POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO

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POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO: o papel do Ministrio da Fazenda no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso*
Maria Rita Loureiro Fernando Luiz Abrucio

Introduo
O presente trabalho procura entender a lgica de nomeao para os altos cargos governamentais em nossa recente experincia democrtica. Examinando os vnculos entre poltica e burocracia no sistema presidencialista brasileiro, enfoca-se especificamente o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso e, dentro dele, o caso do Ministrio da Fazenda, considerado predominantemente tcnico e imune s interferncias polticas. Este estudo justifica-se por trs razes. Em primeiro lugar, a relao entre poltica e burocracia fundamental na definio do processo de governo, sobretudo no presidencialismo. De um lado, porque o Executivo constitui sua maioria parlamentar em grande medida atravs da distribuio de cargos. De outro, porque, quanto maior for a politizao da burocracia, maior ser o problema do controle da delegao, tanto para o presidente como para os parlamentares que participaram da indicao dos postos governamentais. Logo, entender como funciona o equilbrio das relaes entre poltica e burocracia torna-se fundamental. A segunda razo deriva exatamente da argumentao desenvolvida pelos poucos trabalhos

que estudaram a relao entre poltica e burocracia no Brasil.1 A grande maioria dos estudos, ao invs de entender como ocorre o equilbrio dos ditames da burocracia com os da poltica, geralmente busca estabelecer uma diviso entre o comportamento tcnico do corpo burocrtico o padro meritocrtico e a forma meramente clientelista de atuao dos parlamentares. Disto resultam, muitas vezes, anlises que abraam como ideal a total despolitizao da burocracia, como se esta apenas produzisse decises tcnicas visando defesa do interesse pblico, no necessitando de controle poltico. Como contraponto a esta viso, deve-se considerar que as decises tcnicas no so neutras. Constituem, na verdade, escolhas entre possveis

Este artigo uma verso revisada e reduzida de texto apresentado ao GT Economia e Poltica, no XXII Encontro Anual da Anpocs, 27-31 de outubro de 1998. O apoio tcnico e financeiro do Ncleo de Publicaes e Pesquisa (NPP) da Fundao Getlio Vargas foi fundamental para a realizao do trabalho. Agradecemos ainda a Carlos Alberto Rosa, pela colaborao no levantamento de dados e na construo de tabelas e quadros, e a Argelina Figueiredo, Cludio Couto, George Avelino Filho e Kurt Mettenheim pelos comentrios preciosos.

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cracia definida por Weber, portanto, torna-se mais complexa. Uma das anlises mais instigantes sobre a relao entre os polticos e os burocratas realizada nos ltimos anos refora a posio terica adotada aqui. Trata-se do estudo comparativo feito por Aberbach, Putnan e Rockman (1981), analisando sete pases Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana, Alemanha, Itlia, Holanda e Sucia. Os autores mostram que errneo adotar a viso de que o poltico governa e o burocrata apenas administra. Na verdade, o que vem ocorrendo a burocratizao da poltica e a politizao da burocracia, fazendo com que os dois grupos adotem uma estratgia hbrida de atuao polticos baseando sua atuao cada vez mais no discurso tcnico e burocratas reforando o aspecto poltico em seu clculo de atuao, seja mediando interesses de clientelas especficas, seja norteando-se pelos sinais emitidos por polticos. Desta forma, ambos precisaro cada vez mais adotar a posio de policy-makers, com responsabilidade poltica e sem ignorar o carter tcnico dos assuntos de Estado. E aqui entra a terceira razo que justifica nosso trabalho. A escolha do Ministrio da Fazenda (MF) brasileiro na experincia democrtica recente deve-se sua importncia central nas relaes entre poltica e burocracia. O MF no apenas uma estrutura insulada, voltada a discusses e decises meramente tcnicas; ele fundamental para a consecuo de dois objetivos estratgicos aos governos latino-americanos: para a adoo de determinada linha de poltica econmica que garanta apoio interno e externo ao presidente, sendo portanto seu xito essencial para se obter apoio parlamentar, e, ademais, como estrutura utilizada pela Presidncia para controlar a delegao de poderes e responsabilidades na distribuio de cargos pblicos aos aliados. Na verdade, defende-se aqui a tese de que o Ministrio da Fazenda tornou-se o principal ncleo de poder do gabinete presidencial brasileiro, especialmente no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, constituindo-se, a um s tempo, como elemento tcnico e poltico. Seus integrantes, portanto, tornaram-se um dos mais importantes policy-makers do Executivo federal.

rumos a tomar, com determinados impactos sobre a sociedade. Os ocupantes de cargos pblicos de alto escalo so aqueles que, legitimados pelo processo democrtico, devem optar por uma das sadas tcnicas existentes. Alm do mais, o excessivo insulamento da burocracia ante o sistema poltico tende a favorecer determinados grupos de interesse. Os anis burocrticos criados no regime militar demonstraram que uma burocracia protegida da influncia dos partidos politiza-se por outras vias, sem que haja o devido controle pblico democrtico (Cardoso, 1975).2 A constituio de uma burocracia de mrito e com certo grau de autonomia , sim, essencial no Estado moderno, mas suas aes devem ser monitoradas pelo sistema representativo, cabendo aos polticos fazer a ponte entre as decises burocrticas e os interesses por eles representados. No se trata, portanto, de privilegiar um ou outro grupo e/ ou lgica de atuao. Como j mostrara Weber, h uma inseparvel complementaridade entre polticos e burocratas no mundo moderno, embora suas relaes sejam marcadas por permanentes tenses (Weber, 1993; Cohn, 1993, p. 16; Beetham, 1993, pp. 51-63). As mudanas operadas no mundo moderno, ademais, tornam mais difcil a manuteno de uma perspectiva dicotmica no que tange relao entre burocracia e poltica, sobretudo no alto escalo governamental. Isto porque, com o aumento da cobrana democrtica por parte da populao e com a necessidade de uma atuao cada vez mais eficiente por parte do Estado, o limite entre o que a tarefa do burocrata e o que cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e, em alguns casos, h um total embaralhamento destas duas funes. Ao ocupar cargos pblicos, os polticos precisam responder tecnicamente aos problemas, e caso no o faam, suas carreiras podem correr risco. Os burocratas, por sua vez, sobretudo quando ocupam funes do alto escalo, precisam atuar politicamente no sentido de escolher prioridades e levar em conta interesses e valores, sejam eles referentes lgica interna do sistema poltico, sejam vinculados a determinadas orientaes tcnicas com maior aceitao na sociedade. A prpria separao entre poltico e buro-

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Assim sendo, o objetivo do artigo analisar quais variveis explicam a importncia e o poderio adquiridos pelo Ministrio da Fazenda no gabinete presidencial no perodo democrtico recente, mais especificamente no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Para tanto, iremos estud-lo no seus planos externo e interno. No que tange dimenso externa, as referncias bsicas so o papel crescente da rea econmica nos governos contemporneos e a crise fiscal do Estado latino-americano, o funcionamento do sistema poltico brasileiro e a montagem dos gabinetes presidenciais ao longo da redemocratizao. No mbito interno, por sua vez, analisaremos as estruturas de poder formais e informais do MF, as caractersticas profissionais do alto escalo deste Ministrio, alm de sua articulao com o restante do gabinete, sobretudo com a Presidncia. Os fatores externos sero tratados a seguir. Depois, concentraremos a discusso nos fatores internos, resumindo as principais concluses de extensa pesquisa emprica (Loureiro e Abrucio, 1998a e 1998c).

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O papel da rea econmica nos governos contemporneos

Na formao do Estado liberal moderno, o Ministrio da Fazenda ou das Finanas constituiuse, junto com as Foras Armadas e a Justia, no ncleo central das burocracias governamentais. Depois de toda a expanso das reas sociais ao longo da construo dos vrios modelos de welfare state, hoje novamente o Ministrio da Fazenda ou correlato ganha destaque. Isto porque ele se transformou em agncia dominante na estrutura governamental em razo do imperativo fiscal que guia os governos em praticamente todo o mundo. uma era, segundo Flynn e Strehl (1996), em que a lgica oramentria da otimizao do input prevalece sobre a lgica do output, da produo das polticas em si. Na Amrica Latina, este imperativo fiscal ganhou contornos ainda maiores, com a crise da dvida se somando a um forte ciclo inflacionrio. Na dcada de 80 e no incio da de 90, os pases latino-americanos viveram sob o signo da urgncia

econmica, o que evidentemente conferiu maior importncia ao posto de ministro da Fazenda e a toda a equipe econmica que gira em sua volta. Alm disso, no pases presidencialistas latino-americanos, nos quais a crise fiscal e as reformas econmicas esto no centro de suas agendas polticas, a centralidade poltica dos ministrios da Fazenda evidente quando se observam, por exemplo, os vnculos particularmente estreitos estabelecidos entre os presidentes da Repblicas e seus ministros da Fazenda e, sobretudo, a posio de lderes presidenciveis destes ministros, como foram os casos de Fernando Henrique Cardoso, no Brasil, Domingos Cavallo, na Argentina, e Alejandro Foxley, no Chile. Alm disso, em um estudo centrado nas relaes entre burocracia e poltica, como o nosso, a escolha do Ministrio da Fazenda particularmente interessante na medida em que se supe que, por sua prpria natureza institucional, os componentes tcnicos das suas decises (ou seja, a lgica do controle de gastos e da distribuio rgida de recursos dentro das alocaes oramentrias) normalmente sobressaem-se em relao aos componentes estritamente vinculados ao jogo poltico (isto , a lgica das disputas eleitorais, dos interesses federativos, das demandas sociais etc.). Entretanto, se a luta entre a racionalidade tcnica dos burocratas e a racionalidade poltica manifestase aqui como luta entre Ministrio da Fazenda, defensor do ajuste fiscal, e outros ministrios gastadores, que pressionam para aumentar os gastos pblicos e atender as demandas de suas clientelas, por outro lado no se pode esquecer que a poltica como luta entre interesses e/ou valores divergentes est tambm presente no interior do prprio Ministrio, intimamente imbricada com as escolhas tcnicas que o presidente realiza e, sobretudo, de acordo com os resultados das polticas macroeconmicas e seus impactos para a legitimao do governo. Nesse sentido, as relaes de poder no alto escalo (entre polticos e burocratas e destes entre si) configuram-se no Ministrio da Fazenda de forma bastante especfica. Tal especificidade decorre da prpria natureza de seus burocratas (e/ ou especialistas recrutados fora da burocracia

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menta assim a capacidade presidencial de montar e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto poltico, bem como o seu poder de nomeao independentemente dos arranjos burocrticos mais perenes. O spoil system constitui-se, desse modo, em uma das caractersticas fundamentais da maioria dos presidencialismos. Em segundo lugar, o presidente, sobretudo na Amrica Latina, possui poderes legislativos que tornam o Executivo bastante forte perante o Congresso Nacional (Mainwaring e Shugart, 1997; Figueiredo e Limongi, 1997). Se este poder do Executivo for acrescido do enfraquecimento institucional do Legislativo por exemplo, no processo oramentrio , a carreira da classe poltica vai ser direcionada mais para os postos no Executivo. Este o caso tpico do Brasil, onde a meta principal do parlamentar no a reeleio, mas ocupar cargos no Executivo, de todos os nveis de governo, que potencializem sua carreira poltica (Abrucio e Samuels, 1997). Se as duas caractersticas acima contribuem mais para o fortalecimento do presidente, h uma outra que o enfraquece. Trata-se da necessidade de o Executivo obter apoio parlamentar em um sistema em que no h vinculao imediata entre os dois Poderes ao contrrio, o presidencialismo por princpio baseado no governo dividido. O caso brasileiro possui as trs caractersticas acima apontadas e, historicamente, a montagem do gabinete presidencial passa pelo convvio de caractersticas majoritrias e consociativas (Couto, 1997). Dentre as caractersticas consociativas, destacam-se, primeiro, o grande nmero de partidos relevantes no Congresso, a indisciplina partidria e as constantes mudanas de legenda, obrigando o presidente a montar um gabinete bastante heterogneo e difcil de controlar mesmo no primeiro governo de Fernando Henrique, considerado forte em comparao ao restante da histria republicana brasileira, o presidente precisou dividir o seu Ministrio com cinco partidos, com fidelidade nem sempre garantida. A estrutura federativa, por sua vez, tem um carter centrfugo, dando bastante autonomia poltica aos estados e tornando-os colgio eleitoral da eleio nacional, exatamente num contexto de

que tomam decises) como atores polticos hbridos. Ou seja, so tcnicos especializados que agem politicamente, levando em conta interesses, orientaes tericas, polticas e mesmo ideolgicas. Portanto, para os fins deste estudo, so considerados polticos os membros da alta burocracia que atuam nas diferentes secretarias do Ministrio da Fazenda, no s implementando suas polticas, mas igualmente participando do processo decisrio, e para a aportando recursos polticos como a articulao de idias e interesses e o saber tcnico necessrios para a formulao dessas polticas. Mas antes de estudar especificamente estes policy-makers do Ministrio da Fazenda, fundamental entender os dois outros fatores externos: o funcionamento do presidencialismo brasileiro e a montagem dos gabinetes ao longo da redemocratizao.

Presidencialismo e burocracia no Brasil: a formao dos gabinetes ministeriais da redemocratizao

A estrutura da alta burocracia de qualquer pas depende, em grande medida, da relao entre o sistema poltico e a administrao pblica. Neste sentido, o sistema de governo, o sistema partidrio, a organizao poltico-territorial e a permeabilidade poltica da alta burocracia so variveis fundamentais. No Brasil, a varivel poltico-institucional mais relevante o presidencialismo. Segundo Shugart e Carey (1992), o sistema presidencialista tem as seguintes caractersiticas: eleio popular do chefe do Executivo; mandatos fixos para os poderes Executivo e Legislativo, e no dependentes de confiana mtua; chefe do Executivo nomeia e dirige a composio do governo, alm de ter poderes legislativos outorgados pela Constituio. A partir desta caracterizao, constatam-se trs efeitos mais gerais do presidencialismo na formao da alta burocracia. O primeiro que o presidente torna-se, de fato, o construtor de seu gabinete, e no o partido majoritrio ou a coalizo vencedora, como ocorre no parlamentarismo. Au-

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fragilidade dos partidos na organizao da carreira da classe poltica. Disto resulta, entre outras coisas, que a lealdade dos parlamentares vincula-se, muitas vezes, mais aos seus estados do que aos partidos ou a uma lgica nacional (Mainwaring, 1999; Abrucio, 1998). Deste modo, o presidente, para obter maioria, ter de responder no somente s lideranas polticas instaladas em estruturas centralizadas, mas tambm s bases locais. A estas caractersticas consociativas soma-se outra de cunho majoritrio: o forte poder da Presidncia da Repblica em nosso sistema poltico. Sua explicao est, inicialmente, na dinmica personalista presente na figura do presidente, tanto no momento eleitoral como no governativo. Este carter no diz respeito apenas cultura poltica; ele j est instalado nas instituies e no modus operandi do sistema poltico e do Executivo, e a criao das medidas provisrias,3 na Constituio de 1988, veio reforar este aspecto. De modo que o presidente ser quase sempre a liderana a iniciar o jogo poltico. Alm do mais, para ganhar autonomia ante os compromissos polticos assumidos num sistema consociativo, o presidente cria estruturas paralelas de poder e fortalece determinados nichos de insulamento burocrtico. como se o presidente, por um lado, distribusse poder para obter apoio poltico e, por outro, tivesse tambm que reconcentrar outra parcela de poder para conseguir de fato reduzir ao mximo a disperso causada pela barganha de cargos e, assim, controlar os aliados e realizar as suas polticas prioritrias. A forma mais utilizada para obter apoio parlamentar, nesse caso, o loteamento dos principais postos governamentais, com seu efeito paradoxal: garante a maioria ao presidente mas pode reduzir sua capacidade de controlar a delegao de funes na montagem de seu gabinete. Este o dilema da governabilidade do presidencialismo brasileiro. Como veremos, no um dilema que leva inexoravelmente ingovernabilidade, como argumenta parte da literatura, mas cuja resoluo depende de uma engenharia poltica complexa, envolvendo vrios elementos. Uma ltima caracterstica mais geral do presidencialismo brasileiro refere-se estrutura de car-

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reiras, tema pouco tratado pela Cincia Poltica brasileira. Na verdade, nossa administrao pblica foi montada a partir de cargos e no de carreiras. Deste modo, em geral o topo do organograma estatal no preenchido necessariamente por funcionrios de carreira do Estado, mas sim por meio de nomeaes.4 H, aparentemente, uma maior fragilidade burocrtica diante das injunes polticas. Tal afirmao esconde um aspecto importante: parte significativa do alto escalo ocupada por determinados grupos que esto sempre em cargos comissionados, sobretudo porque a forte rotatividade ministerial leva os polticos a escolherem burocratas com experincia e conhecimento da mquina. Os bons esplanadeiros,5 como os definiram vrios entrevistados, so fundamentais para o funcionamento do presidencialismo brasileiro e para a sobrevivncia da classe poltica que o sustenta. A argumentao acima poderia ser refutada pela constatao de que, na grande maioria das vezes, estes burocratas circulam de um ministrio para outro, resultando em baixa estabilidade organizacional e, por conseguinte, em descontinuidade de polticas. Mas o fato mais relevante aqui que os burocratas com maiores qualidades tcnicas e capacidade de mobilizao poltica permanecem, a despeito das mudanas de governo. Embora configurando um padro informal, tal caracterstica crucial para o funcionamento estvel do presidencialismo brasileiro. Este padro, bem verdade, estabeleceu-se mais claramente e de forma mais continuada no Ministrio da Fazenda, objeto de nosso estudo. Neste caso, as carreiras tm uma importncia maior do que nos outros ministrios, mas h um conjunto de tcnicos que tem permanecido no MF sem pertencer s carreiras internas. O poder de mobilizao poltica, o conhecimento da mquina e a adoo de um receiturio cada vez mais hegemnico de solues para os problemas econmicos so as caractersticas comuns a este corpo de funcionrios que tem tido cadeira cativa no alto escalo do Ministrio da Fazenda. A estes se somam os que vm de fora, provindos da universidade e/ou do setor privado, cujos nomes no se alteraram tanto como nos outros ministrios. Tais

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parte da classe poltica e tambm a uma parcela significativa dos principais ncleos tcnicos nogovernamentais, a Nova Repblica significou a oportunidade de acesso a estes postos para os vrios grupos polticos. A partir de amplo estudo sobre a escolha de todos os ministros e ocupantes de secretarias vinculadas Presidncia da Repblica, desde o governo Sarney at o final de 1997,6 constatamos, em primeiro lugar, uma grande instabilidade ministerial ao longo da redemocratizao brasileira, como mostra a Figura 1. Note-se que o governo Sarney teve a maior taxa de renovao ministerial, ao passo que o governo Fernando Henrique Cardoso obteve a menor taxa,7 por razes que explicaremos depois. Tais dados tornam-se mais expressivos se observarmos que as taxas de rotatividade ministerial no Brasil so muito maiores do que as do restante da Amrica Latina e de outros pases em desenvolvimento. Segundo Nam (1996), os ministros na Amrica Latina, no perodo 1988-93, permaneceram no cargo por apenas 14,6 meses em mdia. Se forem excludos pases como Mxico, Chile e Colmbia, que apresentam ocupaes ministeriais mais longas, a mdia do continente cai para 11,5 meses. No conjunto desses pases, algumas reas como os ministrios do Trabalho, da Sade e da Educao tm rotatividade maior do que a das pastas econmicas. A Figura 2 expressa melhor esta situao.

nomes, entretanto, revezam-se em funo de mudanas nas orientaes da poltica econmica e da confiana do presidente e do ministro da Fazenda. Em resumo, nem na rea fazendria, uma das mais insuladas, h uma completa vinculao entre carreira e cargos do alto escalo como nos pases parlamentaristas; no entanto, h um nmero significativo de tcnicos, do governo federal ou no, que tm permanecido nestes postos, no ocorrendo aqui um modelo completamente aberto, como o gabinete presidencial brasileiro caracterizado pela literatura. Embora as carreiras sejam mais importantes neste ministrio do que nos demais, a permanncia do tcnico vai depender, repetindo o argumento acima, da mobilizao poltica, de ele ser um esplanadeiro e de atuar conforme um receiturio tcnico que se tornou hegemnico. Estas trs caractersticas mostram cabalmente como at na Fazenda os tcnicos de fora ou de dentro do governo precisam atuar politicamente, isto , tm de se tornar tcnicos-polticos. Alm destas caractersticas mais gerais do sistema poltico, temos de entender o provimento dos cargos de alto escalo do Ministrio da Fazenda no contexto da formao dos gabinetes presidenciais da redemocratizao do pas. O fim do perodo autoritrio levou a um aumento da competio poltica pelos cargos de alto escalo. Aps vrios anos em que o provimento da alta funo pblica do governo federal esteve fechado boa

Figura 1 Nmero de Pessoas que Ocuparam Cargos de Ministros e nos Demais rgos da Presidncia da Repblica
Taxa de Renovao: FHC = 1,15 Itamar = 1,72 Collor = 1,77 Sarney = 2,34

FHC ITAMAR COLLOR SARNEY

P = n. de Pessoas 0 10 20 30 40 50 60 70

Obs.: No caso de Fernando Henrique Carsoso, o clculo da taxa de renovao vai at dezembro de 1997, antes das reformas ministeriais do primeiro semestre de 1998.

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Figura 2 Nmero Mdio de Meses em que Permanecem no Cargo os Ministros dos Pases em Desenvolvimento (1988-1993) Os meses de um ministro no cargo
Cingapura Mxico Botsuana Malsia Espanha Chile Colmbia Tailndia Amrica Latina Venezuela Coria ALC, exceto Mxico Argentina Peru Brasil 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55

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Nmero de Meses

Fonte: Chiefs of state and cabinet members of foreign governments. Peridico do governo norte-americano (1988-1993), Nam (1996, p. 251).

apud

No caso do governo Sarney, a explicao para a instabilidade ministerial est, primeiro, na heterogeneidade da aliana que dera base Nova Repblica, e portanto o nmero de pretendentes legtimos era alto. Alm disso, o presidente Jos Sarney precisou recorrentemente afirmar o seu poder perante os integrantes da Aliana Democrtica, elevando o conflito pela disputa dos cargos. Mas a competio poltica por cargos pblicos continuou alta nos outros governos. A explicao baseada na fragilidade do governo Sarney no d conta deste fenmeno. A instabilidade ministerial, como visto na Figura 1, continuou nos governos Collor e Itamar. No primeiro, a explicao conjuntural est no erro de sua estratgia inicial de querer governar e montar seu gabinete a despeito

do Congresso Nacional. Collor, assim, esqueceu-se de que no presidencialismo, sobretudo quando somado a um alto grau de consociativismo, como o caso brasileiro, no se pode governar sem lotear a estrutura ministerial, em maior ou menor medida. Mais do que isso, como mostrou Octvio Amorim Neto (1994, p. 25), os presidentes brasileiros com maior estabilidade governativa foram aqueles que dividiram o governo com o maior partido no Congresso, e na primeira parte de seu mandato, exatamente a mais longa (um ano e meio, num perodo de dois anos e meio), Fernando Collor praticamente alijou o PMDB da partilha do poder. A instabilidade ministerial do governo Itamar explica-se conjunturalmente por dois fatores. O

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portantes na montagem dos gabinetes presidenciais. Dados de nossa pesquisa, analisados mais adiante (Figura 3), e os coletados por Rachel Meneguello (1998) e Octvio Amorim Neto (1994) demonstram claramente isto. No entanto, h um contingente de partidos relevantes muito alto no Brasil se comparamos a outros pases de gabinete dividido j chegamos a ter oito no perodo Itamar, alcanando um padro bem acima do presidencialismo latino-americano e s perdendo para o presidencialismo polnes no perodo de Lech Walessa (Linz e Stepan, 1996). Desse modo, o processo de diviso do governo mais fragmentador no caso brasileiro, dificultando o controle da delegao e, assim, criando maiores incertezas aos governantes. Diante desta situao, os presidentes muitas vezes tm sido impelidos a fazer sucessivas alteraes no organograma estatal ou nos postos ministeriais para tentar recuperar poder ou aumentar a capacidade de monitoramento dos cargos distribudos. A disputa acirrada por cargos ministeriais, ademais, impulsionada pelo mote principal da carreira tpica da classe poltica brasileira: a preferncia por obter cargos no Executivo a fortalecer institucionalmente o Legislativo. Este um terceiro fator que favorece a instabilidade ministerial. interessante comparar aqui, ainda que brevemente, o caso brasileiro com o provimento de cargos ministeriais no presidencialismo norte-americano. Regras constitucionais que impedem a participao simultnea em mais de um Poder e a predominncia do bipartidarismo fazem com que, nos EUA, o posto de secretrio, equivalente ao de ministro, no seja atrativo para os membros do Congresso. Ao contrrio, ocupar o posto de secretrio pode significar, em muitos casos, um declnio na hierarquia de poder e de prestgio. No gabinete, o poltico estadunidense ser um subordinado ao presidente, ao passo que como congressista poder estar numa posio mais simtrica, j que nos EUA efetivamente h uma separao e equivalncia dos Poderes (Jones, 1995). Isto pode ser constatado no processo oramentrio, no qual o Congresso norte-americano tem um grande poder, ao contrrio do que ocorre no Brasil, onde os parlamentares buscam postos executivos para terem, de fato, participao no manejo dos recursos pblicos. Portanto, dados

primeiro e mais importante o da relao entre o tipo de coalizo montado inicialmente e as caractersticas peculiares da liderana do presidente Itamar. O carter inicial de coalizo pr-impeachment obrigou o presidente a, num primeiro momento, dividir a composio do governo com uma ampla coalizo, maior at do que a da Nova Repblica. Ao longo do governo, o resultado desta ampla coalizo foi sendo remodelado pelas escolhas de Itamar, que queria imprimir uma feio prpria ao gabinete. Alis, o governo Itamar foi aquele em que as escolhas pessoais mais pesaram no provimento ministerial, como veremos depois, e em que os motivos meramente idiossincrticos mais atuaram na demisso ou nomeao de um ministro. S no Ministrio da Fazenda, Itamar Franco teve mais ministros do que Sarney (seis contra quatro), sendo que seu governo durou a metade do cumprido pelo primeiro presidente da redemocratizao. Alm deste fator, como Itamar teve o final de seu governo marcado pela composio em torno de uma campanha presidencial, ele teve de adaptar e readaptar seu Ministrio de acordo com as injunes vinculadas candidatura de Fernando Henrique Cardoso Presidncia da Repblica. Estes fatores conjunturais ajudam a explicar mas no respondem por completo o problema da instabilidade ministerial na redemocratizao. De modo que quatro outros fatores estruturais devem ser agregados. O primeiro, de cunho mais estrutural, vincula-se crise do Estado desenvolvimentista, iniciada na dcada de 80, e dificuldade de se constituir uma nova aliana hegemnica no pas (Sallum Jr., 1996). O fato que pelo menos os trs primeiros governos do perodo ps-autoritrio (Sarney, Collor e Itamar) sofreram muito com esta situao, pois tinham menos recursos para distribuir sua base o que a tornava mais instvel e menor capacidade de organizar a ao coletiva para resolver a urgncia econmica que o pas vivia. Assim, o apoio poltico-parlamentar foi estreitamente vinculado aos sucessos momentneos, sobretudo os alcanados com os planos de estabilizao. O segundo fator refere-se necessidade de repartir o gabinete com um grande nmero de partidos. Ao contrrio do que grande parte da literatura afirma, os partidos so instrumentos im-

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Figura 3 Critrios Predominantes de Nomeao de Ministros e Secretrios Especiais da Presidncia da Repblica nos Governos Sarney, Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso Totalizao de pontos por Critrio/Governo
55 45 Total de Pontos 35 25 15 5

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Sarney

Collor

Itamar

FHC

Governos Pesquisados

Partidrio Grupos de Interesse

Federativo Imagem

Tcnico Pessoal

Fonte: Loureiro e Abrucio (1998c).

estes incentivos, so rarssimos os casos nos Estados Unidos em que congressistas deixam seus cargos para ocuparem uma secretaria.8 O quarto elemento causador da instabilidade ministerial a necessidade de se conjugar diversos critrios na indicao dos ministros. No s o critrio partidrio, mas tambm o federativo fundamental, dada sua importncia na lgica da carreira poltica. Igualmente, o critrio pessoal ganha relevncia como modo de o presidente preencher postos estratgicos do gabinete com nomes de sua inteira confiana, a fim de contrabalanar os problemas de delegao de nosso sistema. Por fim, o critrio tcnico cada vez mais essencial, uma vez que os polticos tm de realizar trade-offs entre a conquista de cargos para a distribuio de recursos s clientelas e a busca de racionalidade e legitimao das polticas junto opinio pblica sobretudo porque no h um preenchimento imediato dos postos do alto escalo por critrios meramente burocrticos. Traamos, ento, um perfil das escolhas ministeriais ao longo da redemocratizao segundo

seis critrios partidrio, federativo, tcnicopoltico, imagem, grupo de interesse e pessoal.9 Os pressupostos bsicos so que os critrios no so excludentes entre si e que as indicaes envolvem uma combinao entre estes mesmos critrios, o que nos levou a conferir pesos de 1 a 6 conforme a importncia de tais aspectos em cada nomeao. Para confeccionarmos um mapa do provimento dos postos ministeriais ou correlatos, utilizamo-nos de dados biogrficos (participao em partidos ou entidades da sociedade civil, origem regional etc.), documentos oficiais, de imprensa, e entrevistamos um amplo leque de pessoas que ocuparam (ou ainda ocupam) cargos estratgicos, pedindo-lhes que indicassem um peso (de 1 a 6) a cada um dos nomeados.10 A Figura 3 revela os resultados. A figura acima indica que os critrios preponderantes no governo Sarney, caracterizado por grande instabilidade ministerial, foram o partidrio e o federativo. Isto se explica pelo interesse do presidente em dividir ao mximo os cargos do alto escalo com as bancadas estaduais e partidrias. O

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O governo Fernando Henrique, como se apreende dos dados acima, tem sido aquele com maior estabilidade ministerial e em que h um predomnio forte do critrio tcnico, seguido pelo partidrio. Fica a pergunta: por que o perfil do gabinete do presidente Fernando Henrique Cardoso diferente daquele dos governos anteriores? Em primeiro lugar, porque o presidente Fernando Henrique Cardoso tinha em seu primeiro mandato uma situao financeira melhor do que a dos demais presidentes do perodo psautoritrio. fato tambm que parte desta situao foi construda na gesto de Fernando Henrique no Ministrio da Fazenda. E aqui encontramos a segunda resposta para entender a peculiaridade do atual gabinete ministerial: em grande medida, o gabinete do presidente Fernando Henrique representou uma continuidade de seu mandato de primeiro-ministro. Ou seja, o presidente colocou pessoas de sua confiana e que estavam na Fazenda ou participaram de sua gesto no Ministrio das Relaes Exteriores em vrios postos importantes no governo. Isto tem resultado em uma maior estabilidade ministerial, pois tais pessoas so classificadas no mercado poltico de cargos como da cota do Planalto. Mais importante ainda, o estrondoso sucesso poltico do Plano Real fez com que os aliados, dependentes do apoio do governo para otimizar suas carreiras polticas, fornecessem uma maior independncia a Fernando Henrique na montagem do gabinete. Deste modo, os excelentes resultados econmicos sustentados pelo Ministrio da Fazenda propiciaram Presidncia, a um s tempo, o aumento da capacidade de negociao junto ao Congresso e do controle sobre a montagem dos ministrios. O presidente contou tambm, em seu primeiro mandato, com uma boa dose de virt na estratgia de montagem do gabinete. Ao contrrio da estratgia Collor, Fernando Henrique estruturou, sim, seu governo com base na distribuio de cargos importantes aos partidos e, em menor medida, aos governadores aliados, inclusive loteando os cargos de segundo e terceiro escales nos estados e aqui conta mais a varivel federativa , porm, colocando em postos estratgicos pes-

que, alis, no lhe garantiu alto grau de governabilidade. Collor, por sua vez, priorizou inicialmente o critrio de imagem, uma vez que fora eleito contra os polticos (os marajs), e tentou, assim, estabelecer-se como um presidente acima do sistema poltico. Sua viso cesarista logo foi dissipada, pois no poderia governar no presidencialismo consociativo brasileiro sem o Congresso Nacional. Contudo, oito meses depois de incluir em seu governo os partidos e o jogo federativo, Collor comeou a sofrer as denncias de corrupo que atingiram os seus cinco ltimos meses de governo. Neste perodo, ele novamente apostou no critrio da imagem no provimento ministerial, agora por motivos diferentes: tratava-se de colocar pessoas reconhecidas pela sociedade por seu comportamento tico, e desta forma contrabalanar as denncias de corrupo. Itamar priorizou, no incio de seu governo, o aspecto partidrio, porque precisava do suporte da classe poltica para lhe assegurar a legitimidade necessria aps o impeachment. Com o tempo, o presidente procurou autonomizar-se e os critrios pessoal e tcnico ganharam importncia, tornandose os mais utilizados durante o governo, como mostra a Figura 3. Isto ocorreu por duas razes: primeiro, pelo prprio perfil do presidente, sempre inseguro quanto ao apoio poltico e deste modo chamando seus amigos mais prximos para auxililo. Da surgiu a Repblica do po de queijo, o que tambm, por tabela, deu um peso significativo ao critrio federativo, mais especificamente a Minas Gerais. Mas a segunda razo a essencial. Entre 1993 e 1994, o perfil tcnico do governo se acentuou, fenmeno causado e reforado, sucessivamente, pela escolha de Fernando Henrique para o Ministrio da Fazenda, pelo sucesso de seu plano de estabilizao econmica e por sua conseqente transformao em candidato do establishment e dos grandes partidos, vacinados pelo episdio Collor e contrrios candidatura Lula. Na verdade, Fernando Henrique atuou no final do mandato de Itamar como um verdadeiro primeiro-ministro, e toda a poltica governamental ficou atrelada ao xito de sua gesto no Ministrio da Fazenda. O aumento do componente tcnico neste governo foi, em grande medida, uma conseqncia disso.

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soas de estrita confiana e que possuam grande conhecimento da mquina. Com isso, garantiu maior capacidade de monitoramento sobre os cargos distribudos segundo a lgica da obteno de maioria parlamentar. Entram aqui sobretudo os secretrios executivos, cargo equivalente ao viceministro, grupo cujo perfil era composto, em sua maioria, da combinao de duas caractersiticas: so pessoas que obtiveram a confiana do presidente ou de auxiliares prximos a ele durante o perodo de governo de Itamar Franco e que, ao mesmo tempo, eram esplanadeiras.11 A chave para obter o controle da distribuio de cargos, por fim, foi obtida alando um ministrio em particular a um status no s acima dos demais, como tambm responsvel pela fiscalizao de todos os outros ministrios a partir do ngulo financeiro. Trata-se do Ministrio da Fazenda. Alm de este governo estar intrinsecamente ligado lgica financeira, como quase todos na Amrica Latina, o MF constitua, basicamente, a casa dos tcnicos que participaram da gesto bem-sucedida do Plano Real, sob o comando do ento ministro Fernando Henrique. A grande estabilidade de Pedro Malan no cargo a maior prova do carter estratgico adquirido pelo Ministrio da Fazenda. Enquanto, nos outros governos da Nova Repblica, houve trocas constantes de ministro, Malan permaneceu no cargo por todo o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso e por l se manteve no gabinete inicial do segundo mandato. neste contexto poltico-institucional que estudaremos a lgica de provimento do alto escalo do Ministrio da Fazenda e o funcionamento da estrutura de poder no seu interior.

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alguns pases, como o Japo e a Frana, mudam-se apenas algumas dezenas de pessoas a cada governo, em pases presidencialistas como os Estados Unidos e o Brasil esse nmero se eleva substancialmente (Schneider, 1995). Assim, existem poucas carreiras estruturadas em nosso setor pblico, tais como a militar (Coelho, 1976), a diplomtica (Cheibub, 1990), a do magistrio de ensino superior, algumas dentro do Ministrio da Fazenda, como a de auditor da Receita Federal e a de analista de finanas e controle etc. Estudo anterior indicou que, em 1993, quase a metade (47,3%) dos funcionrios pblicos brasileiros estava agrupada em uma categoria sem especificao precisa, denominada PCC (Plano de Cargos e Carreira), e menos de 15% dos servidores encontravam-se em uma carreira estruturada (Abrucio, 1993). No h nenhuma indicao de que esta situao se tenha alterado. Diferentemente de outros pases, especialmente europeus, as carreiras pblicas no Brasil limitam-se a apenas um cargo. Nesse sentido, nossa administrao pblica, como j mencionado antes, est mais prxima do modelo americano, em que o cargo e no a carreira estrutura o avano profissional. Isso ter reflexos no provimento do alto escalo governamental. Pode-se afirmar que o provimento dos cargos do alto escalo bastante aberto nomeao poltica, dadas as caractersticas do sistema presidencialista e a ausncia de carreiras a estruturadas. Distribuindo o conjunto dos ministrios em funo do seu grau de abertura nomeao poltica (entendida aqui como distinta da nomeao burocrtica), pode-se indicar o seguinte continuum: Ministrios Itamaraty militares (mais fechados) Demais MF ministrios (mais abertos)

O provimento de cargos do alto escalo: o caso do Ministrio da Fazenda

O preenchimento dos cargos da alta burocracia no sistema presidencialista brasileiro funciona basicamente atravs de nomeaes polticas. Alm do ministro e seus assessores mais imediatos, grande parte da alto escalo tambm preenchida por meio de diferentes critrios polticos. Se em

Analisaremos aqui como se manifesta a nomeao poltica para os altos escales do Ministrio da Fazenda (MF). Para os fins dessa anlise, consideramos alto escalo os ocupantes de cargos de DAS-6, DAS-5 e DAS-412 distribudos nas suas diversas secretarias. Do ponto de vista formal, todos os ministrios do governo federal estruturam-se em secretarias. No caso do Ministrio da

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Com relao ao provimento dos cargos de alto escalo do MF, embora as carreiras internas sejam fonte importante de recrutamento, elas no constituem a nica nem tampouco a mais relevante forma de acesso a estes postos. O que ter obviamente efeitos sobre a distribuio do poder no Ministrio, como se ver a seguir. So trs as principais fontes de recrutamento de quadros para a alta burocracia do MF: (a) funcionrios de outros rgos da burocracia governamental, tais como Banco Central, Banco do Brasil, SERPRO, IPEA etc., rgos considerados fornecedores de mo-de-obra; (b) profissionais externos aos meios governamentais, da universidade ou vindos da iniciativa privada; (c) funcionrios de carreiras internas do MF. De acordo com os dados de 1998, a maioria dos ocupantes de cargos de DAS-6 e mais o secretrio executivo provinham de outros rgos governamentais, preenchendo dois teros dos postos. Tambm era significativa a participao de pessoas externas aos meios governamentais (1/3), originrias dos meios universitrios e empresariais. No primeiro governo Fernando Henrique, nenhum secretrio originou-se das carreiras internas do Ministrio, mostrando que, mesmo em uma estrutura predominantemente tcnica como a Fazenda, h um descolamento entre carreira e cargo no alto escalo. Este fato agrega mais um indicador para o nosso argumento de que os cargos do topo do organograma estatal so essencialmente polticos, isto , providos por vnculos de afinidade e confiana poltica no sentido amplo. Tomando como exemplo o caso da Secretaria do Tesouro Nacional, constata-se que o provimento de grande parte dos DAS-5 e DAS-4 dessa secretaria foi feito com quadros vindos de outros rgos governamentais, tais como IPEA, Banco Central etc. Alm disso, examinando alguns exemplos de trajetrias de carreira de membros atuais da alta burocracia do MF, destaca-se que estas podem ser diferenciadas em dois tipos principais: trajetria intragovernamental e trajetria mista, envolvendo governo e vinculaes externas. A trajetria intragovernamental desenvolvida por membros da burocracia pblica, originrios de diferentes rgos da rea econmica do governo, que fazem

Fazenda, h sete secretarias e duas subsecretarias. Dentre as diversas secretarias, as mais importantes so a do Tesouro Nacional, a da Receita e a de Poltica Econmica. No Tesouro encontra-se o poder de liberar ou segurar as verbas oramentrias. O peso da Receita reside em sua funo arrecadadora. E a Secretaria de Poltica Econmica, como rgo principal de assessoria do ministro, elabora as orientaes gerais para as polticas econmicas do governo. Selecionando os aspectos mais relevantes do perfil do alto escalo governamental brasileiro,13 pode-se constatar que, no conjunto da Unio, os funcionrios DAS representam pouco mais de 3%, ao passo que no MF este percentual trs vezes superior, atingindo 9,29% do total de seus funcionrios. Tal dado ajuda a reforar a idia da importncia estratgica do MF no gabinete presidencial brasileiro. Alm disso, h outros importantes pontos de diferenciao do perfil dos DAS do MF em relao ao restante da administrao pblica federal. O provimento do alto escalo do MF feito predominantemente com pessoas do prprio Poder Executivo, originrias de diferentes agncias governamentais. Enquanto, na Unio, cerca de 40% dos DAS-5 e DAS-4 e mais de 48% dos DAS-6 so recrutados fora das agncias governamentais, na Fazenda as nomeaes de pessoas externas caem bastante, reduzindo-se para menos de 15% no nvel de DAS-6. Isso significa que, se no MF o recrutamento do alto escalo se faz sobretudo entre quadros burocrticos governamentais, na Unio esse recrutamento ocorre principalmente conforme critrios partidrios e/ou federativos. Outra caracterstica distintiva encontra-se no maior nvel de escolaridade dos DAS da Fazenda, comparativamente ao dos demais DAS federais. Por exemplo, apenas 7% dos DAS-5 do Executivo federal tm ttulos de mestrado e/ou doutorado, ao passo que essa porcentagem atinge mais de 17% entre os DAS-5 no MF. No nvel de DAS-6 a disparidade acentua-se muito mais: somente 8,3% dos ocupantes desse nvel tm ps-graduao, ao passo que no MF mais de 42% do total possuem tal titulao. Esses dados reforam o perfil predominantemente tcnico dos cargos de confiana do Ministrio da Fazenda.

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sua vida profissional predominantemente dentro do governo; a trajetria mista realizada por pessoas que passam transitoriamente pelo governo, vindos dos meios universitrios e/ou de consultoria privada, para onde retornam depois da experincia no Executivo. Conforme indicado em trabalho anterior (Loureiro e Abrucio, 1998b), o exame de vrias trajetrias de carreira mostrou que os titulares das secretarias, tanto quanto o ministro e o secretario executivo, mesmo em um ministrio tcnico como o da Fazenda, foram nomeados politicamente. Em outras palavras, se as carreiras internas do MF detm praticamente o monoplio de cargos em certas reas, como na Secretaria da Receita Federal e na Secretaria Federal de Controle, esse monoplio no atinge os nveis mais elevados. Nesse sentido, pode-se afirmar que a carreira no fonte natural de poder, isto , ela sozinha no d a seus membros acesso automtico aos cargos de direo, seno quando associada a critrios polticos. Cabe repetir o que foi classificado antes como nomeao poltica. De um lado, procuramos diferenci-la da nomeao burocrtica e, de outro, procuramos ampli-la, ultrapassando a noo que comumente a identifica apenas a processos nos quais operam presses de partidos, de bancadas regionais, de grupos de interesses etc. Assim, considera-se nomeao poltica, em um primeiro sentido, aquela que no se orienta por critrios previamente estabelecidos, de forma expressa ou tcita, e que restringe a escolha ao preenchimento de certas condies, tais como ser membro de determinada carreira, ter senioridade etc. o que ocorre, por exemplo, nas corporaes militares ou na diplomacia. Num segundo sentido, e mais importante ainda, classifica-se de nomeao poltica, especialmente em reas tcnicas como o Ministrio da Fazenda, tambm aquelas orientadas por afinidades pessoais, por orientaes tericas ou mesmo ideolgicas comuns, que ligam o presidente ou o ministro a seus auxiliares e determinam a escolha de alguns tcnicos ao invs de outros. Em outras palavras, considerando que as escolhas para os cargos da alta burocracia so sempre polticas, pretende-se, com essa distino, dar conta da

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especificidade de nomeaes polticas que no se fazem pelos critrios mais comumente utilizados. Se a participao em uma determinada carreira critrio para garantir certa exclusividade no provimento de cargos, havendo inclusive disputas em determinadas secretarias, como a STN, entre profissionais de carreira e os de fora,14 a carreira, em si, no fonte de poder, nem de acesso alta burocracia. No caso da Procuradoria da Fazenda Nacional, por exemplo, o escolhido provinha da assessoria jurdica do Banco Central e no da carreira especfica. Isto refora a natureza poltica dos cargos de alto escalo, tal como temos definido este conceito at agora. A utilizao de critrios poltico-partidrios ou federativos ocorre em maior grau nos rgos federais instalados nos estados, inclusive no Ministrio da Fazenda, o mais imune s presses polticas. Em So Paulo, caso que estudamos, o delegado do Patrimnio da Unio foi indicao do senador Romeu Tuma, do PFL, um dos partidos que d sustentao ao Executivo federal. E o delegado de Assuntos Administrativos do MF foi indicao do PMDB paulista, em particular do deputado federal Michel Temer. bem verdade que estas indicaes polticas foram contrabalanadas pela nomeao do superintendente da Receita Federal em So Paulo, Flvio Del Comuni, diretamente escolhido e respaldado pelo ministro Pedro Malan. Com esta deciso, a delegao de funes do Ministrio para sua estrutura descentralizada foi garantida. preciso analisar agora como se organiza o poder no interior de uma agncia, como o Ministrio da Fazenda, em que o critrio poltico se manifesta predominantemente nos termos acima indicados e que se orienta pela lgica do sistema presidencialista.

Estrutura de poder no Ministrio da Fazenda e seus efeitos no gabinete

Como em todo sistema presidencialista, o poder no interior do aparato burocrtico no Brasil advm do cargo e esse origina-se, basicamente, do respaldo do presidente da Repblica. Nos sistemas presidencialistas, em tese, o relacionamento entre

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cpio, o monitoramento das aes do Ministrio, tentando diminuir as perdas de agenciamento entre presidente e ministros. De forma sinttica, h basicamente trs formas de delegao de poder e funes no Ministrio da Fazenda. A primeira aquela vinculada estrutura formal do organograma, com uma linha hierrquica muito bem definida. A delegao, aqui, vai ser definida pelas relaes de confiana entre os mandantes e os escolhidos e por mecanismos formais de controle de resultados. O organograma tem, portanto, de ser construdo segundo linhas de confiana, e por isso os ocupantes dos altos postos costumam ter um estreito relacionamento com seus superiores, relaes estas que podem ser formadas em loci distantes do MF, como o meio acadmico ou o mercado. Mesmo naqueles casos em que os laos de lealdade foram formados no setor pblico, nem sempre o foram atravs das carreiras da Fazenda o que confirma a hiptese de que as carreiras so importantes mas definitivamente no so acesso direto aos cargos da alta funo pblica. Quanto aos mecanismos de controle formal da delegao, estes foram pouco citados nas entrevistas, e parece-nos que o agenciamento passa muito pouco por este caminho. A segunda forma de delegao feita para os integrantes das carreiras internas do Ministrio da Fazenda, delegao esta que, conforme um policymaker influente, importantssima para fazer funcionar a engrenagem da mquina do Ministrio. A centralidade desta delegao deriva no apenas da existncia formal e perene de tais carreiras. Este aspecto importante, porm no suficiente para explicar o porqu da delegao segura de funes s carreiras internas do Ministrio. Segundo a grande maioria dos entrevistados, os mandantes (ministro e secretrios) sabem que, para alm da carreira, h um forte esprito de corpo nestes grupos, vinculado ao rigor das prticas administrativas fazendrias. Isto ocorre no apenas porque todos passaram por um concurso pblico, mas tambm em virtude de esses funcionrios terem uma socializao comum que os une. Alm do mais, as diversas mudanas na Fazenda, bem como algumas prticas nefastas adotadas no perodo autoritrio (como o Oramen-

o chefe do Poder Executivo e os ministros fortemente hierarquizado. Os ministros so, segundo as regras constitucionais, auxiliares do presidente, livremente nomeados e passveis de demisso a qualquer momento por vontade do chefe do governo. Se todo o poder emana do presidente, ele obviamente repercute hierarquicamente nos nveis imediatamente inferiores dentro dos ministrios: o apoio do presidente sustenta o poder do ministro; o apoio do ministro sustenta o poder do secretrios do ministrio e assim por diante. Todavia, em alguns casos, o ministro pode no ter sido escolhido pelo presidente, mas nomeado por fora de negociaes necessrias constituio da coalizo governamental. Mesmo no Ministrio da Fazenda, de modo geral resguardado da barganha parlamentar, houve situaes, na Nova Repblica, em que isto aconteceu. Nessas circunstncias, o poder do presidente pode manifestar-se na escolha do secretrio executivo e/ou de outros cargos estratgicos, os quais aparecem, ento, como homens do presidente. Embora o Poder Executivo esteja, em princpio, todo concentrado na pessoa do presidente, impossvel que ele sozinho possa dar conta de todas as atividades do cargo. Conseqentemente, ele delega autoridade aos ministros para resolver trs problemas cruciais de coordenao das tarefas do Executivo: execuo das polticas de governo, integrao dos diferentes departamentos administrativos do governo e, em muitos casos, obteno de apoio poltico no Congresso (Amorim Neto, 1994, p. 12). Estas responsabilidades so, em vrios casos, compartilhadas com o secretrio executivo e demais secretrios do Ministrio. Alm disso, os secretrios executivos, que funcionam como homens do presidente em ministrios cujos titulares no so de confiana do presidente, mas foram nomeados para obter apoios parlamentares, tm outra funo importante: eles exercem o controle institucional atravs do qual o presidente delega autoridade como mandante ou principal e verifica o cumprimento de suas diretrizes, a fim de evitar que as aes de tais agentes se desviem dos objetivos do governo. Os secretrios executivos de confiana do presidente garantem assim, em prin-

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to monetrio), tambm so fatores que agregaram os membros destas carreiras em torno do que deve ser feito no Ministrio. Por fim, e no menos importante, a falta de carreiras no restante da administrao pblica faz com que os integrantes das carreiras internas do MF valorizem o seu status funcional e busquem sempre se diferenciar. Como nos disse um entrevistado, ressaltando a diferena que eles [originrios de carreiras internas do Ministrio] aumentam a sua coeso. Mesmo com este esprito de corpo, tais carreiras dificilmente formam lderes, conforme nos afirmou um membro do alto escalo de longa data no MF. Ao que ns completaramos, seguindo as observaes de vrias entrevistas: se o integrante de uma carreira torna-se um agente transformador, isto ocorre por caractersticas que vo alm do esprito de corpo. Isto , a capacidade de liderana vai depender do desenvolvimento de habilidades polticas e comunicativas que respondam tanto aos ditames dos superiores como s demandas daqueles que esto nos escales mais abaixo. Essas relaes nos remetem estrutura interna de poder no interior do MF. importante ressaltar que esta se baseia no s em estruturas formais, visualizadas nos diversos nveis hierrquicos mostrados anteriormente nos organogramas do rgo, mas tambm em relaes informais, como ocorre em todas as grandes organizaes e certamente nos demais ministrios do governo brasileiro. Isso nos remete s anlises clssicas de Michel Crozier (1981) sobre o tema, que nos ajudam a entender melhor o caso do MF. Considerando que o carter de neutralidade da burocracia, tal como Weber a definiu, no a torna imune existncia de uma luta interna de poder, Crozier indica que a burocracia no preenche de racionalidade toda a estrutura administrativa, havendo nichos de incerteza em toda e qualquer organizao complexa. Nestes nichos de incerteza, inerentes s organizaes complexas, o que predomina so os padres informais de distribuio de racionalidade e poder, convivendo este aspecto com a estrutura formal da organizao. Logo, as organizaes no funcionam de forma mecnica, seguindo linearmente aos padres definidos pelos organogramas e procedimentos; as organizaes possuem

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regras extremamente importantes mas so permeadas por relaes informais de poder que perpassam toda a estrutura administrativa (Crozier, 1981, p. 243). Desta anlise, derivamos o terceiro padro de delegao na Fazenda, estruturado por relaes informais, que vo alm e cortam diagonalmente as carreiras e os organogramas. No alto escalo do Ministrio da Fazenda, os policy-makers esto vinculados, portanto, a uma dupla estrutura de distribuio de poder e racionalidade: uma formal, que importante para entender os mecanismos consolidados de mando, e outra informal, na qual tambm h importantes regras determinando a estrutura de poder. Alm da hierarquia presente no relacionamento entre o presidente e o ministro da Fazenda, as relaes de confiana entre eles, por exemplo, vo ser fundamentais para definir a fora do ministro. Caso o presidente no confie integralmente neste ministro, ele poder pular a hierarquia formal e obter informaes sobre a economia com outros integrantes do alto escalo da Fazenda. As relaes do Ministrio da Fazenda com autarquias ou outros rgos vinculados a ele como Banco Central, Banco do Brasil etc. variam historicamente, dependendo no s de condies institucionais, como as j mencionadas anteriormente, mas tambm das afinidades que ligam o ministro da Fazenda aos presidentes desses bancos. Apesar de formalmente escolher tais cargos, o ministro da Fazenda no controla inteiramente o Banco do Brasil, que, como indicaram vrios entrevistados, ainda uma burocracia muito forte. Tambm com relao ao Banco Central, as relaes de seu presidente com o ministro da Fazenda variam e nem sempre se processam sem conflito ou divergncias, especialmente quando o presidente do Banco tem relao mais prxima com o presidente da Repblica do que com o ministro. No perodo em questo, o Ministrio da Fazenda no controlou por completo algumas agncias da rea econmica. O Banco do Brasil, embora vinculado Fazenda, teve suas decises fortemente marcadas pelas decises polticas do Planalto. bem verdade que a gesto da Fazenda no primeiro governo de Fernando Henrique pde controlar

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com o risco de errar e perder a legitimidade obtida atravs do Real, [o presidente] optou claramente por assumir o primeiro custo. (Loureiro, Abrucio e Rosa, 1998, p. 76)

mais o Banco do Brasil do que em outros governos, mas ainda no o fez segundo a lgica econmica implantada no interior do MF. A Caixa Econmica Federal e o BNDES, duas das mais importantes agncias da rea econmica, no somente ficaram fora da estrutura formal da Fazenda, como sua lgica esteve mais prxima da lgica de obteno de apoio poltico, no obstante tais agncias atuarem mais prximas da racionalidade estabelecida pelo MF neste do que nos demais governos da redemocratizao. Mesmo assim, quando os aliados ficaram descontentes e o Executivo federal precisou de votos, surgiram emprstimos que obviamente no se coadunaram com a lgica geral da Fazenda bons exemplos disso foram os emprstimos para a Prefeitura de So Paulo, realizados pela Caixa Econmica Federal, e aqueles obtidos pelo governo do Estado do Rio Grande do Sul, pela via do BNDES e revelia do Tesouro Nacional. O caso do BNDES tambm interessante para notar outra engenharia institucional utilizada pelo primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. O grupo que dominou o BNDES foi composto, em boa parte, por setores mais desenvolvimentistas da coalizo governamental, os quais no estavam atrelados e por vezes se contrapunham diretamente equipe econmica. A estratgia adotada aqui foi a de dividir para governar, uma vez que o insulamento da Fazenda no poderia se constituir totalmente revelia de setores importantes do governo, e, ao mesmo tempo, tal diviso serviu para testar a lealdade da cpula do MF Presidncia. Mesmo com tais divises, o presidente Fernando Henrique Cardoso optou por uma linha de poltica econmica, baseada na ncora cambial, que fortaleceu a dupla Pedro Malan (Fazenda)/ Gustavo Franco (Banco Central). Como argumentamos em outra ocasio,
Fernando Henrique ficou preso armadilha do sucesso de seu plano de estabilizao, vinculado a determinado padro de poltica econmica, que certamente no era o nico, e gerou muitos conflitos dentro do prprio governo. Mas entre o custo de insular e fortalecer o grupo dominante na Fazenda e no BC [...] e o custo de ter maior flexibilidade para mudar tal poltica econmica

A despeito dos conflitos, esta opo foi a que mais fortaleceu o poder de controle da delegao por parte do presidente, j que toda a aliana poltica esteve presa, sobretudo com a aprovao da reeleio, manuteno da estabilizao econmica (leia-se: controle da inflao). Em seus vnculos externos, a Fazenda estabelece relaes formais e informais de controle. O poder formal mais importante , claramente, o de liberar e contingenciar recursos por intermdio da Secretaria do Tesouro. Atravs deste poder, a Fazenda no apenas se autonomiza em relao ao restante do gabinete, ganhando um status ministerial diferenciado; ela tambm se torna um rgo crucial para o presidente da Repblica controlar a delegao de funes nos outros ministrios. Assim, a barganha poltica necessria para conquistar maioria tem um contrapeso no poder de manipular o Oramento por meio do Ministrio da Fazenda. Informalmente, o MF exerceu seu poder no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso ao expandir cada vez mais a lgica economicista para o restante do gabinete, inclusive com a entrada cada vez maior de economistas em outros ministrios. O Cade um exemplo disso, pois a briga entre a viso jurdica e a econmica resultou em vitrias para o setor vinculado s idias da Fazenda. Mas na fora que o iderio da equipe econmica teve sobre grande maioria dos secretrios executivos que esteve o poder informal mais relevante no perodo 1995-98.

Consideraes

finais

O texto procurou analisar a formao do gabinete presidencial brasileiro do governo Sarney ao primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso. Em linhas gerais, constatou-se, primeiro, a grande instabilidade ministerial no Brasil, sobretudo quando comparado a outros pases. Segundo, essa instabilidade deriva em grande medida da juno de caractersticas consociativas e majoritri-

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as em nosso sistema, criando uma situao de fortalecimento do presidente e enfraquecimento da capacidade governativa do Congresso, ao mesmo tempo que obriga o chefe do Executivo a realizar uma complexa teia de negociaes para garantir a formao de maioria parlamentar e o controle da delegao de funes. Para montar seu gabinete, o presidente precisa, ento, realizar uma composio partidria, tornando os partidos importantes na funo governativa mas enfrentando a dificuldade de articular um grande nmero deles para um mesmo objetivo, alm de precisar estabelecer alianas com os lderes regionais mais poderosos. S que tal negociao inicial necessria para obter maioria parlamentar, porm insuficiente para garantir o monitoramento dos cargos distribudos. Por isso, ganham tambm expresso significativa as variveis pessoal e/ou de imagem, capazes de legitimar a atuao quase que direta do presidente nos ministrios, e a tcnica, essencial numa alta burocracia em que os postos mais importantes no so preenchidos por critrios burocrticos e sim pelo spoil system, de modo que os polticos vo precisar ter ou indicar algum com competncia especializada para dar conta da tarefa de responder ao eleitorado com um grau razovel de racionalidade. Ademais, a Presidncia da Repblica tem de cada vez mais zelar pelo contedo tcnico de suas polticas perante a opinio pblica, o que a faz interferir ou no organograma estatal, criando estruturas paralelas de poder, ou na escolha de determinados postos, a fim de colocar pessoas que possam garantir o monitoramento das funes distribudas por critrios de maioria parlamentar. Embora sua constituio seja um processo complexo e intrincado, o gabinete presidencial brasileiro no est destinado inexoravelmente ingovernabilidade. Decerto que os trs primeiros presidentes da redemocratizao tiveram enormes dificuldades governativas algumas, ressalte-se, de suas prprias lavras , mas os instrumentos de poder da Presidncia, somados a resultados em polticas pblicas que aumentem o grau de legitimidade do chefe do Executivo, podem levar a padres mais efetivos de controle da delegao de funes. Mas, para isso acontecer, necessria boa

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dose de virt ao presidente, mensurada pela capacidade de combinar bem os critrios de formao de maioria parlamentar com os de controle da delegao, no sentido de reforar o lado tcnico do governo sem lev-lo ao rumo completamente oposto aos objetivos polticos dos membros da coalizo governamental. bem verdade que esta virt depender da fortuna, dos efeitos das polticas sobre a legitimidade presidencial, como frisaremos adiante. Foi exatamente isso que ocorreu no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, no qual houve uma baixa instabilidade ministerial e obteve-se um alto grau de controle da delegao. O principal instrumento neste sentido foi alar o Ministrio da Fazenda (MF) a rgo superior e controlador do gabinete, espalhando sua lgica de atuao pelos ministrios por meio de mecanismos formais e informais. Esta engenharia, ressalte-se, dependeu do apoio firme e contnuo do presidente ao MF mantendo o ministro por todo o mandato e do sucesso deste na conduo do Plano Real. A despeito de vrios entrevistados terem dito que a Fazenda sempre foi e sempre ser poderosa, percebemos claramente que o MF teve maior poder no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso do que em outros perodos da redemocratizao e o exerceu de forma diferenciada. As razes para isso residem nas funes especficas cumpridas por este Ministrio neste governo. Sua centralidade esteve associada, primeiro, a uma situao marcada pela escassez de recursos e a necessidade constante de controlar as contas pblicas, resultando num predomnio das polticas de input definidas pela Fazenda sobre a lgica do output, predominante em quase todo o restante dos ministrios; segundo, importncia do plano de estabilizao para o sucesso poltico do presidente; terceiro, aos laos de confiana estabelecidos entre o presidente e a cpula do MF, que se originam da gesto de Fernando Henrique na Fazenda no governo Itamar; e, por fim, como afirmamos acima, importncia estratgica que o Ministrio da Fazenda teve como controlador dos outros rgos cuja distribuio de poder foi feita para garantir maioria parlamentar.

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por razes internas sua estrutura. Em primeiro lugar, por causa do forte carter tcnico presente neste Ministrio, aferido pela comparao entre o grau de escolaridade presente na administrao pblica federal e o existente no MF.15 Em segundo lugar, novamente de forma contrria ao que ocorre no restante do Executivo, h na Fazenda importantes carreiras com grande esprito de corpo e autonomia nas polticas, o que incentiva o cumprimento da delegao nos nveis inferiores em outras palavras, o ethos destas carreiras normalmente garante a boa realizao do processo de agenciamento para o mandante. Por fim, destaca-se o papel de liderana da alta burocracia do MF, que conseguiu criar uma ponte entre as decises polticas e as tcnicas. igualmente interessante ressaltar que, mesmo sendo raras, as injunes partidrias-federativas aconteceram nas delegacias regionais da Fazenda. Tais cargos so estratgicos para a conquista de maioria parlamentar em todos os ministrios. No caso da Delegacia Regional do MF em So Paulo, observou-se que a estratgia de distribuio de cargos orientou-se de forma hbrida, mesclando as lgicas. Assim, alguns cargos foram distribudos para assegurar votos no Congresso, porm o ministro Pedro Malan indicou para o principal posto algum de sua inteira confiana, o qual atuou como fiscalizador e garantidor da delegao de funes do nvel central para o estadual. Conseguiu-se, assim, matar dois coelhos com uma cajadada s: o Ministrio preencheu suas funes polticas e tcnicas. Cabe, finalmente, ressaltar que o xito da utilizao do Ministrio da Fazenda como rgo estratgico no gabinete presidencial dependeu fortemente do sucesso do Plano Real. E aqui entra uma varivel fundamental negligenciada pela literatura atual: o efeito das polticas (policies) nos arranjos polticos imediatos e nos incentivos institucionais existentes. Assim, em resumo, podemos dizer que o sucesso do primeiro mandato de Fernando Henrique derivou da criao de uma engenharia interna de controle da delegao vinculada basicamente atuao do Ministrio da Fazenda, das caractersticas tcnicas e de organizao interna formal e informal deste Ministrio e do seu papel como disseminador de uma lgica

De forma mais explcita, este controle foi exercido basicamente pelo poder de liberar e contingenciar recursos que tem a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). este, ainda, um dos rgos mais poderosos do gabinete presidencial, pois o ritmo da implantao das polticas dos ministrios depende fortemente de suas decises. Obviamente, o poder de resistir s presses por recursos depende dos laos de confiana entre o presidente e a Fazenda, bem como da legitimidade do presidente junto base parlamentar. Verificou-se que quando o presidente no controlou ou estabeleceu relaes muito conflituosas com a equipe econmica, a dinmica oramentria no foi um instrumento efetivo de controle da delegao tal qual ocorrera no governo Sarney. Quanto ao apoio da base parlamentar, ele vai estar intrinsecamente ligado ao xito econmico do presidente novamente colocando a Fazenda em destaque no sistema poltico. O Ministrio da Fazenda tambm exerceu o seu poder de controle disseminando informalmente o seu raio de ao ao restante do gabinete, seja pelo aumento significativo de profissionais ligados rea econmica em outros ministrios, seja pela tentativa de tornar determinados nichos de poder vinculados lgica econmica. No entanto, a afinidade que um grande nmero de secretrios executivos teve com a equipe econmica foi a varivel mais relevante. importante frisar que a fora dos secretrios executivos se explica, primeiro, pela habilidade do presidente em conjugar critrios de maioria parlamentar com os tcnicopolticos, e, segundo, pela afinidade informal destes com o prprio presidente, muitos deles vindos das gestes de Fernando Henrique na Fazenda e no Itamaraty, ou mesmo descobertos por ele em seu perodo de primeiro-ministro, ou ainda indicados por ministros de inteira confiana do Planalto. Instrumentos como o dos secretrios executivos ou a chamada administrao paralela de Juscelino Kubitschek constituem vlvula de escape importante no presidencialismo brasileiro, mas a grande maioria dos presidentes no conseguiu implantlos. Um pouco por falta de virt, mas o insucesso nas polticas a varivel explicativa mais relevante. O presidente Fernando Henrique, alm do mais, escolheu a Fazenda como rgo estratgico

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financeira ao alto escalo governamental, sobretudo por meio dos secretrios executivos. Entretanto, sem a legitimao da poltica econmica seria provavelmente muito mais difcil chegar a este arranjo bem-sucedido. Neste artigo, procuramos mostrar a importncia de aspectos ignorados pelo debate a respeito do sistema de governo, mas igualmente frisamos que a montagem de nosso gabinete presidencial continua dependendo de um delicado equilbrio, da combinao entre a fortuna em relao aos resultados das polticas e a virt da ao da Presidncia da Repblica. Portanto, mesmo no resultando numa ingovernabilidade endmica, o presidencialismo brasileiro precisa de reformas institucionais que facilitem mais a vinculao da formao de maioria parlamentar com o controle timo da delegao, para que a regra no seja a instabilidade ministerial que marcou a Segunda Repblica e que se repetiu no processo recente de redemocratizao.

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cargos). Quanto mais nos afastamos de 1, maior o ndice de renovao. Como os governos tiveram mandatos no equivalentes temporalmente, a TR nivelou estas diferenas de durao utilizando padres mdios de renovao. 8 De modo geral, os secretrios norte-americanos so membros ou simpatizantes do partido do presidente da Repblica, mas so escolhidos mais por sua notoriedade e saber tcnico em uma rea especfica do que por sua liderana ou influncia dentro da mquina partidria. Sobre este assunto ver, entre os principais trabalhos, Fenno (1959), Cohen (1988) e Jones (1994 e 1995). A definio de cada um dos critrios est em Loureiro e Abrucio (1998c, pp. 7-8). importante frisar apenas o significado de um deles, mais controverso. Trata-se do critrio tcnico-poltico, que ganha este nome porque os cargos do alto escalo brasileiro no so automaticamente preenchidos pela burocracia, mas, sim, por nomeaes polticas, configurando um sistema de spoil system. Isso faz com que o tcnico seja escolhido politicamente e sua permanncia seja garantida no somente por critrios burocrticos de carreira.

NOTAS
1 2 Ver, entre os principais, Geddes (1994), Gouvea (1994), Schneider (1994) e Nunes (1997). Edson Nunes (1997) um dos autores que mais chamou a ateno para a possibilidade de o insulamento burocrtico, em muitos casos, vincular-se a critrios particularistas, em vez de obedecer aos ditames do universalismo de procedimentos. Uma anlise completa do significado das medidas provisrias encontra-se em Figueiredo e Limongi (1997). Schneider (1994) foi o primeiro a ressaltar este aspecto. Bom esplanadeiro, definiu-nos um entrevistado, aquele que permanece por muitos anos na Esplanada dos Ministrios e tem excelente trnsito em suas diversas reas. Analisamos um universo de 194 pessoas para traar o perfil dos quatro gabinetes presidenciais deste perodo. Para isso, utilizamos material de imprensa, documentao oficial, e entrevistamos pessoas que ocuparam postos governamentais, sobretudo aqueles de cunho estratgico, ou que conheciam a lgica de nomeaes. Este levantamento mais geral fundamental para compreendermos o papel recente do Ministrio da Fazenda no presidencialismo brasileiro. A taxa de renovao ministerial (TR) foi obtida pela diviso do contingente de pessoas que ocuparam ministrios e secretarias da Presidncia pelo nmero de cargos existentes (frmula: TR = Pessoas/Nmero de

10 Quando houve dificuldade em revelar claramente o peso de cada critrio na indicao de determinado ministro, procurou-se confrontar o mximo de opinies possvel. Nos casos em que critrios eram classificados igualmente como importantes, um mesmo peso foi estabelecido. 11 Tais constataes so corroboradas por pesquisas sobre os trs primeiros escales no ministrios da Educao, Fazenda e Transportes (Loureiro e Abrucio, 1998a) e a respeito dos secretrios executivos, transformados em postos estratgicos para monitorar a delegao feita pelo presidente (Loureiro e Abrucio, 1998b). 12 Os DAS (Direo e Assessoramento Superior) so denominaes utilizadas para determinar o nvel salarial e hierrquico dos ocupantes dos cargos de confiana, variando em ordem crescente de 1 a 6. 13 Para analisar o perfil do alto escalo governamental brasileiro, procuramos, no presente artigo, resumir algumas concluses extensamente trabalhadas em Loureiro e Abrucio (1998a). Por questo de espao, preferimos no reproduzir e analisar mais pormenorizadamente aqui as tabelas e grficos que produzimos no trabalho citado. 14 Vrios membros da Secretaria do Tesouro Nacional tm conflitos com o pessoal da Receita em termos de carreira, porque nem todos so recrutados dentro dessa carreira. Muitos vm do meio acadmico. Conforme mencionou um entrevistado: nossa briga aqui fazer com que o pessoal de carreira assuma a casa. 15 Isto tambm pode ser notado pela existncia, h um bom tempo e de forma consolidada, de uma excelente escola de formao na rea fazendria, a Escola Superior de Administrao Fazendria (ESAF), situao que contrasta fortemente com o restante do funcionalismo pblico federal.

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