um programa consistiria em um conjunto de meios e aes, direcionados para realizar metas e alcanar os objetivos.

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O prprio Manual de Oramento por Programas e Realizaes, de uma certa forma, induz a esse procedimento exacerbadamente classificatrio, no s pela importncia que atribui ao programa como base de classificao, mas, principalmente quando estabelece que o programa deve expressar um produto final que, quantificado como meta, representaria o objetivo no intervalo de um exerccio financeiro. O objetivo que deveria determinar o curso de ao, ou seja, o programa, passou a integrar o prprio conceito de programa. Nesse contexto, passou-se a fundamentar: (...) a estrutura oramentria independentemente do produto esperado, utilizando o programa, o subprograma, o projeto e a atividade como simples categorias de classificao, possivelmente estanques, tal como se utilizava antigamente pessoal, material de consumo, material permanente, servios de terceiros e encargos diversos ou como se usa, com base na lei no 4.320/64, as categorias econmicas. Na verdade, perdeu-se a noo de que o produto final esperado, ou seja, o objetivo quantificado em meta, o cerne do oramento-programa. (Teixeira Machado). Talvez em razo dessas distores conceituais, a portaria no 9/74 no pde cumprir a sua misso principal que era propiciar condies para a integrao planejamento/oramento. A linguagem nica anunciada pouco contribuiu para esse objetivo, tanto que, nos sucessivos congressos e seminrios tcnicos realizados aps a sua vigncia, a integrao planejamento/oramento continuou sendo um tema recorrente e apresentado como problema ainda a carecer de soluo. Ou seja: planos e oramentos permaneciam em espaos de atuao que no se comunicavam. Contudo, uma inovao importante introduzida pela portaria no 9/74 foi a que se refere aos conceitos de projeto e atividade. Pelo manual da ONU, a idia de projeto est diretamente ligada a despesas de investimento para a formao de bens de capital, ou seja, realizao de despesas de capital. Conseqentemente, a atividade abrangeria as despesas correntes, o que denota uma mistura da classificao econmica com a classificao programtica. A portaria no 9 foi mais feliz no trato desses conceitos, ao desvincular essas duas informaes, estabelecendo que o projeto seria o conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto final que concorre para expanso ou o aperfeioamento da ao de governo e a atividade o conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, necessrias manuteno da ao do governo. Assim, ambos podem ter despesas correntes e de capital. O manual da ONU estabeleceu como passo decisivo na implantao de um sistema de oramento-programa, a introduo do que seria um subsistema de mensurao da marcha e do rendimento dos servios. Nesse sentido, aponta que algumas unidades de medidas podem corresponder a produto final, enquanto que outras podem ser simples ndices de trabalho necessrios obteno do produto final.
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A propsito desse tema, e ao abordar a falta de integrao entre planejamento e oramento, o Relatrio Final da Comisso Geral de Coordenao do Plano de Reforma da Administrao Pblica, em dezembro de 1985, discorreu: Assim, enquanto a atividade oramentria ficar restrita aos aspectos financeiros, sem um comprometimento maior com o lado real e sem observar a seqncia metodolgica que a partir dos objetivos, programas, subprogramas, chega aos projetos e atividades, essa integrao se tornar extremamente difcil, pouco adiantando manter as instituies que cuidam do planejamento e do oramento sob uma mesma orientao, Secretaria ou Ministrio. Essa preocupao com o lado real da ao pblica, que deve passar a prevalecer no processo oramentrio, ir significar a incorporao da dimenso fsica aos oramentos, de forma que os mesmos deixem de representar meras verses financeiras de programas de trabalhos, em relao aos quais no existe a mnima convergncia. Vale lembrar que, em termos de oramento da Unio, essa dimenso fsica s foi incorporada a partir do exerccio de 1987, ou seja, dez anos aps o incio da marcha em busca de um oramento-programa, sendo que at hoje no podemos afirmar que exista um subsistema de mensurao, conforme preconizado pelo manual. O que se observa, ainda, no processo oramentrio a dificuldade em se saber o que deve ser mensurado e a ausncia de uma idia mais clara do que efetivamente medida de insumo, carga de trabalho, volume de trabalho ou produto.

O novo Plano Plurianual e um novo oramento

Como vimos, um sistema oramentrio moderno, fundamentalmente, composto por trs funes: planejamento, gerncia e controle. Em relao a cada processo oramentrio, existe um balanceamento entre essas trs funes, o que determina as caractersticas predominantes do oramento praticado. Tomando-se o processo oramentrio brasileiro em vigor at o exerccio de 1999 e percorrendo, rapidamente, as suas funes, verificamos alguns aspectos esclarecedores da nossa realidade de planejamento e oramento. A funo controle sempre predominou na prtica oramentria brasileira, em que pese as reformas e modernizaes ocorridas ao longo do tempo, mas que sempre se restringiram a rtulos, sem modificar a essncia do processo decisrio, que continuou a ser alimentado de informaes tpicas para decises relacionadas aos meios e no aos fins da despesa. O prprio advento da Lei de Responsabilidade Fiscal refora o entendimento de, dentre as funes oramentrias, a de controle continua a ser a de maior relevncia.
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Quanto gerncia, a lei no 4.320/64 apresenta pontos significativos relacionados com a realizao das atividades das organizaes pblicas, atribuindo obrigaes mais modernas aos sistemas de contabilidade, principalmente no que diz respeito determinao de custos e resultados. O conceito de eficincia passou a preocupar os administradores, levando necessidade de se estabelecer unidades de medida para as atividades. Isso representou um enriquecimento do processo oramentrio, visto agora como instrumento de gerncia de todos os meios com que conta a administrao e no apenas no papel de propiciar a verificao da probidade da administrao, a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos. No processo oramentrio brasileiro, a funo de planejamento talvez seja a que mais perdeu substncia no passado mais recente. A verdade que a falta de integrao entre planejamento e oramento resistiu a todas as tentativas de equacionamento, o que foi agravado pelo aumento da resistncia ao prprio ato de planejar que se observou, sobretudo, na ltima dcada do sculo passado. O oramento-programa, que seria a pedra de toque dessa integrao, tambm distanciou-se dos seus fundamentos, experimentando o que se chamou de movimento de tradicionalizao (volta ao oramento tradicional). bem verdade que a Constituio Federal, em termos de instrumentos, evidencia uma grande preocupao integradora de planejamento com oramento: Na ordem anterior, caberia ao Oramento Plurianual de Investimentos (OPI) propiciar a integrao dos planos de mdio e longo prazo com o oramento. Contudo, o aspecto parcial do OPI, porquanto referia-se a tipos de despesa e no a objetivos programticos, alm de um inadequado esquema de atualizao, impediam que o mesmo cumprisse esse papel. Por outro lado, a ausncia de um planejamento operativo anual fazia com que os objetivos, recursos e metas constantes dos planos de desenvolvimento (PNDs) ficassem, metodologicamente, muito distantes das especificaes do oramento, que era visto, tosomente, como uma verso financeira, e assim mesmo, parcial do plano. (...) Com a lei de diretrizes oramentrias, aquele vazio metodolgico entre os objetivos e metas do plano e as especificaes do oramento fica coberto, pois cabe a ela priorizar os objetivos e metas estabelecidos no plano plurianual para fins de incluso na lei oramentria. (Core, 1992). Ante esse quadro, e com base naqueles antecedentes j mencionados, procurou-se uma maneira de se revitalizar as funes do processo oramentrio, aproveitando a oportunidade da elaborao do Plano Plurianual 2000-2003 e do Oramento da Unio para o exerccio financeiro de 2000. No que se refere ao planejamento, o esforo deveria ser no sentido de recuperar o prestgio dessa funo, mas no no mesmo escopo em que a mesma foi exercitada, por exemplo, na dcada de 1970. Ao que se sabe, a voz predominante
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entre os especialistas em planejamento, seja pblico ou empresarial, de que o planejamento moderno estratgico e centrado em problemas. Quanto a ser estratgico, independentemente do entendimento desse termo, o que se observa que a Constituio Federal no pensou dessa forma, ao estabelecer, em seu art. 174, que como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Ou seja: uma concepo antiga de planejamento, que ainda via como possvel a existncia de determinismo em processos de deciso administrativa. Ainda sobre planejamento, a Constituio Federal, ao discorrer sobre o plano plurianual, em seu art. 165, 1o, estabelece que o mesmo conter, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de durao continuada. Ora, despesas de capital no devem ser informaes para organizar nem oramento, quanto mais um plano. Ademais, em razo dos complementos que integram o artigo, depreende-se que todas as despesas integrariam o plano, o que, em princpio, dele retiraria qualquer possibilidade de ser estratgico. Conforme ensina Matus, bom no esquecer do carter seletivo do plano, em contraste com o carter extensivo do oramento. Todo plano estratgico um plano seletivo. Entretanto, em que pese esses bices constitucionais, o Plano Plurianual 2000 incorporou na sua metodologia uma viso estratgica, dela derivando objetivos estratgicos que possibilitam o delineamento de uma imagem de sociedade que se quer atingir (Projeto de Governo). O outro aspecto do planejamento moderno trabalhar com uma realidade problematizada. Isso significa que o problema passa ser a categoria central para a estruturao do plano, e no, como no planejamento tradicional, em que apenas elemento do diagnstico. Como uma categoria de fcil intuio, pois em relao ao ator social produz mal-estar ou representa oportunidade que surge, ou mesmo ameaa que se avizinha, ainda que o seu processamento comporte importantes sofisticaes, coloca o ato de planejar ao alcance de qualquer comunidade. Ou seja: o senso comum e a cincia se unem na percepo do problema como categoria de anlise, permitindo, assim, gradaes diferenciadas de complexidades. No que toca integrao planejamento e oramento, procurou-se uma forma de abordagem um pouco mais radical em comparao com as propostas habitualmente apresentadas. Os avanos recentes do planejamento estratgico pblico tm apontado que a integrao plano/oramento s se torna vivel nos casos em que esses documentos sejam estruturados de uma forma modular. E que os mdulos sejam diferenciados, preservando a especificidade de cada documento, mas que explicitem uma correspondncia precisa entre os dois nveis de atuao (planejamento e oramento). Considerando-se a estrutura constante do Planejamento Estratgico Situacional (PES), teramos, por exemplo, como mdulos de ao, os problemas, subproblemas, projetos de ao, operaes, aes e subaes.
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Ao ser indagado sobre qual a metodologia oramentria ideal para a integrao com o modelo do PES, Matus respondeu terminantemente: um bom oramento-programa. E o que seria um bom oramento-programa? Muito provavelmente, na sua concepo, seria aquele que se orientasse no sentido da consecuo de produtos e resultados e que se estruturasse segundo mdulos bem definidos. Conceitualmente, o oramento-programa j obedece a uma estrutura modular, representada, no caso brasileiro, pelos programas, subprogramas, projetos, atividades, subprojetos, subatividades. Contudo, com a tradicionalizao do oramento, esses mdulos transformaram-se mais em itens de classificao do que em propostas de ao, o que tornaria extremamente difcil a conversa desses mdulos com os correspondentes do plano, tanto na forma do planejamento tradicional, como, principalmente, em relao estrutura modular do PES. Na verdade, mesmo naquelas experincias mais avanadas de prtica de oramento-programa e de planejamento estratgico pblico, no se conhece registro de que tenha sido possvel fazer a integrao entre mdulos diversificados e diferenciados constantes dos planos e dos oramentos. Ante essa dificuldade, o que se observa a importao por um dos sistemas de mdulos do outro, conforme, inclusive, ocorreu entre ns, com a utilizao do suprograma, um mdulo oramentrio, como estruturador dos planos plurianuais de 1991/95 e 1996/99. Nesse contexto, e admitindo-se que, efetivamente, essa integrao s ocorre entre estruturas modulares, percebeu-se, no entanto, a necessidade de uma simplificao dessas estruturas, mediante, por exemplo, a utilizao de apenas um mdulo, que transitasse do plano para o oramento, sem precisar de estabelecer qualquer exerccio de correspondncia. Tal mdulo seria, ento, o programa, que surgiria no plano, e, migrando para os oramentos, daria origem especificao da despesa oramentria. Em vista dessa concepo, um importante elemento do sistema oramentrio teria que ser revisto: a classificao Funcional-Programtica. Ela teve origem na juno da classificao funcional prevista pela lei no 4.320/64 com as estruturas programticas utilizadas pela Unio e alguns Estados que j tinham os seus oramentos sob a forma de programas. Era, portanto, uma classificao hbrida, que se propunha a responder a dois tipos de pergunta: em que e para que seriam gastos os recursos. Como toda classificao hbrida, a sua operacionalizao continha certas dificuldades quanto ao entendimento do seu objeto, alm do distanciamento que apresentava em relao s necessidades de cada ente da federao e de uma acentuada rigidez, por se tratar de uma estrutura previamente estabelecida pelo governo central. Nestas condies, prevaleceu o esprito classificador, e a FuncionalProgramtica passou a ser utilizada, apenas, como uma classificao, em que as aes eram distribudas mais no escopo de um plano de contas do que no intuito de, dinamicamente, registrar a caracterstica da transao oramentria, do ponto de vista da sua finalidade.
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O que a portaria no 42/99 pretendeu foi eliminar essa mistura de informaes, separando a classificao funcional da estrutura programtica. A primeira, retomando a sua concepo original da lei no 4.320/64, como classificador que , com validade para todos os entes da federao e assumindo o papel de consolidar as reas de despesas de todas as aes pblicas. E as estruturas programticas foram remetidas para o mbito dos planos, em que seriam definidas de acordo com as necessidades de cada ente. Teramos, assim, uma classificao funcional e vrias estruturas programticas definidas ad hoc. Outro ponto de sistema extremamente importante a reconceituao de atividade e a introduo de uma nova figura representada pela operao especial. Com um planejamento estratgico e centrado em problemas e apresentando um nico mdulo, que o programa, mdulo esse mensurado por indicadores e que propicia a base para a estruturao do oramento, resta explicitar que, nesse processo integrado, o oramento deve ser por produtos (bens e servios). Dito de outra forma, podemos afirmar que, em essncia, o oramento um instrumento de alocao de recursos para produzir bens e servios (metas). Ocorre que, muito embora esse comprometimento com a produo pblica seja princpio fundamental do oramento-programa, a idia de produto ainda muito incipiente em nossa prtica oramentria. At em termos formais pode-se perceber essa deficincia, uma vez que a portaria no 9/74, ao conceituar atividade, no considera como seu resultado a gerao de produto, que ficou reservado s para projeto. Com a portaria no 42/99, procedeu-se ao necessrio ajuste, incorporando-se tambm na atividade a necessidade de se identificar produto. Um oramento que tem como preocupao bsica a visualizao dos bens e servios para os quais os recursos esto sendo destinados, deve, por isso mesmo, tratar de identificar, com o mximo de preciso, o ciclo produtivo que est sendo objeto da oramentao. Ao buscar essa identificao, deparamos com uma srie de despesas que no esto ligadas a um processo produtivo no nvel oramentrio, no constituindo, portanto, uma relao, ainda que aproximada, de insumo/produto. No entanto, so gastos que devem ser realizados e como tal, incorporados s leis oramentrias. Na nossa conceituao, no seriam projetos nem atividades, mas na falta de uma opo neutra, vm sendo considerados, ao longo dos anos, quase sempre como atividades. A esse propsito, Matus e Makon afirmam que a gesto administrativa de um rgo ou entidade no exige que essas instituies produzam sempre bens e servios: Em alguns casos, a consignao financeira de recursos constitui uma cesso de fundos para que em outro mbito oramentrio se realize o processo de gesto produtiva.

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Em outros, existem consignaes financeiras de recursos que no tm como objetivo prover os meios para um processo de gesto produtiva e constituem uma forma, sem intermediao produtiva, de contribuir para o alcance de uma poltica. Por exemplo, o aporte a um organismo descentralizado uma consignao de recursos para que neste ltimo mbito se realizem aes oramentrias (primeiro caso). A consignao financeira para o servio da dvida pblica no tem como objeto um processo de gesto produtiva por parte da entidade receptora dos fundos e est em funo direta do cumprimento de obrigaes fiscais emanadas da poltica de dvida pblica (segundo caso). Concluindo, nem todo o mbito oramentrio se compe de aes oramentrias, j que existem consignaes oramentrias que no tm relao com o processo de gesto produtiva da instituio ou setor. Assim, a necessidade de uma categoria neutra que abrigasse as despesas no vinculadas a determinado ciclo produtivo tem sido preocupao antiga daqueles que trabalham com oramento-programa. Em vista disso, a portaria no 42/99 instituiu na administrao oramentria brasileira a categoria neutra das operaes especiais, para agregar as despesas que no contribuam para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens e servios. Vale ressaltar que, ao contrrio do que possa parecer primeira vista, as operaes especiais no se confundem com transferncias, mesmo porque so informaes de natureza distinta: estas exprimem categoria econmica e aquelas so relacionadas com a finalidade da despesa. Toda transferncia oramentria (menos as transferncias financeiras decorrentes de descentralizaes de execuo) uma operao especial, mas nem toda operao especial constitui uma transferncia oramentria. A expresso-chave para se caracterizar a operao especial o ciclo produtivo a que se refere o oramento. Assim, se no caso do oramento federal, o gestor no combina fatores de produo e nem, conseqentemente, tem sob sua responsabilidade a materializao de um produto, essa despesa, que est fora, portanto, do seu ciclo produtivo, constitui uma operao especial. O produto vai se realizar em outro ciclo, que pode ser um Estado, municpio ou entidade externa ao oramento. Cabe observar que preciso no confundir as metas que, s vezes, so apresentadas por operaes especiais, com produtos, pois tratam-se de mensuraes de volume ou carga de trabalho. Dessa forma, alm das transferncias a instituies ou pessoas (inclusive os encargos da dvida), teramos, como exemplos de despesas que se enquadrariam nas operaes especiais, os financiamentos, refinanciamentos, indenizaes, ressarcimentos e aes de fomento. Quanto funo gerncia, a preocupao centrou-se, principalmente, na busca de mecanismos que possibilitassem uma gerncia com cobrana de resultados e
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responsabilidades definidas. Ou seja, uma gerncia mais de fins do que de meios e uma responsabilidade que no se restringisse a entidades ou instituies, mas que fosse personalizada. O caminho encontrado pelos vrios pases que experimentaram, nesses ltimos anos, reformas gerenciais em suas administraes (Inglaterra, Nova Zelndia, entre outros) foi o de promover a autonomizao dos rgos governamentais, com a criao de agncias controladoras e agncias executivas, que atuariam com base em contratos de gesto, e que teriam como instrumento fundamental um oramento por produtos e resultados (output e outcome). As agncias executivas, mediante a assinatura dos contratos de gesto, seriam responsveis pela gerao dos produtos (bens e servios) e as agncias controladoras, integrantes da administrao central, se responsabilizariam pela aferio dos resultados (impactos) na sociedade. A autonomizao de organismos governamentais, pelas razes j expostas, no obteve o sucesso desejado entre ns. Contudo, ao retomar a idia do oramento por produtos e resultados e considerando as modificaes verificadas na funo planejamento do processo oramentrio, essa autonomizao passa ser possvel mediante a utilizao do mdulo programa. Para tanto, necessrio uma incurso no campo do planejamento estratgico corporativo, mais precisamente, no que se refere administrao estratgica e empreendedora. O planejamento empresarial ou corporativo tem apresentado acentuado desenvolvimento nas ltimas dcadas: Inicialmente consistia no oramento anual a ser cumprido, posteriormente passou a incluir projees de tendncias, resultando no planejamento de longo prazo. Somente em meados dos anos 70 surgiu o planejamento estratgico como um mtodo estruturado para determinar o futuro. A evoluo mais recente do planejamento empresarial se deu nos anos 80, caracterizando a administrao estratgica. Segundo Fischmann, a administrao estratgica tem como objetivo mximo o desenvolvimento dos valores da corporao, sua capacidade gerencial, suas responsabilidades como organizao inserida na sociedade e seus sistemas administrativos que interligam o processo de tomada de deciso estratgica, ttica e operacional, em todos os nveis hierrquicos, tanto entre os diversos negcios quanto entre as diferentes linhas de autoridade funcional. (...) A crtica mais comum administrao estratgica refere-se dificuldade de prever a melhor estratgia de longo prazo em um ambiente com alto nvel de turbulncia ambiental. As empresas situadas em pases que enfrentam grande instabilidade econmica, com predomnio de inflao constante, costumam negligenciar o planejamento estratgico, enfatizando as decises de curto e mdio prazos.
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(...) Todavia, os principais autores e pesquisadores nessa rea so unnimes em afirmar que o planejamento estratgico surgiu como uma ferramenta para se enfrentar os desafios de um ambiente em turbulncia tanto poltica quanto social ou econmica e que a administrao estratgica no to somente um novo mtodo para pensar sobre o problema, mas requer tambm novas competncias e culturas gerenciais capazes de traduzir o pensamento em ao estratgica. (Ferreira, Reis e Pereira, 2000). Dentre essas novas competncias, assume enorme importncia o surgimento das Unidades Estratgicas de Negcios (UENS), cuja proposio inicial atribuda a Ansoff: (...) que as definia como o resultado de subdivises da realidade dos negcios da organizao (...) As unidades de negcios so relativamente independentes e possuem caractersticas prprias para negociao e aproveitamento das oportunidades que apresentam no mercado. (...) Uma vez que se estruture a organizao em torno desse modelo de gesto, a formulao das estratgias empresariais passa a ser pensada em termos de cada unidade de negcios autnoma. (Ferreira, Reis e Pereira, 2000, sendo que os destaques no so do original). Na reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento, na impossibilidade de se proceder autonomizao dos servios pblicos via descentralizao organizacional, entendeu-se que os programas poderiam exercer essa funo, na medida que passassem a representar verdadeiras unidades autnomas de gesto. A partir dos problemas, seriam identificados os objetivos e delineados os programas necessrios ao atingimento desses objetivos que levariam soluo dos problemas. Os programas, como unidades autnomas de gesto, estariam sob a responsabilidade de gerentes, pessoalmente identificados, que teriam o poder e autoridade para mobilizar os recursos requeridos para o desenvolvimento e execuo de sua misso. Como aos gerentes so atribudos poder e autoridade, fundamental que se repensassem as estruturas administrativas dos rgos e entidades pblicas , de uma maneira que se compatibilizasse a distribuio de funes j consolidada com as novas responsabilidades dos gerentes. A idia bsica seria que os rgos pblicos fossem estruturados de acordo com os programas que estivessem insertos em suas reas de atuao. Os rgos existiriam em razo dos programas que executassem, que, por sua vez, vigorariam enquanto necessrios soluo dos problemas que motivaram a sua criao. Assim, ao passo que na administrao estratgica, uma organizao corporativa estruturada segundo unidades de negcios, em uma organizao pblica seria de acordo com os programas. Dentro desse princpio, foi editado o decreto no 3.134, de 10 de agosto 1999, que ao dispor sobre diretrizes para a reviso das estruturas dos
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Ministrios, determina que os mesmos deveriam adequar-se para o melhor desempenho na execuo do plano purianual, organizando-se por programas. Dessa forma, com a autonomizao por meio dos programas, esto criadas as condies para que se estabelea um sistema de cobrana de resultados com responsabilidades definidas no setor pblico, entendendo-se o resultado do programa como a aferio, junto ao cidado, se aquele problema foi resolvido ou minimizado, tarefa essa no a cargo de um rgo ou instituio, mas de uma pessoa perfeitamente identificada, que o gerente do programa. Na medida em que foram revitalizadas as funes de planejamento e gerncia do processo oramentrio, a funo controle tambm assumiu uma enorme relevncia. Ante as novas exigncias, o controle que, inicialmente, centrava-se nos aspectos ligados eficincia do gasto e, posteriormente, tambm na eficcia, agora incorpora definitivamente as trs dimenses da avaliao da despesa: eficincia, eficcia e efetividade. No contexto dessas trs dimenses, destaque-se a falta que faz o subsistema de mensurao das aes oramentrias. Como j salientamos, essa uma carncia antiga do processo oramentrio brasileiro, que ir exigir, nesses prximos anos, um esforo significativo de superao: Quando o objeto do controle a efetividade das aes da organizao, isto , o controle sobre o cumprimento dos resultados previamente definidos a nvel de planejamento, o sistema de mensurao deve proporcionar os indicadores e os padres que permitam o exerccio desse tipo de controle. Quando falamos de resultados previamente definidos, cabe esclarecer que acreditamos que a pr-definio desses resultados, na atividade de planejamento, depender, a mdio e longo prazos, das prprias informaes geradas pelo exerccio desse controle, principalmente quando consideramos que a mensurao da efetividade das aes de uma organizao inclui a preocupao com os efeitos secundrios ou colaterais dessas aes. (Lyra, 1978). Visto de uma forma esquemtica, essa nova maneira de pensar e fazer planejamento e oramento, com base no MTO-2000, assim se apresenta: a) Viso estratgica, com o estabelecimento de objetivos; b) Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, objetivando tornar realidade essa viso estratgica; c) Concepo dos programas que devero ser implementados, com vistas ao atingimento dos objetivos que implicaro na soluo dos problemas ou aproveitamento das oportunidades; d) Especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos respectivos produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades;
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f) Atribuio de indicadores aos objetivos, e aos produtos, metas; g) Programas como unidades autnomas de gesto; e h) Responsabilidades personalizadas com a designao de gerentes para os programas. Assim, utilizando-se o modelo das trs funes do processo oramentrio (Allen Schick), incorporando-se os avanos mais recentes do planejamento estratgico pblico e do planejamento estratgico corporativo, e procedendo-se a uma simplificao da ritualstica do oramento-programa, chega-se concepo do processo de planejamento e oramento introduzida na Administrao Pblica Federal a partir do PPA 2000-2003 e do Oramento 2000.

Concluses
A literatura especializada registra com prodigalidade que as reformas administrativas fracassam menos pela concepo e muito mais por falhas na implementao. Naturalmente, essa evidncia aplica-se ao caso da reforma objeto deste trabalho, no pelo fato de que no tenham ocorridos equvocos na sua concepo, mas pelos riscos que ainda esto presentes nos procedimentos relacionados com a sua implementao. Alis, talvez seja, ainda, um tanto prematuro o ajuizamento da implementao da reforma dos processos de planejamento e oramento, principalmente quanto aos seus possveis efeitos na sistemtica de alocao dos recursos pblicos. As atividades de planejamento e oramento obedecem a uma temporalidade perversa no que se refere a avaliaes de mudanas. S para se ter uma idia, nos primeiros meses do exerccio de 2001, j esto sendo decididas as bases para a elaborao da LDO para 2002, sem que se tenha uma avaliao do que ocorreu em 2000. E o exerccio de 2000 foi o primeiro ano de vigncia do novo plano plurianual e do novo oramento. Entretanto, alguns pontos merecem ser observados, na medida em que representaram desvios em relao concepo da reforma. Embora o planejamento devesse ser estratgico e por problemas, constatase uma dbil vinculao entre os programas e os problemas que realmente devem ser enfrentados. Isso se deu, provavelmente, pelo fato de que, em sua maior parte, os programas foram herdados da situao anterior, desvinculados, portanto, do contexto de elaborao do plano, alm da pouca experincia no tocante identificao e processamento de problemas. Em conseqncia, ocorreu enorme dificuldade na escolha, por exemplo, de indicadores que fossem representativos da realidade dos problemas e importantes para a gerncia dos mesmos. Cabe ressaltar, entretanto, que essas dificuldades devem ser superadas na medida em que os componentes da reforma forem sendo assimilados e a lei da inrcia diminuir a sua influncia. Mesmo em condies de normalidade, bom lembrar que a determinao de indicadores sempre tarefa complexa, com
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significativo vis acadmico, e, como fundamental para a avaliao da ao pblica, constitui-se, s vezes, em uma escolha politicamente delicada. Assumir compromisso de resultado em um contexto de elevada incerteza em que o governo apenas parte da soluo, sempre uma deciso difcil. Outro aspecto importante quanto ao modelo adotado para a autonomizao da ao pblica. Como vimos, ante as dificuldades institucionais relacionadas com a adoo da estratgia de autonomizao via descentralizao organizacional, conforme proposto pela reforma do Estado de 1995, optou-se pelo caminho de autonomizar-se mediante a transformao dos programas em unidades autnomas de gesto. Para tanto, a estrutura administrativa do governo deveria ser modulada em funo dos programas a serem executados, conforme preconizado pelo decreto no 3.134/99, o que, efetivamente, ainda no ocorreu no grau e profundidade desejados. Na autonomizao com descentralizao organizacional, instrumentalizada pela adoo de um processo oramentrio por produtos e resultados (outputs e outcomes), s agncias executivas caberiam a gerao dos produtos e s agncias controladoras a verificao dos resultados, isso com base na assinatura de contratos de gesto. Como produtos, entendendo-se os bens e servios e como resultados os impactos desses bens e servios na sociedade. Essa, com pequenas variaes, tem sido a orientao naqueles pases pioneiros em reformas gerenciais, e que so paradigmticos nesse campo de experincia. Em nosso caso, os produtos necessrios ao atingimento dos objetivos estabelecidos para a soluo dos problemas seriam gerados no mbito dos programas e discriminados nos oramentos. Ao ministro de Estado correspondente, caberia, com o auxlio dos gerentes de programas, aferir o impacto desses bens e servios na sociedade, em termos de problemas resolvidos. Como no houve o ajustamento na estrutura administrativa, a atuao dos gerentes em relao aos produtos tem conflitado, em vrias oportunidades, com as atribuies de unidades e ncleos de poder j existentes. A sada talvez seja, dentro do princpio de um oramento por produtos e resultados, enxergar, por enquanto, o gerente como aquele preposto do ministro com a responsabilidade pela cobrana dos resultados (outcomes) dos programas, avaliados em funo de problemas resolvidos e com ajuda dos indicadores estabelecidos. uma figura nova, exercendo funo tambm nova, que no se confunde, portanto, com as habituais funes das estruturas dos ministrios. Visto dessa forma, no entraria em conflito com as estruturas vigentes, porquanto a essas caberia a responsabilidade pela gerao dos produtos (outputs) constantes do oramento. Assim, no seria uma preocupao preponderante do gerente correr atrs dos produtos do oramento, mas apenas monitor-los para que os mesmos efetivamente contribuam para a consecuo dos resultados dos programas. Um outro ponto importante a necessidade de se ampliar o contedo estratgico do plano plurianual, com a seleo dos problemas que realmente devem
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ser enfrentados. Considerando o seu incontornvel carter exaustivo, significaria concentrar-se em um subconjunto do seu universo, o que, de uma certa forma, assemelha-se bem-sucedida experincia do Brasil em Ao. Um instrumento adequado para proceder a essa seleo a LDO, que tem como incumbncia, entre outras, a de estabelecer as metas e prioridades da administrao que iro constar da Lei Oramentria. Os programas integrantes desse subconjunto seriam efetivamente unidades autnomas de gesto, com designao de gerentes plenamente capacitados a agirem em busca dos resultados comprometidos. Os demais programas seriam integrados ao fluxo de produo normal do ciclo oramentrio, de responsabilidade das estruturas habituais dos ministrios. No que diz respeito ao sistema oramentrio, tem-se observado uma certa dificuldade de assimilao da figura das operaes especiais, no por bices conceituais, mas porque, equivocadamente, passou-se a considerar que uma instituio que tenha mais operaes do que projetos e atividades, seria vista em posio de inferioridade no quadro organizacional. Isso explica, muitas vezes, o fato de se encontrarem aes na Lei Oramentria, com caractersticas nitidamente de operaes especiais, classificadas como atividades. O maior ou menor volume em operaes especiais, bom sempre reafirmar, indica, to somente, a forma de atuao da unidade, sem qualquer conotao apriorstica quanto a sua importncia no contexto de um rgo ou ministrio. Por ltimo, cabe ressaltar a necessidade de se aprofundar os estudos, tal como j vem ocorrendo em vrios pases, para se chegar a uma reclassificao das despesas de capital, com vistas a incorporar, nessa categoria, os gastos com o capital humano. uma medida importante que, se levada a termo, entre outros benefcios, poder evitar uma srie de distores que se observam freqentemente nas anlises macroeconmicas, que no consideram, como investimentos, os gastos estratgicos em sade e educao.

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Texto para discusso

Nmeros publicados

43 - Os Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental: avaliao de sua contribuio para polticas pblicas e trajetria profissional Zairo B. Cheibub e Wnia Amlia Belchior Mesquita Maio/01, 71p. 42 - Experincias internacionais voltadas para a satisfao dos usurioscidados com os servios pblicos Pesquisa ENAP Maio/01, 65p. 41 - Gesto de custos no setor pblico Pesquisa ENAP Maro/01, 26p. 40 - Entre o pblico e o privado: o modelo de gesto de resduos slidos adotado pela SLU de Belo Horizonte Jos Wanderley Novato Silva Allan Claudius Queiroz Barbosa fevereiro/01, 27p. 39 - A percepo das chefias sobre a capacitao nos cursos da ENAP Pesquisa ENAP dezembro/00, 20p. 38 - Perfil dos dirigentes de recursos humanos da Administrao Pblica Federal Pesquisa ENAP novembro/00, 28p. 37 - Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem Peter Pfeiffer outubro/00, 37p. 36 - Relatrio de Avaliao do curso Elaborao de indicadores de desempenho institucional Pesquisa ENAP outubro/00, 36p.
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35 - Modelo para informatizao das administraes pblicas municipais Maria Jos Ferreira Foregatto Margarido agosto/00, 21p. 34 - Perfil dos gestores de recursos humanos da Administrao Pblica Pesquisa ENAP agosto/00, 20p. 33 - A imanncia do planejamento e da gesto: a experincia de Curitiba Luiz Carlos de Oliveira Cecilio Carlos Homero Giacomoni Miguel Ostoja Roguski agosto/99, 22p. 32 - Sociedade civil: sua democratizao para a Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira novembro/98, 57p. 31 - Custos no servio pblico Marcos Alonso outubro/98, 34p. 30 - Demisso por insuficincia de desempenho na reforma gerencial: avanos e desafios Marianne Nassuno setembro/98, 21p. 29 - Reforma da previdncia: negociaes entre os poderes Legislativo e Executivo Marcelo James Vasconcelos Coutinho agosto/98, 24p. 28 - Diagnstico da situao da mulher na Administrao Pblica Federal Franco Csar Bernardes, Marcelo Gameiro de Moura e Marco Antnio de Castilhos Acco julho/98, 25p. 27 - Capacitao de recursos humanos no servio pblico: problemas e impasses Francisco Gaetani junho/98, 27p. 26 - Anlise de macroprocessos na Secretaria de Recursos Humanos do MARE: uma abordagem sistmica Marcelo de Matos Ramos maio/98, 23p.

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25 - Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais na Amrica Latina e Caribe: o caso brasileiro Carlos Csar Pimenta abril/98, 23p. 24 - Reconstruindo um novo Estado na Amrica Latina Luiz Carlos Bresser Pereira maro/98, 19p. 23 - Reforma administrativa e direito adquirido Paulo Modesto fevereiro/98, 25p. 22 - Utilizando a internet na administrao pblica Cludio Seiji Sato dezembro/97, 25p. 21 - Burocracia, capacidade de Estado e mudana estrutural Tereza Cristina Cotta novembro/97, 13p. 20 - A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio Valdei Arajo outubro/97, 26p. 19 - Formao e capacitao na construo de um novo Estado Evelyn Levy setembro/97, 15p. 18 - Agncias Executivas: estratgias de reforma administrativa Marcos Alonso agosto/97, 37p. 17 - Controle interno e paradigma gerencial Sheila Maria Reis Ribeiro julho/97, 27p. 16 - Novos padres gerenciais no setor pblico: medidas do governo americano orientadas para o desempenho e resultados Bianor Scelza Cavalcanti e Roberto Bevilacqua Otero junho/97, 31p. 15 - Cidadania e Res publica: a emergncia dos direitos republicanos Luiz Carlos Bresser Pereira maio/97, 45p. 14 - Gesto e avaliao de polticas e programas sociais: subsdios para discusso Francisco Gaetani abril/97, 15p.
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13 - As escolas e institutos de administrao pblica na Amrica Latina diante da crise do Estado Enrique Saravia maro/97, 18p. 12 - A modernizao do Estado: as lies de uma experincia Serge Vallemont dezembro/96, 16p. 11 - Governabilidade, governana e capacidade governativa Maria Helena de Castro Santos dezembro/96, 14p. 10 - Qual Estado? Mrio Cesar Flores novembro/96, 12p. 09 - Administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura para um novo Estado Luiz Carlos Bresser Pereira outubro/96, 20p. 08 - Desempenho e controle na reforma administrativa Simon Schwartzman setembro/1996, 22p. 07 - Brasil sculo XXI - A construo de um Estado eficaz Virginio Augusto Ferreira Coutinho e Maria Teresa Oliva Silveira Campos agosto/1996, 24p. 06 - A tecnologia da informao na reforma do Estado Ricardo Adolfo de Campos Saur julho/1996, 15p. 05 - Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da funo pblica Paulo Modesto outubro/1995, 14p. 04 - Estado, aparelho do Estado e sociedade civil Luiz Carlos Bresser Pereira outubro/1995, 31p. 03 - Reflexes sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro Gleisi Heisler Neves outubro/1995, 28p.

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02 - A questo da estabilidade do servio pblico no Brasil: perspectivas de flexibilizao rica Mssimo Machado e Lcia Maria Umbelino julho/1995, 21p. 01 - A reforma do aparelho do Estado e a Constituio brasileira Luiz Carlos Bresser Pereira maio/1995, 24p.

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RSP
Revista do Servio Pblico

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A RSP Revista do Servio Pblico uma publicao voltada para a divulgao e debate de temas relacionados ao Estado, administrao pblica e gesto governamental. Rene artigos de autores brasileiros e estrangeiros que apontam as tendncias contemporneas no debate sobre a rea. Publicada desde 1937, a RSP passou por uma profunda reforma editorial em 1996, inspirada pela conscincia da necessidade crescente de manter a funo pblica em contato regular com anlises dos grandes temas atuais. Conhea o Catlogo de Publicaes ENAP visitando o nosso site: www.enap.gov.br

A capacidade de regulao estatal na Argentina Oscar Oszlak & Ruth Felder

Um modelo para a nova gerncia pblica Lawrence R. Jones & Fred Thompson

O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e gerenciar mudanas Peter Pfeiffer

O Estado e os planos de sade no Brasil Carlos Octvio Ock Reis

Participao e desenvolvimento em assentamentos humanos recentes Paulo Henrique Lustosa

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