Sunteți pe pagina 1din 175

LEGISLAIA N ADMINISTRAIA PUBLIC

CAPITOLUL I CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLICA


l. Puterea de stat i puterea de a administra n limbajul cotidian ntlnim, tot mai des, exprimarea ideii c imaginea unei ri este dat de administraia acesteia: Istoria omenirii, de altfel, este istoria guvernrii i administrrii popoarelor".1Studierea sistematic a fenomenului administrativ trebuie nceput cu analizarea legturii complexe a acestuia cu problematica puterii i a guvernrii. Societatea politic se difereniaz de formele istorice prestatale de convieuire social prin desprinderea din interiorul comunitii a unor structuri de autoritate nvestite cu anumite prerogative de comand, fa de care membrii societii se afl n relaie de subordonare. Autoritile constituite astfel, ca putere instituionalizat", exercit constant acelai tip de activiti de co mand, comunitatea n ansamblul ei fiind contient de legitimitatea asumrii i exercitrii acestor prerogative, precum i de ndatorirea de a respecta deciziile conducerii, sub sanciunea unor pedepse sociale. Orict de simple ar fi relaiile de putere care trebuie ordonate i reglementate ntr-un sistem n cadrul societii, orict de puin numeroas ar fi o comunitate uman, procesul de guvernare nu poate fi realizat nemijlocit, nici de un singur individ, nici de un unic organism titular al puterii politice.2 n orice formaiune statal puterea politic trebuie s aib un caracter unitar, n sensul c este deinut de un singur individ sau de un grup restrns - n statele arhaice - fie de un corp politic larg, structurat dup criterii democratice - n statele moderne. Din aceast raiune se spune c ntr-un stat nu exist dect o putere unic, acesteia neopunndu-i-se alte puteri de aceeai natur, n virtutea puterii publice, statul este ndreptit s nu recunoasc pe teritoriul su o alt putere venit din afar. n sens clasic, noiunii de putere i se atribuie sensul de for organizat aparinnd unui individ sau grup, concretizat n capacitatea sa de a defini i nfptui interesele generale ale grupului, impunnd tuturor membrilor acestuia voina sa, la nevoie utiliznd n mod legitim fora de constrngere sau de represiune. n literatura de specialitate, puterea a fost caracterizat ca posibilitatea de comand global exercitat n cadrul colectivitii, n scopul de a o organiza, de a o menine i de a o apra3, sau ca o capacitate generalizat de a obine ndeplinirea unor ndatoriri obligatorii de ctre indivizi i grupuri sociale ntrun sistem de organizare colectiv, atunci cnd ndatoririle sunt legitimate prin legtura lor ca scopuri colective.4 Unii autori consider c puterea este o for nscut din contiina social, destinat s conduc grupul social (societatea) n cutarea binelui comun i capabil s impun, n caz de nevoie, membrilor grupului atitudinea pe care ea o comand.5 Definiiile evocate privesc puterea ca pe o capacitate colectiv, abstract, inerent vieii sociale, organizat politic i nepersonalizat, aparinnd ntregii comuniti umane existente pe un anumit teritoriu, constnd n fora de a impune respectarea general a anumitor comandamente generale.6 Din punct de vedere instituional, puterea se obiectiveaz n diverse organisme crora le sunt transferate atribuii sau funcii de putere. Puterea astfel instituionalizat apare sub forma puterii de stat i este exercitat de acesta n ntregul su i n mod specializat i distinct de diverse organe ale sale. Statul apare, deci, ca titular exclusiv al forei de comand i dominaie.
1 2

A. Iorgovan Drept administrativ. Tratat elementar Ed. Hercules, Buc. 1993, p.16 C.Ionescu Drept constituional i instituii politice, vol. Ed. Lumina Lex, Buc. 1997, p.207 3 T.Parson Politics and Social Structure, New York, 1969 p.364 4 A.Etioni The Active Society,The Free Fress, New York,1968, p. 323 5 G. Burdeau Traite de science politique vol. I, Paris 1966, p. 406 6 M.Enache Concepte de putere politic i putere de stat n revista Dreptul nr.3/1968

Indiferent din ce unghi de vedere ar fi studiat, puterea se raporteaz n mod necesar la un titular, cruia i sunt recunoscute anumite prerogative. Dac statul exercit o putere delegat, circumscris nfptuirii unor obiective sociale de interes general (binele comun), titularul puterii globale nu poate fi n epoca noastr dect poporul, ori, dup caz, naiunea, care deine n mod originar puterea politic (suveranitatea). Poporul sau naiunea este titularul absolut al puterii politice, adic al suveranitii, pe cnd statul (autoritile/puterile publice) reprezint titularul exerciiului puterii de stat ncredinate n mod legitim de popor, ntre popor i stat se stabilesc anumite relaii, pe baza crora ciclul putere politic (originar) - putere de stat (derivat) se reia la nesfrit, cu condiia respectrii principiilor democratice. Potrivit unei asemenea paradigme, periodic, poporul, apelnd la proceduri electorale, i exercit puterea politic prin intermediul unor reprezentani ai si, care pun bazele funcionrii sistemului politic. Raporturile reciproce ce se stabilesc ntre guvernai (titularii puterii politice) i guvernani (titularii puterii de stat) se manifest, pe de o parte, prin ncredinarea de ctre cei guvernai a exerciiului unora dintre prerogativele puterii politice i prin controlul nfptuit de ei asupra celor aflai la putere", iar, pe de alt parte, ca raporturi de putere concretizate n comandamente, ordine, instruciuni impuse de subieci politici specializai (guvernani) membrilor colectivitii, individual sau "grupai pe criterii sociale, politice, profesionale, economice .a. Motivarea ncredinrii de ctre popor a anumitor prerogative de putere unor autoriti publice specializate, aflate sub controlul su, const n imposibilitatea gsirii unei soluii practice care s permit autoguvernarea, exercitarea suveranitii naionale n mod nemijlocit de ctre popor. Transferul exercitrii puterii de la popor la stat nu poate submina scopul exercitrii puterii care rmne, n continuare, legat de asigurarea, pe aceast cale, a binelui comun al tuturor cetenilor. Pentru garantarea unui climat de pace social i ordine ntr-o comunitate uman, este necesar ca interesele i voina fiecrui individ s se regseasc ntr-o voin general unic, exprimat i impus la nevoie prin for fiecrui individ de ctre autoritile publice crora li se ncredineaz att prerogative de putere, ct i exercitarea ca atare a acestora, n mod legitim i prin proceduri eminamente democratice. Pentru administrarea treburilor" publice, statul dispune de puterea (dreptul) de a comanda tuturor i de a ntrebuina constrngerea mpotriva celor care nu se supun. Puterea de comand poate fi neleas i ca puterea de a administra, fr a se reduce la aceasta. Fiind o putere instituionalizat i avnd ca scop ordonarea raporturilor sociale i guvernarea, puterea statal este nzestrat cu instrumente de dominaie i for de constrngere, care, la rndul lor, trebuie s fie legitime. Se poate face, din acest punct de vedere, o distincie net ntre putere i autoritate.7 Autoritatea nu se confund cu puterea, dei se ntemeiaz pe aceasta. Fr sprijinul puterii de stat nu ar exista autoritate politic. Raportul ntre autoritate i puterea de stat, ca atare, are la baz factori distinci, de care depinde fiecare. Astfel, puterea statului presupune folosirea constrngerii materiale, a forei specializate, n timp ce autoritatea, care se ntemeiaz pe legea adoptat de organismele competente i legitime, se asigur prin respectarea de bun voie a deciziilor (legilor). Numai n cazul nerespectrii acestora se recurge la fora de coerciie a statului. Statul reprezint unica instan a politicului care dispune de capacitatea de a adopta n mod legitim decizii obligatorii, exprimate de regul prin legi i alte acte normative. Statul dispune ntotdeauna i pretutindeni de instituii sau de instrumente prin intermediul crora impune legea i, la nevoie, constrnge pe destinatarii acesteia s i se conformeze. Intre categoria de putere politic i cea de putere de stat exist un raport de la ntreg la parte. Analiznduse acest raport, s-a precizat c trsturile puterii politice se regsesc n puterile statului, dar trsturile statului nu se regsesc n totalitate n ansamblul puterii politice8. Puterea de stat este, aadar, o putere specializat i ncredinat de popor anumitor organisme sau autoriti publice care realizeaz funciunea legislativ, executiv i pe cea judectoreasc. Apariia puterii instituionalizate, a puterii de stat, repartizat ierarhic unei mulimi de ageni politici, manifestndu-se prin autoriti publice nzestrate cu fora de dominaie i constrngere, a avut un rol important n ordonarea relaiilor sociale, n realizarea echilibrului social. ndeplinindu-i rolul de garant al intereselor generale, statul exercit, n virtutea puterii sale, un ansamblu de competene, nfptuite de organisme specializate, care acioneaz n limitele delegrii primite. Cu alte cuvinte, autoritile statului exercit mai degrab funcii dect puteri. Exercitarea de
7 8

M. Enache op. Cit. n opinia prof. I Muraru poporul, naiunea deine puterea, dar pentru c nu poate s exercite o astfel de putere, creeaz statul, ca ansamblu sistematizat de organe de stat(legiuitoare, administrative ,judectoreti armat, poliie) deseori denumite autoriti statale I.Muraru Drept constituional i instituii politice vol.II,Ed Actami, Buc.1995, p. 5. 2

ctre autoritile publice a anumitor funcii, presupune dreptul exclusiv al autoritii respective de a comanda n nume propriu, drept conferit sau delegat de popor. Puterea politic reprezint un fenomen unic, dar aceasta nu nseamn ca ea s nu poat fi distribuit, pentru a fi exercitat, unor organisme diferite, crora le sunt repartizate anumite atribute de conducere, n realitate, acestea sunt competene i nu drepturi subiective, puterea neputnd fi divizat. Statul personific ageni ai si ncredinndu-le exerciiul puterii de comand administrativ. Nici unul dintre aceste organisme nu poate exercita puterea n nume ori n folosul propriu, precum i n afara controlului deintorului suveran i legitim al puterii. Privite la nivelul general al activitii statale, actele de conducere specializate, realizate de organismele statului, formeaz coninutul funciilor statului. n democraiile consolidate, un rol strategic n implementarea deciziilor politice l au administratorii publici, ale cror aciuni pot afecta libertatea i bunstarea cetenilor. Dac oamenii politici au n principal angajamente pe termen mai scurt -de obicei pe durata unui mandat - administraia public preia sarcina dezvoltrii durabile a societii (proiecte pe termen lung), ntre politicile particulare ale partidelor aflate succesiv la putere trebuie s existe coeren, iar aceast coeren este vegheat de ctre administraia public. 2. Noiunea de administraie publica Sub aspect etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad, nsemnnd la, ctre i minister, nsemnnd servitor, supus .Prin urmare, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate subordonat, la comand, pus n slujba cuiva. Noiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental pentru dreptul administrativ, prezentarea principalelor noiuni cu care aceast disciplin opereaz va ncepe firesc cu analiza acesteia. Dac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr a fost utilizat, n principal, noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup 1990, n toat perioada postbelic a fost folosit exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii. Fa de aceast situaie, n doctrina actual s-a pus problema dac este vorba de noiuni diferite sau de una i aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de stat este diferit ca neles de sintagma administraie public sau, dimpotriv, se identific cu cea din urm. Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci, rezult c, spre sfritul secolului al XIX-lea i prima parte a secolului al XX-lea prin noiunea de administraie public, larg utilizat, se avea n vedere, de regul, att activitatea administraiei centrale, ct i a administraiei locale, aceasta din urm fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al descentralizrii administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale. Noiunea de administraie public acoperea astfel, att activitatea administraiei statale, ct i activitatea administraiei locale, sfera administraiei publice fiind mai larg dect a administraiei de stat, prin includerea i a administraiei publice locale. Dimpotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care exista o strict subordonare. Fr a fi utilizat ca atare, noiunea de administraie public se identifica cu noiunea de administraie de stat, n absena unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administrativteritoriale, distinct de administraia de stat sau central. Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii administraiei publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului socialist, inndu-se cont ns de orientarea Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i doctrina de la noi se raporteaz. Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publice, alturi de administraia local. Astfel, la nivelul comunitilor locale, autoritile autonome alese pot lua decizii administrative, avnd un interes exclusiv local. Spre exemplu, construirea unei coli ntr-o comun reprezint o problem de interes pentru colectivitatea local a comunei respective, nsemnnd administraie public i nu administraie de stat. Nu mai puin adevrat este c, n unitile administrativ-teritoriale se realizeaz i aciuni specifice administraiei de stat ca, de exemplu, exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar ce prezint caracter statal, fiind vorba de o activitate ce se regsete la nivelul fiecrei localiti 9. Din pcate, chiar n lucrri foarte recente, consacrate acestei discipline, continu s se menin punctul de vedere specific regimului socialist potrivit cruia, cele dou formulri diferite exprim n fapt aceeai noiune10.
9 10

A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 81 D. Brezoianu, op. cit., 2003, p. 11. 3

Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale sale. Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material, atunci cnd folosim noiunea de administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrative. Pe de alt parte, identificm un sens organic, atunci cnd folosim aceeai noiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz aceast activitate, utiliznd formularea simplificat de administraie public i nu pe cea mai dezvoltat, dar prezentnd aceeai semnificaie, de autoriti ale administraiei publice. Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari. Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc denumite generic structuri administrative, n Constituie, legislaie i doctrin fiind utilizate cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei publice, uneori chiar cea de instituie pur i simplu, cu referire la autoriti publice centrale. Fa de aceast varietate terminologic s-a pus problema dac este vorba despre noiuni identice sau, dimpotriv, diferite. Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre deosebire de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde se ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz cu predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice i, n mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice. Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i aceeai categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia.11 In doctrina postdecembrist s-a exprimat ns i poziia conform creia cele dou noiuni ar fi distincte, argumentndu-se c noiunea de organ al administraie publice este specific structurilor organizatorice constituite n sistem pe baz de subordonare ierarhic, i nu pe autonomie, n timp ce noiunea de autoritate a administraiei publice desemneaz structurile organizate, n principal, pe baza autonomiei, n absena oricrei subordonri ierarhice. De aici, concluzia conform creia, orice organ al administraiei publice reprezint i o autoritate a administraiei publice, dar nu orice autoritate a administraiei publice este i organ al administraiei publice.12 O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal al sintagmei autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local ori, ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public. In ce privete noiunea de instituie public, considerm c aceasta nu se identific cu noiunea de autoritate public i, respectiv, cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie utilizndu-se, de altfel adeseori, formularea autoritile i instituiile publice", formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac noiunile ar fi identice. Este adevrat c sintagma instituiile Republicii" din art. 151 din Constituia Romniei din 1991 nerevizuit avea n vedere unele autoriti publice reglementate constituional. Prin legea de revizuire a Constituiei, sintagma de mai sus a fost nlocuit cu o singur noiune, aceea de instituie", dispoziia referitoare la meninerea n funciune a instituiilor prevzute de Constituie, existente la data intrrii n vigoare a legii de revizuire, pn la constituirea celor noi, regsindu-se, conform noii numerotri, n art. 155 alin. (2). Totodat, spre exemplu, Legea privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului reglementeaz o autoritate public, dei noiunea de instituie este expres folosit chiar n titlul legii susmenionate. n acelai timp constatm ns c legiuitorul organic (fiind vorba despre o lege organic), asemeni celui constituional, nu a folosit sintagma instituie public n ntregul ei, ci doar o parte a acesteia, cuvntul instituie. Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din venituri bugetare,
11 12

A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 59; E. Blan, op. cit., 2002, p. 141; T. Drganu, op. cit., 1998, p. 7. M. Preda, op. cit., 2000, p. 19). 4

dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice. n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public 1-a reprezentat noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic, menit s dea o mai bun satisfacie interesului general, ca o persoan moral de drept public ce exercita anumite prerogative de putere public, creat din iniiativa Statului, a judeului sau a comunei, cu mijloace publice. Alturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-a impus i noiunea de stabiliment de utilitate public definit ca acea persoan juridic privat, autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes general, corespondentul noiunii actuale, de instituie de interes public. Stabilimentele publice i stabilimentele de utilitate public erau privite n doctrina interbelic ca fiind persoane morale sau juridice de drept administrativ.13 Persoanele morale la rndul lor, erau privite ca asociaiuni de persoane fizice, cu o existen i o voin juridic separate de a fiecruia din membri, nzestrate cu facultatea de a fi subiecte de drepturi ca i orice persoan fizic 14. Din definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere public (prerogative de putere publica) i cea de interes public. Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i, implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun.15 n baza prerogativelor de putere public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic direct, iar, n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei publice, fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ. Aceasta reprezint, alturi de alte prghii de control, o form de garantare a drepturilor i a libertilor ceteneti. Noiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat, cu precizarea c aceast sintagm, asemeni altora, ca de exemplu, serviciu public, ordine public, bun public etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se modifice o dat cu schimbarea concepiilor politice, cu alte cuvinte, n cazul alternanei la putere. 16 Aceast teorie dezvoltat n doctrina german ni se pare pe deplin pertinent dac avem n vedere faptul c orice for politic ajuns la guvernare are tendina s mbrace n ,,hain" juridic propriul punct de vedere cu privire la o anumit instituie, concept, fenomen etc. Cu alte cuvinte, dreptul, privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si. Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele, variaz n funcie de poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes public reprezentnd un serviciu public, ci doar acea activitate apreciat de puterea politic caftind de interes public. 17 La rndul ei, noiunea de serviciu public, strns legat de noiunile mai sus definite, desemneaz activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public. Ca i n cazul administraiei, putem distinge i pentru serviciul public dou sensuri: un sens material, funcional, pe care tocmai 1-am definit i un sens organic sau formal, dac avem n vedere organismul sau ntreprinderea" girat de administraie prin care se satisface o necesitate de interes public. nc din perioada interbelic au fost evideniate trsturile eseniale ale serviciului public, avndu-se n vedere sensul material al noiunii i anume: continuitatea, egalitatea tuturor n f aa lui i necesitatea adaptrii lui la nevoile utilizatorilor. In ce privete unele din noiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea public, interesul public, sigurana public sau altele, ca de exemplu, cazuri excepionale, situaii de urgen, pericol grav, multe dintre ele regsite n texte constituionale i legale, romneti sau occidentale, s-a dezvoltat de ctre o parte a doctrinei germane, teoria conceptelor juridice nedeterminate. Prin aceast teorie, s-a susinut c este vorba despre noiuni cu un neles larg i relativ determinat, a cror
13 14

(M. Vraru, op. cit., 1928, p. 109). M. Vraru, op. cit., 1928, p. 112). 15 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 73. 16 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 26. 17 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 74.

interpretare este lsat la libera alegere a celui chemat s aplice norma juridic n care se regsesc. Identificarea unei astfel de liberti de apreciere, aflat la ndemna administraiei publice, mai precis a funcionarului public chemat s aplice legea, a permis n doctrina interbelic romneasc - i n mod constant n doctrina occidental dezvoltarea teoriei puterii discreionare a administraiei, a oricrei autoriti publice n general, dincolo de care se ajunge la exces de putere. Dreptul de apreciere sau puterea discreionar reprezint acea marj de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s poat recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n instana de judecat. Din prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n absena factorului uman, a celor care compun administraia, acionnd n cadrul acesteia, punnd-o n micare sau, ca s folosim terminologia de specialitate, a personalului administrativ (funcionarii publici sau angajaii contractuali). n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur administrativ de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, neles ca specie a fenomenului social.18 n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definiie o activitate subordonat.19 Fenomenul administrativ avnd o natur complex, social-politic i juridic, este abordat n vederea cunoaterii sale ct mai complexe, dup cum se arat n general, n doctrin, att de tiinele juridice, ct i de alte ramuri ale tiinelor despre societate, cum sunt tiinele economice, sociologia, politologia etc. Studierea sistematic a fenomenului administrativ presupune pentru nceput cercetarea legturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice i implicit a guvernrii. 3. Relaia guvernare-administraie public. Rolul executivului n dreptul public contemporan Am convenit deja c noiunea de administraie public reprezint noiunea central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia urmnd s aib ca punct de reper o nelegere ct mai deplin a acestei noiuni. n egal msur, noiunea de administraie constituie noiunea fundamental i pentru tiina administraiei care o analizeaz sub multiple accepiuni, n coninutul su complex fiind cuprinse imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Din perspectiva tiinei administraiei, administraia const ntr-o activitate chibzuit, raional si eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. 20 Pentru nelegerea complexitii fenomenului cercetat, se susine n doctrin, tiina administraiei nu se mrginete numai la studierea aspectelor juridice ale administraiei, ci examineaz interferenele subsistemului administraiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global. n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca o activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare, vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii publice. Interesul general este, de regul, exprimat prin actele politice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un caracter politic. Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public, atunci cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc activitatea legislativ i, respectiv, activitatea judectoreasc. Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona.
18 19

A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 5 i urm. A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 6. 20 M. Oroveanu, op. cit., 1998, p. 38. 6

Totodat, administraia public este legat i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera acesteia. Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere. Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat, evocat mai ales sub aspect istoric. Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan actual fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, i n special ntre legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare. Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect formularea de soluii democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale. 21 Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fundamentale ale statului, i n primul rnd la puterea executiv, a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923.22 n doctrina romneasc interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani, s-a susinut c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit administraie 23 . n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de guvernare i de administrare. Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale. Cu alte cuvinte, funcia administrativ, s-a mai susinut n doctrina interbelic, const n a asigura funcionarea continu i regulat a serviciilor publice administrative care constituie n totalitatea lor administraia unui stat. Ea se realizeaz prin svrirea de acte juridice cu caracter individual i concret, respectiv prin acte i operaiuni materiale necesare funcionrii acestor servicii. Funcia executiv, s-a mai spus, nu coincide n toate cazurile cu activitatea administraiei, deoarece administraia este nvestit uneori cu o putere discreionar, cnd n exerciiul acestei activiti nu se aplic nici o lege.24 n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.25 n ce privete stabilirea raportului dintre funcia executiv i cea administrativ a statului, n doctrin au existat i nuanri, apreciindu-se c administraia de stat nu se confund cu activitatea executiv, n sens restrns, ea fiind realizat de organele executive ale statului, n timp ce, n sens larg, ea se realizeaz de toate organele statului prin acte proprii, iar, n anumite condiii, i de organizaii obteti. Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de administrare, pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public. Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a administraiei publice fiind mai larg, dar n egal msur se poate afirma c administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art. 102 din Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003 (fostul art. 101), care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice. 26 Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea executiv, dar nu se confund cu aceasta sau, mai exact, nu este n ntregime putere executiv.27 Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrativ, se afirm c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia
21 22

A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 37. A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 41. 23 P. Negulescu, op. cit., 1934, p. 39. 24 C. Rarincescu, op. cit., 1937, p. 19. 25 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 50.
26 27

Idem p. 82 Al, Negoi, op. cit., 1996, p. 8.

public sau s se limiteze la conducerea acesteia.28 Unele teze din doctrina interbelic urmeaz a fi ns regndite, n raport cu transformrile produse n societatea romneasc ncepnd cu anii '90. Astfel, spre exemplu, nu credem c mai poate fi acceptat opinia conform creia numrul serviciilor publice ar fi direct proporional cu gradul de civilizaie i invers proporional cu iniiativa particular, opinie care pornete de la definirea administraiei publice ca reprezentnd totalitatea serviciilor publice ce exercit activitate administrativ. O asemenea apreciere nu mai poate corespunde administraiei publice contemporane n general, caracterizat prin apariia i dezvoltarea unui numr tot mai mare de servicii publice realizate n mare parte i de persoane juridice de drept privat, adeseori n condiii mai bune dect ar fi putut s o fac statul sau unitile administrativ-teritoriale. n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii. De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre actele de conducere politic i norma juridic.29 De asemenea, doctrina actual a meninut teoria dezvoltat mai ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitile administraiei publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.30 In prima categorie se includ activitile prin care administraia public ordoneaz conduita persoanelor fizice i juridice, stabilind n sarcina acestora anumite obligaii, de a face sau de a nu face ceva. Nerespectarea acestor acte de dispoziie este sancionat prin msuri de coerciiune ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de ctre autoritile administraiei publice, n condiiile prevzute de lege. n a doua categorie sunt avute n vedere activitile prin intermediul crora administraia public ntreprinde msurile pe care le apreciaz ca oportune n vederea asigurrii funcionrii regulate i continue a serviciilor publice, precum i a satisfacerii intereselor generale ale societii. Cea de-a treia categorie reprezint acele activiti pe care administraia public i funcionarii acesteia le efectueaz n cele mai variate domenii care intereseaz comunitatea, cum sunt: gospodria comunal, transportul n comun, sntatea, nvmntul etc. Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie.31 Dac iniial, n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost prevzut expres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, cum ar fi, funcie a statului, autoritate public, organ statal etc. 32 Sub acest aspect, potrivit unei pri a doctrinei actuale, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial, s-a nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia Constituiilor europene adoptate n ultimele decenii33 De altfel, chiar sub imperiul acestei concepii normative, Curtea Constituional n numeroase decizii ale sale a proclamat separaia i echilibrul puterilor ca fiind un principiu constituional.34 Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separaiei puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practic, ca fiind singurul n msur s garanteze funcionalitatea normal a raporturilor i a echilibrului dintre diversele puteri. Acestei poziii din doctrin s-ar putea spune c i s-a dat satisfacie cu ocazia recentei revizuiri a Constituiei, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului l, primul dintre ele prevznd expres acest principiu. ,Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale." n primul comentariu al legii de revizuire,, consacrarea expres a acestui principiu este privit ca
28 29

I. Vida, n colectiv, op. cit., 1999, p. 17. C. lonescu, op. cit., 1997, p. 13. 30 R.N. Petrescu, op. cit., 2001, p. 10 i urm.; L. Giurgiu, op. cit., 1999, p. 12 i urm. 31 Al, Negoi, op. cit., 1996, p. 9. 32 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 30. 33 idem 34 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, op. cit., 2003, p. 6).

avnd avantajul pe care ntotdeauna o norm expres o prezint fa de aceea rezultat din interpretare: certitudinea, n mod strict, previzibilitatea, n mod indubitabil.35 De asemenea, se impune remarcat n acest context, maniera modern n care principiul este menionat, prin referire la ideea de democraie constituional, fiind avute astfel n vedere, autoritile publice, care dup cum vom argumenta n cele ce urmeaz, nu pot fi ncadrate strict n nici una din cele trei puteri clasice, fiind de fapt expresia i consecina colaborrii lor. Chiar i n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat, ntregul su titlu al III-lea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, de unde concluzia unei deduceri implicite a acestuia. Cu alte cuvinte, dei legea fundamental nu a prevzut expres nc de la nceput principiul separaiei puterilor n stat, legiuitorul constituant a organizat autoritile publice potrivit exigenelor acestuia. 36 De altfel, dup cum tot n doctrina actual se remarc, regimul separaiei puterilor presupune cooperarea autoritilor publice, dar exclude subordonarea fa de o anume autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar dac aceast autoritate ar fi reprezentana naional. 37 Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan.38 n primul rnd, se impune precizarea c niciodat i nicieri cele trei puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care s-au accentuat n timp, devenind dominante la ora actual, n opinia noastr, n organizarea i funcionarea autoritilor publice. Formele de colaborare i de control ale activitii celor trei puteri n stat nu impieteaz asupra principiului separaiei puterilor n stat, dup cum se arat n doctrina actual, ci dimpotriv evideniaz faptul c, n aplicarea acestui principiu, puterile n stat ar trebui s se afle pe poziie de egalitate. De altfel, este unanim admis faptul c o societate funcioneaz normal, este democratic, numai n msura n care autoritile care ndeplinesc clasicele funcii ale statului, corespunztoare celor trei puteri, se afl n echilibru, fr ca una sau dou s domine. Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ. De regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei funcii ale statului: procedura legislativ, formarea i funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ etc. 39 n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea cu atribuii de control, care, strict tiinific, nu pot fi ncadrate n nici una din cele trei puteri ale statului. Din evoluia modern a principiului separaiei puterilor n stat, se subliniaz n doctrina actual, pe aceeai linie de idei, nu trebuie s excludem i unii factori noi cum ar fi: participarea maselor la conducere prin referendum i iniiative legislative populare, restrngndu-se astfel principiul reprezentrii; instituionalizarea n constituii a unor autoriti noi, ca, de exemplu, ombudsmanul, cu rol de control asupra administraiei publice; recurgerea la justiia constituional, nfptuit de o autoritate jurisdicional independent; nfiinarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ; controlul societii civile, prin diverse mijloace, dar n primul rnd prin mass-media etc. 40 Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi n Constituia din 1991. Avocatul Poporului are ca funcie aprarea drepturilor i libertilor ceteneti, fiind o garanie constituional instituionalizat a acestora, n temeiul creia el acioneaz att din oficiu, ct i la cererea persoanelor interesate.41 Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una din cele trei puteri clasice. Dup cum s-a artat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a administraiilor publice specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de
35 36

idem G. Vrabie, op. cit., 1999, p. 24) 37 M. Enache, op. cit., 1998, p. 115 38 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 38 39 idem 40 C. lonescu, op. cit., 1997, p. 133 i urm. 41 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., 1998, p. 49

puterea legislativ, pentru c, de regul, la acest nivel este numit i, n plus, are obligaia de a prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului. Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i concentreaz activitatea. n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c, cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate, ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor. n concluzie, ncadrarea acestei structuri strict ntr-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil. n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte autoriti publice precum: Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ etc. Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct de autoritatea judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice. Din aezarea n structura Constituiei, se arat ntr-o monografie consacrat n ntregime analizei acestei instituii, rezult o prim constatare i anume c aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale prevzute n art. 144 din Constituie (art. 146 ca urmare a revizuirii i a republicrii - subl.ns.), nscriindu-se n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuii.42 Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este alctuit din 9 judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camer numete cte 3 judectori) i puterea executiv reprezentat de Preedintele Romniei, care numete de asemenea 3 judectori; Mandatul judectorilor este de 9 ani fr a fi reeligibil, iar, la fiecare 3 ani, Curtea se renoiete cu cte o treime. Judectorii sunt independeni i inamovibili n exercitarea mandatului lor, Preedintele Curii fiind ales de judectori pe o perioad de 3 ani. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituionale au n mare parte ns trsturile procedurilor judectoreti. Curtea Constituional este de regul calificat n doctrin ca o autoritate politico-jurisdicional nvestit cu controlul constituionalitii legilor, atribuiile sale fiind expres prevzute n art. 146 din Constituie. Curtea de Conturi, reglementat n art. 140 din Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003 (fostul art. 139), exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. n doctrina actual, aceast autoritate public a fost calificat ca o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a se reui ns formarea unui punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic. Modificrile aduse prin Legea de revizuire a Constituiei, potrivit crora, n condiiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de instanele judectoreti specializate", atrag ns schimbarea acestei concepii. Renunarea la atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi au fost impuse, potrivit doctrinei recente, de noua concepie cu privire la justiie i la instanele judectoreti, implicit la jurisdiciile administrative devenite facultative i gratuite. 43 Fa de importana acestei autoriti n garantarea folosirii corecte a banilor publici, pe de-o parte, i pentru simetria instituional, pe de alt parte, Curtea de Conturi a fost organizat la fel ca i Curtea Constituional, pe un mandat de 9 ani pentru consilierii de conturi, cu nnoirea unei treimi din consilieri, din 3 n 3 ani. n raport cu noua fizionomie constituional, Curtea de Conturi a fost ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n rndul vreuneia din cele trei puteri - legislativ, executiv i judectoreasc -, dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora. 44 Consiliul Legislativ, reglementat n art. 79 din Constituie, este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei. Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei sau, altfel spus, al
42 43

idem M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, op. cit., 2003, p. 122 44 idem

10

dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, a contradiciilor, a frmirii legislaiei, a nclcrii ierarhiei izvoarelor de drept etc. 45 Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei puteri ale statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerogative de putere public, la care Constituia nu face referire expres, dar, care, n egal msur, nu pot fi ncadrate strict n clasica separaie a puterilor n Stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul Naional al Audiovizualului, reglementat n Legea audiovizualului nr. 504/2002. Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de colaborare n virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.46 n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz pe deplin actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii politice. La nceput s-a apreciat c fiecare autoritate dispunea de o putere proprie, ce-i permitea s contrabalanseze influena celorlalte autoriti, legislativul i executivul aflndu-se pe poziii antagonice, de unde ideea separaiei puterilor. In prezent, adevrata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea i puterea de a o executa, ci dimpotriv, ntre puterea care aparine executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte.47 Cu alte cuvinte, la ora actual poate fi identificat tendina de a da guvernului misiunea, dar i posibilitatea lurii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin msurile executive, corpurilor legiuitoare rezervndu-li-se rolul de organisme de reflecie i de control al aciunilor guvernului, n relaia legislativ-executiv, guvernului nu i se mai rezerv doar un rol secundar, ci deseori primordial, el devenind elementul motor i dinamic al ntregului sistem politic" 48 Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin: asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaiei Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc. 49 Spre exemplu, jurisdicia constituional, prin efectul controlului de constituionalitate, are un rol important n reglarea rzboiului frontierelor" dintre autoritile publice, n sensul de a asigura, indiferent de coninutul politic al aciunii lor, respectarea limitelor autonomiei lor funcionale. 50 Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc actual pornete de la dispoziiile art. 61 din Constituia Romniei, revizuit i republicat n 2003 (fostul art. 58), care consacr expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului romn si unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care, n principiu, adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare. 51 Art. 115 din Constituia Romniei, revizuit i republicat n 2003 (fostul art. 114), consacr ns instituia delegrii legislative, ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca, n anumite limite i cu respectarea unor condiii, s emit ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat. i totui, dac este ferm admis i constituional statuat c Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii, se arat n doctrina de specialitate, nu ar trebui 4. Principiile fundamentale ale administraiei publice Transformarea administraiei publice dintr-un instrument de opresiune n slujitoare a statului de drept presupune aezarea la baza acesteia a unor principii fundamentale, prin a cror aplicare aciunea raional i eficient a administraiei publice s poat genera prosperitatea n toate domeniile vieii sociale. Principiile, ca abstractizri sintetice prin care se redau trsturile comune, generale, proprii unui fenomen sau grupri de fenomene reprezint un important element de cunoatere a dimensiunilor i caracterelor
45 46

I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., 1998, p. 49 idem p. 50 47 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 39 48 I. Muraru, S. Tnsescu, op. cit., 2002, p. 513 49 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 39 i urm 50 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., 1997, p. 46 i urm. 51 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 38

11

administraiei publice. 4.1. Principiul legalitii Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice. Administraia public, supus rigorilor acestui principiu, att sub latura ei material, ct i sub cea formal, trebuie s se ntemeieze pe lege, identificat cu noiunea de drept, care reprezint o baz de referin n aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune ca aciunea administraiei s in seama de dou elemente: obligaia de conformare la lege i obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii. Executarea obligatorie i cu bun credin a competenelor cu care a fost nvestit reprezint standardul unei administraii moderne. Scopul fundamental al administraiei publice este acela de a asigura realizarea interesului general, public, exprimat de voina suveran a poporului transpus n lege. Legiuitorul constituant a definit statul romn ca stat de drept [art. 1 alin. (3) din Constituie], dndu-i acestui concept valoarea de principiu constituional. Exigenele statului de drept presupun ca, n activitatea sa, administraia public s respecte strict legalitatea, iar, n cazul nclcrii ei, s fie constituite mecanismele care s asigure restabilirea acesteia. Principiul legalitii", apreciaz E.D. Tarangul52, consist n regula ca toate dispoziiile pe care le ia statul, trebuie s fie date pe cale general i impersonal i c toate actele individuale ale statului trebuie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate mai nainte pe cale general i impersonal, n consecin, actele administrative, care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n baza i n cadrul dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general i impersonal de ctre legiuitor". Actul administrativ, ca principal instrument prin care se realizeaz administraia public, este un act unilateral, n sensul c autoritile de execuie adopt acte obligatorii i executorii, fr concursul sau acordul de voin al celor crora actele respective le reglementeaz conduita. n realizarea activitii lor, autoritile administraiei publice exercit atribuii de putere public, astfel putndu-i impune voina pe cale unilateral. Dac legalitatea activitii administraiei publice este supus controlului jurisdicional, oportunitatea, dimpotriv, este exclus de la acest control. Sfera oportunitii, a puterii discreionare a administraiei este foarte larg i, ca atare, exist posibilitatea de a se confunda cu abuzul, manifestndu-se excesul de putere. Prin puterea discreionar a administraiei se nelege puterea de a alege ntre mai multe decizii sau mai multe comportamente conforme cu legea. n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c nu poate face dect ceea ce i permite legea53. Aceasta, spre deosebire de arbitrariu, care se afl dincolo de graniele dreptului, reprezentnd ignorarea legii. Legalitatea presupune i posibilitatea ca cel nemulumit de activitatea administraiei, manifestat n actele acesteia, s aib la dispoziie o aciune n justiie, care s declaneze controlul legalitii actelor, uneori acest lucru fiind realizat i din oficiu. 4.2. Centralizare i autonomie n administraia public n activitatea organelor administraiei publice, centralizarea i autonomia reprezint garania obinerii unor rezultate superioare. Prin centralizare se asigur unitatea, coeziunea n activitatea organelor administraiei publice, n realizarea, mai ales, a intereselor generale ale societii, prin subordonarea organelor inferioare fa de organele superioare. Descentralizarea i propune s ofere organelor administraiei publice suficient libertate de aciune pentru adaptarea lor imediat la specificul local, la schimbrile pe plan local, fr a se renuna la o anumit centralizare. Lrgirea autonomiei locale stimuleaz iniiativa local, elibernd, totodat, orga nele centrale de un numr de probleme care privesc ndeaproape colectivitile locale, lsnd rezolvarea acestora n sarcina organelor locale. n procesul amplificrii autonomiei locale, este necesar s sporeasc i sarcinile, atribuiile, dar i rspunderile organelor locale ale administraiei publice, pentru rezolvarea n condiii mereu superioare a problemelor care se ridic n unitatea administrativ-teritorial n care funcioneaz. Organele locale se preocup de problemele sociale, economice i culturale, nu numai de interes local, ci i de interes naional, care se ivesc n unitatea administrativ-teritorial n care funcioneaz, n felul acesta, se nfptuiete o rodnic colaborare ntre ministere, alte organe centrale ale administraiei publice,
52 53

E.D.Tarangul Tratat de drept administrativ romn Tipografia Glasul Bucovinei,Cernui,1944, p.4-5 I.Teodoroiu- Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii-n revista Dreptul nr.3/1977,p.39. 12

care realizeaz politica statului n domeniile i ramurile lor specifice de activitate, i organele locale ale administraiei publice, conlucrare de natur s asigure o rezolvare mai eficient a problemelor menionate. Organele centrale ale administraiei publice ar putea s rezolve i problemele colectivitilor locale, ntruct organele centrale i. exercit competena pe ntreg teritoriul rii, nimic nu le-ar mpiedica s preia i problemele locale din unitile administrativ-teritoriale. Aceasta ar nsemna ns o supraaglomerare cu sarcini a organelor centrale, precum i riscul unor rezolvri ntrziate a problemelor locale sau rezolvri insuficient adecvate specificului local. Crearea de organe locale a urmrit rezolvarea mai operativ i mai adecvat a cerinelor colectivitilor locale, prin cunoaterea direct, exact i complet a acestor cerine, precum i a posibilitilor de satisfacere a acestora. Pe de alt parte, organele locale se pot adapta mult mai repede la schimbrile care se produc n unitile administrativ-teritoriale, fapt cu consecine pozitive n ceea ce privete satisfacerea cerinelor colectivitilor locale. inndu-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfcute, de obiectivele urmrite ntr-un anumit moment, important este s se stabileasc un raport optim. ntre centralizare i autonomie, n aa fel nct att nevoile generale ale societii, ct i cerinele colectivitilor locale s fie ct mai bine satisfcute. Raportul ntre centralizare i descentralizare nu este ceva imuabil, dat odat pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el modificndu-se n funcie de cerinele fiecrei etape de dezvoltare a societii, predominnd fie centralizarea, cnd este necesar s se satisfac cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea, autonomia, n situaiile n care prioritate are satisfacerea cerinelor colectivitilor locale. Centralizarea i autonomia constituie un tot unitar, care asigur desfurarea n cele mai bune condiii a activitii autoritilor administraiei publice, satisfacerea optim a cerinelor sociale, att generale, ct i locale. Centralizarea presupune, n primul rnd, subordonare. Subordonarea ntre autoritile administraiei publice se realizeaz n funcie de competena organelor ntre care se stabilesc relaii de subordonare. Competena, n general, desemneaz ansamblul atribuiilor, adic al drepturilor i, totodat, al obligaiilor care revin organelor administraiei publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum i persoanelor care alctuiesc un organ. De regul, exercitarea unui drept implic, totodat, i asumarea unor obligaii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul unitilor medico-sanitare de a vaccina populaia constituie i obligai^ acestora de a desfura o asemenea activitate. Competena este stabilit prin lege, n primul rnd prin actul de organizare i funcionare a organului cruia i s-a stabilit acea competen. Competena, fiind stabilit prin lege, este obligatorie, att pentru organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, ct i pentru cei care vin n contact cu acel organ, compartiment sau persoan. La competen nu se poate renuna n mod unilateral de ctre cel cruia i-a fost stabilit. Competena nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la care se poate renuna de ctre titularul acestuia. Dup cum am artat mai nainte, competena este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana creia i s-a conferit. Competena este de mai multe feluri, n principal, putem evidenia dou: 1) competen material; 2) competen teritorial. Prin competen material se neleg sfera i natura problemelor ce pot fi rezolvate de ctre titularul acesteia, domeniile i sectoarele n care i poate desfura activitatea, msurile pe care le poate adopta. Sub aspectul competenei materiale, organele administraiei publice se mpart n dou categorii: - Organe cu competen material general, care i pot desfura activitatea, n principiu, n toate domeniile i sectoarele de activitate, de pild, Guvernul sau consiliile locale i judeene. - Organe cu competen materiala de specialitate, care i pot desfura activitatea numai n domenii i sectoare precis determinate. De exemplu, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul Sntii etc. Am afirmat mai nainte c organele cu competen material general i pot desfura activitatea, n principiu, n toate domeniile i sectoarele vieii sociale. Aceast afirmaie se bazeaz pe faptul c sfera atribuiilor nu este ntotdeauna la fel, pentru toate organele din aceeai categorie. De exemplu, un consiliu local sau judeean, dei are o competen material general ca i Guvernul, nu este competent ntr-o serie de domenii i sectoare de activitate n care este competent numai Guvernul, de exemplu, relaiile diplomatice i consulare, aprarea naional, serviciul potal etc., deoarece problemele din
13

aceste domenii sunt de interes naional, de interes general al societii. Chiar i ntre organele locale, sfera atribuiilor este diferit. Astfel, dei au competen material general, consiliile judeene i consiliile locale se deosebesc sub aspectul atribuiilor privind competena material. Astfel, un consiliu judeean nu este competent n probleme privind, de exemplu, transportul n comun n interiorul localitilor din acel jude, domeniu n care sunt competente consiliile locale ale acestor localiti. Pe de alt parte, consiliile locale, cu toate c au competen material general, nu sunt competente n probleme de interes judeean, de exemplu, amenajarea unui drum care traverseaz judeul sau o parte din jude, ori regularizarea unui ru care trece prin mai multe localiti. Totui, n anumite probleme de interes judeean se poate stabili o strns colaborare ntre consiliul judeean i consiliile locale din acel jude n rezolvarea acestor probleme. Prin competen teritorial se nelege suprafaa de teritoriu n care un organ al administraiei publice i poate desfura activitatea. Sub aspectul competenei teritoriale, organele administraiei publice se mpart n dou categorii: Organe centrale, care au competen teritorial general, n sensul c i pot realiza atribuiile la scar naional, pe ntreg teritoriul rii, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate. Organe locale, cu competen teritorial limitat, care i pot desfura activitatea numai n anumite uniti administrativ-teritoriale, de pild, consiliile judeene, consiliile municipale, oreneti sau comunale. In funcie de cele dou feluri de competen, ntre organele administraiei publice opereaz o subordonare pe linie vertical, o subordonare pe linie orizontal, precum i o dubl subordonare, att vertical ct i orizontal. Subordonarea pe linie vertical se realizeaz ntre organe care au aceeai competen material, dar o competen teritorial diferit, organul cu competen teritorial mai restrns trebuind s se subordoneze organelor cu o competen teritorial mai larg. De exemplu, un organ de la nivel judeean (inspectorat colar) subordoneaz organului din aceeai ramur de la nivel central (Ministerul Educaiei i Cercetrii). Subordonarea pe linie orizontal se realizeaz ntre organele cu aceeai competen teritorial, dar cu o competen material diferit. Astfel, organele de specialitate se subordoneaz organului cu competen material general de la acelai nivel. De exemplu, subordonarea ministerelor fa de Guvern. Prin subordonarea pe linie vertical se realizeaz, cu preponderen, latura centralizatoare, avndu-se n vedere, n principal, interesele generale ale societii, n timp ce prin subordonarea pe linie orizontal se realizeaz mai ales aspectul de autonomie a organelor administraiei publice, satisfacerea, cu preponderen, a intereselor colectivitilor locale. Organele administraiei publice centrale se subordoneaz numai pe linie orizontal. De exemplu, subordonarea ministerelor fa de Guvern. Subordonarea pe linie vertical are n vedere numai organele care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. Subordonarea acestor organe ale administraiei publice prezint un anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneaz i pe linie orizontal, deci prezint o dubl subordonare. Alte organe ce funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale se subordoneaz numai pe linie vertical, de exemplu, organele din domeniul aprrii naionale, n timp ce alte organe de pe plan local se subordoneaz numai pe linie orizontal, de exemplu, regiile autonome de interes local fa de consiliile judeene sau consiliile locale, dup caz. Ca exemplu de dubl subordonare se pot da organele de sub autoritatea organelor centrale, care sunt organizate i i desfoar activitatea n unitile administrativ-teritoriale, cum sunt inspectoratele colare, direciile de sntate public etc. Acestea se subordoneaz att consiliilor judeene, ct si ministerului de resort din ramura respectiv. Subordonarea fa de consiliile judeene se realizeaz sub aspect financiar, privind modul de utilizare a mijloacelor bneti primite de la bugetul judeean sau al municipiului Bucureti. Pe linie vertical, sub aspect organizatoric i funcional, aceste organe sunt subordonate fa de ministerul din a crui structur organizatoric fac parte, n sensul c de la organul central primesc instruciuni obligatorii. Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonrii depinde de natura intereselor ce urmeaz a fi realizate, de cerinele sociale ce trebuie satisfcute, de obiectivele, urmrite de administraia public n diferitele momente ale evoluiei societii. n Constituie exist o formulare, dup prerea noastr, discutabil. Astfel, potrivit art, 123 alin. (2), ,Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile
14

publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale". De exemplu, un inspectorat colar ca organ deconcentrat al Ministerului Educaiei i Cercetrii, se subordoneaz, pe linie vertical, fa de acest ministru, de la care primete dispoziii obligatorii. Relevnd exemplul de mai nainte, se pune urmtoarea ntrebare fireasc: cum poate conduce" prefectul un inspectorat colar? Prefectul poate interveni n mod direct n procesul de nvmnt, poate s dea ordine obligatorii inspectorilor colari sau cadrelor didactice? Evident, rspunsul este negativ. Dup prerea noastr, n textul menionat, termenul de conduce" ar trebui nlocuit cu cel de supravegheaz". n fapt, prefectul doar supravegheaz modul de desfurare a procesului de nv mnt, iar n cazul n care constat unele deficiene sesizeaz inspectorul colar sau ministrul educaiei, cercetrii i tineretului, pentru c numai acetia pot adopta msurile care se impun. 4.3. Principiul proporionalitii n msura n care administraia public dispune de puteri care i permit s asigure promovarea interesului general, uneori putnd aduce atingere drepturilor i intereselor ceteneti, cum ar fi, spre exemplu, puterea exercitat n circumstane excepionale54, ea nu trebuie s uzeze de acestea dect n limitele necesare, atingerile aduse acestor drepturi i liberti devenind ilegale atunci cnd sunt excesive n raport cu finalitatea aciunii administrative. Este necesar ca administraia public s acioneze n astfel de situaii cu respectarea principiului proporionalitii. Proporionalitatea trebuie analizat n legtur cu puterea discreionar de care beneficiaz administraia public pentru ndeplinirea misiunilor sale. Acionnd n diverse domenii - ordine public, urbanism, utiliti publice etc. administraia trebuie s i adapteze permanent mijloacele la finalitatea urmrit, nclcarea principiului proporionalitii nsemnnd depirea libertii de aciune lsat autoritii publice, utilizarea excesiv a puterii discreionare. Natura principiului proporionalitii variaz de la o ar la alta datorit originii sale formale (n multe ri, singura surs este jurisprudena)55. Recunoaterea explicit a principiului n dreptul scris, jurisprudena sau doctrin este tot mai frecvent, dar exist ri n care acest principiu se aplic dreptului administrativ n ansamblul su i ri n care utilizarea sa este limitat la cmpul de aplicare a dreptului comunitar. Principiul proporionalitii poate fi prevzut i n Constituia unui stat (spre exemplu: Constituia Portugaliei din 1976) sau, chiar dac nu este prevzut explicit, doctrina i jurisprudena l pot considera unanim ca fcnd parte din noiunea de stat de drept, consacrat expres. Proporionalitatea permite orientarea judectorului n aprecierea sa privind exercitarea puterii discreionare a administraiei, nclcarea principiului proporionalitii reprezint depirea libertii de aciune lsat la dispoziia persoanei administrative, utilizarea excesiv a puterii publice. Pentru a evita excesul de putere apreciem necesar existena unui cod etic pe care titularii puterii discreionare s fie obligai s l respecte n exercitarea prerogativelor legale. Exercitarea cu bun-credin a drepturilor i libertilor constituionale, fr nclcarea drepturilor i libertilor celorlali reprezint, de altfel, un principiu consacrat de Constituia Romniei (art. 54), ca i proporionalitatea aplicat n cazul restrngerii exerciiului unor drepturi (art. 49). 4.4. Principiul permanenei i continuitii n asigurarea interesului general Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii i de executare n concret a legii, realizat de ctre administraia public. Meninerea echilibrului social i a ordinii publice impune satisfacerea anumitor interese generale, publice. Raiunea existenei societii organizate statal nu poate fi neleas fr satisfacerea unor nevoi comune, printr-o colaborare n comun a membrilor corpului social. Administraia public trebuie s fie continu, prompt i energic deoarece ea reprezint necontenit statul, att n exterior, ct i n interior. Guvernanii sunt obligai s organizeze aciuni de meninere a ordinii publice i s gireze servicii publice fr de care societatea nu ar putea exista. n societatea omeneasc, constat E.D. Tarangul56, exist anumite nevoi, de interes general, adic nevoia de linite i siguran, nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc. Aceste nevoi, dac nu ar fi satisfcute, toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu. Statul trebuie s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea i echilibrul social."
54 55

Dana Apostol Tofan - Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice Ed.All Beck, Buc. 1999, p. 43-46 Ibidem p. 48 56 E.D.Tarangul op.cit. p.4

15

Tocmai pentru a asigura desfurarea regulat i continu a aciunii sale, administraia public se bucur de un regim juridic special, regimul administrativ, care i permite s efectueze acte unilaterale, n regim derogatoriu de la dreptul comun. n principiu, constat profesorul E.D. Tarangul57, orice fel de activitate, deci i cea n interesul general, este lsat pe seama iniiativei particulare. De exemplu, aprovizionarea populaiei cu alimente, cu lemne, cu mbrcminte sau cu medicamente sunt, fr ndoial, activiti de o importan covritoare pentru interesul general. Totui ele sunt, de regul, lsate pe seama particularilor. Dac, ns, statul constat c iniiativa particular nu mai ofer destule garanii pentru o bun i regulat satisfacere a intereselor i nevoilor generale (...), atunci el ia aceast activitate asupra sa i o transform ntr-un serviciu public". Desigur, n viziunea actual asupra administraiei publice, caracterul regulat i continuu vizeaz toate aciunile acesteia prin care se organizeaz executarea i se execut n concret legea, nu numai serviciul public. n sistemul constituional actual, continuitatea aciunii guvernamentale i gsete corespondent i n art. 109 alin. (4), din legea fundamental care prorog atribuiile Guvernului al crui mandat a ncetat pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, dat la care ncepe exerciiul noului mandat, n aceste circumstane, Constituia limiteaz exercitarea atribuiilor de ctre Guvernul al crui mandat a ncetat, la administrarea treburilor publice, deci ndeosebi la activitatea de conducere general a administraiei publice, pentru asigurarea continuitii acesteia.58 Fa de un peisaj politic schimbtor, administraia public reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea, ceea ce i sporete influena asupra societii. 4.5. Principiul subsidiaritii Tot mai frecvent, n limbajul analitilor politici din Romnia este utilizat noiunea de subsidiaritate ca deziderat al unei aciuni publice eficiente i ca mijloc de repartizare eficient a competenelor ntre puterea central i activitile administraiei publice locale. Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu care decizia n ceea ce privete realizarea propriilor interese trebuie s aparin persoanei, comunitii, care sunt cele mai apropiate de nivelul de aplicare a deciziei. Acest principiu ncearc s rspund unor nevoi de reaezare instituional i de evoluie social i, pe de alt parte, unei nevoi de participare mai activ a cetenilor la luarea unor decizii prin coborrea nivelului de luare a acestora ct mai aproape de probleme concrete. Principiul subsidiaritii i gsete o definiie n Carta European a Autonomiei Locale, care stipuleaz n art. 4, intitulat: ntinderea autonomiei locale": Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin, de preferin, autoritilor celor mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in seama de amploarea i de natura sarcinii, precum i de cerinele de eficacitate i de economie". Expunndu-i filozofia care const n alegerea ealonului local sau regional ca nivel privilegiat de exercitare a competenelor publice administrative, aceasta fiind conform cu idealurile democratice care stau la baza modului su de aciune, Consiliul Europei i-a definit aceast alegere pe termen lung, trasndu-i o serie de orientri cum sunt59: - principiul subsidiaritii este un principiu permanent de aciune care trebuie s fie luat n consideraie de legislatori i guverne mai ales n momente de realizare a reformelor sectoriale; - principiul subsidiaritii este un principiu esenial politic pentru c el are n vedere apropierea ct mai mult posibil a deciziei de ceteni, n acest con text, trebuie s distingem caracterul necesar politic al descentralizrii, care nu se poate extinde dect n favoarea autoritilor alese ce au competene proprii, de preferat competenelor delegate; - dincolo de enunarea principiului, aplicabilitatea sa n procesul de repartizare a competenelor impune meninerea prin lege, pentru fiecare nivel, a unui nucleu dur de competene proprii, chiar i cu riscul de a repune n discuie modalitile de cooperare ntre niveluri; - colectivitile, chiar cele de la acelai nivel, nu pot s pretind exercitarea acelorai competene datorit inegalitilor de resurse i de talie. Statul trebuie s reduc inegalitile cele mai mari prin redistribuiri bugetare. Chemat s se pronune asupra unei reforme structurale prin coborrea la nivelele inferioare ale competenelor, statul poate, n acelai
57 58

Idem. E. Blan, M. Bonteanu Repere administrative Ed. Fundaiei Romnia de Mine,Buc.2001, p.63-67. 59 C. Bdescu, I. Alexandru Introducere n studiul procesului de cooperare interregional, Ed. Sylvi, Buc., 1997, p.78-79.

16

timp, s acorde autoritilor locale libertatea de a revendica sau de a renuna la anumite competene, toate acestea putnd avea un caracter experimental. Principiul subsidiaritii cere, n acelai timp, accesul colectivitilor locale i regionale la definirea propriilor lor puteri, invitndu-le s recurg la metoda contractual n funcionarea lor. Pe de alt parte, trebuie alctuite proceduri speciale adaptate pentru a veghea la aplicarea acestui principiu, astfel ca acestea s fie supuse unui control permanent, exercitat de stat care este chemat s interpreteze i s vegheze la corecta sa aplicare. Descentralizarea realizat prin aplicarea principiului subsidiaritii se nscrie ntr-o politic general, n care, n paralel cu tendina de reducere a sferei de intervenie statal, individul i nevoile sale, mai ales n ceea ce privete echilibrul ntre furnizarea de servicii i obligaiunile financiare ce le corespund - reprezint finalitatea aciunii administraiei publice. 4.6. Principiul democratismului Administraia public, pentru a putea sluji societatea i contribui la dezvoltarea acesteia, la satisfacerea cerinelor populaiei, trebuie s se cluzeasc n permanen dup principiul democratismului. Numai n condiiile unei reale i depline democraii, organele administraiei publice pot s-i desfoare activitatea exclusiv n interesul societii. Principiul democratismului comport mai multe aspecte. Un prim i deosebit de important aspect al acestuia se refer la deplina egalitate n drepturi a tuturor cetenilor rii, fr deosebire de sex, origine etnic, religie, stare civil, profesie, grad de cultur, apartenen politic etc. Egalitatea n drepturi, n ceea ce privete administraia public, se realizeaz prin aceea c autoritile administraiei publice, n raporturile lor cu cetenii, i trateaz pe toi n mod egal, fr a face discriminri pe diferite criterii. Totodat, n aparatul administrativ au acces la funcii, n mod egal, toti cetenii rii, fr nici un fel de deosebire. De asemenea, posibilitatea folosirii limbii materne n raporturile cu organele administraiei publice este garantat membrilor minoritilor naionale. Organele administraiei publice realizeaz att interesele comune ale tuturor cetenilor romni, ct i interesele specifice ale diferitelor grupe de ceteni, n funcie de teritoriul pe care l locuiesc, de naionalitatea creia i aparin. n ceea ce privete deplina egalitate n drepturi a cetenilor romni, Constituia cuprinde dispoziii discutabile. Astfel, potrivit art. 16 alin. (1), Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri". Pe de alt parte ns, n art. 62 alin. (2), se prevede c Organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, care nu ntrunesc n alegeri numrul de voturi pentru a fi reprezentate n Parlament, au dreptul la cte un loc de deputat...". Din aceast prevedere rezult urmtoarele: Un cetean romn, aparinnd majoritii sociale, spre a putea ocupa un loc de deputat, trebuie s obin un anumit numr de voturi, n timp ce unui cetean romn aparinnd unei minoriti naionale, chiar dac nu ntrunete acest numr de voturi, i se atribuie, de drept, un loc de deputat. Dup prerea noastr, aceast prevedere constituie o abatere de la principiul egalitii n drepturi a cetenilor. S-ar putea justifica prevederea menionat prin aceea c s-a avut n vedere o deplin ocrotire a minoritilor naionale. Dar, tot n Constituie, n art. 6 alin. (2), se arat c Msurile de protecie luate de stat pentru pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii persoanelor aparinnd minoritilor naionale trebuie s fie conforme cu principiile de egalitate i de nediscriminare n raport cu ceilali ceteni romni". Or, n art. 62 alin. (2), apar privilegii pentru cetenii romni aparinnd mi noritilor naionale i discriminri fa de cetenii romni aparinnd majoritii sociale. Indiferent de raiunile care au determinat includerea n Constituie a art. 62 alin. (2), dup prerea noastr, prevederea din acest articol nu corespunde cu principiul deplinei egaliti n drepturi a cetenilor romni, fr deosebire de ras, de naionalitate, de religie, de sex, de opinie etc. n opinia noastr, toi cetenii romni, indiferent de naionalitate, ar trebui alei n Parlament n aceleai condiii, fr privilegii i fr discriminri", aa cum se arat n art. 16 alin. (1) din Constituie. O alt expresie a principiului democratismului o constituie participarea membrilor societii la administraia public, legtura direct a cetenilor cu organele administraiei publice. Un exemplu concludent n acest sens l constituie activitatea sindicatelor i a altor organizaii nestatale (asociaii, ligi, uniuni, comitete etc.), care exercit o influenare social, de creare a opiniei publice,
17

pentru ca autoritile administraiei publice s-i desfoare activitatea pentru satisfacerea. cerinelor populaiei, pentru promovarea intereselor acesteia, pentru respectarea drepturilor i libertilor democratice. Cetenii sprijin administraia public, prin semnalarea unor deficiene n activitatea autoritilor administraiei publice, precum i prin propuneri concrete n vederea adoptrii msurilor necesare pentru remedierea acestora i mbuntirea permanent a activitii n administraia public. n unele situaii, cetenii sprijin n mod direct organele administraiei publice, de exemplu, n ceea ce privete evidena populaiei, n aciunile de combatere a efectelor unor calamiti etc. Democratismul administraiei de stat se exprim i prin conducerea colectiv a organelor administraiei publice. n adoptarea celor mai importante decizii, este necesar participarea mai multor persoane, pentru ca prin munca i gndirea lor comun s se ajung la cele mai bune soluii. O singur persoan poate grei mai uor. Orict de vaste ar fi cunotinele profesionale, orict de mare ar fi capacitatea intelectual i orict de bogat experiena fiecrei persoane din administraie, nu se vor putea nlocui cunotinele, capacitatea i experiena unui ntreg colectiv. Conducerea colectiv impune ca hotrrile s fie rezultatul discutrii i aprobrii lor n colectiv, iar aceast activitate s fie urmat de hotrri clare, categorice i eficiente, pe baza unei informri exacte i complete a colectivului asupra problemelor ce trebuie dezbtute i rezolvate prin acele hotrri. Pentru realizarea acestor obiective sunt necesare: pregtirea temeinic a edinelor, convocarea din timp a tuturor membrilor colectivului, punerea la dispoziia acestora a ntregului material ce urmeaz a fi discutat, participarea la discuii n mod organizat, ascultarea tuturor opiniilor, alegerea, prin vot, a celor mai adecvate soluii. Cu toate avantajele sale, conducerea colectiv trebuie s se mbine cu conducerea unipersonal, ale crei necesitate i utilitate nu pot fi contestate n ceea ce privete conducerea operativ a unitii i adoptarea msurilor, mai ales a celor cu caracter de urgen. n astfel de situaii, dac s-ar recurge la convocarea organului de conducere co lectiv, ceea ce ar necesita o anume perioad de timp, ar aprea riscul producerii unei ntrzieri n rezolvarea problemelor, eu efecte negative n ceea ce privete satisfacerea cerinelor sociale. De aceea, n situaiile ce impuri msuri urgente, este de preferat recurgerea la conducerea unipersonal, dar fr a se exagera folosirea acesteia i fr a se diminua importana i necesitatea conducerii colective. Democratismul administraiei publice nu exclude ns i o anume centralizare, o anume subordonare ntre organele administraiei publice. 4.7. Principiul umanismului Strns legat de principiul democratismului este un alt principiu fundamental al administraiei publice, anume principiul umanismului. O administraie public cu adevrat democratic trebuie s se afle n slujba oamenilor, s serveasc societatea, s satisfac cerinele membrilor acesteia, s le apere drepturile i interesele legale. Numai n felul acesta administraia de stat i poate realiza obiectivul su fundamental, poate s justifice nsi existena sa, ca sistem de organe ale statului. De altfel, aa cum am artat mai nainte, nsui termenul de a administra", din punct de vedere etimologic, provine din latinescul administrare, care nseamn a servi pentru". n realizarea sarcinii lor de slujire a societii, organele administraiei publice desfoar o variat gam de activiti privind efectuarea unor prestaii, prin care se satisfac cele mai diverse necesiti sociale. Prin aceste activiti sunt nfptuite drepturi fundamentale ale cetenilor, de exemplu, dreptul la nvtur, la ocrotirea sntii etc., se asigur ordinea public, se pun la dispoziia cetenilor diferite bunuri i servicii publice. Prestaiile se realizeaz n cele mai variate domenii, de pild, salubritatea, ocrotirea mediului ambiant, furnizarea de ap potabil, de energie electric, de gaze naturale, transportul n comun, serviciile potale, asistena medico-sanitar, instrucia public etc. n ntreaga lume statele i manifest preocuparea de a perfeciona activitile de prestri de servicii, nfptuite fie de ctre organe ale administraiei publice, fie de ctre organizaii mixte, de stat i particulare. Prestarea de ctre organele administraiei publice n beneficiul populaiei a numeroase i variate servicii publice constituie o form specific de executare a legii.
18

Activitile de prestri de servicii se realizeaz prin acte juridice i operaiuni materiale. Ca exemple de acte juridice se pot da diferite autorizaii^ certificate medicale, diplome de absolvire a unor instituii de nvmnt, contracte de furnizate de produse sau executri de lucrri, iar ca operaii materiale, aciuni de asisten medico-sanitar, predarea unei lecii, executarea unei lucrri etc. 4. 8. Alte principii Principiul ierarhiei este expresia raporturilor ierarhice stabilite ntre structurile sistemului administraiei publice, n activitatea realizat pentru organizarea i executarea legii. Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituia revizuit i republicat i art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, care se realizeaz, n concret, fie n cadrul unor raporturi ierarhice fa de ministere, alte structuri subordonate etc, fie n cadrul unor raporturi de colaborare n cazul autoritilor administrative autonome, fie n cadrul unor raporturi de tutel administrativ n cadrul administraiei publice locale. Principiul operativitii impune ca activitatea, intervenia structurilor sistemului administraiei publice s se realizeze prompt, rapid, fie la cerere, fie din oficiu, pentru nlturarea unei stri nelegale sau anormale care poate afecta drepturile unei persoane sau interesul general al unei activiti. Orice ntrziere sau refuzul de a interveni n mod operativ (n termenul legal) va avea drept consecin pe de o parte, nclcarea unui drept i, pe de alt parte, angajarea rspunderii structurii competente s intervin i a funcionarilor vinovai. Principiul oportunitii funcioneaz n activitatea administraiei publice n sensul c structurile acesteia au libertatea s dispun de iniiativ i de posibilitatea de a aprecia momentul favorabil n care trebuie s intervin, pe baza i pentru executarea legii, n concordan cu interesul general al colectivitii pe care o reprezint. Principiul revocabilitii reprezint o regul aplicabil actelor administrative, potrivit creia, mai nainte ca acestea s fi intrat n circuitul civil i s fi produs efecte juridice, autoritatea administrativ emitent le poate retracta sau acestea pot fi desfiinate de ctre autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente. Alturi de cele relevate anterior, doctrina mai recunoate drept principii cluzitoare ale administraiei publice i altele, precum: - principiul subordonrii administraiei interesului general; - principiul motivrii; - principiul transparenei; - principiul participrii societii civile la fundamentarea deciziilor administraiei publice; - principiul egalitii n faa administraiei .a. 5. Funciile administraiei publice. Privitor la funciile administraiei publice romneti, apreciem c mai nti se impune identificarea lor pe care o putem face pornind, pe de o parte, de la criteriul sarcinilor ce le ndeplinete, de executare i elaborare, iar pe de alt parte, de la caracteristica sa esenial de "corp intermediar" ntre autoritile publice i ceteni, "ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice"60, sau de "instrument de realizare a alegerii politice".61 In consecin, considerm c administraia public romneasc exercit printre alte funcii, n mod deosebit pe cele de execuie, de informare, de pregtire, i de prevedere. Principala funcie a administraiei publice romneti este cea de executare, cu rolul de a organiza executarea deciziei politice, reflectat n legi i de a asigura executarea lor, folosind convingerea, iar n caz de nevoie, fora public. Alturi de principala sa funcie, administraia public exercit i funcia de informare, care are drept scop informarea sistematic, ritmic i complet a puterii politice asupra strii sistemului n ansamblul su. Aceast funcie se constituie ntr-un instrument important de culegere, de prelucrare i de difuzare a informaiilor de la nivelul societii, n acest sens, administraia public reine informaiile rezultate din relaiile cu administraii privitoare la nevoile actuale sau la cele viitoare ale acestora pentru a cunoate ct mai bine realitile sociale, n acelai timp, administraia public, conform dispoziiilor art. 110 din Constituie,
60 61

loan Muraru. op. cit., p. 361. Antonie Iorgovan, op.cit., voi. I. p. 82 i urm. 19

are obligaia s prezinte informaiile cerute de Parlament, care, pe baza lor, ia decizii i opteaz pentru diferite soluii sau proiecte legislative.62 De asemenea, informaiile pe care le deine administraia public sunt puse la dispoziia societii, potrivit prevederilor constituionale ale art. 31, cunoscndu-se faptul c, n Romnia, ca n orice ar democratic, fiecare cetean are dreptul de "a avea acces la orice informaie de interes public", are dreptul de a cunoate modul de derulare a procesului de organizare a executrii i de executare n concret a deciziilor autoritilor publice. De altfel, potrivit art. 78 i 107, alin. (4) din Constituia Romniei, precum i prin alte acte normative, administraiei publice i incumb sarcina att la nivel naional, ct i local, de a aduce la cunotin public toate actele emise sau adoptate de autoriti i, n mod deosebit, pe cele normative, asigurndu-se cunoaterea lor de ctre ceteni, ca i de ctre cei care urmeaz s le aplice n mod concret. 3. Alt funcie a administraiei publice este cea de pregtire (de elaborare) a deciziilor politice, a proiectelor de acte normative i a proiectelor de acte administrative, precum i colaborarea la adoptarea sau emiterea lor. Pregtirea deciziilor, ns, nu const numai ntr-o simpl formulare a propunerilor de proiecte de acte normative, de exemplu, ci mai ales de a "cere" puterii politice s in seama de nevoile exprimate de administraie. De aceea, i tendina permanent a administraiei publice este de a determina o decizie politic, prin procedeul de a se oferi o singur variant de soluionare, prezentat drept optim i adoptat n forma actului normativ sau al celui administrativ. Aceast tendin a administraiei publice este justificat n prezent prin gradul nalt de tehnicitate ce se impune n documentarea i elaborarea deciziilor, tehnicitate care are drept susinere mijloacele materiale, mai ales tehnica de calcul i mijloacele umane (a specialitilor), ce se gsesc n administraie. De menionat c, n cadrul sistemului nostru constituional, administraia public i are bine precizat rolul su de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimat prin lege, poziie de pe care se pregtete decizia politic i se colaboreaz la elaborarea acesteia, ea nefiind ns abilitat, de regul, s adopte decizii cu caracter primar, ci "secundum legem" i "praeter legem" i numai pentru "organizarea executrii legii", aa cum prevede art. 107, alin. (2) din Constituie pentru Guvernul Romniei, care, prin actul su, hotrrea, "i exercit rolul constituional prevzut de art. 101, alin. (l) privind conducerea general a administraiei publice". Excepia o constituie, desigur, instituia delegrii legislative, potrivit dispoziiilor art. 107 alin. (3) i 114 din Constituie, conform crora "Guvernul este investit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei funcii legislative. Actul prin care Guvernul i exercit aceast delegare este ordonana". 4. Administraia public are, totodat i funcia de prevedere (sau de prognozare) a opiunilor pe termen scurt, mediu i lung, la nivelul ntregii societi, ca i la nivelul colectivitilor locale, n opinia unui autor, noiunea de administrare este inseparabil de aceea de prevedere,, a prevedea, spune acest autor, coincide cu pregtirea viitorului, a programului de aciune i constituie ndatorirea primordial a unui administrator. In acest context, administraiei publice i revine rolul de a prezenta Parlamentului, ori autoritilor administraiei publice locale deliberative, variantele posibile ale acestor opiuni pentru viitorul colectivitii, dei aceasta este tentat, n general, s fac alegerea, ea supunnd, de regul, parlamentarilor sau consilierilor, un singur proiect din aceste variante. Un alt autor63 consider c administraiei publice romneti i revin i alte funcii, astfel, printre acestea el distinge i funcia de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii, funcie care asigur continuitatea i perenitatea societii, precum i funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun ca urmare a transformrilor ce se produc n evoluia diferitelor componente ale societii romneti, n special n structura sa economic. Analiza funciilor administraiei publice romneti poate fi abordat, desigur, i din multiple alte unghiuri, succint sau mai amplu, ceea ce ns considerm important s reinem aici este faptul caracteristic c administraia public ndeplinete i o funcie politic, legat de existena statului i fr de care omul modern nici nu poate fi imaginat. n acelai timp, se arat de ctre mai muli autori, c la nivelul marilor aglomerri urbane, se pune problema unor msuri speciale pentru protecia vieii sociale i mai ales a mediului nconjurtor, administraia public are aici si o funcie cu un pronunat caracter de ocrotire a colectivitilor umane, n
62 63

Ioan Alexandru, op.cit. pag. 45 i urm. loan Muraru. op.cit. p. 362.

20

ultim instan a fiecrui membru al societii.64 6. Caracteristicile administraiei publice. Aa cum deja artam n cadrul examinrii noiunii de administraie public, aceasta are anumite trsturi, concretizate n unele caracteristici, care i dau o anumit specificitate i personalitate. Caracteristicile administraiei publice romneti rezult, n mod evident, de altfel, n opinia noastr, din analiza dispoziiilor capitolului I I I din Titlul al II-lea (art. 51 i urm.) precum i din cele ale capitolului I, II, IV i V din Titlul al III-lea (an. 73, 78. 101. alin. (1). 107, 110, 1 11. 115, 116 i 119-122) din Constituia Romniei. Caracteristicile administraiei publice romneti sunt: Administraia public este un corp social'" sau un grup uman, constituit ca un corp intermediar "s ntre stat, autoritile publice i ceteni, corp creat n vederea realizrii aciunii permanente a serviciilor publice, investit cu anumite puteri de ctre stat, i aflat sub autoritatea Guvernului. Potrivit dispoziiilor constituionale,65 administraia public nu mai este exclusiv de stat. ea fiind divizat n administraia de stat i administraia local autonom, i, n consecin, este centralizat i desconcentrat, n cazul structurii administraiei publice a statului i descentralizat, n cazul administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale. Administraia public are obligaia s respecte dispoziiile Constituiei i supremaia acesteia, subordonndu-se totodat legii care i stabilete obiectivele, ns, avnd aprecierea oportunitii aciunilor sale. Drept urmare, are autonomie organizatoric i funcional, iniiativ i competen decizional limitat. Administraia public ndeplinete dou mari categorii de sarcini: unele de executare, altele de elaborare, executarea implic organizarea executrii legii (art. 107. alin (2) din Constituie), iar elaborarea comport pregtirea de ctre administraie a proiectelor de acte normative, a proiectelor de legi, de hotrri i ordonane ale Guvernului, a proiectelor de ordine i instruciuni ale ministerelor, precum i ale proiectelor de acte ale autoritilor administraiei publice locale. Administraia public este, de asemenea: a) structurat vertical i orizontal, adic este mprit n departamente, direcii, servicii, oficii i birouri, regii sau agenii ori societi comerciale i divizat n plan orizontal n administraia public central de specialitate (ministerele i celelalte organe de specialitate, autoriti administrative autonome) i administraia public local (consiliile locale, primari, consiliile judeene precum i prefectul i serviciile publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de la nivelul unitilor administrativteritoriale); b) ierarhizat, ordonat i controlat; este ierarhizat n sensul c fiind divizat pe vertical i pe nivele orizontale, organele situate la nivele superioare exercit autoritatea asupra organelor situate la nivele inferioare. In cazul ierarhiei se exercit puterile de control i puterile disciplinare, ele acionnd, n mod special, asupra funcionarilor numii. Ct privete autoritile administraiei publice alese, asupra lor, Guvernul exercit, n condiiile legii, o "tutel administrativ". Controlul care se exercit asupra administraiei publice este variat, el este exercitat att de autoritatea legislativ, n temeiul prevederilor art. 110, alin. (1) din Constituie (un control atotcuprinztor administrativ i politic), de autoritile judectoreti i de organe cu activitate jurisdicional (asupra actelor i faptelor administrative), ct i de nsei autoritile administraiei publice i de structurile din sistemul acestora; c) formal, scris si birocratic, acionnd conform procedurilor administrative, pe baza documentelor i faptelor, deciziile sale sunt consemnate n scris, ele putnd fi astfel invocate i utilizate; acioneaz ntotdeauna din birouri, adic din interiorul sediilor unde sunt instalate autoritile i serviciile cu personalul respectiv; d) continu, permanent i tehnic; acioneaz cu reprezentani alei ai cetenilor sau numii de autoritatea ierarhic, cu personal auxiliar, temporari i funcionari publici permaneni, constituii n corpuri. Atribuiile i sarcinile sale impun competen i specializare, personalul su fiind format din cele mai diverse profesii (juriti, economiti, ingineri, medici etc.) i din personal administrativ;
64 65

l o a n Mu r a r u . o p . c i t . , p . 3 6 1 . n a c e l a i s e n s s i M i h a i C o n s t a n ti n e s c u . l o a n M u r a r u D r e p t Parlamentar. Editura GRAMAR. Bucureti. 1994. p.137.

loan Vida, op. cit., p. 140 i urm.

21

e) remunerat, civil, laic i egalitar; personalul din administraia public este salarizat din bugetul public (de stat sau cel local), funciile gratuite neexistnd practic; nevoile publice, altele dect cele militare, care sunt n atenia unei administraii militare, sunt rezolvate prin administraia civil; personalul folosit n administraia public este laic i el nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; administraia furnizeaz servicii, n mod egal, tuturor cetenilor romni, fr a face distincii de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine social; Ansamblul de drepturi i liberti publice, conferite de dispoziiile constituionale (art. 22-49), permit administrailor s-i valorifice doleanele fa de administraie, s obin ameliorarea unor servicii i s fie protejai mpotriva abuzurilor (art. 21, 47 i 48 precum i art. 55-57, Avocatul Poporului din Constituia Romniei), n acest sens, ea este: a) supus supravegherii mass-mediei care este liber s critice orice aciune a minitrilor i funcionarilor publici ori aciunile iniiate de administraia public central sau local. b) administraii au posibilitatea de a se manifesta i de a se exprima mpotriva aciunilor administraiei publice i prin reuniuni, mitinguri, demonstraii ori constituind asociaii, fundaii sau sindicate. c) administraii, n calitate de ceteni, au prerogativa dreptului de vot i pot folosi buletinul de vot drept arm; prin voturile lor i exprim satisfacia sau nemulumirea fa de administraie, ei rennoind sau retrgnd ncrederea aleilor nsrcinai s controleze administraia public (Parlament, Guvern), dar i a consilierilor i primarilor la nivelul administraiei publice locale. In sfrit, este supus presiunilor politice, ca urmare a tentaiei partidelor la putere de a supune administraia public propriilor interese, ceea ce face ca politica s penetreze n administraie, n acest sens, funcionarii publici sunt expui presiunilor aleilor sau sunt atrai de preocupri electorale, fapt pentru care tle trec de la un partid la altul ori joac cartea partidului de la putere sau pe cea a celui care va accede la putere.

CAPITOLUL II MEDIUL JURIDIC AL ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Aspecte generale Administraia public este organizat i funcioneaz pe baza prevederilor unor norme juridice. Administraia - ca fenomen social - corespunde unei ordonri a societii organizate n stat. De aceea, consider J. M. Aubry1, este foarte greu, dac nu imposibil, ca administraia s fie separat de drept. Activitatea i organizarea administraiei publice sunt determinate de normele de drept care le reglementeaz. Pe de alt parte, administraiei i revine sarcina de a pune n executare prevederile diferitelor reglementri elaborate de puterea legiuitoare sau de administraia nsi, ca norme subsidiare legii. n acest fel se poate observa c administraia public reprezint ea nsi un mediu juridic, pentru c este expresie a normelor juridice care i reglementeaz organizarea i activitatea i este i instrument al normelor juridice pe care le execut sau le emite chiar"2. Principiul legalitii reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administrativ. Conform acestui principiu, att sub aspect material, ca activitate, ct i sub aspect formal, ca sistem de organizare, administraia public trebuie s se ntemeieze pe lege, care reprezint o condiie i o baz de referin n aprecierea acesteia. Scopul fundamental al administraiei publice este acela de a asigura realizarea interesului public exprimat de voina poporului suveran transpus n lege. Complexitatea i diversitatea sarcinilor care revin administraiei publice, varietatea aciunilor acesteia presupun aplicarea unor reglementri juridice difereniate, aparinnd mai multor ramuri de drept, ba chiar a unor regimuri juridice diferite pentru diverse categorii de aciuni. In spaiul administraiei publice pot activa, cu aprobarea i sub supravegherea unor persoane administrative, persoane fizice sau juridice care concur la realizarea unor servicii publice, a unor sarcini ale administraiei. Este edificator exemplul unitilor private de nvmnt care reprezint ceea ce literatura interbelic a numit stabilimente de utilitate public. Intr n aceast categorie i alte persoane de drept privat cum sunt asociaiile, fundaiile etc.

22

1. Sarcinile sistemului administraiei publice 1.1. Noiunea de sarcini ale sistemului administraiei publice Definirea i cercetarea noiunii de sarcini ale sistemului administraiei publice prezint un interes deosebit pentru tema lucrrii, administraia ministerial fiind, n ultima instan, aa dup cum vom arta, expresia repartizrii sarcinilor administraiei publice pe principiul diviziunii muncii, fiecare minister avnd de realizat sarcini n raport cu specificul activitii sale, al domeniului sau ramurii vieii sociale n care funcioneaz. n literatura de specialitate sarcinile administraiei publice au fost definite ca ndatoriri ce revin sistemului administraiei publice privind nfptuirea valorilor i transpunerea lor n realitate n cadrul sistemului social global. Aceste valori obiective, scopuri ale sistemului social global sunt formulate n cadrul sistemului politic de ctre puterea politic, astfel c sarcinile sistemului administraiei publice au o puternic derivaie politic, sistemul administraiei publice neavnd sarcini proprii, ci numai sarcini derivate din scopurile fixate n legi de ctre puterea politic. Astfel, programul politic al partidului/coaliiei de partide care a ctigat alegerile parlamentare va fi preluat ntr-un program de guvernare ce va fi aprobat de Parlamentul n care deine majoritatea i se va concretiza n legile ce vor fi adoptate n perioada mandatului respectiv, ct i n celelalte msuri luate de guvernul format de acelai partid/coaliie de partide. Din aceast perspectiv, sarcinile sistemului administraiei publice au fost definite ca fiind ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, fundamentnd raiunea de a fi a acestui sistem1. Avnd o pronunat dependen de puterea politic, sarcinile sistemului administraiei publice vor avea semnificaii i implicaii diferite de la un regim politic la altul, chiar de la un guvern la altul, dei interesul general al unei colectiviti i, respectiv, scopul final al puterii politice este acelai: ordinea de drept i bunstarea material i spiritual a colectivitii. Ordinea de drept este starea de legalitate, de echilibru i de pace social n organizarea i desfurarea activitii publice ntr-un stat i const n respectarea tuturor normelor de comportare general, a regulilor de convieuire social, de aprare a cetenilor i a integritii lor, a drepturilor legitime ale acestora, precum i a proprietii private i publice. Sarcinile sistemului administraiei publice, noiune specific tiinei administraiei, i regsete corespondentul juridic n atribuiile structurilor componente ale sistemului administraiei publice, stabilite prin actul de nfiinare i/sau organizare i funcionare. La rndul lor, atribuiile stabilite prin lege sau pe baza legii n favoarea structurilor sistemului administraiei publice formeaz, n ansamblul lor, competena structurilor respective. Vom vedea c, structurile sistemului administraiei ministeriale, ca organe de specialitate ale administraiei publice centrale, au o competen material specializat potrivit sarcinilor specifice domeniului sau ramurii vieii sociale pentru care au fost nfiinate i funcioneaz. Creterea sarcinilor sistemului administraiei publice n epoca actual se datoreaz, pe de o parte, sporirii complexitii vieii sociale i, pe de alt parte, diversificrii i nmulirii cerinelor oamenilor, gradul de realizare a acestora depinznd n mod direct de mijloacele administraiei publice i de gradul de adaptare i organizare a sistemului. In realitate, resursele umane, materiale i financiare se organizeaz n raport cu sarcinile care urmeaz s fie ndeplinite, astfel c scopul urmrit constituie criteriul activitii i organizrii administraiei publice. Acesta este i motivul pentru care, n permanen se procedeaz la adaptarea sistemului administraiei publice la sarcinile ce i-au fost date, adaptarea constnd ntr-un efort continuu de organizare raional i eficient a ntregului sistem i a subsistemelor componente, urmrindu-se astfel realizarea optim a sarcinilor administraiei publice n raport cu mai multe criterii: geografic, cronologic, al finalitii, al consecinelor juridice etc. Din punct de vedere geografic, n funcie de teritoriul pe care se realizeaz, sunt sarcini ndeplinite de structurile centrale ale sistemului administraiei publice, pe ntregul teritoriu al rii, precum i sarcini locale care sunt ndeplinite de organele locale ale administraiei din unitile administrativ-teritoriale. Astfel, ministerele, ca structuri ale sistemului administraiei publice ministeriale, vor realiza sarcinile de importan general pe ntreg teritoriul naional, n timp ce primarii i consiliile locale vor aduce la ndeplinire sarcinile locale limitate la unitatea administrativ-teritorial n care au fost alei. Din punct de vedere al analizei cronologice, profesorul francez de tiina administraiei Ronald
23

Drago distinge ntre misiunea (sarcina) de informare, care constituie punctul de plecare al oricrei aciuni administrative, misiunea de studiu a problemelor, misiunea de pregtire a deciziilor, misiunea de executare i adaptare a deciziilor la interesele generale ale colectivitii1. Din punct de vedere al finalitii 2 sarcinile administraiei publice sunt mprite n sarcini politicoadministrative, sarcini economice i sarcini social culturale, care coincide cu clasificarea ministerelor dup natura activitii pe care o realizeaz, fcut de ali autori1 n: ministere cu activitate politico-administrativ: Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul Aprrii, Ministerul Justiiei; ministere cu activitate economic: Ministerul Industriei, Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor etc; ministere cu activitate social-cultural: Ministerul Sntii, Ministerul Muncii, Ministerul Educaiei tc. Din punct de vedere al consecinelor juridice, un autor 1 distinge ntre sarcinile de decizie sau de dispoziie care sunt specifice ministerelor, altor organe centrale ale administraiei publice etc. i sarcinile de execuie care revin, n special, regiilor autonome, instituiilor social culturale etc. Acelai autor, pornind de la aceast mprire a sarcinilor administraiei publice, procedeaz la o clasificare a organelor administraiei publice n organe de decizie i organe de execuie. Astfel, Ministerul Sntii i Familiei, Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, Ministerul Administraiei i Internelor etc. sunt organe de decizie, n timp ce unitile medico-sanitare, unitile de nvmnt, unitile de poliie etc. sunt organe de execuie. Dar, pornind de la coninutul administraiei publice ca activitate, profesorul Alexandru Negoi mparte n dou mari grupe sarcinile care revin sistemului administraiei publice i care au importan cu privire la structura sistemului administraiei publice: sarcini de conducere i organizare i sarcini de prestaie, dup natura dispozitiv sau prestatoare a activitii de organizare i executare n concret a legii2. 1.2. Sarcinile de conducere i organizare Sarcinile de conducere i organizare ale sistemului administraiei publice deriv din funcia puterii de stat de a reglementa activitatea membrilor societii. Specificul acestor sarcini const n aciunile cu caracter dispozitiv prin care structurile sistemului administraiei publice organizeaz executarea i execut n concret legile n cele mai diferite domenii de activitate social n care acioneaz statul. Sarcinile de conducere i organizare, care revin sistemului administraiei publice, raportate la activitile dispozitive prin care se organizeaz executarea i se execut legile, presupun o serie ntreag de sarcini de pregtire a aciunilor, de informare i documentare, de planificare, de decizie i de control. Realizarea sarcinilor de conducere i organizare este rezultatul folosirii eficiente a mijloacelor materiale, a resurselor umane i a resurselor financiare necesare pentru asigurarea executrii legii. Sarcinile de conducere i organizare revin mai ales ministerelor, altor organe centrale ale administraiei publice, precum i autoritilor constituionale ale administraiei publice locale. 4.3. Sarcinile de prestaie Sarcinile de prestaie ale sistemului administraiei publice deriv din funcia statului de a asigura membrilor societii moderne cele mai diverse servicii pentru satisfacerea nevoilor tot mai diversificate ale acestora. Unele dintre sarcinile de prestaie ale sistemului administraiei publice sunt de interes naional, precum sunt sarcinile de reprezentare diplomatic. Alte sarcini sunt de interes local i vizeaz satisfacerea unor nevoi materiale i spirituale ale membrilor colectivitilor locale, precum asistena social, medical, colarizarea copiilor etc. n urma tuturor acestor consideraii i precizri ajungem la concluzia c administraia public este o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, prin activiti cu caracter dispozitiv i prestator, activitate care se realizeaz, n principal, prin sistemul organelor administraiei publice, dar n subsidiar i prin alte organe aflate n alte sisteme de organizare a puterii statului, precum i n cazul unor organizaii particulare care ndeplinesc activiti de interes public i care dobndesc, n aceste mprejurri, calitatea de autoriti administrative 2. Cu convingerea c aceast definiie a conceptului de administraie public este cea mai adecvat pentru a satisface abordarea acesteia ca activitate i ca sistem de instituii administrative, nu putem s nu relum o remarc ce rmne, din pcate, actual: dreptul administrativ i tiina administraiei sunt nc n cutarea unei definiii pentru administraia public, pe care s o accepte majoritatea specialitilor, ceea ce se dovedete a fi dificil chiar i numai la nivelul doctrinei romneti. Parafrazndu-1 pe Ernst Forsthoff,
24

putem spune c administraia, n general, i administraia public, n special, se las analizat i descris, dar nu se las definit1. 2. Persoana administrativ - subiect al raporturilor juridice de drept administrativ Privit din perspectiv juridic activitatea omeneasc poate fi vzut ca o reea de relaii ntre persoane, relativ reglementate n mare parte de drept. Participanii la raporturile juridice au calitatea de subiecte ale acestora, fiind nzestrate cu capacitate juridic, adic aptitudinea de a avea drepturi i de a-i asuma obligaii, svrind, eventual, acte juridice. n opinia noastr, din perspectiva tiinei dreptului administrativ, nu exist deosebiri de coninut ntre noiunile de organ, autoritate, instituie public etc., anterior enunate, toate desemnnd n fapt subiectul activ al raportului juridic de drept administrativ, pe care, pentru eliminarea confuziilor, convenim s fie desemnat prin noiunea de persoan administrativ1. Etimologic, cuvntul persoan provine din limba latin, unde persoana desemna masca pe care i-o puneau actorii atunci cnd intrau n scen pentru a juca un rol, iar personatus nsemna mascat. Jurisconsulii romani au ntrebuinat cuvntul persona" pentru a desemna personajul juridic, persoana care joac un rol pe scena juridic fiind subiect de drepturi i obligaii. n limbajul juridic, prin personalitate se nelege capacitatea cuiva de a fi subiect al unui raport juridic, de a avea drepturi i de a-i asuma obligaii. Capacitatea juridic reprezint o noiune tehnico-juridic care exprim calitatea de subiect de drept. Fiind chemat s reglementeze raporturi sociale, dreptul nu se poate adresa dect oamenilor. Numai oamenii ca fiine individuale sau ca subiecte colective, organizaii pot avea capacitate juridic, pot participa la raporturile juridice. De la nceput s-au recunoscut drepturi indivizilor, cci ei sunt realitile care creeaz i viaa social i noiunea de drept. Dar, tot de la nceput, s-a recunoscut efului statului, n aceast calitate, anumite drepturi, necesare pentru a menine ordinea i organizarea de stat. Personalitatea statului este deci necesar: ea apare fr ca s se gndeasc cineva s-o creeze. Jurisconsulii romani considerau c statul, nc de la origini, a avut bunuri, creane sau datorii i putea s ia parte la toate actele juridice prin organul magistrailor; pe lng aceasta, aveau drepturi de comand asupra tuturor locuitorilor."2 Administraia unui stat asigur funcionarea general a unei societi organizate statal, crend condiiile de organizare a executrii voinei suverane a poporului exprimat n legi i de executare n concret a acesteia, n regim de putere public, asigurnd nevoile generale care vizeaz drepturi fundamentale ale cetenilor, ordinea public. Avnd dreptul de a administra, statul are i mijloace corespunztoare, recunoscndu-i-se dreptul originar de a comanda, alturi de drepturile patrimoniale. Aadar, pentru administrarea treburilor" publice, colectivitatea statal dispune de puterea (dreptul) de a comanda tuturor i de a ntrebuina constrngerea mpotriva celor care nu se supun. ntruct statul exercit puterea de comand (politic) asupra tuturor persoanelor care locuiesc n limitele teritoriului su, el a fost desemnat ca fiind persoana politico-teritorial.1 Fcnd o comparaie ntre personalitatea juridic de drept public i cea de drept privat, Paul Negulescu arta: La persoanele morale de drept public, personalitatea este mai larg dect la persoanele de drept privat, n sensul c la persoanele de drept privat personalitatea presupune recunoaterea unor drepturi patrimoniale, singurele de care acestea au nevoie pentru realizarea scopului lor, pe cnd la persoanele morale de drept public, pe lng drepturile patrimoniale, personalitatea cuprinde i drepturi de putere public pe care, prin natura lor, le au aceste persoane".2 Pentru uurina administrrii, statul a creat subdiviziuni teritoriale, crora le-a recunoscut, n anumite limite, dreptul de a comanda (de putere public), alturi de o seam de drepturi patrimoniale. Putem aprecia c puterea, capacitatea de comand administrativ aparine colectivitii naionale, statale, n primul rnd, care o ncredineaz spre exercitare statului. De asemenea, aceast putere - relativ la interesele locale - este recunoscut prin Constituie i prin lege colectivitilor locale - jude, ora, municipiu, comun - care o exercit prin autoriti locale: consilii, primari. n sprijinul celor de mai sus este i textul pct. 1 al art. 3 din Carta European Exerciiul autonom al puterii locale", adoptat de ctre Consiliul Europei la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a rezolva i a gestiona n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice". Alturi de persoanele administrative teritoriale (persoane politico-teritoriale)3: stat, jude, ora, municipiu,
25

comun, prin lege mai pot fi recunoscute i alte persoane administrative, rezultat al descentralizrii pe servicii, cum ar fi instituiile publice, dar i aa-numitele stabilimente publice4,care administreaz cte un astfel de serviciu (regiile autonome, n opinia unor autori). Persoana administrativ este o persoan juridic (moral, n calificarea doctrinei interbelice) de drept public, capacitatea sa juridic fiind dominat de drepturile de putere public, de comand administrativ, care fac obiectul competenei. Att persoana fizic, ct i persoana juridic (moral) sunt creaii ale ordinii juridice; persoana fizic este individul cu toate interesele lui, persoana juridic este o grupare de indivizi care urmresc realizarea anumitor interese comune. Persoanele morale (juridice) sunt grupri umane care posed interese distincte de cele ale membrilor care le compun, existnd posibilitatea grupului s aib permanen, meninndu-se n ciuda rennoirii membrilor care l compun1. Yolanda Eminescu considera c persoana juridic este o entitate creia n anumite condiii (dac sunt ntrunite integral sau chiar parial elementele constitutive), dreptul i recunoate o capacitate juridic (mai larg sau mai restrns), cu alte cuvinte, facultatea abstract i general de a dobndi, n anumite limite, drepturi i de ai asuma obligaii2. Pe fondul divizrii dreptului n sistemul romano-germanic, n drept public i drept privat, legiuitorii, magistraii i teoreticienii au cutat s delimiteze problematica personalitii juridice a subiectelor colective de drept n regim de drept privat" de problematica personalitii juridice a subiectelor colective de drept n regim de drept public"3. Perioada istoric de cristalizare a acestor delimitri este perioada interbelic, o contribuie decisiv avnd-o Legea nr. 21/1924 a fundaiilor i asociaiilor, pe baza creia s-a putut distinge ntre persoanele juridice de drept public i persoanele juridice de drept privat. S-a conturat opinia c drepturile de comand, de putere public pe care le au persoanele politico-teritoriale (persoanele juridice de drept public, n fapt) au la baz noiunea de dominaiune i de comand, cu totul deosebit de noiunile ce le gsim n dreptul civil, unde raporturile juridice au la baz principii de egalitate"4. n concluzie, persoana administrativ are capacitate juridic, are competen, recunoscndu-i-se prin lege drepturi i obligaii n ceea ce privete gestionarea intereselor publice, n virtutea crora intr n raporturi juridice n nume propriu, putnd figura ca parte n justiie. Capacitatea juridic reprezint un mijloc de exercitare a competenei. Cu privire la legtura dintre personalitatea administrativ i personalitatea juridic de drept public, prof. A. Iorgovan relev urmtoarele: Cnd legea calific un subiect de drept ca fiind persoan juridic de drept public, vom nelege c suntem n prezena unei personaliti juridice depline, iar cnd legea stabilete, pentru un subiect de drept, atribuii n realizarea puterii publice, fr a-l califica persoan juridic de drept public sau, simplu, persoan juridic, vom nelege c este vorba de o personalitate de drept public restrns, care presupune i calitatea de prt, n litigiile de drept administrativ, cum este cazul multor instituii (organe) centrale i locale, inclusiv a consiliilor locale sau a consiliilor judeene"1. Acelai autor apreciaz cu referire la legtura ntre capacitatea juridic de drept public i capacitatea juridic de drept civil: De principiu, capacitatea de drept civil este absorbit de capacitatea de drept public, ori de cte ori aceasta din urm este prevzut expres pentru o anumit autoritate. Reciproca nu este adevrat. Dac o instituie public nu este expres calificat ca persoan de drept public, ceea ce implic i capacitate juridic de drept privat, suntem n prezena unui subiect de drept, care poate face acte de autoritate, poate sta n justiie cu litigiile determinate de aceste acte, dar nu poate ncheia acte juridice civile i nu poate sta n justiie n litigiile care privesc actele civile." Cu alte cuvinte, aceste subiecte sunt autoriti publice fr personalitate juridic civil, aa cum este cazul consiliului local, spre exemplu. Persoanele administrative pot fi clasificate n dou categorii i anume: - persoane administrative colective: guvern, minister, consiliu local, stabiliment public; - persoane administrative individuale (unipersonale): Preedintele Romniei, prefect, primar. n cazul persoanelor administrative unipersonale sau colegiale care sunt nzestrate cu prerogative de putere public, cu autoritate, dar fr a avea drepturi patrimoniale civile, personalitatea civil aparine instituiei n care sunt integrate, respectiv: administraia prezidenial, prefectura, administraia comunal etc. De aceea, atunci cnd se pune problema reparrii prejudiciului cauzat de actele administrative adoptate de persoana administrativ unipersonal, trebuie s fie chemat n justiie alturi de Preedinte, prefect, primar i administraia prezidenial, prefectura, administraia local respectiv. Persoana administrativ are att competen, ct i capacitate juridic. Cele dou noiuni nu se confund:
26

competen n sens de atribuii recunoscute de lege pot avea, uneori, i diviziunile organizatorice interne ale unei persoane administrative (de exemplu, facultatea din structura unei universiti sau un departament din cadrul unui minister). Aceste structuri organizatorice interne nu exercit ns competena proprio nomine, ci n numele persoanei administrative, care are calitatea de subiect n raporturile juridice. Suntem n faa unor competene de serviciu, care nu se confund cu competenta persoanei administrative. In opinia noastr, competena sau capacitatea administrativ, reprezint o component a capacitii juridice a persoanei administrative i constituie aptitudinea acesteia de a avea i exercita drepturi de comand administrativ prin mijloace de autoritate, de putere public. Astfel, a fi competent n sensul dreptului administrativ nseamn a fi abilitat s acionezi n interes general i s utilizezi prerogative de putere public. Competena d dreptul persoanei administrative de a fi subiect activ n raporturile de drept administrativ i, deci, de a avea drepturi i a-i asuma obligaii de aceast natur, inclusiv de a sta n justiie n litigiile generate de actele administrative. Observm ns c nu putem vorbi de o capacitate juridic complet n lipsa drepturilor patrimoniale. Existena acestora ine de alt component a capacitii juridice a persoanei, i anume capacitatea civil a acesteia. Prezena capacitii civile permite persoanei administrative att participarea n raporturile civile, ct i putina de a rspunde patrimonial n litigiile privind prejudiciile create prin actele de putere. n funcie de prezena capacitii civile alturi de capacitatea administrativ, persoanele administrative se pot grupa n: a) persoane administrative cu patrimoniu: - persoanele politico-teritoriale: stat, jude, comun; - instituiile publice; - regiile autonome. b) persoane administrative fr patrimoniu: - persoane administrative individuale (unipersonale): Preedintele Romniei, prefectul, primarul; - persoane administrative colegiale: Guvern (primul-ministru, minitrii), consiliu local. 3. Administraia public i mediul social Sistemul administraiei publice este organizat i funcioneaz n cadrul unui macrosistem de organizare social a societii globale, privit fie la sistem naional, fie la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, fiind, la rndul su, un sistem de organizare social. n cadrul sistemului administraiei publice, privit ca un micro-sistem, se stabilesc raporturi sociale specifice, dar raporturi sociale speciale se stabilesc ntre sistemul administraiei publice i sistemul social global, privit ca macrosistem. Acestea din urm sunt raporturile care produc o influenare reciproc a sistemului administraiei publice i a mediului social. n primul rnd, se manifest o influen a mediului social asupra sistemului administraiei publice, care este obligat s se adapteze permanent la circumstanele n continu transformare din mediul social. Din acest punct de vedere se poate vorbi de un tip istoric al administraiei publice, n raport de circumstanele dintr-o perioad istoric sau alta, dintr-o ar sau alta, ceea ce caracterizeaz socialitatea sistemului administraiei publice. Influena mediului social asupra sistemului administraiei publice este n raport cu permeabilitatea acestuia la stimulii transmii de mediul social, ceea ce caracterizeaz sociabilitatea sistemului administraiei publice. Pe baza cunoaterii datelor privind nevoile mediului social, sistemul administraiei publice are posibilitatea s-i adapteze structurile proprii la modalitile de aciune. Reacia sistemului administraiei publice la nevoile sistemului social global este limitat de resursele avute la dispoziie i va fi ntotdeauna n concordan cu voina politic ce o conduce. n al doilea rnd, se manifest o influen a sistemului administraiei publice asupra mediului social, att prin aciuni cu caracter de dispoziie, avnd ca urmare corectarea conduitei membrilor societii, ct i prin aciuni cu caracter prestator de servicii, avnd ca urmare creterea si diversificarea nevoilor acestora. 4. Administraia public i mediul politic Aa cum am artat mai sus, administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice n care puterea politic a tradus interesele generale ale societii, ceea ce face ca sistemul administraiei publice s fie legat printr-un adevrat cordon ombilical de sistemul politic, iar mediul politic s constituie o dimensiune esenial a administraiei publice.
27

n primul rnd, administraia public este legat, din punct de vedere organizatoric i funcional, de puterea legiuitoare i de puterea executiv. Astfel, Parlamentul este cel care adopt legile n care sunt ncorporate valorile politice, iar sistemul administraiei publice acioneaz pe baza i pentru executarea legilor. De asemenea, Guvernul, ca structur a puterii executive, exercit conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei publice. n al doilea rnd, ntre sistemul administraiei publice i partidele politice exist relaii speciale, n raport de sistemul de guvernmnt. Astfel, n statele cu sistem de guvernmnt bazate pe existena unui singur partid politic, sistemul administraiei publice este subordonat structural i funcional partidului politic respectiv. n statele democratice, bazate pe regimuri politice cu mai multe partide care particip, alternativ sau n coaliii, la guvernare, relaiile cu sistemul administraiei publice sunt indirecte. n cazul administraiei ministeriale legturile cu partidele de guvernmnt sunt mult mai evidente, funciile superioare din ministere i din celelalte structuri subordonate Guvernului sau ministerelor fiind ocupate de oameni politici aparinnd partidului respectiv sau de persoane agreate i susinute de acest partid. Aceeai situaie este valabil i n cazul prefecilor, subprefecilor i efilor serviciilor publice deconcentrate n teritoriu, funcii pentru care se cere calitatea de om politic aparinnd partidului de guvernmnt sau, cel puin, un puternic sprijin politic din partea aceluiai partid. n literatura de specialitate s-a acceptat explicaia c funciile cele mai importante din administraia public rmn la dispoziia Guvernului i c este dificil ca acesta s fie oprit s numeasc n aceste funcii pe membrii partidului aflat la putere, fie pentru a fi sprijinit n exercitarea conducerii generale a administraiei publice, fie pentru a recompensa meritele politice ale celor numii n funciile administrative respective. Dar, despre modul n care Guvernul acioneaz pentru realizarea acestui scop i despre soluiile juridice la care recurge pentru a evita conflictul cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, ne vom ocupa pe larg ntr-un alt capitol. n acelai timp, rolul sistemului administraiei publice n activitatea puterii politice este important sub mai multe aspecte. Astfel, funcionarii de specialitate din sistemul administraiei publice particip la elaborarea proiectelor de decizii pe care puterea executiv le ia pentru restructurarea sistemului administraiei, spre exemplu, ori la elaborarea proiectelor de legi, ordonane etc. De asemenea, mai ales n cazul administraiei ministeriale, majoritatea funciilor politice din ealonul secund (secretari de stat, subsecretari de stat, asimilai ai acestora etc.) sunt ocupate de foti funcionari publici care ocupau funcii de directori generali, directori etc, n cadrul unor ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. n al treilea rnd, sistemul administraiei publice se afl n relaii i cu grupurile de presiune, ca elemente ale sistemului politic, fie c este vorba de grupri sociale sindicale, patronale, confesionale, ale minoritilor etc. Acest lucru este mai evident atunci cnd organele componente ale sistemului administraiei publice pun n executare decizii care privesc interesele acestor organizaii1. CAPITOLUL III ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Consideraii generale Studiul organizrii administraiei publice nseamn cercetarea ansamblului de organisme care constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea, particularitile fiecrei componente, precum i principiile aplicabile. Administraia public, din punct de vedere material, se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice, care alctuiesc sistemul administraiei publice. Acest angrenaj este la rndul su subsistem al sistemului organizrii sociale a societii globale. Avnd rolul de realizare a valorilor politice, prin care se exprim interesele generale ale societii, administraia public, privit ca activitate, este legat de puterea de stat. Sistemul administraiei publice este legat, organizatoric i funcional, de puterea legiuitoare i de puterea executiv. Puterea executiv este cea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei publice construit pentru realizarea intereselor generale ale societii. n structura sistemului administraiei publice exist importante funcii cu caracter politic, prin care se
28

coordoneaz activitatea acestuia. Pe lng aceste funcii cu caracter politic, sistemul administraiei publice cuprinde i funcii cu pronunat caracter tehnic, care relev tehnicitatea administraiei publice ca activitate de dispoziie sau de prestaie. Ca activitate, administraia public reprezint organizarea executrii i executarea legii n cele mai variate domenii de aciune social i n raport cu anumite colectiviti umane care alctuiesc sistemul social global. Gruparea colectivitilor sociale, n raport cu care se constituie sistemul administraiei publice, se face pe criteriul teritorial, care este un criteriu de organizare a societii. Colectivitile sociale, n raport cu care se construiete sistemul administraiei publice, alctuiesc populaia rii, element definitoriu al statului. Astfel, aa cum se reine din doctrin, sistemul administraiei publice se construiete pentru realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii, care se refer la ntreaga populaie a rii i se aplic pe ntreg teritoriul statului i n unitile teritorial-administrative ale acestuia, n acest sens, sistemul administraiei publice se va construi pentru a realiza activiti care intereseaz ntreaga populaie, municipiul i judeul, pentru realizarea unor activiti care privesc colectivitile sociale constituite n respectivele uniti teritorial administrative"1. Felul n care se organizeaz realizarea administraiei publice ca activitate se reflect n structura sistemului administraiei publice. Termenul de structur (struere - n limba latin nseamn a construi) n dreptul administrativ a avut i are aceeai semnificaie cu cel de organizare administrativ, n filozofie, conceptul de structur desemneaz ordonarea unor pri care formeaz o activitate de sine stttoare. Cu alte cuvinte, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituie n aezarea componentelor sale, n timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, urmnd s vedem i realitile din interiorul acesteia, ca i pe cele care apar n mediul n care funcioneaz i care confirm ceea ce este stabil i esenial n organizarea administraiei publice. Prin Constituie i lege, se stabilete, pe de o parte, organizarea administrativ a teritoriului, iar pe de alt parte, implantarea i rolul autoritilor publice n unitile administrativ-teritoriale. n opinia autorului l. Vida2, administraia public se poate mpri n administraie central i administraie teritorial, n administraie de stat i administraie local, n administraie central i administraie specializat. Administraia public central cuprinde autoritile puterii executive, n msura n care aceste autoriti exercit atribuii administrative, i administraia public central de specialitate. n opinia aceluiai autor, administraia public central de specialitate se compune din administraia ministerial i cea extraministerial, care la rndul ei nglobeaz autoriti administrative autonome i autoriti administrative subordonate guvernului i servicii publice corespunztoare. Administraia teritorial de stat desemneaz autoritile deconcentrate ale administraiei publice de stat n unitile administrativ-teritoriale. n rndul acestora intr toate serviciile exterioare, teritoriale ale organelor centrale ale administraiei centrale de stat, inclusiv prefectul. Administraia public local cuprinde autoritile comunale i oreneti - consiliile locale i primarii consiliile judeene i serviciile publice organizate n subordinea ori sub autoritatea acestora. Administraia public local nu este o administraie de stat, ci o structur administrativ care permite colectivitilor locale s-i soluioneze problemele locale prin autoriti administrative proprii, sub controlul autoritilor statale. Administraia de stat i administraia local sunt categorii complementare, n sensul c administrarea rii este ncredinat unor autoriti statale i unor autoriti locale, care, fr a fi statale, ndeplinesc sarcina de a administra interesele colectivitilor locale, chiar i n cazul n care, unele dintre acestea ndeplinesc i atribute delegate de stat. Din aceast perspectiv, statul, dei coincide cu teritoriul su, admite c n interiorul acestuia pot exista colectiviti locale care se administreaz prin fore proprii, sub controlul administrativ al autoritilor statale. Administraia general i administraiile de specialitate se deosebesc dup natura competenei acestora. Administraia general, fie ea central sau local, se caracterizeaz prin aptitudinea general i abstract a acesteia de a interveni n orice domeniu ce revine administraiei publice. Astfel, guvernul, prefectul sau primarul sunt autoriti ale administraiei generale sau autoriti cu competen general n spaiul teritorial al rii sau, dup caz, n cel al unitii administrativ-teritoriale. Spre deosebire de acestea, administraiile specializate sunt abilitate s exercite competene numai ntr-un anumit domeniu sau ramur de activitate, n rndul acestora intr ministerele, celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, precum i ramificaiile teritoriale ale acestora, ca i serviciile specializate ale administraiei locale. n toate cazurile, ns, raporturile dintre autoritile centrale i cele teritoriale se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru, respectiv fie prin centralizare, fie prin deconcentrare sau descentralizare
29

administrativ, principii care domin organizarea administraiei publice. 2. Principii generale ale organizrii sistemului administraiei publice Tradiionala problem pe care o pune organizarea administraiei publice este aceea de a determina dac activitile care formeaz coninutul administraiei urmeaz a fi ncredinate uneia i aceleiai administraii administraia de stat - sau vor fi distribuite mai multor componente, avnd autoriti proprii i dispersie teritorial. Principiile generale de organizare a sistemului administraiei publice recunoscute de doctrina administrativ sunt: - principiul centralizrii; - principiul descentralizrii. 2.1. Centralizarea administrativa Centralizarea presupune concentrarea tuturor sarcinilor administrative din teritoriul unei ri n persoana statului, sarcini a cror ndeplinire este asigurat printr-o administraie ierarhizat i unificat. Ansamblul deciziilor privind activitile administrative revine organelor centrale ale administraiei de stat. Cnd ntr-un stat toate normele juridice se aplic pe ntregul teritoriu dintr-un centru unic, se realizeaz o centralizare complet, iar dac toate normele juridice se aplic i sunt proprii numai n anumite circumscripii administrativ-teritoriale se poate vorbi de o descentralizare complet. Asemenea regimuri, ns, nu exist n realitate, statele utiliznd un regim centralizat sau descentralizat doar parial. Astfel, n practic, reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul lor, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai n anumite uniti (circumscripii) administrativ-teritoriale, norme adoptate n temeiul legii. Prin centralizare se definete att problema raportului statului cu colectivitile umane locale, ct i o metod de organizare a administraiei statului. Dac un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinznd direct de autoritatea public central i ai cror titulari sunt numii de ctre aceasta, acel stat este centralizat. Prin centralizare se nelege regimul administrativ n care autoritile publice de specialitate i cele locale sunt numite de autoritatea public central, fiind subordonate acesteia. n sistemul centralizrii, autoritatea public central ia deciziile i exercit conducerea, iar autoritile locale raporteaz i execut deciziile primite de la centru. Sub forma sa cea mai riguroas, centralizarea nu recunoate colectivitilor umane locale dreptul de a se administra; numai statul, prin funcionarii si publici i prin bugetul su, i asum, pentru ntreg teritoriul naional, satisfacerea cerinelor de interes general. Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal n circumscripii administrative. Nu trebuie s se confunde circumscripiile administrative, delimitri teritoriale destinate s permit o organizare raional a serviciilor publice ale statului pe ansamblul teritoriului, cu colectivitile locale, care sunt comuniti umane preexistente n pri ale teritoriului naional, cu personalitate juridic i reprezentnd un sediu al unei administraii locale. ntr-un regim centralizat pur se organizeaz circumscripii teritoriale, dar nu se acord autonomie colectivitilor locale. Circumscripiile administrative (sau uniti administrativ-teritoriale) sunt pri ale teritoriului naional ce servesc drept cadru, suport pentru deconcentrarea diferitelor servicii ale statului i care nu beneficiaz de personalitate juridic, nu sunt subiecte de drept, n practic, n sistemul centralizat trebuie s se in seama de realitile sociale, de existena unor comune, orae, centre de via natural rezultate ale istoriei pe care regimul administrativ constituit urmeaz s ie serveasc. Statul centralizat recunoate existena colectivitilor umane locale, care au cerine specifice, dar el numete i conduce funcionarii publici i instituiile care administreaz aceste colectiviti umane. n cadrul sistemului centralizat, administraia statului este riguros ierarhizat. Dreptul de decizie este concentrat la vrful ierarhiei administrative. Nivelele subordonate nu fac dect s transmit problemele circumscripiilor administrativ-teritoriale la organul competent s le soluioneze, s transmit, n sens invers, decizia luat i s execute ordinele primite. Astfel, prin centralizare, o voin unic, pornind de la centrul statal, se transmite pn la cele mai ndeprtate circumscripii administrativ-teritoriale ale rii. n cazul unui regim centralizat, n teritoriu acioneaz numai ageni ai organelor centrale ale statului. Agenii sunt numii, revocai i rspund exclusiv n faa acestora. Ei sunt simpli ageni administrativi, nu au nici un fel de competen proprie de decizie, avnd doar dou obligaii: s informeze centrul cu privire la situaia local i s execute n teritoriu deciziile centrului. Aceti ageni sunt delegai s execute deciziile n numele i pe seama
30

administraiei centrale. n sistemul centralizrii administrative, n general, unitile administrativ-teritoriale nu au personalitate juridic i se afl n strict dependen fa de puterea central, limitndu-se s execute deciziile acesteia, n acest regim nu se recunoate colectivitilor locale dreptul de a se administra. Centralizarea administrativ se bazeaz pe dreptul superiorului de a exercita controlul ierarhic asupra activitii inferiorului. 2.2. Deconcentrarea administrativ Uneori, cerinele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat, acordndu-se unor servicii i unor funcionari publici ai statului dreptul de a soluiona ei nii, n cadrul circumscripiilor administrativteritoriale, problemele, care nu mai sunt naintate centrului spre rezolvare. Prin deconcentrarea administrativ se nelege transferul unor atribuii, care revin structurilor administrative centrale, unor instituii din subordine, care funcioneaz n teritoriu. Deconcentrarea administrativ reprezint deplasarea n teritoriu a unei pri importante a activitii administraiei publice centrale. Suntem n faa unei forme diminuate a sistemului de centralizare. Puterea de a administra aparine entitii centrale (stat, guvern) care o organizeaz prin externalizri de sarcini i construirea de competene distincte unor entiti subordonate. Se renun astfel la unicitatea competenei de a administra, instituindu-se mai multe entiti care s exercite, ntr-un sistem ierarhizat, aceeai putere administrativ. Ierarhia competenelor administrative este stabilit de ctre autoritatea administrativ central, n temeiul legii. Puterea central recunoate competene administrative, specializate, n domenii externalizate unor instituii care se afl n subordinea sa. Existena competenei face ca aceste instituii s acioneze autonom pentru exercitarea sa, n nume propriu, puterea central putnd exercita asupra lor, n virtutea ierarhiei, dreptul de instrucie i control, n acest fel nu se realizeaz o injonciune direct n activitatea instituiilor deconcentrate, ci eventual post factum. n cazul deconcentrrii administrative pe baze teritoriale, n teritoriu nu exist doar simpli ageni, ci entiti (instituii) administrative. Acestea sunt structuri ale administraiei statului, numite, revocabile i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de stat. Ele sunt nzestrate cu competen proprie de decizie. Structurile administrative deconcentrate teritorial rmn instituii ale statului, subordonate ierarhic, chiar dac au dobndit competen proprie. n fapt, deconcentrarea const i n a pune la conducerea fiecrei circumscripii administrative a unui reprezentant al puterii centrale i a-i recunoate acestuia o competen de decizie proprie, cu scopul de a rezolva direct, la baz, anumite activiti, ale cror determinri acesta este cel mai n msur a le cunoate. Toi aceti reprezentani, toate autoritile deconcentrate n circumscripiile teritoriale avnd o putere de decizie limitat, rmn strns legai de autoritile centrale, care exercit asupra lor o putere ierarhic, ce le permite s se prevaleze de voina lor asupra subordonailor. Desigur, deconcentrarea este de faad dac nu se aplic principiul ncrederii n aciunile subordonailor, decizia acestora netrebuind pus ntotdeauna la ndoial de ctre superiorul ierarhic. n acelai timp, puterea ierarhic este indispensabil pentru a menine unitatea de aciune a sistemului. Aceasta se exercit prin dou mijloace importante: puterea de instrucie, care i permite superiorului ierarhic s intervin pe calea circularelor, a instruciunilor de serviciu, nainte ca inferiorul s fi acionat, pentru a determina sensul aciunii sale; puterea de control i reformare, care autorizeaz, n anumite condiii, ca superiorul s anuleze, s suspende sau s reformeze, chiar i pe motive de oportunitate, actele subordonailor. 2.3. Descentralizarea administrativ Regimul centralizrii administrative, cu varianta deconcentrrii, coexist n fapt cu cel al descentralizrii, care permite colectivitilor locale s i administreze singure importante interese comune. Colectivitatea teritorial local reprezint o parte a teritoriului naional, cu populaia aferent, avnd personalitate juridic i constituind sediu al unei administraii locale. Principiul descentralizrii administrative presupune ca o parte important din puterea decizional n materie administrativ s fie transferat de la administraia de stat ctre persoane morale (juridice) distincte fa de stat, care se bucur fa de acesta de autonomie, avnd o putere de decizie asupra unei colectiviti determinate teritorial, putere neaflat n raporturi ierarhice cu puterea central. Personalitatea juridic (moral) a colectivitilor teritoriale permite acestora s aib drepturi i obligaii
31

proprii, s exercite competene, s fie titulare de patrimoniu, s stea n justiie n nume propriu. Descentralizarea este fondat pe principiul libertii, libertate pentru colectivitile constituite n unitile administrativ-teritoriale de a soluiona, prin autoritile alese i prin mijloacele lor proprii, activiti considerate locale. Puterea suveran n stat distribuie funcia de administrare a treburilor publice att colectivitii naionale, ct i colectivitilor locale. Aceasta face s vorbim de existena mai multor puteri ce administreaz treburi publice, complementar, coordonate de puterea statal. Aceast distribuire, are loc n temeiul normelor constituionale i nu a celor administrative, colectivitilor locale recunoscndu-li-se puterea de a administra i nu o simpl competen constituit prin act al Guvernului. Se constituie, astfel, mai muli administratori autonomi, fr raporturi de subordonare ntre ei, unul dintre acetia avnd coordonarea administraiei pentru a asigura unitatea sistemului. Astfel, puterea originar de a administra, aparinnd colectivitii naionale, este delegat i colectivitilor locale pentru problemele administrative specifice. n felul acesta, puterea naional i puterile locale co-administreaz, sub coordonarea primei. Descentralizarea reprezint acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale, comunale, oreneti sau judeene se realizeaz de ctre autoriti liber alese de cetenii colectivitii respective. Autoritile locale au la dispoziie, conform prevederilor constituionale, mijloace financiare proprii i beneficiaz de putere autonom de decizie, acest sistem rspunznd ideii de libertate. n opoziie, centralizarea administrativ este acel sistem care, n general, implic o strns dependen a administraiei locale fa de autoritatea central (executiv), prin numirea de ctre aceasta a agenilor administraiei locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate; sau, dup cum subliniaz prof. Marcel Prelot puterea administrativ imprim n toate prile rii o direcie uniform, nelsnd nici o parte din decizie cetenilor".1 De menionat c, n acelai timp, regimul administrativ mai cunoate i nuanri ale fiecruia dintre sistemele prezentate i anume: descentralizarea administrativ i autonomia local. Aplicnd principiul descentralizrii putem vorbi de existena a dou administraii: - administraia statal, realizat n raport cu colectivitatea naional; - administraia local, realizat n raport cu fiecare colectivitate comunal, oreneasc, judeean. Este bine, pentru asigurarea concordanei aciunilor celor dou administraii, s existe coinciden geografic ntre circumscripii administrative (uniti administrativ-teritoriale) i colectivitile teritoriale locale. Autonomia local se mbin cu deconcentrarea administrativ, n sensul c n unitile administrativteritoriale exist autoriti administrative locale, autonome, alese de colectivitile locale, care satisfac interesele publice locale, precum i autoriti ale administraiei teritoriale de stat, deconcentrate la nivelul circumscripiilor teritoriale, care exercit, prin delegare, unele atribuii statale, dar satisfac i interese ale colectivitilor locale. Dac centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentralizarea administrativ corespunde celor de diversitate. Organizarea administrativ nu s-a realizat niciodat ntr-o manier categoric, pe o singur dimensiune. Att centralizarea excesiv, ct i autonomia absolut sunt de condamnat, eforturile ndreptndu-se spre a doza corect, spre a realiza un echilibru ntre cele dou extreme. Deconcentrarea administrativ const n lrgirea sferei de atribuii a serviciilor i agenilor autoritii centrale (executive) de la nivel local, adic n transferarea puterii de deciziune a puterii centrale ctre reprezentanii si locali, meninndu-se, totodat, strnsa dependen de subordonare a acesteia din urm"1, i ea nu poate fi, de fapt, dect o centralizare administrativ atenuat sau o varietate a centralizrii. n acelai fel, autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative. In aparen, aceasta reprezint transferarea unor competene administrative de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, fiind alese de ctre colectivitile locale respective, n esen se transfer puterea de a administra nevoi specifice colectivitilor locale. Satisfacerea intereselor generale ale comunitii naionale nu poate fi ncredinat dect administraiei statului. Astfel, unitatea statului este asigurat de administraia sa, care desfoar o activitate raional i eficient ce descurajeaz orice tendin ostil din interiorul sau exteriorul rii. n opinia noastr, procesul de multiplicare a actorilor actului de administrare parcurge urmtoarea evoluie: de la o singur entitate (n ipoteza centralizrii pure) ctre mai multe entiti cu competen specializat i personalitate juridic proprie, ierarhizate (deconcentrare) i apoi ctre mai multe puteri administrative autonome (descentralizare). Descentralizarea prezint certe avantaje pentru prosperitatea unei ri2: - asigur climatul prielnic ca interesele locale s se dezvolte n mod natural, n conformitate cu
32

obiceiurile localnicilor i n concordan cu cerinele reale ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alii dect de ei nii; - genereaz spiritul de iniiativ individual, pe cnd centralizarea reduce rolul locuitorilor la acela doar de administrai, ntreinnd n colectivitile locale o indiferen fa de administraia local, incompatibil cu progresul localitilor; - genereaz sentimentul de libertate local, interesul pentru binele obtesc, care determin dezvoltarea multilateral a colectivitilor umane i valoarea ntregii naiuni. O via local intens poate dinamiza civilizaia popoarelor libere. La nivelul colectivitilor locale se dezvolt solidaritatea i sunt organizate n mod democratic numeroase activiti n serviciul populaiei. Locuitorii unei colectiviti locale sunt n msur, n cel mai nalt grad, de a realiza educaia civic, de a se ocupa mpreun de avutul public, de a simi, zi de zi, c binele fiecruia depinde de binele ntregii colectiviti, de a nelege c triesc ntr-o societate i c viaa n cadrul unui grup, unei colectiviti cere reciprocitate, devotament i chiar sacrificiu. Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii administrative. Aceasta este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor locale, al autoritilor acestora, n raport cu administraia de stat i cu autoritile care exercit funciile acestuia n unitile administrativ-teritoriale. Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale", adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985, sunt definite, inndu-se cont de reglementrile naionale, ca fiind colectiviti locale de baz (comune, districte, departamente), dar i colectiviti regionale, n msura n care statele pri la aceast Convenie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. Menionm c, prin art. 2 al Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale1, Romnia declar c, prin noiunea de autoritate regional, prevzut la art. 4 paragrafele 4 i 5 din Carta european, se nelege, potrivit legislaiei sale n vigoare, autoritate judeean a administraiei publice locale". Problema autonomiei locale se pune numai n statele unitare sau n statele din componena unei federaii, n toate cazurile, autonomia local relev gradul de independen a colectivitilor locale n raport cu statul din care fac parte. Ca atare, autonomia local nu poate fi confundat cu organizarea raportului dintre statul federal i componentele acestuia, n statele federale, relaiile dintre statul federal i componentele sale exclud orice putere a autoritilor federale asupra colectivitilor locale din statele componente. Controlul se manifest numai la nivelul statelor, fiind excluse imixtiunile acestora n problemele colectivitilor locale, care dispun de autoriti proprii, ce se afl sub control exclusiv al autoritilor statului din care fac parte. Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, n timp ce statul component al statului federal dispune de putere constituant, avnd posibilitatea s-i elaboreze propria sa constituie, de putere legislativ, administrativ i judectoreasc. n cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative, care este stabilit prin lege, i nici nu poate crea alte autoriti administrative n locul sau pe lng cele stabilite de lege. n acelai timp, n fruntea statului component al statului federal nu se afl simple autoriti locale", ci o veritabil structur proprie oricrui stat - legislativ, executiv i judectoreasc, n felul acesta, federalismul apare ca un fenomen politic. Deosebirile dintre federalism i descentralizare mbrac cea mai autentic separare prin faptul c elementul esenial al descentralizrii l constituie tutela administrativ, fenomen necunoscut n raporturile dintre statul federal i statele componente ale federaiei. Autonomia local nseamn dreptul la auto-administrare, deci ne aflm pe trm administrativ. Federalism nseamn dreptul la auto-guvernare, suveranitate intern, dar nu i independen, deci ne gsim pe cmpul de reglementare al dreptului constituional. Descentralizarea administrativ n Europa distinge, n principal, urmtoarele situaii: - descentralizarea administrativ clasic; - regionalismul, care este tot descentralizare administrativ, dar la nivelul unor comuniti locale mai mari (regiunile), n statele cu dou nivele inter mediare ntre cel de baz i cel statal (de exemplu Frana); - uniunea ncorporat, caz n care exist statul unitar, dar exist mai multe legislaii locale, emannd de la acelai legiuitor (de exemplu Marea Britanie); - regionalismul politic, sistem n care competenele regiunilor depesc limitele unei simple descentralizri administrative, apropiindu-se practic de federalism (de exemplu Italia, Spania); - regionalismul diversificat, att pe criterii teritoriale, ct i lingvistice i culturale (de exemplu Belgia). Prin art. 4 din Carta european, Exerciiul autonom al puterii locale", se instituie i principiul subsidiaritii, stipulndu-se c aceste colectiviti locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen de a avea
33

iniiativ pentru orice chestiune care nu este exclus din domeniul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti, c exerciiul puterii publice trebuie, de o manier general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni, c puterile, competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi. lat deci c, n afar de conceptul de autonomie local, dreptul public contemporan opereaz i cu principiul subsidiaritii. Acesta presupune c accentul, greutatea n luarea deciziilor de interes public s coboare ct mai spre nivelul de baz, s nu mai constituie doar un monopol sau o regul pentru administraia de stat. De aceea, regula n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie s o constituie autoritile locale autonome la nivelul de baz (comun i ora), care sunt cele mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia, iar excepiile trebuie s le reprezinte autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar i autoritile administraiei de stat. Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public, nu nseamn, ntr-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare de suveranitate, ntruct autonomia local este prevzut de Constituie i de legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de acestea. 2.6. Premise ale descentralizrii administrativ-teritoriale Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane teritoriale s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare. Descentralizarea administrativ-teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor locale i a dreptului acestora de a se administra. Descentralizarea administrativ privete numai rezolvarea unor probleme locale de ctre autoriti administrative alese de colectivitatea local. Acesta reprezint un fenomen pur administrativ, nu politic, care s implice exerciiul puterii de stat. Premise ale descentralizrii administrative, pe baza principiului autonomiei locale, sunt: a) Existena unei colectiviti teritoriale locale. Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se produce n legtur cu existena unor colectiviti sociale locale, constituite n circumscripii administrative care coincid sau difer de unitile administrativ-teritoriale ale statului. Aceste colectiviti sociale locale, componente ale colectivitii naionale, au nevoi specifice care i solidarizeaz pe membrii lor. Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii respective i se disting de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de exemplu, sunt considerate nevoi locale: aprovizionarea cu ap, cldur, salubritatea, iluminatul public, construcia i ntreinerea unor drumuri etc. Pe de alt parte, statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n condiii de operativitate i eficien, ansamblul acestor nevoi i interese. De aceea, statul este cel care stabilete care dintre probleme vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor intra n sfera de competen a autoritilor locale. De regul, sfera problemelor locale este stabilit sau delimitat prin Constituie sau prin lege. b) Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea nevoilor specifice, precum i a personalitii juridice a colectivitilor locale. Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate de aceste colectiviti. Existena nevoilor i intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionari care s gestioneze treburile publice, o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui buget propriu. Colectivitilor teritoriale locale li se recunoate personalitatea juridic, asigurndu-li-se posibilitatea de a participa la circuitul juridic n nume propriu. Exercitarea atribuiilor acestor persoane juridice este ncredinat autoritilor proprii ale acestora. c) Dreptul colectivitilor locale de a dispune de autoriti administrative proprii, autonome fa de stat. Autoritile locale, organe de conducere administrativ ale colectivitilor locale, sunt cele care soluioneaz problemele specifice acestora. Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este necesar ca aceste autoriti locale s fie reprezentantele colectivitilor locale i nu reprezentani ai statului plasai n fruntea colectivitii. Aceasta presupune ca autoritile locale s rezulte din alegeri libere, desfurate n circumscripia colectivitii teritoriale. Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste autoriti s dispun de o competen care s le confere autonomia fa de organele administraiei publice a statului. Aceast autonomie nu nseamn independena organelor administraiei publice locale fa de organele centrale ale puterii executive.
34

d) Supravegherea activitii colectivitii locale de ctre organele puterii executive, n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care sunt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control, care poart numele de tutel administrativ. Acest tip de control privete numai legalitatea actelor, nu i oportunitatea acestora. Tutela administrativ are caracter excepional, n sensul c trebuie prevzute de lege cazurile n care se exercit, fiind deosebit fundamental de control ierarhic. De asemenea, mpotriva actelor de control de tutel administrativ exist posibilitatea aciunii n contencios administrativ, n timp ce mpotriva actelor de control ierarhic nu exist o astfel de aciune. n dreptul administrativ, noiunea de tutel are n vedere att protejarea intereselor colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general, cu care aceste colectiviti locale pot veni n contradicie, n special prin emiterea unor acte administrative neconforme cu legea. Din cele expuse anterior se observ faptul c am tratat descentralizarea administrativ n raport cu teritoriul, cu colectivitile umane existente n unitile administrativ-teritoriale, ca mijloc de realizare a autonomiei locale. n literatura de specialitate se vorbete uneori i de descentralizarea funcional sau pe servicii. Apreciem, ns, c descentralizarea funcional nu corespunde unei veritabile descentralizri administrative. Este vorba de crearea unor persoane administrative autonome (stabilimente publice) crora li se transfer, de ctre administraia de stat sau de ctre o colectivitate local, gestionarea unui serviciu specializat (de exemplu distribuirea energiei termice n sistem centralizat care este ncredinat unei regii autonome). Se constat ns c un astfel de serviciu, chiar dac are autonomie gestionar, este condus de organisme numite i revocate discreionar i este supus unui control mai puternic, viznd practic oportunitatea, dect acela la care sunt supuse colectivitile teritoriale locale. Se poate aprecia c stabilimentele publice se situeaz la jumtatea drumului dintre deconcentrare i descentralizare. 3. Criterii de constituire a sistemului administraiei publice Organizarea executrii legii i executarea n concret a acesteia n cele mai diferite domenii de activitate social reprezint coninutul administraiei publice. Aceast activitate social trebuie condus astfel nct s rspund nevoilor oamenilor, cerinelor fundamentale ale acestora, urmrind s asigure binele comun. De aceea, organizarea administraiei publice n sistem nu poate neglija felul n care oamenii sunt organizai n colectivitate. Astfel, sistemul administraiei publice se constituie pentru a realiza activiti care privesc ntreaga populaie a rii, interesul general, dar i pentru a fi capabil s rspund unor nevoi specifice, locale, comune unei colectiviti teritoriale. De aici se desprinde necesitatea utilizrii criteriului teritorial, drept criteriu de asigurare a structurii sistemului administraiei publice, teritoriul fiind una din bazele organizrii puterii de stat. n literatura de specialitate1, organizarea administrativ a teritoriului este definit ca delimitarea teritoriului (rii - n.n.) n uniti administrative fcut n scopul ndeplinirii n termen a sarcinilor statului sau, mai bine zis, pentru realizarea unitar a puterii de stat." Teritoriul reprezint cadrul natural al organizrii puterii de stat, el determinnd fizic existena statului. Aa cum subliniaz autorul mai sus evocat, delimitarea este teritorial, geografic i pentru c populaia este factorul mobil, iar delimitrile teritoriale sunt fixe". Cadru natural geografic de organizare a puterii de stat, teritoriul are urmtoarele caracteristici juridice: inalienabilitate, indivizibilitate i egalitate n sensul c nu trebuie s existe privilegii n formarea unor anumite regiuni sau zone geografice". Trebuie subliniat faptul c, n sistemul nostru constituional, delimitarea teritoriului n uniti este administrativ i nu politic, statul fiind unul unitar. Istoric, delimitarea administrativ a teritoriului a fost impus n statele mari, ntinse ca teritoriu, de necesitatea realizrii unitare a puterii de stat, care nu mai putea fi realizat numai de organele centrale. Aceasta a fcut ca teritoriul s fie organizat n uniti administrative, stabilite mai nti de raiuni fiscale i de ordine public, n care au fost construite organe locale, deconcentrate, ale puterii de stat. Acest fenomen s-a adncit pe msura creterii complexitii raporturilor sociale i a diversificrii nevoilor celor administrai. n prezent, potrivit art. 3 alin. (3) din Constituia Romniei, teritoriul rii noastre este organizat sub aspect administrativ, n comune, orae i judee, n condiiile legii unele orae sunt declarate municipii." Judeul reprezint unitatea administrativ-teritorial care joac rolul de verig intermediar n cadrul organizrii administrative a teritoriului. Judeul este o unitate administrativ-teritorial complex din punct de
35

vedere economic i social, unitate de coordonare i de control din punct de vedere administrativ. Organele statului din judee au legturi nemijlocite cu organele centrale ale statului. Judeul cuprinde uniti administrativ-teritoriale mai mici: orae i comune. Oraul reprezint o unitate administrativ-teritorial de baz, fiind un centru de populaie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural i edilitar gospodresc, avnd multiple legturi cu zona nconjurtoare i exercitnd asupra acesteia o influen complex. Unele orae, avnd un numr mai mare de locuitori, o nsemntate deosebit n viaa economic, social, cultural-tiinific a rii, o ndelungat tradiie istoric, au fost declarate, prin lege, municipii. Comuna reprezint unitatea administrativ-teritorial de baz care cuprinde populaia rural unit prin comunitate de interese i tradiii, alctuit din unul sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, socialculturale, geografice i demografice. Prin Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regional a Romniei s-au creat premisele nfiinrii unor regiuni de dezvoltare, ca structuri funcionale care rspund unor obiective de mbuntire a performanelor economice ale unor arii geografice. Acestea nu trebuie considerate ca un nou tip de unitate administrativ-teritorial, altul dect cele instituite prin Legea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativ a teritoriului rii1. innd seama de organizarea administrativ-teritorial a rii, i sistemul administraiei publice i constituie componente n raport cu teritoriul statului i cu unitile teritorial administrative ale acestuia. Astfel, exist instituii, structuri centrale ale administraiei publice care i exercit competena pe ntreg teritoriul rii, asigurnd realizarea unor interese generale: Guvern, ministere etc. Aplicnd principiul deconcentrrii administrative, unele dintre acestea i-au construit servicii exterioare, situate n judee, chiar n orae sau comune (de exemplu, Ministerul Finanelor Publice), pentru a se apropia mai mult de cei administrai, de nevoile comune acestora. Pe baza descentralizrii administrative, dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei adoptate n anul 1991, colectivitile constituite n unitile administrativ-teritoriale i-au ales autoriti publice locale, care au sarcina de a gestiona importante activiti de interes local. La baza edificrii structurii sistemului administraiei publice, alturi de criteriul teritorial, st i un alt criteriu, respectiv cel funcional. Potrivit acestui criteriu, diferitele componente ale sistemului se constituie pornind de la felul activitii desfurate, realizndu-se o varietate de forme organizatorice prin care este organizat executarea i se execut n concret legea. 4. Noiunile de autoritate public i administraie public potrivit Constituiei. Identificarea sferei administraiei publice Deoarece att n Constituie, ct i n legile anterioare, dar mai ales ulterioare acesteia, se folosete un limbaj variat pentru desemnarea structurilor statale, a formelor organizaionale care realizeaz conducerea societii, o prim problem care trebuie abordat este aceea a determinrii coninutului categoriei de autoritate public" i a delimitrii ei de alte categorii nrudite sau asemntoare. Spre deosebire de constituiile din anii 1948, 1952 i 1965 care au consacrat noiunea de organ al statului i, respectiv, organ al administraiei de stat, Constituia Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i, respectiv, autoritate a administraiei publice. n general, Constituia echivaleaz noiunea de organ" cu cea de autoritate public". De la art. 61 (fostul art. 58) care consacr Parlamentului, rolul de organ reprezentativ suprem al poporului romn", dar i unic autoritate legiuitoare a rii", la art. 111 (fostul art. 110) care se refer la Guvern i celelalte organe ale administraiei publice" i art. 116 (fostul art. 115) care se refer la ministere i alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, a ministerelor ori structurate ca autoriti administrative autonome", este evident echivalena celor dou noiuni. Prin urmare, dup cum extrem de plastic se conchide n doctrina actual, aezmntul nostru fundamental manifest o preferin pentru termenul de autoritate public", pe care-1 aeaz pe primul loc i l utilizeaz n contexte mai semnificative n comparaie cu cel de organ".66 Totodat, din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public este folosit de actuala Constituie n dou accepiuni, i anume, ntr-un sens larg i ntr-un sens restrns. 67 Astfel, Titlul III din Constituie, purtnd chiar denumirea Autoritile publice", are n vedere sensul
66 67

T. Drganu, op. cit., volumul II, 1998, p. 7 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 51 36

restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele funcii ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul constituional actual. Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preedinte i Guvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice centrale de specialitate, autoritile administrative autonome i autoritile administraiei publice locale, precum i despre autoritatea judectoreasc care, prin instanele judectoreti, realizeaz funcia de nfptuire a justiiei. n doctrina actual, aceste autoriti publice, constituite n cadrul democraiei constituionale au fost calificate ca fiind reprezentative sau direct reprezentative i derivate sau indirect reprezentative68. De asemenea, n funcie de nivelul la care funcioneaz, unele autoriti sunt centrale sau naionale, ca, de exemplu, Parlamentul, Preedintele Republicii i Guvernul, iar altele sunt locale, ca, de exemplu, consiliile locale sau judeene, primarii i prefecii. Considerm c ntre noiunea de autoritate public i cea de organ nu exist deosebiri de coninut, ambele exprimnd, n forme diferite, aceeai realitate i realizndu-i activitatea cu folosirea autoritii de stat. Dimpotriv, unii autori consider c ntre cele dou noiuni sunt deosebiri eseniale.1 Astfel, se apreciaz c noiunea de organ este specific structurilor organizaionale constituite n sistem, bazate pe subordonare ierarhic. Sunt organe: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ale administraiei publice. Spre deosebire de organe, autoritile publice sunt organizate pe principiul autonomiei i nu al subordonrii ierarhice. Sunt considerate autoriti publice: consiliul local, consiliul judeean, primarul, Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Aprare a rii etc. n sensul dispoziiilor Legii 544/2004, emitenii actelor administrative sunt considerai autoriti administrative. Se apreciaz c toate organele sistemului administraiei publice sunt i autoriti administrative care emit acte supuse controlului de legalitate pe calea aciunii n contencios administrativ. Avnd n vedere situaia participanilor la realizarea sarcinilor administraiei publice sau a organelor sistemului puterii legislative sau judectoreti, se poate considera c nu toate autoritile administrative sunt i organe ale sistemului administraiei publice. Sistemul autoritilor administrative, n sensul dispoziiilor art. 1 din legea 544/2004, cuprinde: - sistemul administraiei publice; - organele sistemului puterii judectoreti i legiuitoare; - structurile nestatale care particip la realizarea sarcinilor administraiei publice; - autoritile administrative autonome; Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, dup cum am artat deja, n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. Avem n vedere, spre exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II- lea (Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea (Economia i finanele publice) sau Curtea Constituional creia Constituia i consacr un titlu special, titlul al V-lea. n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care realizeaz clasicele funcii ale statului. Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de puterile statului" pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale executivului" sunt mai complexe.69 De altfel, n art. 80 alin. (2) din Constituie se face referire expres la ,puterile statului" (Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat si societate), avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i o alt autoritate public. Uneori se utilizeaz formulri specifice cum ar fi autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local" (art. 121) etc. Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat" sau sintagma organe de stat", n schimb art. 155 se refer la instituiile prevzute de Constituie", fiind avute n vedere cele mai
68 69

I. Deleanu, op. cit., 1998, p. 199 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 57 37

importante autoriti publice 70 . Administraia public romneasc, n sistemul constituional actual, are o nou configuraie care evideniaz mutaiile ce au intervenit, noua sa filosofie, identitatea conferit de prevederile constituionale, precum i strnsa legtur cu sfera politic71. Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice} cuprinde urmtoarele capitole: I. Parlamentul; II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul; V. Administraia public; VI. Autoritatea judectoreasc. Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al Titlului III din Constituie (ce poart aceast titulatur) sau putem avea administraie public, att n sens funcional, ct si organic, si n afara acestor prevederi 72. Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona tehnicoadministrativ a acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capitolul V nu sunt singurele autoriti publice care realizeaz administraie public, dar ele realizeaz numai administraie public, la nivel central si local, i nu jocuri politice"73 Nu doar din modul de sistematizare, dar i din formulrile unor texte, rezult c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate n capitolul V al titlului III din Constituie74. Astfel, din formularea art. 111 din Constituie rezult c i Guvernul este organ al administraiei publice", dei este vorba despre o autoritate reglementat ntr-un capitol distinct din titlul al III-lea din Constituie. n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur administrativ cum ar fi: aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c Preedintele este si autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei de stat, dei este reglementat distinct ntr-un alt capitol din titlul al III-lea din Constituie. Prin urmare, n Constituie se regsesc i alte autoriti ale administraiei publice, n afara celor reglementate n capitolul V din titlul III, de unde concluzia unui sens restrns al noiunii, cel identificat n acest capitol, i a unui sens larg al noiunii, n care sunt avute n vedere i alte autoriti ale administraiei publice, mai precis cele a cror activitate are o indiscutabil conotaie politic. Nu mai puin adevrat este, dup cum ntemeiat s-a subliniat n doctrin, c administraia public n ansamblul ei, este legat n mod indisolubil de factorul politic, de esena acesteia fiind transpunerea n practic a comandamentelor politice ncorporate n norme juridice.75 n ce privete formularea de la art. 52 (fostul art. 48) ce consacr dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, se las s se neleag c actele administrative eman de la orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special. Art. 48 din Constituia Romniei din 1991 (art. 52 ca urmare a revizuirii i a republicrii - subl.ns.), consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare prevzut n articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilor-garanii.76 Conform art. 52 alin. (1) din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, ,persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei." La alin. (2) se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic." Este vorba despre Legea nr. 544/2005 privind contenciosul administrativ. n sfrit, conform alin. (3), astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen." Art. 48 din Constituie (art. 52 ca urmare a revizuirii i a republicrii - subl.ns.) reprezint deci fundamentul constituional al aprrii cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice i, implicit, al
70 71

A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 59 C. Manda, op. cit., 2002, p. 19 72 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 61 73 idem p. 62 74 idem p. 63 75 v.Vedina op.cit.p.20 nota 4 76 I. Muraru, S. Tnsescu, op. cit., 2002, p. 238 38

rspunderii acestora pentru pagubele produse cetenilor77. ntr-o formulare succint, se poate aprecia c art. 52 din Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003, reprezint fundamentul constituional al contenciosului administrativ. Modificrile aduse la alineatul (1) au urmrit o corelare cu celelalte dispoziii constituionale i, n primul rnd, cu art. 21 care reglementeaz accesul liber la justiie, n sensul c orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, nici o lege neputnd ngrdi exercitarea acestui drept, n acord cu aceast prevedere constituional, s-a adugat c este ndreptit la aciunea n instana de contencios administrativ, nu doar persoana vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege, ci i persoana vtmat ntr-un interes legitim (direct i personal). Textul acestui articol are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte, i actele jurisdicionale, pe de alt parte. n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice, cu excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar, noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale". Are loc n acest fel o lrgire a garaniei constituionale pe care o reprezint aceast rspundere.78 Mai mult, pentru a se realiza att o corelare cu sistemele judiciare strine, ct i o responsabilizare juridic sporit a magistrailor n soluionarea cauzelor, se d posibilitatea unei aciuni n regres a statului obligat s rspund patrimonial, mpotriva judectorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Astfel, acetia vor fi direct implicai n consecinele actului de justiie eronat. 79 Din analiza alin. (1) al articolului n discuie, constatm c legiuitorul constituant a avut n vedere nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie.80 Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate adoptarea de legi, iar autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate n instana Pe aceeai linie de idei, n doctrina actual se susine c fiecare ramur a autoritilor publice, fiecare putere" are att funcii proprii, ce-i determin natura, ct i funcii reziduale", adic atribuii care aparin cu titlu principal" celorlalte autoriti81. In plus, n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (i ne referim la tardivitate), fie nu rspunde de loc (i vorbim despre tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n instana de contencios administrativ. Dac raportm art. 52 alin. (1) din Constituia republicat la art. l din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ care se refer la acte administrative ale autoritilor administrative, rezult c prin art. 52 alin. (1) s-a lrgit sfera actelor administrative ce pot face obiectul unor aciuni n contencios administrativ, de la actele administrative ale administraiei publice la actele administrative aparinnd oricrei autoriti publice, fiind avut n vedere sensul larg al noiunii de autoritate public, i nu doar structurile organizatorice consacrate n titlul III din Constituie, denumit ,,Autoritile publice". n plus, trebuie fcut distincie ntre administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte autoriti publice cum ar fi: Parlamentul, instanele judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului.82 Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt administrativ politico-statal), cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei (fapt administrativ-mijloc). Mai mult dect att, n jurisprudena administrativ s-a admis, de regul, c instana este competent s judece chiar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi, de pild, Uniunea Avocailor din Romnia.
77 78

A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 63 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, op. cit., 2003, p. 41 79 idem p. 41 80 I. Muraru, S. Tnsescu, op. cit., 2002, p. 239, A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 64 81 G. Vrabie, op. cit., 1999, p. 23) 82 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 64 39

5. Noiunea de instituie publica Prin instituii publice, prof. univ. dr. Liviu Pop nelege toate persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale administraiei publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial"1. Ali autori consider instituia public o form de organizare a serviciilor publice, alturi de organele administraiei publice i regiile autonome de interes public2. n opinia lui V. Priscaru, instituiile publice se caracterizeaz prin urmtoarele: - se nfiineaz, se reorganizeaz i sunt desfiinate prin lege, sau, potrivit legii, de ctre Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de ctre consiliile locale i judeene ; - sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societii. Astfel, pentru instruirea tineretului funcioneaz, ca servicii publice, sub form de instituie public, coli generale, gimnazii, licee, colegii i universiti; pentru asigurarea sntii populaiei funcioneaz dispensare, policlinici, spitale, sanatorii .a.; pentru informarea membrilor societii noastre funcioneaz, ca servicii publice, Societatea Naional de Radiodifuziune, Societatea Naional de Televiziune - instituii publice de interes naional; mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor sunt asigurate, de regul, de la bugetul administraiei centrale de stat sau de la bugetele locale. Am menionat, de regul, pentru c sunt unele instituii publice care realizeaz venituri din activitatea pe care o desfoar, astfel nct ele primesc de la bugetul administraiei centrale de stat sau de la bugetele locale numai diferena. Din categoria instituiilor publice care realizeaz venituri din activitatea proprie fac parte: teatrele, filarmonicile, institutele de cercetri, universitile de stat .a.; - i desfoar activitatea, fie gratuit, fie cu plat. Astfel, activitatea unitilor de nvmnt de stat se desfoar, potrivit art. 32 alin. (4) din Constituie, gratuit; la fel i aceea a dispensarelor, policlinicilor i, n condiiile legii, i a spitalelor, n schimb, activitatea unitilor de cultur ca teatre, cinematografe .a. se desfoar contra cost; - sunt ncadrate cu personal de specialitatea serviciului public n care activeaz, cum sunt: cadre didactice, cercettori, artiti etc.; - unele dintre ele emit acte administrative. Determinat de faptul c, n principal, instituiile publice desfoar activiti de nvmnt, cercetare tiinific, cultur, art, sntate, ocrotiri sociale i alte asemenea, numai unele dintre ele emit acte administrative, cum ar fi diplome de absolvire a unei forme de nvmnt, certificate medicale, atestate .a. Actele administrative emise de instituiile publice produc efecte juridice pentru c ele sunt emise de serviciile publice ale statului, judeului i comunei, care i desfoar activitatea sub forma instituiilor publice; - desfoar o activitate continu i n mod ritmic, dup un program adus la cunotina celor interesai, cum ar fi programul teatrelor, al dispensarelor i policlinicilor, programul zilnic al unitilor colare i al celor de cultur .a. Potrivit art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/20021, instituii publice sunt: Parlamentul, administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanare. Constatm din cele expuse anterior c doctrina i dreptul pozitiv dau caracterizri multiple noiunii de instituie public. n mod tradiional, n coninutul administraiei publice ca activitate sunt cuprinse aciuni de dispoziie i aciuni de prestaie. Administraia public este cea care organizeaz executarea legii, emind n acest scop acte secundum legem i tot ea exercit n concret legea, presteaz servicii publice n folosul celor administrai. Activitile administrative nu sunt asumate, exercitate n mod direct de ctre stat sau colectivitile locale. Acestea, ca autoriti fondatoare, personalizeaz ageni proprii - instituii publice, regii autonome - crora le confer competena de a aciona pentru organizarea executrii i executarea n concret a legii. Regiile autonome sunt uniti nfiinate n temeiul Legii nr. 15/1990 prin reorganizarea fostelor uniti economice de stat sau prin acte administrative de ctre stat sau colectivitile locale, n scopul realizrii unor servicii publice, aflndu-se n raporturi administrative fa de autoritile care le-au nfiinat. Regulile autonome sunt create de puterea public (stat, colectiviti locale), dein mijloace ale acesteia (administreaz bunuri proprietate public potrivit art. 135 alin. (6) din Constituia Romniei), dar nu sunt investite cu
40

puterea de a emite acte unilaterale. Prin intermediul lor se asigur gestionarea unor servicii publice, n mod direct i nu delegat de ctre o autoritate administrativ. Legea nr. 15/1990 a statuat c regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale, precum i n unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de guvern." Regiile autonome au fost clasificate n regii de interes naional - cele nfiinate prin hotrre de Guvern i aflate sub autoritatea unui minister sau a Secretariatului General al Guvernului - i regii autonome de interes local, nfiinate prin hotrre a consiliului comunal, orenesc, municipal sau judeean. n doctrin1, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natur mixt, de drept public i de drept privat. Avnd drept scop prestarea unor servicii publice, prin punerea n valoare a bunurilor domeniale, regiile autonome acioneaz sub autoritatea statului sau a colectivitilor locale care le-au nfiinat. Regiile autonome sunt persoane juridice, au calitatea de comerciani i i desfoar activitatea pe baz de gestiune economic i autonomie financiar. Potrivit art. 6 din Legea nr. 15/1990, regia autonom trebuie s acopere cu veniturile provenite din activitatea sa toate cheltuielile, inclusiv dobnzile, amortizarea investiiilor i rambursarea creditelor i s obin profit." Subliniem faptul c, spre deosebire de societatea comercial, scopul principal al regiei autonome nu este obinerea de profit, ci asigurarea serviciului public. Pentru realizarea obiectului lor de activitate, statul sau colectivitile locale, dup caz, pun la dispoziia regiei nfiinate un patrimoniu care poate cuprinde i drepturile de administrare asupra unor bunuri proprietate public. Mijloacele financiare necesare funcionrii regiei autonome se asigur din veniturile realizate prin activiti proprii, din tarifele pentru serviciile publice prestate. Regimul bunurilor domeniului public date n administrare regiilor autonome este conturat prin O.G. nr. 15/1993, potrivit creia: - bunurile proprietate public se evideniaz n mod distinct n patrimoniul regiei, ele fiind inalienabile; - n cazurile n care, potrivit legii, n patrimoniul regiilor autonome, reflectat n bilan, nu sunt cuprinse bunurile proprietate public, evaluarea, evidenierea i dimensionarea lor se va face extracontabil, n temeiul normelor metodologice aprobate de Guvern; - dac regiile autonome se reorganizeaz ca societi comerciale, bunurile proprietate public nu vor putea fi aduse ca aport la capitalul social al societii comerciale rezultate; - administrarea de ctre regia autonom a bunurilor proprietate public se face cu diligenta unui bun proprietar; - nchirierea bunurilor proprietate public de ctre o regie autonom pe o perioad mai mare de un an, se aprob de ministrul de resort; - n cazul angajrii rspunderii contractuale sau delictuale a regiei auto nome, creditorii pot cere executarea silit numai asupra bunurilor din proprietatea regiei; - se interzice regiilor autonome s constituie garanii de orice fel cu privire la bunurile proprietate public. Conducerea regiei autonome este asigurat de un consiliu de administraie desemnat de autoritatea care a nfiinat regia i care poate s revoce pe membrii acesteia. Personalul regiei autonome poate cuprinde pe lng persoane aflate n raporturi de munc i funcionari publici, supui reglementrilor n vigoare. Instituiile publice sunt, ca i regiile autonome, persoane juridice nfiinate prin acte de putere ale statului sau ale colectivitilor locale, n scopul realizrii unor aciuni de dispoziie sau de prestaie. Spre deosebire de regia autonom, instituia public este investit cu o parte din puterea public, are competena de a face acte de putere, acte administrative, n identificarea unei entiti organizatorice ca fiind instituie public este important prezena n capacitatea juridic a acesteia a drepturilor de autoritate, de comand administrativ, alturi de cele patrimoniale sau legtura intrinsec cu o persoan administrativ fr patrimoniu. Dac ntotdeauna instituiei publice i se asociaz capacitatea civil, nu acelai lucru se ntmpl cu cea administrativ. Astfel, exist instituii publice care ncorporeaz persoane administrative fr patrimoniu. Instituiile publice se afl n raporturi juridice de subordonare ierarhic fa de autoritatea care le-a nfiinat i care va exercita puterea de instrucie i puterea de control asupra lor. Unele instituii publice sunt de interes naional, iar altele de interes local, dup cum serviciul public pe care l presteaz servete colectivitatea naional sau o colectivitate local. Instituiile publice sunt diversificate din punctul de vedere al obiectului lor de activitate, asigurnd o multitudine de servicii. Aa sunt spre exemplu: instituii publice de cultur (teatre, cinematografe, case de cultur, biblioteci etc.),
41

instituii publice de nvmnt (coli, licee, grdinie, universiti .a.), instituii publice de sntate (policlinici, dispensare, spitale, case de odihn), instituii sportive (federaii, cluburi) etc. i instituiile publice pot fi beneficiare ale dreptului de administrare asupra unor bunuri proprietate public, dup cum pot deine n patrimoniu i bunuri aparinnd domeniului privat. O trstur important a instituiilor publice se refer la modul de asigurare a resurselor financiare, n acest domeniu exist o deosebire fundamental fa de regia autonom, n sensul c regula este acea a finanrii bugetare, conductorii instituiilor publice avnd calitatea de ordonatori de credite ai bugetului public. Exist instituii publice care realizeaz i venituri proprii sau unele care se finaneaz n regim extrabugetar, dar acestea reprezint excepia de la regul. Remarcm c nici doctrina, nici dreptul pozitiv nu par a avea o percepie clar cu privire la conceptul de instituie public, elementul de difereniere a acestora fa de alte structuri administrative fiind, n opinia noastr, unul periferic, i anume finanarea bugetar a acestora1. Se face adeseori distincia ntre autoriti publice i instituii publice reinndu-se ca diferene2: - autoritile publice se nfiineaz numai prin lege, spre deosebire de instituiile publice care pot fi nfiinate i prin hotrre a Guvernului; - n timp ce autoritile publice folosesc, de regul, dreptul de comand n exercitarea atribuiilor lor, instituiile publice nu pot folosi acest drept dect cu totul excepional, i atunci numai n condiiile stabilite de lege; - activitatea instituiilor publice se desfoar, de regul, la cererea celor interesai, n timp ce activitatea autoritilor publice se desfoar mai ales din oficiu; - rezultatul activitii autoritilor publice se concretizeaz i se finalizeaz, de regul, n acte administrative de autoritate, n timp ce ponderea activitilor instituiilor publice o constituie faptele materiale, emiterea actelor juridice (diplome, certificate medicale etc.) fcndu-se numai n condiiile precizate de lege. n opinia noastr, sunt structuri funcionale ale sistemului administraiei publice numai instituiile publice, alturi de regiile autonome. Categoria de instituie public nglobeaz, din perspectiva dreptului administrativ, i autoritile publice (desemnate ca atare de Constituie, n Titlul III). Chiar dac raportul dintre activitatea de dispoziie i cea de prestaie poate fi diferit ntre autoriti i instituii, acestea sunt supuse aceluiai regim juridic, fiind n fapt persoane administrative. Noiunea de autoritate subliniaz o trstur a instituiei publice. Ca persoan juridic, instituia public i exercit drepturile i i ndeplinete obligaiile prin organele sale, fiind n acest caz aplicabile dispoziiile art. 35 din Decretul nr. 31/1954. n structura organizatoric intern a instituiei publice, ca organizaie, se pot identifica organe deliberative, n care se edific voina organizaiei, precum i organe executive, care pun n aplicare aceast voin. Sunt organe ale instituiei publice, spre exemplu: direciile, oficiile, consiliile, funcionarii publici, conductorul instituiei .a. Subliniem faptul c organul nu reprezint o unitate funcional a sistemului administraiei publice, utilizarea acestei noiuni pentru desemnarea unor instituii publice fiind rezultatul unei confuzii. Competena i personalitatea juridic nu sunt asociate organelor, ci instituiei publice; organele - ca elemente ale structurii interne - pot avea numai atribuii. Vom analiza n continuare legtura care exist ntre persoana administrativ - concept utilizat pentru a desemna subiectul activ al raportului de drept administrativ - i instituia public. Prin prisma acestei legturi vom clasifica instituiile publice n dou categorii: a) instituia public perfect (tipic); n aceast situaie se afl instituia public n capacitatea juridic a creia se identific att competena administrativ, ct i drepturi i obligaii patrimoniale civile. Este elocvent n acest caz exemplul ministerului. Ministerul are att capacitate administrativ (competen) stabilit prin actul de organizare i funcionare, ct i personalitate juridic de drept comun, care i permite s dobndeasc drepturi i s i asume obligaii patrimoniale. Alte exemple: autoritile administrative autonome (Curtea de Conturi, S.R.I., C.N.S.A.S., C.N.A. etc.), serviciile ministeriale deconcentrate (Direcia judeean a finanelor publice, Inspectoratul colar judeean etc.). b) instituia public imperfect (atipic). Se includ n aceast categorie acele organisme (subiecte colective de drept) constituite ca suport logistic pentru funcionarea unei persoane administrative fr patrimoniu. De exemplu: administraia prezidenial, Guvernul (secretariatul general i celelalte servicii care lucreaz pentru ndeplinirea prerogativelor de ctre guvern ca persoan administrativ n structura prevzut de art. 101 alin. (3) din Constituia Romniei), prefectura. Instituia public imperfect are personalitate juridic de drept comun, deci are patrimoniu din care asigur
42

suportul necesar desfurrii activitii publice de ctre persoana administrativ cu care coabiteaz", garantnd i obligaiile acesteia, dar nu are capacitate de drept administrativ proprie. n aceast simbioz" este posibil ca persoana administrativ fr patrimoniu s acioneze n calitate de organ al instituiei publice n diverse raporturi juridice de drept comun. Spre exemplu: situaia n care prefectul angajeaz instituia prefecturii prin semnarea unui contract de prestare de servicii cu o societate comercial pentru repararea cldirii, situaie n care prefectul acioneaz ca organ, ca reprezentant al prefecturii, cea care devine parte n contract.

CAPITOLUL IV

COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Preedintele Romniei Rolul Preedintelui Romniei, potrivit prevederilor art. 80 din Constituia Romniei adoptat n anul 1991, este acela de: - ef al statului; - ef al executivului (alturi de Guvern); - garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului. Dac pe plan normativ textul Constituiei pare a privilegia Guvernul n relaia cu administraia [potrivit art. 101 Guvernul (...) exercit conducerea general a administraiei publice"], este incontestabil c practica conduce spre o putere nsemnat a Preedintelui Romniei, care poate impulsiona activitatea executivului n acest domeniu. De altfel, n doctrin, executivul romnesc actual este caracterizat ca unul bicefal. n calitate de ef al statului, Preedintele Romniei ndeplinete funcia de reprezentare a statului romn, att n interiorul rii, ct i n exteriorul acesteia, avnd ca atribuii: ncheierea tratatelor internaionale, n numele Romniei [art. 91 alin. (1)din Constituie]; - acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomaiei ai Romniei, aprobarea nfiinrii, desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice [art. 91 alin. (2) din Constituie); - acrediteaz reprezentanii diplomatici ai altor state n Romnia [art. 91 alin. (3) din Constituie). Pe plan intern, funcia de ef de stat presupune: dreptul de a conferi decoraii i titluri de onoare; de a acorda gradele militare de mareal, general i amiral, de a numi n funcii publice, n condiiile prevzute de lege, de acordare a graierii individuale (art. 94 din Constituie). Ca ef al executivului, Preedintele Romniei: - vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice [art. 80 alin. (2) din Constituie); - desemneaz candidatul pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament [art. 85 alin. (1) din Constituie)]; n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului [art. 85 alin. (2) din Constituie]; - poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii, prezidnd edinele Guvernului la care particip (art. 87 din Constituie); - este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii [art. 92 alin. (1) din Constituie]; - numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege (art. 94 lit. c din Constituie), reprezentnd i statul, totodat. n exercitarea atribuiilor sale (inclusiv politice), Preedintele Romniei emite decrete, ca acte juridice cu caracter individual. Decretele Preedintelui Romniei sunt supuse contrasemnrii de ctre primul ministru, precum i publicitii prin Monitorul Oficial al Romniei.
43

Nepublicarea atrage sanciunea inexistenei decretului [art. 91 alin. (1) din Constituie]1. Sunt exceptate de la regula contrasemnrii decretele referitoare la: - numire Guvern, revocare i numire minitri; - desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru; - dizolvarea Parlamentului; - numirea n funcii publice2; - acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state; - promulgarea legilor. Decretele Preedintelui Romniei sunt acte juridice cu caracter administrativ, care pot fi supuse controlului de legalitate pe calea aciunii la instana de contencios administrativ, n condiiile Legii nr. 29/1990. Contrasemnarea unora dintre decrete de ctre primul-ministru instituie posibilitatea exercitrii unui control al efului Guvernului, precum i asumarea rspunderii acestuia pentru consecinele juridice ale decretelor Preedintelui. n activitatea sa, Preedintele Romniei emite nu numai acte - juridice, politice - ci efectueaz i operaiuni administrative sau fapte materiale: semneaz decrete, tratate internaionale, pune sigiliul .a.3 Pentru executarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituie i prin alte legi, se organizeaz i funcioneaz Administraia Prezidenial care cuprinde serviciile publice aflat la dispoziia Preedintelui, pentru ndeplinirea atribuiilor sale!4 Compartimentele i funciile din structura Administraiei prezideniale, organizarea, funcionarea i atribuiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale, care se aprob de Preedintele Romniei. Funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei prezideniale sunt urmtoarele: - consilier prezidenial, cu rang de ministru; - consilier de stat, cu rang de secretar de stat. Consilierul prezidenial pentru aprare i siguran naional este membru n Consiliul Suprem de Aprare a rii. Numirea sau eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali se face de ctre Preedintele Romniei. Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i alte autoriti publice, precum i din persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz s le ndeplineasc. Potrivit Legii nr. 47/1994, republicat, personalul Administraiei prezideniale poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare. Retragerea ncrederii are ca efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii, eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munc, dup caz. Administraia prezidenial stabilete relaii de colaborare cu autoritile publice i primete sprijinul acestora n vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor care revin Preedintelui Romniei. Pentru faptele svrite n exercitarea funciei, Preedintele Romniei are att o rspundere politic, ct i una juridic. n temeiul art. 84 alin. (2) raportat la art. 70 din Constituia Romniei, Preedintele republicii se bucur de imunitate. Acesta nu poate fi tras la rspundere pentru voturile (n CSAT, de exemplu) i pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. Rspunderea juridic a Preedintelui poate fi atras n condiiile art. 84 i 95 din Constituia Romniei, pe baza procedurii constituionale. Pentru faptele care nu au legtur cu prerogativele funciei de Preedinte, persoana care exercit funcia urmeaz a rspunde potrivit dreptului comun, ca oricare cetean. 2. Guvernul Evideniind dualismul puterii executive n Romnia, prof. M. Constantinescu i prof. l. Vida susin teza potrivit creia Constituia Romniei a instaurat un regim politic caracterizat prin bicefalitatea executivului, acesta avnd n componen guvernul i eful statului. Orice alt concepie, care se proclam legal i care extinde componena executiv a statului la autoriti ce se afl n afara Guvernului i a Preedintelui Romniei, nu numai c este fals sub aspect tiinific i anticonstituional, dar contravine necesitii siturii administraiei publice n afara politicului, pentru a se asigura o echitabil derulare a serviciilor publice i o indubitabil neutralitate n satisfacerea cererilor cetenilor i n desfurarea serviciilor publice n sprijinul interesului general"1.
44

Guvernul i exercit mandantul ncepnd de la data depunerii jurmntului prevzut la art. 82 din Constituia Romniei pn la data validrii alegerilor parlamentare generale, dac nu este cumva demis n condiiile art. 105 combinat cu art. 109 alin. (2) din Constituie. Procedura de investire a guvernului cuprinde urmtoarele etape: - desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru; - alctuirea listei noului Guvern i a programului de guvernare; - acordarea votului de ncredere n Parlament; - numirea Guvernului, n baza votului de ncredere, de ctre Preedintele Romniei. Un rol nsemnat n procedura de nvestire a Guvernului l are Preedintele Romniei. Acesta, n virtutea rolului su de a veghea la buna funcionare a autoritilor publice, declaneaz procedura de nvestire i, prin numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, o ncheie. Sunt incidente n materie dispoziiile art. 80 alin. (2) i 85 din Constituia Romniei. Aa cum subliniaz autorii studiului anterior evocat, ntre atribuiile exercitate de preedinte n aceste dou etape exist o diferen esenial. Astfel, prima etap este aceea a unor negocieri politice, n cadrul creia Preedintele ndeplinete un rol activ de analiz, selecie, mediere, sfrind cu desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru. Conform dispoziiilor art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei, ndeplinirea atribuiei corespunztoare acestei funcii nu este arbitrar, ntruct desemnarea candidatului se face de preedinte n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. Deci, scopul constituional al acestor consultri l reprezint configurarea sprijinului politic pentru viitorul candidat, respectiv constituirea unei majoriti parlamentare absolute din rndul membrilor celor dou Camere, ntruct, potrivit alin. (3) al art. 102 din Constituie, votul de ncredere se acord cu aceast majoritate n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, n cazul n care nici un partid nu deine n Parlament o asemenea majoritate, sprijinul politic poate rezulta fie dintr-o alian parlamentar, ce nu implic reprezentarea n guvern a tuturor partidelor care l acord, fie dintr-o coaliie de guvernare, cnd partidele ce sprijin guvernul sunt reprezentate n compoziia politic a acestuia, fie dintr-o combinaie a acestor dou modaliti. Prin exercitarea atribuiei de desemnare a candidatului la funcia de prim-ministru, Preedintele Romniei prefigureaz sprijinul parlamentarilor de care acesta se va bucura n vederea acordrii votului de ncredere. De aceea, innd seama de negocierile ce au loc, iniiate i conduse de preedinte, etapa de realizare a atribuiei respective este prin excelen politic, iar n relaia cu parlamentul, ea are semnificaia unei colaborri iniiale i indispensabile dintre preedinte i parlament, pentru formarea guvernului. Este faza iniial de formare a acordului dintre cele dou autoriti alese direct de corpul electoral, Parlament i Preedinte pentru formarea Guvernului, acord ce rezult prin prerogativa prezidenial de desemnare a candidatului la funcia de primministru i din acordarea votului de ncredere al parlamentului pentru guvernul propus de acest candidat. Deci, n formarea acestui acord, Preedintele ndeplinete exclusiv rolul unui iniiator, desemnarea fiind expresia unei prerogative prezideniale, iar Parlamentul pe acela de autoritate decizional, ntruct nvestirea guvernului se face numai pe baza votului de ncredere acordat. Tocmai de aceea se apreciaz c, n regimul nostru constituional, guvernul este de sorginte parlamentar, ceea ce caracterizeaz esenial definirea regimului nostru politic. O chestiune dezbtut n literatura de specialitate privete instrumentul utilizat de ctre Preedintele Romniei pentru desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru. Bazndu-se pe interpretarea dispoziiilor art. 99 alin. (1) din legea fundamental, potrivit cu care n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete..." ne raliem opiniei care apreciaz contra legem practica desemnrii candidatului printr-un simplu comunicat, exercitarea acestei atribuii prezideniale impunnd utilizarea decretului, supus publicitii prin Monitorul Oficial al Romniei. Numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, este apreciat n literatura juridic ca manifestarea unei competene legatei Cu alte cuvinte, Preedintele nu ar putea s refuze numirea, el este obligat s o fac, ntruct nu implic posibilitatea unei aprecieri de oportunitate sau de alt natur. Aceasta nu nseamn, n vreun fel, c numirea ar fi un act exclusiv formal al Preedintelui Romniei. Dimpotriv, ea are un caracter solemn, semnificnd ncheierea procedurii de nvestitur. De aceea, membrii Guvernului depun n faa Preedintelui, potrivit art. 103 din Constituie, jurmntul de credin, moment de la care intr n exerciiul mandatului ce le-a fost ncredinat de parlament prin votul de ncredere exprimat. De asemenea, numirea este temeiul exercitrii atribuiilor
45

prezideniale n raporturile cu Guvernul, atribuii privitoare la remanierea acestuia, la diferite consultri ori la prezidarea unor edine de guvern, la ncheierea tratatelor negociate de Guvern etc. Actul numirii reflect unitatea de esen a executivului, cu toat structura sa bicefal"2, fundamentnd, astfel, conlucrarea celor dou autoriti publice care 11 alctuiesc, Preedintele Romniei i Guvernul. Alctuirea listei membrilor guvernului i a programului de guvernare, faza a doua n procedura de nvestitur, este exclusiv n sarcina candidatului desemnat la funcia de prim-ministru. n realizarea acestei sarcini, candidatul la funcia de prim-ministru este inut s aib n vedere att programele partidelor politice pe care se va sprijini n acordarea votului de ncredere, ct i negocierile anterioare purtate de preedinte pentru desemnarea sa, spre a nu le compromite. Termenul pentru ndeplinirea de ctre candidat a acestor obligaii i prezentarea lor n Parlament, a listei noului guvern i a programului de guvernare este, potrivit alin. (2) al art. 102 din Constituie, de 10 zile de la data desemnrii. Considerm c termenul de 10 zile prevzut de art. 102 alin. (2) din Constituia Romniei nu are caracter extinctiv, n sensul c la mplinirea lui desemnarea ar nceta, ci are ca efect faptul c, nuntrul su, Preedintele Romniei nu poate revoca desemnarea candidatului numit, asupra cruia ns ar putea reveni dup mplinirea termenului deoarece, n ultim analiz, sesizarea Parlamentului cu propunerea de investire a Guvernului este n responsabilitatea sa i nu poate fi conceput ca, n exercitarea rolului su constituional, s asiste pasiv la nendeplinirea unei obligaii constituionale de ctre candidatul pe care l-a desemnat, indiferent de motivul ce a condus la o asemenea situaie. n aceast etap, iniiativa aparine candidatului desemnat, att cu privire la ntocmirea listei membrilor guvernului, ce nu se poate face dect cu acordul su, ct i la stabilirea programului de guvernare. Este un aspect important, ntruct justific preeminena primului-ministru n cadrul echipei guvernamentale, potrivit art. 106 din Constituie. Aceast etap constituie primul test al eventualului prim-ministru cu privire la capacitatea sa politic de a conduce viitorul Guvern, precum i cu privire la sprijinul politic real de care se bucur.1 Faza parlamentar, a treia i cea mai important n cadrul procedurii de nvestitur, are loc n cel mult 15 zile de la prezentarea listei guvernului i a programului de guvernare de ctre candidatul la funcia de primministru. Ea cuprinde o procedur prealabil dezbaterilor n plenul Camerelor reunite n edin comun, n cadrul creia candidaii pentru funciile menionate pe lista guvernului sunt audiai de ctre comisiile permanente de profil ale celor dou Camere, n edine comune, n funcie de specificul departamentului sau de domeniul de activitate pe care l vor conduce sau coordona, n urma acestei audieri, comisiile prezint candidatului la funcia de prim-ministru un aviz consultativ, motivat. Astfel se creeaz posibilitatea nlocuirii de pe list a unor candidai fa de care ar exista o opoziie de natur s pun n pericol acordarea votului de ncredere nsui"2. Este consecina faptului c lista guvernului constituie o list blocat, parlamentul pronunndu-se prin vot nu asupra fiecrui membru n parte ci, dup cum prevede art. 102 alin. (1) din Constituie, asupra ntregii liste a Guvernului". Rezult din cele artate c investirea Guvernului este colectiv, iar nu individual, chiar dac depunerea jurmntului de credin n faa Preedintelui Romniei, n cadrul ultimei faze a procedurii de investire, este individual. A doua consecin este c programul de guvernare acceptat este exclusiv al guvernului i nu angajeaz Parlamentul sau majoritatea care i-a acordat ncrederea. De aceea, nendeplinirea acestui program poate constitui temei pentru retragerea ncrederii acordate, prin adoptarea unei moiuni de cenzur. Dup epuizarea fazei parlamentare urmeaz ultima etap a procedurii de investire care const n numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei. Aa cum am artat anterior, ncetarea mandatului Guvernului poate avea loc i n condiiile art. 105 combinat cu art. 109 alin. (2) din Constituia Romniei. Dintre ipotezele prevzute la art. 105 din Constituie, n practica postrevoluionar s-a ntlnit situaia ncetrii mandatului guvernului ca urmare a demisiei primului-ministru. n aceast situaie, Preedintele Romniei d curs prevederilor art. 85 alin. (2) din Constituie: n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului ministru, pe unii membri ai Guvernului." Pn n prezent, Preedintele a emis acte juridice de revocare din funcie i n cazul demisiei, dei aceasta reprezint o iniiativ i o manifestare de voin a demisionarului, care nu poate fi convertit n revocare, fr a se realiza o confuzie inadmisibil ntre voinele protagonitilor revocrii"1. Astfel, revocarea reprezint o manifestare unilateral de voin a efului statului, operat la propunerea primului-ministru. Motivele care pot sta la baza revocrii pot fi de ordin politic, profesional, moral sau judiciar, n nici un caz revocarea nu se poate substitui altor cazuri de ncetare a mandantului guvernamental, cum ar fi: demisia, decesul, pierderea drepturilor electorale, intervenia unei stri de incompatibilitate ori a altor cazuri prevzute de lege. Distincia operat de Adunarea Constituant ntre revocare i celelalte moduri de ncetare a mandatului
46

guvernamental nu a fost pus n aplicare de preedinii Romniei. Acetia, de fiecare dat cnd au emis decrete de numire n funcie a unor noi membri ai Guvernului, au apelat la formula decretelor de revocare, dei acest lucru se impunea numai n cazul n care revocarea reprezenta o modalitate de ncetare a calitii de membru al Guvernului ca urmare a unei manifestri de voin a primului-ministru. n toate celelalte cazuri, prevederile art. 85 alin. (2) din Constituie au n vedere alte cazuri de ncetare a mandantului guvernamental, fiind exclus convertirea acestora n revocare, n astfel de cazuri, Preedintele Romniei este inut de litera i spiritul Constituiei s declare vacante posturile guvernamentale ca urmare a demisiei, pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate ori a decesului, fiind exclus confuzia dintre actul de voin al Preedintelui Romniei i actele care nu se datoreaz acestuia, ele fiind manifestri de voin ale persoanei n cauz (demisia), ale unei autoriti a puterii judectoreti (pierderea drepturilor electorale), ale unei constatri de sine stttoare [apariia unei stri de incompatibilitate, a decesului ori a imposibilitii primului-ministru de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile, potrivit art. 109 alin. (2), coroborat cu art. 105 din Constituie]. Guvernul, n ntregul su, i fiecare dintre membrii acestuia sunt obligai s i ndeplineasc mandatul cu respectarea Constituiei i a legilor rii, precum i a programului de guvernare acceptat de Parlament. Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului, ca urmare a votului de ncredere acordat de ctre acesta cu prilejul nvestiturii. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic n mod solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Rspunderea politic a Guvernului se manifest prin demiterea acestuia, ca urmare a retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, n condiiile prevederilor art. 112 i 113 din Constituie. Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de ctre senatori, n termen de cel mult 15 zile de la primirea lor [art. 3 alin. (2) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial]. De asemenea, informaiile i documentele cerute n cadrul controlului parlamentar, n condiiile aii. 110 alin. (1) din Constituie, trebuie s fie puse la dispoziie de ctre Guvern i de ctre celelalte componente ale sistemului administraiei publice n termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitrii. Dup ncetarea mandatului Guvernului sau al unuia dintre membri, potrivit art. 105 i 109 din Constituia Romniei, acetia sunt obligai s prezinte, n termen de 15 zile de la data ncetrii mandatului, situaia privind gestionarea activitii ministeriale de care au rspuns, precum i a problemelor aflate n curs de derulare, pe baza unui protocol de predare-primire [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 115/1999, republicat]. Pe lng rspunderea politic, membrii Guvernului pot rspunde i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, pentru fapte svrite n exerciiul funciei lor. Sunt considerate infraciuni, potrivit Legii nr. 115/1999, republicat 1 ca lege special, urmtoarele fapte svrite de membrii Guvernului, n exerciiul funciei lor: - mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean [art. 8 alin. (1) lit. a)]; - prezentarea, cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului [art. 8 alin. (1) lit. b)]; - refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul activitii de informare a Parlamentului de ctre membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. (1) din Constituie [art. 8 alin. (2) lit. a)]; - emiterea unor ordine normative sau instruciuni, cu caracter discriminatoriu pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingeri, vrst, sex sau orientare sexual, apartenen politic, avere sau origine social, de natur s aduc atingere drepturilor omului [art. 8 alin. (2) lit. b)]. Tentativa faptelor prevzute la lit. a) i b) se pedepsete. Membrii Guvernului, n exerciiul funciei lor, pot svri i alte infraciuni dect cele prevzute de Legea nr. 15/1999, republicat, situaie n care pedeapsa aplicabil este cea prevzut de legea penal pentru acea infraciune. Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Procedura de urmrire penal i de judecat n astfel de cazuri este cea prevzut n cap. III al Legii
47

privind responsabilitatea ministerial, republicat, care se completeaz, potrivit art. 24 alin. (1) din aceast lege, cu regulile de procedur cuprinse n regulamentele celor dou camere ale Parlamentului i n Codul de procedur penal, n msura n care Legea nr. 115/1999, republicat, nu dispune altfel. Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv, va fi demis din funcie de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, funcia sa ncetnd n baza art. 105 din Constituia Romniei. Cadrul normativ privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei este asigurat de Legea nr. 90/2001. Potrivit acestei legi, pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercit urmtoarele funcii: - funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; - funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; - funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; - funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; - funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnri penale i nu se gsesc n unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 90/2001. Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Potrivit art. 4 din Legea nr. 90/2001, funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu: - exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau senator; exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; - exercitarea de acte de comer, cu excepia vnzrii sau cumprrii de aciuni ori alte titluri de valoare; - exercitarea funciei de administrator ori de cenzor la societile comerciale sau de reprezentant al statului n adunrile generale ale unor asemenea societi ori de membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor naionale i societilor naionale; e) exercitarea unei funcii publice n serviciul unei organizaii strine, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia. Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului i a demiterii. Demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se prezint n scris primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de ctre Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru. Aceasta are loc n caz de remaniere guvernamental. n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i, n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. n situaia n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el este demis de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 105 din Constituie sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim48

ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern n cel mult 45 de zile. Prevederile de mai sus se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile, timp n care primul-ministru va iniia procedurile prevzute de lege pentru numirea unui alt membru al Guvernului. Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, se face de Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru. n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: - exercit conducerea general a administraiei publice; - iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului; - emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n teme iul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; - asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; - elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; - aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate; - asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege; i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; I) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului; n) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii; o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; r) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa, Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ. n scopul elaborrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici Guvernul poate constitui consilii, comisii i comitete interministeriale. Figura central - politic i administrativ - a Guvernului este reprezentat de persoana primului-ministru. Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale care le revin. Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. De asemenea, primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile, care deriv din aceast calitate. eful Guvernului numete i elibereaz din funcie: - conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; - secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; - personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; - secretarii de stat; - alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. Primul-ministru este obligat de raporturile constituionale s prezinte Camerei Deputailor i Senatului
49

rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i s rspund la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori. Primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n razul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora. n scopul rezolvrii unor probleme operative primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale. Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute n Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. n ndeplinirea atribuiilor ce i revin, primul-ministru emite decizii ca acte administrative individuale. Pe lng Guvern se afl numeroase servicii, ceea ce marcheaz proeminena acestuia n materie administrativ. Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice, stabilite prin hotrre a Guvernului. Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit din persoane care nu au calitatea de funcionar public grupate n urmtoarele servicii: - corpul de consilieri ai primului-ministru; - corpul de control al primului-ministru; - aparatul tehnic al corpului de consilieri; - cabinetul primului-ministru; - cancelaria primului-ministru; - compartimentul cu probleme speciale; - compartimentul documente secrete; h) compartimentul care asigur protocolul primului-ministru. Activitatea corpului de consilieri i a aparatului tehnic al acestuia este coordonat de unul dintre consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru. Atribuiile aparatului de lucru al primului-ministru sunt stabilite prin decizie a acestuia. Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, dup caz, secretarul general al Guvernului este ordonatorul principal de credite. Secretariatul General al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate al guvernrii. Din aceast perspectiv poate ar fi de dorit ca secretarul general s nu fac parte din Guvern, s fie primul funcionar public din administraia guvernamental. Ca organism colegial, Guvernul lucreaz n edine - sptmnale sau ori de cte ori este nevoie convocate i conduse de ctre primul-ministru: Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. n cadrul edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. La edinele Guvernului pot participa, n calitate de invitai, conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autoriti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primului-ministru. Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestuia, precum i a oricror alte msuri stabilite, se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n stenograma edinei, certificat de secretarul general al Guvernului. n exercitarea atribuiilor sale Guvernul adopt hotrri i ordonane. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau, n cazuri
50

excepionale, se pot emite ordonane de urgen, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituie. Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia. Metodologia de elaborare i naintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative este aprobat prin hotrre a Guvernului. n cazul ncetrii mandatului su, n condiiile prevzute de Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului cabinet, Guvernul continu s ndeplineasc numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fr a promova politici noi. n aceast perioad Guvernul nu poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege. Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, Legea nr. 90/2001 stabilete c cel care hotrte este primulministru, Hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea l. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. Guvernul se afl n raporturi de colaborare cu autoritile administrative autonome. 3. Autoritile administrative autonome Administraia public central de specialitate cuprinde anumite persoane administrative care nu se afl n raporturi de subordonare fa de Guvern, ci de colaborare1, numite la art. 115 alin. (2) din Constituie autoritile administrative autonome: Potrivit art. 116 alin. (3) din legea fundamental, autoritile administrative autonome se pot nfiina numai prin lege organic. Aa cum relevam anterior, aceste organisme nu se subordoneaz ierarhic Guvernului. Ele au o conducere desemnat de ctre Parlament i sunt obligate s depun rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia. Pornind de la aceste aspecte se poate aprecia c ne aflm n faa unui guvernmnt de adunare, n faa unei activiti executive dependente de Parlament, care i asum astfel competena aplicrii legii n anumite sectoare de activitate social. Suntem, desigur, n faa unei situaii care ilustreaz interrelaia dintre puterile statului. Unele dintre autoritile administrative autonome sunt nominalizate n textul Constituiei, cum ar fi: Consiliul Suprem de Aprare a rii (art. 118), Serviciul Romn de Informaii (art. 62), Curtea de Conturi (art. 139), Avocatul Poporului (art. 55-57), Consiliul Legislativ (art. 79). Alte autoriti administrative autonome au fost nfiinate prin legi organice, pornind de la textul art. 115 alin. (2) din legea fundamental: Banca Naional, Consiliul Economic i Social, Consiliul Naional al Audiovizualului, Comisia Naional de Valori Mobiliare, Consiliul Naional de Evaluare i Acreditare Academic, Academia Romn .a. De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea unor autoriti (organe) la nivel central, eu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicional, care s fie independente fa de Guvern, uneori chiar fa de eful statului. Dintre acestea, unele, fie prin Constituie, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autoriti (de natur administrativ) dependente de parlament, altele nu. n opinia noastr, organele de stat care, prin atribuiile lor, nu pot fi ncadrate nici n categoria organelor legislative i nici n cea a instanelor judectoreti, trebuie s fie ncadrate, cu tot specificul lor, n categoria organelor executive, administrative, pentru c ceea ce este esenial la aceste organe este faptul c ntreaga lor activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executri legii. Faptul c unele din aceste organe prezint, anual, Parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate sau c organele lor de conducere sunt desemnate de ctre Parlament nu sunt argumente care s le schimbe natura lor juridic: organe ale administraiei publice autonome sau, cum le numete Constituia - art. 115 alin. (2), autoriti administrative autonome. Pe lng faptul ca aceste organe au atribuii administrative, ele sunt organizate i funcioneaz ca i organele administraiei publice centrale, cu deosebire c ele funcioneaz autonom i nu au organe ierarhic superioare. Aceste organe - autoriti administrative autonome - se nfiineaz numai prin lege organic; ele au
51

organe proprii de conducere, stabilite prin actul de nfiinare, au o structur organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Cheltuielile necesare funcionrii lor sunt prevzute distinct, n bugetul administraiei centrale de stat. ntre autoritile autonome ale administraiei publice cu statut constituional i cele cu statut legal [n sensul c sunt create prin lege organic, n temeiul art. 116 alin. (3) din Constituie] exist deosebiri eseniale, n special cu privire la gradul de dependen fa de Guvern. Astfel, autoritile autonome instituite de Constituie se supun Guvernului numai n msura n care emite ordonane sau hotrri sub incidena crora cad i aceste subiecte de drept (de exemplu: ordonanele sau hotrrile care se refer la limitarea consumului de carburani). Cu privire la celelalte autoriti autonome ale administraiei publice, regula cuprins n art. 101 alin. (1) din Constituie, potrivit creia Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, are un grad mai mare de cuprindere. Activitatea acestora din urm nu poate face abstracie de activitatea guvernului, astfel c ele, exercitnd atribuii legale n complementaritate cu guvernul, nici nu se pot substitui acestuia i nici nu pot decide fr a ine seama de ce s-a decis la acest nivel. Ca atare, n realizarea atribuiilor stabilite de lege, aceste autoriti autonome trebuie s acioneze n cadrul limitelor stabilite de guvern pentru realizarea acestor servicii publice prin ordonane sau hotrri. Aceste autoriti nu sunt supuse tutelei administrative, dar nu pot aciona n contradicie cu hotrrile sau ordonanele guvernului. 4. Ministerele n dreptul pozitiv, normele juridice privind organizarea i funcionarea ministerelor i au sediul n Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Ministerele sunt componente ale administraiei publice centrale de specialitate (potrivit Titlului III, cap. V din Constituia Romniei). Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului i au rolul de a realiza politica guvernamental n domeniile lor de activitate, fiind conduse de ctre persoane care au calitatea de minitri. Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Legea nr. 90/2001 recunoate personalitatea juridic a ministerelor i stabilete c acestea i au sediul n municipiul Bucureti. Cu privire la personalitatea juridic a ministerelor, apreciem c este vorba att de o personalitate de drept public, ct i de una de drept privat, ministerul putnd fi subiect att n raporturile juridice de drept public, ct i n cele de drept privat. Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea, specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. n fiecare minister se organizeaz cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. n funcie de natura atribuiilor, unele ministere pot avea n domeniul lor de activitate compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a Guvernului. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi. De asemenea, ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice de-concentrate, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea. Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conductorii serviciilor publice deconcentrate se numesc i se elibereaz din funcie de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului. Conducerea ministerelor se exercit de ctre minitri, n urma acordrii votului de ncredere de ctre Parlament.
52

Ministrul are mai nti o funcie politic, n calitate de membru al Guvernului. Minitrii rspund de ntreaga activitate a ministerului n faa Guvernului, precum i n calitate de membri ai Guvernului, n faa Parlamentului. Pe lng funcia politic, ministrul este i conductorul unui sector al administraiei publice statale. Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie. Instrumentele juridice pe care le are la dispoziie ministrul sunt ordinele i instruciunile. Potrivit art. 73 alin 1 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ, pentru elaborarea actelor normative: ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului." Desigur, ministrul nu dispune de putere de reglementare primar a relaiilor sociale, care revine numai Parlamentului i, n anumite condiii, Guvernului, dar, n mod evident, acesta pregtete, cu ajutorul colaboratorilor din serviciile ministerului, proiecte i acte normative care privesc sectorul su de administraie, contrasemneaz hotrrile Guvernului n domeniu i le pune n aplicare. n activitatea de conducere a ministerului, ministrul este ajutat de unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru, n structura fiecrui minister exist un secretariat general condus de ctre secretarul general. Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Principalele atribuii i responsabiliti ale secretarului general sunt urmtoarele: - coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcionai din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile sub ordonate; - colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului,, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu directorii generali de prefectur, n probleme de interes comun; - primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; - transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a fi discutate n edina Guvernului; - urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniiate de minister; - monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice, prevzute de reglementrile n vigoare; - coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor. n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul-ministru despre aceasta. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Componena i regulamentul de funcionare al colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. Colegiul ministerului se ntrunete, la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Potrivit art. 53 alin. (1) din L. 90/2001, minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate urmtoarele atribuii generale: - organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; - iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; - fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului;
53

- urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; - reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale; i) coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; j) avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; k) colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; I) aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare. Minitrii i ndeplinesc atribuiile care le revin folosind serviciile din aparatul propriu al ministerelor, precum i prin instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. n serviciile ministerelor activeaz att funcionari publici, ct i persoane aflate n raporturi de munc. Guvernul poate dispune prin hotrre modificri n organizarea i funcionarea ministerelor, precum i transferul unei activiti de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului. Organizarea i funcionarea fiecrui minister n parte este reglementat de ctre Guvern, prin hotrre, cu excepia ministerelor privind aprarea naional i ordinea public, care sunt reglementate prin legi speciale. 5. Prefectul n circumscripiile administrativ teritoriale ale statului cu cea mai mare ntindere - judeele prefecii acioneaz ca reprezentani ai Guvernului. Acetia exercit o putere de direcionare i de coordonare a serviciilor ministeriale deconcentrate i, n acelai timp, supravegheaz respectarea legii de ctre autoritile locale prin actele administrative emise de acestea. Prin art. 30 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, i se stabilete rspunderea privind aplicarea politicii Guvernului n unitile administrativ teritoriale, avnd obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor". Prin statutul su, prefectul s gsete ntr-o situaie de subordonare n raport cu guvernul; prin competenele sale, prefectul este deintorul autoritii de stat n jude i reprezentantul direct al primuluiministru i al fiecruia dintre minitri. n sfera de competen a prefectului intr, potrivit art. 134 alin. (1) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, urmtoarele atribuii: - asigur realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; - exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, precum i ale preedintelui consiliului judeean, cu excepia actelor de gestiune curent; - dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor, prin organele legal abilitate; - asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i adu cerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil; autoritile militare i organele locale ale Ministerului de Interne au obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme de interes naional sau judeean, n condiiile legii; - prezint anual Guvernului un raport asupra stadiului realizrii sarcinilor ce i revin potrivit programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale.
54

n calitatea sa de supraveghetor al respectrii legii de ctre autoritile locale, prefectul poate ataca, n total sau n parte, n faa instanei de contencios administrativ, hotrrile adoptate de consiliile locale - oreneti, comunale, municipale, judeene -, precum i dispoziiile emise de primari sau de preedinii comisiilor judeene, n cazul n care consider actele sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept. Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale ori judeene, precum i de preedintele consiliului judeean, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ aceste acte n termen de 30 de zile de la comunicare, dac le consider ilegale, dup ndeplinirea unei proceduri prealabile care const n solicitarea motivat adresat autoritii emitente a actului, n termen de 5 zile de la comunicarea acestuia oficial ctre prefect, de a-i reanaliza actul n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Dei sunt supuse controlului de legalitate, nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ actele de gestiune curent. Cu siguran legiuitorul a avut n vedere actele contractuale supuse dreptului comun, a cror legalitate va putea fi cenzurat potrivit procedurii civile. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, n condiiile legii. Ordinele care stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dup consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale i sunt contrasemnate de conductorii acestora. Prefectul poate propune ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate organizate la nivelul judeului. Ordinul prefectului care conine dispoziii normative devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public sau de la data comunicrii, n celelalte cazuri. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului Administraiei Publice care poate propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider ilegale sau inoportune. Prefecii sunt obligai s comunice ordinele emise i ministerelor de resort. Ministerele pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le consider ilegale sau inoportune. Ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate au obligaia s comunice prefecilor, imediat dup emitere, ordinele i celelalte dispoziii cu caracter normativ pe care le transmit serviciilor publice descentralizate. n activitatea sa, prefectul este ajutat de un subprefect, iar la municipiul Bucureti, de 2 subprefeci. Dac numirea i eliberarea din funcie a prefecilor se face prin hotrre a Guvernului, n cazul subprefecilor acestea se fac prin decizie a primului-ministru la propunerea prefectului i a Ministerului Administraiei Publice. Subprefectul ndeplinete atribuiile ce i sunt date prin acte normative, precum i sarcinile care i sunt delegate de ctre prefect prin ordin. n lipsa prefectului, subprefectul ndeplinete, n numele prefectului, atribuiile ce revin acestuia. Pe toat durata ndeplinirii funciei de prefect sau de subprefect, contractul de munc al acestuia la instituiile publice, regiile autonome, companiile naionale, societile naionale i societile comerciale cu capital de stat sau majoritar de stat se suspend. Prefectul i subprefectul nu pot fi deputai sau senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeeni i nu pot ndeplini o funcie de reprezentare profesional, o alt funcie public sau o funcie ori o activitate profesional remunerat n cadrul regiilor autonome, precum i al societilor comerciale cu capital de stat sau privat. n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se desfoare n conformitate cu prevederile legii. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se fac cu avizul consultativ al prefectului, n condiiile legii, n situaii bine motivate, prefectul i poate retrage avizul acordat, propunnd, n condiiile legii, eliberarea din funcie a conductorilor acestora.
55

Putem vorbi de o dubl dimensiune, politic i tehnic a prefectului. Pe de o parte, acesta este reprezentantul puterii", iar, pe de alt parte, este depozitarul autoritii statului n jude. n contradicie cu importana deosebit a puterilor recunoscute prefectului, acesta posed un statut personal precar. Dac, potrivit doctrinei, prefectul face parte din categoria funcionarilor publici, funcia sa presupunnd profesionalism, experien i pregtire administrativ, acest lucru nu se regsete n normele dreptului pozitiv, Legea administraiei publice locale omind" calificarea expres a prefectului ca funcionar public. Prefectul poate fi cuprins n categoria funcionarilor publici" al cror post este la discreia" guvernului. Legea nu recunoate prefectului un drept la funcie, ci numai cu privire la exerciiul atributelor acestuia. Pe baza dreptului pozitiv, putem califica funcia prefectului ca fiind, mai degrab, una politic, aflat la voina puterii executive, dect una profesional. Ori, realitatea arat c atributele funciei de prefect pentru coordonarea serviciilor ministeriale deconcentrate n judee i pentru controlul de legalitate, de tutel administrativ asupra actelor autoritilor locale, sunt tehnice, profesionale, presupunnd specializarea ntr-un domeniu i se dobndesc printr-o pregtire teoretic i experien practic n domeniul administraiei publice. Garaniile acordate prefecilor n materia stabilitii carierei sunt slabe, schimbarea din funcie fiind decis discreionar de ctre guvern. Acesta dispune de libertatea alegerii prefecilor, fiind de dorit ca alegerea s se fac cel puin dintre absolveni ai unei coli de administraie public, eventual cu un stagiu n funcia de subprefect. Prefectul este subordonat politic guvernului care l-a desemnat. El este nsrcinat cu punerea n aplicare a orientrilor politice ale guvernului n funcie, avnd i o misiune general de informare a puterii asupra strii judeului su. Acest mod de organizare este o rezultant a fenomenului general de interpenetrare a politicului i administrativului n societate. Reflectnd la situaia actual din ara noastr, putem aprecia c asistm la o accelerare a politizrii prefecilor, care, n multe cazuri, se consider mai nti, reprezentani ai majoritii politice i apoi responsabilii intereselor naionale i supraveghetori ai respectrii legilor i ordinii publice n judee. Aa cum se subliniaz n doctrina administrativ, importana i specificul funciei de prefect impune completarea statutului prefectului stabilindu-se prin lege calitatea acestuia de funcionar public, precum i pregtirea tehnico-profesional n domeniul administraiei publice, recrutarea urmnd a se face pe baza concursului, n ceea ce privete stabilitatea n funcie, legea trebuie s reglementeze, de asemenea, condiiile de numire, eliberare din funcie, transfer, detaare .a. Istoria administraiei publice romneti din perioada interbelic demonstreaz c aceast soluie nu este inedit i fr tradiie n ara noastr. Astfel, legea administrativ din 1938 prevedea c prefectul era funcionar de carier, iar recrutarea sa se fcea dintre persoanele care au ndeplinit cu distincie funcia de pretor i subprefect cel puin 6 ani i aveau o diplom universitar de licen n Drept, Academia Comercial sau Litere i Filosofie, la care se adaug diploma de absolvire a cursurilor unui institut de pregtire tehnic administrativ. Activitatea prefectului n ara noastr poart amprenta caracterului politic al funciei, caracter consacrat de statutul actual al acesteia. Dincolo de rolul su politic i protocolar, prefectul exercit importante atribuii administrative: reprezentarea statului, meninerea ordinii publice, controlul colectivitilor locale. In prezent, organizarea exercitrii acestor atribuii n ara noastr este mai mult schiat i de aceea trebuie construit un sistem coerent de relaii n jurul prefectului. Prefectului ar trebui s i se recunoasc rolul de reprezentant al statului n justiie i n raporturile contractuale. De asemenea, prefectul este singurul competent de a se exprima n numele statului n faa consiliului judeean. Prefectul trebuie investit cu o putere de poliie administrativ general, definit cu precizie prin lege. El posed o competen exclusiv pentru asigurarea ordinii publice n spaiul care excede teritoriul unui ora sau comune, iar acolo unde primarii nu i ndeplinesc atribuiile legale pentru asigurarea ordinii publice, compromind funcionarea serviciilor publice i aplicare legilor, prefectul trebuie s se poat substitui acestora. Prefectul conduce, sub autoritatea fiecrui ministru, serviciile statului de-concentrate n jude. El are autoritate direct asupra efilor serviciilor ministeriale indiferent de natura funciei pe care acetia o exercit. lat, nc o dovad n sprijinul nevoii unei pregtiri tehnico-administrative i a unei experiene n domeniul administraiei a prefectului. Autoritatea prefectului reflect i dorina de a instaura un echilibru ntre unitatea statului i
56

descentralizarea administraiei publice. Fa de reprezentanii alei ai colectivitilor locale n consilii, care dispun de largi competene administrative, prefectul reprezint singurul interlocutor capabil s angajeze statul i s vorbeasc n numele acestuia. n temeiul Constituiei, prefectul apare n raporturile lui cu celelalte organe ale administraiei publice i cu administraii, n trei ipostaze diferite: reprezentantul Guvernului pe plan local. Fiind strict dependent de guvern - care l poate revoca oricnd - al crui program de aciune este chemat s-l aplice pe plan local, prefectul este recrutat pe baza fidelitii lui fa de partidul (coaliia) de guvernare, de unde rezult c acesta este un funcionar politic, i nu de carier, aa cum a fost n perioada interbelic. - conductorul serviciilor publice ministeriale deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale; - autoritate de tutel administrativ, chemat s vegheze la respectarea legii de ctre autoritile publice locale. Prefectul este reprezentant al statului n jude, funcia pe care o realizeaz innd de puterea executiv, de Guvern, cu care, prin intermediul prefecturii, se afl n raporturi juridice, de drept administrativ, raporturi de subordonare ierarhic. Prefectul are o misiune general de informare, de a ine ia curent Guvernul cu cerinele colectivitilor locale din jude, cu evoluia opiniei publice, urmrind s orienteze aceast opinie n direcia politicii i programului Guvernului. Prefectul asigur un rol esenial de comunicare ntre autoritile centrale ale statului i ceteni. El explic prin comunicare, conferine de pres etc., politica Guvernului, msurile i reglementrile deosebite aprute i informeaz Guvernul asupra situaiei economice, sociale, culturale i administrative a judeului, inclusiv asupra realizrii programului de guvernare. De asemenea, prefectul reprezint autoritile statului la diverse ceremonii, comemorri i alte manifestri oficiale, prezentnd mesaje din partea autoritilor pe care la reprezint. Faptul c legiuitorul nu calific expres prefectul ca funcie public are consecine i asupra statutului prefectului, precum i asupra raporturilor acestuia cu Guvernul. Nu putem vorbi de drepturi depline pe care le are prefectul n raport cu administraia public, cu cel care l-a numit - Guvernul - care trebuie s-i asigure condiiile pentru exercitarea atribuiilor stabilite de lege. Activitatea prefectului se desfoar sub autoritatea guvernului, n tot ceea ce face, fapt ce mpiedic manifestarea profesionalismului i a specializrii necesare, n plus, aceasta induce numeroase ingerine politice, conjuncturale, n activitatea profesional a prefectului, care nu au prea multe n comun cu tehnicitatea exercitrii (spre exemplu, a controlului de legalitate). De asemenea, statutul precar al prefectului nu permite invocarea de ctre acesta a unui drept la profesie i la crearea condiiilor pentru continuitate, stabilitate n funcie, el putnd fi revocat de ctre guvern oricnd interesele politice o cer, fr a se afla sub protecia unui eventual statut al funcionarilor publici. Ca reprezentant al guvernului i al administraiei publice, care are servicii deconcentrate n jude, prefectul exercit conducerea general a acestor servicii i, pentru nfptuirea unei asemenea finaliti, este necesar s realizeze coordonarea activitilor lor intrnd n raporturi juridice corespunztoare. Aceste raporturi juridice relev organizarea competenei n cadrul sistemului administraiei publice. Pentru faptele svrite n exercitarea competenei sale prefectul rspunde politic dar i juridic. Astfel, potrivit art. 27 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, prefectul poate rspunde administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea autoritilor administraiei publice locale ale cror acte au fost atacate, n cazul n care instana de contencios administrativ hotrte c actul administrativ a fost atacat n mod abuziv. 6. Consiliile locale Descentralizarea administrativ la nivel teritorial a dus la recunoaterea autonomiei locale a colectivitilor comunale, oreneti, municipale i judeene. Pe baza dispoziiilor constituionale, Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 reglementeaz, n prezent, regimul general al autonomiei locale, precum i organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale1. Apreciem c, din respect pentru alegtorii unei colectiviti locale, s-ar impune ca legile care modific competena autoritilor locale n mod fundamental s produc efecte numai odat cu nceperea mandatului acestora. Se presupune c alegtorii in seama, la acordarea votului reprezentanilor lor, i de activitile pe care acetia sunt pui s le ndeplineasc n exerciiul funciei lor. Principiile puse de legislatorul
57

pozitiv la baza administraiei publice n unitile administrativ-teritoriale sunt: autonomia local, descentralizarea serviciilor publice1, eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Legea nr. 215/2001 definete dou concepte eseniale pentru dreptul administrativ i anume cel de colectivitate local i cel de autonomie local. Prin colectivitate local se nelege - statueaz dispoziiile art. 3 alin. (4) -totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial". n interpretarea pe care o dm acestui text va trebui s acceptm c fiecare colectivitate local reprezint o entitate distinct de suma indivizilor care o compun, titular de autonomie local administrativ, cu o voin juridic proprie. i definiia pe care legea o d autonomiei locale [art. 3 alin. (1)] este criticabil atta vreme ct nelege prin aceasta dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale, de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii". Critica pe care o aducem acestei definiii se refer la faptul c autonomia local reprezint un drept al colectivitii locale, persoan juridic de drept public, i nu al autoritilor acesteia, care numai exercit acest drept n numele i n interesul colectivitii. De asemenea, remarcm prevederea conform creia autoritilor locale soluioneaz treburile publice", nu doar o parte a acestora, aa cum statueaz Carta european a autonomiei locale (art. 3 pct. 1). n sistemul administrativ romnesc, care mbin descentralizarea cu deconcentrarea administrativ, rezolvarea tuturor treburilor publice ale colectivitilor locale la acest nivel reprezint un deziderat. n coninutul autonomiei locale, aa cum este aceasta reglementat de Legea nr. 215/2001, se disting urmtoarele componente: - o component instituional; - o component patrimonial-gestionar; - o component financiar. Termenul de colectivitate local acoper realiti foarte diferite privind fora componentelor enumerate mai sus, generate de dimensiunea, dezvoltarea economic, cultural .a. n pofida acestor diferene, dreptul pozitiv reglementeaz unicitatea statutului colectivitilor comunale, oreneti, municipale, care trebuie s ndeplineasc aceleai competene, s soluioneze i s gestioneze treburile publice ale colectivitii. Dreptul colectivitilor locale la autonomie administrativ se exercit prin dou categorii de persoane administrative i anume: - deliberative: consiliile comunale, oreneti, municipale i judeene; - executive: primarii. Acestea au plenitudine de competen, atribuiile lor fiind depline i exclusive i se stabilesc numai prin lege. De asemenea, n spiritul Cartei europene a autonomiei locale, se precizeaz c autonomia confer autoritilor locale dreptul de a avea iniiativ n toate domeniile, drept care poate fi limitat doar prin lege, prin includerea unor domenii n mod expres n competena altor autoriti publice [art. 5 alin. (2)]. Regimul general al autonomiei locale, aa cum este reglementat prin L. nr. 215/2001, prevede c raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. Autoritile deliberative ale colectivitilor locale sunt consiliile locale constituite n comune, orae, municipii i judee. Dei, uneori, se folosete sintagma consilii locale i judeene", apreciem c aceasta este pleonastic ntruct consiliile judeene sunt o categorie de consilii locale, sunt autoriti ale administraiei publice locale aa cum le definesc normele juridice cuprinse n seciunea a 2-a din Capitolul l Dispoziii generale" ale Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Normele juridice n materie se regsesc - pn la adoptarea unui cod electoral - n Legea privind alegerile locale nr. 70/1991, republicat. Numrul consilierilor este stabilit prin ordin al prefectului n funcie de populaia comunei, oraului sau judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, i poate varia de la 9 la 31 consilieri la comune i orae i de la 31 la 37 consilieri la judee. Consiliul General al Municipiului Bucureti este compus din 55 de consilieri. Pentru alegerea consiliilor locale i a primarilor, fiecare comun, ora, municipiu i subdiviziune
58

administrativ teritorial a municipiului sau a judeului, constituie o circumscripie electoral. Cetenii romni, fr deosebire de naionalitate, ras, limb, religie, sex, convingeri politice sau profesie exercit, n mod egal, drepturile electorale. Au dreptul de a alege cetenii romni care au mplinit 18 ani, inclusiv cei care mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor, fiecare alegtor avnd dreptul la un singur vot. Dreptul de vot se poate exercita numai n comuna, oraul sau sectorul n care alegtorul i are domiciliul. Nu pot alege alienaii sau debilii mintali pui sub interdicie, precum i persoanele lipsite de drepturile electorale pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc. Potrivit Legii nr. 70/1991, au dreptul de a fi alei consilieri sau primari cetenii cu drept de vot care au mplinit, pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de 23 de ani, dac nu le este interzis asocierea n partide politice, potrivit art. 37 alin. (3) din Constituie (judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic), La alegerile locale pot candida numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unitii administrativteritoriale n care urmeaz s fie alese. O persoan poate candida pentru un singur consiliu local i pentru o singur funcie de primar (de exemplu, municipiul Bucureti). Candidaturile pentru consiliile locale, ca i cele pentru primari, se propun de ctre partide politice, aliane politice, aliane electorale, dup cum se pot depune i candidaturi independente, n condiiile prevzute de Legea privind alegerile locale. Calitatea de consilier comunal, orenesc sau municipal este, potrivit art. 30 din L. 215/2001, incompatibil cu o seam de funcii publice sau private, cum sunt: - funcia de prefect i subprefect; - calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice centrale i locale; - calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale; - calitatea de angajat n cadrul autoritilor administraiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefecturii din judeul respectiv; - funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale; - calitatea de primar; - calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele asimilate acestora. Surprinde omisiunea legiuitorului de a preciza care sunt incompatibilitile calitii de consilier judeean. Acest fapt duce la concluzia c aceti consilieri nu vor putea fi demii de drept din funcie pe temei de incompatibilitate. Legea administraiei publice locale la art. 38 reglementeaz n privina consiliului comunal, orenesc, municipal o clauz general de competen: (...) are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date, prin lege, n competena altor autoriti publice, locale sau centrale." La alin. (2) al aceluiai articol legea enumera principalele atribuii ale acestor consilii: - alege din rndul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, dup caz; stabilete, n limitele normelor legale, numrul de personal din aparatul propriu; - aprob statutul comunei sau al oraului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului; - avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului, documentaii de amenajare a teritoriului i urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfron-talier, n condiiile legii; - aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legii; - aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local; f) administreaz domeniul public i domeniul privat al comunei sau oraului; g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurile proprietate public a comunei
59

sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; h) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei sau oraului, dup caz, n condiiile legii; i) nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local; urmrete, controleaz i analizeaz activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru instituiile i serviciile publice de interes local; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii serviciilor publice de interes local, precum i pe cei ai instituiilor publice din subordinea sa; aplic sanciuni disciplinare, n condiiile legii, persoanelor pe care le-a numit; j) hotrte asupra nfiinrii i reorganizrii regiilor autonome de interes local; exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra privatizrii acestor societi comerciale; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, membrii consiliilor de administraie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa; k) analizeaz i aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, stabilind mijloacele materiale i financiare necesare n vederea realizrii acestora; aprob alocarea de fonduri din bugetul local pentru aciuni de aprare mpotriva inundaiilor, incendiilor, dezastrelor i fenomenelor meteorologice periculoase; I) stabilete msurile necesare pentru construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes local; m) aprob, n limitele competenelor sale, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local i asigur condiiile necesare n vederea realizrii acestora; n) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile materiale i financiare necesare pentru buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport, aprarea ordinii publice, aprarea mpotriva incendiilor i protecia civil, de sub autoritatea sa; urmrete i controleaz activitatea acestora; o) hotrte, n localitile cu medici sau cu personal sanitar n numr insuficient, acordarea de stimulente n natur i n bani, precum i de alte faciliti, potrivit legii, n scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie; asemenea faciliti pot fi acordate i personalului didactic; p) contribuie la organizarea de activiti tiinifice, culturale, artistice, sportive i de agrement; q) hotrte cu privire la asigurarea ordinii publice; analizeaz activitatea gardienilor publici, poliiei, jandarmeriei, pompierilor i a formaiunilor de protecie civil, n condiiile legii, i propune msuri de mbuntire a activitii acestora; r) acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul creterii calitii vieii; contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale, n condiiile legii; s) contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social; asigur protecia drepturilor copilului, potrivit legislaiei n vigoare; aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale; nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local; t) nfiineaz i organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie, baze sportive i asigura buna funcionare a acestora; u) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local; v) confer persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al comunei sau al oraului; x) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; hotrte nfrirea comunei sau oraului cu uniti administrativ-teritoriale similare din alte ri; y) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune; z) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; w) asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera iniiativ, n condiiile legii. Consiliul local exercit i alte atribuii stabilite prin lege. Intervalul de timp pentru care autoritile administraiei publice locale - consilii, primari - sunt abilitate s-i exercite prerogativele, dup alegerea lor legal, poart numele de mandat, la expirarea cruia este necesar
60

organizarea de noi alegeri locale. Consiliile locale i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Att mandatul consiliilor locale, ct i cel al primarilor este de 4 ani. Legea nr. 215/2001 statueaz c, n cazul n care, n cursul unui mandat, consiliul local sau judeean este dizolvat, respectiv primarul demis, noile autoriti locale alese nu vor ncepe un mandat nou, de 4 ani, ci vor ncheia mandatul predecesorilor lor. Aceeai soluie este aplicabil i n cazul organizrii unor noi uniti administrativ-teritoriale. Trimiterile pe care le fac dispoziiile art. 39 alin. (1), 72 alin. (1) i 105 alin. (1) din Legea administraiei publice locale la lege organic pentru prelungirea mandatului consiliilor locale sau primarului n caz de rzboi sau catastrof sunt, n opinia noastr, neconstituionale. Legea noastr fundamental statueaz la art. 72 alin. 3 domeniile de reglementare a relaiilor sociale prin lege organic, nepermind ca prin lege (organic sau ordinar) s se adauge la textul Constituiei. Este drept c la lit. o" a alineatului (3), al art. 72 din Constituie sunt nscrise: organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local", dar chestiunea prelungirii mandatului, n Legea administraiei publice locale, este reglementat la funcionarea" autoritilor locale. Fiind organisme colegiale, consiliile locale lucreaz n edine, acestea putnd fi ordinare sau extraordinare. edinele sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. edinele consiliului comunal, orenesc sau municipal sunt conduse de un preedinte de edin ales din rndul consilierilor, pe o perioad de cel mult 3 luni. edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. Problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine se vor discuta ntotdeauna n edin public, n legtur cu aceste probleme primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum, n condiiile legii. Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn, limba oficial a statului, n consiliile locale n care consilierii aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o treime din numrul total, la edinele de consiliu se poate folosi i limba matern a acesteia, n aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn, n toate cazurile, documentele edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn. Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Consilierul care conduce edinele de consiliu, mpreun cu secretarul unitii administrativ-teritoriale i asum, prin semntur, responsabilitatea veridicitii celor consemnate. naintea fiecrei edine secretarul pune la dispoziie consilierilor, n timp util, procesul-verbal al edinei anterioare, pe care ulterior l va supune spre aprobare consiliul local. Consilierii au dreptul ca n cadrul edinei s conteste coninutul procesului-verbal i s cear menionarea exact a opiniilor exprimate n edina anterioar. n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, cu persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul a cel puin dou-treimi din numrul consilierilor n funcie. Hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie. Dac bugetul local nu poate fi adoptat dup dou edine consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se va desfura pe baza bugetului anului precedent pn la adoptarea noului buget local, dar nu mai trziu de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii bugetului de stat. Consiliul local poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Proiectele de hotrre pot fi propuse de consilieri sau de primar. Redactarea proiectelor se face de cei
61

care le propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude, pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea dispoziiilor anterioare sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat. Hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce edinele de consiliu i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar, n cazul n care consilierul ales lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri. Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competenele ce revin, potrivit legii, consiliului local, n acest caz, secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. Secretarul va comunica hotrrile consiliului local primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la data adoptrii. Comunicarea, nsoite de eventualele obiecii cu privire la legalitate, se face n scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. n exercitarea mandantului consilierii sunt n serviciul colectivitii locale. Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. Consiliul local poate fi dizolvat dac a adoptat, ntr-un interval de cel mult 6 luni, cel puin 3 hotrri care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil. Dizolvarea consiliului local se face prin hotrre a Guvernului, la propunerea motivat a prefectului, bazat pe hotrrile judectoreti rmase definitive i irevocabile. Hotrrea de dizolvare poate fi atacat de oricare dintre consilieri la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la data publicrii acesteia n Monitorul Oficial al Romniei, Partea l. n acest caz, procedura prealabil prevzut de lege nu se mai efectueaz, iar introducerea aciunii suspend executarea msurii de dizolvare. Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabilete de Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile de la expirarea termenului de 10 zile sau, dup caz, de la pronunarea unei hotrri judectoreti, rmas definitiv i irevocabil, prin care a fost respins aciunea consilierilor. Pn la constituirea noului consiliu local, primarul, viceprimarul sau, n absena acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei sau ale oraului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. n cazul n care consiliul local nu se ntrunete timp de 3 luni consecutive sau nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se poate completa prin supleani, acesta se consider dizolvat de drept. Situaiile anterioare se comunic de primar, viceprimar sau, n absena acestora, de secretar, prefectului care, prin ordin, ia act de situaia de dizolvare a consiliului local i propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesai la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar introducerea aciunii suspend executarea msurii de dizolvare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile de la expirarea termenului de 10 zile sau, dup caz, de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a respins aciunea mpotriva ordinului prefectului
62

Mandatul de consilier se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre parchet sau de instana de judecat, dup caz, prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului. n cazul n care consilierul suspendat a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri n condiiile legii. Mandatul de consilier nceteaz de drept m urmtoarele cazuri: - demisie; - incompatibilitate; - schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; - imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor n care acesta este suspendat de drept; - constatarea, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale; - condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; g) punerea sub interdicie judectoreasc; h) pierderea drepturilor electorale; i) lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale consiliului local; j) deces. ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de consiliul local, prin hotrre, la iniiativa primarului sau a oricrui consilier. 7. Consiliul judetean Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea nr. 215/2001. Numrul fiecrui consiliu judeean se stabilete de prefect, ntre 31 i 37 consilieri, n funcie de populaia judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice. Consiliul judeean ndeplinete, potrivit art. 104 din Legea nr. 215/2001, urmtoarele atribuii principale: - alege din rndul consilierilor un preedinte i 2 vicepreedini; - aprob, la propunerea preedintelui, regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, numrul de personal n limitele normelor legale, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice, precum i a regiilor autonome de interes judeean; - adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social a judeului sau a unor zone de la consiliile locale, dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; - coordoneaz activitatea consiliilor locale ale comunelor i oraelor n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; - aprob bugetul propriu al judeului, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe, precum i taxe speciale, n condiiile legii; hotrte repartizarea pe comune, orae i municipii a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, n condiiile legii; - administreaz domeniul public i domeniul privat al judeului; g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului sau, dup caz, a serviciilor publice de interes judeean, n condiiile legii; hotrte cu privire la vnzarea, concesio narea i nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, n condiiile legii; h) hotrte nfiinarea de instituii publice i de servicii publice de interes judeean, n condiiile legii; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii instituiilor i serviciilor publice pe care le-a
63

nfiinat i le aplic, dac este cazul, sanciuni disciplinare, n condiiile legii; i) hotrte asupra reorganizrii regiilor autonome de interes judeean; exercit n numele unitii administrativ-teritoriale toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra privatizrii acestor societi comerciale; j) stabilete, pe baza consultrii autoritilor administraiei publice locale comunale i oreneti, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a judeului i a unitilor administrativ-teritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti implicate; k) aprob constituirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes judeean; acord sprijin i asisten tehnic de specialitate autoritilor administraiei publice locale comunale i oreneti pentru construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor comunale i oreneti; n acest sens consiliul judeean poate nfiina servicii publice specializate; l) aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii; m) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile materiale i financiare necesare n vederea bunei funcionri a instituiilor de cultur, a instituiilor i serviciilor publice de educaie, ocrotire social i asisten social, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum i a altor activiti, n condiiile legii; n) asigur sprijin financiar pentru aciuni culturale sau desfurate de cultele religioase, precum i pentru activiti educativ-tiinifice i sportive; o) nfiineaz instituii sociale i culturale, precum i pentru protecia drepturilor copilului i asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor necesare; p) analizeaz propunerile fcute de autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti, n vederea elaborrii de prognoze i programe de dezvoltare economico-social sau pentru refacerea i protecia mediului nconjurtor; q) atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean; r) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale a autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune; s) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri servicii sau proiecte de interes public judeean; t) hotrte, n condiiile legii, asocierea cu consiliile locale, pentru realizarea unor obiective de interes comun, scop n care poate nfiina mpreun cu acestea instituii publice, societi comerciale i servicii publice; u) coordoneaz activitile Corpului gardienilor publici, n condiiile legii. Consiliul judeean ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege. Consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare o dat la dou luni, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea consiliului judeean se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeului, convocarea consiliului judeean se face de ndat. n invitaia la edin se vor preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi a acesteia. edinele consiliului judeean sunt conduse de ctre preedintele acestuia, i nu de preedintele de edin ca la consiliile comunale sau oreneti, sau, n lipsa acestuia, de vicepreedinte. Actele administrative adoptate de ctre consiliul judeean, cu votul majoritii membrilor prezeni sau a altei majoriti cerute de lege sau de regulamentul de organizare i funcionare a consiliului, poart numele de hotrri. Acestea se semneaz de ctre preedintele consiliului sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al judeului. n cazul n care consiliul judeean nu se ntrunete timp de 6 luni consecutive sau nu a adoptat, n 3 edine ordinare consecutive, nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub dou
64

treimi i nu se poate completa prin supleani, acesta se dizolv de drept. Situaiile anterioare se comunic de secretar prefectului care, prin ordin, ia act de dizolvarea de drept a consiliului i propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Pe perioada n care consiliul judeean este dizolvat sau n care nu s-a putut constitui potrivit legii, problemele curente ale administraiei judeului vor fi rezolvate de secretarul general al judeului n baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei Publice. Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat durata exercitrii mandatului, un preedinte i 2 vicepreedini. Preedintele i vicepreedinii se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Eliberarea din funcie a preedintelui consiliului judeean se face prin votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin unei treimi din numrul acestora, dac a emis, n decurs de 3 luni, cel puin 3 dispoziii care au fost anulate irevocabil de instana de judecat ntruct au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeului sau au nclcat Constituia i legile rii. Vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai condiii, numai dac s-a constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor ce le-au revenit, intereselor generale ale statului sau ale judeului ori au nclcat Constituia i legile rii. Pe toat durata exercitrii mandatului, contractul de munc al preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean la instituiile publice, regiile autonome, companiile naionale, societile naionale, societile comerciale cu capital majoritar de stat se suspend de drept. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Principalele atribuii reglementate de lege n competena preedintelui consiliului judeean sunt: - asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative; - ntocmete proiectul ordinii de zi a edinei consiliului judeean; - dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a lucrrilor consiliului judeean; - ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de organizare i funcionare a acestuia; e) asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului judeean i analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora; f) conduce edinele consiliului judeean; g) coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea consiliului judeean; h) exercit funcia de ordonator principal de credite; i) ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i la termenele prevzute de lege; j) urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; k) propune consiliul judeean spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia; l) prezint consiliului judeean, anual sau la cererea acestuia, rapoarte cu privire la modul de ndeplinire a atribuiilor proprii i a hotrrilor consiliului; m) propune consiliului judeean numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor instituiilor publice i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia; n) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; o) ndrum metodologic, urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate tutelar, desfurate n comune i orae; p) acord, prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale consiliului judeean, sprijin i consultan tehnic i juridic pentru autoritile administraiei publice locale, comunale i oreneti, la solicitarea acestora; q) coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea privind protecia drepturilor copilului. n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ
65

sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. n cazul suspendrii preedintelui atribuiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre vicepreedini, desemnat de consiliul judeean prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie. n celelalte cazuri de absen a preedintelui atribuiile sale vor fi exercitate, n numele acestuia, de unul dintre vicepreedini, desemnat de preedinte prin dispoziie. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier. Durata mandatului preedintelui i al vicepreedinilor este egal cu cea a mandatului consiliului judeean. n cazul ncetrii nainte de termen a mandatului preedintelui consiliului judeean, prefectul ia act prin ordin i ntiineaz consiliul judeean n vederea alegerii unui nou preedinte. Examinnd normele Legii nr. 215/2001 care reglementeaz statutul preedintelui consiliului judeean, constatm c legislatorul pozitiv i-a construit acestuia un rol de autoritate public, ceea ce nu corespunde prevederilor constituionale, n fapt, preedintele consiliului judeean nu este altceva dect un organ al consiliului judeean, iar actele sale ar trebui s poat fi cenzurate de ctre acest organism, i nu numai de ctre prefect. La art. 120, Legea administraiei publice locale statueaz c fiecare jude are un secretar general salarizat din bugetul acestuia. Secretarul general este funcionar public de conducere i are studii superioare juridice sau administrative. Secretarul general se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. El nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al vreunei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie. Numirea secretarului general al judeului se face de Ministerul Administraiei Publice, la propunerea preedintelui consiliului judeean, potrivit legii. Numirea se face pe baz de concurs sau de examen, dup caz. Concursul va fi organizat, n condiiile legii, de preedintele consiliului judeean n termen de 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de examinare vor face parte preedintele sau, n lipsa acestuia, unul dintre vicepreedinii consiliului judeean, un reprezentant al Ministerului Administraiei Publice, secretarul general al prefecturii i 2 reprezentani ai consiliului judeean. Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului general se fac de Ministerul Administraiei Publice numai la propunerea consiliului judeean, aprobat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, ca urmare a iniiativei preedintelui acestuia, sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri administrative. Secretarul general al judeului coordoneaz compartimentele de stare civil i autoritate tutelar din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean. Secretarul general al judeului ndeplinete n mod corespunztor atribuiile stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului. 8. Primarul Voina administrativ a colectivitilor locale se formeaz n consiliile alese de acetia, organisme colegiale, cu activitate discontinu i este pus n practic de ctre primari, ca autoriti executive. Potrivit art. 61 din Legea nr. 215/2001, comunele i oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Viceprimarii nu pot fi n acelai timp i consilieri. Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Pe toat durata exercitrii mandatului de primar, respectiv de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice, regii autonome, companii naionale, societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept. Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibil cu: - funciile i calitile cu care sunt incompatibili consilierii locali; - orice funcie de conducere din cadrul societilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar ori din cadrul societilor naionale, companiilor naionale sau regiilor autonome; - orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor didactice i a funciilor din cadrul unor fundaii ori organizaii neguvernamentale. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie.
66

Primarul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: - asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale ceteni lor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor i ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean; - asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local, n situaia n care apreciaz c o hotrre este ilegal, n termen de 3 zile de la adoptare l sesizeaz pe prefect; - poate propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotrrii consiliului local ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii; - prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este necesar, informri privind starea economic i social a comunei sau a oraului, n concordan cu atribuiile ce revin autoritilor administraiei publice locale, pre cum i informri asupra modului de aducere la ndeplinire a hotrrilor consiliului local; - ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; f) exercit funcia de ordonator principal de credite; g) verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic de ndat consiliului local cele constatate; h) ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului, n acest scop poate mobiliza populaia, agenii economici i instituiile publice din comun sau din ora, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite n planurile de protecie i intervenie elaborate pe tipuri de dezastre; asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii; j) ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale; k) ia msurile prevzute de lege cu privire la desfurarea adunrilor publice; l) ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public; m) controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate; n) ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor provocate de animale, n condiiile legii; o) ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre aprobare consiliului local; asigur respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum i ale planurilor urbanistice zonale i de detaliu; p) asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii consulului local; q) asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraului, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, n condiiile legii; r) exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora; s) conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar; supravegheaz realizarea msurilor de asisten i ajutor social; ) ndeplinete funcia de ofier de stare civil; t) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; ) propune consiliul local spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate; u) numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, cu excepia secretarului; propune consiliului local numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, ai instituiilor i serviciilor publice de interes local; v) rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului; x) organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziie autoritilor administraiei publice centrale rezultatele acestor evidene;
67

y) ia msuri privind controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap din raza comunei sau a oraului, precum i pentru decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari. Primarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de consiliul local. n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, la luarea msurilor de protecie civil, precum i a altor atribuii stabilite prin lege, primarul acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau n oraul n care a fost ales. n aceast calitate, primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate. n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou ales. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul primarului nceteaz de drept n unul din urmtoarele cazuri: - demisie; - incompatibilitate; - schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; - imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor de suspendare din funcie; - cnd se constat, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind alegerilor locale; - a fost condamnat, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; - punerea sub interdicie judectoreasc; - pierderea drepturilor electorale; - cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis 3 dispoziii cu caracter normativ ntr-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil; - deces. n cazurile de mai sus, prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile sau dup expirarea termenului de contestare. Mandatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii. Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de locuitorii comunei sau oraului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semntura olograf a cetenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei sau oraului. Dup primirea cererii prefectul trebuie s procedeze la analizarea temeiniciei motivelor invocate, a ndeplinirii condiiilor legale, precum i la verificarea veridicitii i autenticitii semnturilor, n termen de 30 de zile. Dup verificare prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administraiei Publice, o propunere motivat de organizare a referendumului. Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizat de Ministerul Administraiei Publice, Guvernul se va pronuna, prin hotrre, n termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului. Hotrrea Guvernului va stabili data organizrii referendumului i va fi adus la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin grija prefectului. Cheltuielile necesare n vederea desfurrii referendumului se suport din bugetul local.
68

Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului i al aparatului propriu de specialitate al consiliului local respectiv. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unul din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului nceteaz nainte de termen dac s-a pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unul din numrul total al cetenilor cu drept de vot. n exercitarea funciei, primarul este ocrotit de lege. Mandatul primarului se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre parchet sau de instana de judecat, dup caz, prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic de ndat i primarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea arestrii preventive. Consiliul local alege din rndul membrilor si viceprimarul, respectiv vice-primarii, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Viceprimarul exercit atribuiile ce i sunt delegate de ctre primar. n caz de vacan a funciei de primar, precum i n caz de suspendare din funcia acestuia atribuiile ce i sunt conferite prin lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. n situaia n care sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul, ct i viceprimarul, consiliul local deleag un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i pe cele ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii. Dac devin vacante, n acelai timp, att funcia de primar, ct i cea de viceprimar, consiliul local alege un nou viceprimar care va exercit atribuiile primarului pn la alegerea unui nou primar. Fiecare comun, ora sau subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secreter salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative, n mod excepional, n funcia de secretar al comunei poate fi numit i o persoan cu alte studii superioare sau cu studii liceale atestate prin bacalaureat. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea eliberrii din funcie. Secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau viceprimarul. Funcia de secretar se ocup pe baz de concurs sau de examen, dup caz, iar numirea se face de ctre prefect. Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale: - particip n mod obligatoriu la edinele consiliului local; - coordoneaz compartimentele i activitile cu caracter juridic, de stare civil, autoritate tutelar i asisten social din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local; - avizeaz proiectele de hotrre ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnnd hotrrile pe care le consider legale; - avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului; - urmrete rezolvarea corespondenei n termenul legal; - asigur ndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local i efectuarea lucrrilor de secretariat; pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local; h) asigur comunicarea ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate a actelor emise de consiliul local sau de primar, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel; i) asigur aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ; j) elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, n afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii; k) legalizeaz semnturi de pe nscrisurile prezentate de pri i confirm autenticitatea copiilor cu actele originale, n condiiile legii; Secretarul poate coordona i alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al autoritilor
69

administraiei publice locale, stabilite de primar. Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local ori de primar. Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului se face de ctre prefect, numai la propunerea consiliului local, adoptat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, ca urmare a iniiativei primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri administrative. O situaie special o prezint administraia municipiului Bucureti, creia Legea nr. 215/2001 i rezerv un capitol special, respectiv capitolul V, art. 92-100. Ca o particularitate, reinem faptul c, pornindu-se de la organizarea capitalei n 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare, n municipiul Bucureti funcioneaz 7 consilii locale i 7 primari, respectiv: Consiliul General i consiliile locale ale sectoarelor, ca autoriti deliberative i primarul general i primarii sectoarelor ca autoriti executive. Hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei publice locale organizate n sectoarele municipiului Bucureti. Structura funcional a sistemului administraiei publice este strns i inseparabil legat de structura teritorial a acestuia, deoarece existena componentelor specializate pe domenii este de neconceput fr implantarea teritorial a lor. CAPITOLUL VI ACTUL ADMINISTRATIV 1. Noiunea de act administrativ83 Activitatea autoritilor administraiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaz, prin diverse acte juridice, de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum i prin operaii administrative i fapte materiale, n cadrul acestora, actele administrative ocup un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activitii desfurate de organele administraiei publice, n exercitarea atribuiilor lor. Actele administrative ntrunesc o serie de trsturi proprii care le deosebesc de alte acte juridice sau de alte activiti desfurate de organele administraiei publice. 1. Actele administrative sunt acte juridice, adic sunt manifestri de voin exprimate n scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, de a da natere, de a modific sau de a stinge raporturi juridice, drepturi i obligaii, potrivit voinei celui care a emis actul. Prin aceasta se deosebesc de operaiile administrative. In timp ce actele administrative produc, n mod direct, efecte juridice asupra celor crora li se adreseaz, efecte pe care le are n vedere organul emitent al actului, ope raiile administrative nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le prevede legea. De exemplu, o autorizaie de construcie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are n vedere cel care a eliberat-o, anume, n ceea ce pri vete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc acea construcie. Pentru emiterea autorizaiei, legea 84 stabilete c sunt necesare o serie de avize. Autorizaia nu se poate acorda dect dac aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor, care sunt operaii administrative, const n aceea c de ele depinde acordarea autorizaiei, efect care este prevzut de lege i care nu depinde de voina celui care acord avizul. Aceast deosebire dintre actele administrative i operaiile administrative prezint importan practic mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situaie n care instana judectoreasc poate controla numai actele administrative atacate n justiie, dar nu poate controla, n cazul aciunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operaiile administrative pe baza crora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operaiilor administrative se face numai n subsidiar, n cadrul controlului pe care instana judectoreasc l exercit asupra actului administrativ atacat i numai n
83

T.Drganu Actele de drept administrativ Ed. tiinific Buc. 1969, I .Iovna Drept administrativ i elemente de tiina administraiei E.D.P.. Buc., p. 210, R. Ionescu Drept administrativ E.D.P.Buc. 1970,p.214 84 Legea privind autorizarea executrii construciilor i alte msuri pentru realizarea locuinelor nr. 50 din 1991 publicat n M.Of. nr. 163 din 07.08.1991 70

legtur cu acesta. Potrivit art. l din Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 85, instanele judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale. n legtur cu aceasta, se poate ivi urmtoarea situaie: reglementrile juridice n vigoare prevd, dup cum am artat, c pentru eliberarea unei autorizaii de construcie este necesar, printre altele, i avizul unui organ de specialitate. Presupunnd c, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizaiei n cauz, se pune problema dac persoana nemulumit poate introduce aciune n justiie mpotriva avizului care a stat la baza respingerii cererii sale. Avizul n cauz fiind o operaie administrativ i nu act administrativ, actul administrativ fiind autorizaia de construcie, o asemenea aciune nu este admisibil. n acest sens, un alt exemplu l constituie referatul de anchet social privind ncredinarea minorilor. Referatul de anchet social privind ncredinarea copilului minor unuia soi, n cadrul procesului de divor, nu este un act administrativ care, prin el nsui, s produc efecte juridice asupra prilor n proces i, ca atare, nu pate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, ci numai o dat cu hotrrea judectoreasc pronunat n procesul de divor, prin utilizarea cilor de atac prevzute de lege. n legtur cu aceast trstur a actelor administrative, s-a pus problema naturii juridice a actelor de stare civil, deoarece aceste acte prezint asemnri, dar i deosebiri, att fa de actele administrative, ct i fa de operaiile administrative. Actele de stare civil se aseamn cu actele administrative prin aceea c n mod direct efecte juridice asupra celui cruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin aceea c ele nu exprim voina celui care le emite, nu produc efectele juridice pe care acesta le-ar avea n vedere, ci efectele juridice pe care le prevede legea. De exemplu, indiferent de voina celui care emite un certificat de natere, acesta constat naterea unei persoane fizice, iar efectul su juridic const n aceea c, prin el, se atest apariia unui nou subiect de drept. De asemenea, un certificat de cstorie produce schimbri n starea civil a celor are se cstoresc, schimbri pe care le prevede legea i care nu depind de voina celui care elibereaz acel certificat, n timp ce un certificat de deces atest dispariia unui subiect de drept, anume a celui care a decedat, consecina fiind apariia unor noi raporturi juridice prevzute de lege, de exemplu, a raporturilor de succesiune. Actele de stare civil se aseamn i cu operaiile administrative n ceea ce pri ete efectele lor juridice prin aceea c, ntocmai ca i operaiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar nu efectele juridice pe care le-ar avea n vedere cel care emite un act de stare civil. Actele de stare civil se deosebesc ns de operaiile administrative prin aceea c pr oduc n mod direct efecte juridice fa de cei crora li se adreseaz, n timp ce operaiile administrative produc efecte juridice n mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe baza acestor operaii. De exemplu, n cazul unei autorizaii de construcie, avizele care se acord pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice asupra celui care a solicitat autorizaia, ci numai indirect, prin intermediul autorizaiei de construcie, aceasta fiind cea care produce n mod direct efecte juridice asupra solicitantului. Astfel, n cazul refuzului de a se acorda autorizaia datorit unor avize nefavorabile, nu vor putea fi ata cate n faa instanei de contencios administrativ aceste avize, ci refuzul organului competent s emit autorizaia de a acorda acea autorizaie. Cu ocazia soluionrii litigiului se va putea pune n discuie i situaia avizelor care au stat la baza refuzului, cercetndu-se, de pild, legalitatea acestora. S-a apreciat c asemnrile dintre actele de stare civil i actele administrative su nt mai pronunate dect deosebirile dintre ele, astfel nct actele de stare civil sunt considerate a fi acte administrative86. Efecte juridice produc i actele administrative cu caracter jurisdicional. Specificul lor const n aceea c prin ele sunt recunoscute i restabilite drepturi subiective nclcate anterior emiterii lor. Prin actele administrative cu caracter jurisdicional, soluionndu-se un litigiu juridic, este restabilit o situaie legal nclcat anterior emiterii acelor acte. ntocmai ca si actele administrative, produce efecte juridice i tcerea unui organ al administraiei publice la o cerere care i-a fost adresat, cu alte cuvinte, nesoluionarea n termenul stabilit de lege a unui asemenea cereri. De asemenea, refuzul unui organ al administraiei publice de a satisface o pretenie ridic a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice ca i un act administrativ, astfel nct mpotriva lui se poate introduce aciune injustiie, potrivit art. l al Legii
85 86

Publicat n M.Of. nr. 122 din 8.11.1990 R.Ionescu op.cit. p 224 71

contenciosului administrativ. Dei refuzul n cauz nu modific raporturile juridice existente, nu se poate susine c nu ar produce efecte juridice. Efectul lor juridic const n aceea c mpiedic apariia unei noi situaii juridice, situaie care ar lua natere dac s-ar admite prezentat organului respectiv. Uneori, chiar prin refuz se poate crea o alt situaie juridic. De exemplu, refuzul de a rennoi o autorizaie, atunci cnd aceasta este acordat pe un anumit termen, are ca efect ncetarea situaiei juridice aprute ca urmare a acordrii autorizaiei i revenirea la situaia existent nainte de acordarea autorizaiei. Specific administraiei publice, ca form fundamental de activitate a statutului este faptul c aceasta este o activitate executiv, de executare a legii. Actele emise de organele administraiei publice nu pot formula valori pot conine norme care s reglementeze primar relaiile sociale. Actul administrativ, ei act de executare, este subordonat legii ca act al Parlamentului, este un act subsecvent. Totui, n anumite cazuri, un organ al administraiei publice poate fi mputernicit s emit norme juridice n situaiile nereglementate prin lege. Astfel, potrivit art. 115 din Constituia Romniei, Parlamentul poate adopta o special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice i care sunt expres prevzute n art. 73 alin. (3) din Constituie. Aceasta este ns o situaie de excepie i care poate s intervin numai ca urmare a mputernicirii acordate de ctre Parlament. Chiar dac nu pot formula valori politice, prin actele administrative se cele mai adecvate modaliti de executare a legii, n funcie de condiiile concrete. Prin lege nu se pot reglementa strict toate aciunile organelor publice, inndu-se seama de imensa varietate de situaii care apar n viaa de zi cu zi a societii. Organele administraiei publice trebuie s dispun de o anumit iniiativ, de o anumit autonomie, care s le dea posibilitatea de a aprecia situaiile n care vor emite actele de executare a legii, s aprecieze oportunitatea acestora. Exist anumite cazuri cnd prin lege sunt stabilite condiii stricte pentru emiterea actelor administrative, dar, totodat, n alte situaii, se acord organelor publice posibilitatea de apreciere atunci cnd emit actele n cauz. De exemplu, pentru nscrierea la examenul de admitere ntr-o instituie de nv mnt superior, legea prevede anumite acte obligatorii pe care trebuie s le prezinte candidaii, fr de care instituia respectiv nu i va nscrie la examen. n acest caz prescripia legii este strict i nu se poate aciona n alt fel, nici candidaii, nici instituia de nvmnt superior nu pot deroga de la lege. ns evaluarea candidailor este lsat la aprecierea celor care i examineaz, deci, n rezultatele acestei aprecieri, organul administraiei publice va decide respingerea la concurs a candidailor. Distincia ntre cele dou situaii, n ceea ce privete emiterea actelor administrative, prezint o deosebit nsemntate n legtur cu controlul legalitii acestor acte de ctre instanele judectoreti. Potrivit reglementrilor n vigoare, instanele de judecat pot s controleze numai legalitatea actelor administrative, deci atunci cnd prin acestea se ncalc dispoziiile imperative ale legii, aducndu-se, totodat, prin nclcarea svrit, prejudicii unor persoane, prin vtmarea drepturilor recunoscute de legi. Instanele nu pot controla ns oportunitatea actelor administrative, deci atunci cnd emiterea acestora este lsat, de ctre lege, la aprecierea organelor administraiei publice. Relund exemplul de mai nainte, dac unei persoane i se refuz nscrierea la concursul de admitere, dei ntrunete condiiile legale, acest refuz constituie o nclcare a legii i poate fi atacat n faa instanelor judectoreti potrivit Legii contenciosului administrativ. Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs fiind lsate la aprecierea instituiei de nvmnt, n cazul respingerii, candidatul nu se va mai putea adresa instanelor de judecat pe considerentul c refuzul de a fi admis n acea instituie ar fi contrar dispoziiilor legale. Aceasta nu exclude ns posibilitatea candidatului n cauz s conteste aprecierea ce ia fost fcut, dar aceasta numai pe cale administrativ, iar hotrrea luat de organul competent al administraiei publice este definitiv, ea neputnd s fie atacat n continuare n faa instanelor judectoreti. 2. Actul administrativ nu este ns orice fel de manifestare de voin juridic, ci o manifestare unilateral de voin a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz, cum este cazul actelor de drept civil, care se ntemeiaz pe acordul, pe consimmntul subiectelor raporturilor juridice civile. Drepturile i obligaiile care iau natere prin actele administrative sunt stabilite n mod unilateral de ctre organul emitent al acelor acte, persoanele crora li se adreseaz actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai voinei unilaterale a organului administraiei publice, exprimat prin actul administrativ. ntruct organul emitent al actului administrativ acioneaz n temeiul puterii de stat, n calitate de autoritate public, el i poate impune, n mod unilateral, voina sa asupra celui cruia i se adreseaz actul n
72

cauz. De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sanciuni contravenionale fa de cel care a svrit contravenia nu mai este necesar acordul acestuia n ceea ce privete aplicarea sanciunii. Cu privire la caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voin juridic, se ridic unele probleme. Astfel, o problem apare n legtur cu anumite formaliti pregtitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, de pild, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acord un alt organ sau o alt persoan dect organul emitent al actului. n cazul n care, pentru emiterea unui act administrativ este necesar acordarea unor avize, se mai poate susine c actul administrativ ar fi o manifestare unilateral de voin? Problema se pune deoarece i avizele, referatele etc. exprim opinia organului sau persoanei care le ntocmete cu privire la actul administrativ la care se refer. Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar s se analizeze deosebirile dintre un act unilateral i un act bilateral. n cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia natere printr-o singur manifestare de voin juridic, n timp ce, n cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua natere dect prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi n ceea ce privete vnzarea-cumprarea. Se poate da ca exemplu situaia unei autorizaii de construcie, care este un act administrativ, n acest caz, raportul juridic ia natere numai prin manifestarea unilateral de voin juridic a organului care acord autorizaia, acesta stabilind, n mod unilateral, coninutul i condiiile autorizaiei. Avizele pe baza crora a fost emis autorizaia nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizaia de construcie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia. Acordarea avizelor nu nseamn apariia unui nou subiect n raportul dintre orga nul emitent al autorizaiei i solicitantul autorizaiei. Cel care acord avizul se afl n raport direct numai cu cel care emite autorizaia de construire, fr nici o legtur direct cu solicitantul acelei autorizaii, cu raportul n care unul dintre subiecte este cel ce a solicitat autorizaia. Cel care acord avizul i organul emitent al autorizaiei apar n acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimnd o singur manifestare de voin n raport juridic cu solicitantul autorizaiei. n cazul operaiilor pregtitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilateral de voin juridic se menine. Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic n cauz, ele privind doar raporturile dintre cei care acord avizele i organul emitent al actului, fr nici o legtur direct cu cel cruia i se adreseaz actul respectiv, acesta producnd efecte juridice fr a necesita consimmntul solicitantului. Or, tocmai aceasta este condiia esenial n ceea ce privete caracterul unilateral de voin juridic, exprimat prin actul administrativ. O alt problem n legtur cu acest caracter se refer la situaia n care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de cerere nu nseamn oare un acord de voin ntre acea persoan si organul administrativ privind emiterea actului solicitat? Considerm c, i de aceast dat, actul administrativ i pstreaz calitatea de a fi o manifestare unilateral de voin juridic, pentru c cererea solicitantului nu face dect s pun n micare procedura de emitere a actului administrativ, i nu are nicidecum semnificaia unui acord de voin. Organul emitent al actului are libertatea, pe baza voinei sale unilaterale, de a emite sau nu actul administrativ ca urmare a cererii primite, evident, n cazul n care legea nu oblig acel organ s emit actul solicitat. Rezult c cererea n cauz nu afecteaz cu nimic caracterul unilateral al voinei exprimate n actul administrativ, ea fiind doar o condiie procedural care declaneaz aciunea organului solicitat pentru a emite actul administrativ, ntruct fr o asemenea cerere organul respectiv nu poate emite actul. Chiar i n cazul n care legea oblig organul administrativ sa emit actul solicitat, cererea de acordare a actului nu se prezint ca un acord de voin, deoarece actul este emis nu pe baza unui acord de voin, ci pentru c aa dispune legea. De exemplu, eliberarea unui act de identitate cnd sunt ntrunite condiiile prevzute de lege. Cererea de emitere a actului administrativ nu are, deci, dect semnificaia unei condiii procedurale prealabile, necesar pentru emiterea actului administrativ solicitat de cel care a naintat cererea. i n cazul relatat, actul este emis pe baza unei manifestri unilaterale de voin juridic, dar de data aceasta, voina unilateral nu aparine organului emitent al actului, ci organului care a adoptat norma juridic, pe baza creia a fost acordat actul solicitat. Cu att mai mult, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voin juridic se pstreaz n cazul n care legea las organului administraiei publice libertatea de a decide, pe baza
73

voinei sale unilaterale, acordarea sau neacordarea actului solicitat de cel care i s-a adresat n acest sens. Decizia este luat de organul respectiv la aprecierea sa, pe baza voinei sale unilaterale, ca de exemplu n cazul solicitrii unui permis de port-arm. O alt problem se ivete atunci cnd normele juridice prevd necesitatea acceptrii din partea celuilalt subiect al raportului juridic. i n acest caz, caracterul unilateral al voinei se menine, ntruct organul administraiei publice este cel care decide, acceptarea neconstituind un consimmnt ci numai o condiie sau forma de procedur cerut de normele juridice pentru ca actul s poat fi emis. O astfel de situaie apare, de pild, n cazul numirii unei persoane ntr-o funcie n aparatul de stat, cnd este necesar acceptarea din partea acesteia a numirii n funcia respectiv. Ca i n cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ nu nseamn un acord de voin, ci doar o condiie procedural necesar pentru emiterea actului administrativ. Actul n cauz i pstreaz caracterul de a fi o manifestare unilateral de voin juridic, deoarece, indiferent c beneficiarul accept postul oferit, organul administrativ nu este obligat s-i acorde acel post n mod automat. El poate s revin, n mod unilateral, asupra propunerii fcute i s atribuie acel post unei alte persoane. 3. Dar nu orice manifestare unilateral de voin juridic este socotit a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care eman de la un organ al administraiei publice. Manifestarea de voin, chiar i unilateral, care eman de la un alt organ de stat, nu este act administrativ. La fel i n cazul unei organizaii nestatale. i aceast trstur definitorie a actului administrativ prezint o mare nsemn tate, mai ales din punct de vedere practic. Astfel, refuzul unui organ al administraiei publice de a nscrie la concurs pentru ocuparea unui post o persoan care ntrunete condiiile legale poate fi atacat n baza Legii contenciosului administrativ, ntruct suntem n prezena unui organ al administraiei publice. Acelai refuz ns, venit din partea unei organizaii nestatale, de pild, o societate comercial privat, deoarece nu provine de la un organ al administraiei publice, nu poate fi atacat n justiie n baza Legii contenciosului administrativ. La fel, n cazul n care Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie nu rspunde sau respinge o cerere ce i-a fost adresat. Nici tcerea i nici refuzul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie nu pot fi atacate n justiie, ntruct acesta nu este organ al administraiei publice, astfel nct persoana interesat nu poate folosi calea de atac prevzut de Legea contenciosului administrativ. Potrivit Legii nr. 29/1990 pot fi atacate n baza acestei legi actele emise de autoritile administrative". Legea nr. 29/1990 a fost adoptat naintea Constituiei, care a intrat n vigoare n anul 1991. Or, n Constituie, n art. 52 alin. (1), se prevede c Persoana vtmat ntr-un drept al su, ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public printr-un act administrativ...". n Constituie, termenul de autoritate administrativ", folosit n Legea nr. 29/1990, este nlocuit cu cel de autoritate public". n Titlul III al Constituiei, intitulat Autoritile publice", sunt enumerate aceste autoriti. Din analiza titlului menionat, se poate observa c autoritile enumerate sunt numai organe de stat". O organizaie neguvernamental, chiar dac este socotit o organizaie administrativ, din moment ce nu figureaz n Titlul III al Constituiei, nu este o autoritate public. Or, prin Constituie, termenul de autoritate administrativ" a fost abrogat implicit. Pe de alt parte, se pune problema dac orice autoritate public poate emite uri act administrativ, ce poate fi atacat n justiie potrivit Legii nr. 29/1990. Nici n Constituie si nici n alt act normativ nu se prevede care autoritate public poate emite acte administrative. De aceea, problema este greu de rezolvat si poate genera nenumrate interpretri. De altfel, i n legtur cu termenul de autoritate administrativ" instanele judectoreti au emis hotrri contradictorii, cum a fost cazul Asociaiei Generale a Vntorilor i Pescarilor Sportivi. 4. n cazul actelor administrative, manifestarea de voin are loc n temeiul puterii de stat. Datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu i, totodat, executoriu prin el nsui. Aceast trstur prezint importan cel puin sub dou aspecte, i anume: - fiind emis n temeiul puterii de stat, organul emitent al actului i poate impune n mod unilateral voina fa de cel cruia i se adreseaz acel act, astfel nct i poate stabili, tot n mod unilateral, conduita n raportul juridic care ia natere, se modific sau se desfiineaz prin emiterea actului administrativ; - fiind emis n temeiul puterii de stat, actul administrativ este executoriu din oficiu. n cazul n care cel obligat la executare nu execut de bunvoie actul administra tiv, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silit a actului, fr a mai fi necesar emiterea de ctre
74

un alt organ a unui act n baza cruia s se treac la executare silit, aa cum se ntmpl n cazul actelor civile, a cror executare silit nu se poate face dect n baza unei hotrri judectoreti sau a unei sentine arbitrate. n definirea actului administrativ trebuie avut n vedere i aceast trstur, pentru c organele administraiei publice ncheie i alte acte juridice, care nu sunt acte administrative, deoarece le lipsete aceast calitate, anume de a fi emise n temeiul puterii de stat, fapt care confer organului emitent al actului aptitudinea de a aciona ca autoritate statal. Pentru ca executarea silit a unui act administrativ s necesite ndeplinirea i a unei alte formaliti procedurale, este necesar o dispoziie expres a legii n acest sens. Asemenea cazuri, ns, constituie excepii de la regula potrivit creia actul administrativ este executoriu din oficiu i, ca atare, trebuie prevzute n mod expres de lege. 5. Actul administrativ este emis n vederea executrii legii. Noiunea de lege, n acest caz, trebuie neleas n accepiunea sa larg, nu numai de act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare n competena organelor administraiei publice. De altfel, aceasta este i raiunea de a fi a administraiei publice, ca activitate executiv a statului. Totodat, astfel se explic i faptul c actul administrativ este actul specific al administraiei publice. Din trsturile actului administrativ se poate desprinde urmtoarea definiie a acestuia: Actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman, n general, de la un organ al administraiei publice, n temeiul puterii de stat, pe baza i n vederea executrii legii.87 2. Denumirea actelor administrative Datorit numrului mare i diversitii situaiilor n care sunt angajate organele administraiei publice, i actele administrative poart denumiri diferite, adecvate fiecrei situaii n parte. Denumirea generic a actelor emise de ctre organele administraiei publice n realizarea puterii de stat este aceea de act administrativ. Dar, dup cum am artat mai nainte, n concret, n cazurile particulare, denumi rile acestor acte sunt diferite, de exemplu, hotrri ale Guvernului, ordine i instruciuni ale ministerelor, hotrri ale consiliilor judeene i locale, dispoziii ale primarilor, ordine ale prefecilor, regulamente de ordine interioar, autorizaii, legitimaii, adeverine, procese-verbale, certificate, diplome etc88. De reinut faptul c folosirea unora dintre aceste denumiri nu se refer ntot deauna numai la actele administrative, acte cu natur juridic diferit putnd s poarte aceeai denumire. De exemplu, dispoziia unui primar prin care se aplic o sanciune disciplinar unui salariat din aparatul primriei, este reglementat de normele Dreptului muncii, n timp ce un act purtnd aceeai denumire (de dispoziie), prin care se instituie obligaia evacurii unui spaiu locativ ocupat n mod abuziv, cu nclcarea dispoziiilor legale, este un act administrativ, aceast dispoziie fiind supus unui regim de drept administrativ. Problema stabilirii naturii juridice a unui act, n situaia n care diferite acte poarta aceeai denumire, prezint o deosebit importan, mai ales din punct de vedere practic, al regimului juridic ce se va aplica acelui act. Astfel, dac o dispoziie a unui primar este un act de dreptul muncii, va fi supus unui regim juridic, precum i unor anumite ci de atac, n timp ce un act purtnd aceeai denumire, dac ntrunete trsturile unui act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic i unor alte ci de atac. n legtur cu aceast problem, se pune ntrebarea ce natur juridic are o hotrre a unui consiliu local, prin care se dispune demiterea viceprimarului. Potrivit Legii nr. 215/2001 (Legea administraiei publice locale), viceprimarul este ales de ctre consiliul local, prin adoptarea unei hotrri n acest sens. Prin alegerea viceprimarului de ctre consiliul local, ntre viceprimar i consiliul local ia natere un raport de drept administrativ, hotrrea consiliului local fiind un act administrativ. Potrivit prevederilor legii menionate, pe ntreaga durat a ndeplinirii mandatului de viceprimar, contractul de munc al acestuia, existent anterior alegerii sale, se suspend pn la ncetarea mandatului de viceprimar. Pe de alt parte, ntre viceprimar i consiliul local nu se ncheie un nou contract de munc, viceprimarul deinnd aceast funcie pe baza alegerii de ctre consiliul local.
87 88

idem p.227,Al.Negoi op.cit. p.215, A.Iorgovan op.cit.p.43 A. Iorgovan i colectiv- Legalitatea actelor administrative- Ed.Politic,Buc.1985,p.26 i urm. 75

n aceast situaie, hotrrea de demitere a viceprimarului trebuie s aib aceeai natur juridic ca i hotrrea de alegere, adic este tot un act administrativ. Prin urmare, ntr-un astfel de caz se vor aplica dispoziiile Legii contenciosului administrativ, nr. 29/1990, i nu ale Codului muncii, ntruct ntre consiliul local i viceprimar exist un raport de drept administrativ, nicidecum un raport de dreptul muncii. De altfel, Legea nr. 215/2001 conine prevederi exprese n acest sens, privind cile de atac n cazul demiterii din funcie a viceprimarului de ctre consiliul local. Indiferent de denumire, dac actul emis de un organ al administraiei publice este o manifestare unilateral de voin juridic, n temeiul puterii de stat, emis n baza legii i pentru executarea acesteia, acel act este ntotdeauna un act administrativ. Dac nu ntrunete astfel de trsturi, actului n cauz i se aplic un alt regim juridic i nu regimul juridic administrativ. n ncheierea celor prezentate mai nainte artm c acte administrative nu pot emite dect organele administraiei publice. Actele emise de celelalte organe ale statului, n nfptuirea formei fundamentale de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, nu sunt acte administrative, nu sunt supuse unui regim de drept administrativ. Astfel, potrivit Legii contenciosului administrativ, instanele judectoreti nu sunt competente s judece dect actele administrative, acte emise de organele administraiei publice, i nicidecum actele celorlalte organe de stat, chiar dac unele dintre aceste acte sunt considerate uneori n literatura de specialitate a fi acte administrative. n sprijinul acestei opinii se poate invoca Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990, ntr-o serie de prevederi ale acestei legi este utilizat termenul de autoritate administrativ" (de exemplu, art. 11, art. 16 etc.). Spre ilustrare, redm dispoziiile art. 5 alin. (3) din amintita lege: Dac cel care se consider vtmat n dreptul su s-a adresat cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul...". Iar n alin. (4) se arat: Sesizarea instanei se va putea face i n cazul n care autoritatea administrativ emitent sau autoritatea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n termenul prevzut n alin. (1) al art. 5. De altfel, n practica judiciar, n afara actelor organelor din propriul sistem, n cadrul exercitrii controlului judectoresc ierarhic superior asupra hotrrilor pronunate de instanele inferioare, organele judectoreti nu s-au pronunat cu privire la actele celorlalte organe ale statului, n afara actelor emise de organele administraiei publice. Or, dac unele dintre actele emise de celelalte organe ale statului ar fi socotite acte administrative, de exemplu, decretele emise de ctre Preedintele Romniei, instanele de judecat ar fi fost competente s se pronune asupra lor pe baza procedurii de contencios administrativ. Asemenea situaii nu s-au semnalat ns n practica judectoreasc, dei organele statului, altele dect cele ale administraiei publice, au emis un numr destul de mare de acte susceptibile de control, potrivit opiniei celor care le consider a fi acte administrative. 3. Clasificarea actelor administrative Actele administrative prezint o mare varietate, innd seama de diversitatea de situaii i de relaii sociale n care sunt angajate organele administraiei publice. Cu toat aceast diversitate, actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii, n funcie de anumite criterii. 1. n funcie de sfera efectelor juridice, actele administrative se mpart n acte normative i acte individuale. Actele normative conin norme juridice, adic reguli de conduit obligatorii, generale i impersonale, care se adreseaz unui numr nedeterminat de persoane, de exemplu, obligaia de traversare a strzii numai prin locurile marcate, regul obligatorie pentru orice pieton. Ca exemplu de acte normative se pot da hotrrile normative ale Guvernului, ale consiliilor judeene sau locale etc. Gradul de generalitate difer. Astfel, unele norme privesc pe orice persoan aflat n ar, indiferent de cet enie, de exemplu, regulile privind circulaia pe drumurile publice. Alte norme se adreseaz numai cetenilor romni, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului medico-sanitar, personalului didactic etc. Actele administrative individuale conin reguli de conduit pentru o anume persoan sau pentru un grup determinat de persoane, de exemplu, o ntiinare pentru plata unei amenzi contravenionale, ori o autorizaie pentru construcia unui imobil.
76

Importana acestei clasificri const n aceea c niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative. Astfel, o autorizaie de construcie, care este un act individual, nu poate nclca prevederile actelor normative n domeniul construciilor. Aplicnd criteriul sferei efectelor juridice pe care le produc, actele administrative mai pot fi clasificate n acte cu efecte interne, care produc efecte n interiorul organului emitent, de pild, regulamentele de ordine interioar, i acte cu efecte externe, care produc efecte juridice n afara organului emitent, fa de alte organe de stat, organizaii nestatale sau persoane fizice. 2. n funcie de scopul urmrit, consecinele juridice ale actelor administrative pot fi diferite. Pe aceast baz, se poate face i o anumit clasificare a actelor administrative. Astfel, exist acte administrative prin care pot fi stabilite drepturi pentru persoanele fizice i juridice, de pild, diferitele autorizaii i permise (de construcie, de circulaie pe drumurile publice, de vntoare, de pescuit etc.). De asemenea, se disting acte administrative prin care pot fi stabilite obligaii n sarcina crora li se adreseaz actele respective, de exemplu, obligaia de a face ceva (de a cura zpada de pe trotuare), de a da ceva (de a plti o amend), de a nu face ceva (de a nu degrada spaiile verzi) etc. n general, actele administrative conin att drepturi ct i obligaii. Astfel, o autorizaie de construcie d dreptul la efectuarea construciei, dar cu obligaia de a fi respectate condiiile stabilite n acea autorizaie de ctre organele administraiei publice care au acordat-o. Prin unele acte administrative sunt stabilite sanciuni, cum este cazul proceselor-verbale prin care se constat contraveniile i se aplic sanciuni contravenionale. Exist acte administrative prin care se soluioneaz diferite litigii juridice, cum este cazul actelor administrative jurisdicionale, de exemplu, hotrrile comisiilor de soluionare a unor contestaii. Unele acte administrative pot avea ca scop anularea altor acte administrative, ntruct acestea sunt ilegale ori neoportune, sau modificarea acestora, n cazul unor prevederi ale lor. n sfrit, exist acte administrative prin care se pot certifica situaii juridice, de pild, legitimaii de serviciu, adeverine, diplome, certificate medicale etc.89 Tcerea organului administraiei publice, adic nesoluionarea de ctre acesta, n termenul stabilit de lege, a unei cereri ce i-a fost adresat, nu este, propriu-zis, un act administrativ. Totui, ca i actele administrative, tcerea organului administraiei publice produce efecte juridice. Acestea constau n faptul c tcerea organului l mpiedic pe solicitant s-i realizeze un drept al su, drept ce face obiectul cererii la care acesta nu a primit nici un rspuns din partea organului cruia i-a fost adresat cererea n cauz. Acelai efect l are i refuzul de a soluiona favorabil acea cerere. 3. n raport cu natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasific n: a. acte constitutive de drepturi si obligaii, adic acte care dau natere, modific sau sting drepturi i obligaii juridice, de pild, permisul de conducere auto, o autorizaie pentru practicarea unei meserii etc. b. acte declarative de drepturi sunt acele acte care confirm, certific o anumit calitate a unei persoane sau o anumit situaie juridic, cum sunt actele de identitate, legitimaiile de serviciu, paapoartele, diferitele adeverine i certificate etc. Dei aceste acte nu dau natere, nu modific i nu desfiineaz drepturi i obligaii juridice prin ele nsele, ele prezint o deosebit nsemntate, ntruct drepturile aferente calitii sau situaiei pe care o certific nu pot fi exercitate fr astfel de acte. De pild, fr o legitimaie de student nu se pot valorifica anumite drepturi i faciliti acordate studenilor, cum sunt reducerile de tarif la spectacole, la transportul n comun etc. La fel, dreptul de a obine ajutor de boal pe baza certificatului medical. c. actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, n cadrul soluionrii unor litigii juridice, de exemplu, actele organelor administrative cu atribuii jurisdicionale, obiectul litigiului fiind dreptul nclcat anterior. d. actele administrative sancionatorii, prin care se aplic sanciuni administrative, de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei contravenii i de aplicare a sanciunii corespunztoare. e. actele administrative de anulare a altor acte administrative pentru ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor. , 4. n raport cu efectele juridice n spaiu se disting: a. acte cu aplicare general, pe ntreg teritoriul rii; aceste acte sunt emise deorganele centrale ale administraiei publice; b. acte cu aplicare local, n unitile administrativ-teritoriale n care i desfoar
89

I. Iovna op.cit.p.221 i urm. 77

activitatea organul emitent. Aceast clasificare corespunde clasificrii organelor administraiei publice n funcie de competena lor teritorial, n organe centrale i organe locale. Aplicarea n spaiu a unui act administrativ nu corespunde ns ntotdeauna cu competena teritorial a organului emitent. Astfel, actele individuale se aplic numai n cazuri strict determinate, n timp ce n legtur cu actele normative se poate prevedea ca acestea s se aplice numai pe anumite poriuni de teritoriu, i nu pe ntreg teritoriul n care este competent organul emitent. De exemplu, actul unui minister, dei acest organ de stat are o competen teritorial general, n sensul c i poate exercita atribuiile pe ntreg teritoriul rii, se poate aplica numai ntr-o anumit zon teritorial, cum se ntmpl n cazul unei carantine, n situaia unei epidemii, a unei calamiti naturale etc. O alt remarc ce trebuie fcut n legtur cu aceast clasificare se refer la fap tul c, ntotdeauna, actele emise de organul cu competen teritorial mai restrns trebuie s nu ncalce actele organelor cu competen teritorial mai larg. Ca urmare, actele organelor locale ale administraiei publice nu pot conine reglementri contrare celor prevzute n actele organelor centrale, i nici celor emise de organele locale ierarhice superioare. 5. n funcie de domeniile de activitate n care se aplic, actele administrative se mpart n: a. acte de administraie general, cu aplicare, n principiu, n toate domeniile de activitate, de pild, actele Guvernului, ale consiliilor judeene i ale consiliilor locale; b. acte de administraie special, cu aplicare numai n anumite domenii sau sectoare de activitate, de exemplu, actele ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice. Aceast clasificare a actelor administrative corespunde mpririi organelor administraiei publice, n raport cu competena material a acestora, n organe cu competen material general i organe cu competen material restrns sau de specialitate. Trebuie fcut o precizare: organele cu competen material general pot s emit i acte de administraie special. Astfel, Guvernul poate emite hotrri n do meniul culturii, al nvmntului, al sntii etc. Spre deosebire de ele, organele cu competen material de specialitate nu pot s emit acte de administraie general, ori din specialitatea altui organ. De exemplu, Ministerul Justiiei nu poate s emit acte n domeniul finanelor publice, al sntii, al proteciei mediului, al aprrii naionale etc. Importana acestei clasificri const n aceea c actele de administraie special trebuie s fie conforme cu actele de administraie general ca urmare a relaiilor de subordonare a organelor de specialitate fa de organele cu competen material general. Rezult c, printr-o instruciune a unui minister, nu se poate nclca o hotrre a Guvernului. Totui, comparndu-se cele dou forme de competen, material i teritorial, exist unele situaii cnd competena teritorial are prioritate fa de cea material, n ceea ce privete conformitatea actelor administrative. Afirmaia se poate ilustra prin urmtorul exemplu. Un minister este un organ cu competen material de specialitate, dar cu competen teritorial general. Un consiliu judeean, sub aspect material, are o competen general, dar sub aspect teritorial, o competen local, limitat la unitatea administrativ-teritorial unde funcioneaz. Dei are o competen material general, un consiliu judeean nu poate nclca, printr-o hotrre a sa, ordinele unui minister n ramura de specialitate a acestuia, dei ministerul respectiv are o competen material de specialitate, ns o competen teritorial mai larg dect a unui consiliu judeean. Astfel, actele normative ale unui minister sunt obligatorii pentru toate organele administraiei publice locale n problemele aflate n competena acelui minister. 4. Fora juridic a actelor administrative Ca orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci creeaz, mo dific sau desfiineaz raporturi de Drept administrativ, drepturi i obligaii juridice corelative. Actele administrative au o anumit for juridic, prin care se nelege eficiena efectelor juridice pe care le produc. Aceast for juridic nu trebuie analizat, n general, n abstract, ci numai n mod particular, n concret, prin raportarea forei juridice a unui act la fora juridic a altor acte. Actele juridice se afl ntr-un sistem de acte, care au o for juridic diferit, n funcie de locul pe care l ocup organul emitent al acelui act n sistemul organelor statului. Nu numai organele de stat, ci
78

i actele pe care acestea le emit sunt cuprinse ntr-un sistem ierarhic de acte juridice. n cadrul acestui sistem, actul inferior ca for juridic trebuie s fie conform cu actele avnd o for juridic superioar, n cazul n care un act ncalc prevederile actelor cu for juridic superioar, acel act este nul, este lipsit de valabilitate juridic i nu va produce efectele juridice pe care, n mod normal, ar fi trebuit s le produc. Deci, actul n cauz este lipsit de eficien juridic. Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie s fie conforme cu actele pe care le execut. n primul rnd, actele administrative trebuie s fie conforme cu prevederile Constituiei i cu actele Parlamentului, deoarece Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn, unicul organ legiuitor al rii, ale crui acte au o for juridic superioar forei juridice a tuturor celorlalte acte juridice din societate. Organele administraiei publice alctuiesc la rndul lor un sistem de organe, ntre care exist anumite relaii de subordonare. Datorit acestui fapt, i actele pe care aceste organe le emit au o for juridic diferit, actele organului ierarhic superior avnd o for juridic mai mare dect fora juridic a actelor emise de ctre organele inferioare. Astfel, actele administrative emise de ctre organele administraiei publice cu competen teritorial mai restrns trebuie s fie conforme cu actele emise de ctre organele cu competen teritorial mai larg. De exemplu, prin hotrrile unui consiliu local nu se poate nclca o hotrre a unui consiliu judeean, n probleme de competena acestuia n judeul respectiv. Pe de alt parte, actele organelor administraiei publice cu competen material de specialitate nu pot nclca actele emise de ctre autoritile administraiei publice cu competen material general. De exemplu, prin ordinele i instruciunile ministerelor i ale altor organe centrale de specialitate ale administraiei publice nu pot fi nclcate hotrrile Guvernului, primele avnd o competen material de specialitate, n timp ce Guvernul are o competen material general. Chiar i ntre actele emise de ctre acelai organ exist deosebiri de for juridic. Astfel, actele individuale emise de ctre un consiliu local nu pot s ncalce actele normative emise de ctre acelai consiliu local. Exist situaii cnd obligaia de conformitate opereaz chiar dac ntre organele respective nu exist relaii de subordonare direct. Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, ntre consiliile locale i consiliul judeean din acelai jude nu exist relaii de subordonare, ci doar de colaborare n probleme de interes comun [art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Dei ntre consiliul judeean i un consiliu local din judeul respectiv nu exist relaii de subordonare direct, totui, ca urmare a competenei teritoriale diferite, aa cum am artat mai nainte, prin actele consiliului local nu se pot nclca actele emise de ctre consiliul judeean n probleme de competena acestuia, situaie n care actele consiliului judeean sunt obligatorii pentru toate consiliile locale din acel jude. Uneori, conformitatea ntre actele juridice opereaz chiar i ntre actele emise de ctre organele situate la acelai nivel n ierarhia sistemului de organe, deci ntre care nu exist relaii de subordonare direct. Astfel, prin instruciunile i ordinele ministerelor nu se pot nclca instruciunile i ordinele emise, de exemplu, de ctre Ministerul Finanelor Publice, ale Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, sau ale Ministerului Sntii n probleme de competena acestora. Exist situaii cnd obligaia de conformitate ntre actele administrative i alte acte juridice se manifest si n cazul n care acele acte sunt emise de ctre organe din alt categorie de organe de stat. De exemplu, prin actul emis de ctre comandantul unei secii de poliie nu poate fi arestat o alt persoan dect cea prevzut n mandatul de arestare emis de ctre judector. De asemenea, conducerea unui penitenciar nu poate, prin voina sa unilateral, s stabileasc o alt durat i o alt modalitate de executare a unei pedepse privative de libertate dect s-a stabili t prin sentina penal de condamnare, emis de ctre instana de judecat. Una dintre trsturile eseniale ale actelor administrative const n faptul c aceste acte sunt emise n temeiul puterii de stat, deci au autoritate statal. Datorit acestei trsturi, actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate, adic sunt considerate a fi conforme cu legea, n sensul ei larg, de orice act cu for juridic superioar actului n cauz. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: - prezumie relativ de legalitate; - prezumie absolut de legalitate. Actele administrative beneficiaz de o prezumie relativ de legalitate, iuris tantum, ceea ce nseamn c ele pot fi atacate, pe considerentul c actul atacat este ilegal. Ilegalitatea actelor administrative
79

poate fi invocat de organe de stat, de organizaii nestatale, precum i de ctre persoanele fizice. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se, cu probe, c actul n cauz este ilegal. Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civil, ntocmirea, anularea, rectificarea, completarea sau reconstituirea actelor de stare civil sunt opozabile oricrei persoane, pn la proba contrar. n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de legalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. n sistemul nostru de drept, de prezumie absolut de legalitate nu beneficiaz dect hotrrile organelor jurisdicionale, n principal hotrrile instanelor judectoreti care, dup ce au devenit definitive i irevocabile, beneficiaz de autoritatea lucrului judecat i nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate. Toate celelalte acte juridice nu beneficiaz dect de o prezumie relativ de legalitate. Chiar i legea, ca act al Parlamentului, beneficiaz doar de o prezumie relativ de legalitate, ntruct poate fi controlat sub aspectul conformitii sale cu Constituia. Evident, problema legalitii nu se pune n ceea ce privete Constituia, care este legea fundamental a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind s fie conforme cu dispoziiile constituionale. n afar de prezumia de legalitate, actele administrative beneficiaz i de prezumia de autenticitate, denumit uneori n literatura de specialitate prezumia de veridicitate", adic, n conformitate cu adevrul.90 Potrivit acestei prezumii, se pornete de la ideea c actele administrative redau exact relaiile sociale pe care le constat, adic prevederile lor sunt conforme cu realitile sociale pe care le reflect. Prezumia de autenticitate prezint importan mai ales atunci cnd apare un litigiu juridic n care este implicat un act administrativ. Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovad deplin, ca mijloc de prob, n faa organelor jurisdicionale, n ceea ce privete constatrile pe care le cuprind, cu condiia ca ele s ndeplineasc cerinele legalitii. Ca i prezumia de legalitate, n general, prezumia de autenticitate are i ea un caracter relativ, n sensul c se poate dovedi, prin procedura nscrierii n fals, c actul administrativ reflect n mod eronat, deformat realitile pe care le constat. Pentru aceasta, persoana care solicit nscrierea n fals a unui act administrativ trebuie s prezinte probe suficiente i temeinice c cele constatate prin actul atacat nu corespund realitii. Prezumia de autenticitate se bazeaz pe obligaia profesional de sinceritate, cinste i corectitudine din partea celor care emit acte administrative, de a ntocmi aceste acte n strict concordan cu realitile sociale pe care le constat. Spre a se garanta folosirea licit a actelor juridice, deci i a actelor administrative, legislaia noastr penal prevede sanciuni severe pentru cei care svresc infraciunea de fals sau uz de fals91. n felul acesta se asigur emiterea de acte administrative conforme nu numai cu legea, ci i cu realitile sociale, situaie de natur s contribuie la ntrirea legalitii, a cinstei i corectitudinii n activitatea organelor administraiei publice. 5. Condiii de valabilitate privind emiterea actelor administrative Pentru ea actul administrativ s fie legal, trebuie, n primul rnd, s fie emis de ctre organul administrativ competent, adic de ctre organul cruia legea i confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a emite acel act administrativ. De exemplu, un act de repartizare a unui spaiu locativ emis de un inspectorat colar nu este valabil sub aspect juridic. El este un act absolut ilegal. Problema competenei n ceea ce privete emiterea actelor administrative privete nu numai organul de la care eman actul, ci si persoana din cadrul acelui organ, funcionarul care emite actul. Ca s fie valabil, un act administrativ trebuie, pe lng faptul de a fi adoptat de organul competent, s fie emis i de funcionarul competent din cadrul acelui organ, adic de funcionarul nvestit n mod legal cu atribuia de a emite actul n cauz. n legtur cu aceasta, se pune problema actelor administrative emise de ctre funcionarii de fapt, adic de acei funcionari care nu au investitura legal de a emite acele acte administrative. De regul, actele administrative emise de funcionarii de fapt nu sunt valabile, nu pot s produc efectele juridice pe care legea le confer acelor acte. De exemplu, un certificat medical emis de o alt persoan dect medicul
90 91

Al.Negoi op.cit.p. 259, Art. 288 i urm. C.pen. 80

legal nvestit cu aceast atribuie nu este luat n considerare. Sunt ns unele situaii cnd persoanele care se adreseaz organelor administraiei publice nu au posibilitatea s cunoasc situaia, calitatea persoanei care emite actul, abilitatea legal n acest sens a funcionarului respectiv. Pentru solicitant, acesta apare ca fiind nvestit s exercite respectiva funcie. Se d, n acest sens, ca exemplu, oficierea cstoriei de ctre un funcionar care nu are mputernicirea legal de a efectua aceast activitate.92 Anularea cstoriei, n acest caz, ar nsemna obligaia pentru cei n cauz de a prezenta noi acte, deoarece unele dintre ele au o valabilitate limitat n timp. De asemenea, nregistrrile fcute n registrul de stare civil de ctre o persoan necompetent, care a exercitat n mod public atribuia de ofier de stare civil, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea, n realitate, aceast calitate. 93 O asemenea prevedere se explic prin aceea c, dac nregistrrile respective ar trebui anulate, iar persoana care le-a solicitat ar trebui chemat, din nou, pentru ca nregistrarea s fie fcut de un funcionar legal nvestit cu aceast calitate, situaia astfel creat ar pune n mare dificultate pe cel care a solicitat nregistrarea n cauz. Necesitatea ocrotirii intereselor celor care se adreseaz cu ncredere organelor administraiei publice impune ca, n unele situaii, actele emise i activitile desfurate de ctre funcionarii de fapt s fie considerate ca fiind valabile din punct de vedere juridic. ntr-un astfel de caz, nu se poate imputa celor care apeleaz la organele adminis traiei publice faptul de a nu cunoate c funcionarul respectiv nu a fost nvestit n mod legal. Actul n cauz trebuie considerat, aadar, a fi valabil, a fi legal ntocmit, n caz contrar fiind prejudiciate interesele beneficiarilor serviciilor prestate de ctre organele administraiei publice.94 Totodat, actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. Termenul de lege, n acest context, trebuie privit n sensul su larg. n afar de legea adoptat de ctre Parlament, actele administrative trebuie s respecte i s execute dispoziiile coninute n toate actele date spre executare organelor administraiei publice, care au deci obligaia s execute ntocmai acele acte. Ilegalitatea n ceea ce privete actele administrative poate mbrca mai multe aspecte. Astfel, actul administrativ este emis de ctre o autoritate sau de ctre o persoan care nu era competent s-1 emit, de exemplu, un act de repartizare a unui spaiu locativ emis de primarul altui sector al municipiului Bucureti dect cel n care se afl acel spaiu locativ, ori, dimpotriv; organul administrativ, dei era competent s emit actul administrativ i, mai mult chiar, era obligat s emit actul n cauz, ntruct erau ntrunite condiiile cerute de lege pentru emiterea lui, totui nu emite actul prescris de lege. n acest caz, organul administraiei publice ncalc legea prin inactivitatea sa. De exemplu, o instituie de nvmnt nu elibereaz unui absolvent al su diploma de absolvire, dei erau ntrunite toate condiiile prevzute de lege, situaie n care instituia respectiv era obligat s elibereze diploma solicitat. Mai este posibil i situaia ca organul administraiei publice s emit un act administrativ, dei legea i interzicea n mod expres aceasta. De exemplu, se elibereaz unei persoane fizice o adeverin medical din care rezult c este pe deplin sntoas clinic, dei n realitate sufer de o boal transmisibil. De asemenea, exist posibilitatea ca un organ al administraiei publice s emit un act administrativ, dei nu erau ntrunite toate condiiile stabilite de lege, necesare i obligatorii pentru emiterea acelui act. Aa de pild, se elibereaz o autorizaie de construcie fr ca aceasta s aib la baz avizele prevzute de lege. n toate aceste situaii, actul administrativ nu este considerat a fi legal. De asemenea, printr-un act administrativ pot fi nclcate prevederi ale legii, altele dect cele artate mai nainte, ceea ce face ca actul administrativ n cauz s fie ilegal. Totodat, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiiile deforma i de procedur prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiii duce la neluarea n considerare a acelor acte. De exemplu, dac un act administrativ nu poart semntura persoanei competente sau tampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil. Emiterea actului administrativ se face n diferite modaliti. Astfel, n cazul organelor colegiale, de exemplu, consilii locale sau consilii judeene, adoptarea
92 93

Al.Negoi op.cit.p.244 Art. 17 din Legea privind actele de stare civil nr. 119 din 1996, publicat n M.Of. nr. 282 din 11.11.1996 94 P. Negulescu op.cit.p.573 81

actului administrativ (hotrrea acelui consiliu) se face n momentul votrii, n timp ce, n cazul unui organ unipersonal, de exemplu, un primar, emiterea actului (dispoziia) se face n momentul semnrii actului respectiv. n ceea ce privete forma lor, actele administrative pot fi scrise, n situaiile cele mai frecvente, orale (verbale) i implicite (tcerea organului), adic nerezolvarea n termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al administraiei publice. n majoritatea lor, aa cum artam, actele administrative sunt emise n form scris, ntruct aceasta prezint o serie de avantaje. Astfel, forma scrisa este recomandata spre a se putea cunoate exact coninutul actului administrativ, astfel nct acesta s poat fi executat ntocmai de ctre cei care au aceast obligaie. Totodat, forma scris constituie un puternic mijloc de prob pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, prin nscrisul respectiv, drepturile i ndatoririle pe care le conine. Totodat, forma scris asigur cele mai bune condiii pentru exercitarea controlului asupra legalitii actelor administrative.95 Forma scris este absolut necesar n cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum i n alte situaii, de exemplu, n ceea ce privete legitimaiile, diplo mele, certificatele, adeverinele, procesele-verbale etc. n cele mai frecvente cazuri, actele administrative trebuie s fie emise nu n orice form scris, ci ntr-o anumit form scris obligatorie, de exemplu, un act de identitate, un paaport, un certificat medical, un permis de conducere auto etc. Dac actul administrativ nu se prezint n aceast form scris, precis determi nat, el nu are valabilitate juridic. Din punct de vedere al formei scrise, actul administrativ trebuie s ndeplineasc mai multe condiii, anume trebuie s cuprind: denumirea organului care 1-a adoptat sau emis, dup caz; data adoptrii sau emiterii; data intrrii n vigoare, dac aceasta este alta dect cea a publicrii - n cazul actelor normative - sau a comunicrii - n cazul celor individuale; semntura persoanei de la care eman; tampila organului respectiv i numrul sub care a fost adoptat i emis. Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existena actului sau poate conduce la nulitatea lui, dup caz. Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibil, spre exemplu, atacarea acestor acte n contencios de ctre persoanele ale cror drepturi sunt lezate prin actul respectiv. La fel, lipsa datei adoptrii sau emiterii mpiedic verificarea emiterii lui n ter menul prevzut de lege. tampila organului emitent sau semntura celui care a emis actul constituie o condiie esenial pentru existena actului respectiv, lipsa lor avnd ca efect nulitatea acelui act. Forma oral (verbal) a actelor administrative este utilizat, de regul, n caz de urgen, cnd pentru desfurarea anumitor aciuni, n timpul oportun, nu mai este posibil emiterea unui act scris, ntruct prin aceasta s-ar ntrzia prea mult aciunea respectiv care trebuie nfptuit imediat. De obicei, actele administrative orale se prezint sub forma unei note telefonice sau a unei dispoziii verbale pe care un funcionar o transmite altui funcionar. n unele situaii, dei nu exist cerina urgenei, unele acte administrative mbrac forma oral, datorit comoditii celui care d dispoziia verbal. Este recomandabil ca orice dispoziie primit de ctre un funcionar din partea altui funcionar s mbrace forma scris, deoarece exist riscul ca funcionarul care a transmis dispoziia verbal, n cazul n care acea dispoziie ncalc prevederi ale legii, s nu mai recunoasc acest fapt, aa nct rspunderea va reveni funcionarului care a executat dispoziia respectiv. De aceea, n raporturile dintre funcionarii administraiei publice este de preferat s se recurg, pe ct posibil, la acte scrise. n cazul actelor administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul tcerii organului administraiei publice n raport cu cererea ce i-a fost adresat, cu alte cuvinte, dac tcerea are semnificaia unei aprobri sau respingeri a cererii respective. n cazul n care actele normative nu precizeaz semnificaia tcerii organului cruia i-a fost adresat cererea, rezolvarea acestei probleme comport unele dificulti. Potrivit reglementrilor juridice n vigoare, n ceea ce privete tcerea autoritii administraiei publice, tcerea este considerat o aprobare, o confirmare a cererii adresate acelei autoriti. Astfel, potrivit art. 14 din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001 96, iniiativa autoritilor administraiei publice locale de a coopera sau de a se asocia cu autoriti ale administraiei publice locale din strintate, precum i de a adera la o asociaie internaional din acest domeniu, trebuie comunicat Ministerului Aface rilor Externe i Ministerului Administraiei i Internelor. n aceast situaie, autoritile administraiei publice locale vor transmite Ministerului Afacerilor
95 96

R. Ionescu op.cit. p.232 Publicat n M.Of. nr. 204 din 23.04.2001 82

Externe, spre avizare, proiectele de acorduri sau convenii de cooperare pe care intenioneaz s le ncheie cu autoriti ale administraiei publice din alte ri, nainte de supunerea spre aprobare de ctre consiliul local sau consiliul judeean, dup caz.Avizele respective trebuie emise n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii, n caz contrar se va considera c nu exist obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau consiliului judeean interesat. De asemenea, potrivit Ordonanei de urgen a Guvernului privind procedura aprobrii tacite, nr. 27/200397, autorizaia solicitat este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice central sau local nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei respective. Ordonana menionat se refer numai la autorizaii. Problema se pune dac o cerere se refer la altceva, nu la eliberarea unei autorizaii, de exemplu, se solicit unui primar s acioneze ntr-un anumit fel, de pild, de a demola o construcie ce mpiedic circulaia pe o strad ntr-o localitate. Ce poate face solicitantul dac primarul nu-i rspunde la cerere? Considerm c ntr-o astfel de situaie, potrivit Legii contenciosului administrativ, tcerea autoritii administrative este socotit ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresat, refuz care, ca i un act administrativ, poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ. Este o soluie fireasc, deoarece, n cazul n care tcerea ar fi fost socotit ca o aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica aciunea n justiie a persoanei interesate. Alteori ns, cnd legea nu prevede nimic n acest sens, tcerea ar putea fi inter pretat ca aprobare, potrivit adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). De pild, un organ inferior solicit organului superior aprobarea pentru a aciona ntr-un anume fel. n acest caz, tcerea ar putea fi considerat ca o aprobare. innd seama de importana consecinelor juridice, credem c problema trebuie rezolvat n mod difereniat, de la caz la caz, i ntotdeauna cu mult atenie, deoarece este posibil ca organul superior, dei nu a dat rspuns la cererea ce i-a fost adresat de organul ierarhic inferior, dac acesta a acionat pe considerentul c tcerea organului superior ar nsemna consimmntul su la aciunea n cauz, s fac rspunztor organul inferior c a acionat fr a avea aprobarea organului superior. n ceea ce privete procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili i cerina anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de ctre alte organe dect organul emitent. n funcie de consecinele lor juridice, acestea pot fi: 1) avize facultative, situaie n care organul emitent al actului are libertatea s solicite sau s nu solicite acel aviz. De exemplu, un minister poate s solicite altui minister un aviz pentru emiterea unui act administrativ, n cazul n care legea nu oblig la solicitarea acelui aviz, ministerul emitent al actului are libertatea de a solicita sau nu avizul n cauz. 2) avize consultative, situaie n care organul emitent al actului este obligat s solicite avizul, deoarece, n absena acestuia, nu poate emite actul n cauz. Dar, dei este obligat s solicite avizul, organul emitent al actului nu este obligat s urmeze acel aviz. Prin urmare, el poate s adopte i alte soluii dect cele coninute n avizul solicitat. Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale, un consiliu local nu poate dezbate un proiect de hotrre, n cazul n care acesta nu este nsoit de avizele comisiilor de specialitate ale consiliului local n cauz, precum i de avizele compartimentelor de resort din aparatul tehnic de specialitate, practic, ale compartimentelor de specialitate din cadrul primriei, competente n domeniul n care se va aplica hotrrea. Dar consiliul local nu este obligat s urmeze acele avize, avnd deplina libertate de a stabili coninutul hotrrii potrivit voinei sale, rezultate n urma votului n consiliu. 3) avize conforme, situaie n care organul emitent al actului este obligat s solicite avizul, dar, totodat, este obligat i s in seama de el, atunci cnd va emite actul pentru care a solicitat avizul, adic s emit actul cu respectarea coninutului avizului. De exemplu, pentru acordarea unei autorizaii de construire, sunt necesare avizele favorabile ale unor organisme de specialitate n domeniul energiei electrice, termice, al aprovizionrii cu ap potabil, n domeniul proteciei mediului nconjurtor, al gazelor naturale etc. Fr avizul acestora nu se va acorda autorizaia de construire. Mai mult, n cazul n care un singur aviz dintre acestea este nefavorabil, autorizaia nu se acord. n acest caz, avizul este conform, ntruct trebuie s se in seama de coninutul su la emiterea actului. Avizele pot mbrca i forma unor acorduri, prin care un organ i d consimmntul cu privire
97

Publicat n M.Of. nr. 291/25.04.2003, aprobat prin Legea 486/2003, publicat n M.Of. nr. 827/22.11.2003 83

la actul emis de un alt organ, n funcie de momentul cnd se acord, acestea pot fi prealabile, concomitente sau ulterioare actului respectiv. n afar de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi necesar efectuarea unor cercetri, a unor anchete, urmat de ntocmirea de rapoarte etc. Valabilitatea actelor administrative este condiionat i de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pild, n cazul organelor colegiale. Astfel, n general, pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumtate plus unu din numrul membrilor organului. Dac nu se ntrunete acest numr, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se pot stabili i alte proporii pentru adoptarea actelor administrative. Mai este posibil situaia ca, dup adoptare, un act administrativ s necesite ndeplinirea unor formaliti procedurale. Astfel, se cere n anumite situaii aprobarea actului administrativ de ctre organul superior celui emitent, fr de care acel act nu este valabil.98 n afar de a fi legale, actele administrative trebuie s fie i oportune, adic s fie emise n cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitii, executarea lor fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obinndu-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciaz, deci, n funcie de condiiile concrete de timp i de loc. Actele administrative sunt verificate, prin urmare, att din punctul de vedere al legalitii lor, ct si al oportunitii, nclcarea acestora ducnd la nulitatea actului administrativ n cauz. Nu trebuie confundat oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora. Legalitatea si oportunitatea sunt situaii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative. Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. De pild, prin schimbarea mprejurrilor se poate ca un act administrativ legal s nceteze a mai fi oportun, deci s apar necesitatea retragerii acestuia. Faptul c legalitatea i oportunitatea sunt cauze de valabilitate diferite se poate argumenta prin aceea c instanele judectoreti controleaz actele administrative numai sub aspectul legalitii acestora, n timp ce organele administraiei publice le controleaz i sub aspectul oportunitii lor. Totodat, i efectele juridice sunt diferite. Astfel, n, caz de ilegalitate, efectele juridice nceteaz retroactiv, chiar din momentul emiterii actului administrativ ilegal, n timp ce n caz de neoportunitate, efectele juridice nceteaz s se mai produc dar numai pentru viitor, adic din momentul n care actele administrative n cauz nu mai sunt oportune, ca urmare a schimbrii mprejurrilor, pstrndu-se ns efectele juridice produse pn n acel moment, deci anterior retragerii actului. Aadar, trebuie fcut distincie ntre legalitatea i .oportunitatea actelor administrative, ambele constituind condiii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absena oportunitii nu este o cauz de ilegalitate, ci de nevalabilitate. Evident, att n caz de ilegalitate, ct i de neoportunitate, efectul este nulitatea actului respectiv, dar din motive cu totul diferite. 6. Intrarea n vigoare a actelor administrative Intrarea n vigoare a actelor administrative prezint o deosebit importan, deoarece, n general, un act administrativ ncepe s produc efecte juridice din momentul intrrii sale n vigoare. Actele administrative intr n vigoare din momentul existenei lor legale, care se consider a fi momentul emiterii lor. Pentru organul emitent, actele administrative intr n vigoare n momentul n care s-a produs adoptarea acestora, cu respectarea procedurii legale, dac n acel act nu s-a prevzut un alt moment de intrare n vigoare a actului respectiv. Acest fapt se explic prin aceea c organul emitent al actului ia cunotin de existena actului n cauz din momentul adoptrii acestuia, iar actul devine obligatoriu, chiar i pentru organul care 1-a emis, din momentul n care a fost adoptat. Exist situaii n care actele administrative intr n vigoare la o dat ulterioar emiterii lor. Astfel, nsi norma juridic poate s prevad, n mod expres, intrarea n vigoare a actului administrativ la o dat ulterioar emiterii acestuia. De exemplu, n materie de contravenii, actele normative prin care se stabilesc contravenii intr n vigoare n termen de 30 zile de la publicare sau de la aducerea lor la cunotina public, iar n cazuri urgente ntr-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile. Se poate prevedea i o anumit dat cert pentru intrarea n vigoare a actelor administrative, de exemplu, se poate prevedea c actul administrativ va intra n vigoare la l ianuarie, el fiind emis n cursul
98

T.Drganu Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967- Ed.Dacia , Cluj, 1970,p. 97 84

lunii decembrie a anului precedent. n situaia n care norma juridic nu prevede obligaia intrrii actului administrativ n vigoare la o anumit dat, acesta intr n vigoare n momentul publicrii, n cazul actelor normative, sau al comunicrii, n cazurile actelor individuale, de pild, al proceselor-verbale de constatare a unei contravenii. n astfel de mprejurri, actele administrative intr n vigoare n momentul adu cerii lor la cunotin. Momentul i modalitatea aducerii la cunotin a unui act administrativ difer, n funcie de natura actului i de organul emitent al acestuia. Actele administrative individuale sunt aduse la cunotin printr-o notificare, care este o ntiinare scris, prin care cei interesai iau cunotin de existena actului i de obligaia lor de a-1 executa, n funcie de coninutul su. Cnd actul se adreseaz unui numr mai mare de persoane, aducerea la cunotin se face, de regul, printr-un anun, care se afieaz sau este publicat n presa local, ori este transmis la posturile locale de radio i televiziune. n ceea ce privete actele normative, modalitile de aducere a lor la cunotin sunt variate, n funcie de organul emitent. Astfel, hotrrile cu caracter normativ ale Guvernului, precum si actele normative ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale ale administraiei publice se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea lor constituie o cauz de nevalabilitate pentru asemenea acte, ele fiind considerate ca inexistente, astfel nct, n acest caz, nu mai exist nici o obligaie de a le executa. n ceea ce privete actele normative emise de organele locale ale administraiei publice, nu exist o anumit modalitate obligatorie pentru aducerea lor la cunotina public. Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea de aducere la cunotina public a actului, n funcie de mprejurrile concrete, optnd pentru cea mai adecvat modalitate n funcie de acele mprejurri, de timp i de loc. Modaliti de aducere la cunotina public a actelor normative emise de organele administraiei publice locale pot fi: afiarea actului la sediul organului emitent sau n locurile mai des frecventate de membrii colectivitii locale, precum i prin orice alt mijloc de publicitate. Rezult de aici c, atunci cnd normele juridice nu prevd o anumit modalitate obligatorie de publicare a actelor administrative, alegerea modalitii este lsat la aprecierea organelor administraiei publice, aceasta fcndu-se n funcie de condiiile concrete de timp i de loc, n scopul unei ct mai eficiente aduceri la cunotin public. n ceea ce privete actele administrative supuse confirmrii ori ratificrii, situaia lor difer. Astfel, actele administrative supuse confirmrii nu intr n vigoare dect de la data cnd au fost confirmate. Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituia Romniei, n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup aprobarea lor de ctre Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. Actele administrative supuse ratificrii intr n vigoare la data emiterii, a publicrii sau la o alt dat, dup caz, ratificarea avnd valoarea unei confirmri posterioare, n situaia n care nu sunt ratificate, ele i pierd valabilitatea, tergndu-se toate efectele produse pn n acel moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul s emit ordonane n perioada vacanei parlamentare. Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Dac nu sunt aprobate, efectele produse de, acele ordonane se terg retroactiv. De asemenea, nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. Actele administrative, n general, produc efecte juridice pentru viitor, altfel spus, ele nu sunt retroactive, adic nu produc efecte pentru trecut. Aceast caracteristic a actelor administrative este consecina faptului c aceste acte sunt emise pe baza i pentru executarea legii. Or, cum legea, ca regul, produce efecte pentru viitor, este evident c si actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce efecte juridice tot pentru viitor. Situaiile anterioare noii legi au fost reglementate de legea existent la acea dat. Aa nct, noua lege va trebui s reglementeze relaiile sociale de la data intrrii sale n vigoare, n prezent i pentru viitor, ntruct relaiile sociale anterioare au fost deja reglementate de vechea lege. Principiul neretroactivitii actelor juridice este consacrat n nsi Constituia Romniei. Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituia Romniei, Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile". Exist ns unele acte administrative care constituie excepii de la principiul neretroactivitii actelor administrative. Aceste acte produc efecte juridice i pentru trecut, pentru perioada anterioar momentului intrrii lor n vigoare.
85

Actele administrative retroactive sunt urmtoarele: l. Actele administrative declarative de drepturi i obligaii care nu dau natere, prin ele nsele, unor drepturi sau obligaii noi, aa cum se ntmpl n cazul actelor administrative care au caracter constitutiv sau translativ de drepturi i obligaii. Actele declarative atest drepturi sau obligaii preexistente, deci ele produc efecte pentru trecut, de la data cnd acele drepturi sau obligaii au luat natere. Din aceast categorie fac parte diferitele certificate, adeverine', acte de stare civil (acte de natere, de deces, dar nu actele de cstorie, care produc efecte pentru viitor). Sunt retroactive i actele administrative jurisdicionale, prin care se soluioneaz litigii juridice. Aceste acte produc efecte juridice de la data cnd au fost nclcate drepturile i obligaiile ce formeaz obiectul litigiului. De asemenea, dac o lege, pentru executarea creia au fost emise acte administrative, are caracter retroactiv, i actele administrative vor avea caracter retroactiv. Efecte retroactive au i actele administrative de anulare pentru cauza de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate a altor acte administrative i care produc efect juridic anterior emiterii lor, din momentul cnd s-a produs ilegalitatea actului supus anulrii. Menionm, de asemenea, printre actele avnd efecte retroactive, actele administrative emise n vederea executrii unei hotrri judectoreti. Potrivit Legii electorale, dac s-au produs erori n listele de alegtori, persoana interesat poate s fac o ntmpinare la organul care a ntocmit lista, solicitnd modificarea acesteia spre a se ndrepta greeala. Acesta este obligat s rezolve ntmpinarea n termen de 3 zile de la nregistrare. Dac organul sesizat nu d curs solicitrii care i-a fost adresat, persoana n cauz poate s fac contestaie n termen de 24 de ore de la comunicare, la judectoria n a crei raz teritorial domiciliaz alegtorul, cernd instanei judectoreti ca, prin hotrrea pe care o va pronuna, s oblige organul administraiei publice s introduc modificrile corespunztoare n lista de alegtori. Hotrrea judectoreasc este definitiv, executorie i se comunic celui interesat n termen de 24 de ore de la pronunare. Dac, prin hotrrea definitiv i irevocabil a instanei, se consider ntemeiat cererea reclamantului, organul administrativ este obligat s introduc n list modificrile stabilite de ctre instana judectoreasc. n baza hotrrii instanei, se va emite un act administrativ pentru modificarea corespunztoare a listei de alegtori. Acest act are caracter retroactiv, el producnd efecte juridice anterior emiterii lui, i anume, din momentul cnd a fost ntocmit lista electoral corectat. 7. Executarea actelor administrative Actul administrativ, odat intrat n vigoare, trebuie executat. Este o concluzie fireasc, ce decurge din necesitatea realizrii legalitii, precum i din nsi raiunea de a fi a administraiei publice, care este o activitate executiv. n majoritatea covritoare a cazurilor, actele administrative, ca de altfel toate ac tele organelor statului, sunt executate de bunvoie de ctre cei obligai s le execute. Mai exist unele mprejurri, cnd executarea actelor administrative nu se face de bunvoie, iar mijloacele de convingere, avnd ca scop obinerea executrii, nu au dat rezultate, adic actul administrativ n cauz nu a fost executat. ntr-o astfel de situaie, executarea actelor administrative trebuie s se faci pe cale silit. De reinut faptul c, pentru executarea actelor administrative, nu este necesar s se obin o hotrre judectoreasc sau a unui alt organ de jurisdicie. Actele administrative, fiind emise n temeiul puterii de stat, sunt executorii din oficiu, prin ele nsele. Dup cum am artat mai nainte, actele administrative produc efecte juridice fr a fi nevoie de consimmntul celor crora li se adreseaz. Este suficient ca actul s fie emis cu respectarea condiiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa. Trebuie menionat faptul c nu toate actele administrative sunt executorii prin ele nsele. Dar aceast excepie este foarte rar, iar asemenea cazuri trebuie prevzute de lege99. De exemplu, n cazul construciilor ilegale, se pot ivi dou situaii: 1. Construcia a fost executat pe un teren aparinnd domeniului public. n acest caz, construcia respectiv poate fi demolat pe cale administrativ, fr, deci, s mai fie nevoie de vreo alt formalitate, de pild, de actul unui alt organ de stat pentru ca aceast construcie s poat fi demolat. 2. Construcia a fost executat pe un teren proprietate privat. n aceast situaie, pentru ca acea
99

Legea 50/1991 86

construcie s poat fi demolat, este necesar o hotrre judectoreasc, definitiv i irevocabil, prin care s se dispun demolarea construciei. Executarea silit fiind o msur extrem, la ea se poate recurge numai dup ce au fost epuizate celelalte ci posibile i necesare pentru obinerea executrii actului100.

CAPITOLUL VII NCETAREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE 1. Consideraii generale
Efectele juridice ale actelor administrative pot s nceteze temporar sau definitiv. ncetarea temporar a efectelor actelor administrative se realizeaz prin suspendare. ncetarea definitiv a efectelor juridice ale actelor administrative are loc prin anulare. Efectele actelor administrative pot s nceteze i n anumite mprejurri, de exemplu, prin depirea termenului prevzut de lege pentru executarea actului administrativ, cum este cazul sanciunilor contravenionale, sau prin decesul persoanei creia i s-a acordat un drept sau i s-a stabilit o obligaie, n situaia n care dreptul sau obligaia nu se transmite succesorilor, de pild un permis de portarma. n astfel de mprejurri, actul administrativ nu mai produce efecte juridice. Actele administrative nceteaz de a-i mai produce efecte juridice i atunci cnd a expirat termenul de valabilitate a acestora, de exemplu, o autorizaie pe termen. De asemenea, n situaia n care executarea unui act administrativ se realizeaz printr-un numr determinat de fapte materiale, ndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la ncetarea efectelor actelor administrative n cauz, ca n cazul dispoziiei de demolare a unei construcii: odat terminate operaiile de demolare, i actul administrativ prin care s-a dispus demolarea i nceteaz efectele, ntruct efectele s-au produs prin demolare, De menionat faptul c renunarea din partea beneficiarului la unele drepturi sta bilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de ncetare a efectelor acestuia. Pentru ca s nu mai produc efecte juridice, acel act trebuie anulat de ctre organul competent. Dei beneficiarul a renunat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ n cauz continu s rmn n vigoare pn n momentul anulrii sale. 2. Suspendarea executrii actelor administrative mpotriva suspendrii executrii actelor administrative s-ar putea aduce argumentul c, prin aceasta, s-ar ajunge, n fapt, la nsi suspendarea executrii legii pentru a crei executare a fost emis actul administrativ supus suspendrii. Pe de alt parte, nsi asigurarea legalitii impune, n anumite cazuri, necesitatea suspendrii executrii actelor administrative, tocmai spre a nu se ajunge la nclcarea legii, prin aceea c se d posibilitatea organului competent s verifice, nainte de a-1 pune n executare, n ce msur acel act administrativ este sau nu conform legii. Msura suspendrii este cu att mai necesar cu ct actele administrative sunt executorii din oficiu, aa nct, cel puin n unele cazuri, chiar dac dup executare actul n cauz ar fi anulat, s existe riscul ca situaia anterioar executrii actului s nu mai poat fi pe deplin restabilit, ca n cazul demolrii unei construcii. Spre a se evita astfel de situaii, este preferabil ca executarea actelor n cauz s fie suspendat. Aceasta nu nseamn ns ca msura suspendrii executrii actelor administrative s fie ridicat la rangul de principiu n activitatea organelor administraiei publice, deoarece, n felul acesta, ar fi ntr-adevr pus n pericol legalitatea, prin neexecutarea legii, fiindc executarea acesteia se realizeaz, n numeroase cazuri, prin acte administrative. De aceea, la msura suspendrii actelor administrative trebuie s se recurg numai atunci cnd ntr-adevr exist motive temeinice pentru aceasta. Suspendarea executrii unui act administrativ poate fi determinat de mai multe cauze: a) legalitatea actului este contestat, de exemplu, n cazul atacrii unei hotrri a unui consiliu
100

Al.Negoi op. Cit. p. 258 i urm. 87

local la instana de contencios administrativ; b) dei actul este legal, aplicarea lui nu este oportun, datorit unor cauze cu caracter trector; c) necesitatea aplicrii suspendrii n cazul unor abateri de la lege, pn la reintrarea n legalitate, de exemplu, suspendarea autorizaiei de exercitare a unei profesii sau de desfurare a unei alte activiti. n unele cazuri, suspendarea opereaz n virtutea legii. Astfel, contestaiile mpotriva proceselor-verbale de aplicare a unei sanciuni contravenionale au ca efect suspendarea executrii sanciunii. Potrivit Legii administraiei publice locale, n cazul n care prefectul consider c un act emis de un consiliu judeean, de un consiliu local sau de un primar este ilegal, l poate ataca n faa instanei de contencios administrativ. Actul atacat este suspendat. Aceasta este o suspendare de drept, care acioneaz n virtutea legii, fr s mai fie nevoie de un demers special, prin care s se solicite suspendarea executrii actului. n alte situaii, suspendarea are loc ca urmare a voinei unui organ de stat, fie a organului emitent al actului, fie a organului ierarhic superior al acestuia, fie a unui alt organ al administraiei publice sau a unui alt organ de stat. n ceea ce privete suspendarea executrii actelor administrative prin voina unui organ de stat, se pot distinge trei situaii posibile. 1. Organul emitent, ntruct i aparine actul, el fiind cel care 1-a emis, are ntotdeauna dreptul de a decide suspendarea executrii acestuia. Prin urmare, nu trebuie s existe o prevedere expres a legii pentru ca acest organ s poat dispune suspendarea executrii propriului su act. n literatura de specialitate, se consider c suspendarea executrii actelor administrative de ctre organul emitent constituie o situaie de excepie, la care, n principiu, nu ar trebui s se recurg, deoarece micoreaz grija organelor administrative privind emiterea de acte administrative.101 2. Organul ierarhic superior celui emitent, n aceast calitate, poate s decid suspendarea executrii actelor emise de organele subordonate. n virtutea calitii sale de organ ierarhic superior i n exercitarea atribuiilor sale de control, organul superior poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ emis de ctre organul su inferior, fr s aib nevoie de o abilitare special pentru adoptarea unei asemenea msuri. 3. Celelalte organe de stat pot suspenda executarea actelor administrative numai n baza unor prevederi exprese ale legii. De exemplu, potrivit reglementrilor juridice n vigoare, instanele judectoreti pot s dispun, n anumite condiii, suspendarea executrii actelor administrative care au fost atacate n faa instanei respective2. 3. Anularea actelor administrative n funcie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de dou feluri, anume nulitatea absolut i nulitatea relativ. Nulitatea absolut urmrete protejarea unor interese generale ale societii, de aceea ea poate fi invocat de oricine. De exemplu, o persoan a fost numit ntr-o funcie fr desfurarea concursului, dei legea prevedea c ocuparea acelei funcii nu se poate face dect prin concurs, n acest caz, actul de numire este nul absolut. Nulitatea relativ are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocat numai de ctre cei interesai. De exemplu, dac desfurarea concursului pentru ocuparea unui post n aparatul administrativ s-a fcut fr respectarea anumitor reguli procedurale n favoarea concurenilor, cum ar fi anunarea probelor de concurs ntr-un termen precis, dac nici unul dintre concureni nu se plnge, concursul este considerat c s-ar fi desfurat n mod legal, ntr-un astfel de caz, actul administrativ este numai anulabil sau, cu alte cuvinte, este nul relativ. Indiferent de situaie, anularea unui act administrativ nu se poate efectua dect printr-un alt act avnd o for juridic superioar forei juridice a actului supus anu lrii sau avnd cel puin aceeai for juridic cu aceea a actului anulat. Anularea poate fi decis de organul emitent, de organul ierarhic superior al administraiei publice, de alte organe de stat. Organul emitent, avnd aptitudinea de a emite un act administrativ, trebuie s aib si dreptul de a reveni asupra lui, atunci cnd consider necesar. Organul administraiei publice ierarhic superior celui emitent are drept de anulare a actelor acestuia n virtutea poziiei lui superioare. Dei nu sunt organe administrative, procurorii pot anula actele organelor de urmrire i de cercetare penal, precum i ale organelor locurilor de detenie i de executare a pedepselor, deci numai ale anumitor organe ale administraiei publice, prevzute expres de lege. Instanele judectoreti, precum i alte organe de stat, au drept de anulare a actelor administrative,
101

Al. Negoi op.cxit. p. 263-264, R.Ionescu op.cit.p.268 i urm., A.Iorgovan op.cit.p.95 i urm. 88

de asemenea numai n cazurile prevzute expres de lege. Cnd anularea este nfptuit de organul emitent, ea poart denumirea de retractare. Anularea decis de organul ierarhic superior poart denumirea de revocare. Uneori, n Ioc de anulare, se poate spune c actul administrativ a fost retras. Organele administraiei publice pot anula un act administrativ att pentru cauze de ilegalitate, ct i pentru lips de oportunitate a acestora, n timp ce procurorii i instanele judectoreti pot anula actele administrative numai n cazul ilegalitii acestora. n legislaia rii noastre, actele administrative sunt, n principiu, revocabile, adic ele pot fi anulate sau modificate. Revocabilitatea actelor administrative este determinat de faptul c societatea se afl ntr-un continuu 'proces de dezvoltare, de schimbare i transformare. Or, n aceste condiii, nici actul administrativ nu poate s fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie s fie n permanen n concordan cu evoluia vieii sociale. Deci, ar fi contrar intereselor societii s se menin un act administrativ care nu mai corespunde noilor mprejurri sociale. De aceea, un asemenea act administrativ trebuie s fie retras. Totodat, nu este exclus ca, chiar n momentul emiterii sale, un act administrativ s ncalce prevederile altor acte cu o for juridic superioar forei sale juridice. Dac, n primul caz, actul administrativ devine inoportun i, ca atare, trebuie retras, n cel de-al doilea caz, actul n cauz este ilegal i trebuie anulat. Pe de alt parte, actele administrative sunt emise de oameni. Chiar dac pentru aceasta sunt utilizate uneori i datele oferite de tehnicile cibernetice, nu este exclus ca cei care decid s greeasc, s adopte soluii neconforme realitilor sociale, care s nu rspund n modul cel mai adecvat cerinelor societii. ntruct n procesul de emitere a actelor administrative se pot strecura i erori, trebuie s existe posibilitatea ndreptrii acestora, ceea ce s-a realizat prin introducerea principiului revocabilitii actelor administrative n activitatea organelor administraiei publice. n cazul n care se produc anumite erori ntr-un act administrativ, cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act s nu mai fie retras, ntr-o asemenea situaie, ndreptarea erorii se opereaz, de regul, prin rectificarea actului deja emis, evident dac aceasta este posibil. Rectificarea este utilizat din motive de operativitate, spre a se evita pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ. De la principiul revocabilitii actelor administrative face excepie o serie de acte, n sensul c aceste acte nu pot fi anulate. Problema acestor excepii nu se pune dect pentru actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt oricnd revocabile. a) prim categorie de acte administrative care nu pot fi revocate se refer la actele pe care normele juridice le declar n mod expres ca fiind irevocabile. b) O alt categorie se refer la actele administrative jurisdicionale care, ca i hotrrile judectoreti, sunt irevocabile. Dup ce au fost adoptate asemenea acte, organul emitent se desesizeaz, deci nu mai poate reveni asupra acelui act. Dar mpotriva lor se pot exercita ci de atac, n urma crora aceste acte pot fi modificate sau anulate, dup caz, n locul lor fiind emise alte acte. c) De asemenea, nu pot fi revocate actele administrative pe baza crora s-au nscut raporturi civile, de munc etc. Astfel, actele de repartizare n munc, care sunt acte administrative, devin irevocabile din momentul n care a fost ncheiat, n temeiul lor, contractul de munc. Un alt exemplu, ntr-un caz diferit: Prefectura judeului Satu Mare a transferat Direciei Generale pentru Agricultur i Alimentaie Satu Mare cteva imobile necesare activitii acesteia. Ulterior, prefectura a revenit asupra deciziei i a dispus s se restabileasc situaia anterioar, adic imobilele n cauz s fie scoase din patrimoniul Direciei. Dar, prin transferarea acelor imobile, Direcia a dobndit n patrimoniul su un drept real, consemnat ca atare n cartea funciar, drept n considerarea cruia a fcut la acele imobile o serie de reparaii capitale. Aa nct, decizia prin care prefectura creeaz n favoarea unei persoane juridice un drept real, cu consecine de ordin patrimonial, nu poate fi ulterior revocat, deoarece intrase n circuitul civil i revenirea asupra ei ar fi afectat drepturile dobndite n temeiul ei, afectnd, n acelai timp, stabilitatea i sigurana raporturilor juridice care au luat natere n baza actului administrativ. d) Sunt irevocabile i actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, cum sunt drepturile dobndite ca urmare a obinerii unei diplome de absolvire a unei forme de nvmnt. Totui, n cazul n care aceste drepturi ai fost obinute prin fraudarea legii, actele administrative n
89

baza crora s-au dobndit sunt revocabile102. Nu pot fi dobndite drepturi prin fraudarea legii. Astfel, Tribunalul Suprem a socotit nul diploma de absolvire a unei instituii de nvmnt superior, n cazul n care posesorul ei a reuit, prin fraud, la examenul de admitere n acea instituie103. e) Sunt irevocabile i actele administrative de aplicare a unor sanciuni administrative. Aceste acte pot fi ns atacate i, dac este admis contestaia, actele respective pot fi anulate sau modificate (reformate), dup caz. Astfel, n ceea ce privete contraveniile, sunt prevzute expres cile de atac m potriva proceselorverbale de aplicare a sanciunilor contravenionale. f) Actele administrative, din momentul n care au fost atacate n faa unui organ jurisdicional, devin irevocabile, astfel nct nici organul emitent al actului, nici un alt organ al administraiei publice nu se mai poate pronuna asupra valabilitii actului respectiv. Situaia juridic a acelui act va fi decis de ctre organul jurisdicional sesizat n legtur cu actul n cauz. g) Actele administrative, care au fost executate din punct de vedere material, devin din acel moment irevocabile. De exemplu, actul prin care s-a dispus demolarea unei construcii din momentul n care acea construcie a fost demolat, anularea actului de demolare devine inutil, ntruct efectele juridice i materiale ale acelui act s-au produs, aa nct, prin executarea sa sub aspect material, actul respectiv de demolare a devenit irevocabil, iar revocarea sa nu ar mai avea, practic, nici un efect juridic privind construcia n cauz, deoarece aceasta fusese deja demolat n baza acelui act de demolare. Anularea pentru cauz de ilegalitate are un efect retroactiv, adic, prin anulare, sunt desfiinate i efectele juridice pe care le-a produs n trecut actul anulat, pn n momentul anulrii sale. Unele efecte nu pot fi ns desfiinate. De exemplu, anularea unei diplome, obinut n mod ilegal, pe baza creia a fost practicat o profesie, o anumit perioad de timp, nu poate terge toate efectele care s-au produs prin exercitarea acelei profesii. Astfel, practicarea medicinei pe baza unei diplome false nu poate remedia decesul unei persoane, produs ca urmare a unui tratament medical necorespunztor. Anularea nu are efect retroactiv n cazul n care intervine o lege nou, care modific sau abrog legea veche, pentru a Crei executare a fost emis actul administrativ supus anulrii. Totodat, cnd schimbarea mprejurrilor determin retragerea unui act administrativ i emiterea altuia corespunztor noilor mprejurri, anularea nu produce efecte pentru trecut. Mai trebuie subliniat faptul c numai n cazul n care actul administrativ ar veni expres sau implicit n contradicie cu situaia de drept creat prin abrogarea sau modificarea legii, acesta i pierde valabilitatea juridic i, ca urmare, trebuie anulat, n caz contrar, nu exist nici un motiv de a nu fi meninut mai departe n vigoare. Aadar, cnd motivul anulrii este ilegalitatea actului, prin anulare se terg toate efectele juridice produse din momentul cnd a survenit ilegalitatea, actul de anulare avnd efect retroactiv, ex tunc. Dac actul administrativ este anulat pentru cauz de neoportunitate, datorit schimbrii mprejurrilor, efectul anulrii nu se produce dect de la data emiterii actului de anulare, ex nune, adic ncetarea definitiv pentru viitor a producerii altor efecte juridice, dar meninndu-se efectele deja produse. Nulitatea actului administrativ poate fi invocat, n primul rnd de persoana interesat i de orice alt persoan n cazul nulitii absolute. Nulitatea poate fi invocat i din oficiu, de ctre un organ al administraiei sau de procuror. Pn la proba contrar, actul administrativ beneficiaz de prezumia de legalitate, datorit faptului c eman de la un organ de stat n exercitarea atribuiilor sale privind realizarea puterii de stat. n doctrina de specialitate ca i n legislaie, se vorbete despre o categorie de acte administrative, denumite acte inexistente.104 Se apreciaz c asemenea acte apar n mai multe mprejurri. Astfel, se consider c un act administrativ este inexistent dac, n mod practic, nu mai exist ca atare, datorit anumitor mprejurri, precum pierderea sau distrugerea sa, dar numai n cazul n care nu s-ar putea obine un duplicat, deci nu mai exist nici o posibilitate de a dovedi c actul n cauz ar fi existat vreodat. Se mai consider ca fiind inexistent actul cruia i lipsete un element esenial privind valabilitatea sa juridic, de exemplu, semntura funcionarului care a emis actul sau tampila organului emitent. Este inexistent i actul a crui ilegalitate este mult prea evident. De pild eliberarea unui act de
102 103

I.Iovna op.cit.p.258. Trib. Suprem s.civ. dec. Nr. 740/1981, n Culegere de decizii de3 ndrumare, 1981 p. 248 104 Al. Negoi op.cit. p.267 i urm., I. Iovna op.cit.p.261 i urm. 90

repartizare a unui spaiu locativ de ctre compartimentul de stare civil a unei primrii. n aceste situaii refuzul de a executa asemenea acte nu mai antreneaz nici o consecin juridic. Problema const n a determina cazurile cnd actul administrativ este nul i cnd este inexistent, adic de a stabili limitele ntre care opereaz prezumia de legalitate a actului respectiv. Aceste limite nu pot fi determinate n general, ci numai de la caz la caz.105 Uneori, inexistena actelor administrative este prevzut expres de lege. De exemplu, hotrrile i ordonanele adoptate de ctre Guvern sunt semnate de primul-ministru, sunt contrasemnate de ministrul care are obligaia s le pun n executare i sunt publicate n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea acestora atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei respective.106 Pe lng actele administrative, organele administraiei publice pot ncheia acte de drept civil, n calitate de persoane juridice, de pild, contracte de executare de lucrri, prestri de servicii, de credit bancar, de asigurri de bunuri i persoane etc. De asemenea, se pot ncheia acte de dreptul muncii, cum este contractul de munc, ntre organul administraiei publice i angajaii acestuia. CAPITOLUL VIII OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE I ALTE OPERAII MATERIALE 1. Noiunea de operaiune administrativ n afara actelor juridice, organele administraiei publice nfptuiesc i o serie de operaii administrative, cum ar fi: stampilarea, avizarea actelor administrative, nregistrarea lor, datarea etc.107 Analiznd activitatea organelor administraiei publice, se poate constata c cea mai mare parte din activitatea acestora este alctuit din operaii administrative, precum si din operaii materiale, de pild, diferitele activiti de asisten medico-sanitar, de instruire a elevilor, prestrile de servicii etc. Operaiunile administrative prezint o deosebit nsemntate, deoarece cu ajutorul lor au loc emiterea, executarea i controlul executrii actelor administrative, precum i al altor acte juridice. Operaiunile administrative fac parte din sfera mai larg a operaiilor de tehnic administrativ, care sunt utilizate i de alte organe ale statului, organizaii nestatale i chiar de persoane fizice. Operaiunile administrative se deosebesc de acestea ntruct sunt realizate numai de organele administraiei publice, dar se aseamn cu ele prin coninutul lor material (de exemplu, aplicarea unei tampile). Unele operaiuni administrative sunt nfptuite n realizarea puterii de stat, de exemplu, sigilarea unui bun, n timp ce altele nu implic aceasta, de pild, multiplicarea sau ndosarierea de acte. - Anumite operaiuni administrative sunt simple activiti materiale, ca datarea unui act, n timp ce altele reprezint i o manifestare de voin, de exemplu, diferitele avize care se acord pentru emiterea actelor administrative, n care se exprim voina persoanelor care au acordat acele avize. Numrul mai mare al operaiunilor administrative n comparaie cu cel al actelor administrative se explic prin aceea c, pentru elaborarea i executarea unui singur act administrativ, sunt necesare numeroase i variate operaii administrative. Fr operaiile administrative nu este posibil nici elaborarea i nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte organe ale statului, atunci cnd executarea lor este nfptuit de organele administraiei publice. 2. Diferite operaiuni administrative Operaiunile administrative pot interveni n diferite faze ale procesului de elaborare i executare a actelor administrative, i anume, n cea de pregtire, de emitere, de executare a actelor administrative, precum i n ceea ce privete controlul executrii. Astfel, n faza de pregtire, intervine o serie de operaiuni administrative privind evidena datelor i documentarea, de exemplu statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc. Tot n aceast faz intervin i procesele-verbale de constatare a existenei unor fapte, pe baza crora se va emite un act administrativ. n faza de emitere a actelor, ca exemple de operaiuni administrative se pot da: ntocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului nainte de adoptarea acestuia, operaii cu ocazia votrii actului, printre care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, ntocmirea proceselor-verbale de
105 106

I.Iovna op.cit.p.262-263 Art. 108 alin. 4 din Constituie 107 Al.Negoi op.cit. p. 269 i urm., R.Ionescu op.cit.p. 384 i urm., A.Iorgovan op.cit. p.13 i utm. 91

edin etc., operaii necesare formei actului, de pild, tampilarea, datarea, nregistrarea, uneori traducerea ntr-o alt limb etc. In faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de operaiuni administrative, precum operaiuni de comunicare a actelor administrative prin publicare n pres, afiare, comunicare la radio i televiziune, nmnarea de ntiinri individuale etc. Tot n faza de executare, n caz de neexecutare de bunvoie a actelor administrative, pot fi aplicate o serie de msuri administrative coercitive, avnd scopul de a se obine executarea actelor administrative. Astfel de operaiuni sunt, de exemplu, tratamentul medical forat, inerea n carantin, reinerea unor persoane pentru cercetri penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc. Spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi uti lizat o gam variat de operaiuni administrative de control. Aceste operaiuni sunt ndeplinite de ctre organele administraiei publice ierarhic superioare celor controlate, precum i de ctre persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodat, controlul se exercit i ntre organe diferite, fr a exista ns relaii de subordonare a acestora unele fa de altele (de pild, controlul sanitar, financiar, comercial etc.). Ca operaiuni administrative de control, pot fi menionate: percheziii corporale i domiciliare, descinderi la faa locului, verificri de acte, inventare, expertize etc. De multe ori, operaiunile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, astfel nct aceste operaiuni pot fi incluse, de asemenea, i n grupa operaiilor de pregtire i de elaborare a actelor administrative. Din cele prezentate mai nainte, se poate observa c i operaiunile administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevzute de normele juridice care le reglementeaz. Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat s emit actul administrativ cu respectarea strict a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil etc. Att operaiunile administrative, ct i alte fapte materiale dau natere, fa de cel care le svrete, unei situaii de rspundere juridic, n cazul n care, prin svrirea acestor operaii, persoanele respective au nclcat dispoziiile legale, ele rspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, n funcie de gravitatea nclcrii i de efectele produse prin aceast nclcare. Chiar i pentru erorile din culp, persoanele respective rspund, de pild, n cazul unui tratament medical necorespunztor. innd seama de sarcina general a organelor administraiei publice de a executa legea, operaiunile administrative i operaiile (faptele) materiale prezint o nsemntate de prim ordin n ceea ce privete nsi nfptuirea administraiei publice, desfurarea n cele mai bune condiii a relaiilor sociale. Aa cum am artat mai nainte, organele administraiei publice nfptuiesc, pe lng operaii administrative, i alte operaiuni materiale. De remarcat c nici operaiunile administrative nu sunt altceva dect operaii materiale, dar de un anumit gen. Operaiunile administrative sunt legate, n general, de emiterea, executarea i con trolul executrii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, n timp ce operaiile materiale propriu-zise sunt nfptuite n exercitarea unor atribuii ale organelor administraiei publice, fr a avea o legtur direct cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis de organe ale administraiei publice sau de alte organe de stat. De exemplu, semnarea i tampilarea unui certificat medical sunt operaiuni administrative privind emiterea acelui certificat, n timp ce consultaiile medicale sunt operaiuni materiale pentru realizarea atribuiilor ce revin cadrelor medicale. De asemenea, operaiunile legate de eliberarea unei diplome de absolvire a unei instituii de nvmnt sunt operaiuni administrative, n timp ce inerea unei prelegeri, efectuarea unor lucrri de laborator, desfurarea unui seminar etc. sunt operaiuni materiale privind exercitarea funciei de personal didactic. Evident, n unele cazuri, distincia poate fi destul de greu de fcut, de aceea pro blema trebuie rezolvat de la caz la caz, n mod difereniat. CAPITOLUL IX ACTELE ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE EMISE DE ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL
92

1. Noiunea i trsturile actelor administrative de autoritate ale administraiei publice locale Forma concret principal prin care administraia public local i desfoar activitatea o reprezint, dup cum am artat, actul juridic. Administraia public local adopt acte de autoritate i ncheie acte de gestiune. Prin actele de autoritate, administraia public realizeaz componenta dispozitiv-executiv a activitii sale, exercitndu-i prerogativele sale de putere public, n raporturile cu ceilali subieci de drept. Pentru a evidenia aceast trstur a actelor de autoritate, n doctrina postbelic108 s-a folosit terminologia de acte de drept administrativ spre a le deosebi de actele civile ale administraiei publice. Avnd n vedere c actele de autoritate sunt emise de organele administraiei publice n calitatea lor de subiecte special nvestite cu atribuii de realizare a puterii publice i c datorit acestui fapt ele sunt supuse unui regim juridic diferit de cel al actelor juridice bilaterale, considerm c i sub aspect terminologic, aceste acte trebuie difereniate. Dintre toate actele juridice ale administraiei publice, numai actele-de autoritate sunt supuse n exclusivitate regimului de drept administrativ, n consecin, i denumirea lor cea mai adecvat este de acte de drept administrativ". Denumirea de acte administrative poate fi, de asemenea, utilizat pentru a desemna genul actelor juridice ale administraiei publice, incluznd att actele de autoritate, ct i pe cele de gestiune. Denumirea de act de drept administrativ" este sinonim ns, numai cu denumirea de act de autoritate", ca specie a actelor administrative. Actele de autoritate ale administraiei publice au urmtoarele trsturi: a. Sunt ntotdeauna acte juridice unilaterale, adic reprezint manifestarea de voin exclusiv a administraiei publice, inclusiv a serviciilor publice ale acesteia. Aceasta nseamn c la emiterea sau adoptarea actelor de autoritate nu mai concur manifestarea de voin a altei persoane, chiar i atunci cnd acea persoan are iniiativ n elaborarea unui act administrativ. O persoan poate solicita emiterea, n beneficiul su, a unui act de autoritate, ns nu poate negocia cu autoritatea public coninutul acelui act. Un act de autoritate este ntotdeauna un act unilateral, ns nu ntotdeauna un act unilateral al administraiei publice este i un act de autoritate. Cu alte cuvinte, caracterul unilateral al unui act administrativ nu este suficient pentru a califica acel act ca fiind de autoritate. Astfel, de exemplu, darea unei procuri, promisiunea de recompens, oferta de contractare, renunarea la un drept - sunt acte unilaterale ale administraiei publice, dar ele nu sunt acte de autoritate, ci acte de drept civil.109 Un act de autoritate este unilateral i atunci cnd este emis cu participarea mai multor autoriti publice, indiferent dac aceste autoriti sunt unipersonale sau colegiale, ntruct prin actul emis se degaj o singur voin juridic deliberativ110. Autoritile publice locale nu pot adopta acte de autoritate n comun, ntruct fiecare autoritate public local are competen exclusiv n unitatea administrativ-teritorial n care a fost aleas. Cu alte cuvinte, o autoritate public local nu poate emite reglementri aplicabile n alt unitate administrativ-teritorial, nici chiar n comun cu o autoritate public care reprezint acea subdiviziune teritorial. Este adevrat c, potrivit legii, autoritile administraiei publice locale au dreptul ca, n limitele competenei lor, s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, n condiiile legii [art. 11 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Numai c hotrrile prin care se aprob ncheierea unor astfel de asocieri sunt acte de autoritate i ele sunt adoptate de ctre fiecare autoritate public n mod separat. Astfel, de exemplu, consiliile judeene Timi, Arad i Cara-Severin, au adoptat fiecare hotrrea de a nfiina mpreun Agenia de Dezvoltare Economic cu sediul n judeul Timi (ADETIM)1. Cu toate acestea, n perspectiv, este necesar ca legislaia s permit autoritilor publice locale de a emite acte de autoritate n comun cu autoritile de specialitate ale administraiei publice centrale sau cu serviciile descentralizate ale acestora pentru adoptarea de reglementri necesare unitilor administrativ-teritoriale. De asemenea, trebuie recunoscut posibilitatea adoptrii actelor administrative complexe, cu participarea autoritilor publice locale i a altor autoriti publice de specialitate, n prezent, sunt deja n vigoare anumite dispoziii legale n acest sens, dar ele trebuie extinse. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 525/1996 pentru aprobarea Regulamentului general de urbanism, consiliile locale vor elabora i vor aproba, conform legii,
108 109

T. Drganu - Actele de drept administrativ- Ed. tiinific Buc. 1959, p. 34-35 T.Drganu Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judewctorescv potrivit legii rn. 11967,Ed. Dacia, Cluj Napoca,1970 p.137 110 Idem p. 96-112 93

n termen de 18 luni, planurile urbanistice generale i regulamentele locale de urbanism ale localitilor", n completare, art. 61 din Legea proteciei mediului nr. 137/1995 dispune c autoritile pentru protecia mediului precizeaz, la eliberarea acordului de mediu pentru planurile de urbanism i amenajarea teritoriului, msurile de meninere i ameliorare a fondului peisagistic natural i antropic al fiecrei zone i localiti, zonele deteriorate i condiiile de refacere peisagistic i ecologic a acestora i de dezvoltare a spaiilor verzi i controleaz realizarea acestora". Prin urmare, Planul urbanistic general i Regulamentul local de urbanism sunt acte administrative de autoritate complexe, fiind emise de ctre consiliile locale cu acordul Ageniei pentru Protecia Mediului. Prevederile acordurilor de mediu completeaz reglementrile Planului urbanistic general i ale Regulamentului local de urbanism, constituind o singur entitate juridic. b. O alt trstur a actului administrativ de autoritate const n aceea c el este emis n temeiul puterii publice. Aceast trstur deosebete actele de autoritate ale administraiei publice de cele de gestiune, emise n mod unilateral. Cu alte cuvinte, administraia public adopt acte de autoritate n calitatea sa de subiect special nvestit cu atribuii de realizare a puterii publice, ea avnd, n raporturile juridice generate de aceste acte, o poziie de supraordonare fa de celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective. Dei consiliile locale sunt autoriti publice, ele nu i pun n valoare, n toate situaiile, aceast prerogativ, ci numai atunci cnd reprezint unitile administrativ-teritoriale n calitate de persoane juridice de drept public. Trebuie precizat c unitile administrativ-teritoriale au dubl personalitate juridic, ele avnd i calitatea de persoane juridice civile, iar cnd le reprezint n aceast calitate, consiliile locale se derobeaz de prerogativele de putere public. Actele care eman de la autoritile publice locale, n astfel de situaii, sunt acte de drept comun, n raporturile juridice izvorte din actele juridice de drept comun, consiliile locale se situeaz pe poziie de egalitate juridic cu celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective. Chiar dac la baza ncheierii actelor de drept comun stau acte de autoritate prealabile, acest fapt nu schimb cu nimic natura juridic a fiecrui act, ntruct aceasta rezult, n exclusivitate, din coninutul propriu-zis al actelor respective, care sunt acte complet detaate unele de celelalte, iar regimul lor juridic este diferit. Astfel, pentru ncheierea unui contract avnd ca obiect un bun din patrimoniul unei uniti administrativ-teritoriale, se adopt, n prealabil, hotrrea consiliului local de aprobare a ncheierii acelui contract. Evident c aceast hotrre a consiliului local este un act de autoritate, ns contractul care se ncheie n baza acestei hotrri este fie un act de gestiune public (contract administrativ), fie un act de gestiune privat (de drept comun), dup cum bunul ce face obiectul contractului aparine domeniului public sau domeniului privat de interes local. Regimul juridic aplicabil acestor acte este diferit dup cum unele sunt acte de autoritate, altele de gestiune public, iar altele de gestiune privat. c. O alt trstur a actelor administrative de autoritate const n aceea c prin ele se organizeaz executarea i se execut n concret legile i alte acte normative. Aceast trstur deriv din nsi raiunea de a fi a puterii executive reprezentat de Guvern, care are misiunea ca, prin administraia public pe care o coordoneaz, s asigure organizarea executrii legilor pentru a fi puse n executare, n mod concret. Rezolvarea problemelor de interes local este lsat ns de lege n competena autoritilor publice locale, care trebuie s adopte, n acest sens, hotrri cu respectarea legii [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Pentru a-i ndeplini aceast misiune, administraia public local trebuie s adopte acte de autoritate conforme cu legea, n caz contrar, ele fiind anulate pe cale judectoreasc. Administraia public nu poate, deci, s modifice sau s adauge la lege prin actele sale. d. O alt trstur a actelor administrative de autoritate, care decurge din primele trei, const n aceea c aceste acte sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice i juridice care intr sub incidena actelor respective, precum i pentru nsui organul emitent. Referindu-ne strict la obligativitatea actelor de autoritate ale administraiei publice locale, pot fi fcute urmtoarele precizri: Obligativitatea acestor acte vizeaz numai persoanele fizice i juridice, aflate pe teritoriul unitii dministrativ-teritoriale pe care o reprezint autoritatea emitent. n ce privete obligativitatea acestor acte fa de instituiile publice este necesar s distingem, dup cum aceste instituii sunt sau nu subordonate consiliilor locale sau judeene. - n cazul instituiilor publice subordonate administraiei publice locale, acestea au obligaia respectrii hotrrilor consiliilor locale prin care se pot stabili chiar unele msuri obligatorii pentru instituiile publice respective. Astfel, potrivit art. 38 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale stabilesc norme de
94

organizare i funcionare pentru instituiile i serviciile publice de interes local. n cazul instituiilor publice de stat i serviciilor publice descentralizate ale ministerelor n unitile administrativ-teritoriale, legea nu prevede c autoritile administraiei publice locale pot stabili msuri obligatorii pentru acestea. Cu toate acestea, considerm c, n cadrul competenei lor, autoritile administraiei publice locale pot emite acte obligatorii i pentru aceste instituii publice. Actele administraiei publice locale, adoptate n domeniile lor de competen exclusiv, se impun i celorlalte organe ale statului, n sensul c acestea sunt inute s le respecte. Aa, de exemplu, normele stabilite de consiliile locale privind autorizarea construciilor trebuie respectate nu numai de particulari, ci de ctre toate autoritile publice, indiferent de natura acestora sau de categoria de organe ale statului din care fac parte. Dac, ns, ntr-un domeniu de activitate au competene, potrivit legii, att consiliile locale, ct i instituiile publice de stat, ne punem ntrebarea dac normele stabilite de ctre consiliile locale trebuie respectate sau nu de ctre instituiile publice respective. Astfel, de exemplu, potrivit art. 38 alin. (2) lit. k) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale analizeaz i aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i de urbanism ale localitilor". Aceste planuri de urbanism i amenajarea teritoriului reprezint acte de autoritate cu caracter normativ ale consiliilor locale i, chiar dac nu vizeaz n mod direct instituiile publice locale de specialitate ale administraiei de stat, prevederile i msurile stabilite prin aceste planuri sunt obligatorii i pentru instituiile publice respective. e. n fine, actele de autoritate ale administraiei publice locale au un caracter executoriu sau, altfel spus, sunt executorii de drept, adic punerea lor n executare se face din oficiu, fr ndeplinirea vreunei alte formaliti, cum ar fi nvestirea cu formul executorie a hotrrilor judectoreti sau a altor titluri executorii. Aceast trstur decurge din faptul c actele de autoritate sunt emise pentru realizarea puterii executive a statului. Pentru a fi puse n executare, ele nu au nevoie de ncuviinarea puterii judectoreti. Aceasta pentru c, altfel, s-ar nclca principiul separaiei puterilor n stat. Puterea executiv este exercitat de Guvern, prin intermediul organelor administraiei publice i, deci, actele de autoritate ale acestor organe, inclusiv ale celor locale, se adopt n vederea organizrii executrii i executrii, n concret, a legii. Actele administrative de autoritate sunt titluri executorii speciale i, prin urmare, nu trebuie nvestite cu formul executorie de ctre instanele judectoreti, iar executarea lor nu poate fi contestat, potrivit dreptului comun. Actele de autoritate fiind supuse n exclusivitate regimului de drept public, singura cale permis de lege pentru paralizarea efectelor acestor acte este cea reglementat de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990. Aa cum s-a artat n literatura de specialitate111, de la aceast regul, legea poate prevedea anumite excepii, cnd punerea n executare a unui act administrativ de autoritate este condiionat de autorizarea prealabil a instanei judectoreti. Prin aceste excepii se urmrete prevenirea producerii, n anumite situaii, a unor pagube iremediabile i greu de suportat de ctre anumite persoane, prin punerea n executare a unor eventuale acte administrative ilegale. Astfel, de exemplu, potrivit Legii nr. 50/1991, contraveniile n domeniul executrii construciilor se constat de ctre organele competente care, prin procesele-verbale de contravenie, vor stabili sanciunea amenzii contravenionale i vor putea dispune, totodat, oprirea executrii lucrrilor sau desfiinarea construciilor nelegal realizate i readucerea terenurilor n starea iniial (art. 27 i art. 28). n cazul n care persoanele sancionate contravenional nu se conformeaz dispoziiilor din procesulverbal, n termenul stabilit, consiliile locale vor putea sesiza instana judectoreasc pentru a ncuviina msurile dispuse pe cale administrativ (art. 30). Dac instana judectoreasc va menine msurile dispuse prin actul administrativ, iar contravenientul nu se va conforma nici de aceast dat, aceste msuri vor fi aduse la ndeplinire prin grija primarului, cu sprijinul organelor de poliie (art. 31). Aceast autorizare a instanei nu trebuie interpretat ns ca o nvestire cu formul executorie a actului administrativ, ci ca o garanie n plus, prevzut de lege, pentru protejarea drepturilor persoanei n raport cu administraia public, oblignd nsui organul emitent s declaneze procedura controlului de legalitate a actului respectiv, nainte de punerea lui n executare. Instana poate anula total sau parial actul administrativ n msura n care l consider ilegal i-l va menine dac este legal. Actul administrativ meninut de instan va putea fi pus n executare fr a fi necesar vreo nvestire cu formul executorie.
111

I. Iovna Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Buc. 1977, p.120-121 95

Aa cum actul administrativ neatacat n instan sau atacat de ctre persoana interesat, dar meninut de instan, va fi pus n executare fr nvestire cu formul executorie, tot aa i actul administrativ al crui control de legalitate a fost declanat de nsui organul emitent i pe care instana l-a recunoscut total sau parial, nu necesit nvestirea cu formul executorie. Avnd n vedere aceste trsturi, putem defini actele administrative de autoritate ale administraiei publice locale ca fiind acele acte juridice unilaterale emise de aceste autoriti n temeiul puterii publice, prin care se organizeaz executarea sau se execut n concret legea i celelalte acte normative. 2. Clasificarea actelor administrative de autoritate ale administraiei publice locale Administraia public local adopt acte normative i acte individuale. Aceast distincie se face dup ntinderea efectelor pe care le produc actele respective. Actele normative se caracterizeaz prin aceea c ele conin reguli generale de conduit, impersonale i de aplicabilitate repetat, la un numr nedeterminat de subieci112 . Actele administrative individuale se caracterizeaz prin faptul c manifestarea de voin a organului competent creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate"113. n categoria actelor de autoritate cu caracter individual emise de autoritile administraiei publice locale, ponderea o dein autorizaiile, actele de sancionare (procesele-verbale de contravenie), actele atributive de statut personal i actele privind patrimoniul public loca!. a) Din categoria actelor atributive de statut personal fac parte dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene de numire n funcie a personalului din aparatul propriu al administraiei publice locale (judeene). Prin aceste decizii, persoanele respective dobndesc statutul de funcionar public. Legea mai prevede c autoritile deliberative ale administraiei publice locale confer persoanelor fizice, romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al comunei sau oraului [art. 38 alin. (2) lit. v) din Legea nr. 215/2001]. Este de discutat ns, natura juridic a unui asemenea act al administraiei publice locale, ntruct, din lege, nu rezult dac n baza titlului de cetean de onoare al comunei (oraului)" se creeaz drepturi i obligaii pentru persoana respectiv i care sunt acestea. Este adevrat c aceste drepturi i obligaii pot fi stabilite prin statutul comunei sau al oraului, adoptat potrivit legii [art. 38 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001]. Nu este ns mai puin adevrat c acest titlu are, n primul rnd, valoarea unei recunoateri publice i oficiale a meritelor deosebite ale unor persoane fizice care au avut o contribuie remarcabil la dezvoltarea economic, social sau cultural a unei anumite localiti. Titlul de cetean de onoare are valoarea unei recompense morale, acordat de ctre o colectivitate local unei persoane fizice, ca expresie a gratitudinii pentru aportul su deosebit la propirea acelei colectiviti. Prin acest titlu nu se urmrete acordarea de drepturi sau stimulente materiale, ntruct statutul de cetean de onoare este acordat tocmai pentru c o persoan a depus o activitate important n folosul exclusiv al colectivitii, fr a urmri avantaje materiale. n concluzie, efectele unui asemenea titlu sunt exclusiv morale, constnd n recunoaterea social fa de o persoan care a desfurat o activitate deosebit n interesul colectivitii. Fa de cele prezentate, poate fi considerat titlul de cetean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaiune tehnico-material? Este tiut c anterior completrii i nmnrii titlului de cetean de onoare, consiliul local adopt o hotrre prin care se nominalizeaz persoanele crora li se va acorda aceast distincie. Aceast hotrre este un act administrativ de autoritate reprezentnd o manifestare unilateral de voin a consiliului local pentru punerea n aplicare a art. 38 alin. (2) lit. v) din Legea nr. 215/2001. Titlul propriu-zis reprezint ns un nscris constatator care are natura unei operaiuni tehnico-materiale posterioare adoptrii hotrrii consiliului local, n vederea executrii acestei hotrri. Am dat aceast calificare titlului de cetean de onoare ntruct el nu produce, prin el nsui, consecine juridice, efectele sale fiind de natur social-moral. Hotrrea consiliului local de acordare a titlului de cetean de onoare, fiind un act juridic, d natere dreptului persoanei respective la recunoaterea public a noului su statut social prin ndeplinirea tuturor formalitilor necesare precum nmnarea solemn a titlului, asigurarea publicitii, nscrierea n cartea de onoare a localitii i alte operaiuni prevzute n hotrrea de acordare ori n statutul comunei sau al oraului. Neeliberarea titlului de cetean de onoare sau nendeplinirea corespunztoare a procedurilor ulterioare pentru
112 113

I Iovna - Op.cit. p. 218 Idem. P. 219 96

executarea hotrrii consiliului local care ar putea prejudicia persoana n cauz, d dreptul acestei persoane s se adreseze instanei de contencios administrativ pentru acordarea de despgubiri morale, invocnd refuzul administraiei de a-i recunoate un drept stabilit prin propria sa hotrre. Varianta c acest titlu de cetean de onoare ar putea fi un act politic, o excludem, ntruct acordarea unui asemenea titlu reprezint o atribuie a consiliilor locale prevzut de lege, care face parte, deci, din competena material a acestor consilii, iar exercitarea unei astfel de atribuii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. Este adevrat c nimic nu poate mpiedica un consiliu local sau judeean s emit un comunicat, declaraie, memoriu cuprinznd un mesaj cu caracter politic, dar aceste acte nu-i gsesc reflectare n dispoziiile legale privind competena acestor consilii. Nu trebuie s pierdem din vedere nici faptul c legea a stabilit competena consiliilor locale n aa fel nct s le dea posibilitatea rezolvrii i promovrii intereselor locale, att prin aciunea lor direct, ct i prin asocierea, colaborarea sau atragerea de parteneri, persoane fizice i juridice, care-i pot aduce contribuia la ceea ce este util, valoros i reprezentativ pentru colectivitatea local. De aceea, consiliile locale trebuie s reflecteze profund i s delibereze ntotdeauna cu discernmnt, pentru ca hotrrile lor privind acordarea titlului de cetean de onoare" s fie justificate sub aspectul relevanei i semnificaiei aciunilor persoanelor evideniate. b) Autorizaiile fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate prin care se stabilesc drepturi i obligaii pentru subiecii dinainte determinai, crora li se adreseaz114. Competena autoritilor publice locale de a emite autorizaii rezult att din legea organic, ct i din alte legi speciale. Astfel, potrivit art. 68 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 215/2001, primarul emite avizele, acordurile i autorizaiile prevzute de lege. n acord cu aceast dispoziie de principiu sunt i reglementrile speciale. Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, modificat i completat prin Legea nr. 125/1996, i Legea nr. 453/2001, autorizaia de construire se elibereaz de ctre preedinii consiliilor judeene i de ctre primari. Este de precizat c, potrivit legii, majoritatea autorizaiilor de construire sunt emise de ctre primar i numai pentru anumite lucrri spe ciale, prevzute n mod expres de lege, autorizaia de construire se elibereaz de ctre preedintele consiliului judeean, cu avizul primarilor localitilor n care urmeaz s se realizeze construciile autorizate. Cu alte cuvinte, competena general n materia emiterii autorizaiilor n domeniul construciilor aparine primarilor, iar preedintele consiliului judeean are o competen special. c. O alt categorie important de autorizaii o constituie autorizaiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, n conformitate cu Decretut - lege nr. 54/1990 privind organizarea i desfurarea unor activiti economice pe baza liberei iniiative. Iniial, acest decret-lege, prin art. 28, prevedea c autorizaiile pentru constituirea de ntreprinderi mici, asociaii cu scop lucrativ, asociaii familiale sau pentru desfurarea, de ctre persoanele fizice, a unor activiti independente, se emit de primriile judeene sau a municipiului Bucureti. Ulterior, prin intrarea n vigoare a Legii nr. 31/1990 privind societile comerciale, s-au abrogat prevederile referitoare la ntreprinderile mici i asociaiile cu scop lucrativ din Decretul-lege nr. 54/1990, astfel c art. 28 din acest decret-lege rmne n vigoare numai cu privire la asociaiile familiale i persoanele fizice. Numai c, o dat cu constituirea primelor autoriti ale administraiei publice locale ca urmare a alegerilor locale din anul 1992, competena acestor autoriti se modific n conformitate cu Legea administraiei publice locale nr. 69/1991, abrogat i nlocuit cu Legea nr. 215/2001. Potrivit acestor din urm legi, competena general n materia eliberrii de autorizaii aparine primarilor. Regulile n materie de competen fiind de ordine public, o derogare de la acestea este posibil numai printr-o alt lege special, aa cum s-a procedat, de exemplu, n cazul autorizaiilor de construire, a cror emitere a fost reglementat de Legea nr. 50/1991 republicat. ntruct dispoziiile art. 68 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 215/2001 [care a reprodus textul art. 4 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 69/1991] nu fac nici o distincie n ce privete autorizaiile a cror emitere a fost dat n competena primarului i ntruct, prin art. 157 alin. (2) din aceeai lege, s-a dispus abrogarea oricror alte dispoziii contrare, rezult, fr nici un dubiu, c i emiterea autorizaiilor privind exercitarea unor profesii sau meserii este tot de competena primarului. 115
114 115

A se vedea pe larg I.Iovna Op.cit. p. 219 In acelai sens E. Popa Competena de a emite autorizaiile prevzute de Decretul ,lege nr.54/1990 n revista Dreptul nr. 12/1991, p.21. Aceast opinie s-a reflectat i n practica judectoreasc( a se vedea Decizia nr 1744/22.11.1995,a CSJ Secia Contencios administrativ n revista Dreptul nr. 4/1997, p119-120). 97

c) O alt categorie important a actelor administrative de autoritate cu caracter individual ale administraiei publice locale o reprezint actele de sancionare contravenional. Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competena autoritilor unipersonale ale administraiei publice locale. Cu alte cuvinte, stabilirea sanciunilor contravenionale se poate face numai de ctre primar, preedintele sau vicepreedinii consiliului judeean sau de mputerniciii acestora. Nici legea organic i nici legile speciale nu prevd astfel de atribuii n competena autoritilor colegiale ale administraiei publice locale (consilii locale i judeene). Faptele ce constituie contravenii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative, inclusiv ale administraiei publice locale. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor contravenionale se fac de ctre autoritile competente n mod direct sau prin mputerniciii lor, ca o consecin a atribuiilor pe care le au aceste autoriti de a asigura punerea n executare a legii i a hotrrilor consiliilor locale judeene). Reglementarea cadru n materia contraveniilor (Ordonana nr. 2/2001 )116 stabilete regula potrivit cruia aplicarea sanciunilor contravenionale se face de ctre agentul constatator al faptei ce constituie contravenie [art. 21 alin. (1)]. De exemplu, constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor n materie de stare civil se fac de ctre primari (art. 63 din Legea nr. 119/1996)117. De la aceast regul pot exista anumite excepii prevzute n legi speciale. Astfel, de exemplu, potrivit art. 27 din Legea nr. 50/1991, contraveniile n domeniul construciilor se constat de organele de control ale consiliilor locale i judeene, iar procesele-verbale de constatare a contraveniilor, ncheiate de organul de control, se nainteaz, n vederea aplicrii sanciunii, efului direciei care coordoneaz activitatea de urbanism i amenajarea teritoriului sau, dup caz, preedintelui ori vicepreedintelui consiliului judeean, primarului sau viceprimarului unitii administrativ-teritoriale unde s-a svrit contravenia. Observm, deci, c pot exista situaii de excepie, n care cele dou activiti (de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii) sunt complet separate att n timp, ct i sub aspectul persoanelor care le efectueaz, n astfel de situaii, este posibil ca ntocmirea procesului-verbal de constatare a contraveniei s nu fie urmat de aplicarea sanciunii. Dimpotriv, este posibil ca sanciunea s nu mai fie aplicat de ctre organul competent dac acesta constat, de exemplu, c procesul-verbal nu este ntocmit legal, c fapta descris nu constituie contravenie ori c termenul prevzut de lege pentru aplicarea sanciunii a expirat. Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 50/1991, dreptul de a constata contraveniile i de a aplica amenzile se prescrie n termen de doi ani de la data svririi faptei, iar potrivit art. 13 alin. (1) din Ordonana nr. 2/2001, termenul general de prescripie a aplicrii sanciunii amenzii contravenionale este de ase luni de la data svririi faptei. Constatarea contraveniilor nu are nici o relevan juridic dac nu se aplic sanciunea, procesulverbal de constatare fiind o simpl operaiune administrativ prealabil. Aplicarea sanciunii de ctre un alt agent public dect agentul constatator se face printr-o rezoluie aplicat pe procesul-verbal de constatare a svririi contraveniei [art. 21 alin. (2) din Ordonana nr. 2/2001]. Numai punerea rezoluiei de stabilire a sanciunii contravenionale i confer procesului-verbal de constatare a contraveniei caracterul unui act administrativ de sancionare. Procesul-verbal de constatare a contraveniei reprezint motivele actului de sancionare, adic justificarea aplicrii sanciunii contravenionale. Dei, n principiu, motivarea actelor administrative nu este obligatorie, n cazul actelor de sancionare, aceasta reprezint o formalitate procedural esenial, ceea ce nseamn c nendeplinirea ei conduce la nulitatea actului n cauz. Aceast concluzie rezult chiar din lege care, dup ce stabilete elementele pe care trebuie s le cuprind procesul-verbal de constatare a contraveniei, menioneaz, n continuare, meniunile eseniale pentru valabilitatea procesului-verbal, fr de care acesta este nul [art. 16 alin. (1) coroborat cu art. 17 din Ordonana nr. 2/2001]. Aceste meniuni eseniale ale procesului-verbal de constatare a contraveniei sunt: numele, prenumele i calitatea agentului constatator; numele i prenumele contravenientului sau Denumirea i sediul persoanei juridice, dup caz; descrierea faptei svrite; data comiterii acesteia i semntura agentului constatator. n concluzie, actele de sancionare se ncheie n form scris, excepie fcnd sanciunea avertismentului, care poate fi aplicat i verbal [art. 7 alin. (1) din Ordonana nr. 2/2001]. Obligativitatea formei scrise a actului de sancionare rezult i din dispoziiile art. 19 din Ordonana nr. 2/2001 care
116

Ord. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor a fost publicat n M.Of. Partea I-a nr. 410/25.07.2001 117 Legea 119/1996 cu privire la actele de stare civil a fost publicat n M.Of. Partea I-a nr. 282/11.11.1996 98

prevd c fiecare pagin a procesului-verbal se semneaz de agentul constatator i contravenient, iar dac acesta din urm nu este de fa la ncheierea procesului-verbal, refuz ori nu poate s semneze, agentul constatator menioneaz aceste mprejurri, dar ele trebuie adeverite de cel puin un martor, n continuare, legea d posibilitatea agentului constatator s ncheie procesul-verbal i n lipsa martorilor, menionnd n procesul-verbal motivele pentru care a procedat n acest mod. n fine, agentul constatator are obligaia s aduc la cunotina contravenientului dreptul acestuia de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare i s consemneze n procesul verbal obieciunile formulate de contravenient [art. 16 alin. (7) din Ordonana nr. 2/2001]. n ce privete actele administrative normative de stabilire i sancionare a contraveniilor, acestea se emit, n afara Guvernului, i de ctre organele deliberative ale administraiei publice locale (art. 1 din Ordonana nr. 2/2001). Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonana nr. 2/2001, consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate n care acestora li sau stabilit atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi sau prin hotrri ale Guvernului. Prin aceste dispoziii legale consiliilor locale i judeene li se recunoate o competen general n domeniul stabilirii i sancionrii contraveniilor, dar aceast competen trebuie exercitat n limitele legii. Deci, n domeniile n care au fost stabilite i sancionate faptele ce constituie contravenii, prin lege sau hotrri ale Guvernului, consiliile locale i judeene nu mai pot adopta acte normative cu acelai obiect de reglementare, ci au obligaia punerii n executare a legilor i hotrrilor Guvernului. Potrivit art. 2 alin. (3) din Ordonana nr. 2/2001, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n anumite domenii prevzute, n mod expres, de lege i anume: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii, depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. - Aceast enumerare fcut de lege are caracter exemplificativ, dup cum rezult din prevederile art. 2 alin. (4) din aceeai ordonan, potrivit crora Consiliul General al municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. Constatm c i Ordonana nr. 2/2001 ca i vechea lege (Legea nr. 32/1968) nu recunoate primarului competena de a emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor, el fiind autoritatea public local cu caracter executiv. Cu toate acestea, considerm c o astfel de competen ar trebui recunoscut i primarului, cel puin n situaii excepionale. n acest demers al nostru, avem ca premis caracterul de urgen al msurilor ce trebuie adoptate n situaii deosebite, pe care nsi legea general le-a exceptat de la procedura obinuit de adoptare n cadrul lrgit al autoritilor publice locale. Astfel, potrivit art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001 primarul ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului, n acest scop, poate mobiliza i populaia, agenii economici i instituiile publice din comun sau din ora, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite". Din raiuni de eficiena msurilor de prevenire i nlturare a Urmrilor dezastrelor poate apare necesitatea stabilirii de urgen a unor fapte ce constituie contravenii n anumite momente i mprejurri excepionale care impune intervenia direct a primarului prin emiterea unor dispoziii n acest scop. Astfel de atribuii ar putea fi acordate primarului cu att mai mult cu ct nsi legea organic atenueaz n parte competena acestuia dispunnd c aceste msuri vor fi emise mpreun cu organele specializate ale statului", cum ar fi de exemplu: unitile militare de pompieri, direciile sanitare sau sanitarveterinare etc. Cu alte cuvinte, legea impune, n asemenea situaii, obligativitatea actelor administrative complexe care se caracterizeaz prin faptul c iau natere prin manifestarea de voin att a primarului, ct i a organelor specializate ale statului i, ntruct, converg spre producerea aceluiai efect juridic, formeaz o singur unitate juridic. Fiind vorba de situaii deosebite care necesit msuri de maxim urgen i eficacitate, suntem de prere c astfel de acte ale primarului trebuie emise cu acordul prealabil sau, ce) mai trziu, concomitent al organelor de specialitate ale statului pentru a se crea, de la bun nceput, convingerea deplin n
99

oportunitatea i justeea msurilor dispuse, att a celor care le execut n concret, ct i a celor ce trebuie s le respecte. Un acord posterior al organului de specialitate ar putea deveni inutil, dat fiind urgena punerii n executare a msurilor stabilite prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor emis de ctre primar. Prin urmare, s-ar putea ajunge la situaia paradoxal c, dei msurile dispuse printr-un act normativ emis de primar erau necesare i, datorit strii de urgen, ele au i fost aplicate imediat, dar din punct de vedere strict legal, nefiind ndeplinit condiia acordului organului de specialitate al statului, actul respectiv nu a fost valabil. ntruct autoritile administraiei publice locale sunt autonome i, ca atare, ntre acestea i organele administraiei de stat nu exist raporturi de subordonare, cu att mai mult nu se pune problema ca, n situaiile de excepie prevzute de lege, actele normative emise de primar s fie supuse aprobrii, ratificrii sau confirmrii organelor de specialitate ale statului. Acordul prealabil sau concomitent al organelor de specialitate ale statului reprezint o condiie procedural esenial pentru valabilitatea actului autoritii executive locale i el nu poate fi nlocuit cu un aviz facultativ sau consultativ. De asemenea, el nu poate fi confundat cu un aviz conform, ntruct, potrivit legii, actul respectiv trebuie s reprezinte manifestarea de voin a mai multor organe. Avizele reprezint o opinie a unui specialist sau a unui organ de specialitate n legtur cu emiterea unui act de ctre un organ administrativ. Organul emitent al actului nu este obligat s in seama de coninutul avizului, cu excepia avizului conform, ns i n acest din urm caz, actul administrativ este rezultatul manifestrii de voin numai a emitentului, ceea ce nu este n concordan cu voina legiuitorului exprimat n art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001. Pentru considerentele artate propunem de lege ferenda ca, n situaiile de excepie ca cele prevzute de art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarului s-i fie acordat dreptul de a emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor. Dac o astfel de competen ar fi recunoscut de lege primarului s-ar putea pune ntrebarea dac i viceprimarul ar putea emite acte normative de stabilire i sancionare contravenional. Rspunde la aceast ntrebare trebuie s facem distincie situaia n care primarul este n exerciiul funciei sale i situaia n care funcia de primar este vacant. n primul caz, viceprimarul nu poate emite astfel de acte, ntruct potrivit art. 70 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, primarul nu poate delega viceprimarului atribuiile acordate de aceast lege n situaii excepionale, iar delegarea de atribuii nu poate avea loc dect dac este prevzut, n mod expres, de lege. Potrivit art. 82 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, n caz de vacan a funciei de primar, precum i n caz de suspendare din funcie a acestuia, atribuiile sale vor fi exercitate, de drept, de ctre viceprimar, pn la validarea mandatului noului primar sau, dup caz, pn la ncetarea suspendrii. Aceste dispoziii legale ne duc la concluzia c viceprimarul ar putea emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor, numai atunci cnd ndeplinete funcia de primar, el fiind nlocuitorul de drept al primarului. Dup cum se poate observa, legiuitorul este foarte circumspect In legtur cu posibilitatea recunoscut primarilor de a stabili faptele contravenionale i msurile sancionatorii. Aceasta, pentru c aplicarea unor asemenea msuri implic o restrngere a libertii <|e aciune a persoanei. Or, dac n anumite situaii de excepie, din raiuni superioare de salvare a interesului public, se confer unor autoriti publice locale o anumit putere de reglementare primar, aceast ndrituire trebuie stabilit n limite foarte precise i cu luarea tuturor msurilor de prevenire a excesului de putere din partea administraiei publice. d) Continund cu actele administrative individuale avnd ca Obiect bunurile din patrimoniul public local, facem precizarea c, potrivit legii, acestea sunt de competena consiliilor locale i judeene. Legea definete patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale ca fiind totalitatea bunurilor imobile i mobile care aparin domeniului public i privat de interes local, precum i a drepturilor i obligaiilor cu caracter patrimonial (art. 121 din Legea nr. 215/201). De asemenea, legea prevede c unitile administrativteritoriale sunt persoane juridice, ele avnd capacitate juridic deplin i un patrimoniu propriu (art. 19 din Legea nr. 215/2001). n fine, potrivit art. 125 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 consiliile locale i judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului- public sau privat de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate. De asemenea, ele hotrsc cu privire la cumprarea i vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeean, n condiiile legii. Evident c aceste hotrri ale consiliilor locale i judeene sunt acte de autoritate (unilaterale), n baza
100

lor putndu-se ncheia actele de gestiune (public sau privat). Exist ns i reglementri speciale privind anumite acte de autoritate individuale ale consiliilor locale referitoare la bunurile din patrimoniul public local. Astfel, ordinul de repartiie pentru locuinele sociale se emite de ctre consiliile locale pe baza criteriilor stabilite anual de acestea, n condiiile legii (art. 43 din Legea locuinei nr. 114/1996)118. De asemenea, potrivit art. 12 din Legea nr. 50/1991, terenurile destinate executrii construciilor se pot concesiona fr licitaie public pentru realizarea de obiective de utilitate public cu caracter social, fr scop lucrativ, cu plata taxei de concesiune stabilit potrivit legii. Legea precizeaz, n mod expres, c locuinele sociale aparin domeniului public de interes local (art. 39 din Legea nr. 114/1996). n schimb, terenurile destinate executrii construciilor aparin domeniului privat al statului sau unitilor administrativteritoriale (art. 10 din Legea nr. 50/1991). Hotrrea consiliului local reprezint o condiie de valabilitate a actelor de gestiune ncheiate de unitatea administrativ-teritorial. Precizm c unitile administrativ-teritoriale acioneaz n calitate de persoane juridice civile numai n cadrul unor raporturi juridice civile, iar calitatea de persoan juridic de drept public i-o manifest n cadrul raporturilor juridice de drept public. Unitile administrativ-teritoriale particip n raporturi juridice prin intermediul organelor lor de conducere (consiliile locale) care adopt actele de autoritate ce stau la baza raporturilor juridice respective. e) n ce privete alte acte de autoritate individuale adoptate de consiliile locale, acestea se refer la alegerea viceprimarilor, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor agenilor economici i instituiilor publice de interes local etc. [art. 38 alin. (2) lit. a) i i) din Legea nr. 215/2001]. Astfel, de exemplu, potrivit art. 104 alin. (1) lit. a) i h) din Legea nr. 215/2001, consiliul judeean alege dintre membrii si, pe durata mandatului, un preedinte i doi vicepreedini, numete i elibereaz din funcie pe conductorii agenilor economici i instituiilor publice de sub autoritatea sa [art. 104 alin. (1) lit. a) i h) din Legea nr. 215/2001]. 3. Denumirea actelor administrative de autoritate ale administraiei publice locale. Discuii n legtur cu competena unor autoriti publice locale de a emite acte de autoritate Denumirea actelor de autoritate ale consiliilor locale i judeene este aceea de hotrri. Astfel, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de funcionare a consiliului, cere o alt majoritate. Consiliile judeene adopt i ele hotrri [art. 109 alin. (1) din Legea nr. 215/2001], Autoritile unipersonale ale administraiei publice locale emit dispoziii [art. 71 alin. (1) i 117 alin. (1) din aceeai lege]. Aceste texte de lege constituie temeiul juridic al adoptrii sau emiterii 119 de acte administrative de autoritate, de ctre autoritile administraiei publice locale. Potrivit unor reglementri speciale, autoritile executive ale administraiei publice locale emit unele acte administrative cu alte denumiri dect acelea de dispoziii. Astfel, de exemplu, primarii emit autorizaii de construire (art. 4 din Legea nr. 50/1991). Cu privire la actele emise de viceprimar i vicepreedinii consiliului judeean, n exercitarea atribuiilor lor, se impun, n prealabil, urmtoarele precizri: Dup sursa lor, viceprimarii exercit trei grupe de atribuii: atribuii delegate de primar [art. 70 alin. (1) i (2) din Legea nr. 215/2001]; atribuiile exercitate n calitate de nlocuitor al primarului [art. 82 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]; atribuii repartizate de consiliul local. Viceprimarul poate cumula atribuiile delegate de primar cu cele repartizate de consiliul local sau atribuiile primarului, prin nlocuirea acestuia, cu alte atribuii ncredinate de consiliu. Este evident c, n ipostaza de nlocuitor al primarului, viceprimarul dobndete, n mod temporar, statutul de primar interimar, exercitnd toate atribuiile primarului. Prin urmare, ndeplinind o anumit perioad funcia de primar, el va emite, n aceast calitate, dispoziii. Considerm c nici ndeplinirea de ctre viceprimar a atribuiilor delegate nu este posibil fr a emite acte de autoritate n acest scop.
118 119

Legea 114/1996 a fost publicat n M.Of. partea I-a nr. 254/21.10.1996 Vom utiliza n mod distinct noiunile de emitere i de adoptare n sensul c n cazul actelor autoritilor personale vom folosi noiunea de emitere, iar n cazul actelor autoritilor colegiale pe ce de adoptare. 101

Este suficient s ne referim numai la cteva din aceste atribuii delegate de primar, i anume: ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor publici [art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 215/2001]. asigur ntreinerea drumurilor publice din comun sau din ora, implantarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal [art. 68 alin. (1) lit. q) din Legea nr. 215/2001]. asigur controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora [art. 68 alin. (1) lit, r) din Legea nr. 215/2001]. Mai mult, n practic, funcionarii de decizie emit, n mod curent, dispoziii verbale (e adevrat cu caracter individual), independent de faptul c exist sau nu un text de lege care s le confere aceast prerogativ. Din raiuni practice, credem c necesitatea emiterii unor acte de autoritate individuale de ctre viceprimar trebuie acceptat chiar dac aceste prerogative nu rezult, n mod expres, din lege. n legtur cu aceste acte ale viceprimarilor trebuie s facem urmtoarele nuanri n funcie de sursa atribuiilor pe care ei le exercit. Astfel, cnd exercit atribuii ncredinate de ctre consiliul local sau delegate de primar, viceprimarul emite dispoziii n calitatea pe care o are n virtutea funciei sale. Cnd viceprimarul exercit atribuiile primarului, ca nlocuitor de drept al acestuia, el emite dispoziii n calitate de primar interimar. Aceeai soluie se impune i n cazul vicepreedinilor consiliului judeean care pot emite dispoziii cu caracter individual n nume propriu sau n calitate de preedinte interimar, dup cum ndeplinesc propriile atribuii (repartizate de consiliul judeean ori delegate de preedintele su) ori exercit atribuiile preedintele consiliului judeean, ca nlocuitor de drept al acestuia. n perioada absenei sau suspendrii din funcie a preedintelui ui judeean, unul dintre vicepreedini devine preedinte i el va emite dispoziii n aceast calitate. In schimb, dac preedintele consiliului judeean este n funcie j vicepreedintele exercit atribuiile delegate de preedinte, precum i propriile atribuii izvorte din lege sau repartizate de consiliul judeean, el va emite dispoziii n nume propriu, nu n calitate de preedinte interimar. Temeiul emiterii dispoziiilor viceprimarului i vicepreedinilor consiliilor judeene l constituie actul de delegare sau repartizare a atribuiilor n exercitarea crora este necesar emiterea dispoziiilor. 4. Condiiile de valabilitate ale actelor de autoritate ale administraiei publice locale Dup cum am artat, consiliile locale i judeene, n exercitarea atribuiilor lor, adopt hotrri, iar primarul i preedintele consiliului judeean, emit dispoziii. Hotrrile i dispoziiile sunt acte administrative de autoritate, ntruct sunt rezultatul manifestrii unilaterale de voin a autoritilor care le adopt sau emit. Pentru a produce efecte juridice, actele de autoritate ale administraiei publice locale trebuie s ndeplineasc anumite condiii de valabilitate. Terminologic, n literatura juridic se vorbete fie de condiii de valabilitate1, fie de condiii sau cerine de 2 legalitate ori pur i simplu de legalitatea actelor administrative3. ntr-o opinie4, condiiile de valabilitate ale actelor administrative includ condiiile de legalitate i condiia oportunitii. ntr-o alt opinie , oportunitatea este considerat o condiie special de legalitate. Dac putem considera oportunitatea ca o condiie special de valabilitate, consecina fiind c n cadrul controlului administrativ ierarhic organele superioare pot anula actele organelor inferioare, nu putem accepta cea de-a doua opinie, potrivit creia oportunitatea actelor administrative se confund cu legalitatea acestora. Legalitatea unui act administrativ reprezint o condiie obiectiv raportndu-se exclusiv la cerinele normei juridice, n timp ce oportunitatea reprezint o condiie subiectiv lsat la aprecierea administraiei, n temeiul i limitele puterii sale discreionare. A nu recunoate aceast distincie nseamn s acceptm c, n cadrul controlului judectoresc, instana s verifice i oportunitatea actelor administrative, ceea ce ar echivala cu un amestec al puterii judectoreti n sfera puterii executive, nclcndu-se, deci, principiul separaiei dintre aceste dou puteri. S-ar crea, astfel, premisele unui exces de putere al justiiei fa de administraia public. De asemenea, potrivit acestei opinii, ar nsemna s acceptm c prefectul poate ataca la instana de contencios administrativ actele autoritilor publice locale i pentru considerente de inoportunitate, ceea ce ar fi, de aceast dat, n detrimentul autonomiei locale. n ce ne privete, ne raliem opiniei profesorului T. Drganu exprimat n lucrarea sa Actele de drept administrativ", potrivit creia condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ nu sunt, n realitate,
102

dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprima n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare" (p. 107). Aceast tez este ntrutotul valabil i n privina actelor de autoritate ale administraiei publice locale, ea rezultnd chiar din lege. Astfel, potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliul local are iniiativ i hotrte, cu respectarea legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date, de ctre lege, n competena altor autoriti publice locale sau centrale. Examinnd acest text de lege putem desprinde, ab iniio", dou dintre condiiile de valabilitate ale hotrrilor consiliilor locale, i anume: consiliul local hotrte numai n problemele date n competena sa (de interes local) i numai n limitele competenei sale (cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice); b) consiliul local hotrte, cu respectarea legii. Aceasta din urm condiie are o formulare general, spre deosebire de condiia competenei care, dei se refer la un aspect de legalitate, fiind de strict interpretare, a fost prevzut, n mod expres, de lege. Prima parte a textului art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 putea fi formulat mai complet, astfel: consiliul local hotrte cu respectarea condiiilor prevzute de lege". Este cunoscut c, n ce privete valabilitatea oricrui act juridic, legea prevede att condiii de fond (coninut), ct i condiii de form1. ntruct actele administrative se adopt sau se emit n vederea organizrii executrii i executrii n concret a legii, aceste acte trebuie s corespund coninutului i scopului legii. Pentru atingerea acestui obiectiv, legea prevede deseori, n mod expres, anumite formaliti procedurale pe care trebuie s le ndeplineasc actele administrative, precum i forma n care acestea trebuie exteriorizate pentru punerea lor n executare. n concluzie, condiiile de valabilitate ale actelor de autoritate ale administraiei publice locale sunt aceleai cu cele ale oricrui act administrativ, i anume: Actul s fie emis de organul competent, n limitele competenei sale; Coninutul actului trebuie s fie conform cu coninutul legii; Actul s corespund scopului legii; Actul s fie adoptat (emis) cu respectarea formei i a procedurii prevzute de lege i de alte acte normative n vigoare. a) ntruct aspectele eseniale privind competena autoritilor administraiei publice locale au fost dezbtute n cadrul primului capitol al acestei lucrri, ne vom referi, n continuare, numai la unele aspecte legate de exercitarea efectiv a acestei competene. Aadar, pentru a ne pronuna asupra valabilitii unei hotrri sau dispoziii, trebuie s verificm, n primul rnd, dac autoritatea emitent are competena de a adopta o astfel de reglementare sau cu alte cuvinte, dac domeniul de relaii sociale, pe care intenioneaz s le reglementeze aparine sferei sale de atribuii, prevzute de lege. Competena material este stabilit, n principal, prin legea organic, ns ea poate fi stabilit pentru anumite domenii i prin legi speciale. Legat de aceast problem, a competenei dup materie a unui consiliu local, se pune urmtoarea ntrebare: Un consiliu local are drept de reglementare a unui raport social care nu a fost reglementat printr-o lege sau prin alt act normativ cu for juridic superioar, dac acel raport social nu a fost dat n competena altei autoriti publice? Nu intrm n detalii privind problema dreptului de reglementare primar, care a fost mult controversat n literatura juridic1. Considerm ns c este necesar recunoaterea acestui drept autoritilor administraiei publice locale, care dispun de competena general n reglementarea relaiilor sociale ce intereseaz comunitatea pe care o reprezint. Este adevrat c actele de autoritate ale administraiei publice locale trebuie adoptate cu respectarea legii, fiind de principiu c un act administrativ se adopt pe baza i n vederea executrii legii, ns, pentru exercitarea deplin a rolului pe care l are administraia public local de a interveni n mod eficient i operativ n rezolvarea i reglementarea problemelor de interes local, este necesar recunoaterea dreptului de reglementare primar autoritilor publice locale, n acest sens, credem c este i art. 38 din Legea nr. 215/2001 care stabilete sfera de competen a consiliilor locale, preciznd c acestea hotrsc n probleme de interes local cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice locale sau centrale". Fa de cele prezentate, rezult c pentru adoptarea unei hotrri valabile, sub aspectul competenei consiliului local, se impune ca secretarul acestui consiliu s verifice n prealabil:
103

Dac domeniul supus noii reglementri aparine competenei consiliului local. Dac o problem de interes local nu este dat, n mod expres, n competena consiliului local, acesta poate hotr asupra ei, cu condiia c acea problem s nu fi fost dat, de lege, n competena altei autoriti publice. Aceast concluzie se desprinde din art. 38 al Legii nr. 215/2001 care stabilete o competen general a consiliului local n problemele de interes local. Dac domeniul supus reglementrii consiliului local a mai fost sau nu supus i altor reglementri prin lege sau alt act normativ cu for juridic superioar. Dac exist deja o astfel de reglementare, trebuie avut n vedere gradul ei de generalitate i n funcie de acesta s se aprecieze exact dac mai sunt sau nu necesare reglementri de detaliu. Dac se apreciaz n sens pozitiv, atunci proiectul de hotrre trebuie s fie emis cu respectarea reglementrii generale i pentru punerea n executare a acelei reglementri. Dac n domeniul supus reglementrii, printr-o viitoare hotrre a consiliului local sau judeean, nu exist o reglementare cadru atunci hotrrea poate fi adoptat cu respectarea principiilor ale dreptului. Astfel, de exemplu, ntruct ocrotirea prin internarea lor n instituii de stat este de competena judeean prin Comisia de ocrotire a minorilor, n momentul n care au luat fiin unele instituii private de ocrotire s-a pus problema dac e posibil ncredinarea minorilor acestor instituii care nu erau incluse n reeaua de ocrotire prevzut de Legea nr. 3/1970 privind ocrotirea unor categorii de minori1. Avnd n vedere principiul c orice msur de ocrotire trebuie luat n interesul exclusiv al minorului, Delegaia permanent a Consiliului judeean Timi a stabilit printr-o decizie 2, condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc instituiile private pentru a fi recunoscute la nivel judeean i pentru a li se ncredina spre ocrotire copii minori lipsii de ocrotire printeasc. Dat fiind c n acest domeniu al internrii minorilor n instituii private de ocrotire nu exista, la acea dat, nici o reglementare cadru printr-o lege sau alt act normativ cu for juridic superioar, Consiliul judeean Timi a stabilit o reglementare primar, fr a nclca o norm de drept ci, dimpotriv, prin analogie, a creat cadrul favorabil pentru o mai bun ocrotire a minorilor. n concluzie, credem c un consiliu local sau judeean poate s stabileasc reglementri primare n problemele de interes local care, potrivit legii, sunt de competena sa, cu condiia s nu con-travin normelor legale n vigoare sau principiilor de drept. De altfel, o cuprindere exhaustiv, de ctre lege, a tuturor problemelor de interes local aparinnd competenei consiliilor locale este imposibil de fcut, datorit evoluiei i diversitii acestor probleme. n problemele de interes local, competena consiliilor locale este general, ns n acelai timp, ea este limitat la acestea. Pentru a determina competena consiliilor locale, trebuie s stabilim mai nti ce se nelege prin sintagma probleme de interes local". Apreciem c textul legii este fr echivoc i nu ne rmne dect s constatm c este vorba despre acele probleme care privesc interesele colectivitilor pe care le reprezint administraia public local [art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. ntruct consiliile locale i judeene au o competen general n rezolvarea problemelor de interes local, dreptul lor de reglementare^ primar n sfera acestor probleme este recunoscut de lege, n mod implicit. Exced competenei lor de reglementare primar numai acele probleme date de lege n competena altor autoriti publice [ari 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Desigur, este de dorit ca n toate problemele de interes local s existe o reglementare-cadru, creat prin lege, pentru ca nsi hotrrile normative ale autoritilor publice locale s fie adoptate pe baza i n vederea executrii acelor reglementri. Chiar dac acest lucru nu e posibil, hotrrea consiliului local poate fi adoptat cu respectarea principiilor generale ale dreptului consacrate n Constituie i celelalte legi ale sistemului nostru de drept. Cu alte cuvinte, consiliul local sau judeean poate adopta, atunci cnd e cazul, i o reglementare primar n limitele competenei sale, adic n problemele de interes local i cu respectarea scopului prevzut de lege. Sub aspectul competenei teritoriale, autoritile administraiei publice locale nu pot adopta acte valabile dect n limitele teritoriului unitilor administrativ-teritoriale n care funcioneaz. b) Referitor la conformitatea actelor de autoritate ale consiliilor locale i judeene cu coninutul legii, precizm c aceast condiie de valabilitate presupune existena unei reglementri a domeniului n care intervine actul administrativ, printr-o lege sau printr-un alt get normativ cu for juridic superioar. A fi n conformitate cu coninutul legii, nseamn a fi n concordan cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice care necesit, pentru aplicarea ei, reglementri de detaliu printr-o hotrre a autoritilor administraiei publice locale.
104

Prin urmare, printr-un act de autoritate al administraiei publice locale nu se poate prevedea c se aplic anumite sanciuni prevzute de lege sau n alte limite dect cele legale, ntruct administraia public nu se poate pronuna afirmativ sau negativ n legtur cu o dispoziie legal, pe care are obligaia de a o pune n aplicare. a) n fine, conformitatea cu scopul legii vizeaz concordana actului administrativ cu rezultatul urmrit de norma juridic care reglementeaz, de principiu, domeniul de relaii sociale ce necesit noi reglementri de nivel local sau cu principiile generale ale dreptului, cnd n domeniul respectiv nu exist o reglementare primar.scopului legii sau, altfel spus, excesul de putere atrage nuli9tatea actului respectiv care poate fi constatat de instana contencios administrativ la cererea oricrei persoane interesate. b) Dimpotriv, aprecierea oportunitii actelor administrative nu este de competena justiiei care poate examina actul administrativ numai sub aspectul legalitii lui, inclusiv pentru conformarea acestuia scopului legii. Astfel, o hotrre a consiliului judeean prin care s-au atribuit denumiri noi pentru un numr prea mare de strzi,1 nu poate fi anulat pe motivul c punerea n aplicare a acelei hotrri necesit anumite eforturi financiare i materiale sau c ar avea ca urmare schimbarea actelor de identitate ale unor ceteni2. n schimb, atribuirea aceleiai denumiri mai multor strzi din aceeai localitate sau atribuirea unor denumiri formate din numele unor consilieri locali reprezint un exces de putere al administraiei prin denaturarea scopului legii, ceea ce determin nulitatea hotrrilor respective. Oportunitatea fiind o consecin a dreptului de apreciere al administraiei publice pentru realizarea scopului legii, nesocotirea acestuia transform dreptul de apreciere n exces de putere, astfel C nu mai putem vorbi de oportunitate, ci de ilegalitatea actului emis n astfel de condiii. d) n ce privete forma actelor de autoritate ale administraiei publice locale, n doctrin se face distincie ntre actele normative i cele individuale. Actele normative trebuie s ndeplineasc ntotdeauna forma scris, pe cnd cele individuale pot fi emise i oral. Cnd legea prevede ns forma scris, actele individuale trebuie s fie emise obligatoriu n aceast form. Chiar dac legea nu prevede n mod expres cerina formei scrise, unele acte individuale nu pot fi emise dect n form scris ca, de exemplu, o autorizaie de construire, ntruct numai astfel se poate verifica dac beneficiarul acesteia respect toate condiiile impuse prin acea autorizaie. n afara formei scrise, actele de autoritate ale administraiei publice locale, pentru a fi adoptate sau emise n mod valabil, trebuie s mai ndeplineasc anumite formaliti procedurale. n doctrin formalitile procedurale necesare adoptrii sau emiterii actelor administrative au fost clasificate n trei mari categorii1: formaliti procedurale anterioare, concomitente i posterioare adoptrii actului administrativ. a. Formalitile procedurale anterioare Cele mai importante formaliti procedurale anterioare adoptrii hotrrilor consiliilor locale, n ordinea care rezult din coroborarea dispoziiilor legale n vigoare, sunt urmtoarele: propunerile, referatele i avizele, pe care ne propunem s le analizm n continuare. Astfel, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, proiectele de hotrri pot fi propuse de ctre consilieri sau de primar, iar, potrivit art. 44 alin. (1} din Regulamentul-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale, aprobat prin O.G. nr. 35/20022, dreptul la iniiativ pentru proiectele de hotrri aparine primarului i consilierilor. Cu alte cuvinte, potrivit acestor dispoziii legale, iniierea proiectelor de hotrri se materializeaz n diverse propuneri de noi reglementri care vor fi transmise, potrivit art. 46 alin. (1) din acelai regulament, spre studiul compartimentelor de specialitate de ctre primar, prin dispoziie, primarul fiind eful administraiei publice locale [art. 66 alin. (1)'din Legea 215/2001]. Potrivit legii, redactarea proiectelor de hotrri se face de ctre cei care le propun cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale, [art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001]. Aceast prim redactare va fi mbuntit n urma examinrii proiectelor de hotrri de ctre comisiile de specialitate i ca urmare a dezbaterii lor n plenul consiliului local. n practic, multe din proiectele de hotrri sunt sugerate celor cu drept de iniiativ decizional de ctre compartimentele de specialitate ale aparatului propriu al consiliului local, acestea prezentnd propuneri concrete, verbal sau n scris. Acest demers trebuie chiar ncurajat pentru c, de multe ori, compartimentele sesizeaz primele nevoia unor noi reglementri n anumite domenii. Iniiativa pentru promovarea acestor propuneri, introducerea i susinerea lor n cadrul dezbaterilor din edinele consiliului local aparine ns numai persoanelor ndreptite de lege.
105

Cu privire la propunerile fcute de ceteni pentru adoptarea unei hotrri, trebuie s facem precizarea c acestea se adreseaz autoritilor alese ale administraiei publice locale, adic primarului i consilierilor, urmnd ca primarul, din proprie iniiativ sau la cererea consilierilor, s dispun luarea n studiu a acestor propuneri de ctre compartimentele de specialitate. n condiiile autonomiei locale, apreciem c propunerile fcute de alte autoriti publice pentru adoptarea unor hotrri ale consiliilor locale nu oblig primarul pentru luarea n studiu i nici consiliul local pentru a le dezbate i pot avea doar caracter de recomandri. Aadar, iniiativa adoptrii hotrrilor consiliilor locale o au primarii i consilierii. Pentru valabilitatea unor hotrri ale consiliului local nu este important proveniena propunerii care a declanat procedura de adoptare ntruct, n toate cazurile, iniiativa promovrii proiectului de hotrre aparine primarului sau consilierilor, aa cum se precizeaz n ordinea de zi a edinei. Potrivit art. 38 alin. (1) din Regulament dezbaterea proiectului de hotrre sau a propunerilor este precedat de prezentarea de ctre iniiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, iar acest fapt se consemneaz n procesul-verbal al edinei consiliului local. Noiunile de propuneri 1 i proiecte de hotrri nu sunt sinonime, ntruct proiectul de hotrre reprezint forma final a unei propuneri ca rezultat al unei activiti ndelungate de pregtire n cadrul compartimentelor de specialitate n care segmentul cel mai important l constituie documentarea asupra situaiei de fapt i de drept. Potrivit legii, numai o propunere ajuns n aceast faz final de proiect de hotrre poate fi supus dezbaterii consiliului local pentru a putea deveni hotrre. Urmtoarea i cea mai important form procedural anterioar adoptrii hotrrilor consiliilor locale este raportul de specialitate1 al compartimentelor de resort ale administraiei publice locale. Astfel, potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate al autoritii administraiei publice locale care va fi elaborat n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului. Acest raport de specialitate este necesar pentru asigurarea legalitii i oportunitii unei hotrri a consiliului local, motiv pentru care el reprezint o condiie procedural esenial pentru valabilitatea acesteia. Deci, ndeplinirea acestei formaliti procedurale este obligatorie pentru adoptarea hotrrilor consiliului local. Termenul de 30 de zile pentru elaborarea raportului de specialitate este un termen de recomandare, nerespectarea acestuia putnd atrage aplicarea de sanciuni disciplinare funcionarilor publici vinovai. Prin urmare neprezentarea raportului de ctre compartimentul de resort, n termenul legal, nu are ca efect blocarea procedurii de adoptare a unei hotrri a consiliului local, ci doar amnarea dezbaterii proiectului acelei hotrri. Prin compartimentul de resort trebuie s nelegem acele structuri organizatorice din organigrama consiliului local care constituie aparatul propriu al acestuia format din funcionari angajai pe funcii de specialitate i nu persoane cu funcii de conducere, adic primarii, preedinii consiliilor judeene, vicepreedinii sau viceprimarii consiliilor locale. Mai mult, considerm c nici secretarul unitii administrativteritoriale care este sau, cel puin, trebuie s fie un bun specialist n problemele administraiei, nu poate fundamenta un proiect de hotrre pe care, apoi, tot el s-l avizeze. Raportul de fundamentare reprezint, n concepia legii, o garanie important pentru asigurarea legalitii i oportunitii hotrrilor adoptate de ctre consiliile locale care sunt constituite din consilieri alei, nespecialiti n problemele administraiei publice locale. Prin urmare, rspunderea pentru consecinele produse de o hotrre nelegal aparine i funcionarului care a ntocmit raportul de fundamentare i care a susinut o variant de propunere greit sub aspectul legalitii i oportunitii, datorit incompetenei sale sau a unei pregtiri superficiale a proiectului de hotrre. Bineneles c dac, n urma studierii de ctre compartimentul de resort a unei propuneri de hotrre fcut de primar sau de ctre un consilier, s-a ntocmit un raport de specialitate care nu susine propunerea fcut i, totui, aceast propunere devine hotrre, rspunderea pentru eventualele consecine duntoare ale unei astfel de hotrri revine consiliului care a adoptat-o. Ultima categorie important a formalitilor procedurale anterioare adoptrii hotrrilor consiliilor locale o reprezint avizele. Avizele sunt preri pe care organul care vrea s emit un act le cere altui organ sau unor persoane1. Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative i conforme. Unul dintre avizele prevzute de lege pentru adoptarea hotrrilor consiliului local este cel emis de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 215/2001, secretarul avizeaz proiectele de hotrre ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora". De asemenea, secretarul avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului [art. 85 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 215/2001]. n sfrit, secretarul general al judeului avizeaz pentru legalitate proiectele de hotrri ale
106

consiliului judeean i dispoziiile preedintelui acestui consiliu, prevederile art. 85 alin. (1) lit.) lit. c) i d) din Legea nr. 215/2001, aplicndu-se, n mod corespunztor i n cazul actelor autoritilor publice judeene.2 ntruct aceste texte de lege se refer doar la obligaia secretarului de a aviza aceste acte, i nu la obligaia autoritii publice locale i judeene de a solicita avizul, o prim concluzie, cel puin n aparen, ar putea fi c avizul secretarului este un aviz facultativ, ceea ce nseamn c emitentul actului nu este obligat s-l cear, iar dac l-a cerut nu este obligat s in seama de opiniile exprimate n acest aviz. Altfel spus, dac o autoritate public local (judeean) nu dorete s-i ia o anumit garanie pentru evitarea riscului rspunderii n cazul eventualelor consecine duntoare ale hotrrii (dispoziiei sale), ea poate s nu cear avizul secretarului sau s nu in seama de acest aviz la adoptarea (emiterea) actului su. Actul adoptat (emis) fr avizul secretarului este legal pentru c lipsa avizului facultativ nu afecteaz valabilitatea hotrrii (dispoziiei). S-ar putea considera c avizul secretarului este un aviz facultativ i pentru faptul c, altfel, legiuitorul ar fi condiionat, de exemplu, adoptarea unei hotrri a consiliului local de emiterea acestui aviz, utiliznd cel puin o singur dat o formulare de genul numai cu avizul secretarului" sau proiectul de hotrre avizat de secretar", ceea ce ar fi fost echivalent cu un aviz consultativ a crui solicitare ar fi fost obligatorie pentru valabilitatea hotrrii. Cu toate acestea, fa de importana funciei secretarului n cadrul consiliului local i judeean pentru asigurarea legalitii i oportunitii actelor autoritilor publice locale, apreciem c avizul secretarului trebuie privit ca un aviz consultativ, existnd deci obligaia solicitrii acestuia ori de cte ori se intenioneaz adoptarea unei hotrri sau emiterea unei dispoziii de ctre acestea. De aceea, n cadrul unei viitoare reglementrile legale ar fi indicat ca avizul secretarului s fie calificat, n mod expres, ca aviz consultativ, instituindu-se obligaia autoritilor publice locale de a cere acest aviz. Un asemenea aviz, indiferent de opinia exprimat, nu mpiedic cu nimic adoptarea (emiterea) actelor autoritilor publice locale, ci dimpotriv solicitarea avizului secretarului constituie o garanie n plus pentru legalitatea i oportunitatea acestor acte. Bineneles c, despre o calificare a avizului secretarului ca aviz conform, nici nu poate fi vorba, ntruct secretarul nu poate obstruciona procesul decizional al unei autoriti publice locale, el neavnd nici un drept de imixtiune n acest proces i are doar obligaia de a oferi celor alei asistena de specialitate necesar pentru a-i preveni asupra riscului adoptrii unor hotrri nelegale. Mai facem precizarea c avizul secretarului reprezint o opinie de specialitate i nu trebuie confundat cu viza de legalitate, ntruct acest aviz nu se reduce numai la aspectul strict, de drept material, ci secretarul fiind, cel puin teoretic, un funcionar de specialitate superior poate opina i asupra aspectelor formale, de procedur administrativ i chiar asupra oportunitii unei viitoare hotrri a consiliului local. De aceea, secretarului trebuie s i se cear, n mod obligatoriu, prerea anterior adoptrii unei hotrri sau emiterii unei dispoziii de ctre o autoritate public local. Mai adugm c avizul secretarului nu produce nici un efect juridic prin el nsui, el nefiind un act juridic, ci doar o operaiune tehnico-material1. ntruct secretarul nu are drept de iniiativ n ce privete adoptarea hotrrilor consiliului local, el nu rspunde pentru adoptarea sau respingerea unui proiect de hotrre dect, eventual, disciplinar pentru nendeplinirea sau ndeplinirea necorespunztoare a atribuiilor prevzute de lege sau regulamentul consiliului local. Bineneles c, sub aspectul rspunderii n general, secretarului i sunt aplicabile toate formele rspunderii juridice pentru faptele ilicite svrite. Secretarul consiliului local nu rspunde ns nici disciplinar pentru adoptarea unui act de autoritate nelegal dac nu i s-a cerut avizul sau nu i s-a prezentat proiectul actului i nici actul adoptat sau emis pentru avizare i, respectiv, contrasemnare. Avizul secretarului se emite n scris i trebuie solicitat nainte de transmiterea proiectelor de hotr ctre consilieri pentru a le oferi, spre orientare, o prere autorizat asupra proiectelor respective. Interveniile secretarului n timpul dezbaterilor consiliului local, la cererea consilierilor, nu in loc de aviz. O asemenea consultare nu poate fi la fel de eficient ca avizul dat asupra unui proiect de hotrre, aviz care necesit o documentare temeinic i laborioas i un timp mai ndelungat pentru a putea fi analizat de ctre consilieri. Un alt aviz pentru adoptarea hotrrilor consiliilor locale, este cel al comisiilor de specialitate prevzut att de lege, ct i de regulamentele de funcionare ale acestor consilii, adoptate n baza Regulamentului cadruorientativ aprobat de Guvern, prin H.G. nr. 103/1992. Astfel, potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele nscrise pe ordinea de zi a consiliului local nu pot fi dezbtute, dac nu sunt nsoite de raportul de specialitate al compartimentului de resort i avizul comisiei de specialitate a consiliu lui. De asemenea, potrivit art. 56 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, comisiile de specialitate ale consiliului local analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri din domeniul lor de activitate, iar n art. 33 alin. (2) din Regulamentul cadru-orientativ se vorbete despre proiectele de hotrri discutate i avizate de ctre comisiile de
107

specialitate". Aceste reglementri ne conduc la concluzia c avizele comisiilor de specialitate ale consiliilor locale sunt avize consultative i, deci, solicitarea lor este obligatorie. Consultarea comisiilor de specialitate este benefic i pentru c, n acest mod, oportunitatea hotrrilor ce se preconizeaz a fi luate poate fi mai bine apreciat. Nu este mai puin adevrat c o comisie de specialitate nu trebuie s blocheze adoptarea unei hotrri a consiliului local, motiv pentru care nici n perspectiv nu trebuie schimbat natura avizului acestor comisii ntr-un aviz conform. Potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, att avizul comisiilor de specialitate, ct i raportul compartimentelor de resort nu-i mai pstreaz caracterul obligatoriu pentru adoptarea hotrrilor consiliului local n situaiile n care acesta se convoac n edine extraordinare sau cnd convocarea se face de ndat, ca urmare a intervenirii unor cazuri de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraului. Din categoria formalitilor procedurale anterioare adoptrii actelor de drept administrativ, n general, face parte i acordul care exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de ctre alt organ1. El poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Organul emitent nu poate emite actul fr acordul prealabil ori concomitent al organului prevzut de lege ori, dac a emis actul, nu-l poate pune n executare fr acordul posterior al organului respectiv. Este interesant de tiut dac aceast formalitate procedural poate fi reinut i n cazul actelor de autoritate ale organelor administraiei publice locale, aceste organe fiind autonome i avnd competen exclusiv n rezolvarea problemelor de interes local. Considerm c, atunci cnd actele acestor autoriti publice locale au implicaii i asupra activitii altor organe ale administraiei de stat, este necesar i acordul acestora din urm. n toate cazurile ESTe ns necesar ca legea s prevad, n mod expres, aceast condiie procedural pentru c de aceasta depinde nsi valabilitatea actului adoptat (emis) de autoritile administraiei publice locale. b. Formalitile procedurale concomitente Dup cum s-a artat n literatura de specialitate1, formalitile procedurale concomitente adoptrii actelor administrative, constau n: asigurarea cvorumului legal, a majoritii necesare pentru adoptarea actului i motivarea actului administrativ. Pentru cercetarea acestor formaliti procedurale, prin raportarea lor la hotrrile consiliilor locale, facem trimitere la art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 care dispune c edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie". Dup cum se vede, acest text reglementeaz cvorumul", adic numrul de membri raportat la totalul membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestui organ s fie valabile2. Stabilirea exact a cvorumului legal este foarte important, pentru c nerespectarea cerinelor referitoare la cvorum atrage nulitatea actului care nu poate fi acoperit n nici un fel 3", n cazul nostru, a hotrrii consiliului local. Cu privire la majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unei hotrri a consiliului local, Legea nr. 215/2001 stabilete, ca regul, majoritatea simpl i, prin excepie, majoritatea calificat sau absolut. Astfel, potrivit art. 46 alin. (1) din aceast lege, n exercitarea atribuiilor ce-i revin, consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Prin excepie, legea prevede situaiile n care, pentru a fi valabile, hotrrile consiliului local trebuie adoptate cu votul a cel puin dou treimi din numrul total al membrilor acestuia." Aceste excepii se justific prin importana deosebit a problemelor supuse dezbaterii consiliului local cum sunt: contractarea de mprumuturi; administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului; participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale sau cu persoane juridice romne ori strine. n fine, potrivit art. 46 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, hotrrile privind bugetul local, impozitele i taxele locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie (majoritate absolut). Nerespectarea majoritii necesare stabilit de lege sau regulamentul consiliului local, atrage nulitatea hotrrii adoptate, aceast condiie fiind prevzut de lege n mod imperativ1. Dup cum s-a artat n doctrin cvorumul nu se confund cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act juridic, ntruct prima condiie procedural se refer la numrul de membri necesari
108

pentru ca o autoritate administrativ s lucreze valabil, iar cea de-a doua privete numrul de membri necesari pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil2". n general, motivarea nu reprezint o condiie de valabilitate a actului administrativ i nici Legea nr. 215/2001 nu prevede o astfel de obligaie pentru hotrrile consiliilor locale. Considerm ns, alturi de ali autori, c motivarea ar fi necesar i s-ar impune i n cazul hotrrilor consiliilor locale pentru o mai mare garanie a legalitii i temeiniciei hotrrilor adoptate3. c. Formalitile procedurale posterioare Se consider, n general, c formalitile procedurale posterioare adoptrii actelor administrative sunt: semnarea, contrasemnarea, comunicarea i publicarea. Semnarea reprezint o formalitate procedural prin care se atest caracterul autentic al unui act de autoritate, n sensul c el provine de la organul competent. Astfel, potrivit art. 48 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce edinele de consiliu. Dac acesta lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri. De asemenea, hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedintele su ori, n lipsa acestuia, de vicepreedintele care a condus edina art. 109 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Se subnelege c actele de autoritate emise, n form scris, de ctre autoritile unipersonale se semneaz de ctre emitent. Contrasemnarea este prevzut de lege numai pentru hotrrile consiliilor locale i judeene. Aceste hotrri se contrasemneaz de ctre secretarul comunei, oraului sau al judeului [art. 48 i 109 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Contrasemnarea nu este o formalitate procedural esenial pentru valabilitatea hotrrii consiliului local (judeean), cnjar dac legea prevede c secretarul contrasemneaz pentru legalitatea hotrrii adoptate. El are ns posibilitatea s nu contrasemneze hotrrea consiliului local, dac o consider ilegal, n acest caz, secretarul trebuie s-i motiveze refuzul contrasemnrii care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei consiliului. Lipsa contrasemnrii nu atrage nevalabilitatea hotrrii adoptate i nici nu mpiedic punerea sa n executare, ns l absolv de rspundere pe secretar pentru eventualele prejudicii cauzate prin hotrrea ilegal. Contrasemnarea unei hotrri a consiliului local sau judeean nu poate fi refuzat dac aceasta a fost adoptat n aceeai form n care a fost avizat, sub form de proiect, de ctre secretarul comunei, oraului sau judeului, ntruct acesta i-a exprimat deja opinia cu privire la legalitatea acelei hotrri. Refuzul contrasemnrii, n astfel de situaii, constituie un abuz de drept al secretarului care poate atrage rspunderea sa disciplinar. Dac secretarul i va da seama ulterior de nelegalitatea hotrrii consiliului local (judeean) el poate refuza Contrasemnarea acesteia, dar va trebui s motiveze refuzul su. Dac secretarul a emis un aviz nefavorabil unui proiect de hotrre, atunci, n mod logic, Contrasemnarea hotrrii adoptate de consiliul local poate avea loc numai dac au fost nlturate cauzele ilegalitii acelei hotrri. Semnarea nu reprezint nici ea o formalitate procedural esenial1 pentru valabilitatea actelor de autoritate ale administraiei publice locale, acestea fiind valabile din momentul adoptrii lor i devin obligatorii i executorii din momentul publicrii sau al comunicrii, dup caz. Cu privire la comunicarea i publicarea hotrrilor consiliilor locale, art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prevede c hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii". Necesitatea comunicrii i publicrii hotrrilor consiliilor locale este o consecin a principiului nemo censetur ignorare legem, neputndu-se pretinde unei persoane s respecte un act despre a crui existen nu are cunotin. Potrivit art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, dispoziiile primarului devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public, sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. In acest scop, secretarul comunic, n termen de 10 zile, autoritilor, instituiilor i persoanelor interesate, actele emise de ctre consiliul local sau de ctre primar [art. 85 alin. (1) lit h) din Legea nr. 215/2001]. De asemenea, potrivit art. 49 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, secretarul va comunica hotrrile consiliului local, primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la data adoptrii, n aceleai condiii, secretarul va comunica prefectului i dispoziiile primarului [art. 71 alin. (1)]. Comunicarea ctre prefect a actelor normative ale consiliului local i ale primarului, suspend caracterul lor obligatoriu ntruct aceste acte pot fi aduse la cunotina public numai dup trecerea unui termen de 5 zile de
109

la data ndeplinirii acestei formaliti procedurale [art. 50 alin. (2) coroborat cu art. 71 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Obligaia comunicrii ctre prefect a hotrrilor consiliului local revine i primarului care, dac apreciaz c o hotrre este ilegal, l va sesiza pe prefect, n termen de 3 zile de la adoptarea hotrrii n cauz [art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001]. Primarul poate lua cunotin de hotrrile consiliului local n mod direct, ntruct, potrivit art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, el particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii acestuia. Cu toate acestea, primarului i se comunic aceste hotrri de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, n temeiul art. 49 alin. (2) din aceeai lege. Comunicarea de ctre secretar a hotrrilor consiliului local i judeean va fi nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitatea acestora, att n cazul transmiterii lor ctre primar, ct i n cazul naintrii acestor hotrri prefectului [art. 49 alin (3) din Legea nr. 215/2001]. n legtur cu aceste dispoziii legale privind comunicarea i publicarea actelor de autoritate ale administraiei publice locale sunt de fcut urmtoarele precizri: n primul rnd, dei comunicarea este formalitatea procedural specific actelor individuale, constatm c, atunci cnd legea se refer la obligaia secretarului de a comunica prefectului actele autoritilor publice locale, termenul de comunicare, este utilizat, n sens larg, vizndu-se att actele individuale, ct i cele normative. Secretarul nu are ns obligaia de a comunica actele normative ale administraiei publice locale altor autoriti publice sau particularilor, textul art. 85 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001 referindu-se doar la actele individuale. El are ns obligaia de a asigura publicarea actelor administrative normative ale autoritilor publice locale. Aceast concluzie rezult dintr-o interpretare logic i sistematic a Legii nr. 215/2001 care, dup ce stabilete, n art. 50 alin. (1), c hotrrile normative se aduc la cunotina public, iar cele individuale se comunic celor interesai, precizeaz, n continuare, c ndeplinirea acestor formaliti constituie atribuii ale secretarului. Astfel, n art. 85 alin. (1) lit. h) din aceeai lege, se prevede obligaia secretarului de comunicare a actelor individuale, iar, n continuare, acelai articol de lege prevede, la lit. i), c secretarul asigur aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ. Aducerea la cunotin public a actelor normative de autoritate ale administraiei publice locale nu se poate face dect prin mijloace de publicitate adecvate, cum ar fi afiarea i difuzarea lor prin presa scris. A doua precizare se refer la faptul c secretarul are obligaia s comunice prefectului, toate actele administraiei publice locale, indiferent de caracterul, de natura sau de autorul lor, ntruct legea nu face nici o distincie, iar ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. n concret, se vor comunica prefectului att hotrrile consiliului local i judeean, ct i dispoziiile primarului i preedintelui consiliului judeean, indiferent de caracterul lor normativ sau individual. Trebuie comunicate, de asemenea, i actele de gestiune, cu excepia celor de gestiune curent1. A treia precizare const n faptul c termenul pentru comunicarea actelor autoritilor publice locale persoanelor i autoritilor interesate este de 10 zile, iar termenul pentru comunicarea acestor acte ctre prefect este de cel mult 3 zile de la data adoptrii sau emiterii. De asemenea, publicarea actelor normative ale autoritilor publice locale se face n termen de 5 zile de la data comunicrii lor oficiale ctre prefect [art. 50 alin. (2) coroborat cu art. 71 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Bineneles, aceste termene generale de comunicare i publicare a actelor administrative sunt termene de recomandare pentru asigurarea operativitii i eficienei executrii actelor respective. Nerespectarea acestor termene poate atrage ns aplicarea unor eventuale sanciuni disciplinare secretarului care avea obligaia comunicrii, respectiv publicrii actului n termenul legal. A patra precizare se refer la faptul c legea leag de ndeplinirea operaiunilor de comunicare i publicare, producerea efectelor juridice valabile de ctre actele administraiei publice locale fa de teri. n literatura juridic s-a artat c aceste operaiuni nu condiioneaz legalitatea (valabilitatea) actelor administrative, ci executarea lor. Potrivit acestei opinii1 actele sunt legale (valabile) i nainte de comunicare, respectiv publicare, numai c nu se poate pretinde terilor respectarea lor nainte de svrirea acestor operaiuni". Reamintim ns c, n principiu, actele normative intr n vigoare numai dup publicarea lor, nendeplinirea acestei formaliti atrgnd inexistena actelor n cauz. Astfel, potrivit art. 107 alin. (4) din Constituia Romniei, ordonanele i hotrrile Guvernului nepublicate, sunt inexistente. Constituia se rezum ns numai la actele Guvernului, neconinnd vreo prevedere referitoare la actele administraiei publice locale, care constituie domeniul de reglementare exclusiv al Legii nr. 215/2001. Potrivit acestei legi, consecina nepublicrii sau necomunicrii actelor administraiei publice locale o
110

reprezint ineficienta2 acestor acte i nu inexistena lor. Cu alte cuvinte, dac a fost adoptat n mod valabil, actul de autoritate exist i poate fi pus n executare oricnd, cu condiia publicrii sau comunicrii lui. Aceast concluzie se desprinde, fr nici un dubiu, din prevederile art. 50 alin. (1) i ale art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, potrivit crora att hotrrile consiliului local, ct i dispoziiile primarului devin obligatorii i produc efecte juridice de la data publicrii sau a comunicrii acestora, n funcie de caracterul normativ sau individual al actelor respective. n legtur cu comunicarea i publicarea hotrrilor consiliilor locale, se mai pot face unele consideraii privind modalitile concrete de realizare a acestor formaliti procedurale n practica administraiei publice locale. Astfel, dac efectuarea comunicrii hotrrilor consiliilor locale nu pune probleme deosebite, realizarea publicrii prezint unele dificulti din punct de vedere al mijloacelor materiale i financiare necesare imprimrii sau difuzrii n pres a acestor hotrri. De aceea nfiinarea de ctre consiliile locale oreneti i municipale a unor publicaii periodice pentru aducerea la cunotina public a propriilor hotrri normative, n paralel cu afiarea acestora, ar putea constitui o soluie mai bun pentru asigurarea publicrii acestor acte. Altfel, la nivelul consiliilor locale, datorit posibilitilor financiare mult mai sczute, modalitatea principal de publicare a hotrrilor normative va rmne afiarea acestora. n literatura de specialitate se menioneaz n categoria formalitilor procedurale posterioare adoptrii actelor administrative i alte formaliti precum aprobarea, confirmarea i ratificarea1. Ne punem, ntrebarea dac aceste formaliti procedurale pot fi reinute i n cazul actelor de autoritate ale administraiei publice locale. Rspunsul nu e simplu, ntruct aceste autoriti publice sunt autonome, iar raporturile dintre ele i raporturile lor cu celelalte autoriti ale administraiei de stat nu sunt raporturi de subordonare. Or, de regul, aceste formaliti procedurale sunt indispensabile adoptrii actelor administrative ale organelor inferioare. Cu toate acestea, chiar dac autonomia local reprezint un principiu de rang constituional, o anumit corelare a activitii administraiei publice trebuie s existe, indiferent de organele care o nfptuiesc, cu condiia respectrii acestui drept al autoritilor publice locale. De aceea, opinm c n acele domenii n care competenele autoritilor administraiei publice se interfereaz sau sunt tangeniale, ele trebuie s conlucreze pentru a gsi cele mai bune soluii i a lua cele mai eficiente msuri administrative. O astfel de cooperare trebuie realizat cu respectarea ntocmai a competenelor stabilite de lege i a principiilor care stau la baza administraiei publice locale. Aceast cooperare este necesar pentru a nu fi luate decizii contradictorii sau n necunotin de cauz, ceea ce ar putea avea consecine grave pentru activitatea administraiei publice, n general. Lipsa de coeren n luarea deciziilor administrative conduce la haos, compromiterea ordinii sociale i a ordinii de drept. Dac autoritile administrative ar lua decizii contradictorii, cetenii i-ar pierde ncrederea n ele i ar tri un sentiment de incertitudine i insecuritate a drepturilor lor, ceea ce ar putea determina o criz de autoritate. Scopul comun al activitii administraiei publice l constituie executarea legii i, n acest scop, organele sale trebuie s coopereze. Aceast necesitate rezult implicit din Constituie i Legea administraiei publice locale. Astfel, potrivit art. 101 alin. (1) i art. 107 alin. (1) i (2) din Constituie, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, adoptnd hotrri pentru organizarea executrii legilor. El numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti care poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal [art. 122 alin. (1) i (4) din Constituie]. Eventualele divergene dintre serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate n judee sau n municipiul Bucureti i autoritile administraiei publice locale i judeene se mediaz de ctre Guvern (art. 149 din Legea nr. 215/2001). Scopul legii, potrivit acestor reglementri, este de a se nfptui o corelare a activitii administraiei publice printr-o conciliere a intereselor locale cu cele generale, n aa fel nct s se asigure, n toate cazurile, respectarea legii. De altfel, Legea nr. 215/2001 precizeaz, n termeni exprei, c autonomia local se exercit pe baza i n limitele prevzute de lege, iar consiliul local hotrte n condiiile legii [art. 4 alin. (1) i art. 38 alin. (1)]. Pentru aceste considerente, este firesc ca legislaia noastr s prevad posibilitatea sau chiar necesitatea ncheierii unor acte ale administraiei publice locale cu concursul organelor centrale i locale de specialitate ale administraiei de stat. Evident c, dat fiind autonomia local i competena strict delimitat a autoritilor publice locale, unele dintre aceste formaliti procedurale sunt mai puin compatibile cu principiile i specificul acestui segment al administraiei publice, n acest sens, trebuie s inem seama de faptul c autoritile publice locale
111

nu sunt subordonate nici ntre ele i nici fa de organele administraiei de stat. De aceea, credem c, sugernd ideea de subordonare, aprobarea, ratificarea i confirmarea nu pot fi considerate formaliti procedurale specifice actelor de autoritate ale administraiei publice locale. Singur, confirmarea ar putea fi reinut ca o formalitate procedural posterioar adoptrii actelor de autoritate ale administraiei publice locale, cnd acestea comunic meninerea unui act anterior sau acoper un viciu al unui asemenea act. Astfel, dac, de exemplu, o hotrre a consiliului local a fost adoptat fr majoritatea necesar, ea poate fi confirmat ntr-o edin ulterioar, cu ntrunirea majoritii corespunztoare. Numai c, n doctrin, s-a artat c astfel de confirmri nici nu constituie, n realitate, forme procedurale1. 5. Etapele procedurii de adoptare (emitere) a actelor de autoritate ale administraiei publice locale n literatura juridic, se vorbete fie de elaborarea 2 actelor administrative, fie de procesul adminstrativdecizional3, distingndu-se patru etape principale ale acestei proceduri i anume: pregtirea, adoptarea, executarea i controlul executrii deciziei administrative. In cele ce urmeaz, vom pleca de la ideea c procesul administrativ-decizional propriu-zis ncepe odat cu apariia necesitii adoptrii deciziei i se ncheie odat cu adoptarea acesteia. Plecnd de la aceast premis, sfera activitii decizionale a administraiei publice are dou pri importante i distincte: Prima etap, care formeaz procesul decizional propriu-zis, cuprinde subetapele pregtirii i adoptrii (emiterii) deciziei, iar cea de-a doua etap, care ar putea fi denumit etapa aplicrii deciziei, cuprinde subetapele executrii i controlului executrii deciziei. Procesul administrativ-decizional cuprinde totalitatea aciunilor necesare adoptrii deciziei, n cazul nostru a actelor de autoritate ale administraiei publice locale. Procesul decizional se desfoar dup o anumit metodologie de adoptare a actelor de autoritate ncepnd, aa cum am artat, cu pregtirea i ncheindu-se cu adoptarea acestor acte. ntruct organizarea i funcionarea administraiei publice locale are la baz principiul autonomiei locale, metodologia de adoptare a actelor de autoritate ale autoritilor publice locale se stabilete de ctre aceste autoriti prin regulamentul de organizare i funcionare, aprobat n condiiile legii. Numai metodologia privind elaborarea proiectelor de legi, ordonane, hotrri ale Guvernului, instruciuni i ordine, inclusiv ale prefecilor este reglementat prin lege i hotrre a Guvernului1. Este adevrat c Guvernul Romniei, prin Ordonana nr. 35/2002, a aprobat Regulamentul cadru organizare i de funcionare a consiliilor locale, ns acesta nu reglementeaz n detaliu metodologia adoptrii hotrrilor consiliilor locale. De aceea, Consiliul Judeean Timi, de exemplu, a inclus n cadrul propriului regulament de funcionare un capitol distinct denumit Metodologia adoptrii hotrrilor i deciziilor", n care a stabilit momentele importante pe care trebuie s le parcurg procesul decizional de la declanarea sa i pn la adoptarea actelor de autoritate. a. Pregtirea proiectelor actelor de autoritate ale administraiei publice locale Pregtirea proiectelor actelor de autoritate ncepe cu declanarea procesului decizional i se finalizeaz o dat cu introducerea proiectelor de hotrri n dezbaterea autoritii deliberative colegiale sau, dup caz, supunerea proiectelor de dispoziii, spre analiz, autoritii unipersonale, adic primarului sau preedintelui consiliului judeean. Declanarea procesului decizional apare din necesitatea unei noi decizii i are loc prin manifestarea iniiativei2 celor ndreptii de lege, acetia fiind primarul i consilierii locali sau judeeni 3 cu sau fr funcii de conducere, individual, n grupuri sau n comisii de specialitate, din oficiu sau la sesizarea altor persoane. n ce privete manifestarea iniiativei n adoptarea unui act de autoritate al administraiei publice locale, considerm c prin regulamentul de funcionare a consiliului local trebuie prevzut acest drept i n favoarea cetenilor din unitatea administraiv-teritorial, ntruct administraia public local trebuie s cunoasc i s ia n considerare n activitatea sa decizional nevoile cetenilor pe care i reprezint i ale cror interese trebuie s le satisfac. De altfel, n doctrin s-a artat c prin participarea direct a cetenilor n procesul decizional, administraia se afl n permanent contact cu realitile sociale"1. Mai mult, administraia public local trebuie s se consulte n luarea deciziilor cu specialiti i reprezentani ai diferitelor asociaii ale administrailor, pentru c acestea ar putea s-i faciliteze punerea n
112

executare a deciziilor adoptate2. n realitate, cetenii i manifest acest drept, n mod implicit, prin cererile, sesizrile i reclamaiile adresate primarului sau consilierilor locali. Este adevrat ns c aceste propuneri de reglementri trebuie prezentate i susinute n edinele consiliului local de ctre persoanele abilitate prin regulamentul propriu de funcionare. Iniiativele consilierilor se transmit primarului sau preedintelui consiliului judeean, care va dispune luarea n studiu a acestor propuneri de ctre compartimentele de resort i ntocmirea rapoartelor de specialitate. Propunerile se pot face i verbal, acestea fiind transmise, de ctre primar sau preedinte, serviciilor de specialitate. Al doilea moment al pregtirii actelor de autoritate l constituie documentarea compartimentelor de resort ale primriei (consiliului judeean) asupra propunerii de adoptare a unei decizii, dup ce aceasta a fost transmis acestor compartimente. n doctrin se face distincia ntre documentarea teoretic i documentarea asupra situaiei de fapt3. Documentarea teoretic cuprinde documentarea juridic i documentarea tehnico-tiinific. Documentarea juridic are ca obiect cercetarea temeiului legal al proiectului de hotrre, pentru c hotrrile consiliului local se adopt numai cu respectarea legii [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Principiul legalitii este un principiu fundamental al activitii administraiei publice, care trebuie s se materializeze numai n acte adoptate pe baza i n vederea executrii legilor n vigoare. Prin documentarea juridic se urmrete ndeplinirea condiiilor de valabilitate ale noii hotrri administrative. Documentarea tehnico-tiinific are ca obiect examinarea oportunitii i eficienei noii decizii prin compararea obiectivelor propuse cu rezultatele cercetrii tiinifice moderne n domeniul supus reglementrii ce se va adopta. Documentarea asupra situaiei de fapt are rolul cel mai important n fundamentarea unei hotrri ntruct legalitatea, oportunitatea i eficiena acesteia depinde de calitatea informaiilor primite, fiind necesar ca aceste informaii s fie reale, exacte i complete. De aceea, este foarte important sursa de informaii, pstrarea i circulaia informaiilor, un rol hotrtor avndu-l culegerea informaiilor de la sursa direct prin deplasri la faa locului, precum i informatizarea administraiei publice locale care s permit ca informaiile, odat culese, s fie bine stocate, reactualizate i puse n timp util la dispoziia specialitilor i, evident, a factorilor de decizie. Acest moment al documentrii, sub aspectele prezentate mai sus, se finalizeaz cu ntocmirea raportului de specialitate de ctre compartimentele de resort ale primriei (art. 45 din Legea nr. 215/2001). Pentru o solid fundamentare a proiectului de hotrre, specialitii din administraia public local trebuie s dispun de o foarte bun pregtire profesional, dar i de o bun cunoatere a legislaiei care reglementeaz domeniul lor de activitate, ntruct i asum ntreaga rspundere pentru propunerile fcute. Raportul de specialitate al compartimentului de resort trebuie s cuprind propunerile specialitilor care l-au ntocmit, evideniind att avantajele, ct i dezavantajele variantelor de soluii propuse. Ultimul moment al pregtirii deciziei l constituie ntocmirea proiectului de hotrre cu una sau mai multe variante. Proiectul de hotrre se ntocmete (redacteaz) de ctre compartimentul de resort care a fcut documentarea asupra acestuia i a ntocmit raportul de specialitate. Proiectul de hotrre avizat de secretarul comunei, oraului sau al judeului, mpreun cu raportul compartimentului de resort i documentaia corespunztoare, se transmite comisiei de specialitate a consiliului local sau judeean pentru a analiza oportunitatea i eficiena hotrrii ce se preconizeaz a fi adoptat. Comisia de specialitate va emite avizul favorabil sau nefavorabil, precum i obieciunile, observaiile sau propunerile de modificare sau completare a proiectului de hotrre. b. Metodologia adoptrii propriu-zise a actelor de autoritate ale administraiei publice locale A doua subetap a procesului decizional propriu-zis o constituie, aa dup cum am artat, adoptarea actelor de autoritate ale administraiei publice locale care const n dezbaterea proiectelor de hotrri i supunerea lor la vot. n cazul actelor de autoritate ale autoritilor unipersonale, aceast etap o numim etapa deliberrii i emiterii lor sub semntur. Dezbaterea are loc n timpul edinelor consiliilor locale i judeene i reprezint o confruntare de idei n cadrul creia sunt scoase n evident avantajele i dezavantajele uneia sau alteia din soluiile posibile . Pentru a cunoate soluiile posibile, dezbaterea proiectului de hotrre este precedat de prezentarea de ctre iniiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum i a raportului de
113

specialitate (art. 45 din Regulamentul cadru orientativ). Pentru a se asigura o dezbatere n deplin cunotin de cauz, proiectele de hotrri, nsoite de documentaia aferent, trebuie s fie transmise, n timp util, consilierilor locali pentru a le putea studia pe ndelete, nainte de edina n care vor avea loc dezbaterile. Astfel, potrivit Regulamentului de funcionare a Consiliului Judeean Timi, aceste documente se pun la dispoziia consilierilor cu cel puin 10 zile nainte de data edinelor ordinare i cu cel puin 3 zile naintea edinelor extraordinare ale consiliului judeean (art. 64 din Regulament). Dezbaterea proiectelor de hotrri poate fi general i pe articole. Dup dezbateri, proiectele de hotrri se supun votului deschis sau secret al consilierilor, dup cum hotrte consiliul local (judeean) respectiv. Hotrrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege [art. 46 alin. (4) din Legea nr. 215/2001]. Votul deschis se exprim public prin ridicarea minii sau prin apel nominal [art. 48 alin. (2) din Regulamentul-cadru orientativ]. Proiectul de hotrri care a ntrunit numrul de voturi pentru" cerut de lege, devine hotrrea consiliului local sau judeean. Cu aceast operaiune se ncheie procesul decizional propriu-zis al autoritilor publice locale colegiale. n ce privete actele de autoritate ale organelor locale unipersonale, n aceast a doua etap a emiterii lor, primarul i, respectiv, preedintele consiliului judeean analizeaz proiectele de dispoziii pe baza rapoartelor compartimentelor de resort si, dup deliberare, le pot emite sub semntur. Anumite dispoziii pot fi emise de ctre primar sau preedintele consiliului judeean fr a fi nsoite de rapoartele de specialitate, ci doar printr-o eventual consultare cu specialitii din domeniul de aplicare a acelor dispoziii, n toate cazurile ns, dispoziiile emise de primar sau preedintele consiliului judeean trebuie s fie avizate, pentru legalitate, de ctre secretarul comunei, oraului sau al judeului, dup caz. 6. Intrarea n vigoare a actelor de autoritate ale administraiei publice locale Actele normative intr n vigoare, n principiu, de la data publicrii lor. Evident c intrarea n vigoare marcheaz momentul producerii de efecte juridice de ctre actele respective. Acest principiu i gsete consacrarea n nsi Constituia Romniei care, n art. 15 alin. (2), prevede c legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale mai favorabile". Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al Romniei n cazul legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, n cazul celorlalte acte normative (publicare n pres, afiare). Nepublicarea actelor normative ale Guvernului atrage inexistena acestor acte [art. 107 alin. (4) din Constituie]. Unele acte normative intr n vigoare la o dat ulterioar publicrii lor, n termenul stabilit n nsui textul lor. Actele administrative individuale se aduc la cunotin persoanelor interesate prin comunicare. Ele produc efecte juridice din momentul comunicrii. n ce privete actele de autoritate ale administraiei publice locale art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prevede c actele normative devin obligatorii de la data publicrii, iar cele individuale, de la data comunicrii. Unele acte de autoritate individuale pot produce ns efecte juridice din chiar momentul adoptrii lor, dac persoana vizat particip la adoptarea actului i din cuprinsul actului nu rezult altfel. De exemplu, hotrrea consiliului local prin care se alege viceprimarul produce efecte din momentul adoptrii ei, dac persoana aleas n aceast funcie a fost prezent la edin i a acceptat nvestitura, tn asemenea cazuri, momentul adoptrii actului coincide cu comunicarea sa, ntruct persoana n cauz ia cunotin, n mod direct, despre existena actului. Dar i fa de organul emitent actul poate produce efecte tot din momentul adoptrii lui. Astfel, consiliul local va plti salariul viceprimarului din momentul adoptrii hotrrii de nvestire, dac hotrrea nu prevede o dat ulterioar pentru nceperea mandatului viceprimarului. Pot exista ns i situaii inverse, cnd actul adoptat a fost publicat sau comunicat, dar el nu produce efecte din momentul publicrii sau comunicrii, ci de la o dat mult ulterioar. De exemplu, potrivit art. 4 din Ordonana nr. 2/2001, actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare dup 10 zile de la data aducerii lor la cunotin public, dac n cuprinsul acestora nu se prevede un termen mai lung. n concluzie, actul de autoritate este valabil i poate produce, n anumite situaii, efecte juridice din
114

chiar momentul adoptrii sau emiterii lui, drei nu poate, potrivit legii, s creeze obligaii valabile fa de teri, nainte de aducerea lui la cunotina acestora. Cu alte cuvinte, momentul n care un act de autoritate produce efecte juridice este diferit, dup cum urmeaz: fa de organul emitent, actul produce efecte juridice de la data adoptrii (emiterii) lui sau la o dat ulterioar prevzut n acel act. fa de teri, actul creeaz obligaii valabile de la data publicrii sau comunicrii ori la o dat ulterioar prevzut n acel act. Dispoziiile art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ne las posibilitatea de a le interpreta n sensul c actele de autoritate ale administraiei publice locale pot da natere la drepturi subiective valabile n favoarea terilor, chiar din momentul adoptrii (emiterii) lor. Prin urmare, data naterii dreptului este aceea a adoptrii (emiterii) actului i nu data comunicrii lui, ntruct acest text de lege prevede doar c actul nu este obligatoriu nainte de comnicarea lui. Astfel, dac dreptul nscut este garantat de lege, prin stabilitate, organul emitent nu mai poate revoca actul nainte de comunicare, ntruct actul a devenit irevocabil din chiar momentul adoptrii (emiterii) lui. De observat c legea nu prevede un termen pentru punerea n executare a unui act administrativ de autoritate fa de teri, lsnd la latitudinea administraiei s stabileasc acest moment. Legea prevede termene maxime pentru comunicarea i publicarea actelor administrative de autoritate, acestea fiind de 10 zile de la adoptare sau emitere, n cazul actelor individuale1 i de 5 zile de la comunicarea ctre prefect a actelor normative2. 7. ncetarea efectelor actelor de autoritate ale administraiei publice locale Actele de autoritate ale administraiei publice locale produc efecte juridice din momentul intrrii lor n vigoare i pn la scoaterea lor din vigoare. De regul, ncetarea efectelor unui act de autoritate se face printr-un alt act de autoritate, dar uneori aceasta se datoreaz i unor fapte materiale cum ar fi, de exemplu: trecerea termenului pentru care a fost emis actul respectiv. n doctrin, exist unanimitate n ce privete operaiunile juridice prin care un act administrativ i poate nceta efectele sale juridice. Aceste operaiuni se mpart n trei categorii principale: suspendarea, revocarea i anularea actelor administrative. Actele juridice prin care are loc ncetarea efectelor actelor de autoritate ale administraiei publice locale pot fi emise fie de organul emitent al actului care i nceteaz efectele, fie de instana judectoreasc, spre deosebire de actele de autoritate ale administraiei publice de stat care i nceteaz efectele juridice i prin actele organelor ierarhic superioare organului care a emis actul ce va fi desfiinat. n literatura juridic s-a spus c actele juridice prin care i nceteaz efectele un act administrativ trebuie s provin numai de la organele puterii publice, astfel c renunarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu ar determina, prin ea nsi, ncetarea efectelor actului respectiv3, mprtim acest punct de vedere ntruct se bazeaz pe argumente logice i juridice solide, ns este de remarcat faptul c, n practic, dac renunarea beneficiarului actului se notific organului emitent acesta procedeaz, de regul, la revocarea actului. De exemplu, dac o persoan solicit primarului retragerea autorizaiei prin care i s-a conferit dreptul de a exercita o meserie (profesie), organul emitent retrage autorizaia i comunic dispoziia de retractare autoritii financiare competente pentru a se face meniunile corespunztoare n registrul de eviden a pltitorilor de impozit pe venit. . a. Suspendarea actelor de autoritate ale administraiei publice locale Suspendarea este operaiunea juridic care determin ncetarea temporar a efectelor actelor administrative1. Suspendarea actelor de autoritate ale administraiei publice locale poate avea loc, fie printr-un act juridic, fie n temeiul legii. Suspendarea printr-un act juridic se poate dispune de ctre organul emitent sau de ctre instana judectoreasc. Organul emitent i poate suspenda propriile acte de autoritate n virtutea principiului revocabilitii actelor administrative, ntruct qui potest maius potest et minus. Instana judectoreasc de contencios administrativ poate s dispun, n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, suspendarea executrii actului administrativ, pn la soluionarea definitiv a aciunii n anularea actului atacat [art. 9 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ]. Suspendarea de drept a unui act de autoritate al administraiei publice locale are loc atunci cnd
115

prefectul atac acel act la instana de contencios administrativ [art. 135 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Msura suspendrii prin act juridic are la baz existena unor dubii n legtur cu legalitatea sau oportunitatea unui act de autoritate. Aceste dubii le poate avea organul emitent al actului, dar i instana judectoreasc care poate dispune msura suspendrii atunci cnd reclamantul solicit luarea acestei msuri pn la soluionarea aciunii privind anularea actului administrativ atacat. Suspendarea prin act juridic fiind determinat de o apreciere asupra legalitii sau oportunitii unui act de autoritate, are un caracter facultativ, n timp ce suspendarea de drept, avndu-i temeiul n lege, are caracter obligatoriu. Suspendarea are caracter temporar. Ea dureaz pn cnd actul este revocat sau anulat ori este recunoscut ca valabil. Dac organul emitent gsete actul ilegal sau inoportun, l revoc, iar, n caz contrar, l repune n vigoare. Suspendarea dispus de ctre instana judectoreasc i suspendarea de drept dureaz pn la soluionarea aciunii n contencios administrativ cnd, indiferent c actul va fi anulat ori va fi recunoscut ca valabil, msura suspendrii acestuia va nceta. Luarea msurii suspendrii efectelor unui act de autoritate al administraiei publice locale presupune existena unui act intrat n vigoare pentru c, altfel, suspendarea ar fi inutil1. b. Revocarea actelor de autoritate ale administraiei publice locale n doctrin2 revocarea a fost definit ca fiind operaiunea juridic prin care organul emitent sau organul ierarhic superior scoate din vigoare un act administrativ. n cazul actelor de autoritate ale administraiei publice locale, revocarea poate fi dispus, aa cum am artat, numai de ctre organele emitente, ntruct ntre organele administraiei publice locale i ntre acestea i organele administraiei publice de stat nu exist raporturi de subordonare, pentru ca acestea din urm s poat revoca actele celor dinti. Cauzele revocrii pot fi ilegalitatea sau inoportunitatea unui act de autoritate. n doctrin s-a susinut c revocarea este considerat o specie a nulitii, ntruct oportunitatea reprezint o dimensiune a legalitii actului administrativ3. Nu putem accepta aceast opinie, ntruct revocarea pentru motive de inoportunitate produce efecte ex nunc, cauza revocrii fiind ulterioar adoptrii (emiterii) actului administrativ, n timp ce anularea produce, ntotdeauna, efecte retroactiv (ex tunc). ntr-adevr, actul administrativ poate deveni la un moment dat inoportun. Descoperirea acestui viciu al actului este ns n sarcina organului emitent care are obligaia urmririi executrii actelor sale. Constatnd c actul a devenit inoportun, organul emitent l va revoca. Actul revocat i va nceta efectele din momentul adoptrii actului de revocare care va produce efecte pentru viitor (ex tunc). De asemenea, revocarea unui act de autoritate al administraiei publice locale se poate dispune numai de ctre organul emitent att pentru motive de ilegalitate, ct i pentru motive de inoportunitate, spre deosebire de anulare care poate fi dispus numai de ctre instana judectoreasc i numai pentru motive de ilegalitate. Revocarea unui act administrativ individual mai poart denumirea de retractare, iar revocarea unui act administrativ normativ mai poart denumirea de abrogare. Revocarea poate fi total sau parial, n acest din urm caz, revocarea mai poart denumirea de reformare sau modificare a actului administrativ. n principiu, actele administrative sunt revocabile. Exist ns anumite excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative, cu precizarea c actele normative sunt revocabile, fr nici o excepie. Cu alte cuvinte, numai anumite acte administrative individuale pot fi irevocabile. n doctrin1 au fost evideniate deja categoriile de acte administrative irevocabile, acestea fiind urmtoarele: actele administrative jurisdicionale; actele pe baza crora au luat natere raporturi juridice civile, de munc sau procesuale; actele care au generat drepturi subiective, garantate de lege, prin stabilitate; actele administrative realizate material; - actele administrative de sancionare. ntruct, n principiu, autoritile administraiei publice locale nu desfoar activitate jurisdicional, ne vom ocupa, n cele ce urmeaz, de celelalte categorii de acte de autoritate, exceptate de la principiul revocabilitii. 1) Actele de autoritate pe baza crora au luat natere raporturi juridice contractuale sunt frecvent ntlnite n activitatea administraiei publice locale, n doctrin se dau, ca exemplu, actele care stau la
116

baza raporturilor civile i de munc1 ori se au n vedere contractele civile, n sensul larg al termenului2. Pentru stabilirea naturii juridice a raporturilor contractuale generate de actele de autoritate ale administraiei publice locale trebuie fcut urmtoarea precizare: prin intermediul acestor acte de autoritate ale administraiei publice locale se mijlocete att naterea unor raporturi juridice contractuale ntre diferii subieci de drept, fr participarea autoritii emitente, ct i naterea unor raporturi juridice contractuale n care unul dintre subieci este nsi autoritatea emitent a actului. n prima situaie, este fr ndoial c raporturile juridice create n baza actelor de autoritate ale administraiei publice locale pot fi raporturi juridice civile, de munc sau procesuale. n cea de-a doua situaie, majoritatea raporturilor juridice contractuale care au la baz actele de autoritate sunt contracte administrative, prin intermediul crora autoritile publice locale i administreaz domeniul public i asigur organizarea de servicii publice. i n opinia noastr, actele de autoritate care au generat contracte administrative pot fi revocate, acestea reprezentnd, aa cum s-a artat n doctrin, o excepie la excepie3. Dimpotriv, actele de autoritate pe baza crora administraia public local ncheie contracte civile cu diveri particulari persoane fizice sau juridice nu mai pot fi revocate.4 Cum poate fi susinuta ns teza potrivit creia actele de autoritate, pe baza crora au fost ncheiate contracte administrative, pot fi revocate? n doctrin s-a artat c aceast excepie de la excepie' este justificat de prioritatea interesului public pe care l are de aprat administraia, particularii avnd dreptul s atace n contencios administrativ actul de revocare, n susinerea acestei teze se mai arat c prile contractante au reprezentarea riscului revocrii actului administrativ, aa nct argumentul inechitii nu mai poate fi invocat1. Strict vorbind, revocarea actelor de autoritate care stau la baza contractelor administrative i gsete temeiul n regimul juridic de drept public care guverneaz aceast categorie de contracte. Dac actul de autoritate care a stat la baza unui asemenea contract a devenit inoportun, el trebuie revocat i contractul reziliat, aceste puteri ale administraiei fiind justificate de necesitatea salvrii interesului public. Actul de revocare produce efecte numai pentru viitor, ca i rezilierea contractului, iar particularul cocontractant are dreptul la despgubiri din partea administraiei2. 2) Actele de autoritate pe baza crora au luat natere raporturile juridice de munc sunt, de asemenea, irevocabile ntruct contractul de munc, fiind ncheiat prin acordul de voin al prilor, nu poate fi desfcut, n mod unilateral, de ctre administraie, dect n cazurile expres prevzute de lege. n doctrin, s-a exprimat opinia potrivit creia din momentul sesizrii instanei de judecat, actele administrative ce formeaz obiectul litigiului nu mai pot fi revocate, ntruct ar afecta buna administrare a justiiei.3 In ce ne privete, considerm c un act administrativ dedus judecii poate fi revocat, dac prin actul de revocare se restabilete dreptul nclcat. Msura revocrii, n astfel de situaii, nu mpiedic cu nimic buna administrare a justiiei. Dimpotriv, dac persoana lezat ntr-un drept al su printr-un act administrativ se declar satisfcut prin revocarea actului, ea, n calitate de reclamant, va renuna la aciunea n contenciosul administrativ, nemaiavnd interes ori aciunea va fi respins ca lipsit de obiect. Numai revocarea sau reformarea actului administrativ n defavoarea reclamantului nu poate fi acceptat, ntruct ar complica activitatea de judecat, presupunnd o nou aciune n anulare mpotriva actului de revocare. 3) O alt categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii o reprezint actele care au generat drepturi subiective garantate de lege, cu stabilitatea lor. n contextul vechii legislaii erau incluse n aceast categorie actele de atribuire a unor terenuri pentru construirea de locuine i actele atributive de statut personal1. Actualmente, atribuirea de terenuri pentru executarea de construcii poate avea loc prin concesionarea acestora de ctre administraia public local, persoanelor interesate. De regul, concesionarea acestor terenuri se face prin licitaie public, n baza hotrrii consiliului local (art. 18 din Legea nr. 50/1991). Prin excepie, anumite terenuri destinate construirii pot fi concesionate fr licitaie public, cu plata taxei de redeven stabilite, potrivit legii, ori pot fi date n folosin pe termen limitat, n anumite situaii2. Prin urmare, hotrrea pe baza creia se ncheie actul de concesiune cu sau fr licitaie public se ncadreaz n prima categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative i anume aceea a actelor de autoritate pe baza crora au luat natere raporturi juridice contractuale1. Alteori, autoritile administraiei publice locale emit acte generatoare de drepturi subiective, a cror stabilitate este garantat de lege, prin intermediul anumitor organisme (comisii) nfiinate, potrivit legii i care funcioneaz pe lng acestea. Astfel, de exemplu, pentru restituirea unor imobile sau pentru acordarea de des117

pgubiri fotilor proprietari, s-au constituit pe lng consiliile locale i judeene, comisii speciale (art. 16-20 din Legea nr. 112/1995)2. Hotrrile comisiei judeene, prin care s-au restituit imobilele fotilor proprietari, constituie acte prin care a luat natere un drept subiectiv fundamental, anume dreptul de proprietate, garantat prin nsi Constituia Romniei [art. 41 alin. (1)]. 4) n categoria actelor atributive de statut personal emise de administraia public local am inclus dispoziiile de numire a unei persoane ntr-o funcie public. Aceste acte sunt irevocabile, ntruct la baza lor a stat o anumit activitate anterioar a beneficiarului, care nu poate fi contestat ca, de exemplu, reuita la un concurs sau obinerea de rezultate profesionale deosebite. 5) Actele realizate material constituie o alt categorie de acte revocabile, ntruct prin revocarea lor nu s-ar putea restabili situaia material anterioar. n aceast categorie de acte includem acele autorizaii emise de ctre primari care se realizeaz material printr-o aciune sau mai multe aciuni determinate, cum sunt autorizaiile n domeniul construciilor. Astfel, o dat construcia finalizat, autorizaia de construire nu mai poate fi revocat, dup cum nici o autorizaie de demolare/iu mai poate fi revocat dup desfiinarea construciei. n atare situaii, revocarea autorizaiilor ar fi ineficient, ntruct nu se mai poate schimba o situaie de fapt consumat, printr-o manifestare de voin unilateral a administraiei. n doctrin1 se apreciaz c acele autorizaii a cror realizare are loc n mod continuu denumite i autorizaii libere, pot fi revocate, dndu-se ca exemplu autorizaiile pentru exercitarea de ctre particulari a unor profesii sau meserii. Dat fiind executarea lor succesiv pot aprea, n timp, anumite mprejurri care s justifice revocarea unor asemenea acte, ns efectele revocrii nu se pot produce dect ex nune, ntruct, pentru trecut, aceste autorizaii reprezint acte executate material. 6) n fine, actele de sancionare ale administraiei publice locale sunt acte irevocabile2. Aceast excepie de la principiul revocabilitii actelor administrative i gsete justificarea n necesitatea evitrii comiterii de abuzuri de ctre administraia public n raporturile sale cu particularii, n acest scop, legea reglementeaz o procedur jurisdicional special pentru desfiinarea unor asemenea acte3. Cu toate acestea, n doctrin s-a artat c i actele administrative exceptate de la principiul revocabilitii pot fi revocate dac au fost obinute prin manopere frauduloase sau dolosive ori dac viciul de ilegalitate al unui asemenea act este att de grav nct duce la inexistena actului din punct de vedere juridic4. Pentru primul caz se poate da, ca exemplu, aprobarea de ctre consiliul local a nchirierii unui spaiu cu destinaie comercial pe baza unui proces-verbal de licitaie public, ntocmit n fals. Aceast neregularitate procedural constituie o fraud la lege, ntruct organizarea licitaiei publice, n asemenea cazuri, este obligatorie5. Prezentarea, ca fiind adevrat, a procesului-verbal de licitaie public fictiv, pentru ncheierea contractului de nchiriere, reprezint n acelai timp i o manoper dolosiv a funcionarului care a recurs la asemenea vicleug. Dei, contractul de nchiriere a fost ncheiat, dac s-a constatat existena unei asemenea neregulariti, consiliul local care a aprobat nchirierea spaiului comercial va putea s revoce hotrrea care a stat la baza ncheierii acelui contract. Continund cu cea de-a doua situaie referitoare la actele administrative inexistente, reamintim c acestea au fost definite n doctrin ca fiind acele acte care nu au nici mcar o aparen de legalitate, nct un om cu inteligen medie poate s-i dea seama c acestea nu pot avea, nici o clip, caracter obligatoriu1. Astfel, de exemplu, o hotrre a unui consiliu local adoptat cu nclcarea competenei teritoriale sau o dispoziie a primarului pentru percheziia, reinerea sau arestarea unei persoane nu pot fi calificate altfel dect acte inexistente. Asemenea acte nu se bucur de prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind att de evident nct oricine o poate sesiza2. Cu privire la actele inexistente ale administraiei publice locale se poate pune problema dac acestea mai trebuie revocate sau autoritile emitente trebuie doar s constate inexistena lor ori nu e necesar nici una, nici alta, ntruct, oricum, aceste acte nu au caracter obligatoriu3, n ce ne privete, considerm c autoritile emitente au dreptul s revin asupra acestor acte, indiferent c procedeaz la revocarea sau la constatarea inexistenei lor. Importana susinerii teoriei a inexistenei actelor administrative const n faptul c, aa cum s-a artat n doctrin, dac administraia public nu intervine pentru neutralizarea unor asemenea acte i, dimpotriv, insist n aplicarea lor, inexistena acestor acte poate fi constatat de instana judectoreasc, la cererea oricrei persoane interesate, chiar dac actele respective ar fi exceptate de la controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ4.
118

c. Anularea actelor de autoritate ale administraiei publice locale i condiiile de admisibilitate ale aciunii n anulare Dat fiind faptul c autoritile administraiei publice locale sunt autonome, actele lor de autoritate nu pot fi anulate dect de instana judectoreasc, spre deosebire de actele de autoritate ale organelor administraiei de stat care pot fi anulate i de ctre organele ierarhic superioare organului emitent al actului. Anularea se deosebete de revocare sub urmtoarele aspecte: 1. Anularea se dispune numai pentru motive de ilegalitate, nu i de inoportunitate. De aceea, instan judectoreasc nu verific dect legalitatea actului atacat, nu i oportunitatea acestuia. 2. Anularea produce ntotdeauna efecte retroactive, din momentul adoptrii (emiterii) actului, ntruct cauzele anulrii sunt anterioare sau concomitente emiterii actului. n consecin, actul de anulare terge toate efectele produse de actul anulat ca i cum acest act nu ar fi existat, n schimb, revocarea actului pentru motive de inoportunitate produce efecte numai pentru viitor. 3. Anularea actelor de autoritate ale organelor administraiei publice locale poate fi dispus numai de instana judectoreasc, n timp ce revocarea poate fi dispus numai de ctre organul emitent al actului. 4. Msura revocrii este o consecin a exercitrii controlului administrativ intern, n timp ce anularea poate fi urmarea exercitrii, de ctre prefect, a controlului de tutel asupra actelor autoritilor publice locale sau consecina exercitrii, de ctre persoana interesat, a dreptului su fundamental de a se apra mpotriva abuzului autoritilor publice. ntruct anularea actelor de autoritate ale administraiei publice locale poate avea loc numai pe cale judectoreasc se impune prezentarea n continuare a condiiilor n care pot fi anulate aceste acte. Ab initio, este necesar s precizm c anularea prin justiie a unui act administrativ se face n procedur contencioas, pentru c o dat cu introducerea aciunii n anulare a actului se declaneaz un litigiu ntre administraia public emitent a actului i titularul aciunii n anulare, ntruct acest litigiu are ca obiect anularea unui act administrativ, el poart denumirea de contencios administrativ. Am putea defini contenciosul administrativ ca fiind aceea procedur de rezolvare a unui litigiu ntre o autoritate public i un particular sau ntre dou autoriti publice avnd ca obiect anularea unui act administrativ, recunoaterea unui drept prevzut de lege i repararea pagubei produse prin actul anulat. Procedura de drept comun n materia contenciosului administrativ este reglementat de Legea nr. 29/1990,1 dar exist i unele reglementri speciale n aceast materie2. Aceste reglementri generale i speciale sunt deopotriv aplicabile i actelor de autoritate ale administraiei publice locale. Astfel, dei cele mai multe dintre aceste acte sunt supuse controlului judectoresc pe calea aciunii n anulare, potrivit reglementrii generale prevzute de Legea nr. 29/1990, exist i unele acte a cror anulare se poate dispune dup o procedur prevzut de unele reglementri speciale cum sunt, de exemplu: hotrrile privind validarea sau invalidarea unui mandat de consilier sau procesele-verbale de constatare a contraveniilor i aplicarea sanciunilor contravenionale [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 i, respectiv, art. 31-36 din Ordonana nr. 2/2001], Efectund o trecere n revist a opiniilor exprimate n literatura de specialitate 3 cu privire la condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ i referindu-ne, n mod strict, la actele de autoritate ale administraiei publice locale, reinem urmtoarele condiii de admisibilitate a acestei aciuni judectoreti: calitatea procesual a prilor n aciunea de contencios administrativ. actul atacat s vatme un drept subiectiv. actul atacat s nu fie exceptat de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ. s fie ndeplinit procedura administrativ prealabil. aciunea n anulare s fie introdus n termenul prevzut de lege. _ 1) n ce privete calitatea de reclamant n aciunea de contencios administrativ este de reinut c, potrivit Legii nr. 29/1990, pot promova o astfel de aciune nu numai particularii (persoanele fizice i juridice de tip privat), dar i organizaiile statale autonome1, care nu aveau o astfel de posibilitate sub vechea reglementare [art. 14 lit. d) din Legea nr. 1/1967]. Calitatea procesual activ este una din condiiile pentru ca o persoan s poat fi parte n proces i exprim cerina existenei unei identiti ntre persoana reclamantului i persoana care este titular al dreptului n raportul juridic dedus judecii"1. Prin urmare, pentru ca o persoan fizic sau juridic s-i justifice calitatea sa de reclamant ntr-o
119

aciune n contencios administrativ, acesta va trebui s fac dovada c este titularul dreptului lezat printr-un act de autoritate sau nerecunoscut prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative2. Excepie face prefectul care are, de drept, legitimare procesual n aciunea de contencios administrativ, el nefiind titularul vreunui drept lezat prin actul administrativ atacat. Considerm, de asemenea, c trebuie ndeplinite i celelalte condiii pentru a fi parte n proces i anume: capacitate procesual, existena unui drept recunoscut de lege i a unui interes legitim3. ntr-o aciune n contencios administrativ intereseaz ns i calitatea de parte n proces a autoritii publice prte. Cu privire la acest aspect, facem urmtoarele precizri: a) Pentru a avea calitatea de parte ntr-un astfel de litigiu, este necesar s existe identitate ntre autoritatea public chemat n judecat i cea care a emis actul. Aadar, persoana fizic sau juridic lezat ntr-un drept al su printr-un act administrativ trebuie s cheme n judecat autoritatea administrativ care a emis actul, nu pe cea care a emis un aviz sau alt formalitate procedural pentru emiterea actului atacat 4. De asemenea, nu poate fi chemat n judecat primarul n locul consiliului local i nici invers. Este de remarcat i faptul c, potrivit legii, n litigiile avnd ca obiect anularea, modificarea sau emiterea de acte de autoritate, calitatea de parte n proces o are autoritatea public emitent a actului, chiar dac aceasta nu are personalitate juridic (art. 1 din Legea nr. 29/1990). b) In doctrin s-a artat c prtul ntr-o aciune n contencios administrativ trebuie s fie o autoritate administrativ singur ori mpreun cu un funcionar al acesteia1. Noiunea de autoritate administrativ n spiritul Legii nr 29/1990 trebuie interpretat n sens larg, incluznd autoritile publice i chiar persoanele juridice i instituiile particulare care sunt nvestite, prin lege, cu atribuii ce revin funciei executive a statului i, n exercitarea acestora, emit acte administrative2. Un compartiment al unei autoriti publice nu poate avea Ins calitatea de parte ntr-un astfel de litigiu. c) n schimb, n litigiile patrimoniale (de drept public sau de drept comun) au calitatea de pri unitile administrativ-teritoriale, ntruct acestea sunt persoane juridice i au un patrimoniu propriu, constituit din bunurile aparinnd domeniului de interes local [art. 12 alin. (4) i (5) din Legea nr. 213/1998] 1. Ele sunt reprezentate n aceste litigii de ctre consiliile locale i judeene sau, dup caz, de ctre primari i preedinii consiliilor judeene [art. 12 alin. (4) i (5) din Legea nr. 213/1998, coroborate cu art. 67 alin. (1) i 114 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. d) Consiliile locale i primarii sunt organele de conducere ale unei uniti administrativ-teritoriale, dar ele nu au personalitate juridic, toate raporturile juridice patrimoniale angajndu-se de ctre aceste autoriti publice, n numele i n interesul comunelor, oraelor sau judeelor pe care le reprezint. De aici, consecina c rspunderea patrimonial generat de ncheierea i executarea actelor de gestiune ncheiate de autoritile publice locale aparine unitilor administrativ-teritoriale pe care le reprezint aceste autoriti. e) n cazul n care este atacat un act de autoritate al unei regii autonome sau instituii publice subordonat unei autoriti publice locale, calitatea de prt n proces o va avea regia autonom sau instituia public emitent a actului, n schimb, dac un serviciu sau o instituie public de subordonare local, fr personalitate juridic, ncheie un act de gestiune cu mputernicirea autoritii locale creia i este subordonat, rspunderea patrimonial va aparine tot unitii administrativ-teritoriale care va trebui s fie chemat n proces n calitate de prt. f) n doctrin s-a mai subliniat faptul c o instan de contencios administrativ nu ar putea soluiona un litigiu dintre dou persoane fizice, chiar dac obiectul litigiului l-ar constitui anularea unui act administrativ2. Prin urmare, persoana lezat printr-un act administrativ trebuie s cheme n judecat autoritatea emitent a actului atacat i nu persoana beneficiar a acelui act, dei aceasta din urm poate interveni n proces n interes propriu sau n interesul autoritii prte. Instana de contencios administrativ nu are dreptul s oblige reclamantul s cheme n judecat beneficiarul actului atacat sau S introduc, din oficiu, n proces acea persoan, ntruct s-ar nclca principiul disponibilitii, potrivit cruia cadrul procesual este stabilit de prile angajate n litigiu. 2) O alt condiie de admisibilitate a aciunii n anulare a actelor administrative n general, valabil i n cazul actelor de autoritate ale administraiei publice locale, const n aceea ca actul atacat s vatme un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, n cazul contenciosului subiectiv sau ca actul s fie ilegal, n cazul contenciosului obiectiv. Cu alte cuvinte, actul atacat trebuie s lezeze un drept subiectiv, n cazul contenciosului reglementat de Legea nr. 29/1990 sau s contravin unei norme juridice superioare, n
120

cazul contenciosului declanat de ctre prefect, n temeiul Legii nr. 215/2001. Aadar, n primul caz, legea nu cere ca actul s fie ilegal, ci doar ca acesta s vatme un drept subiectiv al reclamantului. Aceast condiie se confund cu aceea a calitii procesuale a reclamantului, ntruct acesta va trebui s dovedeasc c el este titularul dreptului nclcat prin actul administrativ atacat. Odat fcut dovada existenei dreptului subiectiv nclcat se va putea decide i n privina calitii procesuale a reclamantului care trebuie s fac dovada c dreptul lezat i aparine. Din cele ce preced rezult, n mod indirect i implicit, c actul atacat trebuie s aib caracter individual pentru c numai un astfel de act poate leza drepturi subiective1. Care este totui, rezolvarea legal n cazul atacrii actelor normative ale administraiei publice locale? Problema pus n discuie nu este att de important ct ar putea prea i nici rezolvarea acesteia nu prezint un grad prea mare de dificultate, din urmtoarele considerente: n primul rnd, aa cum s-a artat n literatura de specialitate1 un act administrativ cu caracter normativ nu poate vtma drepturi subiective dect dac este pus n executare de autoritile administrative" (prin acte individuale s.n.). n al doilea rnd, instana de judecat, dei nu are competena anulrii actelor normative, se poate pronuna asupra legalitii acestora pe calea excepiei de ilegalitate [art. 11 alin. (1) din Legea nr. 29/1990]. Dac instana consider actul ilegal, l va nltura din soluionarea litigiului dedus judecii. n al treilea rnd, actele normative ale administraiei publice locale pot fi atacate de ctre prefect la instana de contencios administrativ, n baza reglementrii speciale cuprins n art. 135 din Legea nr. 215/2001. Prefectul are aceast calitate procesual n baza legii, el nefiind inut s fac dovada vtmrii unui drept prin actul administrativ atacat. De altfel, nici nu s-ar putea pune o astfel de problem n cazul actelor normative. Motivul anulrii unui act administrativ pe calea contenciosului obiectiv, reglementat de Legea nr. 215/2001, este ilegalitatea actului. Prin aceast form de control se urmrete asigurarea legalitii actelor administraiei publice locale, n condiiile autonomiei locale. Aceast procedur legal special este absolut necesar ntruct, dei, statul nu poate, prin organele sale administrative, s anuleze actele autoritilor publice locale, el trebuie s apere ordinea de drept, inclusiv n acest sector al administraiei publice. Mai trebuie precizat c, ntruct legea nu face nici o distincie, prefectul poate ataca la instana de contencios administrativ i actele de autoritate cu caracter individual ale administraiei publice locale. Introducerea, de ctre prefect, a aciunii n contencios administrativ mpotriva acestor din urm acte reprezint ns, n opinia noastr, un drept i nu o obligaie, ntruct cel lezat ntr-un drept al su, printr-un asemenea act, are el nsui posibilitatea de a aciona n vederea anulrii actului, n practic, ns, prefecii obinuiesc s atace toate actele de autoritate ale administraiei publice locale pe care le consider ilegale, indiferent de caracterul lor individual sau normativ i indiferent dac sunt sau nu sesizai de ctre persoanele lezate prin actele respective. 3) O alt condiie de admisibilitate a aciunii n anulare pe calea contenciosului administrativ este aceea ca actul atacat s fie un act administrativ. Cu privire la aceast condiie, facem doar urmtoarele precizri. n primul rnd, n opinia noastr, numai actele de autoritate i contractele administrative, sunt supuse regimului de drept public, inclusiv n ce privete controlul legalitii lor1, n timp ce actele de gestiune privat, fiind ncheiate de administraie ca orice particular, sunt supuse regimului de drept comun. n al doilea rnd, orice act unilateral al administraiei publice locale susceptibil de a produce efecte juridice prin care se lezeaz un drept recunoscut de lege unei persoane poate fi atacat la instana de contencios administrativ, chiar dac poart o denumire improprie. Nu poate fi ns atacat n contencios administrativ o simpl adres a unei autoriti publice locale prin care i se aduce la cunotin unei persoane fizice sau juridice existena unui act administrativ emis de acea autoritate, ntruct acea adres nu produce nici un efect juridic. Reclamantul poate cere instanei de contencios administrativ s oblige autoritatea emitent a actului atacat s depun acel act n dosarul cauzei mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui [art. 10 alin. (1) din Legea nr. 29/1990]. n al treilea rnd, legea d posibilitatea unei persoane fizice sau juridice s se adreseze instanei de contencios administrativ i mpotriva refuzului nejustificat al autoritii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, acest refuz fiind calificat n doctrin ca un fapt material asimilat de lege actului administrativ ilegal2. 4) O alt condiie de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ const n aceea c actul atacat s nu fie exceptat de la aceast form de control. Potrivit art. 2 din Legea nr. 29/1990 sunt exceptate de la controlul legalitii, pe calea contenciosului
121

administrativ, urmtoarele categorii de acte: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. - actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului. actele referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale la care Romnia este parte. actele prin care organele puterii executive iau msuri urgente pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, ca de exemplu: actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i a altor evenimente de aceeai gravitate. actele de comandament cu caracter militar. actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar. actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Unele dintre aceste prevederi legale de excepie sunt aplicabile, prin analogie i actelor administraiei publice locale. n concret, sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ, n concepia Legii nr. 29/1990, urmtoarele categorii de acte ale administraiei publice locale: actele de autoritate ale administraiei publice locale prin care se iau msuri urgente pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public. actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar. actele de gestiune svrite de unitile administrativ-teritoriale n calitate de persoane juridice civile i pentru administrarea patrimoniului su. Prima categorie de acte exceptate de la controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ au mai fost denumite n doctrin ca fiind acte emise n circumstane excepionale"1. Astfel, potrivit art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, primarul ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. Trebuie s precizm c n aceast categorie de acte ale administraiei publice locale nu intr i actele emise ca urmare a strii de urgen pentru c astfel de acte nu sunt de competena autoritilor publice locale. Instituirea strii de necesitate1 i a msurilor necesare n astfel de mprejurri excepionale este de competena organelor statului, nu a organelor administraiei publice locale. Astfel, potrivit art. 93 alin. (1) din Constituie, Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele localiti i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Din interpretarea sistematic a dispoziiilor art. 93 alin. (1) din Constituie i a celor cuprinse n art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, rezult c aceste din urm dispoziii legale nu au n vedere evenimente de o amploare i gravitate care s justifice instituirea strii de urgen pentru c, n astfel de situaii, se depete competena autoritilor publice locale, i este necesar intervenia organelor statului. n mod firesc, legea recunoate autoritilor publice locale competena de a interveni pentru aprarea intereselor publice locale, chiar i n situaii excepionale, pentru c acestea au competen general n rezolvarea problemelor cu care se confrunt colectivitile locale. Numai n mod subsidiar, dac intervenia administraiei publice locale se dovedete a fi insuficient sau depit de amploarea evenimentului produs se va impune intervenia statului. Importana deosebit a msurilor luate de autoritile publice locale n mprejurri excepionale i urgena punerii n aplicare a acestor msuri justific, pe deplin, exceptarea de la controlul legalitii, pe calea contenciosului administrativ, a actelor respective. Aceasta nu nseamn c persoana care a suferit o pagub, ca urmare a aplicrii acestor msuri, nu are dreptul de a pretinde despgubiri administraiei publice locale, potrivit dreptului comun. Aceste acte privind stabilirea unor msuri n situaii excepionale au, de regul, caracter temporar, ele ncetndu-i efectele la mplinirea termenului prevzut n cuprinsul lor. Ele pot fi ns modificate sau revocate, dac devin inoportune. Cu privire la actele pentru desfiinarea sau modificarea crora legea special prevede o alt procedur judiciar precizm c legea are n vedere procedura de drept comun i nu o procedur special
122

de contencios administrativ 1, pentru c, altfel aceast dispoziie de excepie ar fi inutil. Prin urmare, nu intr n aceast categorie exceptat acele hotrri ale consiliilor locale care pot fi atacate n instana de contencios administrativ de ctre persoanele interesate sau de ctre prefect, potrivit Legii nr. 215/2001. Fac parte ns din aceast categorie hotrrile consiliului local prin care se repartizeaz locuinele sociale, potrivit art. 43, coroborat cu art. 61 din Legea locuinei nr. 114/1996. Actele de gestiune2 ale administraiei publice locale ncheiate n numele i pe seama unitilor administrativ-teritoriale, ca persoane juridice civile, sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ, ele fiind supuse controlului instanelor de drept comun. Cu alte cuvinte, contractele civile ncheiate de autoritile publice locale pentru administrarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale pot fi supuse controlului de legalitate la instana civil, potrivit procedurii de drept comun. Aceast categorie de acte ale administraiei publice locale va face obiectul unui capitol separat al lucrrii de fa. 5) O alt condiie pentru admisibilitatea aciunii n contencios administrativ o reprezint ndeplinirea procedurii administrative prealabile, n termenul prevzut de lege. Astfel, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 nainte de a cere instanei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se va adresa pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevzut la art. 1 alin. (2), autoritii emitente care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta". Din aceste dispoziii legale rezult urmtoarele concluzii: a) Procedura administrativ prealabil este o condiie obligatorie pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990, dispoziiile acesteia avnd caracter imperativ. Nendeplinriea acestei proceduri conduce la respingerea aciunii ca inadmisibil. b) ndeplinirea procedurii administrative prealabile este obligatorie i pentru prefect. Astfel, potrivit art. 135 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, n termen de 5 zile de la comunicare, prefectul va solicita autoritilor administraiei publice locale i judeene, cu motivarea necesar, s reanalizeze actul socotit ilegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. c) n alte situaii, ns, anularea actelor autoritii publice locale pe calea procedurii de contencios administrativ nu este condiionat de ndeplinirea procedurii administrative prealabile. Astfel, de exemplu, hotrrile consiliilor locale privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier pot fi atacate de cei interesai la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la adoptare sau comunicare, n cazul celor abseni de la edin [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Dup prerea noastr, este evident c, stabilind un termen att de scurt, de numai 5 zile, pentru introducerea aciunii n instana de contencios administrativ, legiuitorul a renunat, n mod implicit, la procedura administrativ prealabil care, practic, este imposibil de ndeplinit1. De altfel, n aceste cazuri, nsui termenul stabilit de lege pentru soluionarea aciunii n contencios administrativ este foarte scurt, de maximum 30 de zile de la nregistrarea aciunii [art. 33 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Procedura administrativ prealabil se consider ndeplinit numai prin introducerea reclamaiei la organul administrativ emitent al actului sau, cu alte cuvinte, prin exercitarea recursului graios. Sesizarea organului superior, denumit i recurs ierarhic, are caracter facultativ i nu are relevan dac nu a fost, mai nti, sesizat organul emitent. Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 29/1990 dac cel care se consider vtmat n dreptul su s-a adresat cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevzut n alineatul precedent, se calculeaz de la comunicarea de ctre aceea autoritate a soluiei date reclamaiei". d) Se impune s precizm c, privitor la anularea pe calea judectoreasc a actelor autoritilor publice locale, procedura administrativ prealabil poate fi ndeplinit numai pe calea recursului graios, ntruct aceste autoriti nu sunt subordonate ntre ele i nici fa de celelalte organe ale statului. Termenul de 30 de zile pentru introducerea reclamaiei administrative curge de la data comunicrii actului administrativ. n legtur cu natura juridic a acestui termen, n literatura juridic recent au fost exprimate mai multe opinii: - Astfel, potrivit unei opinii, termenul de 30 de zile este un termen de decdere procesual, acesta fiind un termen limit prin a crei depire de ctre reclamant, el decade din dreptul de a mai putea ulterior sesiza tribunalul, dei nu pierde exerciiul cilor administrative de atac obinuite"1. - ntr-o alt opinie2, acest termen este considerat a fi un termen de decdere substanial (de drept administrativ) ce are ca efect, n caz de depire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului
123

administrativ sau obligarea la eliberarea lui". Potrivit acestei concepii dac partea dintr-o mprejurare mai presus de voina sa nu s-a putut adresa autoritii administrative n termenul de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ..., va putea face acest lucru n termen de 15 zile de la ncetarea mpiedicrii". Aceast opinie ofer o soluie atenuat fa de cea precedent. - n fine, potrivit unei alte opinii, termenul de 30 de zile nu este un termen de decdere, aciunea administrativ prealabil putndu-se exercita i dup acest termen, dar fr a se depi termenul de un an de zile, prevzut de art. 5 alin. final"3. De alegerea uneia sau alteia dintre opiniile prezentate difer i soluiile adoptate n practica judectoreasc. Astfel, dac acceptm ideea c termenul de 30 de zile este un termen de decdere, iar procedura administrativ prealabil nu a fost ndeplinit i termenul a expirat, aciunea n contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil, fr ca o nou aciune s mai poat fi introdus. Dac mprtim teza potrivit creia termenul de 30 de zile nu este un termen de decdere, ar nsemna c o aciune n contencios administrativ, introdus fr ndeplinirea procedurii administrative prealabile, s fie respins ca inadmisibil doar temporar, o nou aciune putnd fi introdus fr nici o oprelite i oricnd pn la expirarea termenului maxim de un an pentru sesizarea instanei judectoreti. n ce ne privete, considerm c dispoziiile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 au caracter imperativ att cu privire la procedura administrativ prealabil, ct i cu privire la termenul n care aceasta poate fi exercitat, nerespectarea acestui termen echivalnd cu nendeplinirea procedurii prealabile. Cu privire la natura juridic a termenului pentru ndeplinirea procedurii prealabile opinm c acest termen este un termen de decdere, forma atenuat. Credem c o astfel de interpretare corespunde inteniei legiuitorului de a asigura celeritatea rezolvrii cererilor particularilor n raporturile lor cu administraia public, chiar cu riscul sancionrii particularului indolent, ntruct restabilirea operativ a legalitii este o cerin general a ordinii de drept. Totui, pentru motive temeinice, cnd din mprejurri mai presus de voina sa, particularul a fost mpiedicat s-i exercite dreptul la reclamaia administrativ prealabil va trebui s beneficieze de repunerea n termen. Pentru nendeplinirea procedurii administrative prealabile exist i soluii de respingere a aciunii n contencios administrativ ca fiind prematur.1 O astfel de soluie ar fi corect numai n cazul n care termenul de 30 de zile pentru ndeplinirea procedurii administrative prealabile nu a fost depit, aciunea judectoreasc putnd fi reluat, n cazul n care acest termen a expirat i procedura prealabil nu a fost ndeplinit, aciunea trebuie respins ca inadmisibil2. 6) n fine, pentru a fi admisibil, aciunea n contencios administrativ trebuie introdus n termenele prevzute de lege. Potrivit Legii nr. 29/1990, n cazul n care cel ce se consider vtmat nu este mulumit de soluia dat reclamaiei sale, el poate sesiza instana n termen de 30 de zile de la comunicarea soluiei [art. 5 alin. (2)]. n continuare, legea prevede c sesizarea instanei se va putea face i n cazul n care autoritatea administrativ emitent nu rezolv reclamaia n termenul de 30 de zile de la nregistrarea acesteia [art. 5 alin. (3)]. n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere (art. 5 alin. final). Dup cum se poate vedea, Legea nr. 29/1990 prevede un termen minim i un termen maxim pentru introducerea unei aciuni n contencios administrativ. Termenul minim de 30 de zile se calculeaz de la data comunicrii de ctre organul administrativ a soluiei date reclamaiei administrative prealabile sau de la expirarea termenului de 30 de zile n care organul administrativ trebuia s comunice rspunsul la reclamaia prealabil. Termenul de 30 de zile trebuie s se ncadreze n termenul de 1 an prevzut de art. 5 alin. (5) din Legea nr. 29/1990. Termenul maxim de un an se calculeaz de la data comunicrii actului administrativ atacat. n ce privete natura juridic a acestor termene, n literatura juridic s-a artat c ambele sunt termene de prescripie1. Dup prerea noastr, expirarea acestor termene afecteaz nsui dreptul la aciune2 n sens procesual i, pentru acest motiv, ele trebuie considerate ca fiind termene de decdere. Dup cum s-a artat n doctrin dreptul la aciune n sens procesual nu este supus prescripiei, dar dac legea stabilete o condiie sau o procedur prealabil i aceasta nu este ndeplinit, cererea nu va fi primit1. Cu alte cuvinte, dac instana este sesizat cu o aciune n anulare, n afara termenului legal, ea o va respinge ca inadmisibil, fr a mai examina fondul dreptului reclamantului la valorificarea preteniilor sale.
124

Aa fiind, concluzia este c depirea acestor termene atrage pierderea a nsui dreptului procesual la aciune. Cu toate acestea, o persoan nu poate fi lipsit de acest drept, dac ea nu l-a putut exercita din cauze mai presus de voina sa i, prin urmare, trebuie s beneficieze de instituia repunerii n termen. Reglementrile speciale prevd i ele termene pentru introducerea aciunii n contenciosul administrativ. Astfel, de exemplu, pentru introducerea aciunii n contencios administrativ mpotriva hotrrilor consiliilor locale (judeene) de validare sau invalidare a mandatelor de consilieri, termenul este de 5 zile de la adoptare sau de la comunicare, pentru cei abseni de la edin [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. CAPITOLUL X CONTRACTUL ADMINISTRATIV 1. Consideraii generale Pe lng actele administrative unilaterale, autoritile administraiei publice efectueaz, n activitatea de administrare i gestionare a patrimoniului statului i a unitilor administrativ-teritoriale, un numr mare de contracte, n acord cu voina celor interesai. Aceste contracte sunt identice cu cele pe care le ncheie particularii, fiind reglementate n baza Codului civil cum sunt cele de vnzare - cumprare, nchiriere, asigurare, etc. Ele caracterizeaz gestiunea privat a bunurilor mobile sau imobile care fac parte din patrimoniul statului i al unitilor administrativ-teritoriale. Dar administraia poate ncheia i contracte n care acordul de voin difer fa de celelalte fiind supuse unui alt regim juridic. Aceste contracte poart denumirea de contracte administrative iar regimul lor juridic evideniaz autonomia i originalitatea dreptului administrativ Procedeul contractual are noi i multiple aplicaii, administraie utilizndu-l tot mai mult pentru a atrage aciunea particularului, n scopul servirii interesului public (general) . Noiunea de contract administrativ este o creaie a doctrinei juridice franceze, care s-a cristalizat pe baza jurisdiciei Consiliului de Stat.120 n Romnia, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe msura dezvoltrii raporturilor juridice dintre organele administraiei publice i particulari, n majoritate investitori din alte ri, privind concesionarea unor lucrri de interes public sau a serviciilor publice121. Teoria contractelor administrative din doctrina francez a fost formulat ca urmare a existenei instanelor de contencios administrativ, ca instane distincte de instanele cu competen general, i a dreptului administrativ, coninnd reglementri juridice diferite de reglementrile dreptului comun, aplicabile administraiei publice. Consiliul de Stat i celelalte instane franceze de contencios administrativ au considerat c sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre pri este un organ al administraiei publice, scopul acestuia fiind asigurarea funcionrii unui serviciu public, i cruia i se aplic un anumit regim juridic, regimul de drept public. Se face astfel distincie ntre contractele ncheiate de organele administraiei publice ca autoriti publice, acionnd cu autoritate statal, i contractele civile, la care organele administrative particip n aceleai condiii ca orice persoan particular, de exemplu, contracte de vnzare-cumprare, de arendare, de schimb etc., cu alte cuvinte, contractele care sunt reglementate n Codul civil. n doctrina juridic, s-a apreciat c un act poate fi considerat a fi contract admi nistrativ dac sunt ndeplinite mai multe condiii, i anume: - exist un acord de voin ntre un organ al administraiei publice i un particular; - acordul de voin trebuie s aib ca scop crearea unor obligaii juridice privind prestarea unor servicii n schimbul unei remuneraii; - prestaiunea s fie consecina funcionrii unui serviciu public; - prile, printr-o clauz expres, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de voin, s consimt s li se aplice regimul de drept public; - inegalitatea prilor din contract; - interpretarea extensiv a contractului n favoarea administraiei, persoana particular avnd obligaia s-i sacrifice propriile interese (private) pentru realizarea interesului public al administraiei, dar sub rezerva dreptului su la despgubiri;
120

C.Rarincescu Contenciosul administrativ romn- Buc. 1936, J.M-.Auby Droit administratif special Paris 1966. 121 P.Strihan Contractele administrative n dreptul romn Buc. 1946. 125

- dreptul pentru organul administrativ de a lua msuri executorii n mod unilateral, deoarece i pstreaz, alturi de calitatea de parte contractual, i pe aceea de autoritate statal, de putere public, aa nct nu mai este necesar s se apeleze la justiie pentru a se obine executarea sau rezilierea contractului; - aplicarea teoriei impreviziunii122. Nu toi doctrinarii au fost de acord cu teoria contractelor administrative. Astfel, s-a afirmat c nsui termenul de contract administrativ" ar constitui o contradicie in terminis"123. S-a mai afirmat c nu exist nici o diferen de fond ntre contractele adminis trative i contractele civile, deoarece un contract are ntotdeauna aceleai caractere i produce aceleai efecte.124 n ceea ce privete stabilirea instanei competente n cazul contractelor al cror caracter administrativ sau civil este discutabil, s-a afirmat c unicul ghid n aceast problem este jurisprudena, practica jurisdicional.125 n ceea ce privete practica jurisdicional, aceasta a recurs la dou criterii pentru a stabili caracterul administrativ al unui contract: 1. clauzele exorbitante (derogatorii de la dreptul comun); 2. participarea direct a prilor contractante la realizarea serviciilor publice.126 n ceea ce privete clauzele exorbitante, acestea sunt specifice contractelor de vnzare a imobilelor proprietate public, contractelor de mprumut public etc., iar cu privire la participarea la realizarea sarcinilor publice, se pot da ca exemplu contractele de concesiuni. Ca i n doctrina juridic din Frana, si n Romnia atitudinea fa de teoria contractelor administrative a fost diferit, fie de negare a acesteia, fie de acceptare a ei. Astfel, mergndu-se pe ideea existenei a dou categorii de acte, anume acte de autoritate i acte de gestiune, s-a afirmat c, spre deosebire de actul de autoritate, care are un caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, constnd ntr-un acord de voine, prin el administraia putnd urmri satisfacerea unui interes public. Cu alte cuvinte, n anumite situaii, actul de gestiune nu se refer exclusiv la domeniul privat, ci i la domeniul public sau la interese publice.127 n temeiul aceleiai distincii, se aprecia c numai actele de autoritate sunt de domeniul contenciosului administrativ i judecate dup principiile i procedura special prevzut de Legea contenciosului administrativ din 1925, n timp ce actele de gestiune sunt de competena instanelor judectoreti, dup principiile i procedura dreptului comun, cu excepia cazurilor cnd s-ar dispune altfel prin legi speciale.128 ntr-o alt opinie, dei se accept ideea mpririi actelor n acte de autoritate i acte de gestiune, totui concesiunea nu este ncadrat n nici una dintre aceste categorii, fiind considerat ca un act mixt, o combinaie de dispoziii regulamentare i de contract.129 ntr-o opinie contrar, concesiunea era socotit un contract de drept public, adic un contract administrativ. Astfel, s-a afirmat c un contract ncheiat cu persoane particulare n scopul de a colabora la realizarea unui serviciu public sau a unui interes general, este un contract de drept public sau un contract administrativ, de exemplu, concesiunea de lucrri publice, de servicii publice, a domeniului public etc.130 Acest contract este supus unui regim juridic special, care necesit anumite forme pentru ncheierea lui, de exemplu, licitaiile, aprobarea din partea unor organe de stat, caietele de sarcini, care cuprind clauzele ce urmau a fi aplicate, indicnd drepturile i obligaiile prilor, ca i modul de executare a contractului. Caietul de sarcini devenea parte integrant a contractului administrativ, administraia stabilind condiiile contractului, iar particularul acceptnd aceste condiii, fapt care deosebea contractele administrative de contractele civile. Erau invocate i reguli speciale privind executarea contractelor administrative, altele dect cele ale dreptului civil.131 Astfel, se meniona faptul c particularul, parte a unui contract administrativ, nu poate s-1 cedeze
122 123

G.Jeze Les contracts administratifs d Etat- vol. I.Paris 1927,p.16 L.Rolland- Precis dwe droit administratif- Paris, 1926, p.52 124 L.Duguit-Traite de droit administratif, Paris,tom.III,1923,p.44 125 J.Rouviere-Les contracts administratifs-Paris 1930 p. 105 126 A.de Laubadere- Traite elementaire de droit administratif, vol. I Paris, 1970,p. 305. 127 A Teodorescu Tratat de drept administrativ- vol.I.,Buc. 1929,p. 394 i urm. 128 A.Teodorescu op.cit. p.398 129 P.Negulescu op.cit. p. 160 130 E.D.Tarangul Tratat de drept administrativ romn - Cernui 1934, p. 413 i urm. 131 E.D.Tarangul op.cit.p.480 i urm. 126

nici chiar parial altei persoane, fr aprobarea administraiei publice. De asemenea, administraia i rezerv dreptul, dac interesul general o cere sau cnd concesionarul nu i-a ndeplinit obligaiile coninute n actul de concesiune, s poat rezilia contractul, fie direct, din oficiu, prin decizie administrativ, dat pe cale unilateral, fie pe cale judectoreasc. Specific acestui gen de contracte era i teoria impreviziunii, potrivit creia, pentru a se putea asigura buna funcionare a serviciilor publice concesionate, dac din cauza unor evenimente neprevzute executarea contractului este prea oneroas, administraia este obligat s modifice condiiile de executare a contractului administrativ, pentru a se putea evita o executare defectuoas a acestuia, care 1-ar putea duce pe concesionar la faliment. n temeiul Legii cu privire la concesiune din 1929, contractele de concesiune erau de competena curilor de apel, ca instane de contencios administrativ. n perioada interbelic jurisprudena, n special a Curii de Casaie, a admis ideea posibilitii pentru organele administraiei publice de a ncheia cu persoane particulare fie contracte de drept privat, supuse Codului civil, fie contracte de drept public (contracte administrative), supuse regimului dreptului public. Potrivit unei opinii, toate contractele ncheiate de administraia public sunt supuse principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauz ele rmn contracte, dar i unor principii de drept administrativ, din care cauz ele devin administrative, de unde i denumirea de contracte administrative.132 Dup prerea noastr, existena acestui gen de contract nu poate fi contestat, contractul fiind supus att normelor de drept civil, ct i celor de drept administrativ, n acest contract, organul administraiei publice acioneaz n temeiul puterii de stat, prin acest contract urmrindu-se realizarea unui interes general al societii. Ca exemple de contracte administrative se pot da contractul de transport cu mijloacele de transport n comun, contractul de furnizare de gaze naturale, energie electric si termic, de ap potabil etc., cnd furnizorul este o autoritate a administraiei publice. Unul dintre cele mai reprezentative contracte administrative este contractul de concesiune. Acesta este un contract administrativ pentru urmtoarele motive: - Este contract pentru c i se aplic unele reguli de drept civil. - Este administrativ deoarece: - Una dintre pri este o autoritate administrativ, reprezentat de ministru sau de conductorul altui organ al administraiei publice centrale, preedintele unui consiliu judeean, primarul unei localiti, directorul general al unei regii autonome etc. - Contractul de concesiune cuprinde clauze prevzute n caietul de sarcini, stabilit de ctre autoritatea administrativ concedant, i care sunt obligatorii pentru concesionare. Procedeul concesiunii prezint avantaje, mai ales. n situaia n care este necesar crearea unui serviciu public care necesit investiii mari. n acest caz, se ncheie un contract cu un particular, care se oblig s fac investiia n schimbul taxelor pe care le va ncasa, n felul acesta, administraia nu cheltuiete nimic, iar la sfritul concesiunii, la expirarea termenului convenit, obiectivul de investiie va reveni, n mod gratuit, autoritii concedante. n dreptul public ca i n cel privat contractul administrativ natere n baza unui acord de voin, ntre dou pri sau mai multe i este destinat a produce efecte juridice. Prin urmare, contractul administrativ este un act juridic ncheiat ntre o autoritate administrativ i un particular, pe baza unui acord de voin care d natere la drepturi i obligaii n sarcina prilor contractante. Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iar prile nu pot s modifice natura contractului i clauzele stabilite "ope legis". Spre deosebire de contractele civile, contractele de drept administrativ sunt supuse unui regim de drept public care conine reguli derogatorii de la dreptul comun. Regimul de drept public presupune poziia supraordonat a autoritii administrative, ca parte contractant, cu un mare numr de prerogative, ca o consecin a prioritii interesului general fa de cel particular. Dup schema clasic a contractului civil, prile elaboreaz n comun condiiile acordului lor, n cursul unei discuii libere, n cazul contractului administrativ aceast discuie dispare, ntruct o parte fixeaz condiiile contractului, iar cealalt nu poate dect s accepte sau s refuze n bloc aceste condiii. Prin urmare, autoritile administrative, n temeiul puterii publice fixeaz unilateral ansamblul regulilor i clauzelor contractului administrativ. Particularii nu pot s-i manifeste iniiativa lor dect n stabilirea preului contractului (redevena) prin participarea la licitaie .
132

R.Strihan op.cit. p.15 127

2. Elementele contractului administrativ Elementele contractului administrativ sunt prile, obiectul i clauzele contractului. Prile contractului administrativ sunt autoritile administraiei publice, ca pri supraordonate i particularii care pot avea calitatea de persoane fizice sau juridice. Bunoar potrivit naturii juridice a contractului administrativ calitatea de subiecte supraordonate o pot avea: - minitrii i conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice n calitate de ordonatori principali de credite; preedinii consiliilor judeene care potrivit legii ndeplinesc atribuiile ce revin judeului n calitate de persoan juridic; primarii comunelor i oraelor care exercit drepturile i ndeplinesc obligaiile ce revin comunei sau oraului n calitate de persoane juridice; conductorii instituiilor publice n calitate de ordonatori de credite pentru sumele alocate prin bugetul propriu de venituri i cheltuieli, etc. Pentru a avea calitatea de parte cocontractant, particularii trebuie s participe la licitaia organizat, accept caietul de sarcini i i adjudec licitaia. Obiectul contractului administrativ l constituie concesionarea serviciilor publice, executarea de lucrri publice, achiziiile publice, achiziiile guvernamentale, nchirierea de bunuri, locaia de gestiune, mprumutul public (de stat sau local);, oferta de concurs, etc. Bunoar potrivit Legii 15/1990 Guvernul aprob prin hotrre concesionarea unor servicii publice, uniti de producie ale unor regii autonome, terenuri, nchirierea de bunuri din proprietatea statului iar n baza acestor hotrri autoritile administrative competente ncheie contractele administrative. Prin concesionarea unui serviciu public administraia ncredineaz unui particular sarcina de a face s funcioneze acel serviciu fiind remunerat fie de ctre utilizatorii acestuia, fie de ctre administraie. Dac particularul este nsrcinat cu efectuarea unei lucrri necesare serviciului public (de pild construirea unei reele de tramvaie) este vorba de concesionarea de lucrri publice, n cazul n care administraia ncredineaz unui antreprenor privat construcia sau ntreinerea unui imobil ori a unei lucrri imobiliare de interes public suntem tot n prezena concesionrii de lucrri publice. Achiziiile publice (pieele de furnituri) const n procurarea de ctre administraie a bunurilor mobiliare de orice fel. Prin mprumutul public (de stat sau local) un particular mprumut unei persoane publice o sum de bani, n condiiile stabilite de lege. Oferta de concurs privete angajamentul luat de ctre un particular de a coopera financiar sau material la realizarea unei lucrri publice. n afara unor astfel de contracte care corespund unui tip determinat, cum ar fi contractele speciale de drept civil, administraia public poate utiliza procedeul contractual i n alte situaii, cu finanri diverse, prin intermediul contractelor nenumite ale dreptului administrativ. Clauzele contractului administrativ sunt derogatorii de la dreptul comun. Legea prevede modul de stabilire a clauzelor contractului i procedura de ncheiere a acestuia. Ca regul general orice contract administrativ se ncheie numai n urma organizrii unei licitaii publice. Prin licitaie se realizeaz alegerea cocontractantului care ofer preul cel mai bun i asigur cele mai avantajoase condiii de executare a contractului. Totodat se nltur orice suspiciuni n privina autoritii publice sau a organizatorului de licitaie, n alegerea particularului. La stabilirea clauzelor contractului se are n vedere att capacitatea de a contracta , ct i lucrul de contractat. Clauzele contractului sunt cuprinse ntr-un caiet de sarcini, prevzndu-se drepturile i obligaiile cocontractanilor. Prin urmare, activitatea contractual se realizeaz de administraie potrivit competenei legale care nu este ntotdeauna discreionar. 3. Regimul juridic al contractului administrativ Regimul juridic al contractului administrativ rezult din concilierea intereselor prilor contractului. Astfel autoritatea administrativ dorete nfptuirea interesului general iar particularul intenioneaz realizarea unui interes personal. Ca urmare, regimul de drept public este un regim derogatoriu, de la regimul de drept comun, n considerarea interesului general. n cazul concesionrii, concesionarul este obligat s execute contractul ncheiat, n condiii riguroase i
128

s asigure continuitatea serviciului i egalitatea tuturor beneficiarilor serviciului public. Contractul administrativ se compune din dou documente: o convenie care consacr acordul prilor i caietul de sarcini n care sunt cuprinse drepturile i obligaiile contractanilor precum i regulile de organizare i funcionare a serviciului public . 4. Executarea contractului administrativ Prerogativele administraiei decurg din contractul administrativ care conine att reguli generale de executare, ct i sanciunile aplicabile n caz de neexecutare normal. Administraia public dispune chiar i n materia contractelor de prerogative exorbitante dreptului comun, n numele interesului general, fiind legitimate de acesta. Dar cocontractantul administraiei nu este lipsit de orice prerogative ntruct interesul su particular este respectat, avnd dreptul la echilibrarea financiar a contractului. Pentru asigurarea respectrii obligaiilor prilor contractului administrativ trebuie s prevad i sanciunile aplicabile. Din acest punct de vedere dreptul administrativ prezint o not de originalitate prin reglementarea exercitrii de ctre administraia public a unui drept de sancionare unilateral a contractantului. 4.1. Prerogativele administraiei publice Prerogativele administraiei rezult din clauzele contractului administrativ i din actele normative n vigoare. Chiar dac aceste prerogative nu sunt prevzute n contract, administraia public nu poate renuna la ele ntruct aparin de plin drept persoanelor publice contractante. Aceste prerogative sunt: -Dreptul de ndrumare i control, n orice moment al executrii contractului administraia public dispune de un drept de ndrumare i de verificare a modului n care cocontractantul i respect obligaiile asumate. Dreptul de control se exercit n msura n care se urmrete buna executare a contractului, iar administraia nu poate renuna la el. Existena dreptului de control nu creeaz numai drepturi n profitul administraiei ci i ndatoriri. Bunoar responsabilitatea administraiei publice poate fi angajat i n cazul exercitrii dreptului de control dac prin aceast activitate se mpiedic executarea normal a contractului; -Dreptul de sancionare. Contractele administrative prevd expres c Administraia poate aplica numeroase sanciuni cocontractanilor si, n cazul executrii defectuoase a obligaiilor asumate. Aceste sanciuni sunt indispensabile asigurrii continuitii serviciului public, neputnd fi aplicate dect n condiiile legii i n concordan cu gravitatea situaiei constatate. Administraia public poate aplica sanciuni pecuniare, sanciuni de natur coercitiv i sanciuni rezolutorii. Sanciunile pecuniare sunt mai puin grave i pot fi penaliti de ntrziere sau amenzi. Sanciunile de natur coercitiv urmresc executarea contractului cu toate carenele constatate n sarcina cocontractantului. n aceast situaie administraia fie c se substituie cocontractantului i execut ea nsi contractul, fie c substituie n locul acestuia un ter. Sanciunile coercitive pot fi aplicarea sechestrului, exploatarea n regie sau executarea silit. Sanciunea cea mai grav este rezilierea contractului. Rezilierea ca sanciune se aplic n defavoarea cocotranctantului potrivit legii. Aceast sanciune este cea mai grav ntruct cocontractantul pierde beneficiul contractului, fr a avea dreptul la despgubiri. Totodat rezilierea este sanciunea cea mai general pentru c este susceptibil de a fi aplicat tuturor contractelor administrative. Dreptul de modificare unilateral a contractului. Acest drept al administraiei a fost recunoscut de ctre jurispruden nc de la nceputul secolului nostru i cu toate controversele, el exist i astzi, ns se exercit ntr-o msur limitat. Bunoar administraia nu va putea modifica unilateral clauzele financiare al contractului i nici elementele sale fundamentale, n caz contrar cocontractantul este n drept s refuze executarea contractului i s cear rezilierea acestuia la instana competent. Dreptul de reziliere a contractului. Administraia poate uza de dreptul de reziliere numai n interesul serviciului public. Acest drept nu poate fi confundat cu rezilierea ca sanciune. Rezilierea contractului administrativ se poate realiza fie pe cale administrativ, fie pe cale judectoreasc. Rezilierea pe cale judectoreasc poate interveni la cererea particularului sau la cererea administraiei, cnd aceasta renun voluntar la dreptul su de a pronuna rezilierea ori la cererea unei alte pri. 4.2. Drepturile cocontractantului n executarea contractului administrativ cocontractantul beneficiaz de anumite garanii. Bunoar particularul are dreptul de meninere a echilibrului financiar al contractului. Totodat cocontractantul are
129

dreptul de a primi din partea administraiei, toate facilitile referitoare la executarea contractului. Astfel, unele clauze ale contractului pot avea prevederi care s-l protejeze pe particular fa de eventuali concureni, iar n materie financiar, drepturile sale fa de administraie sunt garantate cel mai bine. Pe baza principiului echilibrului financiar al contractului administrativ s-a impus teoria impreviziunii care este o ilustrare a teoriei civiliste a mbogirii fr cauz just. De remarcat c nu orice eveniment imprevizibil, n executarea contractului administrativ, intr n coninutul noiunii de impreviziune. Pentru a se putea obine indemnizaia de impreviziune, circumstanele invocate de cocontractant trebuie s fie nu numai excepionale, ci ele trebuie s antreneze o mrire a redevenei sau o cretere a cheltuielilor de exploatare, ne avute n vedere iniial, la executarea normal a contractului. Teoria impreviziunii se bazeaz pe principiul continuitii serviciului. Acest fapt nseamn c cocontractantul nu va putea invoca dificultile executrii contractului pentru a ntrerupe executarea acestuia, deoarece neasigurnd continuitatea serviciului, el nu va putea obine indemnizaia de impreviziune. Aceast teorie se aplic att contractelor ce privesc serviciile publice, ct i altor contracte administrative ori de cte ori se poate invoca un deficit n executarea normal a acestora. 4.3. ncetarea contractului administrativ Contractul administrativ poate nceta odat cu realizarea obiectului su sau la expirarea perioadei pentru care a fost ncheiat, n unele cazuri ns contractul administrativ este susceptibil de a lua sfrit, nainte de termen, prin voina prilor sau n caz de for major. Alt modalitate de ncetare a contractului administrativ o constituie rezilierea acestuia de ctre administraie fie cu titlu de sanciune, fie c nu exist o vin a cocontractantului, dac acest lucru este cerut de interesul public, sau pe cale judectoreasc, la cererea particularului ori a administraiei, cnd aceasta renun voluntar la dreptul su de a pronuna rezilierea. In mod obinuit contractele administrative au o durat determinat care se stabilete n contract potrivit legii. Aceste contracte pot s conin clauze privind posibilitatea renoirii lor. Uneori renoirea contractului administrativ poate fi rezultatul unei clauze tacite de continuitate. Pe durata executrii contractului administrativ cocontractantul poate s transfere unui ter beneficiul i sarcinile acestuia cu aprobarea autoritilor competente. Cesionarea neautorizat este lovit de nulitate i duce la desfacerea contractului administrativ, cocontraetantul neputndu-se prevala de drepturile contractului, fiind legat de obligaiile asumate. Pe lng contractele cu durat determinat, administraia poate ncheia contracte administrative cu executare instantanee, cum sunt bunoar cele privind livrarea unor bunuri sau acordarea unor mprumuturi, etc. La ncheierea contractului administrativ prile procedeaz la efectuarea mai multor operaii privind mijloacele materiale i cele financiare. Astfel are loc transferul proprietii bunurilor ce au fcut obiectul contractului administrativ sau utilizarea acestora. n cazul lucrrilor publice actul final al ncheierii contractului administrativ l reprezint recepia lucrrii. Actul de recepie determin transferul proprietii asupra lucrrii i momentul din care curge termenul de garanie prevzut de lege precum i preluarea riscurilor lucrrii. Bunurile contractului de cesiune pot fi bunuri returnabile care datorit importanei lor se restituie gratuit concedentului fiind ab initio proprietate public. Alte bunuri prezint un interes sczut pentru persoana public sau nu sunt amortizate la sfritul concesiunii fiind astfel calificate bunuri reluate. Ca urmare, n contul acestora colectivitatea public are facultatea de a stabili i ncasa o indemnizaie medie. Totodat expirarea contractului administrativ antreneaz clarificarea conturilor financiare dintre pri. De regul prile ntocmesc un decont general i definitiv care are ca scop ncheierea relaiilor contractuale. 4.4. Responsabilitatea contractual a administraiei n dreptul administrativ regulile generale ale responsabilitii contractuale sunt diferite fa de cele ale dreptului comun. Datorit prerogativelor exorbitante, cmpul responsabilitii contractuale a administraiei este restrns iar uneori legea prevede chiar iresponsabilitatea total sau parial a acesteia fa de cocontractanii si. La baza responsabilitii contractuale a administraiei stau dou principii, n primul rnd cocontractanii administraiei nu pot obine reparaie prin invocarea unui regim de responsabilitate extracontractual care le este mai favorabil. Att timp ct exist relaii contractuale particularii nu pot invoca, n sarcina administraiei, dect regulile responsabilitii contractuale. Cele mai multe cazuri de responsabilitate contractual a administraiei sunt fr angajarea culpei acesteia, n al doilea rnd, n lipsa unei clauze
130

contrare, responsabilitatea contractual a administraiei este angajat numai n situaiile prevzute de lege. CAPITOLUL XI CONTRACTUL DE CONCESIUNE 1. Consideraii generale n general prin concesiune se nelege operaiunea juridic care are ca finalitate punerea n valoare a unor activiti economice, servicii publice, uniti de producie ale unor regii autonome i terenuri proprietate de stat.133 n perioada interbelic regimul juridic ai concesiunii a fost reglementat prin Legea pentru organizarea i administrarea pe baze comerciale a ntreprinderilor i avuiilor publice, 134 i prin Legea contabilitii publice i asupra controlului bugetului i patrimoniului public135. Potrivit legii toate ntreprinderile, instituiile, exploatrile i aezmintele publice care nu aveau atribuii exclusiv administrative precum i toate bunurile i drepturile care fceau parte dintr-un domeniu public sau privat al statului, judeelor comunelor sau din domeniul oricror alte instituii de utilitate public, aflate sub controlul acestora erau obligate s se organizeze i s se administreze n una din urmtoarele forme: a) arendare sau nchiriere; b) concesiune; c) regie public sau comercial; d) regie mixt; e) regie cooperativ; f) o combinaie din dou sau mai multe astfel de sisteme. Durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea depi 30 de ari iar pentru cele ce aparineau domeniului privat al statului, judeelor comunelor i instituiile aflate sub controlul acestora de 50 de ani. Concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit n crearea i dezvoltarea statului modern i a organizrii sale, contribuind totodat la progresul civilizaiei i la mbuntirea vieii comunitare fr a greva bugetul public, ci dimpotriv aducndu-i venituri.136 Experiena francez n domeniul concesionrii i delegrii serviciilor .publice fiind deosebit de bogat i destul de veche a fost receptat i n sistemul nostru de drept. O amploare deosebit a luat astzi un nou concept n legtur cu administrarea patrimoniului public i anume Parteneriatul Public/Privat (P.P.P), un nume nou dat unei idei mai vechi. Acest parteneriat are o larg aplicabilitate n domeniul serviciilor publice, fapt benefic recunoscut de altfel de organisme internaionale, precum Banca Mondial sau B.E.R.D., lundu-se n considerare c pentru dezvoltarea acestor servicii, resursele financiare bugetare sunt insuficiente. Actul juridic care st la baza concesiunii domeniului public este contractul de concesiune supus unui regim juridic derogatoriu dreptului comun, dominat de ideea aprrii interesului public i nu de realizare a unor beneficii. Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea dreptului i corelativ a obligaiei de a exploata un bun proprietate public sau privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, a unei activiti sau a unui serviciu public de interes naional sau local, n schimbul plii unei sume de bani, cu titlu de redeven, pe o durat determinat. n realizarea obiectului contractului de concesiune particularul acioneaz pe riscul i rspunderea sa dobndind un drept de folosin asupra acestuia care i permite s culeag fructele concesiunii. n ara noastr regimul general al concesiunii este reglementat prin Legea nr. 219/1998137 n aplicarea creia s-au emis Normele Metodologice -cadru, aprobate prin Hotrrea Guvernului 216/1999.138 Potrivit legii concesionarea se face n baza unui contract prin care o persoan numit concedent, transmite pentru o perioad determinat de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. Prin urmare, din definiia legal a concesiunii rezult trei variante
133 134

A.Iorgovan Tratat de drept administrativ Ed.Nemira, Buc. ,1996 p. 206 J.Rivero, M.Valine - p.385 135 Art. 1 din Legea 215 din 2001 privind administraia public local 136 Art. 5 din Codul mcivil 137 Publicat n MO nr. 459/30.11.1998 138 Publicat n MO nr. 140/6.04.1999 131

ale acesteia i anume: concesiunea de servicii publice, concesiunea de bunuri i concesiunea de activiti economice. Pe lng normele generale ale concesiunii prevzute n legea cadru, dispoziii legale privind concesionarea unor bunuri, servicii publice i activiti sunt cuprinse n legea fundamental i n alte legi speciale cum sunt: - Legea nr15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale;139 Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor;140 Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar;141 Hotrrea Guvernului 1228/1990 pentru aprobarea metodologiei nchirierii i locaiei de gestiune; 142 Legea nr. 134/1995 a petrolului;143 Ordonana Guvernului nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii i exploatrii unor tronsoane de ci de comunicaie terestre, autostrzi i ci ferate ;144 Ordonana de Urgen a Guvernului nr.63/1998 privind energia electric i termic;145 Legea aminelor nr.85/2003.146 Bunurile proprietate public fiind inalienabile pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. Potrivit legii, pot face obiectul unei concesiuni doar bunurile activitile sau serviciile publice din urmtoarele domenii: a) transporturile publice; b) autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere; c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroporturile civile; d) construcia de hidrocentrale noi i exploatarea acestora inclusiv a celor aflate n conservare; e) serviciile potale; f) spectrul de frecvene i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii; g) activitile economice legate de cursurile de ape naturale i artificiale, lucrrile de gospodrire a apelor aferente acestora, staiile i instalaiile de msurtori hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor i amenajrile piscicole; h) terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere; i) reelele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice; j) reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile; k) reelele de transport i de distribuie public a apei potabile; I) exploatarea zcmintelor minerale i a substanelor solide i fluide; m) exploatarea surselor termale; n) resursele naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental; o ) bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole; p) unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora precum i serviciile medicale auxiliare; r) activitile economice legate de punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice; s) colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor; t) orice alte bunuri activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Totodat legea interzice concesionarea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice n privina crora nu exist autoriti de reglementare, ale cror avize sunt obligatorii n ceea ce privete preurile sau tarifele practicate de concesionari. Guvernul, consiliile judeene sau locale pot aproba prin hotrre, ca act administrativ unilateral, concesionarea i altor bunuri, activiti sau servicii care aparin proprietii private a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale ce nu sunt enumerate de legea cadru. Redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz, iar modul de calcul i de plat al acesteia se stabilete de ctre ministerele de resort ori de ctre autoritile administraiei publice locale.

139 140

Publicat n MO nr.98/8.08.1990 Republicat n MO nr.3/1997 141 Republicat n MO nr.1/1998 142 Publicat n MO nr. 140/12.12.1990 143 Publicat n MO nr.301/29.12.1995 144 Publicat n MO nr.271/31.10.1996 145 Publicat n MO nr.519/30.12.1998 146 Publicat n MO nr.113/16.03.1998 132

2. Natura juridic a concesiunii n literatura de specialitate, natura juridic a concesiunii este privit diferit, din perspectiva dreptului civil i a dreptului administrativ. In doctrina interbelic s-au exprimat 3 puncte de vedere i anume; a)de acceptare a teoriei contractelor administrative n sens restrns (J.H.Vermeulen, E.Tarangul, I.Vntu); b) de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative (A.Teodorescu, P.Negulescu); c) de acceptare a teoriei contractelor administrative n sens larg (P. Strihan),147 Teoria contractelor administrative este o construcie a dreptului francez modern bazat pe jurisprudena Consiliului de stat care a fost preluat de doctrinari de seam i au dezvoltat-o n lucrri de mare valoare tiinific. 148 Odat cu intensificarea raporturilor juridice dintre administraia public i particulari, teoria francez a contractului administrativ a ptruns i n Romnia n legtur cu concesionarea unor servicii publice i a unor lucrri publice, mai cu seam n beneficiul unor firme cu capital strin, ns lipsa unei legislaii corespunztoare care s reglementeze expres existena contractelor administrative, mentalitatea vremii i inexistena jurisdiciei administrative speciale n subordinea executivului, au creat reticene att n doctrin, ct i n jurisprudena, n aplicarea teoriei contractelor administrative. n prezent concesiunea este calificat ca fiind fundamentat pe regimul juridic al contractului administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, opinie pe care o mprtim i care este majoritar n doctrina de drept administrativ149 sau este privit ca un act juridic de natur mixt, de drept public i de drept privat care este alctuit din dou pri: partea reglementar, ce reflect prerogativele de putere public i partea contractual, ce d expresie intereselor private ale celor dou pri.150 Legea cadru a concesiunii nu face distincie ntre proprietatea public i cea privat fapt ce evideniaz voina legiuitorului de a aplica acelai regim juridic concesiunilor celor dou categorii de bunuri, n funcie de interesul general i opiunea celor care administreaz patrimoniul statului i al unitilor administrativteritoriale. ntr-o prere pe care nu o mprtim se susine c n ce privete contractul de concesiune a bunurilor din domeniul privat al statului i a unitilor administrativ teritoriale, acesta nu poate fi considerat drept un contract administrativ ci unul civil supus regulilor de drept comun.151 3. Procedurile de concesionare 3.1. Procedura prealabil concesionrii Pentru inerea evidenei documentelor i informaiilor cu privire la desfurarea procedurilor de concesionare i la derularea contractelor de concesiune, concedentul este obligat sa ntocmeasc i s dou registre: registrul Candidaturi i oferte \ registrul Contracte. Registrul candidaturi i oferte cuprinde datele i informaiile referitoare la derularea procedurii prealabile ncheierii contractului de concesiune iar n registrul Contracte se evideniaz datele i informaiile privind derularea contractului de concesiune. Registrele se ntocmesc i se pstreaz la sediul concedentului. Documentele concesiunii se pstreaz de concedent ntr-un dosar care se ntocmete pentru fiecare concesiune n parte. Concedentul are obligaia de a pstra confidenialitatea documentelor din dosarul concesiunii. Iniiativa concesionrii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. Concedentul poate iniia procedura de concesionare prin ntocmirea studiului de oportunitate, a caietului de sarcini i prin publicarea anunului privind organizarea licitaiei. Investitorul interesat iniiaz procedura de concesionare prin naintarea unei propuneri de concesionare adresate concedentului care se nregistreaz n registrul Candidaturi i oferte. Propunerea de concesionare se face n scris i trebuie s cuprind datele de identificare ale investitorului, manifestarea ferm i scris a inteniei de concesionare, obiectul concesiunii i planul de afaceri. Studiul de oportunitate este operaiunea administrativ prealabil care justific concesiunea i trebuie s conin mai multe elemente: a) descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie concesionat;
147 148

Iorgovan op.cit. p. 358 Gaston Jeze Les Contractes Administratifs, Ed.Giraqrd Paris 1927 149 A.Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol.II Ed. ALL Beck Buc. 2002, p. 220, R.N.Petrescu- Drept administrativ Ed. Cordial Lex Cluj Napoca, 2001 p. 308 i urm. 150 A.Sebeni Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia n revista Dreptul mr. 8/1999, p. 17 151 Ibidem 133

b) concesiunii;

motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu, care justific acordarea

c) investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenei; e) modalitatea de acordare a concesiunii avut n vedere; dac se recurge la procedura licitaiei publice deschise cu preselecie sau la procedura de negociere direct, trebuie motivat aceast opiune; f) durata estimat a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul obligatoriul al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n infrastructura sistemului naional de aprare, dup caz. Dup ntocmire, studiul de oportunitate se aprob de ctre concedent printr-un act administrativ unilateral. Cnd iniiativa concesionrii aparine investitorului interesat, concedentul este obligat s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate ntr-un termen de 30 de zile dac prile nu convin asupra unui alt termen n scopul unei decizii privind concesionarea, n cazul n care concedentul i concesionarul convin ca studiul de oportunitate s fie redactat de o firm de consultan independent, costul acestuia va fi suportat de concesionar iar dac obiectul concesiunii se atribuie prin procedura negocierii directe, concedentul nu mai este obligat s ntocmeasc studiul de oportunitate. Caietul de sarcini reprezint partea reglementar a contractului de concesiune i trebuie s cuprind condiiile minime pentru licitaie. Caietul de sarcini, n funcie de bunurile, activitile sau serviciile ce fac obiectul concesiunii, trebuie s conin n mod obligatoriu date cu privire la: a) condiiile de exploatare a concesiunii i obiectivele de ordin economic, financiar i de mediu urmrite de ctre concedent privind exploatarea eficace a bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; b) investiiile pe care concesionarul este obligat s le realizeze i termenele de realizare a acestora; c) clauzele financiare i de asigurri; d) regimul bunurilor utilizate de concesionar n derularea concesiunii; e) obligaiile privind protecia mediului, stabilite conform legislaiei n vigoare. Totodat caietul de sarcini poate cuprinde : a) obiectul concesiunii: datele necesare pentru identificarea exact a obiectului concesiunii, care se vor obine din fundamentarea tehnico economic prevzut n studiul de oportunitate, identificarea bunurilor rezultate n urma inventarierii: b) destinaia bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; c) obligativitatea asigurrii activitilor i serviciilor publice n regim de continuitate i permanen; d) interdicia subconcesionrii bunului, activitii ori serviciului public concesionat; e) condiiile n care concesionarul poate nchiria bunul concesionat pe durata concesiunii; f) durata concesiunii, care nu poate depi 49 de ani; g) redevena minim i modul de calcul al acesteia; h) valoarea investiiilor fcute pn la data concesionrii; i) condiiile impuse de natura bunurilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiii de siguran n exploatare, condiii privind folosirea i conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea i punerea n valoare a patrimoniului cultural naional, dup caz, protecia mediului, protecia muncii, condiii impuse de acordurile i conveniile internaionale la care Romnia este parte; j) modul de organizare a concesionarului : opiunea autoritii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; k) cuantumul garaniilor ce urmeaz a fi depuse de ctre concesionar n conformitate cu legea; I) clauze referitoare la ncetarea contractului de concesiune; m) n cazul activitilor sau serviciilor publice n derulare, clauze referitoare la personalul angajat i la protecia social; n ) orice alte condiii specifice care vor fi stabilite de ctre concedent. Caietul de sarcini se aprob prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean .orenesc sau comunal, dup caz. Apoi caietul de sarcini este pus n vnzare de ctre concedent la sediul su sau n alte locuri stabilite de ctre acesta ce au fost prevzute n anunul publicitar. Preul caietului de sarcini se stabilete de ctre concedent. Dup aprobarea caietului de sarcini concedentul procedeaz la publicarea anunului privind organizarea licitaiei n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a, ntr-un cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie local. In cazul procedurii licitaiei publice deschise anunul publicitar trebuie s conin n mod
134

obligatoriu, date privind : a) denumirea i sediul concedentului; b) obiectul i durata concesiunii; c) locul unde poate fi studiat documentaia prevzut de lege; d) actele doveditoare privind calitile i capacitile cerute ofertanilor; e) data i locul de primire a ofertelor; f) durata n care ofertanii rmn angajai prin termenii ofertelor lor; g) data, ora i locul de deschidere a ofertelor. Cnd concedentul recurge la procedura licitaiei publice deschise cu preselecie, anunul publicitar de primire de candidaturi cuprinde meniuni referitoare la : a) obiectul concesiunii; b) obiectivele pe care i le propune concedentul; c) actele doveditoare privind .calitile i capacitile solicitate candidailor; d) termenul de primire a candidaturilor; e) criteriile de selecie a candidailor. Termenul de primire a ofertelor de participare la licitaia public deschis i a primirii candidaturilor pentru licitaia deschis cu preselecie, nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice i nu poate depi 60 de zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii anunului licitaiei. Pe lng studiul de oportunitate i caietul de sarcini, concedentul elaboreaz instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare care sunt puse la dispoziia celor interesai, la sediul concedentului sau la locul prevzut n anunul publicitar, odat cu vnzarea caietului de sarcini. Instruciunile prevd regulile dup care se organizeaz i se desfoar procedura licitaiei publice i procedura negocierii directe. Pentru analizarea i alegerea ofertelor investitorilor, legea prevede constituirea unei comisii de evaluare, prin decizia concedentului. Comisia de evaluare este alctuit dintr-un numr impar de membri care nu poate fi mai mic de 5. Din comisie fac parte reprezentanii concedentului, din care cel puin unul trebuie s aib pregtire juridic de specialitate, reprezentani ai Ministerului Finanelor de la nivel central sau local numii n acest scop dup caz, iar dac obiectul concesiunii declaneaz procedurile de mediu, potrivit legislaiei n vigoare, i un reprezentant al autoritii competente pentru protecia mediului. Comisia este condus de un preedinte numit de ctre concedent dintre reprezentanii si care la rndul lui numete secretarul comisiei de evaluare. La edinele comisiei de evaluare preedintele poate invita pentru consultare personaliti recunoscute pentru experiena i competena lor n domeniul din care face parte obiectul concesiunii. Legea privind regimul juridic al concesiunii reglementeaz anumite incompatibiliti pentru membri comisiei de evaluare. Astfel reprezentanii autoritilor publice centrale sau locale ori invitaii care sunt so/soie, rude sau afini pn la gradul al patrulea inclusiv cu persoanele fizice participante la licitaia public cu asociaii, cu acionarii care dein poziie de control n societile comerciale participante la licitaia public precum i cu administratorii sau cenzorii, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare. n consecin membri comisiei de evaluare i invitaii sunt obligai s dea o declaraie de compatibilitate, imparialitate i confidenialitate pe propria rspundere, dup termenul limit de depunere a ofertelor sau candidaturilor care se pstreaz la dosarul concesiunii. n caz de incompatibilitate, preedintele comisiei de evaluare este obligat s-l sesizeze de ndat pe concedent, despre existena strii de incompatibilitate i s propun nlocuirea acelei persoane. 3.2. Procedura concesionrii prin licitaie public Licitaia public prin concesionare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public poate fi deschis sau deschis cu preselecie. Potrivit legii licitaia public deschis este licitaia prin care orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, poate prezenta o ofert, pe cnd n cazul licitaiei deschise cu preselecie, concedentul selecioneaz ofertanii, pe baza unor criterii elaborate n prealabil. Pentru desfurarea procedurii licitaiei publice deschise este obligatorie participarea a cel puin 2 ofertani iar edina de desfurare a licitaiei este public. Ofertanii transmit ofertele lor n dou plicuri sigilate, unul exterior i altul interior care se nregistreaz n ordinea primirii lor, n registrul candidaturi i oferte. Plicul exterior trebuie s conin acte prin care se dovedete cumprarea caietului de sarcini, o fi cu informaii privind ofertantul, declaraia de participare semnat de ofertant i acte doveditoare privind calitile i capacitile acestuia precum i garania de participare la licitaia public deschis. Pe plicul exterior se menioneaz licitaia public deschis pentru care se depune oferta. Plicul interior conine oferta propriu-zis, domiciliul sau sediul social al acestuia, dup caz. Fiecare
135

participant poate depune o singur ofert, ntr-un numr de exemplare stabilit de ctre concedent i semnate de ctre ofertant. Plicurile nchise i sigilate se predau comisiei de evaluare, la data fixat pentru deschiderea lor n edin public. Dup deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimin ofertele care nu conin totalitatea documentelor i a datelor cerute de lege. Pentru continuarea licitaiei este necesar s existe cel puin dou oferte legale. Apoi secretarul comisiei de evaluare ntocmete procesul verbal n care consemneaz rezultatul analizei. Deschiderea plicurilor interioare se face numai dup semnarea procesului verbal de ctre toi membrii comisiei de evaluare i de ctre ofertani, crora dup analizarea ofertelor, li se poate cere n scris, precizri cu privire la coninutul ofertei iar comisia de evaluare alege oferta pe care o consider mai bun, din punct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecie, enunate n instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare, n cazul n care exist punctaje egale ntre ofertanii clasai pe primul loc, departajarea acestora se face n funcie de punctajul obinut pentru criteriul cu ponderea cea mai mare. Pe baza evalurii ofertelor, comisia de evaluare ntocmete un raport i procesul verbal de evaluare a ofertelor care se semneaz de ctre toi membrii acesteia. Raportul i ofertele prezentate sunt transmise de ctre comisia de evaluare, concedentului care n termen de 5 zile calendaristice procedeaz la informarea ofertantului ctigtor i a celorlali ofertani despre respingerea ofertelor lor. n cazul n care pn la expirarea termenului limit de depunere a ofertelor, nu se depun cel puin dou oferte, concedentul este obligat s procedeze la republicarea anunului publicitar iar procedura licitaiei va fi reluat de la etapa depunerii ofertelor. Dac licitaia public deschis nu a condus la desemnarea unui ctigtor, aceast situaie se consemneaz ntr-un proces-verbal, urmnd ca n termen de 45 zile s se organizeze o nou licitaie, n situaia n care nici cea de-a doua licitaie nu a condus la desemnarea unui ctigtor se recurge la procedura de negociere direct, decizia fiind luat pe baza procesului verbal n care s-a consemnat acest fapt. Licitaia public deschis cu preselecie const n selectarea candidailor la prezentarea unei oferte, inndu-se seama de criteriile de selecie precizate n anunul de primire de candidaturi. Potrivit legii, concedentul, dup ce a ntocmit lista candidailor admii, are obligaia ca n termen de 5 zile calendaristice s informeze candidaii respini iar la solicitarea acestora, s le transmit n termen de 10 zile calendaristice, de la primirea comunicrii de respingere, o copie de pe procesul-verbal. Totodat concedentul are obligaia s informeze candidaii ale cror candidaturi au fost selectate, despre perioada i locul unde acetia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii. Candidaii ale cror oferte au fost selectate dispun de un termen care nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice i nu poate depi 60 de zile calendaristice, pentru a-i prezenta ofertele, dup care se trece la desfurarea licitaiei publice deschise. 3.3. Procedura de contestare a licitaiei publice deschise Procedura de contestare a licitaiei publice deschise cuprinde dou etape: etapa administrativ i etapa judectoreasc. n etapa administrativ ofertanii a cror oferte au fost respinse au la dispoziie mijlocul procedural al contestaiei, adresat concedentului, n termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul verbal de evaluare a ofertelor care se transmite de ctre concedent, n termen de 10 zile calendaristice, la solicitarea scris a celor interesai. Contestaia poate privi modul n care au fost respectate dispoziiile legale care reglementeaz procedura concesionrii prin licitaie public deschis, att n privina alctuirii i ntrunirii comisiei de evaluare, ct i a modului de lucru a acesteia, de ntocmire a raportului. Pentru soluionarea contestaiilor concedentul numete prin actul su administrativ o comisie format din 3 membri din care nu pot face parte membrii comisiei de evaluare. La verificarea documentelor comisia de soluionare a contestaiei va avea n vedere aspectele sesizate de ctre contestatar i modul de respectare a dispoziiilor procedurale prevzute de lege. Potrivit legii, n termen de 10 zile calendaristice de la primirea contestaiei, concedentul este obligat s soluioneze contestaia i s comunice rspunsul su contestatorului, n cazul n care contestaia este fondat, concedentul va revoca decizia de desemnare a ofertantului ctigtor i o va notifica tuturor ofertanilor. Totodat concedentul va anula licitaia n cauz i va decide organizarea unei noi licitaii. Dac contestaia a fost respins, contestatorul poate introduce n condiiile legii aciune n anularea licitaiei, la instana judectoreasc competent de drept comun, din raza teritorial n care se afl sediul concedentului.
136

3.4. Procedura concesionrii prin negociere direct Dac procedura licitaiei publice nu a condus la desemnarea unui ctigtor, concedentul atribuie concesiunea unui bun, a unor activiti sau a unui serviciu public prin negociere direct, unei persoane fizice sau juridice de drept privat, romne ori strine pe care o alege n condiiile legii, n acest scop concedentul are obligaia s publice intenia de a recurge la procedura negocierii directe, pstrnd caietul de sarcini aprobat pentru licitaie iar condiiile negocierii, nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse la licitaia public. La data prevzut n anunul publicitar, concedentul programeaz ofertanii i i informeaz n scris, despre data negocierii directe. Negocierea se realizeaz cu fiecare ofertant n parte n condiiile prevzute n caietul de sarcini. Dup ncheierea procedurii negocierii directe, concedentul ntocmete un proces-verbal care cuprinde concluziile negociatorilor i recomandarea pentru cea mai avantajoas ofert. 3.5. Finalizarea procedurilor de concesionare Procedura de concesionare, n ambele ei forme, se finalizeaz prin ncheierea contractului de concesiune care se ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a prevzut (altfel. Ofertantul ctigtor se consider informat la data recepionrii scrisorii recomandate, cu confirmare de primire care conine acceptarea ofertei sale. Dup semnarea contractului de concesiune, concesionarul are obligaia ca n termen de 90 de zile de la data semnrii s depun cu titlu de garanie, o sum fix reprezentnd o cot parte din suma obligaiei de plat ctre concedent, stabilit de acesta i datorat pentru primul an de activitate. Din aceast sum, n caz de nevoie, vor fi prelevate penalitile i sumele datorate concedentului de ctre concesionar, potrivit contractului de concesiune. Concesionarul poate constitui drept garanie i titluri de credit asupra crora se va institui gajul, cu acordul concedentului. n aceast situaie se va constitui o garanie similar, n funcie de necesitatea acoperirii costurilor viitoare pentru ndeplinirea obligaiilor privind protecia mediului care pot aprea pe parcursul derulrii concesiunii. 4. Regimul juridic al contractului de concesiune Contractul de concesiune se ncheie n form scris sub sanciunea nulitii absolute i conine dou pri: partea reglementar care cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i partea referitoare la alte clauze contractuale, stabilite de ctre pri prin acordul lor. Durata contractului de concesiune nu poate depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui i se stabilete n funcie de perioada de amortizare a investiiilor care urmeaz s fie realizate de ctre concesionar. Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prilor i se va derula fie n condiiile stabilite iniial, fie n alte condiii asupra crora s-a convenit odat cu prelungirea. Coninutul contractului de concesiune l constituie ansamblul drepturilor i obligaiilor prilor contractante, ale concedentului i respectiv ale concesionarului. Relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, ce const n realizarea egalitii ntre avantajele acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse. Potrivit legii n derularea contractului de concesiune concedentul beneficiaz: de dreptul de a obine o redeven, odat cu transmiterea ctre concesionar a exploatrii obiectului contractului care se face venit la bugetul de stat sau local, dup caz; de dreptul de a impune clauze contractuale de natur reglementar, pe cale unilateral prin intermediul caietului de sarcini; de dreptul de a modifica unilateral contractul de concesiune pentru motive legate de aprarea interesului naional sau local, dup notificarea prealabil a concesionarului i de dreptul de a verifica modul n care sunt respectate clauzele contractului de concesiune, pe toat perioada derulrii acestuia. n acelai timp concedentul este obligat s nu l tulbure pe concesionar n exerciiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune i s nu modifice n mod unilateral acest contract, n afar de cazurile prevzute de lege. De asemenea concedentul este obligat s notifice concesionarului apariia oricror mprejurri de natur s aduc atingere drepturilor acestuia. n temeiul contractului de concesiune concesionarul dobndete dreptul de a exploata, n mod direct, pe riscul su i pe rspunderea sa, bunurile activitile i serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de ctre concedent.
137

De asemenea concesionarul are dreptul de a folosi i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii potrivit naturii bunului i scopului stabilit de pri prin contractul de concesiune. Totodat concesionarul are dreptul de a ncheia contracte cu terii pentru asigurarea i valorificarea exploatrii bunurilor, activitii i serviciilor publice care fac obiectul concesiunii, fr a putea transfera acestora drepturile dobndite prin contractul de concesiune. Pe durata derulrii concesiunii obligaiile generale ale concesionarului sunt urmtoarele: a) s administreze i s exploateze obiectul concesiunii cu diligent maxim, n regim de continuitate i de permanen; b) s conserve i s dezvolte valoarea obiectului concesiunii pe durata contractului, fr a putea subconcesiona unei alte persoane n total sau n parte obiectul concesiunii; c) s plteasc redevena (preul concesiunii) la valoarea prevzut n ofert i n modul stabilit n caietul de sarcini; d) s despgubeasc pe concedent pentru pagubele produse prin culpa sa, n condiiile stabilite n caietul de sarcini; e) s pun la dispoziia organelor de control toate evidenele i informaiile solicitate; f) s suporte toate cheltuielile ocazionate de instituirea concesiunii; g) s plteasc pe toat durata concesiunii, taxele i impozitele datorate bugetului public; h) obligaia de raportare i evident; i) obligaia de a pstra anumii furnizori i beneficiari; j) obligaia de a-i menine pe toat durata concesiunii, sediul principal sau secundar n Romnia; k) s prevad n actele juridice pe care le ncheie i i asum obligaii fa de teri sau dobndete drepturi prin prestaii succesive, n legtur cu exploatarea obiectului concesionat, o clauz special potrivit creia autoritatea concedent se va substitui concesionarului la ncetarea concesiunii din orice cauz; l) s restituie concedentului, la data ncetrii concesiunii, bunurile de retur, cu toate instalaiile, dependinele i anexele lui, n mod gratuit i liber de orice sarcini i s ncheie cu concedentul, un contract de vnzare-cumprare avnd ca obiect bunurile de preluare prevzute ca atare, n caietul de sarcini i stabilite prin contractul de concesiune, n privina crora concedentul i-a manifestat intenia de a le dobndi; m) s asigure continuitatea prestrii activitii sau serviciului public, n caz de ncetare a contractului de concesiune din alte cauze dect prin ajungere la termen, potrivit condiiilor stipulate n contract, pn la preluarea acestora de ctre concedent; n) s notifice de ndat pe concedent n vederea lurii msurilor care se impun pentru asigurarea continuitii activitii sau serviciului public, dac sesizeaz existena unor cauze sau iminena producerii unui eveniment de natur s conduc la imposibilitatea realizrii obiectului concesiunii. ncetarea contractului de concesiune poate fi generat de un fapt juridic cum ar fi bunoar expirarea duratei acestuia sau de un act juridic, fie prin manifestarea de voin a unei pri sau a ambelor pri contractante, fie ca o sanciune, n urma nendeplinirii clauzelor contractuale. Contractul de concesiune nceteaz de drept la expirarea perioadei pentru care a fost ncheiat, n msura n care prile nu convin, n scris, prelungirea acestuia n condiiile legii. Concedentul poate denuna unilateral contractul de concesiune n cazul n care interesul naional sau local o impune, cu plata unei despgubiri juste i prealabile de ctre concedent. n aceast situaie concedentul va notifica intenia de a denuna unilateral contractul i va meniona cauzele care au determinat aceast msur. n cazul nerespectrii din culp a obligaiilor asumate de ctre una dintre pri, prin contractul de concesiune sau al incapacitii ndeplinirii acestora, cealalt parte este ndreptit s cear instanei judectoreti sau arbitrate s se pronune cu privire la rezilierea contractului i plata de daune interese. Contractul de concesiune poate nceta prin renunarea concesionarului, dac a intervenit faptul dispariiei, dintr-o cauz de for major a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a exploata obiectul concesiunii, n aceast situaie concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei despgubiri pentru prejudiciul suferit de concesionar.

RSPUNDEREA ADMINISTRATIV
138

CAPITOLUL I RSPUNDEREA JURIDIC 1. Rspunderea juridic, form specific a rspunderii sociale Societatea n ntregul ei, ca i fiecare individ care intr n compunerea ei, simte nevoia de ordine i siguran. Aceast nevoie este satisfcut prin respectarea normelor morale, religioase, politice, juridice, pe baza crora se realizeaz convieuirea social. Orice abatere de la acesta norme atrage dup sine o rspundere corespunztoare. Conceptul de rspundere sau de responsabilitate desemneaz reacia de reprimare, venit din partea societii, fa de o anumit aciune uman, imputabil, n principal, individului. Sensul frecvent al noiunii de rspundere, indiferent de forma sub care se manifest, este acela de obligaia de a suporta consecinele nerespectrii acestor reguli de conduit, obligaie ce incumb autorului faptei contrare acestor reguli i care poart ntotdeauna amprenta dezaprobrii sociale a unei asemenea fapte. Natura regulii nclcate determin natura formei de rspundere. mpreun, toate formele de rspundere alctuiesc rspunderea social. ntre diverse forme de rspundere social exist o strns legtur. Fiecare form a rspunderii sociale acioneaz asupra tuturor celorlalte forme. Una din formele rspunderii sociale este rspunderea juridic. Ea are trsturi proprii care o delimiteaz de alte forme de rspundere. Specificul rspunderii juridice const, n primul rnd, n faptul c ea se refer la obligaia de a da socoteal pentru nclcarea normei de drept. Rspunderea juridic se nate ca urmare a producerii unor fapte ilicite, adic a unei comportri nengduite de lege. Dac rspunderea moral, de exemplu, intervine atunci cnd nu s-a fcut un bine, rspunderea juridic intervine cnd s-a fcut ceva ru i fapta duneaz cuiva. Faptele ilicite sunt grave, pentru c afecteaz interese importante, stabilirea rspunderii fcndu-se de ctre organe de stat cu atribuii speciale. n cazul rspunderii morale, de exemplu, stabilirea rspunderii se realizeaz n forul luntric al fptaului sau prin dezaprobarea faptei din partea celor din jurul su. Rspunderea juridic presupune, ca regul, sanciuni mai severe dect alte forme de rspundere social; ea implic uneori privarea temporar de libertate. Sanciunea juridic este mai prompt i mai eficace, realizarea ei fiind inevitabil i obligatorie. Conchidem c rspunderea juridic este o msur de constrngere, necesar respectrii normelor de drept, aplicat de organe special nvestite ale statului s dispun constrngerea mpotriva celor care svresc fapte ilicite. 2. Principiile rspunderii juridice Rspunderea juridic se bazeaz pe mai multe principii generale, valabile pentru toate formele concrete de manifestare ale dreptului. Acestea sunt: a) Principiul rspunderii pentru fapta svrit cu vinovie de ctre o persoan cu capacitate juridic Orice subiect de drept poate fi sancionat n limitele vinoviei sale. Aplicarea. principiului are un deosebit efect educativ, att pentru individul tras la rspundere ct i pentru colectivitate. Prin realizarea rspunderii se urmrete ndreptarea n viitor a autorului faptei ilicite. Ceilali membri ai colectivitii se conving c nici o nclcare a normei de drept nu rmne nepedepsit. b) Legalitatea rspunderii juridice; Nu exist rspundere juridic n afara legii. Legea determin naterea rspunderii, formele i ntinderea ei. c) Principiul rspunderii personale; Rspunderea juridic se refer numai la persoana care a produs nclcarea legii. Nici o rspundere pentru altul nu este posibil. Cazurile de rspundere pentru altul sunt foarte rare (de exemplu, rspunderea prinilor pentru faptele copiilor minori). Aplicarea acestui principiu presupune i regula c cel care a comis o nclcare a legii este pasibil de rspundere, deci de sanciune, numai o singur dat pentru aceeai fapt. Regula nu exclude cumulul a diferite forme de rspundere juridic fa de aceeai persoan i cu privire la aceeai fapt, atunci cnd, printr-o fapt unic, se ncalc simultan norme juridice de natur diferit: civil, penal etc. d) Principiul prezumiei de nevinovie; ntr-un stat de drept, pn ce instana de judecat emite hotrrea sau sentina, nimeni nu poate fi considerat vinovat.
139

e) Principiul justei sanciuni; Acest principiu se exprim prin necesitatea proporionalitii sanciunii, n raport cu gravitatea faptei. f) Principiul oportunitii; Este necesar ca tragerea la rspundere s se fac la timpul potrivit, fr amnare care s nsemne trgnare. Altfel, s-ar crea un sentiment de insecuritate i da nencredere n capacitatea organelor chemate s asigure respectarea ordinii de, drept. De altfel, prin trecerea timpului, exist posibilitatea ca persoana s nu mat poat fi tras la rspundere, datorit prescripiei sau a pierderii probelor. La aceste principii generale se adaug principii care sunt proprii unei anumita forme de rspundere juridic. De exemplu, n cazul dreptului civil acioneaz principiul reparrii integrale a prejudiciului. 3. Formele rspunderii juridice Rspunderea juridic, n mod tradiional este analizat ca o instituie fundamental a dreptului, instituie care tinde s ocupe centrul dreptului n totalitatea sa, reflectnd stadiul de evoluie a ntregii societi, nivelul contiinei i responsabilitii sociale 152. innd seama de cele dou mari pi ale dreptului - ca totalitate a normelor juridice se mparte n rspundere juridic n dreptul public respectiv rspundere juridic n dreptul privat. Rspunderea juridic datorit importanei sale a fcut obiectul numeroaselor discuii prin lucrrii (studii) att n doctrina noastr ct i n dreptul comparat. Aceste discuii au ca obiect formele tradiionale cu existen milenar ale rspunderii juridice: rspundere civil, rspundere penal. Spre deosebire de rspunderea civil si de cea penal, consacrate n anumite forme, nc din antichitate rspunderea administrativ este relativ tnr ea are ceva mai mult de dou secole de cnd a fost instituit, pentru prima dat, n Frana n urma n urma Marii Revoluii Franceze. De aici i evoluia ei n aceast perioad. Astfel, de la proclamarea, n art. 3 al Declaraiei drepturilor omului i ceteanului, a principiului potrivit cruia rezid numai n naiune i c nici un grup sau un individ nu pot exercita o autoritate care nu eman de la naiune - cu alte cuvinte deasupra suveranitii pe care o exercit statul (organele statului), n numele naiunii, aceste organe nu rspund pentru actele i faptele lor cu excepia situaiei exproprierii pentru utilitate public consacrat n art. 17 al aceleiai Declaraii. Deci s-a admis pentru prima dat rspunderea statului chiar dac el este suveran. n ceea ce privete Anglia i Germania dou ri cu sisteme de drept proprii observm c spre deosebire de Anglia unde domin adagiul potrivit cruia regele nu poate s fac ru i se angajeaz rspunderea funcionarului nsrcinat cu executarea, n Germania rspunderea statului nu este angajat dect n cazurile limitativ prevzute de lege. n ara noastr rspunderea administrativ a fost instituit pentru prima dat prin art. 33 din Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel potrivit acestui articol, n materie contencioas, cnd se atinge interesul unui particular sau al unei persoane juridice, hotrrea Consiliului de Stat nu nchide drumul jurisdiciei tribunalelor ordinare pentru a obine repararea pagubei cauzate de ctre administraiei. Angajarea rspunderii administrative, a organelor administraiei publice a fost stipulat i prin legile de organizare i reorganizarea naltei Curi i Justiiei din 1905, 1910 i 1912. Consacrarea angajrii rspunderii administrative a organelor administraiei publice s-a fcut prin art. 99 i 107 din Constituia din 1923 iar procedura de soluionare a conflictelor juridice n care se putea angaja rspunderea administrativ a organelor administraiei publice a fost stabilit prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Prin Constituia din 1991 i prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 rspunderea administrativ a cptat o reglementare superioar care const n aceea ca n statul de drept rspud pentru faptele lor statul organele administraiei publice i celelalte servicii publice administrative funcionarii publici i particulari (persoane fizice i persoane juridice). n literatura de specialitate o importan deosebit o au termenii de rspundere i responsabilitate. n literatura sociologic i juridic termenii de responsabilitate i rspundere sunt ntrebuinai n general ca avnd aceeai semnificaie de obligaie formal instituit de a face sau a nu face ceva anume n raporturi ce i se impun particularului din exterior153. Doctrina juridic majoritar evideniaz c lato sensu rspunderea juridic reprezint sanciunea dreptului pozitiv care vizeaz pe de o parte o obligaie n sarcina celui vinovat de a suporta consecinele
152 153

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Bucureti, 2002, p.331.
Voicu Bara, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed. Tipografia 2004 Someul S.A. Satu-Mare p. 299.

140

stabilite de lege pentru svrirea unei fapte ilicite sau un interes legitim iar pe de alt parte, rspunderea juridic este i un drept al celui vtmat prin svrirea faptei ilicite de a cere reabilitarea ordinii de drept nclcate care se realizeaz cu concursul constrngerii de stat 154. ntr-o alt concepie se susine c responsabilitatea juridic i are temeiul n faptul ilicit i reprezint un complex de drepturi i obligaii ce formeaz un raport juridic de constrngere ce apare ntre stat ca unicul subiect activ i autorul faptei ilicite ca subiect pasiv 155. n literatura de specialitate s-a remarcat c n contextul general, social pentru consecinele pe care individul le suport ca rezultat al unei conduite neconforme cu normele sociale cei doi termeni rspundere i responsabilitate nu acoper exact acelai coninut 156. Astfel s-a propus ca, att timp ct prin conduita lor membrii societii se conformeaz sistemului de valori l recunosc, i-l nsuesc, i-1 apropie transformndu1 n propriul lor sistem de valori, ei triesc n armonie unii cu ceilali, ei nii i cu societatea ei sunt responsabili. La un moment dat apare o ndeprtare de la acest sistem de valori instituit de societate n funcie de care i construiesc conduita membrii societii 157, o negare a acestuia care nate problema, fireasc a consecinelor unei asemenea conduite. n acest moment apare reversul care reprezint tot o raportare activ dar de data aceasta a cetii la cetean, o reacie fa de comportamentul acestuia neconform normelor instituite de ea, ceteanul devine rspunztor. Se constat astfel c rspunderea intervine cnd nceteaz responsabilitatea. ntr-o alt opinie, care are n vedere tot necesitatea diferenierii conceptelor de responsabilitate i rspundere se susine c responsabilitatea poate fi considerat o rspundere juridic este o rspundere concret, stabilit dup o anumit procedur care precizeaz sanciunea dispune reabilitarea situaiei anterioare luarea msurilor de siguran i fixarea valorii daunelor. Realizarea rspunderii concrete prin fora de constrngere a statului duce la rspunderea juridic nfptuit 158. Prin urmare n aceast concepie responsabilitate juridic este o instituie juridic prin care legiuitorul exprim vocaia la rspundere juridic a unor persoane pentru eventualele fapte i acte juridice svrite direct sau indirect prin alte persoane, ori prin lucruri aflate n administrarea lor iar din perspectiva dreptului public, responsabilitatea este instituia juridic prin care orice persoan de drept public este declarat de legiuitor ca potenial rspunztoare pentru anumite fapte i acte juridice ce le poate svri n elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii i nfptuirea justiiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate n administraia sa159. Subliniem c sistemul de drept actual reglementeaz mai multe sanciuni administrative, cu toate c, noiunea de rspundere administrativ nu este recunoscut de o parte a doctrinei, iar n alte concepii, se contest necesitatea fundamentrii unei teorii generale asupra responsabilitii juridice punndu-se accentul pe noiunile, msuri de constrngere, msuri de poliie, decizii administrative iar n cadrul reglementrii aciunii administrative, se evit chiar i termenii de rspundere i sanciune administrativ. Doctrina din ara noastr, pe care o mprtim, evideniaz necesitatea dezvoltrii teoriei rspunderii, n dreptul administrativ i clarificarea raportului dintre constrngerea administrativ i jurisdicia graioas a relaiei dintre constrngere, rspundere i executare silit. n acest scop se impune compatibilizarea diferitelor sisteme de drept i eficientizarea reglementrilor legale n contextul dezvoltrii societii internaionale i a cooperrii internaionale. Totodat se impune depirea concepiei de interpretare rigid a principiului separaiei puterilor n stat care nu ngduie autoritilor executive, competena de a trage la rspundere i de a sanciona, n vederea promovrii noii orientri a dreptului public care dezvolt ideea c, n statul contemporan tradiionalele funcii, legislativ, executiv i judectoreasc au cedat locul unor funcii noi, moderne exercitate de autoriti statale independente adoptate noilor realiti economico-sociale, politico-diplomatice, militare, interne i internaionale160. Autoritile publice sunt reglementate n Constituie ntr-o nou concepie filozofic i politic, bazat pe legimitatea popular precizndu-li-se nuanat rolul i structura, atribuiilor i mijloacele juridice de
154 155

C. Sttescu, C. Brsan, Teoria general a obligaiilor, Editura Lumina Lex, 2001, p. 199. Mircea N. Costin, Rspunderea juridic n Dreptul Republicii Socialiste Romnia , Editura Dacia, Cluj, 1974, p. 87. 156 G. Bobo, Rspundere i responsabilitatea n domeniul dreptului, n Revista Fiat Justiia nr. 1/1996, p. 11. 157 Mihai Floarea, Responsabilitatea aciunii sociale, Ed. Didactic i Pedagogic Buc.1970.
158 159

V.Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative , Ed. Lumina Lex Bucureti 2001, p. 582. V. Dabu, Rspunderea juridic a funcionarului public, Ed. Global Lex Bucureti 1999 160 Voicu Bara, Statul i societatea civil, n Revista Alethea nr. 9/1998, Oradea, p. 79. 141

care dispun n cadrul entitii statale. Fiecare autoritate este specializat n realizarea unei activiti statale specifice pe care o realizeaz n mod principal alturi de alte activiti conexe sau derivate specifice altor organe cu activitatea crora se interfereaz, n acest mod se realizeaz colaborarea, echilibrul i controlul reciproc al autoritilor statale 161. Aceast concepie trebuie avut n vedere i n activitatea de realizare a dreptului.

161

V. Bara, Drept administrativ i instituii politico-administrative , Ed. Transilvanica Satu-Mare 1998 p.20 142

CAPITOLUL II CONSTRNGEREA I RSPUNDEREA ADMINISTRATIV 1. Constrngerea i rspunderea administrativ n doctrina romneasc interbelic Marii autori de drept administrativ din aceast perioad, dei au pus accente dife rite asupra semnificaiei constrngerii administrative, atunci cnd i pun problema responsabilitii n dreptul administrativ se opresc numai la aspectele rspunderii statului, a administraiei publice sau, dup caz, a funcionarilor publici pentru pagubele cauzate celor administrai, prof. Anibal Teodorescu fiind autorul cel mai explicit sub acest aspect162. De asemenea, nici rspunderea funcionarilor publici, potrivit dreptului comun (Statutul i Regulamentul su de aplicare), nu era analizat ca o rspundere administrativ, ci ca o instituie a dreptului disciplinar al funcionarilor163 dei acest punct de vedere era n total neconcordan cu teoria statutului legal al funciei publice, susinut n literatura juridic din perioada interbelic. Un alt autor face distincie ntre constrngerea administrativ (coercitio) i represiunea penal n materie administrativ, nelegndu-se prin aceasta din urm represiunea contravenional. Dup prof. Paul Negulescu, coerciiunea administrativ nu urmrete pedepsirea unui fapt svrit, considerat de lege ca duntor pentru societate, ci caut numai s nfrng voina sau voinele care se opun msurilor ordonate de autoritate, asigurnd astfel ordinea. Dreptul de coerciiune, dup acest autor, reprezint o parte esenial a dreptului de poliie, el constnd mai ales n ntrebuinarea de mijloace de fapt realizate de fora public (de exemplu pentru rspndirea unor manifestani, percheziionarea unor locuine, nchiderea unor localuri etc.); o dat ce rezultatul a fost atins, msurile coercitive nceteaz. Spre deosebire de aceste situaii, represiunea penal in materie administrativ presupunea dreptul agenilor administraiei de a constata fapte ce reprezint violaiuni fa de dispoziiuni administrative, crora legea le d o sanciune cu caracter penal, dar care trebuiesc examinate i apreciate din punctul de vedere al legii de ctre un judector. Era poziia doctrinei administrative fa de trihotomia ilicitului penal - crime, delicte i contravenii, pe de o parte, precum i efectul unei interpretri rigide a principiului separaiei puterilor, pe de alt parte. Aceste interpretri restrictive au intrat, ns, n conflict cu unele soluii adoptate de legiuitor, chiar n baza Constituiei din 1923, respectiv cu unele decizii ale naltei Curi de Casaie, n seciuni unite, punctul de plecare reprezentndu-l art. 90 din Legea vmilor din 1905, dispoziii reluate, n esen, de art. 187 din Legea vmilor din 13 aprilie 1933. Potrivit acestor dispoziii, agenii vamali, constatnd infraciuni pentru articolele supuse cntririi, msurrii sau numrrii, puteau dresa procese-verbale n rezumat chiar pe declaraiile de vmuire, fr somaie i fr remitere de copie, oricare ar fi fost amenda la care era supus contravenientul, iar condamnaiunile cuprinse n procesul-verbal erau definitive. nalta Curte de Casaie, in seciuni unite, prin Decizia nr. 5 din 12 februarie 1925, a considerat aceste dispoziii ca fiind constituionale, interpretnd, ntr-un mod foarte curios, c agenii vamali au dobndit atribuiuni judectoreti, ceea ce era conform art. 101 din Constituia din 1923. 2. In acelai sens s-a pronunat Curtea de Casaie, n seciuni unite, prin Decizia nr. 16 din 9 martie 1933, declarnd constituional art. 353 din Legea sanitar, care ddea medicilor primari i directorilor din Ministerul Sntii puterea de a condamna pe contravenieni la amenzi, care se transformau n nchisoare n caz de insolvabilitate. Autorii vremii au apreciat aceste texte ca fiind neconstituionale, criticnd deciziile instanei de contencios constituional sub urmtoarele aspecte: a) puterea legiuitoare nu poate s nvesteasc pe agenii puterii executive cu atribuii judectoreti: un agent vamal, un comisar, un perceptor, un inspector vamal, un director de minister sunt funcionari administrativi, ei nu pot fi proclamai judectori dect dac vroim s facem o parodie de justiie 164; b) ntr-o serioas organizare a unui stat constituional, puterea judectoreasc se deosebete de puterea executiv, ceea ce consacr i art. 40 din Constituie, dup care puterea judectoreasc se exercit de organele ei, hotrrile pronunndu-se n numele legii i se execut n numele Regelui, pe ct vreme administraia lucreaz prin procese-verbale;
162

Anibal Teodorescu, Rspunderea funcionarilor publici potrivit legii contabilitii publice , Tez, Universitatea din Bucureti, 1944, p. 85. 163 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, 1934, p. 577. 164 Paul Negulescu, op. cit., p. 368.

143

c) nimeni nu poate fi judector n propria lui cauz, justiia trebuie distribuit de organe care judec obiectiv - sine ira et studio, or, agenii vamali care descoper i constat o contravenie vamal aveau drept la 1/3 din suma amenzilor i a produsului vnzrii mrfurilor, conform art. 231 din Legea vamal din 1905, respectiv la 20 % conform art. 229 din Legea din 1933; d) art. 101 din Constituie are n vedere o alt ipotez, el oprete executivul de a nfiina o instan judectoreasc printr-un simplu decret, neputnd admite ca ageni ai administraiei active s fie n acelai timp i judectori, de vreme ce Constituia proclam principiul separaiei puterilor; e) agentul vamal este supus ierarhiei, primete ordine de la superiorul ierarhic, or, organizarea jurisdiciilor, chiar administrative, nu admite ierarhia judectorilor, ci ierarhia instanelor, inamovibilitatea judectorilor a fost ridicat la rangul de principiu constituional tocmai ca s le asigure independena. Aceast viziune teoretic a determinat ca sanciunile aplicabile funcionarilor publici ori amenzile fiscale s nu fie calificate sanciuni administrative, preferndu-se ali termeni, dei caracterul lor de sanciuni administrative era evident. Dincolo de aceste aspecte, reinem pentru doctrina interbelic ideea dup care dreptul de poliie, ca esen, nsemna dreptul la constrngere imediat, direct (coerciia) prin propria for a autoritilor nvestite cu acest drept, iar dreptul de constrngere se motiva pe nevoia nlturrii unei infraciuni sau a unei violene materiale, datoria esenial a poliiei fiind de a supraveghea, de a fi totdeauna prezent i vigilent. 2. Constrngerea i rspunderea administrativ n doctrina romneasc postbelic Ct privete autorii romni care, dup rzboi, s-au preocupat de instituia rs punderii fie din perspectiva teoriei generale a dreptului, fie din perspectiva tiinelor juridice de ramur, reinem c au fost preocupai, n linii generale, de clarificarea a trei probleme eseniale: a) identificarea categoriei juridice fundamentale prin intermediul creia s se asigure definirea noiunii de rspundere juridic b) stabilirea criteriilor de delimitare (clasificare) a formelor rspunderii juridice; c) determinarea condiiilor i temeiurilor rspunderii juridice, implicit ale fiecreia din formele sale165. Aceste orientri s-au resimit n tiina dreptului administrativ relativ mai trziu dect n alte ramuri ale tiinei dreptului. Explicaia principal nu o reprezint inexistena unei teorii a rspunderii administrative n perioada interbelic, ci orientrile ideologice din prima perioad a organizrii statului socialist, cnd cursurile de drept administrativ erau axate pe ideea explicrii metodei convingerii i educrii maselor, ca metod principal de executare a actelor administrative (a organelor administrative n general), manifestndu-se o pruden exagerat atunci cnd, totui, trebuiau s se fac referiri la problemele constrngerii administrative, respectiv ale rspunderii administrative. ntr-o alt concepie166, rspunderea juridic este definit prin intermediul categoriei de raport juridic, teoretizndu-se aa-numitul raport juridic de constrngere. ntr-o alt opinie, se definete rspunderea juridic prin categoria de situaie juridic 167. Cu privire la temeiurile rspunderii juridice, de regul, n literatura de specialitate se vorbete despre un temei obiectiv (fapta ilicit), precum i despre un temei subiectiv (vinovia). Opiniile sunt, ns, exprimate i n alt sens cu privire la fapta ilicit i, respectiv, la vinovie, anume sunt nelese ca fiind condiii care trebuie ndeplinite pentru a se declana rspunderea juridic; alturi de aceste dou condiii se mai cere, tot ca o opinie general, legtura cauzal. Pentru fiecare form de rspundere juridic se teoretizeaz condiii specifice, nelegnd aici att condiii care trebuie a fi ntrunite, ct i condiii care nu trebuie a fi ntrunite (cauzele de exonerare). O dezvoltare ampl a teoriei rspunderii n dreptul administrativ a fost realizat de prof. Ilie lovna, dei nici el nu a depit concepia dominant din epoc, dup care rspunderea administrativ se identific cu rspunderea contravenional, fiind o creaie a dreptului socialist. Autorul are meritul de a fi analizat, pentru prima dat ntr-un curs universitar publicat dup rzboi, rspunderea organelor administraiei de stat pentru pagubele cauzate prin actele lor ilegale ca o rspundere autonom, distinct de rspunderea civil delictual.

165

Ilie Iovna, Consideraii cu privire la natura rspunderii administrative , n Studia Universitatis Babe Bolyai, Cluj, 1968, p. M. Costin, Rspunderea juridic n dreptul Republicii Socialiste Romnia, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1974, p. 27-33; I. Gliga, Consideraii privind definirea rspunderii juridice, n S.U. Babe-Bolyai, Cluj Napoca, 1970, p. 100.

32.
166 167

144

3. Corelaia dintre constrngerea administrativ i rspunderea juridic Rspunderea administrativ se manifest i dincolo de cadrul constrngerii administrative. Spre a demonstra acest lucru, este suficient s interpretm c prin art. 91 C. pen., de exemplu, se concretizeaz o rspundere de natur administrativ i nu o constrngere administrativ, n sens de msur dispus de organele administraiei de stat. Raportul, deci, dintre constrngerea administrativ i rspunderea din dreptul administrativ, ca zon concret de manifestare a rspunderii juridice, nu trebuie privit ca un raport rigid de la ntreg la parte. Desigur, structura acestor interrelaii este dependent direct de accepiunea pe care o d noiunilor cu care operm. Este aici i o problem de convenie asupra limbajului tiinific. Rspunderea juridic, la fel ca i alte noiuni juridice, pare a fi privit prin mai multe accepiuni. Mai nti, este vorba de accepiunea axat pe ideea de drept obiectiv, exprimat n tiina dreptului prin intermediul categoriei de instituie juridic, iar n al doilea rnd, de accepiunea axat pe ideea de subiect al raporturilor juridice concrete, exprimat, n opinia noastr, prin intermediul categoriei de situaie juridic. De aici nu trebuie neles c fenomenul rspunderii juridice, implicit al rspunderii administrative, ca fenomen social real, obiectiv, trebuie privit i el n mai multe accepiuni. Acest fenomen, n esena sa, este un complex de relaii sociale care, atunci cnd este reglementat de normele juridice, devine un fenomen juridic, o reali tate juridic. tiina juridic, ns, trebuie s opereze cu mai multe categorii pentru a explica unul i acelai fenomen social (juridic), dar avnd n vedere pentru fiecare categorie teoretic un alt criteriu de referin. ntr-adevr, dup cum este n genere admis, att n tiina dreptului, ct i n filozofie, fenomenul rspunderii sociale apare ca un complex de relaii din cadrul raporturilor de natur conflictual dintre un agent al aciunii sociale i subsistemele sociale, mai precis dintre agent i autoritatea acestor subsisteme. Fenomenul rspunderii se manifest, deci, numai pe terenul rului nfptuit, el se determin nemijlocit prin nclcarea unei norme sociale. Prin intermediul rspunderii se urmrete att restabilirea ordinii normative, sistndu-se pe calea constrngerii aciunea contrar acestei ordini, ct i concretizarea unei reacii negative a autoritilor sociale (privite la nivel micro, mezo sau macro social) asupra autorului faptei respective, punndu-l pe acesta ntr-o situaie neplcut, nedorit, astfel nct s contientizeze semnificaia negativ a faptei sale i necesitatea unei conduite conforme normelor sociale n viitor. Rspunderea, deci, intervine direct i nemijlocit prin mecanismul constrngerii sociale, dar, orict ar prea de paradoxal, nu se identific cu acesta, dac avem n vedere funciile rspunderii i, respectiv, ale constrngerii. Rspunderea, ca fenomen social-juridic, deci i rspunderea din dreptul administrativ, are ca finalitate att autoreglarea sistemului (subsistemului) social, ct i condamnarea, dezaprobarea faptei dereglatoare, n scopul corijrii atitudinii viitoare a autorului ei, formrii spiritului su de responsabilitate, pe cnd, prin intermediul constrngerii se vizeaz numai funcia de autoreglare a sistemului (subsistemului) social. Vom reine c orice form a rspunderii sociale, implicit a rspunderii juridice, deci i rspunderea administrativ, urmrete realizarea unei funcii autoreglator-sancionatorie pentru sistemul global ori pentru anumite subsisteme ale sale. Mai mult, este de menionat c anumite msuri de constrngere administrativ sau, dac vrem, de poliie administrativ, intervin tocmai pentru a preveni svrirea unor fapte antisociale, ca msuri de siguran, iar altele pentru protecia drepturilor omului ori pentru aprarea valorilor cetii ce sunt prevzute de lege. Este vorba de msuri administrative care intervin, pur i simplu, n procesul pozitiv de aplicare a legii i nu pentru c s-a nclcat o lege, de cele mai multe ori ele urmresc tocmai prevenirea nclcrii legii i a drepturilor omului, protejate de aceast lege. ntrind ideea de mai sus, reinem c aceste msuri, pe care le-am denumit sanciuni de drept administrativ, nu intervin ca urmare a existenei unei stri conflictuale, determinat de svrirea unei fapte ilicite, adic pe terenul rului nfptuit, concretiznd tragerea la rspundere juridic, ci pentru a concretiza valoarea cuprins n substana normei (legii). n asemenea situaii, rspunderea juridic poate s apar numai dac agentul aciunii sociale (persoan fizic sau o colectivitate) se opune realizrii de ctre autoritatea social competent (organ sau funcionar public, n cazul constrngerii administrative) a msurilor respective, cum pot s intervin i msuri de executare silit (alt form de manifestare a constrngerii administrative). n concluzie, reinem c orice msur cu caracter sancionator dispus de un organ al administraiei
145

publice este, implicit, i o form de manifestare a constrngerii administrative, dar nu orice sanciune de drept administrativ, adic orice msur de poliie administrativ este o form de concretizare a rspunderii specifice dreptului administrativ. CAPITOLUL III FORMELE RSPUNDERII ADMINISTRATIVE 1. Consideraii generale Orice rspundere juridic intervine atunci cnd s-a comis o form de ilicit adic atunci cnd a fost svrit o fapt care ncalc o regul de drept 168. Prin rspundere se prevede att auto reglarea sistemului social ct i sancionarea viitoare a subiectului rspunderii i a formrii spiritului su de responsabilitate. Rspunderea administrativ apare numai n activitatea de organizare a executrii i de executarea concret a legii. Prin urmare rspunderea administrativ este instituia juridic reglementat de normele administrative referitoare la aplicarea unor sanciuni specifice n cadrul raporturilor sociale de organizare i de executare n concret a legilor ca urmare a svririi unor fapte ilicite sau pentru prevenirea i protejarea unor valori sociale ori pentru nlturarea unui pericol social, concretizate printr-un act juridic al autoritii competente. Rspunderea administrativ difer n funcie de calitatea subiectelor raportului juridic precum i de natura raportului juridic n care intr o persoan, n raporturile de serviciu ale funcionarilor publici cu cetenii poate s intervin o rspundere administrativ-disciplinar sau o rspundere administrativpatrimonial aplicabil i autoritilor publice, iar n raporturile contravenionale poate interveni o rspundere administrativ-contravenional att n sarcina funcionarilor publici i a autoritilor publice, ct i n dauna persoanelor fizice i juridice particulare 169. n consecin aceste trei mari forme identificate n funcie de fapta comis i consecinele sale sunt recunoscute de majoritatea autorilor contemporani. De asemenea sunt cunoscute i alte forme de rspundere. Astfel, prin nerespectarea de ctre persoanele fizice i juridice i a altor norme administrative se poate atrage fie o rspundere social-preventiv, prin aplicarea msurilor de poliie administrativ, fie chiar o rspundere administrativ-procesual, pentru nendeplinirea obligaiilor ce decurg dintr-o norm de nfptuire a unei forme de jurisdicie. n consecin nclcarea normelor administrative atrage att aplicarea de sanciuni represive ct i a sanciunilor reparatorii. Sanciunile represive sunt cele de poliie administrativ, de coerciie financiar, disciplinare, contravenionale i administrativ-procesuale iar cele reparatorii primesc daunele materiale i morale cauzate de autoritile publice, n activitatea de organizare i executare a legii precum i de persoanele fizice i juridice n baza principiului poluatorul pltete. Corespunztor sanciunilor administrative deosebim rspunderea administrativ represiv i rspunderea administrativ reparatorie (patrimonial). Rspunderea administrativ represiv constituie manifestarea atitudinii pe care o are autoritatea public competent fa de cel care ncalc o norm de drept i cuprinde rspunderea administrativ social-preventiv, rspunderea administrativ financiar, rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ-contravenional. Rspunderea administrativ reparatorie constituie mijlocul prin care cel prejudicial n legtur cu activitatea de organizare i executare a legii are dreptul la repararea prejudiciului cauzat printr-o fapt de nclcare a normelor administrative i cuprinde rspunderea contractual i extracontractual. n concluzie rspunderea administrativ se bazeaz pe regimul de putere public att n ce privete aplicarea sanciunilor represive, ct i n privina celor reparatorii care se realizeaz ntr-un regim de responsabilitate administrativ diferit de cel de drept privat. 2. Rspunderea administrativ social-preventiv Rspunderea social preventiv este o form de rspundere specific dreptului administrativ deoarece unele msuri de poliie administrativ intervin indiferent dac s-a svrit au nu o fapt ilicit i pot fi aplicate fie singure fie alturi de alte sanciuni juridice urmrindu-se nlturarea unei stri de pericol sau pentru
168 169

Verginia Vedina, op. cit., p. 586. Voicu Bara, op. cit., p. 310.

146

protejarea anumitor valori sociale ori prevenirea svririi unor fapte antisociale 170. Poliia este definit ca fiind acel element al forei publice care are nsrcinarea de a menine ordinea public de a garanta sigurana persoanelor i ocrotirea bunurilor clasificnd-o n dou categorii poliie administrativ sau preventiv i poliia judiciar sau represiv 171. Msurile de poliie administrativ apar ca msuri de siguran, protecie, prevenire i chiar dac au unele particulariti fa de unele sanciuni administrative sunt n sens larg sanciuni administrative i trebuie aplicate n cadrul unei forme de rspundere juridic. n fundamentarea unei teorii a rspunderii n dreptul administrativ este de neconceput s fie reglementate raporturi sociale prin norme administrative crora s li se aplice sanciuni administrative n afara unei forme de rspundere juridic avnd n vedere c poliia este discreionar care se manifest n toate domeniile de activitate att prin msuri de verificare pentru constatarea i sancionarea unor fapte care aduc atingere valorilor sociale aprate de lege. n doctrin se apreciaz msurile de poliie administrativ sunt sanciuni de drept administrativ care se deosebesc de celelalte sanciuni administrative ntruct nu reprezint o form de concretizare a rspunderii specifice dreptului administrativ sau se susine c nu se poate pune semnul egalitii ntre sanciunile de drept administrativ i msurile de simpl poliie administrativ nefiind justificat extinderea conceptului de sanciune n afara vinoviei. n doctrina occidental se evit n general folosirea termenului de rspundere atunci cnd este vorba de o aciune a administraiei asupra celor administrai fie datorit tradiiei fie a existenei unor reglementri legale exprese referitoare la msurile de poliie administrativ recurgndu-se la o form de rspundere numai n cazul excesului de putere n aplicarea normelor legale. De exemplu n Frana msurile de poliie administrativ nu au caracter de sanciune dect n situaiile n care acestea sunt provocate printr-un comportament individual i sunt luate printr-o procedur contradictorie dei n plan practic aceste msuri se confund uneori cu veritabile sanciuni administrative, iar n spaiul anglo-saxon i n SUA msurile administrative sunt calificate fie sanciunile civile, fie simple msuri de poliie. 3. Rspunderea administrativ-financiar Pentru abaterile din domeniul obligaiilor bugetare se datoreaz dobnzi i penaliti de ntrziere. Dobnda const n sporirea procentual n consumul prevzut de lege a sumelor de bani care reprezint creane bugetare, neachitate n termenele legale. Potrivit legislaiei actuale privind colectarea creanelor bugetare consacr necesitatea i obligativitatea sanciunii penalitii de ntrziere pentru neplata la termen a impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor obligaii bugetare, cu excepia dobnzilor, penalitilor de orice fel i a amenzilor, fr a exclude obligaie de plat a dobnzilor sau a altor penaliti prevzute de lege. Dobnzile se calculeaz pentru fiecare zi ncepnd cu ziua imediat urmtoare scadenei obligaiei bugetare i pn la data stingerii sumei datorate inclusiv, iar pentru diferenele de obligaii bugetare stabilite de organele competente, dobnzile se datoreaz cu ziua imediat urmtoare scadenei obligaiei bugetare la care s-a stabilit diferena pn la date stingerii acesteia inclusiv. Dobnzile se datoreaz i pe perioada pentru care au fost acordate amnri sau aglomerri la plata obligaiilor bugetare restante, evideniindu-se astfel latura recuperatoare a acestora. Dac obligaiile bugetare s-au stins prin executare silit dobnzile se calculeaz pn la data ntocmirii procesului verbal de distribuire conform legii iar n situaia pltii preului n rate dobnzile se calculeaz pn la data ntocmirii procesului verbal de distribuire a avansului, urmnd ca pentru suma rmas de plat, dobnda s fie datorat de ctre cumprtor. n cazul obligaiilor bugetare nepltite la scaden, persoanele fizice datoreaz dobnzi n mod diferit. Astfel pentru aul fiscal de impunere, dobnzi n mod diferit. Astfel pentru anul fiscal de impunere, dobnzile pentru plile anticipate neefectuate n termen, se calculeaz pn la data pltii debitului n cazul n care acesta este pltit n cursul anului de impunere i pn la data de 31 decembrie pentru plile anticipate neachitate pn la sfritul anului de impunere iar dobnzile pentru sumele neachitate nscrise n devizele de pli anticipate cu titlu de impozit pentru anul precedent, se calculeaz ncepnd cu data de l ianuarie a anului urmtor, pn la data stingerii acestora prin orice modalitate inclusiv, n situaia n care impozitul pe venit, din decizia de impunere anual este inferior sumei datorate cu titlul de pli anticipate dobnzile se recalculeaz ncepnd cu data de l ianuarie a anului urmtor celui de impunere, asupra soldului neachitat din
170 171

Voicu Bara, op. cit., p. 312. M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Bucureti, 1928, p. 566. 147

plile anticipate la data de 31 decembrie a anului de impunere determinat cu impozitul de regularizare de sczut rezultat din decizia de impunere anual. n cazul sumelor neachitate cu titlu de amenzi, dobnzi, penaliti de ntrziere, penaliti de orice fel stabilite potrivit legii nu se datoreaz dobnzii. Pentru obligaiile bugetare ale debitorului declarat insolvabil, dobnzile se calculeaz pn la data nchiderii procesului verbal de constatare a insolvabilitii. Nivelul dobnzii se stabilete prin hotrre de Guvern la propunerea Ministerului Finanelor Publice corelat cu nivelul dobnzii de referin a Bncii Naionale a Romniei, o dat pe an n luna decembrie pentru anul urmtor sau n cursul anului dac acesta se modific cu peste 5 puncte procentuale. Dobnda prevzut de lege se pltete i de organul fiscal pentru sumele pltite n plus de contribuabili, realizndu-se astfel att armonizarea cadrului legal cu legislaia rilor membre ale Uniunii Europene ct i egalitatea de tratament fa de pltitorii de venituri bugetare. Penalitatea de ntrziere este sanciunea administrativ-fiscal care se aplic pentru abaterile administrative ce primesc plata cu ntrziere a obligaiilor fiscale. Aceast sanciune este reglementat ntr-o cot procentual de 0,5% pentru fiecare lun i/sau pentru fiecare fraciune de lun de ntrziere, ncepnd cu data de nti a lunii urmtoare, cele n care obligaia bugetar avea termen de plat. Cota penalitilor de ntrziere se poate modifica prin hotrre a Guvernului la propunerea Ministerului Finanelor Publice. n situaia debitorilor pltitori de impozit pe profit i pentru obligaiile bugetare nepltite la scaden de persoanele fizice reprezentnd impozitul pe venit global, penalitilor de ntrziere li se aplic regimul stabilit pentru dobnzi. Penalitatea de ntrziere se datoreaz pn la data nceperii procedurii de executare silit iar dac s-au acordat nlesniri la plata obligaiilor bugetare penalitatea de ntrziere se datoreaz pn la data intrrii n vigoare a documentului prin care se acord aceste nlesniri. Nerespectarea nlesnirilor la plat aa cum au fost acordate conduce la calculul penalitilor de ntrziere de la data ncetrii valabilitii acestora conform legii. Legislaia existent n domeniu reglementeaz pe lng penalitile de ntrziere ca sanciune general i o penalitate special care se aplic celui obligat s fac potrivit legii, reinerea i virarea sumelor calculate i reinute la surs, n aceast situaie, nevirarea n termen de 30 de zile de la data scadenei, a sumelor datorate cu titlu de obligaii calculate i reinute la surs, atrage sancionarea cu o penalitate de 10% din aceast sum. Penalitatea se aplic de organele competente o singur dat pentru aceiai sum reinut i nevirat respectiv reinut. Aplicarea acestei sanciuni, nu nltur obligaia de plat a dobnzilor i a penalitilor de ntrziere conform legii. Majoritatea autorilor de specialitate privesc diferit natura juridic a majorrii de ntrziere reglementat de vechea legislaie. Se consider c majorarea de ntrziere este att sanciune ct i despgubire a statului pentru ncasare cu ntrziere a drepturilor sale ntr-o opinie iar n alt opinie 172 majorarea de ntrziere este apreciat ca fiind att sanciune ct i dobnd perceput pentru c venitul bugetar a fost reinut i utilizat de debitor ncepnd cu termenul de plat, cnd se datora bugetului. Potrivit altei preri se susine c majorarea de ntrziere este o form de rspundere patrimonial specific dreptului fiscal173. Alt opinie174 prevede c majorarea de ntrziere este o sanciune bneasc fiscal care poate fi comparat n esena ei cu amenda avnd ns alte condiii de aplicare i de calcul. Astfel n cazul impozitului pe profit s-a reglementat pentru neplata n ntregime a acestor obligaii, la data prevzut, pe lng majorarea de ntrziere i o amend ntr-un cuantum procentual de 3% din impozitul nepltit constnd din diferena dintre impozitul datorat i cel pltit. n consecin majorarea de ntrziere avea o natur specific de sanciune administrativ-fiscal. Noua reglementare legal n domeniul obligaiilor bugetare evideniaz viziunea administraiei fiscale de a asigura o colectare eficient a veniturilor publice, acordndu-se o atenie special dezvoltrii relaiei de parteneriat cu pltitorii de venituri bugetare n concordan cu tendina de pe plan internaional de a se nlocui termenul de pltitor utilizat n literatura de specialitate i n legislaie cu cel de utilizator sau client. n concluzie dobnda fiscal reglementat de lege nu mai este o sanciune ntruct urmrete recuperarea preului aferent sumei de bani folosit de debitor, pe perioada neachitrii la termen a obligaiilor fiscal iar penalitatea de ntrziere i penalitatea special sunt sanciuni obligatorii pentru neplata obligaiilor bugetare exigibile.
172 173

V. Stnescu, Manual de drept financiar, vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic Bucureti 1958 p. 260. Dan Drosu aguna, Procedur fiscal, Editura Oscar Print, Bucureti, 1996, p. 102. 174 I. Gliga, Dreptul financiar public, Editura All Bucureti, 1997, p. 139.

148

4. Rspunderea administrativ-disciplinar Rspunderea administrativ-disciplinar este situaia juridic care const n complexul de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public, i autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic) ce nu este contravenionalizat. Rspunderea disciplinar are un caracter strict personal nefiind de conceput o rspundere pentru fapta altuia sau o transmitere a acesteia asupra motenitorilor ori s fie stabilit n sarcina unui organ colegial, fie autoritate public statal fie asociaie sau fundaie. La baza rspunderii administrativ-disciplinare st abaterea administrativ care are periculozitate social mai redus fa de alte fapte care aduc atingere intereselor generale cum sunt contraveniile i infraciunile. Drept urmare rspunderea disciplinar poate fi cumulat cu rspunderea contravenional i penal precum i cu rspunderea administrativ-patrimonial fr a se nclca principiul non bis in idem potrivit cruia este interzis aplicarea pentru aceeai fapt ilicit a dou sau mai multe sanciuni de aceiai natur. Activitatea funcionarilor publici este reglementat n cadrul raportului de serviciu prin normele juridice care presupun o disciplin a muncii reguli de comportare i responsabilitate n realizarea atribuiilor prevzute de lege, n consecin disciplina muncii reprezint un ansamblu obligatoriu de reguli profesionale i de comportare att la locul de munc ct i n afara acestuia impuse funcionarilor publici pentru realizarea atribuiilor specifice. De asemenea mult vreme rspunderea disciplinar de drept administrativ s-a identificat cu cea specific dreptului numai deoarece se asimila statutul oricrei persoane care desfura o activitate social, o munc, celui a salariatului ceea ce determina calificarea respectivei fapte ca o abatere disciplinar care atrage dup sine rspunderea disciplinar a salariatului. Rspunderea administrativ-disciplinar ca form exorbitant de rspundere fa de dreptul comun disciplinar, privete doar responsabilitatea funcionarilor publici pentru asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice n cadrul reporturilor de serviciu bazate pe subordonare ierarhic. Nu orice raport de subordonare dintre administraie i administrai sau de drept penal ori procesul judiciar presupune o rspundere disciplinar, n sensul dreptului comun. Disciplina social, financiar i cea procesual-juridic atrag sanciuni administrative, corespunztoare formelor specifice de responsabilitate ce caracterizeaz ramurile de drept crora le aparin. 4.1. Abaterea disciplinar nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Abaterile disciplinare sunt prevzute n art. 65 alin. 2 din Statutul funcionarilor publici. Potrivit acestui text legal, constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii cererilor acestora. Codul muncii definete abaterea disciplinar ca fiind o fapt n legtur cu munca i care const ntr-o aciune sau inaciune svrit cu vinovie de ctre salariat prin care acesta a nclcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de munc sau contractul colectiv de munc aplicabil, ordinele i
149

dispoziiile legale ale conductorilor ierarhici. Astfel n stabilirea abaterilor disciplinare ale funcionarilor publici trebuie s se in seama i de normele complementare ale codului muncii care conin reglementri mult mai detaliate dect Legea privind statutul funcionarilor publici. 4.2.Sanciuni administrativ-disciplinare Sanciunile disciplinare sunt mijloace prevzute de lege pentru aprarea ordinii disciplinare a funciei publice i pentru prevenirea cotelor de indisciplin. Totodat sanciunile disciplinare urmresc dezvoltarea spiritului de responsabilitate a funcionarilor publici n realizarea atribuiilor de serviciu i respectarea normelor de conduit att la serviciu, ct i n afara acestuia pentru aprarea prestigiului funciei. n ceea ce privete individualizarea sanciunii disciplinare se ine seama de cauzele i gravitate abaterii disciplinare mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n serviciu a funcionarului public precum i existena n antecedentele acestuia, a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate conform legii. Pentru abaterea administrativ-disciplinar, funcionarului public i se poate aplica numai o singur sanciune chiar dac a nclcat mai multe obligaii legale ntruct n dreptul nostru cumulul sanciunilor disciplinare nu este ngduit. Sanciunile disciplinare pot fi clasificate dup criteriul categoriei de personal cruia i se aplic sanciunile prevzute n Legea privind statutul funcionarilor publici, ca drept comun n materie i sanciunile speciale care sunt prevzute n statutele diferitelor categorii de personal sau n statutele disciplinare aplicabile unor ramuri sau domenii de activitate administrativ i dup criteriul efectelor produse de sanciunile disciplinare care pot fi grupate n urmtoarele categorii: a) sanciuni disciplinare cu caracter moral; b) sanciuni cu efect precumpnitor patrimonial; c) sanciuni care afecteaz cariera funcionarului public att profesional ct i pecuniar; d) sanciuni care determin ncetarea raportului de serviciu. Ca sanciune cu caracter moral legea reglementeaz mustrarea scris renunndu-se la sanciunea avertismentului. n categoria sanciunilor cu efect precumpnitor patrimonial se include diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni, iar n categoria sanciunilor care afecteaz cariera funcionarului public intr suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau de promovare n funcie public pe o perioad de l la 3 ani i trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an cu diminuarea corespunztoare a salariului. Sanciunea care determin ncetarea raportului de serviciu a funcionarului public este destituirea din funcie fiind cea mai grav sanciune aplicabil, datorit consecinelor produse asupra carierei celui n cauz. Sunt situaii n care datorit interveniei cauzelor exoneratoare de rspundere se nltur rspunderea administrativ-disciplinar. Cauzele exoneratoare de rspundere disciplinar sunt cele prevzute de legislaia specific raporturilor de serviciu i de munc precum i cele prevzute n dreptul penal care se aplic prin analogie. Prescripia aplicrii sanciunilor disciplinare reglementat prin Hotrrea de Guvern nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiei de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice175 are n vedere c sesizarea comisiei de disciplin pentru cercetarea unei fapte ilicite, svrite de funcionarii publici se poate face n termen de 15 zile calendaristice, de la data lurii la cunotin de ctre persoanele prevzute de lege dar nu mai trziu de 6 luni de la data svririi faptei care constituie abatere disciplinar. Prescripia aplicrii sanciunilor disciplinare potrivit codului muncii prevede c orice sanciune disciplinar poate fi aplicat numai n termen de 30 de zile calendaristice, de la data lurii la cunotin despre svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de la data svririi faptei. Alte cauze exoneratoare de rspundere disciplinare sunt cele prevzute n dreptul penal cum sunt: legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic i constrngerea moral cazul fortuit i fora major, eroarea de fapt i ordinul de serviciu care se aplic n mod corespunztor. Dac dup trecerea unei anumite perioade de la executarea sanciunii cel n cauz nu a mai svrit, o alt abatere administrativ intervine radierea sanciunii disciplinare. Potrivit legii sanciunile disciplinare se radiaz de drept dup trecerea unui anumit interval de timp i anume: a) 6 luni de la aplicare n cazul sanciunii disciplinare a ntrzierii sistematice n efectuarea lucrrilor; b) un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sanciunile disciplinare ce privesc neglijena
175

Publicat n Monitorul Oficial nr. 72 din 5 februarie 2003. 150

repetat n rezolvarea lucrrilor, absene nemotivate de la serviciu i nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; c) 7 ani de la aplicarea n cazul sanciunii disciplinare de intervenie sau struine pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal. Radierea sanciunilor disciplinare n termenele de 6 luni i un an se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sale instituiei publice. 4.3.Procedura aplicrii sanciunii disciplinare Aciunea disciplinar care se finalizeaz prin actul de sancionare, decizie, dispoziie - nu este o aciune n sens jurisdicional, ci o prerogativ a autoritii publice ca fost investit cu puterea de numire a funcionarului public, din care decurge dreptul de a sanciona sau revoca proprii ageni. Deci aplicarea unei sanciuni disciplinare presupune emiterea unui act administrativ de autoritate, dup procedura prevzut de lege43. Dou sunt principiile care stau la baza procedurii administrative i anume principiul individualizrii sanciunii disciplinare i principiul cercetrii prealabile a faptei imputabile. Iniiativa aciunii disciplinare aparine autoritii competente care se poate sesiza fie din oficiu, fie la plngerea sau sesizarea altor persoane. Procedura de aplicare a sanciunii ncepe prin cercetarea faptei imputate i audierea funcionarului public care trebuie consemnat in scris sub sanciunea nulitii, iar refuzul acestuia de a se prezenta la audieri sau da a semna o declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se impute se consemneaz ntr-un proces verbal. Potrivit Hotrrii Guvernului nr. 1210/2003 cadrul autoritilor sau instituiilor publice se constituie comisii de disciplin competente s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici iar n funcie de numrul acestora comisia de disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai multe. Comisia de disciplin este alctuit din reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. Dac sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat reprezentanii n comisie vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din autoritatea sau instituia public respectiv. Hotrrea Guvernului 1210/2003 reglementeaz modul de constituire, competena, atribuiile, modul de sesizare precum i procedura de lucru ale comisiilor de disciplin din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Activitatea comisiilor de disciplin are la baz urmtoarele principii: a) prezumia de nevinovie conform creia se prezum c funcionarul public este nevinovat pn la dovedirea vinoviei; b) garantarea dreptului de aprare, conform cruia se recunoate funcionarului public dreptul de a fi audiat sau de a fi asistat de un aprtor; c) procedura care prevede c, comisia de disciplin are obligaia de a proceda la soluionarea cauzei cu respectarea legii; d) contradictorialitatea care presupune asigurarea posibilitii persoanelor aflate pe poziii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea disciplinar; e) proporionalitatea care prevede c trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus s fie aplicat; f) legalitatea sanciunii conform cruia comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare prevzute de lege; g) unicitatea sanciunii potrivit cruia pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar. Sesizarea adresat comisiei de ctre conductorul autoritii sau instituia publice, fie de conductorul compartimentului unde i desfoar activitatea funcionarul public sau de ctre orice persoan interesat s formuleaz n scris n termen de cel mult 15 zile calendaristice de la data lurii la cunotin despre fapta ilicit dar nu mai trziu de 6 luni de la data svririi faptei care constituie abaterea disciplinar, depune la secretariatul comisiei de disciplin care are obligaia s o nregistreze i trebuie s fie nsoit de nscrisurile care o susin atunci cnd este posibil. Preedintele comisiei de disciplin fixeaz termenul de prezentare i dispune citarea funcionarului public sesizat precum i a celui care a fcut sesizarea i a persoanelor care sunt artate n sesizare, Citarea se face cu cel puin 3 zile calendaristice naintea termenului de prezentare prin scrisoare recomandat sau prin ntiinare scris luat la cunotin sub semntur. Funcionarului public sesizat i se comunic obligatoriu o copie de pe sesizarea ndreptat mpotriva sa. La primul termen de prezentare comisia de disciplin verific ndeplinirea condiiilor cerute de lege, iar dac se constat c nu sunt ndeplinite condiiile legale sesizarea este clasat, n situaia constatrii ndeplinirii condiiilor cerute de lege comisia de disciplin va solicita persoanelor menionate n sesizare s
151

depun pn la urmtorul termen dovezile necesare. Cercetarea abaterii disciplinare presupune i audierea altor persoane ale cror declaraii pot nlesnii soluionarea cazului. Cercetarea mai presupune i culegerea de informaii necesare precum i administrarea i culegerea de informaii necesare precum i administrarea probelor, verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate, n urma administrrii probelor membrii comisiei de disciplin ntocmesc un raport n care se consemneaz rezultatele activitii de cercetare desfurate de comisie i se aduce la cunotina funcionarului public n vederea formulrii unor eventuale obiecii. edinele comisiei de disciplin nu sunt publice cu excepiile prevzute de lege iar lucrrile fiecrei edine se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de preedinte de membrii i de secretarul comisiei de disciplin. Comisia de disciplin ntocmete rapoarte, pe baza concluziilor majoritii membrilor si. Opiniile separate dac exist se formuleaz n scris cu motivarea necesar i se anexeseaz la raportul comisiei de disciplin, se nainteaz conductorului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt a fost cercetat n termen de 3 zile de la data ultimei edine. Comisia de disciplin poate s propun sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public sau clasarea cauzei cnd nu confirm svrirea unei abateri administrative. La individualizarea sanciunii disciplinare aplicaiile funcionarului public, comisia de disciplin trebuie s in seama de cauzele care au determinat svrirea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceast fapt a fost svrit, gradul de vinovie, gravitatea i consecinele abaterii administrative conduita funcionarului public i existena unor antecedente disciplinare care nu au fost radiate conform legii. Dac fapta svrit de funcionarul public ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni comisia de disciplin propune conductorului unitii sau instituiei publice sesizarea organelor de urmrire penal care vor sesiza organele de drept n termen de 5 zile de la primirea propunerii. Dup primirea raportului comisiei de disciplin conductorul unitii sau instituiei publice emite ordinul, decizia ori dispoziia de sancionare n termen de cel mult 5 zile care se comunic funcionarului public sancionat n termen de 15 zile de la data emiterii. Conductorul unitii sau instituiei poate aplica o sanciune mai uoar dac, consider necesar dect cea dat de comisia de disciplin dar n nici un caz mai grav. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Sanciune disciplinar cu caracter moral se poate aplica direct de ctre conductorul compartimentului n care activeaz funcionarul public. Dac este nemulumit de sanciunea aplicat funcionarul public se poate adresa conductorului unitii sau instituiei publice care va sesiza n termen de 5 zile lucrtoare de la nregistrarea contestaiei, comisia de disciplin care verific dac s-au respectat dispoziiile legale i n funcie de cele constatate va propune printr-un raport meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate. Modificarea nu poate consta n aplicarea unei sanciuni mai grele dect cea iniial. Dup primirea raportului comisiei de disciplin conductorul unitii sau instituiei publice va emite ordinul sau dispoziia definitiv. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat de conductorul unitii sau instituiei publice pe baza propunerii comisiei de disciplin se poate adresa pe calea aciunii directe, la instana de contencios administrativ solicitnd anularea sau modificarea dup caz a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Potrivit legii sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 6 luni de la data svririi abaterilor. 5. Rspunderea administrativ-procesual Orice conflict sau nenelegere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice este susceptibil de a fi supus spre rezolvare unui organ de justiie, iar n raport de natura normelor legale nclcate litigiile pot fi civile, comerciale, de contencios administrativ, de munc, etc. Soluionarea litigiilor se realizeaz pe baza normelor legale de procedur judiciar care sunt valorizate i obiectivate n cadrul unui proces care desemneaz activitatea desfurat de ctre organul de jurisdicie, prile interesate organele de executare, de alte organe sau persoane care particip la nfptuirea justiiei, n cauzele deduse judecii pentru a se confirma ori realiza drepturile subiective nclcate i interesele legitime sau n scopul constatrii la timp i n mod complet a faptelor antisociale astfel ca persoana vinovat s fie tras la rspundere.
152

n unele situaii organele de nfptuire a unei jurisdicii aplic sanciuni judiciare persoanelor care au nesocotit legalitatea n care trebuie s se desfoare activitatea acelui organ. Dac se are n vedere numai criteriul naturii organului nu suntem n prezena unei msuri de constrngere administrativ cu att mai puin n faa unei sanciuni administrative. Dar dac se are n vedere att criteriul naturii ct i cel al finalitii, al scopului apare ntemeiat calificarea de sanciuni administrative. Raiunea instituirii acestor sanciuni este tocmai asigurarea bunei desfurri a procesului specific aceste forme de jurisdicie 176. Normele administrative care reglementeaz sanciunile judiciare fiind prevzute n legislaia altor ramuri de drept reprezint mijlocul juridic de realizare a regimului juridic propriu ramurii de drept respective. Regimul administrativ apare ca reglementare subsidiar n vederea realizrii scopului unui alt regim juridic. n acest mod se realizeaz corelaia dintre dreptul administrativ i alte ramuri de drept. n acest caz amenda aplicat potrivit articolului 198 din Codul de procedur penal este o sanciune tipic de natur administrativ chiar dac este calificat diferit fie amend judiciar sanciune procesual cu caracter patrimonial.Amenda se aplic de organul de urmrire penal prin ordonan, iar de instana de judecat prin ncheiere. Persoana amendat poate solicita scutirea de amend ori reducerea acesteia printr-o cerere fcut n termen de 10 zile de la comunicarea ordonanei ori a ncheierii de amendare. Dac persoana amendat justific de ce nu a dat curs obligaiei legale, organul de urmrire penal sau instana de judecat va dispune scutirea sau reducerea amenzii (art. 198 Cod de procedur penal alin ultim). Se consider c dispoziiile articolului 199 alin. Ultim ale Codului de procedur penal apar ca o excepie de la regula comun n materie consacrat de Legea cadru a contraveniilor potrivit creia plngerea persoanelor prevzute de lege, mpotriva actului de sancionare, suspend executarea numai n ce privete despgubirea sau msura confiscrii. Amenda se stabilete potrivit Codului de procedur civil prin ncheierea executorie care se comunic celui obligat, dac msura a fost luat prin lipsa acestuia, mpotriva ncheierii celui obligat la amend va putea face o cerere de reexaminare solicitnd motivat s se revin asupra amenzii sau sa se dispun reducerea acesteia. Cererea se face n termen de 25 zile dup caz, de la data la care a fost luat msura sau de la data comunicrii ncheierii i se soluioneaz prin ncheierea irevocabil dat n camera de consiliu de ctre instana de judecat. Amenzile aplicate n temeiul Codului se procedur civil se execut de ctre executorii judectoreti potrivit dispoziiilor legale privind executarea silit a creanelor bugetare. Potrivit articolului 10 aliniatul 3 din Legea nr. 29/1990 cu privire la contenciosul administrativ autoritatea administrativ care nu trimite n timpul stabilit de instan lucrrile cerute pentru soluionare n contencios, va fi obligat s plteasc statului cu titlu de amend 500 lei pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Amenda se aplic de instana de judecat n conformitate cu dispoziiile Codului de procedur civil. Dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de legea penal n timpul procesului penal instana de judecat poate dispune nlocuirea rspunderii penale cu rspunderea care atrage o sanciune cu caracter administrativ. Potrivit Codului penal nu constituie infraciune fapta prevzut de legea penal, dac aduce o atingere minim uneia din valorile aprate de lege i prin coninutul ei concret fiind lipsit n mod vdit de importan, nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni. Pentru aceste fapte procurorul sau instana de judecat aplic una din sanciunile cu caracter administrativ (mustrarea, mustrarea cu avertisment i amenda de la 100.000 lei la 10.000.000 lei potrivit articolului 91 Cod penal). nlocuirea rspunderii penale cu cea administrativ nu se confund cu cauzele care exclud caracterul penal al faptei i nici nu duce la discriminarea acesteia. Fapta i pstreaz caracterul care justific rspunderea penal, ns aceast rspundere prin voina legiuitorului este nlocuit, n cursul procesului penal cu o rspundere penal, ns aceast rspundere prin voina legiuitorului este nlocuit, n cursul procesului penal cu o rspundere de natur administrativ. Sanciunile administrativ-procesuale intervin n cadrul raporturilor juridice procesuale de soluionare a unor litigii att ct i pentru a nlocui rspunderea penal cu alta administrativ sau de a stabili o rspundere administrativ pentru faptele prevzute n legislaia penal. Aceste sanciuni aplicnd-se persoanelor fizice i juridice se deosebesc de sanciunile procesuale care primesc actele ncheiate cu nerespectarea legii. Dup cum sanciunile civile i pstreaz caracterul atunci cnd sunt aplicate de instanele penale n conformitate cu normele Codului de procedur penal aa i msurile administrative chiar dac sunt aplicate
176

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 331. 153

de instana de judecat sau de procuror i pstreaz natura juridic i aparin dreptului administrativ. Drept urmare la stabilirea naturii juridice a sanciunilor procesual-juridice trebuie avute n vedere un complex de factori cum ar fi : a) organul care le aplic; b) regimul juridic n care se realizeaz; c) finalitatea aplicrii acestora. 6. Rspunderea administrativ-patrimonial Rspunderea administrativ-reparatorie este instituit pentru nclcarea normelor legale care reglementeaz obligaii specifice de drept public, n temeiul crora cel care a pgubit pe altul este inut s repare prejudiciul suferit de victim. Aceast form de rspundere i are fundamentul n specificul raporturilor juridice de organizare i executare a legii care se deosebesc ntre ele prin metoda de reglementare, interesul ocrotit principiile aplicabile, victima prejudiciului suferit i modul de recuperare. Rspunderea administrativ-patrimonial privete att rspunderea statului i a funcionarilor si pentru daunele cauzate n raporturile juridice de autoritate public, ct i rspunderea persoanelor fizice i juridice pentru daunele create prin nerespectarea obligaiilor de drept public specifice diferitelor ramuri de drept. Rspunderea reparatorie a statului cuprinde: a) rspunderea patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare svrite n procesele penale; b) rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau unele fapte administrative, cu posibilitatea introducerii n cauz i a funcionarului vinovat de nclcarea legii; c) rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarilor si pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor publice; i d) rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public. Rspunderea statului pentru erorile judiciare este o rspundere obiectiv avnd n vedere c justiia este organizat ca serviciu public al statului iar eroarea judiciar apare ca o limit inerent avnd n vedere c justiia este organizat ca serviciu public al statului iar eroarea judiciar apare ca o limit inerent funcionrii serviciului. Aceast rspundere intervine n baza dispoziiilor constituionale atunci cnd s-a fcut dovada erorii judiciare . n diferite opinii referitoare la rspunderea pentru erorile judiciare se pune accentul pe culpa i implicit rspunderea judectorului. O asemenea opinie nu este mprtita pentru c n toate sistemele de drept greelile se remediaz pe baza cilor de atac i nu ca urmare a rspunderii judectorului care s fie declanat la solicitarea celui vtmat. Tot o rspundere obiectiv este rspunderea autoritilor administrative publice pentru limitele serviciului public i are n vedere c cel vtmat nu este inut s dovedeasc o culp a administraiei sau a funcionarului public, ci doar paguba pe care a suferit-o, n urma modului de concepere a serviciului public i a limitelor acestuia. Potrivit doctrinei rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege este privit diferit. Potrivit literaturii juridice de drept civil aceast rspundere are caracter special i se completeaz cu dispoziiile dreptului comun n materie rspunderea civil delictual 177. Astfel prejudiciul supus reparaiei trebuie s fie urmarea vtmrii unui drept dar nu i a unui interes legitim, ca n cazul rspunderii civile delictuale comune, astfel cum rezult din dispoziiile de principiu ale articolului 52 din Constituie care proclam c poate pretinde recuperarea pagubei numai persoana vtmat ntr-un drept al su. In cazul autoritii administrative obligate la despgubire aceasta are la dispoziie aciunea n regres contra funcionarului vinovat potrivit articolelor 998-999 din codul civil ntruct raporturile dintre acetia sunt identice cu rspunderea dintre comitent i prepus cu deosebire c rspunderea este solidar prin efectul legii iar nu n solidum. n literatura de specialitate dominant este opinia care consider c prejudiciul cauzat prin actele administrative vtmtoare se repar integral iar pentru fundamentarea acestei teze nu este nevoie s se recurg la dispoziiile de principiu ale codului civil ci doar la cele ale dreptului constituional i respectiv ale dreptului administrativ. Se are n vedere principiul dup care drepturile fundamentale ale cetenilor se
177

Liviu Pop, Drept civil. Teoria general a obligaiilor, Editura Lumina Lex, 2001, p. 309; Adriana Corhan, Repararea prejudiciului prin echivalent bnesc, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 222.

154

exercit integral i nestingherit iar repararea integral a pagubei este o consecin legitim a integralitii drepturilor cetenilor fiind garantate de normele dreptului constituional i administrativ. n ce privete rspunderea funcionarului public aceast concepie promoveaz ideea c devreme ce rspunderea autoritii este de drept public aceeai natur juridic trebuie dat i responsabilitii funcionarului public care a elaborat actul administrativ sau care se face vinovat de refuzul nerezolvrii cererii. O problem controversat n legtur cu rspunderea administrativ-patrimonial este aceea de a ti dac aceast rspundere are un caracter obiectiv adic fr vina unui subiect de drept anume sau dac acesta se rsfrnge asupra colectivitii pentru care s-a creat i funcioneaz respectivul serviciu public fiind vorba de un risc asumat ori dimpotriv aceast rspundere este una subiectiv bazat pe culpa organului administrativ i a funcionarului public. Majoritatea susin c rscumprarea administrativ-patrimonial pentru actele administrative sau pentru refuzul nejustificat de a rspunde la o cerere este responsabilitatea obiectiv care scutete reclamantul de sarcina dovedirii culpei organului administrativ i a funcionarului public ntruct acesta se prezum de legiuitor. Alt opinie susine c aceast form de rspundere administrativ este fundamental pe ideea de culp pentru orice rspundere este urmarea unei conduite contrare normelor societare neputnd exista responsabilitate fr vina subiectului de a fi optat ntr-un anumit fel culpabil pentru a putea fi obligat la despgubire178. Potrivit unei alte opinii179 legea reglementeaz o rspundere administrativ reparatorie obiectiv care are semnificaia unei garanii de drept public, n aprarea drepturilor i intereselor cetenilor fr s fie nevoie ca reclamantul s dovedeasc culpa autoritilor publice i a funcionarilor acestora. O alt problem care se impune a fi clarificat este cea referitoare la administrarea responsabilitii statului i a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale. Potrivit unei preri se susine c n baza unor dispoziii legale exprese organele administrative pot fi obligate la repararea prejudiciilor cauzate prin acte legale dac interesele societii impun acest fapt, n celelalte cazuri potrivit principiului qui jure ututur neminem leadit organul administrativ nu este obligat s repare prejudiciul cauzat unui ter printr-un act legal. ntr-o alt opinie se consider c actuala reglementare constituional, nu se opune la admiterea responsabilitii statului i a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale ntruct legea nu mai condiioneaz caracterul ilicit al actului i n consecin articolul 52 din Constituie permite repararea prejudiciului cauzat printr-un act legal fr solidariti sociale. Cnd legiuitorul constituant a vrut s fie atacat, un act legal a prevzut n mod expres acest fap. n interesul general al societii persoanele fizice i juridice au ndatoriri impuse n mod unilateral de ctre stat. Aceste ndatoriri sunt obligaii de drept public fiind reclamate de acest interes i izvorte direct din lege n baza unor raporturi administrative de confirmare. Astfel pentru nerespectarea normelor legale referitoare la poluarea mediului, n literatura de specialitate s-a formulat teza rspunderii ecologice ca o rspundere reparatorie autonom distinct de rspunderea civil delictual180 ce are n vedere legislaia mediului care s-a modificat radical fiind bazat pe o concepie modern fundamental pe principiul poluatorul pltete i un alt mod de abordare a instituiei rspunderii juridice pentru poluare. Potrivit art. 79 lit. d din Legea proteciei mediului181 poluatorul trebuie s suporte costul pentru repararea prejudiciului cauzat i s nlture urmrile produse de aceasta, restabilind condiiile anterioare producerii prejudiciului iar n art. 3 se consacr regula creia poluatorul pltete. Normele dreptului mediului consacr i alte sanciuni de natur administrativ cum sunt de exemplu retragerea autorizaiei de mediu, suspendarea exercitrii anumitor activiti oprirea n tot sau n parte sau definitiv a activitilor poluatorului etc.

178 179

I. Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat Arad, 1997, p. 172. Voicu Bara, op. cit., p. 368. 180 Ernest Lupan, Dreptul mediului, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 183. 181 Legea nr. 137/1995 publicat n M. Of Partea I nr. 304 din 30 octombrie 1995 republicat n M. Of. Partea I nr. 70 din 17 februarie 2000.

155

RSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENIONAL Capitolul I CONSIDERAII GENERALE PRIVIND RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL 1. Noiune i reglementare Materia contraveniilor are o vechime considerabil ceea ce s-a schimbat de-a lungul timpului a fost natura juridic a regimului contravenional. La origine, materia contraveniilor este de natur penal ulterior, n diferite sisteme juridice naionale a devenit o materie extrapenal (civil, administrativ etc.). Ilicitul contravenional a fost consacrat de legislaia penal n cadrul tradiionalei mpririi tripartite a ilicitului penal, crime, delicte i contravenii. Diviziunea tripartit cunoscut n vechiul drept penal francez a fost consacrat de codul penal francez de la 1791 i meninut i n codul penal francez de la 1810, ea i-a fcut drum n mai toate legiuirile penale europene i extraeuropene 182. n materia contravenional legiuitorul nostru prin Codul penal din 1865 a adoptat sistemul tripartit inspirndu-se din codul penal francez i din Codul penal prusian aprut n anul 1851 183. Contraveniile erau n principiu fapte neintenionate svrite de persoanele fizice crora li se aplicau circumstanele atenuante cauzele exoneratoare de rspundere, recidiva iar tentativa i complicitatea la svrirea faptei nu se pedepseau. Ca sanciune erau reglementate pedepsele constnd n amend i nchisoare. Un aspect interesant cu privire la regimul sancionrii contravenionale sub imperiul legislaiei penale din ara noastr l-a reprezentat aplicarea principiului personalitii pedepsei. Acest sistem de contravenionalizare a faptelor ilicite de mic importan a fost meninut n legislaia penal din ara noastr pn n anul 1954 cnd prin Decretul 184/1954 184 au fost abrogate dispoziiile care stabileau i sancionau contravenii att din Codul penal ct i din legile speciale. Decretul 183/1954 a fcut distincie ntre faptele contravenionale i cele penale precum i gradul de pericol social mai redus i natura sanciunilor specific dreptului administrativ. Potrivit Legii nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor 185, contravenia este definit ca fiind fapta svrit cu vinovie care prezint un pericol social mai redus dect infraciunea i este prevzut i sancionat ca atare prin legi sau alte acte normative ale organelor prevzute de lege i actele normative de contravenionalizare trebuiau s fie conforme principiilor fixate n cuprinsul acesteia. Dar legea prevedea posibilitatea unor acte normative de contravenionalizare trebuiau s fie conforme principiilor fixate n cuprinsul acesteia. Dar legea prevedea posibilitatea unor acte normative cu aceiai for juridic care puteau deroga de la aceste principii stabilind alte sanciuni sau alte ci de atac. Prin Decretul 329/1966186 privind sancionarea unor contravenii la regulile de cltorie cu trenul s-a instituit sanciunea nchisorii contravenionale de la 15 la 30 de zile organe distincte de constatare i un sistem propriu de soluionare precum i o cale de atac special denumit reexaminare deschis numai la cererea procurorului. Decretul nr. 153/1970 privind stabilirea i sancionarea unor contravenii la regulile de convieuire social, ordinea i linitea public 187 a reglementat ca sanciuni amenda i nchisoarea contravenional de la o lun la 6 luni i a fost modificat ulterior prevznd posibilitatea executrii nchisorii contravenionale cu obligare la munc. Noua reglementare n domeniul contravenional o constituie Ordonana Guvernului nr. 2/2001 188 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat cu modificri de Legea nr. 180/2002 189.
182

Vintil Dongoroz, Drept penal, Bucureti, 1939, p. 306. E. Poenaru - Privire retrospectiv asupra dezvoltrii dreptului penal romn n Dreptul romnesc contemporan. Evoluie i perspective, Ed. tiinific i Enciclopedic Bucureti 1977 p.293 184 Abrogat prin legea nr. 32/1968 privind regimul juridic al contraveniilor . 185 Publicat n Buletinul Oficial partea I nr. 138 din 13 noiembrie 1968. 186 Publicat n Buletinul Oficial partea I nr. 21 din 3 mai 1966. 187 Publicat n Buletinul Oficial partea I nr. 33 din 13 aprilie 1970. 188 Publicat n Buletinul Oficial partea I nr. 410 din 25 iulie 2001. 189 Publicat n Buletinul Oficial partea I nr. 268 din 22 aprilie 2002.
183

156

n actuala reglementare rspunderea contravenional este o form a rspunderii administrative iar stabilirea naturii ei juridice prezint o importan att teoretic, ct i practic deoarece n caz de lacun legislativ, ne intereseaz s tim la care form de rspundere putem apela. 2. Natura juridic a rspunderii contravenionale n ceea ce privete natura juridic a rspunderii contravenionale n literatura de specialitate au fost emise mai multe preri 190. Potrivit unei preri se susine c rspunderea administrativ este o variant a rspunderii penale ntruct n situaia n care reglementarea legal nu este complet, ntregirea acestuia s-ar face cu regulile dreptului penal, avndu-se n vedere c n cele mai multe cazuri actele normative asimileaz contravenia cu infraciunea deoarece aceasta provine din dreptul penal. Potrivit unei preri contrare se susine c normele privind rspunderea administrativ nu pot fi completate cu dispoziii mprumutate n dreptul penal deoarece legea contraveniilor stipuleaz expres c dispoziiile acestei legi se ntregesc cu prevederile Codului de procedur civil care e aplic n mod corespunztor. Dac dispoziiile de sancionare administrativ s-ar ntregi cu regulile rspunderii penale, n mod obligatoriu i judecarea plngerilor s-ar face dup regulile procedurii penale avndu-se n vedere legtura strns dintre dreptul material i cel procedural. Dar acest fapt este contrazis de prevederi legale exprese. n alte opinii ncercndu-se soluionarea problemei se face apel la regulile rspunderii civile i se apreciaz c rspunderea administrativ pentru contravenii este o form nou de rspundere specific dreptului socialist191. Nerespectarea unei norme administrative reprezint un fapt administrativ denumit i abatere administrativ. Astfel includerea contraveniilor n sfera abaterilor administrative a fcut ca n doctrina juridic s se pun semnul egalitii ntre rspunderea administrativ i cea contravenional alteori rspunderea contravenional este considerat o form a rspunderii administrative iar regimul su juridic este n preponderent un regim de drept administrativ dar ea nu reprezint o form fizic a rspunderii administrative ci form atipic imperfect 192. n alt opinie se pretinde c rspunderea contravenional nu poate intervenii ntr-un caz concret dect n temeiul unei reglementri juridice, adic a unui act normativ de un anumit nivel, ceea ce i asigur caracterul unei rspunderi legale193. Potrivit altei preri se precizeaz c ntre abaterile administrative i contravenii nu exist deosebiri, ele fiind forme ale acelorai nclcri ale normelor de drept 194. De asemenea se mai susine c noiunea abaterii administrative este folosit n dou sensuri: sensul larg prin care se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ i care poate s atrag rspunderea administrativ sau msuri de execuie silit i sensul restrns prin care se nelege o contravenie i antreneaz rspunderea contravenional 195. ntr-o opinie se arat c unele dintre abaterile administrative, contraveniile i au originea n dreptul penal i numai prin voina legiuitorului au devenit abateri administrative i contravenii - cu dou sanciuni corespunztoare, sanciuni administrative i sanciuni contravenionale ntruct contravenia se difereniaz de abaterea administrativ att prin configuraia de ilicit administrativ ct i prin regimul sancionator 196. Analiznd natura juridic a contraveniei un autor consider c n actuala reglementare legal contravenia avnd o natur administrativ nu are valoare constituional. Ea poate fi oricnd modificat de ctre legiuitorul ordinar care poate adopta alte soluii cu singura limit pus de constituie ca fapta contravenional s nu intre n domeniul penal. n acest sens prin art. 41 alin. 8 i art. 69 alin. l din Constituie se face referire la confiscarea numai n condiiile legii a bunurilor destinate folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii i la trimiterea n judecat penal ori contravenional a deputatului sau
190

Voicu Bara, Consideraii privind rspunderea contravenional special, n Analele Universitii Oradea, seria Drept 1994, p.

5
191
192

I. Tudor, Rspunderea administrativ, Cluj-Napoca, 1982, p. 141. Antonie Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, 1989, p. 163.

193
194

I. Poenaru, Reglementarea contraveniilor, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 10. Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura All, Bucureti, 2002, p. 402. 195 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial-Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 460. 196 M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, Contravenia, Ed. Institutul European Iai 1997, p.53.

157

senatorului cu ntiinarea camerei din care fac parte dup ascultarea lor 197. Potrivit unei concepii198 aceast concepie nu poate fi primit ntruct se bazeaz pe o interpretare speculativ a dispoziiilor constituionale. Constituia Romniei este o constituie modern i bine structurat bazat pe principiile dreptului public. Ea permite att integrarea sistemului legislativ, existent la data adoptrii ei, ntr-o viziune nou ct i dezvoltarea acestuia, n contextul noilor exigene constituionale. Normele constituionale au caracter general i valoare de principii de idei cluzitoare pentru fiecare ramur de drept i de aceea i sensul cuvintelor folosite de constituant este mai larg dect legislaia de ramur.

197
198

C. L. Popescu, Principiul legalitii incriminrii pedepselor, n Revista Dreptul nr. 4/1994, p.45. Voicu Bara, op. cit., p. 335.

158

Capitolul II CONTRAVENIA TEMEIUL RSPUNDERII CONTRAVENIONALE 1. Definiie Potrivit reglementrii actuale contravenia este definit ca fiind fapta svrit cu vinovie stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau dup caz prin hotrre a autoritilor autonome locale i totodat. Legea contravenional apr valorile sociale generale, care nu sunt aprate prin legea penal. Majoritatea autorilor apreciaz c potrivit definiiei contraveniei rezult trei trsturi ale contraveniei: 1) fapta svrit cu vinovie; 2) fapt de pericol social mai redus dect infraciunea; 3) fapt prevzut de actele normative emise de organele competente. Totodat dispoziiile legale consacr principiul legalitii stabilirii i sancionrii contraveniilor, fapt ce constituie o garanie a aprrii drepturilor i libertilor umane19971. Vinovia, prima trstur a contraveniei scoate n eviden caracterul ilicit al contraveniei faptul c ea atac anumite valori sociale ocrotite de lege. Contravenia constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizat n societate, adic un ansamblu de acte ale omului sub controlul voinei i raiunii sale. Ilicitul contravenional poate s constea ntr-o aciune, inaciune sau din fapte comisiv - omisive legate indisolubil de o anumit atitudine psihic a autorului acestor fapte fa de consecinele lor negative. Legislaia contravenional nu definete vinovia i ca urmare contravenia se sancioneaz indiferent de forma acesteia ntruct rspunderea contravenional fiind bazat pe culp nu este o rspundere obiectiv. Pericolul social al faptei contravenionale se refer la atingerea adus uneia din valorile sau relaiile sociale ocrotite de normele juridice prin care legea prevede posibilitatea aplicrii sanciunii contravenionale. Pericolul social se stabilete de ctre legiuitor care a urmrit s arate c sub aspectul periculozitii sociale, dat de fapt n materialitatea ei prin valori sociale pe care le vtma, ct i periculozitatea autorului acesteia pentru societate, prin atitudinea sa subiectiv fa de fapt contravenia este situat imediat dup infraciune dar se situeaz deasupra celorlalte abateri administrative ori a abaterilor disciplinare 200. Principiul legalitii stabilirii i sancionrii contraveniilor impune tragerea la rspundere a unei persoane pentru o anumit fapt numai dac aceasta este prevzut de lege. Actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenie i sanciune ce urmeaz s se aplice pentru fiecare. Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee; curenie i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii, amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine precum i a terenurilor virane; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor mprejurimilor i a altor construcii, depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajer. Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. Actele normative de contravenionalizare trebuie s fie conforme cu legea cadru i s cuprind, n mod obligatoriu descrierea faptelor care constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz sa se aplice pentru fiecare dintre acestea, n cazul amenzii actul normativ trebuie s stabileasc limita minim i maxim a acesteia sau cte procente din anumite valori. Legea ngduie s se stabileasc prin actul de contraventionalizare i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n rigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii iar n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene punerea n aplicare se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, prin aducerea la cunotin public fie prin
199 200

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, vol. I, p. 283. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 287.

159

afiare fie prin orice alt form de publicitate n condiiile legii, n cazuri urgente actele normative ale autoritilor centrale pot prevedea intrarea lor n vigoare ntr-un termen mai scurt dar nu mai puin de 10 zile201. 2. Elementele constitutive ale contraveniei O fapt antisocial pentru a constitui contravenie trebuie s ntruneasc cumulativ urmtoarele elemente: obiectul faptei, latura obiectiv, subiectul contraveniei i latura subiectiv. Lipsa uneia dintre aceste elemente duce la inexistena contraveniei i implicit la imposibilitatea tragerii la rspundere a fptuitorului. Obiectul contraveniei l constituie valorile sociale aprate de normele contravenionale crora li s-a adus atingere sau sunt puse n pericol de fapta ilicit. De regul contraveniile sunt grupate n acte normative potrivit obiectului lor care se identific dup denumirea actului de reglementare. Latura obiectiv a contraveniei o constituie aciunea sau inaciunea contravenientului, productoare de urmri periculoase care aduc atingere valorilor sociale ocrotite de legea contravenional i apare n coninutul fiecrei contravenii prin descrierea trsturilor ce o caracterizeaz i o difereniaz de alte fapte. Aciunea ilicit privete svrirea unei fapte interzise de norma legal iar sanciunea const n nendeplinirea unei fapte la care oblig legea contravenional, n unele situaii faptele contravenionale pot fi comisiv - omisive adic n coninutul lor intr att aciunea ct i inaciunea 202. Subiectul contraveniei l constituie att persoana fizic ct i persoana juridic. Persoana fizic rspunde proprio nomine n cadrul raportului juridic generat de svrirea unei contravenii. Rspunderea este netransmisibil i nu poate fi asumat n mod voluntar de o alt persoan. Pentru ca o persoan s fie subiect al unei contravenii trebuie s aib vrsta de cel puin 14 ani iar pentru a suporta sanciuni obligatorii la prestarea unei activiti n folosul comunitii legea prevede limita minim de vrst 16 ani. n afara vrstei o alt condiie care trebuie ndeplinit pentru ca o persoan fizic s aib calitatea de contravenient este responsabilitatea. Aceasta presupune capacitatea persoanei de a nelege caracterul periculos al aciunilor sale. O ultim condiie ce trebuie avut n vedere o reprezint libertatea de decizie i de aciune 203. Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de lege. Drept urmare persoana juridic rspunde contravenional n nume propriu i n mod direct. Pentru achitarea amenzilor contravenionale persoanele juridice trebuie s dispun n bugetul propriu de sumele necesare i chiar dac legea nu face nici o referire la recuperarea acestor sume potrivit dreptului comun. Latura subiectiv reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta svrit i urmrile acestei. Elementul determinant al laturii subiective este vinovia care const n poziia autorului faptei fa de fapta svrit i consecinele acesteia, n majoritatea cazurilor, elementul subiectiv mbrac forma intuiiei dar el poate fi ntlnit i sub forma culpei. Semnificaia diferitelor forme ale vinoviei const n aceea c pot nruri gravitatea contraveniei, nu i existena nsi a acesteia. Intenia relev un grad de pericol social mai mare al faptei dect culpa, n situaia n care actele normative prevd intenia ca element constitutiv al contraveniei svrirea faptei din culp, nu poate fi calificat contravenie204. n consecin n cadrul rspunderii contravenionale distincia din drept penal ntre culp i intenie devine relativ numai n msura n care norma care stabilete contravenia face o asemenea distincie . Fapta contravenional este svrit din culp in comitendo atunci cnd contravenientul prevede rezultatul faptei sale nu-l accept, dar socotete fr temei c rezultatul nu se mai produce. Cnd contravenientul nu prevede rezultatul faptei sale dei trebuia s-1 prevad fapta este svrit printr-o culp in neglijendo. Potrivit unei opinii205 care militeaz pentru caracterul autonom al rspunderii contravenionale se apreciaz, se impune o teoretizare aparte a unei vinovii penale constituit pe intenie ori culp. Vinovia contravenional trebuie s izvorasc dintr-o realitate proprie a faptei aflat ntr-un raport de cauzalitate cu conduita contravenientului bazat pe o obligaie social i legal care presupune dou consecine. Mai nti
201

Anton Trilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 348.
Voicu Bara, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed. Tipografic Someul S.A. Satu-Mare 2004, p. 338.

202 203
204 205

Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed. Lumina Lex. Bucureti, 2002, p. 596.
V. Goinea, Regimul stabilirii, sancionrii i prescrierii contraveniilor, n Revista Romn de Drept nr. 6/1969, p. 41.

I. Poenaru, Reglementarea legal a contraveniilor, Ed. Lumina Lex, 2002, p.24. 160

norma comportament trebuie s preexiste oricrei norme legale de sancionare contravenional i n al doilea rnd norma de sancionare devine activ numai n cazul nerespectrii normei de comportament la care ea se refer. Pentru persoane juridice de drept privat vinovia pentru svrirea faptelor contravenionale se stabilete n conformitate cu aciunea sau inaciunea organului de conducere fa de sarcinile ce-i revin din actul legal de constituire iar n cazul persoanei juridice de drept public vinovia se determin potrivit drepturilor i obligaiilor prevzute de lege. 3. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei svrite Existena acestor cauze reprezint o recunoatere n sfera reglementrii juridice a unor situaii obiective, care innd fie de aspectele materiale ale faptei ilicite fie de cele subiective au ca semnificaie social nlturarea caracterului contravenional al faptei ilicite. In consecin caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice i morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de judecat. Legea nu definete cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei ilicite, fiind aproape identice cu cele din dreptul penal unde acestea sunt definite de legiuitor. Astfel pentru aplicarea acestor cauze n dreptul contravenional se recurge la prevederile normelor penale fiind n principiu admis, c orice lege se completeaz cu dispoziiile cuprinse n alte legi asemntoare, chiar dac acest fapt nu se prevede expres 206. Legitima aprare apare n cadrul relaiilor sociale n anumite situaii de conflict care dau natere la fapte grave. Potrivit art. 144 alin 2 din Codul penal este n stare de legitim aprare acela care se svrete fapta pentru a nltura un atac material direct, imediat i injust ndreptat mpotriva sa, a altuia sau mpotriva unui interes public i care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Se prezum c este n legitim aprare i acela care svrete fapta pentru a respinge ptrunderea fr drept a unei persoane prin viclenie, violen, efracie sau asemenea mijloace ntr-o locuin, dependin sau loc mprejmuit innd de acesta. Este de asemenea n legitim aprare i acela care din cauza tulburrii sau temerii a depit limitele unei aprri proporionale, cu gravitatea pericolului i cu mprejurrile n care s-a produs atacul. Starea de necesitate presupune aprarea unor valori sociale aprate de lege care se afl n stare de pericol ce justific svrirea unei contravenii pentru salvarea acestora. Potrivit art. 45 alin. 2 din codul penal este n stare de necesitate acela care svrete fapta pentru a salva de la un pericol iminent i care nu poate fi nlturat altfel, viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes public. Nu este n stare de necesitate persoana care n momentul svririi faptei i-a dat seama c pricinuiete urmri vdit mai grave dect cele cu care sar fi putut produce dac pericolul nu era nlturat (art. 45 alin. 3 din Codul penal) Constrngerea fizic i moral exercitate asupra unui contravenient de ctre alt persoan nltur caracterul contravenional al faptei. Potrivit art. 46 din Codul penal nu constituie contravenie fapta prevzut de un act normativ svrit din cauza unor constrngeri fizice creia contravenientul nu i-a putut rezista. De asemenea nu constituie contravenie fapta prevzut ntr-un act normativ care este svrit din cauza unor constrngeri morale exercitat prin ameninare cu un pericol social grav pentru persoana contravenientului ori a altuia care nu poate fi nlturat n alt mod. Cazul fortuit a fost definit n doctrin ca fiind o mprejurare de fapt imprevizibil i de nenlturat care mpiedic n mod obiectiv i fr nici o culp executarea unei obligaii justificnd exonerarea de rspundere207. Iresponsabilitatea datorit strii mintale a contravenientului sau din alte cauze, pe baza crora acesta nu-i putea da seama de aciunile sau inaciunile sale ori nu putea fi stpn pe ele nltur caracterul contravenional al unei fapte ilicite (art. 48 din Codul penal). Caracteristic strii de iresponsabilitate este lipsa discernmntului s neleag natura i semnificaia aciunilor sale ori nu poate fi stpn pe acestea. Starea de incapacitate psihic a contravenientului poate fi permanent sau temporar i trebuie stabilit n raport de fiecare fapt svrit de un organ medical de specialitate.
206 207

M. Frunz, Noul regim al contraveniilor, n R.R.D. nr. 2/1969, p. 130. M. N. Costin .a, Dicionar de drept civil, Ed. tinifc i Enciclopedic Bucureti 1980 p.74

161

Beia involuntar complet nltur caracterul contravenional al faptei ilicite dac fptuitorul n momentul svririi contraveniei se gsea n stare de beie complet produs de alcool sau de alte substane (analogie art. 49 din Codul penal). Beia complet provoac abolirea discernmntului unei persoane care nui mai poate da seama ori nu mai poate fi stpn pe aciunile sau inaciunile sale. Beia complet poate fi accidental sau voluntar. Potrivit legii, starea de beie voluntar complet produs de alcool sau de alte substane nu nltur caracterul contravenional al unei fapte putnd constitui doar o circumstan atenuant sau agravant, n situaia beiei complete accidentale fapta ilicit nu poate fi sancionat contravenional, lipsindu-i una din trsturile eseniale i anume vinovia. Eroarea de fapt pentru a nltura caracterul contravenional al faptei ilicite presupune c fptuitorul n momentul svririi acesteia nu cunoate existena unei stri, situaii sau mprejurri de care depinde caracterul contravenional al faptei. n consecin n cazul erorii de fapt, fptuitorul dei are discernmntul faptelor sale, n momentul svririi contraveniei i reprezint n mod greit realitatea obiectiv avnd n vedere c nu cunoate acele stri de fapt, situaii sau mprejurri existente n momentul comiterii faptei ori le cunotea greit. Eroarea de fapt fiind o cauz personal de nlturare a caracterului contravenional al faptei ilicite, nu produce efecte juridice fa de ali participani la svrirea acesteia. Infirmitatea contravenientului nltur caracterul ilicit al faptei svrite dac are legtur cu contravenia fiind o cauz care nu are coresponden n dreptul penal. Infirmitatea este o stare anormal a unei persoane ce presupune un defect fizic, congenital sau dobndit care i diminueaz posibilitatea de aciune social i prin voina legiuitorului, nu svrete fapta cu vinovie. 4. Cauzele care nltur rspunderea contravenional Starea de minoritate, prescripia i calitatea de militar n termen sunt cauzele care nltur rspunderea contravenional. Potrivit legii, minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional avndu-se n vedere c particularitile vrstei reprezint un factor biologic important in formarea personalitii unei persoane fizice. Pn la vrsta de 14 ani o persoan fizic nu poate fi subiect activ general al unei fapte ilicite deoarece acesta nu a ajuns la acel grad de dezvoltare fizic i psihic care s-i permit nelegerea caracterului periculos al urmrilor aciunii sale din punct de vedere legal fiind reglementat prezena absolut a inexistenei discernmntului neputndu-se dovedi n nici o mprejurare existena acestuia. n ceea ce privete responsabilitatea, n doctrin sunt cunoscute mai multe accepiuni. Astfel responsabilitatea sau discernmntul este facultatea de a distinge binele de ru sau posibilitatea de a cunoate ceea ce este licit si ceea ce este ilicit ori capacitatea persoanei fizice de a-i manifesta contient voina in raport cu un amnunt fapt prevzut delege. Potrivit unei alte definiii responsabilitatea este definit ca fiind aptitudinea persoanei de a-i da seama de faptele sale de rezonana social a acesteia precum si de a-i putea determina i dirija in mod contient voina n raport de aceste fapte. ntre 14 si 18 ani minorul poate fi sancionat contravenional, dar minimul si maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit se reduc la jumtate. Sanciunea privind obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii pot fi aplicate minorilor numai dac au mplinit vrsta de 16 ani . i n acest caz, limitele sanciunii se reduc la jumtate din minimul i maximul prevzute de lege, n aceast situaie activitatea n folosul comunitii se presteaz pe o durat cuprins ntre 25 ore i 150 ore. Prescripia nltur i ea rspunderea contravenional i constituie o situaie legal de neangajare a rspunderii contravenientului pentru fapta svrit. Astfel dup mplinirea termenului de prescripie sanciunea contravenional nu mai poate fi aplicat. Prescripia apare deci ca o ngrdire a posibilitii de aplicare a acestor sanciuni care se justific prin aceia c autorul unei fapte ilicite, nu trebuie s se gseasc n permanen sub ameninarea faptei ilicite, nu trebuie s se gseasc n permanen sub ameninarea faptei de constrngere a statului iar pe de alt parte scopul sanciunii este atins numai dac acesta se aplic i se execut ct mai aproape de momentul comiterii faptei.
Sunt consacrate dou tipuri de prescripii: prescripia aplicrii sanciunii contravenionale i prescripia executrii sanciunii contravenionale. Ct primete primul tip de prescripie se prevede un termen general de prescripie de ase luni de la data sfritului faptei.

Momentul de la care ncepe s curg termenul de prescripie este uor stabilit, n situaia contraveniilor care constau dintr-o fapt ce se consum ntr-un singur act. n acest caz, momentul producerii
162

actului respectiv reprezint momentul de la care ncepe s curg termenul de prescripie. Anumite dificulti apar n situaia contraveniilor care se desfoar n timp, aprnd problema dac n materie contravenional ntlnim ca n penal, instituia contraveniei continuate. Spre deosebire de vechea lege care prin tcerea ei a provocat doctrina s se pronune 208 actuala reglementare prevede c n cazul contraveniilor continue termenul curge de la data constatrii faptei. Potrivit unor legi speciale pot fi prevzute i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale dar totui prescripia opereaz dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi ei i respectiv constatrii faptei. Prin legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor republicat209 se prevede c dreptul de a constata contraveniile i de a aplica amenzile prevzute de lege se prescrie n termen de 2 ani de la data svririi faptei, iar prin Ordonana Guvernului 26/1993 privind traficul vamal de import al Romniei 210 se instituie un termen de prescripie de 5 ani pentru aplicarea sanciunilor contravenionale prevzute de aceast ordonan. De asemenea Ordonana Guvernului nr. 28/2002 privind valorile reglementate211 prevede c termenul de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale i a executrii sanciunii contravenionale este de 3 ani. Executarea sanciunii contravenionale a amenzii se prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. Pe lng acest termen special de prescripie, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termenul general de a cere de la data ncheierii anului financiar n care a luat natere acest drept 212. Modul de calcul al termenelor de prescripie se face conform art. 101 din Codul de procedur civil. Dac termenul ncepe n zilele de 29, 30 sau 31 ale lunii i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi aceasta se va socotii mplinit n ziua cea din urm a lunii respective. In cazul n care termenul de prespecie se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat, aceasta se va prelungii pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare. Calitatea de militar n termene nltur rspunderea administrativ contravenional ntruct sanciunile contravenionale nu se aplic acestei categorii de contravenii. Pentru faptele contravenionale svrite de militarii n termen procesul verbal de constatare a contraveniei se trimite comandatului unitii din care face parte contravenientul care dac constat c acesta este ntemeiat ii va aplica militarului msuri disciplinare. CAPITOLUL III SANCIUNILE CONTRAVENIONALE Sanciunile contravenionale sunt msuri represive care se aplic pentru svrirea ilicitului contravenional i trebuie suportate de autorul faptei contrare legii 213. Sunt identificate mai multe tipuri de determinare a acestor tipuri de sanciuni i implicit mai multe categorii de sanciuni contravenionale. Astfel din punct de vedere al actului normativ care le consacr, identificm dou mari categorii de sanciuni: a) sanciuni contravenionale prevzute de reglementarea cadru; b) sanciuni contravenionale prevzute de alte acte normative; Din punct de vedere al naturii lor, ntlnim dou categorii de sanciuni i anume: sanciunile contravenionale principale i sanciunile contravenionale complementare. Potrivit legii sanciunile contravenionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenional i c) obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii iar sanciunile complementare sunt: a) confiscarea bunurilor folosite sau rezultate din contravenii; b) suspendarea sau anularea dup caz a avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti; c) nchiderea unitii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activitii agentului economic; f) retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial.
208

A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 401. Republicat n Monitorul Oficial Partea I nr. 3 din 13 ianuarie 1997. 210 Publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 2/3 din 31 august 1993. 211 Publicat n Monitorul Oficial parte I nr 238 din 9 aprilie 2002.
209 212
213

art. 138 alin. 2 din O.G. nr. 61/2002 publicat n Monitorul Oficial I nr. 644 din 30 august 2002. Voicu Bara, op. cit., p. 346.

163

Pentru o fapt contravenional se aplic o singur sanciune principal care trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite i una sau mai multe sanciuni complementare, n funcie de natura i de gravitatea faptei. Avertismentul i amenda se pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic iar sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii primete numai persoanele fizice214. Avertismentul este cea mai uoar sanciune contravenional principal, prevzut de articolul 7 din Ordonana de Guvern din nr. 2/2001 i el semnific atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite nsoit de recomandarea de a reprezenta dispoziiile legale n vigoare. Din coninutul articolului 7 desprindem urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al avertismentului: a) se aplic n cazul svririi unei fapte de gravitate redus. El se aplic atunci cnd fapta este de mic importan i sa apreciaz c acela care a svrit-o nu o va mai repeta chiar fr aplicarea amenzii; b) prin natura sa intrinsec, el este o sanciune moral materializat prin definirea, dezaprobarea fptuitorului pentru ceea ce a svrit i ndrumarea ca pe viitor s nu nai comit o fapt ilicit, deoarece se expune unor sanciuni mai aspre dect cea a avertismentului 215; c) articolul 7 (3) din ordonana nr. 2/2001 conine o derogare de la principiul stabilirii i sancionrii contraveniilor; n sensul c prevede c sanciune avertismentului poate fi aplicat i dac actul normativ contravenional nu-l reglementeaz expres; d) intervenia avertismentului materializeaz problema individualitii pedepsei, pornind de la relaia obiectiv-subiectiv, fundamental i pe adagiul filozofico-juridic lex punit non solum quia peccatur, sed non peccatur a crui semnificaie este aceea c se pedepsete nu doar pentru c s-a pctuit ci ca s nu se mai pctuiasc; e) reglementarea actual, spre deosebire de legea anterioar prevede c avertismentul se aplic att oral ct i scris. Amenda contravenional este sanciunea pecuniar (bneasc) ce const ntr-o sum de bani pe care contravenientul trebuie s o plteasc atunci cnd a svrit o fapt prevzut de o norm contravenional. Amenda are caracter administrativ iar cuantumul ei este determinat de gradul de pericol social al contraveniei svrite. Cum se exprim literatura juridic216, precizarea din text cu privire la caracterul administrativ al amenzii relev intenia legiuitorului nostru de a exclude orice ndoial cu privire la natura juridic a amenzii contravenionale i pe cale de consecin, si a abaterii pe care o sancioneaz n acest fel legiuitorul reuind s delimiteze domeniul contravenional de cel penal (unde amenda are o natur juridic penal, fiind o pedeaps principal alturi de nchisoare. Limita minim a amenzii contravenionale este de 250.000 lei pe cnd limita maxim difer n funcie de natura actului de contravenionalizare. Astfel aceast limit este de un miliard de lei n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; 50 milioane lei n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Existena unei limite minime i a celei maxime a sanciunii contravenionale, ngduie agentului constatator s individualizeze n concret sanciunea aplicat ntr-un cuantum cuprins ntre aceste limite n raport cu vinovia i persoana contravenientului. Spre deosebire de amenda penal, ce contravenional nu atrage decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nici nu constituie antecedente care s influeneze o eventual sancionare viitoare. Sanciunea unei activiti n folosul comunitii este prezumat numai n legi i ordonane ale Guvernului prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. Aceast sanciune se stabilete ntotdeauna alternativ cu sanciunea amenzii contravenionale i poate fi aplicat numai de instana de judecat dac exist consimmntul contravenientului. Potrivit art. 2 din Ordonana de urgen a guvernului nr. 108/2003 ori de cte ori se sancioneaz cu nchisoare contravenional alternativ cu amenda referirea la sanciunea nchisorii contravenionale se consider fcut ca sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii. Durata sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii este cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore n cazul adulilor i de 25 de ore i 150 de ore n cazul minorilor care au mplinit 16 ani.
214
215

O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al activitii n folosul comunitii publicat n M. Of. partea I nr. 642 din 30 august 2002. Verginia Vedina, op. cit., p. 604. 216 I. Groza, Gh. Preanu, Reglementarea sancionrii contraveniilor, Editura tiinific, Bucureti, 1973, p. 38.

164

Prestarea activitilor n folosul comunitii se presteaz dup programul de munc ori dup programul colar al contravenientului dup caz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea activitii n folosul cminelor pentru copii i btrni, a orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i a altor aezminte socio-culturale. n cazul minorilor este interzis obligarea acestora la prestarea unei activiti care suport riscuri sau poate afecta educaia ori duna sntii sau dezvoltrii lor fizice, mintale, spirituale, morale sau sociale. Contravenientul pstreaz activitatea n folosul comunitii maxim 3 ore pe zi iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore pe zi. Dac contravenientul are posibilitatea s execute sanciunea n fiecare zi din cursul sptmnii i autoritile publice locale prin persoanele mputernicite, pot asigura supravegherea contravenientului, durata maxim de lucru nu poate depi 8 ore. Sanciunile contravenionale complementare privesc n marea lor majoritate persoanele juridice avnd att rol represiv ct i unul preventiv alturate sanciunilor principale. Aceste sanciuni pot avea caracter facultativ, dac actul normativ care le reglementeaz acord agentului constatator facultatea de a aprecia necesitatea aplicrii sau neaplicrii sanciunii complementare. Prin funcia lor represiv sanciunile complementare contribuie la o just i variat individualizare, a reprimrii ilicitului contravenional iar prin caracterul lor preventiv contravenientul cruia i se aplic sanciunea complementar este pus n situaia de a nu mai putea svri alt contravenie. Pe lng prevenia special, sanciunile contravenionale complementare ndeplinesc i un rol de prevenie general att prin exemplaritatea lor, ct i prin prentmpinarea producerii unui pericol public, n cazul n care drepturile sau bunurile ce fac obiectul sanciunii complementare ar rmne la dispoziia contravenientului101. CAPITOLUL IV PROCEDURA ADMINISTRATIV- CONTRAVENIONAL 1. Consideraii generale Procedura contravenional este o procedur special a procedurii de drept administrativ avnd n vedere principiile care stau la baza reglementrii i aplicrii acesteia. Normele generale ale procedurii administrative sunt reglementate n principal prin normele administrative speciale prevzute n legislaia contravenional care se completeaz cu normele procedurale civile i penale n msura n care ele nu contravin raporturilor administrativ-contravenionale ntruct aceste norme prin tehnicitate i aplicare ndelungat s-au impus drept constante, n procesul de calificare a normelor juridice. Conturarea regimului juridic procedural contravenional ca un regim de sine stttor, independent i fa de regimul administrativ, presupunea ns rezolvarea n mod corespunztor, a aspectelor eseniale ale acestei proceduri referitoare la constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii i ndeosebi la cile de atac cum s-a artat n lucrrile elaborate pe baza legislaiei n vigoare pn la 1989 217. Aceast reconsiderare presupunea i reconsiderarea competenei exclusive a instanelor de drept comun, ca organe de soluionare a cilor de atac, nelegerea litigiului contravenional ca un litigiu de competena instanelor de contiincios administrativ. Potrivit ordonanelor Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor i al prestrii unei activiti n folosul comunitii aceste acte normative se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil. Existena normelor de trimitere la Codul de procedur civil a determinat specialitii n dreptul civil s analizeze procedura contravenional ca procedur civil special nenelegndu-se specificul raporturilor administrativ-contravenional i interferena dintre urmele diferitelor ramuri de drept 218. Procedura contravenional se desfoar etapizat n faa autoritilor administrative i n faa instanei de judecat, n cazul procedurii administrativ-contravenionale subiectul supraordonat al raportului contravenional care const fapta i aplic sanciunea contravenional este ntotdeauna o autoritate public ce urmrete realizarea intereselor generale ale societii sau al unei comuniti locale. Procedura administrativ-contravenional cuprinde normele legale referitoare la constatarea contraveniilor, aplicarea sanciunilor contravenionale, exercitarea cilor de atac att mpotriva actelor de
217 218

Voicu Bara, op. cit., p. 348.

I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Tipografia Universitii Bucureti 1978, p.33 165

sancionare, ct i mpotriva msurilor luate n legtur cu regimul prestrii unei activiti n folosul comunitii i executarea sanciunilor contravenionale. 2. Constatarea contraveniilor Prima etap care practic declaneaz procesul de intervenie a rspunderii contravenionale este constatarea contraveniei. Potrivit legii fapta contravenional se constat de ctre persoanele anume prevzute in actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei denumite generic ageni consultatori care ntocmesc un act de constatare denumit proces verbal contravenional. Agenii constatatori pot fi: primarul, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitrii i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primai de sectoare, primarul general al municipiului Bucureti precum i alte persoane prevzute n legi speciale. Primarul are competen material general iar ofierii i subofierii de poliie special abilitai cu competen material de specialitate n domeniile privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumuri publice; regulile generale de comer; vnzarea; circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. In acelai timp legiuitorul pune accentul pe agenii constatatori specializai, n anumite domenii de activitate n care sunt instituite contravenii. Aceti ageni constatatori funcioneaz unii n subordinea organelor centrale de specialitate, alii n subordinea direct a Guvernului, realiznd aciuni de constatare a contraveniilor fie ca activitate principal fie pe lng alte atribuii, de specialitate, specifice funciei ndeplinite. De asemenea legislaia contravenional reglementeaz delegarea de competen n materia constatrii i sancionrii contraveniilor. Delegarea de competen contravenional const n desemnarea de ctre o autoritate public a unui act, organ sau agent s exercite atribuiile de constatare a contraveniilor care revin titularului competenei. Potrivit legii minitrii i ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, prefecii, preedinii consiliilor judeene i primarii pot mputernicii anumite organe sau persoane s exercite atribuii specifice de constatare i aplicare a sanciunilor contravenionale, n anumite domenii de activitate. Autoritatea public d astfel mputernicirea care confer persoanei respective calitatea de agent constatator care vtma un drept prevzut de lege n timpul exercitrii competenei delegate i rspundere proprio nomine n condiiile legii. Dac persoana mputernicit i exercit atribuiile peste limitele investirii sau fr a avea mputernicirea legal, actele ntocmite sunt lovite de nulitate. Ordonana Guvernului care reglementeaz regimul juridic al contraveniei consacr regula constatrii personale a contraveniei de ctre agentul constatator prin propriile sale simuri. Astfel agentul constatator are posibilitatea s aprecieze nemijlocit asupra aciunilor i inaciunilor ilicite, a gradului de pericol social al acestora a circumstanelor n care s-a svrit fapta contravenional i a celorlalte mprejurri care in de fapt sau persoana contravenientului pentru a putea reine n concret fapta svrit i a aplica sanciunea corespunztoare. Legea ngduie agentului constatator s constate svrirea unei fapte contravenionale, la sesizarea persoanei vtmate a organului de urmrire penal i a instanei de judecat precum i a altor persoane, n acest caz agentul constatator va stabili n prealabil, dac fapta svrit ntrunete elementele constituionale ale unei contravenii, va identifica autorul faptei ilicite i dup probarea vinoviei acestuia, n termenul legal va lua msuri pentru aplicarea sanciunii. Procesul verbal contravenional materializeaz activitatea de constatare a contraveniei de ctre agentul constatator care se poate realiza fie n prezena autorului faptei ilicite, fie n absena acestuia pe baza constatrilor proprii ale agentului sau a probelor administrate de acesta. 3. Natura juridic a procesului verbal contravenional n literatura de specialitate s-au exprimat mai multe concepii privind natura juridic a procesului verbal contravenional.

166

ntr-o prim opinie219 procesul verbal contravenional este edificat ca un act administrativ pregtitor, care, dei prin el nsui nu produce efecte juridice fr emiterea lui nu s-ar putea emite actul administrativ de autoritate de sancionare a celui care a svrit contravenia. n aceeai concepie dar ali termeni un alt autor l-a calificat ca o operaiune administrativ n faza n care se refer numai la constatarea contraveniei sau ca act administrativ jurisdicional, atunci cnd are n vedere i aplicarea sanciunii. ntr-o alt concepie220 se prevede c procesul verbal contravenional produce efecte juridice, el constat nclcarea unei norme de drept i implicit calitatea de contravenient a celui care a nclcat norma respectiv i instituie o sanciune care urmeaz a fi executat de fptuitor. Potrivit opiniei altui autor procesul verbal contravenional este un act administrativ emis de un organ administrativ pe care legea l-a investit cu competena de a constata contravenii. Alt prere a altui autor prevede c procesul-verbal de contravenie are calitatea de act administrativ cu caracter contravenional procesul verbal de constatare al contraveniei ar fi un act administrativ jurisdicional. Procesul verbal contravenional este un act administrativ de autoritate care produce efecte din momentul ntocmirii lui i nu poate fi calificat un act administrativ-jurisdicional ntruct nu este ncheiat n cadrul realizrii unei activiti de jurisdicie administrativ, ci prin acest act se constat o fapt ilicit iar agentul consultator nu poate avea att calitatea de organ administrativ, ct i cea de judecat. Natura forei probante a procesului verbal contravenional nu este prevzut n mod expres de lege. Drept urmare acest act nefiind un act autentic, n sensul dreptului civil care s fac dovada pn la nscrierea n fals, combaterea lui se poate face prin orice mijloace de prob prevzute de lege la fel ca n cazul oricrui act administrativ de autoritate vtmtor. Potrivit legii n situaia n care contravenientul nu se afl de fa, la ncheierea actului administrativ, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniunile despre aceste mprejurri care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. ntr-o prere se susine c actul administrativ de constatare a contraveniei, ncheiat la locul svririi contraveniei este un act oficial, autentic i cu for probant. Actul este oficial pentru c eman de la un agent constatator aflat n funcie care transfer actului autoritatea statului n numele cruia instrumenteaz contravenia. Autenticitatea actului de constatare deriv din faptul c, pentru a produce efectul supunerii celui n cauz exigenelor rspunderii contravenionale nu trebuie n cazul ncheierii lui cu respectarea legii s fie supus aprobrii vreunei autoriti aflat n afara sistemului de organe din care face parte agentul constatator. Actul de constatare are, n virtutea legii, for probant n ce privete existena faptei contravenionale constatate i a mprejurrilor svririi acesteia, n principiu nefiind necesar administrarea unor probe pentru stabilirea faptelor la care se refer 221. Potrivit numeroaselor opinii n materie, aceasta se face dup identificarea autorului faptei ilicite, n acest scop contravenientul este obligat s prezinte agentul constatator la cerere actul de identitate ori documentele n baza crora se fac meniuni prevzute de lege la constatarea unei contravenii, n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator nu posed asupra sa nici un act doveditor al identitii sale, se procedeaz la legitimarea provizorie a acestuia verificndu-se explicaiile sale verbale, pe baza relaiilor obinute conform legii. Procesul verbal se ncheie n form scris pentru a se putea verifica legalitatea acestuia, temeiul obiectiv al rspunderii contravenionale, condiiile i mprejurrile svririi faptei ilicite precum i pentru punerea n executare a sanciunilor contravenionale. Totodat procesul-verbal contravenional constituie actul probator al contraveniei svrite att n faa organului sancionator i a instanei de judecat ct i a organului de executare. Procesul-verbal de constatare cuprinde n mod obligatoriu data i locul unde este ncheiat, numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identificare, inclusiv codul numeric personal ocupaia i locul de munc al contravenientului, descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei, locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea fapte i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurare, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din
219 220

Valentin Priscaru, op. cit., p. 451. Verginia Vedina, op. cit., p.613.

221

I. Poenaru, op. cit., p. 108.


167

minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac aceasta prevede o asemenea posibilitate termenul de exercitare a ci de atac i organul la care se depune plngerea. n situaia contraveniilor svrite de cetenii strini sau cetenii romni cu domiciliul n strintate, n procesul verbal vor fi cuprinse urmtoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria i numrul paaportului, statul emitent i data eliberrii documentului precum i seria i numrul tichetului de nscriere a contraveniilor care se elibereaz la intrarea n Romnia de ctre organele de poliie de frontier, de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romniei. Acest tichet se restituie acelorai organe la ieirea dinar i dac este cazul i dovada plii amenzii contravenionale. n cazul contravenientului minor procesul-verbal contravenional va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n cazul contravenientului persoan juridic, n procesul-verbal contravenional se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal al acestuia precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat s-i aduc la cunotin contravenientului ca are dreptul de a face obiecii cu privire la coninutul actului de constatare iar acesta se consemneaz distinct n procesul verbal la rubrica Alte meniuni sub sanciunea nulitii actului de constatare. Dac lipsesc meniunile privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii i a sediului acestuia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator, atrage nulitatea procesului care se constat i din oficiu. Procesul-verbal de constatare a contraveniei se ntocmete n dou exemplare din care originalul rmne la agentul constatator iar copia se nmneaz sau se comunic contravenientului i se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. Potrivit legii la constatarea unei fapte contravenionale nu poate avea calitate de martor, un alt agent constatator, iar n lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului verbal n acest mod. n cazul n care o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator se ncheie un singur proces-vernal contravenional iar pentru aceeai fapt ilicit, potrivit principiului non bis idem nu se poate aplica dou sau mai multe sanciuni principale repetate. 4. Aplicarea sanciunilor contravenionale Cea de a doua faz a procedurii contravenionale este aplicarea sanciunilor contravenionale i presupune individualizarea sanciunii, n limitele prevzute de actul normativ i stabilirea acesteia, n mod proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta de modul i mijloacele de svrire a acesteia de scopul urmrit, de urmarea produs precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul verbal. Regula general stabilit de legiuitor n domeniul sanciunilor contravenionale, dac prin actul normativ nu se prevede astfel agentul constatator aplic i sanciunea. Dac potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei agentul constatator se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n aceast situaie sanciunea principal a avertismentului i a amenzii se aplic prin rezoluie scris pe procesul verbal. n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii alternativ cu amenda, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzi nu este ndestultoare, dup ce a ncheiat procesul-verbal de constatare a faptei ilicite l nainteaz n cel mult 48 de ore judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia pentru care aplicarea sanciunii corespunztoare. Legea dispune c persoana mputernicit s aplice dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii iar dac bunurile nu se gsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate i dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona, datele de identificare ale proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. Dac s-a cauzat o pagub prin svrirea contraveniei i exist tarife de evaluare a acestea, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate. Dac
168

nu exist tarif de evaluare a pagubei persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. n cazul n care persoana mputernicit s aplice sanciunea contravenional apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie Infraciune are obligaia s sesizeze organul de urmrire penal competent iar cazul n care fapta urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de instana judectoreasc c asta ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia sau ordonana dat n cauz ori hotrrea judectoreasc se trimit organului n drept s constate contravenia pentru a se lua msurile necesare. Aplicarea avertismentului se face de ctre persoana mputernicit prin atenionarea contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite. Sanciunea poate fi aplicat verbal cnd contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite nemaifiind nevoie s se ncheie procesul-verbal contravenional, iar atenionarea scris se face n situaia n care acesta nu este prezent la constatarea contraveniei sau dac aplicarea sanciunii se face de alt organ dect cel ce a ntocmit procesul-verbal contravenional. Aceast sanciune poate fi aplicat i de instana de judecat, prin hotrrea care se consider executat dup comunicarea hotrrii la rmnerea definitiv i irevocabil a acesteia. Aplicarea amenzii contravenionale se face de ctre persoana mputernicit potrivit legii, n situaia svririi mai multor contravenii de ctre o persoan sanciunea contravenional se aplic pentru fiecare fapt ilicit iar dac contravine situaia svririi mai multor contravenii de ctre o persoan sanciunea contravenional se aplic pentru fiecare fapt ilicit iar dac contraveniile au fost constante prin acelai proces-verbal, sanciunile amenzii se cumuleaz, fr a putea depii dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia cea mai grav. Sanciunea amenzii se aplic separat fiecrui participant la svrirea mpreun a unei fapte contravenionale. Dac n actul normativ de stabilire a contraveniei se prevede expres sistemul ablaiunii prin care amenda contravenional se deosebete de cea penal, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore, de la data ncheierii procesului verbal sau de la data comunicrii acestuia dup caz jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, iar agentul constatator are obligaia s menioneze despre aceast posibilitate n procesul-verbal. Aceast facilitate se aplic i n cazurile n care au fost constatate mai multe contravenii prin acelai proces-verbal i amenzile se cumuleaz, dac contravenientul pentru fiecare dintre a contraveniile constatate fr ca prin totalizare s depeasc maximul prevzut pentru contravenia cea mai grav. n urma aplicrii sanciunilor contravenionale procesul-verbal contravenional se va nmna sau se comunic contravenientului n copie sau dup caz pri vtmate i proprietarul bunurilor confiscate. In termen de o lun maxim de la data aplicrii acesteia prin pot, cu aviz de primire, fie prin afiarea la domiciliul sau sediul contravenientului se face comunicarea de ctre organul care a aplicat sanciunea. n cadrul sancionrii contravenientului cu amend precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal contravenientul acesteia i se va comunica i ntiinarea de plat se face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i a despgubirii n termen de 15 zile de la executarea silit. Dac agentul constatator aplic i sanciunea iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, acestuia i se nmneaz copia procesului verbal i ntiinarea de plat fcndu-se meniunea n acest sens n actul de constatare a faptei ilicite iar contravenientul va semna la primire. Dac contravenientul nu este prezent sau refuz s semneze dei este prezent, comunicarea actului i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator n termen de cel o lun de la data ncheierii. Aplicarea sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii se face de ctre instan de judecat numai dac exist consimmntul contravenientului. Astfel dac n raport cu gravitatea faptei se apreciaz c amenda este nendestultoare agentul constatator dup ncheierea procesului verbal de constatare a faptei ilicite l va nainta n cel mult 48 de ore instanei competente. Competena de soluionare a cauzei revine judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen cu citarea contravenientului i a agentului constatator. Completul de judecat este format dintr-un singur judector iar contravenientul poate fi asistat de un aprtor. Dup judecarea cauzei, instana se pronun asupra legalitii i temeiniciei procesului-verbal urmnd s aplice sanciunea amenzii sau a prestrii unei activiti n folosul comunitii ori s anuleze procesul-verbal Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic n toate situaiile n care legea de stabilire i sancionare a contraveniilor prevede numai sanciunea amenzii alternativ cu sanciunea nchisorii
169

contravenionale dac instana de judecat sesizat apreciaz c contravenientul, nu dispune de mijloace materiale i financiare pentru plata acestuia. n toate situaiile de aplicare a sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, dup luarea consimmntului contravenientului, instana de judecat hotrte natura activitilor ce vor fi prestate de contravenient pe baza datelor comunicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, prestrii unei activiti n folosul comunitii, dup luarea consimmntului contravenientului, instana de judecat hotrte natura activitilor ce vor fi prestate de contravenient pe baza datelor comunicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, innd seama de aptitudinile sale fizice i psihice, precum i de nivelul pregtirii profesionale. De remarcat c sanciunea contravenional a prestrii unei activiti n folosul comunitii nu se confund cu prestarea unei activiti n folosul comunitii stabilit ca obligaie legal prin alte normative care privesc contribuia datorat de prini la ntreinerea copilului aflat n dificultate 222 sau persoanele ce beneficiaz de venitul minim garantat. 5. Cile de atac n domeniul contravenional Cile de atac n domeniul n domeniul contravenional privesc att actele de sancionare contravenional, ct i msurile referitoare la regimul executrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii. Actele de sancionare contravenional sunt supuse cilor de atac ordinare i extraordinare. Caile de atac ordinare sunt plngerea i recursul iar cile extraordinare sunt cele prevzute de Codul de procedur civil. Plngerea contravenional reprezint calea de atac care poate fi promovat mpotriva procesuluiverbal contravenional de ctre contravenient, partea vtmat i persoana creia i aparin bunurile confiscate, alta dect autorul faptei ilicite. Termenul n care se poate face plngere este de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii actului. Regimul cilor de atac n domeniul contraveniilor trebuie privit prin prisma actualului cadru constituional alturi de regimul juridic al contenciosului administrativ, n domeniul actelor administrative legea instituie un control general nfptuit de instane specializate. Totodat legea reglementeaz mai multe excepii de la acest control printre care se numr i actele administrative pentru care prin lege special se prevede un contencios special nfptuit de ctre instanele de drept comun. Ordonana Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor consacr un astfel de contencios 223. Instana competent s soluioneze plngerea contravenional este judectoria n a crei circumscripie a fost svrit fapt contravenional. Prin derogare de la aceast regul, n cazul contraveniilor normale s-a prevzut c soluionarea plngerii revine judectoriei n a crei raz teritorial se afl domiciliul contravenientului sau sediul persoanei juridice creia i s-a aplicat sanciunea. De asemenea prin legi speciale legiuitorul a stabilit i alte organe competente s soluioneze plngerea contravenional. Astfel prin Legea pentru protecia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date se prevede c mpotriva proceselor verbale de constatare i sancionare contravenional se poate face plngere la seciile de contencios administrativ ale tribunalelor 224. Plngerea contravenional suspend executarea sanciunilor contravenionale iar n cazul prii vtmate i a persoanei creia i aparin bunurile confiscate, suspendarea privete doar despgubirea sau msura confiscrii. Introducerea plngerii precum i celelalte acte de procedur referitoare la soluionarea acesteia sunt scutite de tax judiciar, de timbru. Dup primirea dosarului, judectoria va fixa termen de judecat care nu va depi 30 de zile i va dispune citarea contravenientului sau dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul verbal sau n plngere precum i a oricror altor persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. Dac fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul verbal de constatare a contraveniei.
222
223

O.U.G. nr. 26/1997 privind protecia copilului publicat n M. Of. Partea I nr. 276 din 24 iulie 1998. Voicu Bara, op. cit., p. 360. 224 Curtea suprem de Justiie, secia civil, decizia nr. 809/1993 n Revista Dreptul nr. 12/1993, p. 87 170

Instana competent s soluioneze plngerea verific dac aceasta a fost introdus n termen ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare verificrii legalitii i temeiniciei procesului verbal dup care hotrte asupra sanciunii despgubirii stabilite precum i asupra msurii confiscrii, n acest caz de anulare sau de constrngere a nulitii procesului-verbal bunurile confiscate se restituie celor n drept. Dac bunurile au fost valorificate instan de judecat va dispune celui n drept s i se achite despgubire. Plngerile mpotriva proceselor verbale se soluioneaz cu precdere. Recursul contravenionale exercit mpotriva hotrri judectoreti prin care s-a soluionat plngerea n termen de 15 zile de la comunicare fiind suspensiv de executare. Recursul urmeaz a se exercita la tribunalul n a crui raz teritorial se afl judectoria a crei hotrre este supus recursului. Soluionarea cii de atac impune respectarea principiului non reformatio in peius potrivit cruia urmeaz s nu se aplice o amend mai mare cu ocazia soluionrii plngerii sau a recursului declarat mpotriva hotrrii prin care a fost soluionat plngerea contravenientului. Calea de atac la regimul executrii sanciunii prestrii unei activiti i a condiiilor n care acestea se realizeaz precum i a modului n care se exercit supravegherea contravenientului. Contravenientul poate depune plngere fie la primar fie la unitatea de poliie de care aparine agentul nsrcinat cu supravegherea activitii acestuia. Dup primirea plngerii organul competent va verifica de ndat aspectele sesizate i n termen de 15 zile de la nregistrare o va nainta mpreun cu actul de verificare, la judectoria n a crei circumscripie se execut sanciunea. Plngerea se soluioneaz n termen de 10 zile de la primirea acesteia iar dac este ntemeiat instana va dispune schimbarea activitii sau a msurilor de supraveghere. Hotrrea instanei de judecat este irevocabil i se comunic primarului sau unitii de poliie la care s-a depus plngerea. 6. Executarea sanciunilor contravenionale Procesul-verbal de constatare a contraveniei i de aplicaie a sanciunii contravenionale neatacat n termenul legal, precum i hotrrea judectoreasc irevocabile, prin care s-a soluionat plngerea mpotriva acesteia, constituie titluri executorii n temeiul crora vor fi puse n executare sanciunile aplicate. Modul de exercitare a acestor sanciuni difer n funcie de sanciunea aplicat astfel: Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatare, n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat din momentul comunicrii contravenientului a procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ntiinare scris. Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face de ctre; organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori a contraveniei, n termenul legal sau instana judectoreasc n celelalte cazuri225. n vederea executrii amenzii contravenionale, aceste autoriti publice vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direciei generale ale finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti i unitilor subordonate acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are domiciliul contravenientul, procesul-verbal de constatare i sancionare contravenional sau, dup caz dispozitivul hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea mpotriva acestuia. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre prima instan de judecat prin emiterea unui mandat de executare. Mandatul de executare se ntocmete n 4 exemplare u cuprinde: denumirea instanei care 1-a emis, data emiterii, numrul i data hotrri care se execut, datele privitoare le persoana contravenientului: numele, prenumele, data i locul naterii, domiciliul i reedin, dac este cazul i codul numeric personal precum i durata i natura activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient. Executarea amenzii contravenionale se poate face de ctre contravenionist din propria iniiativ sau n mod silit n condiiile prevzute de lege. mpotriva actelor de executare silit se poate face contestaie de executare potrivit dispoziiilor Codului de procedur civil 226. Executarea silit a amenzilor contravenionale de ctre direcia general a finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti n condiiile de recuperare a creanelor bugetare. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut n raza unitii administrativteritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina n domeniile de activitate stabilite prin
225 226

Anton Trilescu, op. cit., p. 361. L. Ungur, Stabilirea i executarea despgubirilor civile, n Revista Dreptul nr. 8/1999, p. 77. 171

hotrrea consiliului local. La stabilirea coninutului activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient, primarul va avea n vedere pregtirea profesional i starea sntii acestuia. Legea interzice prestarea activitii n subteran, n mine, metrou ori n alte asemenea locuri cu un grad ridicat de risc. Potrivit legii contravenientul este obligat s se prezinte la primarul unitii administrativ teritoriale unde i are domiciliul sau reedina n cel trziu 3 zile de la primirea mandatului de executare. Prestarea activitii n folosul comunitii se execut pe baza unor norme orientative de munc stabilite de primar care s fac posibil exercitarea controlului, la diferite intervale de timp de ctre cei mputernicii cu supravegherea sanciunii.

172

CUPRINS
LEGISLAIA N ADMINISTRAIA PUBLIC.................................................................................................... 1 CAPITOLUL I.................................................................................................................................................... 1 CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLICA................................................................................................. 1 l. Puterea de stat i puterea de a administra................................................................................................. 1 2. Noiunea de administraie publica............................................................................................................. 3 3. Relaia guvernare-administraie public. Rolul executivului n dreptul public contemporan......................6 4. Principiile fundamentale ale administraiei publice..................................................................................11 4.1. Principiul legalitii............................................................................................................................ 12 4.2. Centralizare i autonomie n administraia public...........................................................................12 4.3. Principiul proporionalitii................................................................................................................. 15 4.4. Principiul permanenei i continuitii n asigurarea interesului general...........................................15 4.5. Principiul subsidiaritii...................................................................................................................... 16 4.6. Principiul democratismului................................................................................................................ 17 4.7. Principiul umanismului...................................................................................................................... 18 4. 8. Alte principii..................................................................................................................................... 19 5. Funciile administraiei publice................................................................................................................. 19 6. Caracteristicile administraiei publice...................................................................................................... 21 CAPITOLUL II................................................................................................................................................. 22 MEDIUL JURIDIC AL ADMINISTRAIEI PUBLICE........................................................................................22 1. Aspecte generale..................................................................................................................................... 22 1. Sarcinile sistemului administraiei publice...............................................................................................23 1.1. Noiunea de sarcini ale sistemului administraiei publice..................................................................23 1.2. Sarcinile de conducere i organizare................................................................................................24 2. Persoana administrativ - subiect al raporturilor juridice de drept administrativ......................................25 3. Administraia public i mediul social...................................................................................................... 27 4. Administraia public i mediul politic...................................................................................................... 27 CAPITOLUL III................................................................................................................................................ 28 ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE................................................................................................ 28 1. Consideraii generale............................................................................................................................... 28 2. Principii generale ale organizrii sistemului administraiei publice..........................................................30 2.1. Centralizarea administrativa............................................................................................................. 30 2.2. Deconcentrarea administrativ......................................................................................................... 31 2.3. Descentralizarea administrativ........................................................................................................ 31 2.6. Premise ale descentralizrii administrativ-teritoriale.........................................................................34 3. Criterii de constituire a sistemului administraiei publice..........................................................................35 4. Noiunile de autoritate public i administraie........................................................................................ 36 public potrivit Constituiei. Identificarea sferei............................................................................................ 36 administraiei publice................................................................................................................................... 36 5. Noiunea de instituie publica................................................................................................................... 40 CAPITOLUL IV................................................................................................................................................ 43 COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE......................................................................43 1. Preedintele Romniei............................................................................................................................ 43 2. Guvernul.................................................................................................................................................. 44 3. Autoritile administrative autonome........................................................................................................ 51 4. Ministerele............................................................................................................................................... 52 5. Prefectul.................................................................................................................................................. 54 6. Consiliile locale........................................................................................................................................ 57 7. Consiliul judetean.................................................................................................................................... 63 8. Primarul................................................................................................................................................... 66 CAPITOLUL VI................................................................................................................................................ 70 ACTUL ADMINISTRATIV................................................................................................................................ 70 1. Noiunea de act administrativ.................................................................................................................. 70 2. Denumirea actelor administrative............................................................................................................ 75 3. Clasificarea actelor administrative........................................................................................................... 76 4. Fora juridic a actelor administrative...................................................................................................... 78 5. Condiii de valabilitate privind emiterea actelor administrative................................................................80 6. Intrarea n vigoare a actelor administrative.............................................................................................. 84 173

7. Executarea actelor administrative............................................................................................................ 86 CAPITOLUL VII............................................................................................................................................... 87 NCETAREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE...................................................87 1. Consideraii generale............................................................................................................................... 87 2. Suspendarea executrii actelor administrative........................................................................................ 87 3. Anularea actelor administrative............................................................................................................... 88 CAPITOLUL VIII.............................................................................................................................................. 91 OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE I ALTE OPERAII MATERIALE..........................................................91 1. Noiunea de operaiune administrativ.................................................................................................... 91 2. Diferite operaiuni administrative............................................................................................................. 91 CAPITOLUL X............................................................................................................................................... 125 CONTRACTUL ADMINISTRATIV................................................................................................................. 125 1. Consideraii generale............................................................................................................................. 125 2. Elementele contractului administrativ.................................................................................................... 128 3. Regimul juridic al contractului administrativ...........................................................................................128 4. Executarea contractului administrativ........................................................................................................ 129 4.1. Prerogativele administraiei publice................................................................................................ 129 4.2. Drepturile cocontractantului............................................................................................................ 129 4.3. ncetarea contractului administrativ................................................................................................. 130 4.4. Responsabilitatea contractual a administraiei..............................................................................130 CAPITOLUL XI.............................................................................................................................................. 131 CONTRACTUL DE CONCESIUNE............................................................................................................... 131 1. Consideraii generale............................................................................................................................. 131 2. Natura juridic a concesiunii.................................................................................................................. 133 3. Procedurile de concesionare................................................................................................................. 133 3.1. Procedura prealabil concesionrii.................................................................................................133 3.2. Procedura concesionrii prin licitaie public..................................................................................135 3.3. Procedura de contestare a licitaiei publice deschise......................................................................136 3.4. Procedura concesionrii prin negociere direct..............................................................................137 3.5. Finalizarea procedurilor de concesionare.......................................................................................137 4. Regimul juridic al contractului de concesiune........................................................................................ 137 CAPITOLUL I................................................................................................................................................ 139 RSPUNDEREA JURIDIC......................................................................................................................... 139 1. Rspunderea juridic, form specific a rspunderii sociale................................................................139 2. Principiile rspunderii juridice................................................................................................................ 139 3. Formele rspunderii juridice.................................................................................................................. 140 CAPITOLUL II............................................................................................................................................... 143 CONSTRNGEREA I RSPUNDEREA ADMINISTRATIV......................................................................143 1. Constrngerea i rspunderea administrativ n doctrina romneasc interbelic..............................143 2. Constrngerea i rspunderea administrativ n doctrina romneasc postbelic...............................144 3.Corelaia dintre constrngerea administrativ .......................................................................................145 i rspunderea juridic.............................................................................................................................. 145 CAPITOLUL III.............................................................................................................................................. 146 FORMELE RSPUNDERII ADMINISTRATIVE............................................................................................ 146 1. Consideraii generale............................................................................................................................. 146 2. Rspunderea administrativ social-preventiv.....................................................................................146 3. Rspunderea administrativ-financiar................................................................................................... 147 4. Rspunderea administrativ-disciplinar................................................................................................. 149 4.1. Abaterea disciplinar...................................................................................................................... 149 4.2.Sanciuni administrativ-disciplinare.................................................................................................. 150 4.3.Procedura aplicrii sanciunii disciplinare........................................................................................151 5. Rspunderea administrativ-procesual................................................................................................. 152 6. Rspunderea administrativ-patrimonial...............................................................................................154 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENIONAL.......................................................................156 Capitolul I...................................................................................................................................................... 156 CONSIDERAII GENERALE PRIVIND RSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENIONAL..156 1. Noiune i reglementare........................................................................................................................ 156 2. Natura juridic a rspunderii contravenionale......................................................................................157 Capitolul II..................................................................................................................................................... 159 CONTRAVENIA TEMEIUL RSPUNDERII CONTRAVENIONALE...............................................159 174

1. Definiie................................................................................................................................................. 159 2. Elementele constitutive ale contraveniei............................................................................................... 160 3. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei svrite......................................................161 4. Cauzele care nltur rspunderea contravenional............................................................................162 CAPITOLUL III.............................................................................................................................................. 163 SANCIUNILE CONTRAVENIONALE................................................................................................163 CAPITOLUL IV.............................................................................................................................................. 165 PROCEDURA ADMINISTRATIV- CONTRAVENIONAL...................................................................165 1. Consideraii generale............................................................................................................................. 165 2. Constatarea contraveniilor.................................................................................................................... 166 3. Natura juridic a procesului verbal contravenional...............................................................................166 4. Aplicarea sanciunilor contravenionale................................................................................................. 168 5. Cile de atac n domeniul contravenional............................................................................................. 170 6. Executarea sanciunilor contravenionale..............................................................................................171 CUPRINS...................................................................................................................................................... 173

175