Sunteți pe pagina 1din 40

De la Anna la Caiafa... cu excepia de nelegalitate!

Ovidiu Podaru1

I. Prolog 1. Acum civa ani, cnd excepia de nelegalitate era n mare vog printre juriti datorit noii reglementri (art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ), am participat la o sesiune de comunicri organizat la Curtea de apel Cluj susinnd un material ncropit n prip, pe genunchi, care avea ca punct de interes partajul de competen ntre instana de drept comun (care decide dac admite n principiu o excepie de nelegalitate) i ce de contencios administrativ (care, n mod normal ar trebui s o soluioneze pe fond). Profesorul Ion Deleanu, de fa, nu numai c a comentat aprobativ ideile mele ci, mai mult, n cteva rnduri cnd ne-am ntlnit ulterior, m-a ndemnat, aproape ultimativ, s pun pe hrtie i s public un studiu care s cuprind ntr-o construcie coerent ideile pe care le expusesem. Iat deci ce am vrut s dedic Profesorului cu ocazia mplinirii vrstei de 75 de ani, cci, cu sau fr un motiv justificat, am tot amnat acest proiect timp de vreo doi ani. Legiuitorul ns mi-a jucat un renghi n ultima clip. De curnd, prin Legea nr. 76/20122, art. 4 a suferit o alterare surprinztoare. Iat ns noul coninut al acestuia, n vigoare (dac nu vor aprea alte surprize) de la 1 februarie 2013: Excepia de nelegalitate (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. (2) Instana nvestit cu fondul litigiului i n faa creia a fost invocat excepia de nelegalitate, constatnd c de actul administrativ cu caracter individual depinde soluionarea litigiului pe fond, este competent s se pronune asupra excepiei, fie printr-o ncheiere interlocutorie, fie prin hotrrea pe care o va pronuna n cauz. n situaia n care instana se
1 Autorul este lector universitar la Facultatea de Drept a Universitii Babe-Bolyai din Cluj-Napoca, titular al disciplinelor Drept administrativ (I i II), Drept contravenional i Dreptul urbanismului, doctor n drept din anul 2003. 2 Legea nr. 76/2012 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedur civil din 24 mai 2012, M. Of. nr. 365/2012. Iniial s-a dorit ca aceste modificri ale Legii contenciosului administrativ s intre n vigoare la 1 septembrie 2012 ns, din motive obiective legate de punerea n aplicare ale noului Cod de procedur civil, acest moment a fost amnat pentru 1 februarie 2013.

pronun asupra excepiei de nelegalitate prin ncheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacat odat cu fondul. (3) n cazul n care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instana n faa creia a fost invocat excepia de nelegalitate va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepiei de nelegalitate. Controlul judectoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercit de ctre instana de contencios administrativ n cadrul aciunii n anulare, n condiiile prevzute de prezenta lege. Ce rost ar mai avea deci, acum, un studiu analitic, care se vrea strict de procedur, cu privire la un partaj de competen care peste cteva luni va fi istorie? Instan a de drept comun i redobndete plenitudinea de competen n materia excepiei de nelegalitate deci... nu mai poate fi vorba de niciun partaj de competen. 2. Noul text legal poate deschide ns un nou capitol ntr-un rzboi pe care Secia de Contencios administrativ i fiscal al naltei Curi l duce de ctva vreme, fr menajamente, cu Parlamentul Romniei i Curtea Constituional pe aceast tem. Sau l poate nchide definitiv. i, cum mi doream de mult vreme s comentez aceast disput de pe margine, nu mi rmne dect s profit de aceast ocazie pentru a ncerca s lmuresc, att ct se poate, o problem aparent insolubil: stabilirea raporturilor dintre excepia de nelegalitate i aciunea direct n contencios administrativ. Sunt cteva ntrebri asupra crora pn n prezent doctrina i jurisprudena au fost mai mult sau mai puin ezitante: cele dou mijloace de a face ineficace un act administrativ ar trebui s aib acelai obiect (despre natura actului atacat)?; este prescriptibil excep ia de nelegalitate? Este admisibil indiferent de data emiterii actului atacat? Se poate ridica excep ia cu privire la un act administrativ mpotriva cruia o aciune direct nu a fost exercitat n termen ori a fost respins irevocabil (ca inadmisibil ori nefondat)? Cele dou mijloace de paralizare a efectelor unui act administrativ pot produce aceleai consecine (cel puin n parte) sau acestea trebuie s fie diferite, prin nsi esena acestor instituii? Care este instana care ar trebui s fie competent s verifice legalitatea actelor administrative pe cale de excepie? Sunt ntrebri la care zorii unei noi reglementri reprezint un moment bun pentru un rspuns. Pentru c acesta reprezint momentul ideal pentru a scpa de tarele unei doctrine ori jurisprudene nefericite, stabilite ntr-un anumit sens. Un rspuns nu trebuie dat ns mai nainte de trece n revist istoria sinuoas a excep iei de nelegalitate, uneori marginalizat, alteori adus cu fora n lumina reflectoarelor de ctre un legiuitor adesea capricios.

II. Istoria romanat a excepiei de nelegalitate 3. Istoriile instituiilor juridice nu sunt prea agreate de juritii-cititori. Dar e aa probabil pentru c istoricii, juritii-scriitori, trateaz oarecum neinteresant partea de istoric al unei instituii juridice, pe care o abordeaz ca pe o necesitate inevitabil i insipid, ea devenind astfel o chestiune arid, o colecie de informaii greu de digerat. Pe de alt parte ns, fr s cunoatem trecutul nu avem niciun viitor, cci nu avem din ce s tragem nvmintele necesare. Istoria unei instituii juridice, cu punctul de plecare i jaloanele intermediare, bine neleas i, deci, transmis mai departe, poate reprezenta o colecie de experiene care s semnaleze deraierile prezentului ori s salute o jurispruden actual dreapt i o doctrin neleapt. O viziune mai subiectiv, poate mai speculativ pe alocuri (i, deci, mai susceptibil de polemici), de ce nu mai plin de picanterii juridice, dac acest lucru este posibil, ar putea fi mai util aadar dect o niruire fad de evenimente fr nicio culoare din viaa unei instituii juridice. Este optica adoptat n continuare. 4. Sora mai mic a excepiei de neconstituionalitate i are sorgintea, ca i aceasta din urm, n dou principii care guverneaz aezarea normelor n piramida kelsenian: primul, acela potrivit cruia normele de la baz, mai multe dar cu for juridic inferioar, trebuie s se supun celor de la vrf, mai puine dar mai energice dect primele. Al doilea, astzi extrem de discutabil raportat la realitile din viaa administrativ de zi cu zi, cel potrivit cruia normele inferioare care nu-l respect pe primul ar trebui, ntr-un fel sau altul, s fie reduse la tcere; altfel spus, s fie ineficace. Prima problem care s-a ridicat astfel n sistemul nostru de drept n zorii dreptului public modern a fost aceea de a ti dac tribunalele ordinare pot, nafara oricrei proceduri, s nlture pe cale de excepie aplicabilitatea unui act administrativ ntr-o spe asupra creia au competena s se pronune3. Primul rspuns, categoric afirmativ, punctul de pornire al acestei instituii a fost caracterizat de urmtoarele coordonate: a) neexistnd niciun text de lege care s reglementeze acest lucru, nimic nu interzice tribunalelor ordinare (care au plenitudine de competen) s aprecieze, ca o chestiune prejudicial, legalitatea (mai exact conformitatea cu o norm superioar) a oricrei reguli juridice cu for obligatorie. Aceste tribunale puteau deci aprecia inclusiv inconstituionalitatea4 legilor ordinare (n condiiile n care nu exista nici mcar un text care s stabileasc vreo competen n materie de
3 Pentru detalii cu privire la aceast problem, a se vedea C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ediia a II-a, Ed. Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p. 82, 94 i 172-177 4 Putem remarca, la nivelul limbajului juridic, o edulcorare a termenilor de la agresivele inconstituionalitate respectiv ilegalitate la actualele parc mai blnde - neconstituionalitate, respectiv nelegalitate. Personal, aceast alterare a limbajului iniial mi sugereaz o toleran mai mare a legiuitorului fa de nclcrile legii, atitudine justificabil, n plan teoretic, doar de principiul stabilitii raporturilor juridice, un corectiv al principiului legalitii.

constituionalitate, i, deci, cu att mai puin o Curte Constituional); b) iniial, excepia era invocat mpotriva regulamentelor administrative, adic a actelor normative invocate de una dintre prile unui litigiu (adesea administraia) pentru a-i justifica preteniile i, implicit, poziia procesual; c) sorgintea excepiei se afl n materie penal, fiind ridicat adesea cu privire la regulamentele care aveau o natur represiv5; astfel, fundamentul su legal se regsete n art. 386 alin. 9 din Codul penal (1933), potrivit cruia se vor pedepsi cu amend acei care vor nclca regulamentele fcute dup lege [subl. ns.]. Astfel, cum acest text de lege recunotea ca un element de existen a infraciunii legalitatea unui regulament administrativ (care, n esen, instituia, n sarcina particularilor, obligaia de a adopta o anumit conduit sub sanciunea amenzii), unul din mijloacele de aprare a celor sancionai era acela de a invoca desigur, pe cale de excepie nelegalitatea regulamentului n cauz, situaie n care, aplicnd un raionament per a contrario, textul art. 386 alin. 9 C.pen. nu putea primi aplicare. ns nc dou observaii capitale merit a fi aduse n atenie: prima, c spre deosebire de formula actual a art.4 a Legii contenciosului administrativ, la nceputurile sale excepia de ilegalitate nu era reglementat expres ca mijloc procedural de aprare, posibilitatea de a o invoca fiind doar dedus, n materie penal, din interpretarea per a contrario de care am vorbit mai sus. A doua, c, cel puin n materie represiv, legiuitorul punea semnul egalitii ntre legalitatea unui act administrativ i eficacitatea lui. Un act normativ nelegal nu poate produce efecte n contra particularilor6, adic. d) excepia de ilegalitate putea fi ridicat oricnd, dar asta nu constituia n sine o problem ntruct, fiind vorba despre acte normative, oricum acestea ar fi putut fi atacate i cu aciune direct fr nicio limit temporal. n acest punct de pornire lucrurile, uor de neles, se petreceau dup urmtorul tipar: un oarecare particular era sancionat penal n baza unui act normativ care avea o anumit for juridic (putea fi att lege ordinar ct i regulament administrativ) i, n faa represiunii declanate de ctre administraie se apra ntr-un proces (indiferent c acesta era declanat de el ori de autoritatea public urmritoare) pe de o parte solicitnd anularea actului de sancionare i/sau despgubiri pentru prejudiciile suferite prin urmrirea penal i, pe de alta, ridicnd excepia de nelegalitate a
5 Reamintim c, la acel moment situat n jurul nceputului de secol XX, materia penal nu era de domeniul exclusiv al legii, i nici nu putea s fie astfel de vreme ce, la momentul respectiv, dreptul contravenional nici nu avea o existen de sine stttoare, contraveniile reprezentnd o categorie a infraciunilor, alturi de crime i delicte. Prin urmare, cel puin aceste infraciuni lipsite de un pericol social semnificativ, puteau fi reglementate i, deci, sancionate, prin diverse regulamente administrative. 6 n acest sens se pronun i instana noastr suprem: instanele judectoreti au dreptul de a verifica legalitatea ordinelor administrative, cnd sunt invocate n procesele pendinte naintea lor, ntruct numai acele ordonane administrative au putere obligatorie, cnd sunt date n conformitate cu legea pe care sunt chemate s'o aplice (Cas. II, 923/919, n C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, Recursul n casaie i contenciosul administrativ, Ed. Naional S. Ciornei, Bucureti, 1930, p. 746

actului normativ pe care se ntemeia aceast urmrire (i, deci, legalitatea actului de sancionare). Tribunalul ordinar, nvestit s traneze litigiul, aprecia n considerentele hotrrii pe care o pronuna (deci nu n dispozitiv) legalitatea actului normativ aplicabil n spe, i, n cazul n care acesta era considerat ilegal l nltura din soluia dat litigiului. Ignorarea actului o form rudimentar de inopozabilitate, ntemeiat pe ilegalitate reprezenta mecanismul prin care un act normativ nu-i producea efectele n contra unui anumit particular, rmnnd totodat n vigoare. 5. Dezvoltrile ulterioare rezultate din acest embrion primar sunt multiple: a) pe de o parte cu privire la legi excepiunea de inconstituionalitate a acestora este luat prin Constituia de la 1923 din competena tribunalelor ordinare i dat n aceea, exclusiv, a naltei Curi de Casaiune n Seciuni Unite, urmnd, ulterior, un drum al su propriu, fiind astzi reglementat de art. 146 lit. d) din Constituie i art. 11 alin. 1 lit. A c)-d), respectiv art. 29-33 din Legea nr. 47/1995 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale7; b) pe de alta, excepiunea de ilegalitate a fost extins att la regulamentele nerepresive ct i la actele administrative individuale. Astfel, atta timp ct nu exista niciun text legal care s reglementeze aceast situaie, principiul plenitudinii de competen a tribunalelor ordinare reprezenta un temei juridic suficient pentru aceast situaie. Apoi, prin art. 35 alin. ultim al Legii din 17 februarie 1912 acest drept a fost definitiv consacrat legislativ, fr niciun fel de distincie legat de natura actului atacat pe cale de excepie. Un lucru extrem de interesant se ntmpl n 1925 cnd, prin noua Lege pentru contenciosul administrativ prevederile legale din 1912 nu mai sunt reluate, astfel c se prea c excepia de ilegalitate nu mai avea temei legal. O schimbare de optic? Nici vorb! Iat cum explic C.G. Rarincescu consecinele acestei schimbri legislative (sau, mai exact, lipsa oricrei consecine a abrogrii art. 35): ... din aceasta ns nu se poate n niciun caz deduce c acest drept al tribunalelor ordinare ar fi fost suprimat, i c n cazul cel mai favorabil nu l-ar mai fi meninut dect n materie penal, conform art. 385, alin. 9 al codului penal, ntru ct, dup cum am artat, art. 35 din legea dela 1912 nu introducea o inovaiune atunci cnd recunotea tribunalelor ordinare dreptul de a cerceta pe cale de excepiune legalitatea actelor ad-tive, ci nu fcea altceva, dect s consacre n mod categoric un drept, care i gsea fundamentul lui juridic n aplicaiunea principiilor generale juridice; suprimndu-se acest articol se revine din nou la mecanismul exclusiv al acestor principii generale, care duce n mod firesc la aceeai concluziune (subl. ns.)8.
7 Republicat n M. Of. nr. 807 din 3 decembrie 2010 8 C. G. Rarincescu, op.cit., p. 175. Acelai autor (a se vedea i nota 1 de la subsolul aceleiai pagini) prezenta situaia din sistemul nostru de drept comparativ cu aceea prezent n sistemul francez unde Tribunalul de conflicte a reprimat din fa toate ncercrile Tribunalelor ordinare (inclusiv ale Curii de Casaiune) de a extinde dreptul de a se pronuna cu privire la legalitatea unor regulamente administrative altele dect cele n materie penal, pentru care exista un text expres. Situaia ns era i este justificat prin existena unui ordin paralel de jurisdicie, cel al

c) tot n aceast perioad i n acest context ncepe s se contureze un posibil raport ntre aciunea direct i excepia de ilegalitate cu privire la actele individuale, att cu privire la posibilitatea de a o invoca ct i la termenul n care ea poate fi ridicat. Analiznd jurisprudena citat de C.G. Rarincescu (n special speele referitoare la trecerea n retragere ori n rezerv a funcionarilor publici, situaie n care legea instituia pentru atacarea actului administrativ un termen de 30 de zile de la comunicarea acestuia9), personal am ajuns la urmtoarea concluzie (pe care marele administrativist interbelic nu o evideniaz dect fragmentar): (i) n primul rnd trebuie s pornim de la premisa c aciunile n anularea unui act administrativ ori ndreptate mpotriva unui refuz sau a tcerii administraiei (alctuind contenciosul pentru exces de putere) erau n competena Curilor de Apel cu recurs la Curtea de Casaiune, fiind soluionate dup o procedur special, n vreme ce toate celelalte litigii pe care particularii le au cu administraia, inclusiv cele prin care acetia urmresc obinerea de despgubiri pentru actele ori faptele ilicite ale acesteia (contenciosul n daune) erau de competena tribunalelor ordinare, urmnd a fi judecate dup procedura comun. (ii) fiecare aciune cea n anularea unui act administrativ, respectiv cea n daune are propriul su termen de prescripie (n msura n care legea a instituit vreunul). Prin urmare, faptul c particularul vtmat nu a atacat n termen actul administrativ pretins vtmtor cu aciune direct nu nseamn dect c el nu mai poate obine repunerea n starea anterioar emiterii acestuia. Dreptul acestuia la despgubiri, fundamental diferit, nu-i poate fi negat. ns pentru aceasta, pornind de la principiul civilist potrivit cruia fapta ilicit reprezint o condiie a acordrii reparaiei, este nevoie ca instana de drept comun s poat s aprecieze legalitatea aciunii administraiei, adic a actului administrativ individual. O poate face deci pe cale de excepie, aceasta fiind, n principiu admisibil ns doar cu scopul de a obine despgubiri. Invocarea excepiei nu este, deci prescriptibil, sub rezerva prescriptibilitii aciunii de fond10. Iat deci o prim concluzie pe care ne ndeamn s o reinem istoria excepiei de nelegalitate: neatacat n termen nseamn eficace, ns n niciun caz nu nseamn i legal. i o a doua, consecutiv:
instanelor administrative n frunte cu Consiliul de Stat. De aceea, ori de cte ori ntr-un litigiu de orice natur era invocat, ca o chestiune prejudicial, nelegalitatea unui act administrativ, instana ordinar era obligat s suspende acel litigiu i s sesizeze Consiliul de Stat care se pronuna cu privire la legalitatea regulamentului n cauz fr ns a-l anula. Era, deci, o situaie similar cu aceea existent la noi dup adoptarea actualei legi a contenciosului administrativ. 9 Aceasta reprezenta, pentru epoca respectiv, o situaie de excepie de la regula potrivit creia aciunea n contencios administrativ este imprescriptibil; pentru prezenta analiz ns ea reprezint o situaie ideal ntruct ea conine prima rezolvare dat problemei de compatibilizare a unei aciuni directe prin lege prescriptibil cu o excepie principial imprescriptibil. 10 Pe cale de interpretare, dei jurisprudena analizat nu o spune n mod expres, am dedus c dac aciunea este prescriptibil, excepia de nelegalitate poate fi invocat doar n interiorul termenului de prescripie (de pild, o aciune n daune); n schimb, dac se urmrete protejarea unui drept imprescriptibil (de pild, proprietatea), invocarea excepiei poate fi fcut oricnd.

excepia de nelegalitate este mai degrab o problem de procedur dect de fond; prin urmare, problema prescripiei trebuie ataat fondului (aciunea principal), nu unei chestiuni de procedur. 6. O dat cu abrogarea principial a instituiei contenciosului administrativ, prin Decretul nr. 128/1948 par a se rupe i dezvoltrile excepiei de ilegalitate. O regsim ns n anumite studii de specialitate, ncepnd cu anul 1956, cci nu toate valorile interbelice fuseser epurate. Una dintre acestea a fost i Romulus Ionescu11. Ca s nu mai vorbim de Tudor Drganu. Educaia lor filooccidental (n special filofrancez) este vizibil i atunci cnd abordeaz la nivel teoretic excep ia de ilegalitate: admisibilitatea de principiu a acesteia nu ar trebui pus n discu ie nici n lipsa unui text legal care s o reglementeze, cci ea se desprinde din aplicarea conjugat a dou mari principii juridice: pe de o parte, judectorul fondului este i judectorul excepiei; pe de alta, judectorul este independent i se supune numai legii (deci nu i actelor administrative, pe care le-ar putea nltura din judecata sa dac le apreciaz ca fiind contrare legii creia el trebuie s i se supun) 12. De reinut i faptul c art. 9 alin. 3 i art. 10 din Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale13 reglementa o procedur expres cu privire la excepia de ilegalitate care era ridicat n urmtoarele condiii: (a) cu privire la un act normativ; (b) care a stat la baza unui act individual (c) atacat cu aciune n anulare ntr-un anumit litigiu de contencios administrativ. Asta ns a determinat doctrina s afirme nu c admisibilitatea excepiei de ilegalitate ar fi redus doar la aceast situaie ci doar c procedura special de publicitate prevzut de aceste texte legale nu se aplic dect n aceste situaii restrictive14. ns n aceast perioad litigiile de contencios administrativ sunt extrem de rare: nimeni nu ndrznete s in piept sistemului. Tot astfel sunt, deci, i excepiile de nelegalitate. Nu se poate trage o concluzie din jurispruden. n asemenea condiii, liniile generale ale acestei
11 R. Ionescu, Rolul instanelor judectoreti n asigurarea legalitii n administraia de stat, n AUB nr. 6/1956, apud Pentru o list cuprinztoare a studiilor dedicate acestui subiect a se vedea i R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 383-384. 12 R. Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p. 385 13 B. Of. nr. 67 din 26 iulie 1967 14 R. Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p. 388. Potrivit art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967 Examinnd, cu ocazia judecii, legalitatea dispoziiei actului administrativ cu caracter normativ pe care s-a ntemeiat actul administrativ individual la care se refer cererea i constatnd c aceast dispoziie este n neconcordan cu legea, tribunalul n faa cruia hotrrea a rmas definitiv o va comunica n copie organului administrativ local sau ministerului ori altui organ central al administraiei de stat care a emis actul normativ, iar potrivit art. 10 Organul administrativ, n termen de 15 zile de la primirea copiei de pe hotrrea definitiv, comunicat n condiiile alin. ultim al art. 9, va revoca actul sau normativ sau, dac socotete c actul este legal, va sesiza organul ierarhic superior, dup cum urmeaz: a) ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat vor sesiza Consiliul de Minitri; b) comitetele executive ale sfaturilor populare regionale sau ale oraelor Bucureti i Constanta vor sesiza Consiliul de Minitri, att pentru actele normative ce au emis, ct i pentru cele ale comitetelor executive ale sfaturilor populare care le snt subordonate i pe care le consider legale. n paranteze fie spus, textul ar trebui s provoace fiori oricrui jurist obinuit cu canoanele unui sistem juridic democratic: dac organul emitent se ndoia de autoritatea lucrului judecat, sesiza autoritatea administrativ superioar... (pentru ca aceasta s aduc la ordine, dac era cazul, justiie rebel...)

instituii n perioada de aplicabilitate a Legii nr. 1/1967, aa cum se pot ele desprinde din interpretarea doctrinei relevante, ar fi urmtoarele: a) excepia este admisibil cu privire la orice act administrativ, ns este un instrument conceput mai ales pentru actele administrative normative; b) autorii abordeaz doar n treact problema instanei competente s soluioneze excepia, respectiv aceea a termenului n care ea poate fi invocat15; acest lucru este ns ntr-o oarecare msur explicabil ntruct, pe de o parte judectoria i tribunalul erau instanele competente s soluioneze litigiile de contencios administrativ (i, din pricina numrului redus de litigii de contencios administrativ, nu existau secii specializate de contencios), deci nu exista o delimitare clar ntre instanele de drept comun i cele de contencios administrativ, astfel nct distincia s merite o discuie. Pe de alt parte, era evident c, n materia actelor normative excepia era imprescriptibil n vreme ce, n ipoteza actelor individuale... nu exista jurispruden, deci, probabil, situaia nu merita un efort de gndire. Iat o posibil surs a ambiguitilor prezentului: trecutul ncepea s fie cuprins de amnezie. 7. Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ16 cuprindea i ea un text legal care putea constitui un fundament al excepiei de nelegalitate: art. 11 alin. 1 teza a II-a. Potrivit acestuia Instana este competent s se pronune i asupra legalit ii actelor sau opera iunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judec ii . n aceast perioad, explicabil sau nu, excep ia de nelegalitate a continuat s rmn ntr-un con de umbr. Ridicat fiind n fa a instan elor de judecat de drept comun, acestea pur i simplu nu tiau cum ar fi trebuit s o abordeze procedural. Tot doctrinei i-a revenit deci sarcina s o in conectat la aparate vreme de un deceniu i jumtate. Iat deci ce profil i-a configurat aceasta n tot acest rstimp:

a) dei, potrivit textului legal, obiectul acesteia era extrem de larg orice act administrativ, indiferent de natura acestuia (normativ ori individual) dar i operaiunile administrative, cu condiia s fi stat la baza actului dedus judecii logica lucrurilor ne spune c excepia de ilegalitate reprezenta un mecanism mult mai utilizat n cazul actelor normative dect al celor individuale. Astfel, n practica administrativ succesiunea act normativ act individual era mult mai des ntlnit dect un lan de acte administrative individuale17;
15 Un autor, bunoar (I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1977, p. 308) arat c, pe de o parte, excep ia poate fi ridicat ( i, deci solu ionat) de judectorie, respectiv tribunal, dup cum organul emitent este local sau central; pe de alta termenul de invocare este cel de drept comun (3 ani) cci excepia este legat de dreptul de a solicita daune. Este analizat ns exclusiv procedura reglementat de art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967. 16 M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990 17 Astfel, o lege oarecare mai nti i organizeaz aplicarea, prin intermediul unui act administrativ normativ (normele metodologice) i apoi se aplic n concret, prin intermediul actelor individuale. n schimb, acte administrative individuale n lan (ex. - o diplom urmat de un act de numire ntr-o funcie public) reprezint situaii accidentale.

b) un scop posibil al ridicrii excepiei fiind acela de a obine despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale neatacate n termenele i dup procedura stabilit de lege, termenul n care putea fi ridicat excepia era acelai cu cel n care puteau fi solicitate daunele: 3 ani, potrivit dreptului comun18. La o privire mai atent, acest termen este unul de prescripie numai pentru cererea principal, aceea de acordare a despgubirilor; pentru excepia de ilegalitate este pur i simplu un termen ntmpltor n care subzist interesul procesual de a o invoca (judectorul va analiza o asemenea excepie numai dup ce trece de acele excepii care ar face analiza acesteia de prisos cum ar fi i eventuala excepie a prescripiei aciunii); c) ns cea mai important observaie vine n materie de competen: n situaia n care, necunoscnd existena vreunui act administrativ ca surs a prejudiciului su, reclamantul i ntemeiaz aciunea n daune pe dispoziiile Codului civil ns n cursul procesului se dovedete c un asemenea act a cauzat acest prejudiciu instana dac nu e competent n condiiile Legii nr. 29/1990, i va declina competena n favoarea instanei de contencios administrativ19. 8. Legea nr. 554/2004 vine cu cteva schimbri fundamentale de concepie: a) n primul rnd, este pentru prima oar n istoria dreptului nostru administrativ cnd excepia de ilegalitate este reglementat la nivel principial, sistematic. Aa cum am amintit, pn n acel moment aceast instituie fie a fost ignorat complet, fiind configurat exclusiv pe cale doctrinar i jurisprudenial, fie legiuitorul oferea o reglementare de caz completat de doctrin i de practica judiciar; b) excepia este conceput n primul rnd pentru situaia actelor administrative individuale. n ciuda opoziiei jurisprudenei, se pare c, dac ultimele modificri vor intra n vigoare, domeniul acestor acte va rmne unul exclusiv; c) pentru prima dat se prevede expres c ridicarea excepiei n sine este imprescriptibil: pe aceast cale, actele individuale pot fi atacate indiferent de data emiterii lor; d) n fine, tot pentru prima dat este reglementat expres competena de soluionare a excepiilor de ilegalitate, aceasta fiind atribuit instanelor de contencios administrativ competente s judece i aciunile directe. Aceast optic a adus ns cu sine i o schimbare fundamental de procedur: ntruct instana competent s soluioneze excepia de nelegalitate se pronuna exclusiv
18 I. Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo sat, Arad, 1997, p. 170 19 Ibidem. Desigur, acesta se referea la competena de a soluiona excepia de ilegalitate, iar nu petitul principal, de despgubiri. Tocmai de aceea susinerea este inexact n plan procedural: ntr-o atare situaie, instana mai nti ar fi trebuit s disjung excepia i s o trimit instanei de contencios administrativ ca pe o chestiune prejudicial cu privire la care nu avea cderea s se pronune. n acelai timp, petitul principal, de acordare de despgubiri, trebuia suspendat cci soluia ce urma s fie dat acestuia depindea n mod evident de soluia dat excepiei. Situaia ns se complica cci, ntr-o asemenea situaie cu dou instane competente, instana de contencios administrativ trebuia s dea o soluie excepiei n dispozitivul hotrrii sale, nu doar n considerente, fapt care transforma excepia din mijloc de aprare n veritabil aciune.

pe acest aspect, trebuia s o fac n dispozitivul hotrrii sale (dac voia ca aceast hotrre s aib un dispozitiv sic!!!) iar nu n considerente, aspect care putea aduce n discuie chestiunea puterii lucrului judecat (privit n sens larg). 9. Cteva concluzii romanate pornind de la istoria excepiei de ilegalitate, cu accente pe interaciunea secular dintre legiuitor i judector, aceasta asemnndu-se pe alocuri cu un joc de-a pisica i oarecele, dei uneori exista (cel puin) aparena c mtile au fost inversate: a) iniial, excepia a fost conceput pretorian (pornind de la un text de lege penal care o sugera) pentru a nltura din soluionarea anumitor litigii unele acte administrative normative; apoi, ea a fost extins (tot jurisprudenial) i la actele individuale; legiuitorul, mai greoi, aproape l-a copiat: aproape. Mai nti a reglementat excepia fragmentar, numai cu privire la anumite acte normative, urmnd ca apoi s-i schimbe complet optica: numai la acte individuale, fiind inadmisibil la cele normative; b) la origini, ea a fost conceput ca un instrument prin care particularul interesat s poat dovedi fapta ilicit a administraiei n cadrul unei aciuni n daune. Astzi, acest scop primar a fost definitiv uitat; c) la nceputurile sale ea era considerat imprescriptibil, de vreme ce era o simpl aprare. Att jurisprudena ct i doctrina considerau fireasc aceast orientare. n prezent ns, cnd legiuitorul le-o spune n mod expres, acestea schimb, brusc i inexplicabil, placa: imprescriptibilitatea este contrar principiului securitii raporturilor juridice. Problema merit o dezvoltare, Capitolul IV al prezentului studiu oferind una; d) n fine, dac la nceput exista consens asupra competenei instanei de drept comun de a se pronuna i asupra excepiei de ilegalitate (chestiune prejudicial n litigiul de fond), mai nti doctrina (sub imperiul Legii nr. 29/19900 i apoi legiuitorul n 2004 au trimis excepia la instana de contencios administrativ. Ca acum, Legea nr. 76/2012 s o trimit napoi la ... Anna (!). n acelai Capitol V vom vedea care sunt posibilele consecine ale acestei schimbri asupra jurisprudenei deja formate referitoare la admisibilitatea i prescriptibilitatea excepiei de nelegalitate. Mai nti ns se impune o analiz a raporturilor dintre nestvilita excepie i (prea)ncorsetata aciune direct (n anularea actului administrativ). III. Excepia de nelegalitate i aciunea direct: Cain i Abel sau ca... Yin i Yang? A. Dilema 10. Administrativitii care au ncercat s analizeze raporturile reale dintre cele dou mijloace procesuale prin care un act administrativ poate fi fcut ineficace, s-au lovit de o dilem aparent 10

insolubil, care pleca chiar de la litera textelor Legii nr. 554/2004, texte care preau imposibil de corelat i de aplicat, n spiritul lor, simultan. Astfel, pe de o parte aciunea direct este ncorsetat n termene riguroase, relativ scurte (a se vedea prevederile art. 7 i 11 din lege); pe de alt parte, excepia poate fi invocat oricnd, indiferent de data emiterii actului. Prin urmare, raporturile dintre cele dou nu pot fi dect fratricide: nu poi prefera una dintre ele dect sacrificnd-o pe cealalt, dect stabilind o regul contrar nsi literei legii. Altfel, lucrurile n-ar mai avea nicio noim. Astfel: a) dac admitem faptul c excepia este imprescriptibil, ce sens mai au toate termenele instituite pentru aciunea direct? Ce sens mai are nsi aciunea direct de vreme ce, la acelai rezultat putem ajunge oricnd, pe cale ocolit, invocnd excepia de ilegalitate? b) dac admitem faptul c trebuie s respectm riguros termenele instituite de lege n cazul aciunii directe, atunci cum mai poate fi excepia de nelegalitate imprescriptibil? i dac nu e, ea putnd fi invocat doar n termenele de introducere a aciunii, care mai e raiunea sa de a fi? Cci, nendoielnic, tot ce ar putea fi obinut de ctre un particular pe calea excepiei de ilegalitate ar putea fi obinut i pe calea aciunii directe. Or, n acest caz, de ce a mai fost reglementat excepia de vreme ce aciunea direct este suficient? Este probabil scnteia care a aprins principiul securitii raporturilor juridice i a sacrificat, pe cale jurisprudenial, excepia de nelegalitate n detrimentul unei false stabiliti, incorect nelese. Iat care ar putea fi motivul pentru care doctrina s-a uitat strmb la imprescriptibilitatea excepiei de ilegalitate i n principiu s-a pronunat pentru sacrificarea acesteia n detrimentul termenelor rigide care condiioneaz introducerea aciunii n anulare. B. Dilem sau premis greit? 1. Cteva observaii preliminare 11. Aa cum am lsat mai sus s se neleag, doctrina noastr actual, atunci cnd a verificat compatibilitatea aciunii directe cu excepia de nelegalitate, a plecat de la premisa (subn eleas) c, n principiu, orice s-ar putea obine n mod direct, pe calea aciunii n anulare, s-ar putea obine i pe cale ocolit, invocnd excepia de nelegalitate. Singura diferen o cunosc foarte bine i practicienii contenciosului administrativ, - este aceea a existenei unui proces oarecare, n cadrul cruia s poat fi invocat excepia de nelegalitate. S inventm deci un proces i nimic nu-i mai poate sta n cale reclamantului pentru a obine astfel ceea ce-i putea oferi i un succes n ac iunea n anulare. Pentru a verifica dac aceast premis are un fundament real, s reamintim principalele puncte de turnur din viaa excepiei de ilegalitate: 11

a) la nceputurile sale, att aciunea direct ct i excepia de ilegalitate erau imprescriptibile; prima era utilizat pentru desfiinarea raportului juridic administrativ, a doua numai ca incident procedural pentru a obine ulterior despgubiri cauzate de actul administrativ ilegal, care ns a rmas s-i produc efectele; b) ulterior aciunea direct a devenit prescriptibil, ns att doctrina ct i jurispruden a (majoritare) i-au meninut poziia cu privire la imprescriptibilitatea ridicrii excep iei; desigur, distinct putea exista un termen de prescripie pentru pretenia principal (cum ar fi termenul de 3 ani pentru despgubiri); c) ulterior, ntreaga atenie s-a focalizat pe ideea c excepia reprezint un mijloc adecvat de a ataca actele administrative normative care stau la baza actelor individuale atacate cu aciune direct. Prin urmare, semnificaia iniial a imprescriptibilitii excepiei de nelegalitate s-a pierdut. Doctrina i jurisprudena noastr s-au vzut n faa aceleiai realiti ncepnd cu anul 2004, ntr-un context juridic impregnat de principiul stabilitii raporturilor juridice, impus prin dou fluvii de jurispruden care izvorsc de la Strasbourg i de la Luxemburg, principiu care, n mod evident, este ostil oricrei idei de imprescriptibilitate. Iar n acest context pare firesc ca imprescriptibilitatea excepiei de nelegalitate s fie sacrificat n detrimentul termenelor rigide ale aciunii directe, aparent mult mai prietenoase cu stabilitatea raporturilor juridice. 2. Despre coabitarea dintre excepie i aciune: o posibil teorie 12. n realitate, cele dou aciunea i excepia ar trebui s convieuiasc foarte bine, una prescriptibil cealalt nu, i fr niciun fel de legtur cu principiul securit ii raporturilor juridice, care rmne astfel viu i nevtmat. Iat un posibil raionament n acest sens: a) Actul administrativ reprezint un vehicul, un suport pentru un raport juridic administrativ format ntre administraia public i particularul/particularii vizat(i) de act. Acest raport juridic altereaz (schimb) realitatea juridic iniial, dnd natere/modificnd/stingnd drepturi ori obligaii preexistente ale participanilor la acest raport administrativ. O aciune n anularea unui asemenea act administrativ are ca scop i efecte repunerea prilor acestui raport juridic administrativ n situaia anterioar emiterii actului. Cel puin din punct de vedere juridic, urmnd a se vedea dac acest lucru este posibil i din punct de vedere material 20; acest raport juridic administrativ, care se formeaz prin voina contient a administraiei i se desfiineaz prin admiterea aciunii directe va fi numit n continuare raportul administrativ fundamental (intenionat, urmrit de administraie); aadar, pentru desfiinarea acestuia i repunerea

20 De pild, n cazul anulrii unei autorizaii de desfiinare lucrri dup ce aceasta a fost executat material nu poate repune prile n situaia material anterioar emiterii autorizaiei; de aceea particularul vtmat poate fi ndrituit doar la despgubiri.

12

prilor (administraia i destinatarul actului21) n situaia anterioar emiterii actului presupune exerciiul aciunii n anulare; b) Unele acte administrative, chiar dac vizeaz direct un singur subiect de drept (sau, cel mult, un numr restrns de subieci de drept destinatarii si), ilegale fiind, fac ravagii n ordinea juridic alternd i situaiile juridice ale altor particulari; sau chiar a destinatarului actului, dar ntrun mod pe care legea nu l permite. Plastic, putem spune c, uneori, actele administrative fac i victime colaterale. Se pot nate astfel, pe lng raportul administrativ fundamental, i diverse raporturi juridice accidentale (neintenionate22). Acestea sunt administrative prin sursa lor (un act administrativ ilegal), dar civile n coninutul lor, cci dau dreptul la o reparaie fr ca raportul administrativ fundamental s fie desfiinat! Este domeniul de aciune al excepiei de nelegalitate, nscndu-se astfel dou situaii posibile: (i) n ipoteza unui act individual care n vatm direct pe destinatar (de regul, un act care impune acestuia o sarcin), pe de o parte se nate dreptul acestuia de a fi repus n situaia anterioar, desfiinnd chiar raportul administrativ intenionat, pe de alta dreptul su la despgubiri dac a suferit un prejudiciu, lsnd acest raport juridic neatins i urmrind s nlture doar vtmarea material. Bunoar, n situaia unui act de revocare din funcie a unui funcionar, acesta ar trebui s aib opiunea ntre a ataca actul cu aciune direct, caz n care, n ipoteza admiterii sale, el va fi repus n funcie (deci n situaia anterioar emiterii actului ilegal) cci nsui raportul juridic fundamental (voit) de administraie a fost desfiinat! ns s-ar putea ca funcionarul s nici nu doreasc s se ntoarc n funcie (chiar din motive de demnitate personal)! i, n aceast situaie, de ce ar trebui s recurgem la o exagerare juridic de genul se atac actul cu aciune direct, se anuleaz, funcionarul se rentoarce n funcia sa din care imediat i d demisia? Cnd, mult mai elegant, se poate formula doar o aciune n despgubiri n cadrul creia se ridic excepia de ilegalitate23. Oricnd, atta timp ct dreptul la despgubiri nsui nu este prescris. ntr-o asemenea situaie, n mod evident reclamantul las neatins noua situaie juridic (i, deci raportul administrativ fundamental) urmrind s nlture doar vtmarea (raportul juridic accidental). Din
21 Nu trebuie confundat actul administrativ care are un autor i un destinatar (n situaia standard), deci nu are pri, cu raportul juridic administrativ, acea legtur dintre administraie i particular care devin astfel prile acestuia. 22 Este foarte greu de acceptat faptul c administraia a emis o anume autorizaie n favoarea lui X cu scopul de a-l leza pe Y. 23 Jurisprudena interbelic a sesizat o situaie vecin: ...cnd particularul pus n imposibilitate de a cere desfiinarea actului de autoritate, care e iremediabil consumat [subl. ns.], e nevoit s cear daune, invocnd ilegalitatea acelui act, aciunea sa e de competena instanelor ordinare care, conform art. 35, alin. Ultim din legea Curii de Casaie, pot, pe cale de excepiune, s constate ilegalitatea actelor administrative de autoritate i s acorde daune, conform principiului general al responsabilitii i al culpei (Cas. III, 325/922, n C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op.cit., p. 941). Aadar, n ipoteza actelor administrative realizate material, cu privire la care particularul nu mai are interes s solicite anularea, cci consecina imediat (i dorit de acesta) restitutio in integrum nu mai este posibil, excepia de ilegalitate apare ca un remediu procesual suficient pentru obinerea daunelor.

13

pcate, n jurisprudena noastr exist nrdcinat o idee fundamental greit i fr nicio baz legal n sensul inadmisibilitii unei aciuni n daune n lipsa unui petit n anularea actului. Ca i cum neatacat ar nsemna automat i legal! Fundamental greit i pentru c: i.1. la nivel teoretic, aa cum am sugerat deja, renunnd la aciunea direct, destinatarul actului renun doar la repunerea n situaia anterioar emiterii actului (la desfiinarea raportului administrativ fundamental), nu i la orice despgubiri, cci niciun text de lege nu prevede expres aceast cauz de inadmisibilitate; i.2. or, ntruct principiul este liberul acces la justiie, trebuie s existe un text expres de lege care s prevad un fine de neprimire ca acesta (inadmisibilitatea obinerii despgubirilor n ipoteza neintroducerii n termen a unei aciuni directe); i.3. s nu uitm c jurisprudena interbelic nu numai c era unanim n sensul admisibilitii unei asemenea aciuni n daune, ci chiar pentru asta a fost creat excepia de nelegalitate! i.4. din coroborarea textelor legale n vigoare azi, ajungem la aceeai concluzie, a admisibilitii aciunii n daune, iar nu la cea contrar: (1) nimic nu-l mpiedic pe particular s formuleze o asemenea aciune n daune mpotriva administraiei, formndu-se astfel un proces; (2) presupunnd c aciunea de fond nu este ea nsi prescris, excepia poate fi invocat oricnd - art. 4 din legea nr. 554/2004; (3) securitatea raporturilor juridice nu are nici ea de suferit pentru c raportul juridic fundamental rmne intact. n acest context este de amintit c principiul stabilitii raporturilor juridice nu are nimic de-a face cu o eventual obligaie de a plti despgubiri, ci numai cu imposibilitatea, n anumite condiii, de a desfiina un raport juridic deja epuizat. Pe de alt parte, acest principiu a fost creat pentru a-i proteja pe particulari, deci este discutabil dac administraia nsi l poate invoca mpotriva unui particular. (ii) n ipoteza unui act individual care vatm un ter (acesta fiind un act care creeaz un avantaj pentru destinatar), mai nti ar trebui precizat c, la o privire mai atent nu actul n sine vatm, ci aciunea beneficiarului acestuia, permis (autorizat) de act. Astfel, n cazul clasic al autorizaiei de construire, vtmtoare n mod direct pentru ter este aciunea beneficiarului de a construi, aciune ntemeiat pe cuprinsul autorizaiei i care, ilicit fiind n ciuda existenei acestui act administrativ, creeaz un raport juridic civil (delictual) ntre beneficiarul autorizaiei i ter. Acest raport juridic, reglementat fie de legea civil fie de regulamentele administrative, dac devine litigios trebuie tranat de ctre instanele civile. S lum deci un exemplu n acest sens. S presupunem c, potrivit regulamentului local de urbanism, ntr-o anumit zon se poate construi doar cu o retragere de 3 metri de la grania cu parcelele laterale. Dac X construiete la doar un metru de o asemenea limit de proprietate, el poate fi acionat n judecat de ctre vecinul su care reclam nclcarea dreptului su la via privat, nsorire etc. Fr ndoial c aciunea lui X de a 14

construi reprezint un fapt juridic ilicit (cci este interzis de normele locale de urbanism) creator de prejudicii. n consecin, potrivit principiilor dreptului civil, cel vtmat este n primul rnd ndreptit la repararea n natur a prejudiciului su, putnd astfel obine demolarea (cel puin n parte) a imobilului edificat n mod ilegal. Pentru asta ns o aciune n daune (avnd ca scop n primul rnd obinerea unei reparaii n natur), soluionat de o instan civil, reprezint remediul potrivit. Iar dac, n aprarea sa, X exhib o autorizaie de construire (care, n acest context, dat fiind starea normativ, reprezint o permisiune ilegal de a construi ntr-un anumit fel), celui vtmat nu-i mai rmne dect s invoce excepia de nelegalitate a acestui act care astfel, n caz de admitere, va fi nlturat din soluia care va fi dat litigiului. De observat ns c, n aceste mprejurri, admiterea excepiei nu desfiineaz raportul administrativ fundamental. Prin urmare, ntruct actul rmne n fiin i dup pronunarea soluiei, raporturile dintre administraia emitent i beneficiarul acestuia nu se schimb cu nimic. Bunoar, nu exist obligaia acestuia din urm de a obine o nou autorizaie sub sanciunea unei amenzi, de a intra n legalitate etc. Aceast strategie de aprare a celui vtmat (aciune civil dublat de excepia de nelegalitate) are un singur clci al lui Ahile: presupunnd c afl de inteniile vecinului su de a construi n mod ilegal nc nainte de materializarea acestora, el nu poate face nimic pentru a mpiedica producerea prejudiciului, ci numai s obin nlturarea lui ulterioar, soluie extrem de neeconomic pentru ambele pri din proces. Tocmai de aceea el se vede constrns s fie mult mai agresiv i s atace autorizaia n cauz cu aciune n anulare. n primul rnd cu scopul de a putea utiliza prevederile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004 legate de suspendarea actului atacat pn la soluionarea aciunii n contencios administrativ. Probabil i din aceast perspectiv, legiuitorul a precizat expres c terul vtmat are un drept de opiune: Este ndreptit s introduc plngere prealabil (i, subsecvent, aciune n anulare subl.ns.) i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat unui alt subiect de drept... Este ndreptit, deci nu obligat. Terul pstreaz opiunea de a formula o aciune civil oarecare, dublat de excepia de nelegalitate, ns nu pstreaz posibilitatea de a suspenda producerea prejudiciului, ci numai pe aceea de a-l nltura ulterior24.
24 n mod normal, reclamantul care introduce o aciune civil n pretenii ar trebui s aib deschis i calea cererii de ordonan preedinial (art. 581 i urm. C.pr.civ.) pentru a suspenda construcia imobilului pn la soluionarea litigiului civil. Jurisprudena ns probabil c ar fi reticent la un asemenea eafodaj juridic, raportat la urmtorul raionament: (1) ntruct construirea reprezint materializarea efectelor juridice ale autorizaiei, suspendarea acesteia nu este posibil dect n condiiile legii contenciosului administrativ, deci n temeiul art. 14-15 ale acesteia; (2) or, de vreme ce avem o cale special de atac, a recurge la dreptul comun (ordonana preedinial) este exclus cci specialia generalibus derogant. La o analiz mai atent ns, acest raionament este greit cci: (1) procedura special o nltur pe cea general numai dac, ntr-un anumit caz ea este aplicabil; n caz contrar, dreptul comun completeaz regula special, nu este nlturat de aceasta; (2) or, prevederile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile numai dac cel vtmat a recurs la aciunea n anulare, nu i n ipoteza n care acesta a introdus o aciune civil; (3) prin urmare, dac recunoatem c acesta are un drept de opiune ntre contenciosul administrativ i dreptul comun n materia atacrii actului (cu scopul final de a nltura un prejudiciu), trebuie s admitem existena aceluiai

15

13. n concluzie, aciunea direct i excepia de nelegalitate ar trebui s se completeze, nu s se exclud. Aciunea direct are ca scop repunerea prilor raportului juridic administrativ (emitentul i destinatarul actului) n situaia dinaintea emiterii acestuia; n schimb, excepia de nelegalitate las aceste pri n aceeai situaie juridic (cci raportul administrativ fundamental rmne nealterat), ea urmrind doar s nlture anumite consecine juridice colaterale ilegale (raporturi juridice ntmpltoare, de regul civile). Prin urmare nu exist niciun impediment juridic ca numai aciunea direct s fie prescriptibil, nu i excepia, care este legat de prescriptibilitatea raportului juridic civil pe care ncearc s-l protejeze. De altfel, aceast distincie este singura care se pliaz perfect pe principiul securitii raporturilor juridice (pe care o s-l abordm n seciunea urmtoare) care ntotdeauna trebuie s se gseasc ntr-un echilibru nu ntotdeauna facil de realizat cu principiul legalitii. Astfel, este la fel de excesiv s susinem c este nevoie de stabilitate cu orice pre, chiar sacrificnd legalitatea, respectiv c legalitatea trebuie s se impun n toate cazurile, chiar cu preul trimiterii stabilitii juridice n uitare. Or, raporturile dintre aciune i excepie pe care le-am descris gsesc acest echilibru: pe de o parte, principiul securitii raporturilor juridice rmne neatins de vreme ce, dup scurgerea unui anumit termen raportul juridic fundamental stabilit prin actul administrativ nu mai poate fi desfiinat; pe de alt parte ns, nici principiul legalitii nu este sacrificat, de vreme ce cel vtmat prin act poate obine o form de reparaie (n natur dac este un ter fa de act, exclusiv n echivalent dac este destinatarul actului), n interiorul eventualului termen de prescripie al aciunii civile. C. Consecine. Cteva aprecieri cu privire la autoritatea lucrului judecat i la principiul electa una via 14. n practic se ntmpl adesea ca particularul care se consider vtmat printr-un act administrativ s formuleze iniial o aciune direct, n anularea acestuia, dup care, n ipoteza respingerii acesteia, s ncerce i o excepie de nelegalitate ntr-un litigiu oarecare pornit mpotriva administraiei ori a altui particular. Aceast situaie ridic problema unei eventuale excepii a autoritii lucrului judecat, respectiv a admisibilitii ridicrii excepiei de nelegalitate raportat la principiul de drept electa una via non datur recursus ad alteram25. Iat cteva repere de care ar
drept de opiune i cu privire la posibilitatea de suspendare a unor acte materiale de ridicare a unei construcii; (4) de altfel, ar fi destul de greu de explicat distincia artificial ntre ipoteza n care constructorul edific fr autorizaie un imobil i aceea cnd are autorizaie, dat fiind faptul c, n ambele ipoteze el construiete cu nclcarea regulilor generale de urbanism. 25 De remarcat faptul c n practic nu se poate pune nici problema autoritii lucrului judecat a unei excepii de nelegalitate n faa unei aciuni n anulare (ntruct aciunea direct este prescriptibil, termenele ncepnd s curg cel mai trziu de la data la care reclamantul a cunoscut actul atacat; or, dac acesta l atacase iniial cu excepie de nelegalitate deci i-a cunoscut coninutul este foarte puin probabil ca ulterior aciunea sa n anulare s mai fie n termen), dar nici problema autoritii lucrului judecat n ipoteza admiterii aciunii n anulare, cci n aceast situaie ridicarea oricrei excepii este inutil ntruct, ca efect al admiterii aciunii directe actul individual este reputat a nu

16

trebui s se in seama, pornind de la considerentele expuse mai sus: 1. a) Dac aciunea n anulare este respins ca inadmisibil din varii motive (ex: nendeplinirea procedurii administrative prealabile) nu se poate reine autoritatea lucrului judecat n primul rnd pentru c nimic nu a fost judecat (pe fond). Astfel, admind o excepie a inadmisibilitii, soluia irevocabil ne spune doar c aciunea n anulare este inadmisibil; n schimb, ea nu abordeaz nici problema legalitii actului atacat, dar nici aceea a admisibilitii unei excepii de nelegalitate; b) n aceeai situaie nu se poate reine nici aplicabilitatea principiului electa una via, pentru c, pe de o parte acest principiu este operabil ntre dou ci procedurale care produc aceleai consecine iar, pe de alta, calea aleas trebuie s fi fost accesibil pentru a-i nega accesul la cealalt, n caz contrar situaia fiind n contradicie cu principiul liberului acces la justiie; 2. a) Dac aciunea n anulare este respins pe fond, fr ndoial c o hotrre irevocabil n acest sens va avea autoritate de lucru judecat asupra unei excepii de nelegalitate ridicate ulterior cu privire la acelai act, dar numai cu privire la motivele de legalitate invocate i analizate de ctre instan. n schimb, dac cel vtmat invoc n excepie alte motive de nelegalitate, nu se poate reine autoritatea lucrului judecat pentru c nu exist identitate de cauz. De remarcat ns c, ntr-o asemenea ipotez, particularul vtmat trebuie s invoce numai acele ilegaliti care fie sunt n legtur direct cu prejudiciul su (ex: nclcarea servituii distanei construciilor ori nlimii maxime a acestora fa de nclcarea dreptului la iluminarea solar direct), fie sunt de ordine public (ex: nclcarea competenei organului emitent); b) n aceeai situaie nu se poate invoca nici principiul electa una via, pentru c, dac privim situaia mai atent, vom observa c reclamantul nu a ales calea aciunii directe pentru a invoca anumite motive de nelegalitate; prin urmare, cu privire la aceste motive, calea excepiei rmne deschis; 3. Exist ns o singur situaie n care excepia de nelegalitate ar trebui s fie considerat ineficace (inadmisibil, lipsit de interes etc.), n ipoteza n care aciunea direct fie nu a fost introdus deloc i termenele au expirat, fie a fost respins (ca inadmisibil ori nefondat): aceea n care, pe cale ocolit se tinde la a desfiina raportul administrativ fundamental. De pild, n ipoteza unui act de revocare din funcie, dac destinatarul acestuia nu l atac n termen iar ulterior formuleaz o cerere de reintegrare n funcie ncercnd ca, pe calea unei aciuni n obligare (a cenzurrii unui refuz pretins nejustificat) s repun n discuie legalitatea raportului juridic administrativ derivat din actul de revocare. ncercarea de a dovedi caracterul ilicit (nejustificat) al refuzului administraiei de a-l reintegra pe funcie cu ajutorul excepiei de nelegalitate a actului de
fi existat niciodat.

17

revocare ar trebui s fie sortit eecului, dar nu pentru c, din punct de vedere strict tehnic (procedural) excepia nsi ar fi inadmisibil, ci pentru c pretenia principal este nefondat. Astfel, de vreme ce actul de revocare nu a fost atacat n termen, el rmne n fiin n ciuda ilegalitii sale (eventuale), astfel c singurul mod de reparare a ilegalitii rmne o aciune n daune. Principiul stabilitii raporturilor juridice reclam ns imutabilitatea raportului administrativ fundamental. n fapt, n acest spe imaginar, mai mult ca sigur c, ntre timp, vznd c actul administrativ nu a fost atacat n termen, administraia a numit o alt persoan n funcie, posibil n urma unui concurs, iar aceast situaie, dat fiind i culpa primului titular al funciei, reclam stabilitate. IV. Despre joaca de-a Dumnezeu ntr-un stat (zis) de drept A. Scurt prezentare a poziiei jurisprudenei actuale 15. Succint, istoria conflictului iscat ntre puterile statului cu privire la domeniul de aplicare a excepiei de nelegalitate poate fi rezumat astfel: a) iniial, textul art. 4 coninea n sine o ambiguitate: excepia putea fi ridicat oricnd n cadrul unui proces. Ridicat fiind n numeroase litigii (de regul de natur civil) ntre diveri particulari cu privire la acte administrative pe care se sprijinea aprarea prilor (ntruct le creau acestora drepturi subiective) bunoar, litigii de vecintate n care prii se aprau invocnd diverse autorizaii administrative, revendicri n care dreptul de proprietate al prtului se ntemeiaz pe un titlu administrativ etc., - s-a pus problema interpretrii acestei sintagme: s fie oare vorba doar despre durata procesului (oricnd, chiar i n recurs) sau despre momentul emiterii actului, care, potrivit textului legal ar trebui s fie irelevant pentru admisibilitatea excepiei? Dup o scurt perioad de incoeren jurisprudenial, la nivelul instanei supreme a nceput s se nchege concepia potrivit creia actele emise nainte de intrarea n vigoare a noii legi n-ar putea fi cenzurate pe calea excepiei de nelegalitate. Cum art. 4 nu stipula un termen n interiorul cruia excepia s poat fi invocat, jurisprudenial, pentru a nu supra principiul stabilitii raporturilor juridice, excepia a fost legat de momentul intrrii n vigoare a legii, concepia fiind astfel impregnat de ideea de neretroactivitate; se poate deci observa c, dei pe fond teoriei naltei Curi i se pot aduce mai multe critici, la nivelul competenei sale de formator de jurispruden lucrurile par destul de fireti: un text posibil a fi interpretat n dou moduri diferite, este interpretat, n temeiul art. 20 alin. 2 din Constituie, n sensul dictat de unul dintre marile principii europene, impus n mod just de ctre cele dou Curi, de la Strasbourg respectiv Luxemburg; 18

b) legiuitorul reacioneaz i, prin Legea nr. 262/2006 textului i se adaug un plus de claritate: indiferent de data emiterii sale. nalta Curte reacioneaz prompt i, ntr-o prim faz, ridic din oficiu cteva excepii de neconstituionalitate cu privire la textul art. 4 n noua formulare, respinse ns de Curtea Constituional26. Iat esena motivrii acestei viziuni: Acest principiu al stabilitii raporturilor juridice nu poate implica ns promovarea unui drept prin intermediul unei ilegaliti. Obinerea sau aprarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a crui legalitate este ndoielnic i care nu ar putea fi dovedit altfel dect prin ridicarea excepiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidental a legalitii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justific prin necesitatea exercitrii unui control de legalitate fr de care soluia pronunat de instan risc s fie fondat pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat nsui fundamentul statului de drept, cci ar fi posibil ca instana de judecat s pronune, n numele legii, o hotrre bazat pe un act ncheiat cu nclcarea legii. Din aceast perspectiv, posibilitatea contestrii legalitii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit cruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat n timp dreptul de a ridica o asemenea excep ie. De altfel, ideea pe care se ntemeiaz instituia excepiei de nelegalitate se numr printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gndirea juridic a sistemului de drept romano-germanic i a fost consacrat prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a crei semnificaie este c cele ce sunt vremelnice pentru o aciune juridic sunt permanente pentru constituirea excepiei27. c) La aceast jurispruden constituional, instana noastr suprem reacioneaz destul de surprinztor, att prin studiile de doctrin pe care le public unii dintre membrii si28, ct i prin
26 C.C., dec. nr. 404 din 10 aprilie 2008 M. Of. nr. 347 din 6 mai 2008; dec. nr. 425 din 10 aprilie 2008 M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008; dec. nr. 426 din 10 aprilie 2008 M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008 27 Motivarea Curii constituionale este numai pe jumtate corect. Astfel, dac este adevrat c cel ce se face vinovat de fraud nu poate invoca principiul securitii raporturilor juridice n favoarea sa (de pild, cel care obine o autorizaie de construire prin coruperea unui funcionar public care accept astfel s emit actul cu nclcarea regulilor de urbanism), putnd fi supus demolrii, nu acelai lucru se poate spune despre beneficiarul unei autorizaii de construire ilegale (pentru c, bunoar i lipsete un aviz, din culpa exclusiv a organului emitent primarul, care nu i-ar fi indicat n cuprinsul certificatului de urbanism necesitatea obinerii acestui aviz), dar a crei ilegalitate nu-i poate fi n niciun fel imputat. Aadar i aceast idee va fi dezvoltat ulterior pe de o parte principiul stabilitii raporturilor juridice i gsete cea mai important aplicare n ilegalitate, deci se poate recunoate dreptul cuiva la securitate chiar fiind ntr-o situaie juridic ntemeiat pe un act ilegal; pe de alt parte ns, securitatea e selectiv, fiind creat pentru a proteja doar persoanele de bun-credin, frauda excluznd aplicarea acestui principiu. 28 Exemplificativ, a se vedea G.V. Brsan, B. Georgescu, Excepia de nelegalitate n reglementarea Legii nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007. Inciden a dispozi iilor art. 20 alin. 2 din Constitu ie, republicat, cu referire la art. 6 din Convenia european a drepturilor omului i art. 6 din Codul bunei administraii, n Curierul judiciar nr. 11/2007, p. 61 i urm.; L. Giurgiu, Argumente n sprijinul soluiei de principiu adoptat la data de 26 mai 2008 de ctre judectorii Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de

19

deciziile pe care le pronun n fiecare spe dedus judecii sale, dar fr a exista n acest sens un recurs n interesul legii29. Considerat de doctrin fericit i curajoas cci, n lipsa acesteia s-ar fi deschis o adevrat Cutie a Pandorei, spre satisfacia avocailor30, ea a deschis un veritabil rzboi ntre instituiile fundamentale ale statului: nalta Curte de Casaie i Justiie (urmat ndeaproape i de celelalte instane contaminate de aceast viziune) pe de o parte, Parlamentul i Curtea Constituional pe de alt parte. n esen, invocnd pe de o parte principiul stabilit prin jurisprudena Curii de la Strasbourg (ex: Sabin Popescu c. Romnia) potrivit cruia judectorul naional trebuie s asigure primordialitatea aplicrii Conveniei, respectiv a dreptului comunitar n general, fr a mai atepta abrogarea reglementrilor interne contrare acestor acte internaionale, respectiv iar, pe de alt parte, principiul securitii i stabilitii raporturilor juridice consacrat n numeroase decizii ale CEDO, respectiv CJE s-a stabilit c, la nivel principial, excepiile de nelegalitate ridicate cu privire la actele administrative emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 sunt inadmisibile de plano; dimpotriv, cu privire la actele intrate n vigoare anterior acestei date, ridicarea unei asemenea excepii este admisibil31. Mai trebuie remarcat i faptul c majoritatea acestor hotrri judectoreti sunt mai degrab un elogiu la adresa principiului stabilitii raporturilor juridice, care este fundamentat n abstract fr a aborda problema aplicabilitii acestuia la spea dedus judecii. n mod sporadic, se mai invoc i principiul neretroactivitii legii (ca specie a stabilitii juridice)32. De asemenea, s-a mai susinut33 i ideea nclcrii, de ctre legiuitor, a principiului separaiei puterilor n stat, prin introducerea art. III al Legii nr. 262/200734. n fine, se mai arat c inadmisibilitatea excepiei nu echivaleaz cu
Casaie i Justiie cu privire la nlturarea aplicrii dispoziiilor art. 4 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, n cazul actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrrii n vigoare a legii nr. 554/2004, n Studia Iurisprudentia nr. 2/2009, accesibil la http://studia.law.ubbcluj.ro/articole.php?an=2009; E. Albu, Neconstituionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ, n Curierul judiciar nr. 9/2007, p. 45 i urm. La o privire mai atent, nalta Curte nici nu putea trana aceast chestiune printr-o decizie dat n interesul legii, pentru c, potrivit art. 126 alin. 3 din Constituie nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti, potrivit competenei sale. Aadar, recursul n interesul legii are o arie restrns de aplicare la situaiile n care legea este ambigu, necesitnd o operaiune de interpretare. Or, n aceast spe legea este foarte clar; cu ironie s-ar putea observa c o jurispruden format n contra literei legii nu poate fi considerat n interesul legii. D.-C. Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Ediia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2009, p.160 De remarcat astfel i faptul c (cel puin dup cunotinele noastre) niciodat n jurispruden nu s-a pus problema inadmisibilitii unei excepii de nelegalitate ridicate cu privire la un act administrativ individual intrat n vigoare dup noua reglementare cadru n materia contenciosului administrativ. Pentru o colecie de argumente n acest sens, a se vedea i I. Rciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, nr. 167 A se vedea, pentru o expunere detaliat a acestei concepii, E. Albu, Neconstituionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea i completarea legii contenciosului administrativ, n Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45 i urm. Potrivit acestui text legal, Hotrrile judectoreti pronunate n baza Legii nr. 554/2004, rmase definitive i irevocabile fr soluionarea pe fond a excepiei de nelegalitate, care a fost respins ca inadmisibil, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce n termen de 3 luni de la intrarea n vigoare a prezentei legi. La o prim vedere, situaia ar fi identic cu aceea stabilit n urma intrrii n vigoare a art. 24 din Legea nr.

29

30 31 32 33 34

20

imposibilitatea reclamantului de a-i apra drepturile pe calea unei aciuni civile (aciunea n revendicare bunoar). Vom comenta toate aceste susineri n continuare. B. O critic constructiv 16. n primul rnd ar trebui s stabilim dac o instan de judecat, fie ea i cea suprem, ar putea trece ca un tanc peste litera unei legi pe care Curtea Constituional o declarase anterior constituional chiar la sesizarea acesteia (1). Apoi, chiar trecnd peste acest aspect mai degrab de competen dect de fond, trebuie trasate exact graniele ntre fond i procedur, ntre retroactivitate i aplicare imediat a legii noi (2). n fine, o analiz a conceptului de stabilitate a raporturilor juridice, a sensului su intern i a raporturilor cu problema juridic supus analizei, ar fi necesar (3). 1. Despre fundamentul atitudinii rebele a justiiei pretor nelept sau haiduc nesbuit? 17. ntr-un stat de drept instituiile i datoreaz, reciproc, respect. Asta nsemn n primul rnd ca fiecare s se supun actelor juridice ale celorlalte, n msura n care nu are, asupra acestora, un mecanism legal de control35. Prin urmare, orice rezisten a unei autoriti publice n faa activitii (aparent legale cel
112/1995 privind reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine trecute n proprietatea statului M. of. nr. 279 din 29 noiembrie 1995, potrivit cruia Rezolvarea cererilor privind restituirea n natur sau despgubirea pentru imobilele cu destinaia de locuine trecute n proprietatea statului se face numai n temeiul prevederilor prezentei legi. Hotarrile judectoreti cu privire la imobilele prevazute la art. 1 din prezenta lege, rmase definitive i irevocabile, vor putea fi atacate cu recurs n anulare, ntemeiat pe dispoziiile art. 330 din Codul de procedur civil. Acesta este textul legal care a condus la pronunarea, de ctre CEDO a celebrei hotrri Brumrescu c. Romnia. n realitate ns, la o privire mai atent nu este deloc aa, din cel puin trei considerente: primul, c n acest ultim tip de spee fusese admis pe fond o aciune n revendicare, iar soluia a fost desfiinat ulterior n urma exercitrii unei ci extraordinare de atac; n cazul excepiei de nelegalitate, aciunea iniial a fost respins ca inadmisibil, deci, tehnic, nu avem autoritate de lucru judecat pentru c, anterior, instanele refuzaser s judece. n primul caz titular al cii extraordinare de atac era Ministerul Public, deci Statul; n situaia noastr, chiar particularul vtmat prin negarea dreptului de acces la justiie are la ndemn revizuirea; n fine, dac n prima situaie prin admiterea cii extraordinare de atac fostul proprietar era vtmat (revendicatorul) cruia nu i se putea imputa nici cea mai mic culp, n cazul excepiei de nelegalitate invoc principiul stabilitii raporturilor juridice n favoarea lor administraia (deci Statul), respectiv un particular (subdobnditorul bunului) care extrem de rar ar putea fi considerat de bun credin. 35 Iat cteva modaliti prin care actele unei autoriti publice sunt eludate prin activitatea alteia sub umbrela legalitii: (1) prin intermediul unor acte administrative interpretative este deturnat scopul primar pentru care a fost emis o lege, aceasta fiind astfel golit, n tot sau n parte, de coninut; (2) parlamentul, prin lege, sau guvernul, prin ordonan, stabilesc amnarea (poate chiar de mai multe ori) a executrii unor hotrri judectoreti irevocabile; (3) ignorarea complet, de ctre instanele de judecat, a unor texte de lege extrem de clare, prin formarea unei jurisprudene contrare. De asemenea, nu se regsesc pilonii unui stat de drept nici n situaia n care persoanele care exercit autoritatea public fcnd parte dintr-una dintre cele trei puteri n stat i fac dreptate singure, prin intermediul actelor juridice care le stau la ndemn: parlamentarii prin emiterea legii n folos propriu, funcionarii din administraie prin emiterea de acte administrative, judectorii prin pronunarea unor hotrri judectoreti. i n acest caz puterile publice tind s scape una de sub controlul celorlalte.

21

puin din perspectiva competenei) alteia nu poate prea dect suspect din perspectiva legalitii sale. S analizm n continuare legalitatea atitudinii instanei noastre supreme care, n speele analizate ignor att un text legal expres introdus de legiuitor tocmai ca reacie la jurisprudena aceleiai instane dar construit pe un text ambiguu ct i deciziile Curii Constituionale care au stabilit constituionalitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004 din perspectiva posibilitii invocrii excepiei fr limit de timp. 18. a) Orice ncercare de justificare a acestei atitudini jurisprudeniale ncepe cu invocarea art. 20 din Constituie. Potrivit acestui text fundamental Dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile cetenilor vor fi interpretate i aplicate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Romnia este parte (alin. 1); Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile (alin. 2). Or, la o privire mai atent, acest text enun doar un principiu de interpretare i aplicare a legii noastre interne, dar nu stabilete nimic cu privire la competena n aceast materie. A susine, prin urmare, c nalta Curte are competena de a aplica cu prioritate Convenia European a Drepturilor Omului fa de legislaia intern pentru c art. 20 din Constituie i confer aceast competen este, la nivelul valorii de adevr, echivalent cu a susine, bunoar, c o curte de apel are competena de a cenzura, sub aspectul legalitii, o dispoziie a unui primar, ca instan de fond, pentru c, potrivit art. 126 alin. 6 din Constituie, controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este garantat, (cu dou excepii expres prevzute). Or, este evident c, alte texte de lege (art. 2 C.pr.civ.; art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/3004) atribuie aceast competen Tribunalului, textul invocat din Constituie nefcnd altceva dect s reglementeze, la nivel de principiu, accesul particularilor la o instan specializat cea de contencios administrativ atunci cnd este vorba despre controlul legalitii actelor administrative. De asemenea, nici art. 148 alin. 2 nu reglementeaz dect la nivel principial, fr a stabili un organ competent s asigure prioritatea reglementrilor comunitare fa de normele interne; 19. b) Un alt text legal adesea invocat este art. 126 alin. 3 din Constituie, potrivit cruia nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti, potrivit competenei sale. O prevedere identic este cuprins n art. 16 alin. 2 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar36. La o privire la atent, nici acest text nu este suficient pentru a asigura instanei supreme suportul legal al aciunii sale de a nltura pur i simplu din deciziile sale un text legal n vigoare n scopul, nobil, de a aplica cu prioritate
36 Publicat n M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005

22

principiile generale ale dreptului internaional n materia drepturilor omului. Astfel, corobornd sintagma potrivit competenei sale cu prevederile art. 3 din Legea nr. 304/2004, potrivit crora Competena organelor judiciare i procedura judiciar sunt stabilite de lege37, vom deduce c, pentru a-i exercita aceast atribuie, trebuie s existe un alt text legal care s instituie expres modul de exerciiu al acestei atribuii, adic procedura n aceast materie. Acest text legal este, n mod evident, art. 329 C.pr.civ.38, referitor la recursul n interesul legii. Dar, chiar dac am trece peste acest argument rigid i am admite c instana noastr suprem are, chiar nafara acestei proceduri, competena principial de a asigura, prin orice fel de mijloace, mai mult sau mai puin oficiale, interpretarea unitar a legii, s nu uitm despre ce este vorba: interpretarea unitar a legii, operaiune complet diferit de aceea a nlturrii unui text legal dintr-o soluie judiciar ca urmare a considerrii acestuia ca fiind contrar principiilor dreptului internaional (european) n materia drepturilor omului39. Inexistena posibilitii de a nltura un text din ordinea juridic se deduce tocmai din stipularea expres a posibilitii de interpretare; a susine altfel ar nsemna a admite existena unui principiu n sensul c cine poate mai puin poate i mai mult (sic!); 20. Pentru a delimita exact competena naltei Curi n materia asigurrii interpretrii unitare a legii (de altfel o component a atribuiei mai largi de interpretare a legii care aparine n general instanelor judectoreti) de aceea a Curii Constituionale referitoare la declararea ca neconstituional a unui text de lege (cu consecina imediat a inaplicabilitii sale, respectiv a celeia,
37 Acest text nu reprezint dect o reformulare a art. 126 alin. 2 din Constituie, potrivit cruia Competena instanelor judectoreti i procedura de judecat sunt prevzute numai prin lege. 38 Potrivit acestuia Procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, din oficiu sau la cererea ministrului justiiei, precum i colegiile de conducere ale curilor de apel au dreptul, pentru a se asigura interpretarea i aplicarea unitar a legii pe ntreg teritoriul Romniei, s cear naltei Curi de Casaie i Justiie s se pronune asupra chestiunilor de drept care au fost soluionate diferit de instantele judectoreti. Deciziile prin care se soluioneaz sesizrile se pronun de Seciile Unite ale naltei Curi de Casaie i Justiie i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Soluiile se pronun numai n interesul legii, nu au efect asupra hotrrilor judectoreti examinate i nici cu privire la situaia prilor din acele procese. Dezlegarea dat problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instane. 39 Aa cum am mai artat, instanele judectoreti au invocat, atunci cnd au aplicat cu prioritate reglementrile internaionale, i hotrrea CEDO Dumitru Popescu c. Romnia, par. 103 (M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007). ntr-adevr, acest paragraf pare s confere instanelor naionale dreptul de a aplica cu prioritate reglementrile internaionale, motiv pentru care poate ar fi meritat mai mult atenie dect o simpl not de subsol. Totui, viaa i jurisprudena ne arat c a extrage din aceast decizie a curii un principiu general valabil este mai mult dect riscant. Reglementrile internaionale au un grad mare de abstractizare i prin urmare, a lsa la latitudinea ntregului corp al judectorilor verificarea unei chestiuni att de subtile este cel puin riscant. Tocmai de aceea s-ar impune, la nivel teoretic, existena unei autoriti specializate care s analizeze, de la caz la caz, aceast problematic controversat. Iar n sistemul nostru de drept, n prezent aceasta este Curtea Constituional. S nu uitm c hotrrea precitat vizeaz situaia sistemului nostru de drept din 1998-1999, deci la un interval relativ scurt de la aderarea Romniei la Convenie, sistem cu serioase probleme de compatibilitate cu principiile acesteia (multe dintre ele, n materie penal, fiind legate de lipsa independenei procurorului). Cel mult s-ar putea susine c instanele ar putea face aplicarea prioritar a reglementrilor internaionale n situaiile evidente, cnd Curtea, n deciziile sale, s-a pronunat ea nsi cu privire la neconvenionalitatea unui text de lege. n schimb, a admite c judectorul poate oricnd, sub pretextul neconformitii unui text de lege cu reglementrile internaionale, s l nlture pur i simplu din soluia pe care urmeaz s o dea unei spee reprezint mai mult dect o Cutie a Pandorei, dnd fru liber haosului. Or, n cazul nostru, niciodat Curtea de la Strasbourg nu s-a pronunat asupra neconvenionalitii art. 4 din Legea contenciosului administrativ.

23

mediate, a abrogrii acestuia), mai nti trebuie s stabilim natura juridic a operaiunii de nlturare a unui text legal din soluia pe care o instan trebuie s o dea unui litigiu, pentru motivul c aceast norm intern ar contraveni normelor internaionale cu valoare constituional (ori chiar supraconstituional). Or: (i) pentru a nltura un text de lege dintr-o soluie de jurispruden trebuie mai nti ca judectorul cauzei s constate c acesta contravine n mod flagrant ordinii juridice internaionale n materia drepturilor omului (n special CEDO). Or, asta nseamn a constata neconvenionalitatea unei norme interne. i cum prevederile Conveniei au valoare constituional, neconvenionalitatea este, n esen, o form de neconstituionalitate. Prin urmare, nlturnd un text de lege n vigoare, instanele interne nu fac altceva dect s le constate neconstituionalitatea; (ii) Pe de alt parte, potrivit art. 142 alin. 1 din Constituie, Curtea Constituional este garantul supremaiei Constituiei, coroborat cu prevederile art. 1 alin. 2 din Legea nr. 47/1994 a Curii Constituionale40 potrivit crora Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional n Romnia, vom observa c, la nivelul strict al competenei de a aciona, nici nalta Curte nici celelalte instane judectoreti nu sunt abilitate, n sistemul nostru de drept, s aprecieze neconvenionalitatea unei legi interne. Asta cu att mai mult cu ct, pe de o parte, potrivit art. 1 alin. 5 din Constituie n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor (subl. ns.) este obligatorie i deci orice hotrre judectoreasc trebuie s pun n aplicare legea, aa cum e ea iar, pe de alta, n cazul studiat, deciziile Curii constituionale care stabilesc c art. 4 este constituional nu pot fi ignorate, mai ales c, potrivit art. 147 alin. 4 din legea noastr fundamental Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. n fine, s nu uitm nici faptul c, printr-o decizie relativ recent41, Curtea Constituional a afirmat expres c instanele judectoreti nu se pot pronuna direct cu privire la constituionalitatea legilor, fie ele n vigoare ori abrogate42; or, i aceast decizie ar fi trebuit, ntr-un stat de drept, s fie respectat de
40 Republicat n M. Of. nr. 807 din 3 decembrie 2010 41 C.C., decizia nr. 838 din 2009, publicat n M. Of. nr. 461, din 3 iulie 2009: n ceea ce privete autoritatea judectoreasc, reprezentat de nalta Curte de Casaie i Justiie, conduita conform Constituiei transpare din cele statuate mai sus, i anume exercitarea competenelor stabilite de lege n conformitate cu prevederile constituionale referitoare la separaia puterilor n stat i, deci, abinerea de la orice aciune care ar avea ca efect subrogarea n atribuiile altei autoritati publice. Prin urmare, nalta Curte de Casaie i Justiie nu poate s instituie, s modifice sau s abroge norme juridice cu putere de lege ori s efectueze controlul de constituionalitate a acestora [subl. ns.]. 42 Cu privire la legile abrogate, chestiunea a fost discutabil atta timp ct, printr-o jurispruden constant, Curtea Constituional i nega propria competen de a se pronuna asupra constituionalitii acestora. Or, n atare condiii, innd cont c i aceast chestiune reprezint, n esen, o problem juridic care ar putea da natere la dispute ce trebuie tranate de cineva, precum i de principiul potrivit cruia instanele judectoreti au plenitudine de jurisdicie (principiu dedus, printre altele, din art. 21 din Constituie potrivit cruia accesul particularilor la justiie este garantat), instanele de judecat ar fi trebuit s se poat pronuna cu privire la neconstituionalitatea legilor i ordonanelor abrogate ntruct, prin refuzul Curii Constituionale de a se pronuna asupra acestei chestiuni, se

24

ctre instanele judectoreti. (iii) Aadar, singura competen pe care ar avea-o instanele judectoreti ar fi aceea de a interpreta un text legal, dar asta presupune premisa c acesta este neclar. Prin urmare, din perspectiva strict a competenei, situaia existent pn la intrarea n vigoare a Legii nr. 262/2007 se ncadra n prevederile legale: oricnd n cadrul unui proces reprezenta o sintagm susceptibil de a primi dou sensuri, deci interpretabil. Puteau exista astfel dou curente de opinie pe care nalta Curte s le unifice printr-o soluie pronunat n soluionarea unui recurs n interesul legii. Ulterior ns, dac legiuitorul a intervenit n mod expres i a stabilit c indiferent de data emiterii sale un act administrativ poate fi cenzurat, sub aspectul legalitii sale, pe calea excep iei de nelegalitate, singura ncercare de a-l nltura din peisajul juridic actual pe care instanele o aveau la dispoziie era sesizarea Curii Constituionale. Or, n faa deciziilor acesteia, singura atitudine demn de un stat de drept era s i se ncline i s-i acorde respectul cuvenit legii. Atitudinea rebel pe care a adoptat-o a transformat-o, practic, ntr-un legiuitor ... nelegitim!; cci, potrivit art. ___ din Constituie, Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a rii. n plus, o alt ntrebare i ateapt rspunsul: dar dac soluia juridic mbriat de nalta Curte fr a avea competena so fac este greit i pe fondul ei ? (pentru c, cel puin la nivel declarativ, se foreaz regulile de competen pentru un ideal nobil!) Atunci, cu adevrat ar fi o situaie extrem de neplcut... (iv) s nu uitm c aplicarea prioritar a dreptului internaional se face (i acesta la rndul su este un principiu recunoscut de toate sistemele democratice!!!) numai n situaiile n care acesta conine dispoziii mai favorabile dect dreptul intern! Dimpotriv, cnd acesta din urm este mai favorabil, chiar art. 20 din Constituia noastr i recunoate aplicabilitatea prioritar! Or, dup cte am observat, niciuna dintre deciziile care analizeaz aplicabilitatea art. 4 la actele emise nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004 nu abordeaz aceast distincie, ele pornind de la premisa evident greit c dreptul internaional se aplic de plano cu prioritate fa de dreptul intern. Situaia ar putea avea o importan covritoare atunci cnd actul administrativ atacat pe calea excepiei de nelegalitate reglementeaz un raport juridic exclusiv ntre un particular (destinatarul actului) i o autoritate public (cea emitent), fr a avea implicaii i asupra altor particulari. ntr-o asemenea situaie singura care are avea interes n a pstra stabilitatea raporturilor juridice n cauz este autoritatea public respectiv. Or, n acest caz, aplicarea acestui principiu de
reactiveaz competena sa general (principial). Chestiunea ns nu mai este de actualitate ntruct, prin decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 (M. Of. nr. 549 din .3 august 2011) Curtea Constituional a reinterpretat sintagma n vigoare ntr-un sens foarte larg, intrnd aici orice lege ori ordonan care i produce efectele (sau, mai exact, consecinele) juridice i n prezent, chiar dac, n mod formal, ntre timp a fost abrogat, astfel nct fie ridicarea excepiei de neconstituionalitate nu prezint interes pentru c legea n discuie nu mai produce nicio consecin juridic n prezent, fie, n caz contrar, competena de a se pronuna asupra acestei chestiuni aparine Curii Constituionale.

25

drept poate fi supus unor critici serioase: pe de o parte pentru c principiul securitii raporturilor juridice a fost creat doctrinar i jurisprudenial pentru a-i proteja pe particularii de bun credin care s-au ncrezut n cuprinsul actului, i nu autoritile publice!; pe de alt parte pentru c, ntr-o atare situaie, pentru particularul din spe este greu de crezut c dreptul internaional (principiul stabilitii) este mai favorabil dect dreptul intern (art. 4 din legea contenciosului administrativ). (v) n fine, atitudinea de frond a naltei Curi este criticabil i prin prisma unicitii acestei situaii. Astfel, au mai existat situaii recente n care instana noastr suprem a fost n poziia de a aplica cu prioritate reglementrile internaionale (fa de dreptul intern) ns de fiecare dat a ezitat s o fac: bunoar, cu privire la Titlul VII (Regimul stabilirii i plii despgubirilor aferente imobilelor preluate n mod abuziv) din Legea nr. 247/2005 privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente 43, n cteva spee secia de contencios administrativ a ridicat excepia de neconstituionalitate a acestuia innd cont i de faptul c Fondul Proprietatea nu funciona la vremea respectiv. Existnd o abunden de decizii CEDO de condamnare a Romniei pe aceste considerente (deci neconvenionalitatea procedurii de restituire n echivalent era mult mai evident de vreme ce nsi Curtea de la Strasbourg stabilise acest lucru) totui Curtea Constituional a declarat textele ca fiind constituionale44; rentorcndu-se dosarul la nalta Curte aceasta a refuzat s fac aplicarea prioritar a reglementrilor internaionale dei i s-a cerut expres acest lucru45. De asemenea, n situaia litigiilor dintre partidele politice i membrii lor, de competena exclusiv a organelor de jurisdicie intern a partidelor n cauz46, Curtea constituional a stabilit n cteva rnduri47 c textul art. 16 alin. 3 este constituional, el nenclcnd principiul accesului la justiie dei inversul acestui lucru pare mai evident dect n situaia art. 4. Nici de aceast dat vreo instan de judecat48 nu s-a ncumetat s fac aplicarea direct a reglementrilor internaionale, de acesta dat vdit mai favorabile dect dreptul intern. Dar, s trecem mai departe i s verificm dac pe bun dreptate ntr-o asemenea spe trebuie
43 44 45 46 Publicat n M. Of. nr. 653 din 22 iulie 2005 Decizia nr. 220 din 15 februarie 2011 n M. Of. nr. 522 din 25 iulie 2011 A se vedea, bunoar, I.C.C.J., s.c.a.f., decizia nr. 4273 din 22 septembrie 2011 (nepublicat) Potrivit art. art. 16 alin. (3) Legea nr. 14/2003 a partidelor politice (M. Of. nr. 25 din 17 ianuarie 2003) dobndirea sau pierderea calitii de membru al unui partid politic este supus numai jurisdiciei interne a partidului respectiv, potrivit statului partidului, deci actele juridice care au acest obiect nu pot fi cenzurate de ctre justiie. 47 Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, Decizia nr. 1.255 din 6 octombrie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 783 din 17 noiembrie 2009, Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. nr. 209 din 2 aprilie 2010, Decizia nr. 399 din 13 aprilie 2010, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 334 din 20 mai 2010, Decizia nr. 958 din 6 iulie 2010, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010, i Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2012; Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012. 48 Curtea de Apel Cluj (dec. civ. nr. 1753 din 24 iunie 2010) a refuzat s fac acest lucru de i i s-a solicitat n mod expres de ctre recureni.

26

fcut aplicarea prioritar a dreptului internaional n materia drepturilor omului. 2. Despre retroactivitate i distincia norm de drept material norm de procedur49 21. Cu privire la acest aspect, n deciziile amintite50 Curtea constituional a artat c prevederile art. 4 nu au caracter retroactiv, ntruct, dei excepia de nelegalitate poate fi invocat i n ceea ce privete actele administrative emise anterior intrrii n vigoare a legii amintite, totui, legalitatea acestora se examineaz n funcie de condiiile de validitate prevzute de reglementrile cuprinse n actele normative care erau n vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004. Este o observaie bun, dar poate nu suficient de clar. Cel puin nalta Curte nu a aderat la ea. n mod subtil, se poate observa c distincia care trebuie s se fac este ntre norma care permite aprecierea legalitii i norma dup care se apreciaz legalitatea unui act juridic. Sau, altfel spus, ntre norma de procedur (de drept procesual), care, n esen stabilete dac i n ce mod ilegalitatea actului juridic poate fi stabilit i norma de fond (de drept material) care, n esen stabilete dac actul este ilegal. Dei ambele tipuri de norme sunt guvernate de acelai principiu al aplicrii imediate a legii noi la o privire mai atent acest principiu capt valene diferite n cele dou situaii: a) norma de drept material poate reglementa doar acele efecte juridice ale actelor administrative nscute dup intrarea ei n vigoare51, deci orice excepie (cu valene de retroactivitate), pentru a fi valabil, ar trebui s fie reglementat constituional; b) norma de drept procesual se aplic, din momentul intrrii sale n vigoare, tuturor actelor de procedur, indiferent dac ele sunt ndeplinite cu privire la acte juridice (de drept material) care iau produs efectele juridice anterior intrrii sale n vigoare52. Prin urmare, dac raportm norma de procedur la actele juridice (de drept material) supuse judecii, vom avea iluzia retroactivitii acestei norme. Este doar o iluzie optic, o consecin a alegerii nefericite de a amesteca necontrolat elemente din categorii diferite: dac o lege nou de procedur ar fi aplicabile numai actelor de drept material (sau efectelor acestora) emise/produse doar dup intrarea sa n vigoare (moment care
49 Pentru o distincie a se vedea I. Deleanu, Tratat de procedur civil, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, nr. 1-7 50 A se vedea supra, nota 26 de la subsol 51 i, desigur, acelor efecte produse nainte de ieirea ei din vigoare, aplicnd n oglind principiul ne-aplicrii imediate a legii vechi (abrogate). 52 Principiul aplicrii imediate a normei de procedur are la rndul su valene diferite n baza actualului Cod de procedur civil, respectiv a celui gata de a intra n vigoare. Astfel, dac de lege lata fiecare act de procedur este vzut ut singuli, astfel c fiecare este reglementat, n principiu, de legea n vigoare la momentul efecturii sale, de lege ferenda actele de procedur sunt vzute n bloc, astfel nct toate sunt reglementate de legea n vigoare la momentul sesizrii instanei cu aciunea introductiv. Astfel, principiul aplicrii imediate a legii noi se refer la proces n integralitatea lui, o structur-mamut de acte de procedur.

27

determin i abrogarea legii vechi de procedur) s-ar crea un hiatus temporal n aplicarea legilor de procedur n timp, cci actul juridic emis n timpul n care legea veche de procedur era n vigoare ar trebui s fie guvernat doar de aceast lege indiferent cnd ar avea loc litigiul nscut n baza lui, ceea ce... ar fora neuronii participanilor la actul de justiie, care ar trebui s aib n vedere o infinitate de legi de procedur, cci unele acte juridice (de drept material) sunt reputate a avea consecine juridice o perioad ndelungat de timp. O norm de procedur nu se poate aplica dect actelor de procedur, aa nct orice apreciere asupra unei asemenea legi raportat la acte juridice de drept material nu poate fi dect un raionament juridic fundamental greit. 22. Art. 4 din legea contenciosului administrativ reprezint, n esen, o norm nou de procedur. O norm care umple, pentru prima dat n sistemul nostru de drept, un gol crpit, att ct s-a putut, de o doctrin i o jurispruden ovielnice, confuze i, uneori, cvasi-inexistente. Prin urmare, din perspectiva retroactivitii, acesta nu ncalc principiul stabilitii raporturilor juridice chiar i numai pentru c acest principiu protejeaz n esen raporturile de drept material, iar nu pe cele de procedur. Exist ns o situaie n care o norm de procedur ar putea bulversa raporturile juridice de drept material: aceea a reglementrii unor termene n care se poate aciona, termene care, sub imperiul legii vechi de procedur s-au scurs, iar o lege nou de procedur le repune n discuie (le redeschide). Cu privire la aceast situaie Curtea Constituional s-a pronunat n dou rnduri n sensul neconstituionalitii unor texte de lege care redeschideau termene de prescripie expirate mai nainte de intrarea lor n vigoare53.
53 A se vedea n acest sens deciziile Curii Constituionale nr. 1352/10.12.2008 (M. Of. nr. 23/12.01.2009) respectiv 615/12.06.2012 (M. Of. nr. 454/6.07.2012). n esen, dup ce, prin OUG nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparinut cultelor religioase din Romnia, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 501/2002 (M. Of. nr. 561 din 31 iulie 2002) n favoarea entitilor de cult care doreau s solicite restituirea n natur a imobilelor preluate abuziv a fost instituit un termen de 6 luni pentru atacarea contractelor subsecvente de vnzarecumprare ncheiate ntre Statul Romn i chiriaii care le ocupau, n temeiul Legii nr. 112/1995. Dup ce acest termen a expirat, prin art. II din Legea nr. 48/2004 privind aprobarea O.U.G. nr. 184/2002 pentru modificarea i completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, precum i pentru stabilirea unor msuri pentru accelerarea aplicrii acesteia i a O.U.G. nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparinut cultelor religioase din Romnia, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 501/2002 (M. Of. nr. 262 din 25 martie 2004) a fost instituit un nou termen de 6 luni dup expirarea cruia, prin art. III din Titlul II al Legii nr. 247/2005 privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente (M. Of. nr. 653 din 22 iulie 2005), a fost instituit un al treilea termen de 6 luni. Ultimele dou au fost declarate, succesiv (n ordine invers cronologic), neconstituionale de ctre Curte, n esen cu urmtoarea motivare: Curtea constat c, n contextul consolidrii dreptului de proprietate asupra locuinelor dobndite de ctre fotii chiriai, ca urmare a mplinirii termenului special de prescripie extinctiv a aciunii n anulare reglementat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 184/2002, instituirea unui nou termen de exercitare a dreptului la aciune creeaz un climat de instabilitate legislativ, ceea ce n ultim instan este de natur s conduc la nfrngerea principiului securitii raporturilor juridice civile, principiu ce constituie o dimensiune fundamental a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat n mod expres prin dispoziiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamental. [...] Mai mult, Curtea constat c instituirea unui nou termen pentru exercitarea aciunii n anularea unor acte juridice de nstrinare a unor imobile, dup mplinirea termenului de prescripie, este de natur s nfrng principiul securitii raporturilor juridice civile, prin nesocotirea ateptrilor legitime ale cetenilor n raport cu previzibilitatea legii, prin raportare la coninutul unei

28

S ne aflm ntr-o asemenea situaie i n cazul excepiei de nelegalitate? Rspunsul ar trebui s fie negativ, cel puin din urmtoarele considerente: a) este adevrat c, n esen, art. 4 din lege instituie o regul nou de procedur. Se tran eaz pentru prima dat chestiunea instanei competente s soluioneze o asemenea excep ie, ridicat ntrun proces oarecare. n plus, este stabilit i procedura de urmat pentru soluionarea acestei excepii. Iar din aceast perspectiv, principiul stabilitii raporturilor juridice n-ar trebui s joace niciun rol pentru c, de nsi esena sa este aplicabilitatea la raporturile juridice de drept material; b) reglementrile anterioare nu stabileau niciun fel de regul de procedur 54: a rmas astfel n sarcina doctrinei i (n mod cu totul accidental) a jurisprudenei s stabileasc regulile de competen i procedur dup care ar fi trebuit s se judece excepia de ilegalitate. Or, cel pu in n anii postdecembriti, nu a existat o opinie unitar cu privire la anumite chestiuni de procedur referitoare la excepia de ilegalitate: (1) instana competent s o soluioneze, doctrina oscilnd ntre cea de drept comun respectiv cea de contencios administrativ; (2) termenul n care excepia poate fi ridicat, fiind exprimat att opinia n sensul c aceasta este imprescriptibil, potrivit principiului quad temporalia est ad agendum, perpetua est ad excipiendum, ct i aceea c excepia poate fi invocat numai n termenul de atacare, pe cale direct, a actului administrativ; (3) domeniul de aplicare, excepia putnd fi ridicat exclusiv cu privire la actele normative, respectiv i la cele individuale. Dar s nu uitm: la originile sale, excepia de ilegalitate a fost conceput tocmai pentru a fi eficient i nafara termenului de atacare a actului pe cale direct! c) o regul simpl de procedur civil ne spune c niciun termen nu poate fi instituit dac nu exist un text expres de lege care s-l stabileasc. Ct de bizar pare atunci situa ia n care un anumit termen este instituit pe cale jurisprudenial n ciuda unui text expres care stabilete faptul c nu exist niciun termen! Pornind de la aceste constatri, vom observa c teoria naltei Curi reprezint un amalgam nepermis de raionamente55:
norme juridice adoptate la un moment dat. n acelai sens, prin Hotrrea din 9 decembrie 2008, pronunat n Cauza Viau mpotriva Romniei, paragraful 64, Curtea european de la Strasbourg a statuat c, n contextul mai multor modificri ale unei norme legale, att claritatea, ct i previzibilitatea impuse de noiunea de legalitate au fost grav afectate. 54 Desigur, cu excepia notabil a situaiei n care excepia era ridicat n faa instanei de contencios administrativ, cu privire la un act normativ care a stat la baza actului individual atacat cu aciune direct. Aceast excepie este ns irelevant ns pentru obiectul studiului de fa, atta timp ct important este s stabilim dac excepia poate fi ridicat oricnd cu privire la actele individuale. 55 Din pcate, toate susinerile instanei supreme sunt mai degrab afirmaii dect raionamente i analize: instana a stabilit o soluie de principiu; art. 4 retroactiveaz; art. 4 ncalc principiul securitii i stabilitii raporturilor juridice impus prin jurisprudena CEDO, ns nicieri nu este analizat ideea de retroactivitate ori aceea de stabilitate, raporturile dintre excepie i aciunea direct, condiiile n care se poate invoca principiul stabilitii etc. Cu alte cuvinte, nalta Curte nu expune un raionament n sensul c aplicarea art. 4 la acte administrative emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 ncalc principiul securitii raporturilor juridice, ci pleac de la premisa c aceast susinere juridic este adevrat i, n consecin, se impune ca art. 4 s fie nlturat de la

29

(i) principiul neretroactivitii legilor, reglementat constituional de art. 16 din legea fundamental, n formal lui clasic, nu se poate susine c a fost nclcat de vreme ce, aa cum am mai spus, art. 4 n totalitate conine reguli de procedur, deci este irelevant c s-ar aplica la acte juridice de drept material anterioare intrrii sale n vigoare; (ii) principiul stabilitii raporturilor juridice privit sub aspectul su c un termen o dat expirat nu mai poate fi redeschis de o lege ulterioar, nici el nu este afectat pentru c, pe lng argumentele de mai sus, jurisprudena nici nu afirm c, potrivit legii vechi actele administrative nu mai puteau fi atacate pe calea excepiei de nelegalitate, ci doar c este neconvenional s aplicm prevederile Legii nr. 554/2004 unor acte administrative emise anterior intrrii sale n vigoare. Astfel, potrivit teoriei dezvoltate de nalta Curte, pe de o parte, este ab initio inadmisibil ridicarea unei excepii de nelegalitate oricnd dup 6 ianuarie 2005 (data intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004), cu privire la un act administrativ emis oricnd nainte de aceast dat, dup cum, ab initio este admisibil o excepie de nelegalitate ridicat cu privire la un act emis oricnd dup 6 ianuarie 2005. Or, dac ar fi fost vorba despre chestiunea neconstitu ionalit ii redeschiderii unor termene expirate potrivit legii vechi, atunci momentul 6 ianuarie 2005 ar fi trebuit s fi fost irelevant: pe de o parte, cu privire la un act emis, bunoar, n 5 ianuarie 2005 excepia ar fi fost oricnd admisibil n termen de un an (dar nu asta susine teoria pe care o analizm) dar i ulterior, n termen de un an de la data la care reclamantul a cunoscut pe orice cale existen a actului atacat (deci n termenul de introducere a aciunii directe). Dar asta nseamn c excep ia n-ar fi de plano inadmisibil, ci doar tardiv, eventual, dup verificarea aspectelor legate de termenul de introducere a aciunii directe. nalta Curte ns nu a abordat problema astfel n niciuna dintre hotrrile sale. Pe de alt parte ns, problema inadmisibilitii ar fi trebuit pus i cu privire la actele administrative emise ulterior datei de 6 ianuarie 2005, dar care au fost atacate cu excep ie de nelegalitate ulterior expirrii termenului de control contencios pe calea aciunii directe. ns nu astfel s-a pus problema. Retroactivitatea prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ reprezint, astfel, o susinere fr fundament. 3. Despre principiul stabilitii raporturilor juridice, fraud i inadmisibilitate 23. Stabilitatea opusul posibilitii de desfiinare a unui raport juridic (materializat printr-un act juridic) poate fi privit mai restrns sau mai larg: a) n sens restrns, stabilitatea unui raport juridic presupune ca dup scurgerea unui interval de timp acesta s nu mai poat fi desfiinat, chiar dac ar fi ilegal (situaie care, aa cum vom arta,
aplicare pe cale pretorian.

30

nu este lipsit de condiionri, mai ales c uneori este contrar nsui principiului legalitii); b) n sens larg ns, stabilitatea poate fi perceput c o imutabilitate absolut: nicio consecin juridic imprevizibil nu se poate produce n baza unui raport juridic declarat, definitiv, stabil. Astfel, pe de o parte un asemenea raport juridic se impune ca atare erga omnes, iar, pe de alta, niciun ter potenial vtmat printr-un asemenea raport juridic nu poate solicita nici mcar despgubiri (ori o alt form de reparaie a prejudiciului su, care nu ar aduce atingere coninutului acelui raport juridic). Nevoia de securitate juridic are diferite grade. De aceea, n funcie de intensitatea acestei nevoi (resimit de societate) legiuitorul instituie diverse termene de prescripie ori de decdere care, o dat mplinite, paralizeaz orice tentativ de a mai reinstaura legalitatea. Uneori ns principiul legalitii este att de puternic protejat nct legiuitorul nici nu admite ideea de stabilitate, orict de mult timp ar trece de la emiterea actului juridic (Timpul ns, aa cum vom putea constata, joac adesea feste tuturor, inclusiv legiuitorului56). Bunoar, n situaia revocrii din funcie a unui funcionar (urmat, evident, de numirea altuia n locul su), n primul rnd societatea are nevoie s tie care este raportul legal de funcie public. Tocmai de aceea, fostului titular al funciei i este pus la dispoziie un termen relativ scurt (de ordinul zilelor sau cel mult al lunilor) pentru a ataca actul juridic de revocare din funcie. Dac n-o face, ajungem la o stabilitate de prim grad: noul raport de funcie public nu mai poate fi desfiinat retroactiv. Dar asta nu nseamn, bunoar, c cel vtmat prin actul considerat ilegal nu ar putea obine daune pentru prejudiciul cauzat prin actul ilegal57. Pentru asta are la dispoziie ns un termen mai lung: de regul 3 ani (termenul general de prescripie). Este necesar i o stabilitate la nivel financiar (pecuniar), inclusiv la nivel general. Dac i acest termen se scurge, se instaureaz o stabilitate de rang superior58. 24. Pe de alt parte ns, fraus omnia corrumpit. Cum Dreptul nu tolereaz frauda, ar fi de neconceput ca principiul stabilitii raporturilor juridice s nu fie altceva dect un instrument de acoperire a acesteia. Indiferent de timpul scurs de la emiterea actului i pn la solicitarea constatrii acesteia (ori a de reparare a consecinelor sale prejudiciabile). Prin urmare, n cazul
56 Adeseori se poate constata o reticen a instanelor de a anula un act juridic de acum (s zicem) o sut de ani, chiar dac nimic (juridic) nu le-ar putea mpiedica: nulitatea absolut a actului civil este imprescriptibil. Tocmai de aceea de multe ori apar, subit, ca pretext, alte excepii care tind s paralizeze aciunea: timpul toarn aadar ndoial n contiinele juritilor (cu privire la legitimitatea imprescriptibilitii nulitii absolute) i plumb n dorina lor de aciune mpotriva actului ilegal. Nevoia de pace social (cu consecina sa juridic stabilitatea) pare, deci, mai puternic uneori dect nsui principiul legalitii. 57 Am mai indicat acest exemplu, considerat tradiional n perioada ante i interbelic i mai sus. Pentru a obine daune, trebuie ns imaginat un mecanism procedural prin care s se poat constata fapta ilicit a administraiei (materializat, n esen, n emiterea unui act administrativ) fr, ns, a-l desfiina. Iar acest mecanism a fost excepia de ilegalitate. 58 Aciune n daune ar putea formula nu numai fostul titular la funciei, ci i orice persoan vtmat n drepturile sale prin actul administrativ respectiv: bunoar, persoana aflat n ntreinerea fostului titular, care i vede astfel diminuat sau chiar nlturat sursa de venit; un creditor al acestuia care i poprise veniturile pentru recuperarea unei datorii.

31

actelor frauduloase, de regul, legiuitorul ori jurisprudena declar, ritos, c principiul restaurrii legalitii trebuie s fie absolut i, prin urmare, niciun termen n-ar trebui s ncorseteze o aciune care ar tinde la acest lucru. Plecnd de la aceast constatare, ar trebui s plecm de la premisa c principiul stabilitii raporturilor juridice nu reprezint o regul absolut, care trebuie aprat apriori i n toate cazurile. Dimpotriv, aceasta dobndete eficacitate n mod selectiv, de la caz la caz. n principiu ca un corolar al unui alt mare principiu al dreptului cel al ocrotirii bunei credine (ncrederii legitime)59. n consecin, invocarea principiului stabilitii ar trebui s fie incompatibil cu o soluie de inadmisibilitate a aciunii. Desigur c, ntr-o asemenea cauz n care, pe cale de excepie se invoc nelegalitatea unui act administrativ, prtul din excepie sau chiar instana din oficiu pot invoca acest principiu al stabilitii. ns el nu funcioneaz de plano: administrndu-se probaiune, judectorul va hotr, cntrind bine interesele celor dou pri precum i atitudinea lor mental fa de situaia juridic creat prin act (buna sau reaua lor credin), dac cel care i ntemeiaz preteniile (ori aprarea) pe coninutul actului administrativ reclamat ca ilegal merit sau nu protecia deosebit de eficient, constnd n paralizarea principiului reinstaurrii legalitii, oferit de principiul stabilitii raporturilor juridice. Dar asta conduce la urmtoarele concluzii: a) c invocarea excepiei de nelegalitate ar putea fi doar nefondat, dac din datele concrete ale speei rezult c prtul din excepie merit protecia stabilitii, dar nu inadmisibil de plano; b) c nu se poate stabili (n actuala ordine juridic instituit de Constituie i de Legea contenciosului administrativ) un anumit termen fix dup care s-ar instaura domnia principiului stabilitii raporturilor juridice; cu att mai puin termenul de 6 ianuarie 200560. n realitate, ridicarea excepiei ar trebui s fie n principiu admisibil i imprescriptibil, ns, n fiecare caz n parte (n care este invocat) trebuie s se verifice incidena principiului stabilitii raporturilor
59 Pentru detalii a se vedea I. Brad, Revocarea actelor administrative, Universul juridic, Bucureti, 2009, p. 144 i urm.; Ov. Podaru, Drept administrativ, Vol. I Actul administrativ. (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu & Sfera juridic (coed.), Bucureti, 2010, nr. 192-194 60 Este vorba despre ziua intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004. Dincolo de orice idee de retroactivitate, a lega stabilitatea raporturilor juridice de aceast dat fix reprezint o eroare regretabil la nivel conceptual, teoretic. Securitatea reprezint o consecin a curgerii timpului n fiecare spe n parte; de aceea legiuitorul instituie uneori termene care curg pentru fiecare spe n parte de la un moment diferit (lucru, de altfel, normal!, de vreme ce fiecare spe se apreciaz dup propriile circumstane). Prin urmare, a susine c la 6 ianuarie 2005 timpul s-a oprit pentru toate speele i, din acel moment li se aplic tuturor principiul securitii raporturilor juridice, principiu care scap, ca aplicabilitate, oricrei spee pentru care aciunea n contencios administrativ a fost introdus dup acest moment, nu poate conduce dect la consecine absurde. Astfel, reducnd totul la absurd, vom constata c, aplicnd de plano aceast teorie la n practic, excepia de nelegalitate ridicat la 7 ianuarie 2005 cu privire la un act administrativ emis la 5 ianuarie 2005 este inadmisibil cci s-ar nclca principiul stabilitii raporturilor juridice! Nu conteaz c nici mcar termenul pentru introducerea aciunii directe nu a expirat, ci doar c art. 4 s-ar aplica unui act emis nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004. Dimpotriv, o excepie de nelegalitate ridicat n anul 2105 (presupunnd c Legea contenciosului administrativ n-ar fi modificat timp de 100 de ani!) cu privire la un act administrativ emis n 7 ianuarie 2005 este perfect admisibil, cci principiul stabilitii raporturilor juridice este protejat! Atunci cu siguran c acest principiu este unul de carton!

32

juridice. 25. Cu privire la acest principiu mai sunt nc anumite lucruri de clarificat: a) dintr-o anumit perspectiv aceea a mijloacelor procedurale prin care un act juridic poate fi desfiinat (i, prin urmare, stabilitatea raporturilor juridice poate fi nlturat) stabilitatea trebuie s fie absolut. i acest principiu potrivit cruia nu poi interzice, n numele stabilit ii, o cale procedural dac aceeai persoan are o alta pentru a ajunge la acelai rezultat juridic a fost intuit corect de ctre jurisprudena noastr (chiar dac nu a fost enunat n mod explicit): nu poi permite excepia de nelegalitate pentru a obine aceleai consecine juridice ca cele ale aciunii directe ; (eroarea a pornit ns de la ignorarea premisei c cele dou ci procedurale nu pot viza niciodat acelai rezultat!) Principiul-premis a fost ns pe dat uitat cci unele instan e au afirmat n mod explicit c inadmisibilitatea excepiei de nelegalitate nu-l mpiedic pe cel vtmat s- i realizeze dreptul pretins printr-o aciune civil (de regul, aciunea n revendicare). Or, n aceast situaie, unde este stabilitatea raporturilor juridice? Ce rost mai are interdic ia de a ridica excep ia de nelegalitate (n numele unui ideal numit stabilitate dac aceasta poate fi tulburat pe alt cale)? Tocmai de aceea susineri n sensul c cel care ridic excepia de nelegalitate are la dispozi ie alte mijloace de procedur (alte aciuni n justiie, de regul civile, cum ar fi ac iunea n revendicare) trebuie s fie privite cu suspiciune: stabilitatea ori exist i atunci ea n-ar trebui s fie nlturat pe nicio cale, ori nu exist, i atunci inadmisibilitatea excepiei de nelegalitate n-are nici ea vreo raiune de a fi. b) dintr-o alt perspectiv ns aceea a persoanelor care pot invoca, n favoarea lor, beneficiul principiului securitii raporturilor juridice acesta ar trebui s fie relativ. Astfel, numai persoanele de bun credin, care s-au ncrezut n aparena creat prin actul administrativ n cauz ar trebui s-l poat invoca; astfel corolarul principiului securitii raporturilor juridice (care, n sine conine o formul obiectiv) este acela al proteciei ncrederii legitime (conceput pe un schelet mai degrab subiectiv). Bunoar, emiterea unei autorizaii de construire prin fraud, n favoarea unui particular oarecare, ar trebui s-l lipseasc pe acesta din urm n mod perpetuu s poat invoca n favoarea sa securitatea raporturilor juridice. ns nu aceeai ar trebui s fie situaia i cu privire la un al doilea particular care cu bun credin a dobndit beneficiul autorizaiei (dreptul de a construi). Dar asta nu poate nsemna dect un singur lucru: c principiul stabilitii raporturilor juridice este relativ, neavnd deci nimic de-a face cu vreo excepie de inadmisibilitate care s fie invocat de plano. c) o mostr de inconstan vs. una de constan (probabil) involuntar. n materia contenciosului administrativ exist o situaie n care legiuitorul nostru nsui a ncercat s

33

reglementeze o situaie de stabilitate obiectiv61: art. 7 alin. 7 din lege (n forma sa iniial) a instituit un termen maxim de 6 luni care ncepea s curg de la data emiterii actului n care putea fi introdus aciunea n contencios administrativ. n acelai sens, art. 11 reglementa un termen maxim de un an n care se putea introduce aciunea n contencios administrativ. Con tient sau, nu, dar acest ultim termen se corela perfect cu cel de un an prevzut de art. 1 alin. 6 din lege, n interiorul cruia autoritatea emitent putea ataca actul dac acesta era unul irevocabil ntruct ntre timp intrase n circuitul civil. Lucrurile preau s aib o logic: timp de un an actul putea fi atacat de persoanele vtmate prin acesta, ori chiar de ctre autoritatea emitent; apoi, efectele sale cptau valene spre perpetuitate. Dar, ca ntotdeauna, principiul stabilitii raporturilor juridice face victime: altceva trebuie sacrificat. De data aceasta, dreptul la aprare i efectivitatea cii de atac (alte valori aprate de CEDO). Cum ar putea s curg un termen mpotriva unei persoane de la un moment pe care aceasta nu l cunoate? Pi... aceasta este adevrata fa a principiului stabilitii raporturilor juridice! De aceast dat doctrina i jurisprudena au reacionat mpotriva acestui principiu. Iar Curtea Constituional a stabilit c acest moment de la care curge termenul n cauz este neconstituional62, motiv pentru care, n noua formul a legii, aceste termene maxime (6 luni, respectiv un an) curg de la comunicarea actului sau, dup caz, de la momentul lurii la cuno tin . Iat deci cum stau lucrurile: contient sau nu, voluntar sau nu, Curtea Constituional a fost constant mpotriva principiului stabilitii raporturilor juridice, n vreme ce jurisprudena noastr a dat dovad de o inconstan criticabil. Or, a stabili un termen care curge, n mod subiectiv, pentru fiecare dintre posibilii reclamani de la o dat anume (data la care a luat la cuno tin con inutul actului i, deci, ipotetica vtmare), este o soluie ideal pentru respectarea dreptului la aprare, dar, totodat, submineaz, reducnd aproape la zero, principiul stabilitii raporturilor juridice. Aproape sigur c, la un moment temporal dat, exist o persoan care, ipotetic vorbind, s nu cunoasc coninutul actului i, prin urmare, n cazul n care actul l-ar putea vtma, s devin un poten ial reclamant ntr-o aciune direct. Or, ntr-o atare situaie, care ar fi motivul pentru care excep ia de nelegalitate n-ar putea fi imprescriptibil? d) n jurisprudena ei timpurie, format n primii doi-trei ani de la intrarea n vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, chiar nalta Curte a stabilit c, fiind o chestiune de strict (in)aplicare a legii noi, pe motiv de neretroactivitate, excepiile de nelegalitate care vizeaz acte emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 trebuie respinse, rmnnd aplicabile principiile generale anterioare, potrivit crora excepia de nelegalitate poate i trebuie s fie
61 Prin stabilitate obiectiv nelegem situaia n care un raport juridic nu mai poate desfiinat prin simpla ajungere la termen (un termen de decdere) indiferent de existena sau inexistena culpei celui ndreptit de a aciona n interiorul lui. 62 Curtea Constituional, decizia nr. 797 din 27 septembrie 2007 (M. Of. nr. 707 din 19 octombrie 2007).

34

soluionat de instana n faa creia a fost soluionat 63. Or, aceste decizii conin n sine o contradicie fiind, ca soluie, greite: ntruct diferena dintre principiile anterioare i reglementarea expres prezent este la nivel de competen a instanelor, respectiv de procedur, soluia corect nu era respingerea excepiei ci declinarea sa pentru a fi soluionat de ctre instan a de fond. S-ar fi creat o practic n acest sens astfel nct, la un moment dat instan ele de drept comun n-ar mai fi desprins excepia din cadrul litigiului de fond, ci ar fi soluionat-o, prin ncheiere separat ori prin chiar hotrrea final. i atunci, cum s-a ajuns la aceast inadmisibilitate de plano care se impune cu autoritatea lucrului judecat instanei fondului (n sensul c actul administrativ respectiv se bucur de o prezumie irefragabil de legalitate64)? 26. La finalul acestui paragraf, o observaie amar legat de principiul supunerii judectorului (numai) legii, principiu primordial pe care, acum un secol, se ntemeia excepia de nelegalitate i care n prezent are ca fundament art. 124 alin. 3 din Constituie. Iat ce paradox grozav a generat jurisprudena pe care o analizm: admind excepia inadmisibilitii constatrii nelegalitii unui act administrativ chiar n contra unui text legal care i permite acest lucru, indirect judectorul se supune obedient unui act administrativ ilegal, chiar dac aceast ilegalitate ar fi strigtoare la cer, dar nu ezit s nlture din judecata lui nsi legea!, inversnd astfel fora juridic a actelor care compun piramida kelsenian. V. Quo vadis, Domine? 27. Art. 4 n noua sa formul este gata s intre n vigoare. Cu o surprinztoare intenie de a se ntoarce la originile instituiei originare. Cel puin din perspectiva instanei competente s o judece instana de drept comun, competent s soluioneze fondul unui litigiu oarecare. Ar putea fi un moment de rscruce, care s schimbe instituia i n esena sa. Dup o perioad de 8 ani n care excepia s-a plimbat de la o instan la alta cu scopul de a mbunti calitatea actului de justiie (cci o instan specializat este preferabil, din acest punct de vedere, uneia comune), se revine la matricea iniial, dominat de principiul judectorul fondului este i judectorul excepiei. Se pare c btlia este ctigat, pentru moment, de principiul celeritii judecii.
63 ICCJ, s.c.a.f., dec. civ. nr. 548/15 februarie 2006, respectiv dec. civ. nr. 568/21 februarie 2006, n E. Albu, dreptul contenciosului administrativ, Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 273 64 Intrarea n vigoare a noii reglementri, care nu face altceva dect s recunoasc expres aplicarea principiilor tradiionale n materia excepiei de nelegalitate va da natere la ntrebri aproape fr rspuns: ar trebui meninut soluia inadmisibilitii excepiei sau ar trebi s renunm la ea? Dac o meninem, este vorba despre actele emise nainte de 2004 sau de cele emise nainte de 2012? Sau numai de actele emise ntre 2004-2012 perioada n care a fost instituit o procedur special pentru controlul legalitii pe cale de excepie? Dar, cum este evident c excepia de nelegalitate a fost admisibil n fiecare dintre cele trei perioade (pn n 2004 pentru actele emise nainte de anul 2004; ntre 2014-2012 pentru actele emise n aceast perioad; dup 2012 pentru actele care urmeaz a fi emise dup acest moment) cum ar putea fi ea inadmisibil doar pentru situaiile tranzitorii?

35

O dat cu noua formul intr ns n vigoare i un nou principiu de procedur (general): acela potrivit cruia orice litigiu va fi guvernat de normele de procedur n vigoare la momentul introducerii aciunii iniiale (art. 24 N.C.pr.civ.). Astfel, principiul aplicrii imediate a legii noi de procedur este aplicabil numai pentru litigiile noi. ns n lipsa unei norme speciale tranzitorii n materia excepiei de nelegalitate, exist riscul unui cerc vicios n ipoteza unui litigiu declanat nainte de intrarea n vigoare a noului cod, n care excepia de nelegalitate este invocat dup acest moment. Astfel, problema pleac de la urmtoarea ntrebare: este excepia de nelegalitate un simplu mijloc de aprare sau, n realitate este un veritabil act de sesizare a unei instane, care astfel ar trebui s fie guvernat de propriile sale reguli? Rspunsul riguros ar trebui s fie difereniat: a) excepia de ilegalitate clasic (instituia existent de la nceputurile sale i pn n 2004), respectiv cea postmodern (care urmeaz a fi introdus ncepnd cu intrarea n vigoare a Noului Cod de procedur civil) sunt simple aprri (aa cum arat i ntreaga doctrin, respectiv jurispruden n materie), motiv pentru care judectorul le poate soluiona n considerentele hotrrii sale, nefiind necesar vreo inserare cu autoritate de lucru judecat n dispozitivul acesteia; b) n schimb, excepia de nelegalitate modern (cea n vigoare astzi, reglementat de actualul art. 4 al Legii contenciosului administrativ) reprezint un veritabil act de sesizare (nvestire) a unei instane cu soluionarea unei chestiuni litigioase cci: (a) are un cadru procesual propriu, distinct de aciunea iniial (fiind obligatorie citarea emitentului actului); (b) soluia acesteia se regsete n dispozitivul unei hotrri judectoreti care (c) se bucur de autoritatea lucrului judecat, evident, doar ntre prile acelui litigiu. Or, dac este aa, ne vom regsi ntr-un carusel fr oprire: (1) ridicat fiind n momentul n care noua lege este n vigoare, s presupunem c pornim de la ideea c ar trebui s fie de competena instanei de drept comun, cci nu reprezint un veritabil act de sesizare a instanei. (2) dar atunci, n mod automat, ar trebui s i se aplice legea de procedur n vigoare la momentul introducerii aciunii de fond; (3) prin urmare, i se aplic Legea nr. 554/2004 n forma sa actual; (4) potrivit creia excepia este de competena instanelor de contencios administrativ; (5) deci ea nsi este un veritabil act de sesizare a instanei, prin urmare fiind necesar s se aplice legea n vigoare la momentul ridicrii ei; (6) aadar art. 4 n noua sa form, care transform excepia ntr-o simpl aprare ... i iat-ne n punctul din care am pornit! Particularul interesat s-ar vedea astfel purtat de la Anna la Caiafa ... i napoi! Situaia pare a se rezolva ntr-un regulator de competen, cu sacrificarea principiului celeritii judecii. Dar... oare care instan este competent s soluioneze acest conflict: secia civil sau cea de contencios administrativ a instanei superioare? Un sentiment de dja vu ar trebui s fac s apar un zmbet n colul buzelor: particularul pare definitiv pierdut printre proceduri. O norm tranzitorie, un veritabil 36

fir al Ariadnei, ar fi evident de dorit. 28. Dintr-o alt perspectiv ns, instituia excepiei de nelegalitate este absolut nou: actele normative (cndva fieful acesteia) nu pot fi atacate pe aceast cale, particularul interesat fiind obligat s recurg la aciunea n anulare. Legiuitorul i impune astfel din nou punctul de vedere n faa naltei Curi care, n temeiul textului art. 4 n prezent n vigoare a dezvoltat o jurispruden paralel cu textul, statund c excepia este admisibil i cu privire la actele normative, chiar dac legea nu o spune expres65. Fiind un text care pune capt tradiiei n materie, s-ar impune o analiz a acestei noi direcii pe care o ia instituia juridic a excepiei de ilegalitate. Cteva observaii punctuale deci: a) Pornind de la constatarea indeniabil c una dintre diferenele eseniale de efecte dintre aciunea direct i excepie este acela al caracterului absolut, respectiv relativ al acestor efecte, cci anularea unui act administrativ produce efecte erga omnes66 n vreme ce constatarea nelegalitii unui act administrativ produce efectele doar pentru prile acelui litigiu i pentru judectorul acestuia care va fi obligat s ignore actul atunci cnd va pronuna soluia pe fond, este posibil ca raiunea acestei noi viziuni s fie aceea c, n ipoteza actelor normative, legiuitorul s nu vrea s atribuie efecte relative nelegalitii unui act administrativ67. n contextul principiului constituional al egalitii tuturor n faa legii68, s-ar prea c legiuitorul opteaz pentru o concepie legal pentru toi sau ilegal pentru toi. Desigur, s-ar putea obiecta, n mod subtil, c nimnui nu-i este interzis s ridice ntr-un proces pendinte excepia de nelegalitate, deci exist o egalitate de anse ntre toi, tocmai prin aceast posibilitate abstract de a aciona. De acord, ns practica divergent din ultimii ani (unul i acelai act a fost considerat de instane legal pentru unii i ilegal pentru alii), ne convinge c, in concreto, egalitatea nu s-a pstrat ntre persoane care au ncercat s-i fructifice aceast oportunitate deopotriv deschis...
65 Pentru detalii a se vedea I. Rciu, op.cit., p. 166 i jurisprudena citat la notele 1 i 2 de la subsol . Spre deosebire de cealalt jurispruden contrar literei art. 4, aceasta poate fi acceptat pe de o parte pentru c instana noastr suprem s-a limitat la a interpreta un text legal (faptul c legea prevede expres posibilitatea ridicrii excepiei numai cu privire la actele individuale nu nseamn c, din perspectiva principiilor generale de drept administrativ, ea nu ar putea fi ridicat i cu privire la actele normative) iar, pe de alta, pentru c o asemenea viziune nu duneaz nimnui, excepia reprezentnd doar o cale de atac n principiu mai rapid dect aciunea direct pentru a face ineficace un act normativ. 66 O susinere (pe care personal am auzit-o de mai multe ori n practic) n sensul c nou nu ne este opozabil anularea actului cci nu am fost parte n proces este de-a dreptul hilar, n primul rnd pentru c face o confuzie nepermis ntre nulitate i inopozabilitate. Nu este posibil ca un act juridic s fie desfiinat numai pentru animte subiecte de drept i pentru altele s fie n vigoare. Deci, dac este vorba despre nulitate, o dat pronunat ea desfiineaz actul n cauz fa de toi membrii societii. 67 Mrturisesc c nu vreau s-mi arog paternitatea acestei idei. Am auzit-o prima dat ntr-o discuie informal pe care am avut-o cu un prestigios magistrat de la Curtea de Apel Cluj, dl. Liviu Ungur. i, pentru c este ntr-adevr o idee valoroas, se impune s dm Cezarului ce-i al Cezarului... 68 Este evident c, n acest context, termenul lege poate fi privit n sens larg, incluznd i actele administrative normative, mai ales c acestea provin de la autoritile publice iar potrivit aceluiai art. 16 din Constituie egalitatea trebuie s se menin i n faa acestor autoriti.

37

b) n mod indirect, legiuitorul a tranat lucrurile i n materia competenei instanelor de a cenzura legalitatea unui act administrativ: n materia actelor normative aceast competen aparine exclusiv instanelor de contencios administrativ. ntruct un asemenea act produce efecte largi n societate, desfiinarea acestora ar trebui s reprezinte apanajul unor instane specializate. Dimpotriv, n cazul actelor individuale, susceptibile s vatme un numr relativ restrns de persoane, i instanele de drept comun, pe cale de excepie, le pot face ineficace, cel puin cu privire la litigiul dedus judecii lor. n aceast situaie ns instanele de contencios administrativ i pstreaz competena de a le anula cu efecte erga omnes. c) ndeprtarea de tradiie poate fi justificat i prin adoptarea, ntre timp, a unei noi concepii: actele administrative normative pot fi atacate cu aciune direct n prezent. Acum zece ani, ntr-un studiu de jurispruden69 am susinut contrariul. Erau doar zorii unei noi orientri, cci, n mod tradiional, actele administrative individuale cele care vatm direct erau atacate cu aciune direct; actele normative care nu pot vtma dect indirect, prin intermediul unui act administrativ ori a unui refuz (de asemenea individual) de a soluiona o cerere, puteau fi atacate exclusiv pe calea excepiei de ilegalitate. Dar la aceeai concluzie se putea ajunge i pornind de la ideea prerogativelor instanei: ea nu putea s anuleze un act administrativ normativ, ci numai s-i constate ilegalitatea n nenumrate spee, fcndu-l astfel ineficace ori de cte ori era nevoie, cci abrogarea (cu care, din perspectiva efectelor juridice, este sinonim anularea cu efecte exclusiv ex nunc) era apanajul exclusiv al administraiei, n caz contrar apreciindu-se c s-ar nclca principiul separaiei puterilor n stat. Or, n condiiile actuale, n care aciunea direct mpotriva actelor normative este deja o obinuin n contenciosul administrativ, excepia de nelegalitate ridicat mpotriva acestora nu poate fi dect o alternativ la aceasta, eventual mai rapid dar cu efecte mai restrnse. A renuna la ea din considerentele deja artate nu pare a cauza o pagub foarte mare. d) sintagma oricnd n cadrul unui proces capt acum o importan capital, reprezentnd o excepie de la regulile procedurii civile. Aceast excepie este, aadar, de ordine public. Bunoar, instana de recurs, din oficiu, ar putea invoca excepia de nelegalitate a unui act administrativ individual prezumat legal de instanele inferioare i, n cazul admiterii acesteia, s modifice n totalitate sentina ori decizia recurat. n aceast situaie, temeiul legal al admiterii recursului ar trebui s fie art. 304 pct. 9 C.pr.civ., n esen fiind vorba despre o aplicare greit a legii70. Dar acest motiv, de regul nu este considerat, n doctrin i jurispruden, de ordine public. 69 Ov. Podaru, F.imon, Consideraii privind posibilitatea atacrii cu aciune direct n contencios administrativ a
actelor administrative normative, n Studia iurisprudentia, nr.1/2001, p.18 i urm. 70 Un act administrativ individual pune n aplicare legea; este un lucru bine tiut n dreptul administrativ; prin urmare, un act administrativ ilegal reprezint, n mod evident, o aplicare greit a legii; n consecin, o hotrre judectoreasc pronunat n baza unui asemenea act administrativ a fost dat, desigur, cu aplicarea greit a legii.

38

Iat de ce spuneam c admiterea excepiei de nelegalitate reprezint o excepie de la regulile procedurii civile comune. e) noul text legal ar putea avea i o problem de constituionalitate: potrivit art. 126 alin. 6 din Constituie, controlul legalitii actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este garantat... Cu alte cuvinte, legiuitorul constituional garanteaz particularului accesul la o instan specializat. Iar instana de drept comun cu siguran nu are aceast trstur71. Vom vedea ns dac i n ce fel aceast chestiune va fi tranat de ctre Curtea Constituional; Cu toate acestea viitorul sun promitor, ns numai cnd el se va fi transformat n trecut vom vedea dac previziunile s-au i confirmat... De la promitor la compromitor nu e dect o silab... VI. Un soi de epilog Acum aproape douzeci de ani, ntr-una din primele mele vizite la Biblioteca Central Universitar din Cluj (student fiind, n anul nti de facultate), mi-au czut ochii ntmpltor pe o carte alb, cartonat, cu supracopert, aezat cu faa n jos pe una din mesele nvecinate. Am deschis-o i am citit, pe supracoperta interioar, urmtorul pasaj: Povestea despre destinul nostru genetic i despre ceea ce vrea s fie ingineria genetic poate fi rostit ntr-o form oarecum alegoric. Fiecare organism cu reproducere sexuat motenete de la ascendenii si o singur, dar capital i fundamental avuie: un ghemule de firioare extrem de subiri i de delicate, nfurate ordonat i mpachetate compact ntr-o minuscul i fragil caset nucleul zigotului. Fiecare firior n parte este un veritabil scenariu, iar mpreun alctuiesc o carte de poveti n care se afl nscrise ntr-un limbaj unic i universal toate aventurile vieii pe care descendentul va fi obligat s le parcurg pn la moartea sa. Fiecare individ i va urma neabtut destinul genetic care i-a fost hrzit n ghemuleul su cu gene. i fiindc natura e plin de fantezie , ea a avut grij ca fiecare ghemule s-i aib propria poveste. Dar povetile cu gene se vor derula pe scene diferite, de la poli pn la ecuator, din vrf de munte pn la es, n ap sau pe uscat, oriunde pe Terra i oricnd de la apariia vieii, iar circumstanele mezologice diferite vor influena scenariul genetic, precum regia i decorul influeneaz n teatru mesajul textului dramatic i jocul actorilor. Am ntors cartea Biologie i drept72 descoperind pe copert cu uimire numele profesorului meu de drept constituional. Am mprumutat-o i am citit-o n dou zile. Aa am ajuns eu discipolul netiut al lui Ion Deleanu.
71 Dei, dac e s fim sinceri, ar trebui s ne ntrebm, aa cum, cu umor o fcea acum ctva timp Profesorul Deleanu, oare unde i-or fi fcut specializarea instanele de contencios administrativ? 72 I. Deleanu, Biologie i drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1983

39

Mi-am amintit de acest pasaj zilele trecute i, recitindu-l, am ajuns s m ntreb dac nu cumva, la rndul su, povestea unei instituii juridice cum este i excepia de nelegalitate n-ar putea fi rostit ntr-o form oarecum alegoric. i, dac ar trebui s fie adevrat faptul c orice instituie juridic dobndete de la cei care au conceput-o strmoii notri romani, ori glosatorii, sau chiar juritii antebelici o zestre genetic, fiecare gen fiind un veritabil scenariu, nu este mai puin adevrat faptul c circumstanele exterioare diferite le poate influena n mod decisiv. Se poate observa cu uurin c, n cazul excepiei de nelegalitate (ca, de altfel, a multor instituii de drept administrativ), poluarea juridic agresiv la care a fost supus sistemul administrativ n perioada comunist risc s o transforme ireversibil ntr-o fiin hidoas dar inofensiv, o anomalie genetic al crei produs rmne fixat ntr-un scaun cu rotile, paralizat de la gt n jos. Poate c ar fi momentul ca doctrina i jurisprudena s accepte realitatea c legiuitorul nostru ncearc s zmisleasc acum o instituie oarecum nou care s pstreze intacte multe dintre acele firioare ale entitii originare. i poate aa va ncepe o nou poveste...

Cluj-Napoca, iunie-decembrie 2012

40