Sunteți pe pagina 1din 26

1

FUNDAMENTELE MANAGEMENTULUI PUBLIC

Managementul public ca domeniu distinct al tiinei managementului a aprut n deceniul al optulea al secolului trecut, n principal ca urmare a situaiei critice n care s-au aflat sistemele administrative din majoritatea statelor dezvoltate. Deficienele majore ale acestor sisteme au creat disfuncionaliti devenite cronice care, n timp, au exercitat o presiune puternic, greu de suportat de ctre cetenii rilor respective i au alimentat efectele unei crize n domeniul administraiei. A fost necesar apariia unei astfel de situaii, pentru ca liderii statelor dezvoltate s trag un semnal de alarm asupra pericolului iminent n care se afla omenirea la acea vreme, dac teoriile clasice tradiionale aveau s continue s domine modul de organizare i funcionare a instituiilor, sistemelor administrative, n general i din rile lor, n special. A fost o lecie a istoriei pentru care unele state, chiar din grupa celor dezvoltate, mai pltesc i astzi.

1.1

Necesitatea apariiei managementului public ca domeniu distinct al tiinei managementului

Greelile trecutului, pe de o parte i ritmul foarte lent n care au nceput n ultimii douzeci de ani ai secolului trecut schimbrile majore n procesele de management i de execuie din instituiile publice i n comportamentul organizaional, au efecte majore i astzi n sistemele administrative din rile dezvoltate. De altfel, la vremea respectiv analitii pentru sectorul public au artat n lucrrile lor dimensiunile crizei i implicaiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu i lung asupra sistemului administrativ. Specialistul american Olson Mancur a publicat n SUA i Marea Britanie n 1982 lucrrile: The Rise and the Decline of Nations i The Logic of Collective Action n care a abordat direct cauzele i efectele crizei iminente declanate n sistemul administrativ american. n aceeai perioad i n acelai scop, Ostrom Vincent a publicat lucrarea The Intellectual Crisis in American Public Administration. Ecoul afirmaiilor lui Schiller, formulate cu cteva sute de ani n urm pentru a explica metaforic una din cauzele renaterii, respectiv: ce e vechi i nevrednic se prbuete, timpurile se schimb i o via nou nflorete din ruine s-a dovedit la finele secolului trecut un adevr, pe care liderii administraiilor din toate rile dezvoltate ar fi trebuit s-l cunoasc. A aprut astfel nevoia de schimbri majore n sectorul public, n general i n modul de administrare a instituiilor statului, n special, astfel nct acestea s fie eficiente i s satisfac deplin interesele cetenilor, ateptrile lor, nevoile lor. Grupuri reprezentative de cercettori din rile dezvoltate au considerat c a sosit momentul ca rezultatele investigaiilor i studiilor elaborate de ei n ultimul deceniu s fie publicate. Au sperat c liderii interesai i administraiilor occidentale vor aprecia efortul lor i vor nelege de ce sistemul trebuia schimbat i cum ar trebui s aib loc schimbrile necesare. n acea perioad s-a declanat o strategie ofensiv a specialitilor n domeniul managementului public asupra marilor conductori ai administraiilor din rile dezvoltate. Rezultatul confruntrii a fost apariia unui nou domeniu al tiinei managementului, managementul public i a unui nou mod de percepie i abordare a aparatului administrativ dintro ar.

Mai concret, aparatul birocratic, care a funcionat mai bine de 50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii. Valorile noii gndiri manageriale asupra managementului instituiilor din sectorul public au fost prezentate i explicate n lucrri sugestive prin titlu dar mai ales prin coninut, cum ar fi: Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, scris de David Osborne i Ted Gaebler, n 1992, urmat de altele la fel de utile i interesante cum ar fi An Introduction to Public Sector Management al crei autor este Ian Taylor, Public Sector Management: Theory, Critique and Practice a lui David Mc.Kevitt, Le Management Public a lui Poncelet Maurice, n Canada, i altele. Mutaii fundamentale nu puteau fi fcute de aceiai teoreticieni i practicieni care aveau un mod de gndire i comportament tradiional, rigid, bazat pe principiile birocratice ale gndirii formaliste promovate de binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, n faa argumentelor specialitilor n domeniul managementului public, practicienii au neles un adevr esenial i elementar, anume faptul c un sistem nu poate deveni funcional i eficient n acelai timp i nu-i poale realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme i regulamente elaborate de juriti, aplicabile i/sau aplicate n baza unor percepii oarecare de ctre persoane cu pregtire general. Era nevoie de orientarea sistemului ctre noile valori ale managementului public, care s asigure funcionarea eficient a structurilor administrative create pentru a satisface nevoile cetenilor, interesele generale i individuale ale membrilor comunitii, percepui drepi clieni ai unei imense piee reprezentate de societate n ansamblul ei i de fiecare unitate administrativ teritorial n parte.

1.2 Evoluia managementului public pe plan mondial i n Romnia


n prima jumtate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au fost Lorenz von Stein, Charles-Jean Bonnin i Alecsandre-Francois Vivien, Henry Fayol i Frederic Taylor de la mari universiti din Vena i Paris i mai trziu, ctre jumtatea secolului trecut, din SUA i Marea Britanie, au dezvoltat tiina managementului i tiina administraiei, care au determinat apariia mai trziu, n cteva ri europene i n SUA, a managementului public. n acest context, ca rspuns la modelul tradiional al administraiei, promovat de Max Weber, a aprut i s-a dezvoltat managementul public, un nou domeniu al tiinei managementului, cu obiective clar determinate, cu principii i legiti generale i specifice bine definite. Dup aproape 10 ani de cercetri, specialitii n domeniul managementului public au sintetizat rezultatele activitii lor i astfel au aprut curente de gndire care au reunit valorile de baz ale managementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscui i apreciai specialiti care au avut contribuii semnificative n procesul de apariie i dezvoltare a tiinei managementului public sunt: Christopher Pollitt, care a iniiat i dezvoltat curentul numit managerialism, descris n lucrrile: Managerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience, publicat n anul 1990 la Oxford. Trei ani mai trziu, alte elemente au fost adugate la sistemul de valori de baz ale managementului public n lucrarea lui Pollitt, intitulat Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990's publicat pentru prima dat de asemenea n Marea Britanie. Aceasta din urm reunete accepiunea autorului despre managementul public i rolul pe care noul domeniu al tiinei managementului l are n instituiile publice din sistemul administrativ i nu numai. Noua gndire a fost susinut i dezvoltat n alte lucrri fundamentale pentru domeniul managementului public. Peters Guy a publicat lucrri de referin pentru tiina managementului public: Strategic Management of Public and Third Sector Organization: a Handbook for Leaders, civa ani mai trziu lucrarea: The Future of Governing: Four Emerging Models.

Edward Quade cu lucrarea Analysis for Public Decisions. Hal Rainey care a contribuit semnificativ la nelegerea principiilor fundamentale ale noii gndiri manageriale prin lucrarea: Understanding of the Management of Public Organizations. Stewart Ranson i John Stewart care n lucrarea Management for the Public Domain, publicat n 1994 la Londra, au clarificat cteva din cele mai importante concepte i abordri ale managementului public. Barry Tool i Grant Jordan n aceeai perioad au pregtit lucrarea Improving Management in Government aprut n 1995 n SUA. David Rosenbloom care a publicat lucrarea: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector aprut n SUA. Toate aceste personaliti n domeniu au demonstrat n lucrrile lor c managementul public a aprut ca o necesitate i se dezvolt permanent ca unul dintre cele mai importante domenii ale tiinei managementului care, prin rezultatele sale, poale avea un impact direct asupra mbuntirii modului de via al cetenilor dintr-o ar. Este unanim acceptat faptul c schimbarea de concepie n sectorul public i crearea noului sistem de management public funcional i eficient pentru structura administrativ reprezint un proces de durat care, ns, ar trebui intensificat n toate rile ce doresc o orientare real a serviciilor oferite de administraie ctre pia. De altfel, specialitii n domeniu, ntre care Isaac Henry-Kester, Chris Painter, n lucrarea Management in the Public Sector: Challenge and Change i Kieron Walsh n lucrarea Public Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea reformrii concepiei manageriale n sectorul public. n deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dat conceptul de management n sectorul public. Structurile rigide, bazate pe ierarhie i forme birocratice diversificate, care au dominat instituiile din administraia publica n cea mai mare parte a secolului douzeci, nu mai puteau rspunde pozitiv problemelor majore cu care se confrunta administraia. n acest context a aprut managementul public, ca un nou mod de percepie asupra conducerii instituiilor publice i asupra misiunii acestora n sectorul public. La nceputul anilor 1990, un nou model de management pentru instituiile publice a fost conturat i promovat n rile dezvoltate (Farnham i Horton, 1996). Acesta reunea cteva concepte i abordri moderne formulate de cercettori: Managerialism (Pollitt, 1993), Noul management public (Hood, 1991), Administraia public orientat ctre pia (Lan, Zhizoung i Rosenbloom, 1992), Paradigmele post-birocraiei (Barzelay, 1992), Guvern antreprenorial (Osborn i Gaebler, 1992). Dincolo ns de terminologia divers folosit, principiile i legitile de baz erau aceleai. Rhodes, pornind de la rezultatele cercetrilor lui Hood (1991), considera c managerialismul n Marea Britanie trebuie s se concretizeze n crearea n instituiile publice a capacitii manageriale de a integra cei 3E respectiv, economie, eficien i eficacitate. Specialistul englez argumenta aceast schimbare major prin faptul c Noul management public se fundamenteaz pe urmtoarele valori de baz: orientarea asupra managementului n instituiile publice, nu asupra politicii generale promovate de politicieni; centrarea pe evaluarea performanelor din instituiile publice i considerarea eficienei economice ca forma final de reflectare a acesteia; divizarea aparatului birocratic i gestiunii financiare; orientarea instituiilor publice ctre pia; reducerea costurilor cu ntreinerea i funcionarea aparatului administrativ, n general i

al instituiilor publice, n special; remodelarea stilului de management din instituiile publice punndu-se accent pe rezultatele obinute, respectarea termenelor nscrise n strategii, politici, programe, motivarea material i libertatea de a conduce. Aceast abordare orientat n cea mai marc parte asupra organizaiei publice implic schimbri substaniale, n special n domeniul resurselor umane. O alt accepiune, de asemenea interesant, aparine specialitilor americani Osborn i Gaebler. Autorii au pornit de la premisa c administraia guvernamental trebuie s fie reinventat. Ei au artat c, dei cred n administraia guvernamental i consider c guvernul poate avea iniiative interesante, totui societatea civil, perceput ca o imens pia este ntotdeauna aceea care determin coninutul activitilor in cadrul unor astfel de structuri. Cei doi specialiti au elaborai un set de caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorial (Osborn i Gaebler, 1992, p.20). Ei consider c principiile i valorile de baz pentru managementul public la nivelul administraiei guvernamentale sunt: o promovarea competiiei ntre furnizorii de servicii; o dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea controlului din afara sistemului birocratic de ctre membrii comunitii, respectiv cetenii; o msurarea performanei instituiilor publice n funcie de rezultatele obinute i nu de volumul i valoarea intrrilor; o orientarea conducerii instituiilor publice ctre realizarea obiectivelor derivate din misiune i nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente i norme metodologice; o considerarea beneficiarilor de servicii drept clieni crora li se pune la dispoziie o ofert variat de servicii de ctre diveri furnizori; o accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public de anticipare a coninutului serviciilor i de prevenire a apariiei unor situaii problem; o concentrarea energiilor n atragerea i ctigarea de resurse i nu pentru consumarea acestora; o descentralizarea autoritii i ncurajarea managementului participativ; o promovarea mecanismelor de pia n locul celor birocratice; o coordonarea i integrarea elementelor sistemului de servicii publice furnizate de sectorul public sau privat pentru a soluiona problemele specifice ale comunitilor. Cei doi autori includ n lucrare cteva exemple de practici inedite n managementul public din Statele Unite ale Americii, unde s-au aplicat aceste valori, n special la nivelul administraiei locale. n acelai context, n 1993 vicepreedintele SUA, domnul Al Gore (Gore, 1993) a publicat raportul cu titlul Reinventing Government: Creating a Government that Works Better and Cost Less n care prezint noile valori de baz ale managementului public n Administraia Central din SUA. Publicaia n care au aprut acestea se numete National Performance Review. Parcurgerea cu atenie a coninutului raportului demnitarului american ne determin s constatm puternica influen a valorilor promovate de Osborne i Gaebler. Raportul domnului Gore a scos n eviden necesitatea schimbrii culturii n cadrul Guvernului Federal American, astfel nct acesta s se orienteze asupra a patru principii fundamentale: orientarea asupra rezultatelor; potrivit acestui principiu personalul din structura sistemului administrativ nu urmrete s aplice reguli, norme, legi, metodologii, ci urmrete obinerea de rezultate ct mai bune; orientarea asupra clientului sistemului administrativ; stimularea personalului din administraie n obinerea celor mai bune performane; reducerea costurilor. Raportul prezint i cteva exemple de practici inovative n Marea Britanie, Noua

Zeeland i Australia, lsnd astfel s se neleag c SUA se afl cumva n urma acestor ri n ceea ce privete transpunerea n practic a valorilor Noului management public. Se poate constata cum preedinii i efii guvernelor din unele state dezvoltate au nceput s neleag c, de fapt, competena managerial n administraia central i local influeneaz semnificativ performanele obinute n sectorul public i au nceput s colaboreze pentru a dezvolta i extinde principiile i valorile de baz ale managemenlidui public. n raportul pe anul 1990 al OECD, chiar pe prima pagin se menioneaz c cele mai multe ri dezvoltate au trecut la schimbri radicale n valorile culturale ale administraiei publice, iar acest proces trebuie s continue ntr-un ritm accelerat. Nu mai exist nici un fel de dubiu asupra faptului c eficienta i eficacitatea n sectorul public trebuie s fie mbuntite, managementul public n instituiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor i rezultatelor, iar managerii publici trebuie s fie apreciai n funcie de capacitatea de a rezolva problemele sociale generale i specifice. Desigur c schimbrile radicale n managementul public, n general, i n cultura organizaional din instituiile publice, n special, implic o serie de costuri pe care administraiile din rile dezvoltate au neles c trebuie s le suporte n timp pentru simplul motiv c nu exist nici o cale de ntors la modelul tradiional al administraiei publice. Pornind de la acest context general al tiinei managementului public pe plan internaional, se poate afirma c i n ara noastr s-au realizat primele cercetri teoretice i practice ncepnd din ultimul deceniu al secolului trecut. Dei n Romnia exist mari reticene, din motive diferite, n acceptarea principiilor i legitilor generale ale managementului public n sistemul administrativ i n celelalte domenii ale sectorului public n general, totui ncepnd din anul 1996 n Academia de Studii Economice Bucureti, la Facultatea Management, la specializarea Administraie Public, a fost introdus pentru prima dat n Romnia* un curs de Management Public n anul IV. Cursul este orientat din punct de vedere valoric, principial i conceptual pe structura noilor curente n domeniu aprute n Europa Occidental i SUA i adaptat la specificul sectorului public din ara noastr. n cursul anului 1999 au aprut n Romnia i primele lucrri n domeniul managementului public1 i managementului public internaional2 . Patru ani mai trziu a fost introdus un astfel de curs i la coala Naional de Studii Politice i Administrative din Bucureti, iar n anul 2001 a fost publicat lucrarea Management public, autor Lucica Matei. Apare ns, din ce n ce mai evident, nevoia de extindere a acestui domeniu n ara noastr. Lucru care se i ntmpl de fapt prin creterea numrului disciplinelor derivate din managementul public introduse n universitile i centrele regionale de perfecionare care pregtesc viitorii funcionari publici. n ultimii ani, la Congresul Autoritilor Locale i Regionale din Europa, la Summit-ul mondial din martie 2002 de la Barcelona al Primilor Minitri i la ntlnirea efilor de state desfurat la Washington n primvara aceluiai an, la care au participat efi de state i guverne din toate rile dezvoltate i n curs de dezvoltare i numeroase personaliti marcante din structurile administrative naionale i internaionale, s-a susinut nevoia de schimbri radicale n sistemele administrative ale statelor i dezvoltarea unei alte accepiuni asupra modului de conducere a sectorului public, care trebuie orientat asupra unor valori ce situeaz n centru ceteanul, securitatea i sigurana acestuia, mbuntirea nivelului de trai al populaiei, prin atenuarea diferenelor ntre statele bogate i cele srace. Dac n acest context invocm afirmaia lui Richard Farmer potrivit cruia: Managementul explic de ce o ar este bogat sau srac, atunci fr nici un fel de dificultate deducem care este misiunea complex ce revine efilor de state i de guverne i managerilor publici, n egal msur, n acest nceput de secol XXI. Este nevoie de schimbri radicale de mentalitate, de percepie i de comportament, care trebuie s nceap cu popularizarea ideilor despre noul management public i despre necesitatea transformrii i adaptrii sistemelor administrative n funcie de noile principii i legiti

fundamentale ale acestuia.


* Confereniar universitar dr. Armenia Androniceanu n anul 1996 a introdus primul curs de management public n nvmntul superior din ara noastr. 1 Androniceanu, A., Management public, Bucureti, Editura Economic, 1999 2 Androniceanu, A., Management public internaional, Bucureti, Editura Economic, 1999

1.3 Coninutul managementului public


Dei att n teorie, n literatura strin de specialitate, ct i n practica din rile dezvoltate, se face o distincie clar ntre coninutul administraiei i cel al managementului public, totui modelul tradiionalist, consacrat n ultimii cincizeci de ani ai secolului trecut, exist, n special n rile n curs de dezvoltare i slab dezvoltate. Acesta genereaz dificulti semnificative n nelegerea i acceptarea att de ctre teoreticieni ct i de practicieni a diferenelor majore de coninut ntre cele dou domenii. n continuare insistm pe clarificarea unor astfel de probleme pornind de la sensul de baz al administraiei i managementului. 1.3.1 Administraia vis-a-vis de management Administraia este un domeniu cu un caracter teoretic i un coninut limitat la aspectele ce in de structura unui sistem administrativ i legile, regulile i regulamentele pe baza crora acesta este organizat i funcioneaz ntr-o ar, n timp ce managementul are un caracter practic i un coninut multidimensional. Pentru a putea face o analiz de coninut asupra managementului i administraiei, este necesar i oportun pentru nceput explicarea conceptelor de baz, aa cum acestea sunt prezentate n dicionarele de specialitate. n limba englez exist, aa cum a demonstrat Dunsire n 1973, nu mai puin de 14 sensuri ale cuvntului administraie. Dei din punct de vedere lingvistic ntre cuvintele management i administraie exist o asociere semantic, cele dou concepte sunt foarte diferite n privina coninutului. n dicionarul Universitii Oxford, administraia const n aciunea de a administra, n timp ce managementul nseamn un ansamblu de procese de conducere i control asupra modului n care se desfoar activitatea ntr-o organizaie. n Webster este formulat aceeai explicaie pentru administraie, ns, n ceea ce privete managementul, acesta este descris ca actul sau arta de a conduce, conducerea ori urmrirea modului n care se desfoar o activitate perceput ca o afacere, n special prin exercitarea funciilor de previziune, organizare, coordonare, administrare, control i evaluare n care responsabilitatea este bine definit. n limba latin exist de asemenea diferene semnificative de coninut ntre cele dou concepte. Administraia vine de la minor respectiv ministrare, nsemnnd a servi, a guverna. Management provine de la manus, nsemnnd a conduce i a controla direct. Diferena este semnificativ ntre a servi i a controla pentru a obine cele mai bune rezultate. n dicionarul limbii romne moderne elaborat de Institutul de Lingvistic din Bucureti al Academiei Romne, administraia este explicat ca totalitatea organelor administrative ale unui stat" (Dicionarul Lingvistic al Limbii Romne Moderne, Editura Academiei Romne, 1958), iar managementul nseamn conducere, direcie. Se poate concluziona c administraia reunete un aparat format din instituii ale statului create pentru a aplica regulamente, proceduri i politici, acte normative etc. iar managementul ansamblul proceselor i relaiilor de management din cadrul unei organizaii prin care se urmrete realizarea unor obiective definite. Cu alte cuvinte, managementul ntr-o organizaie este reprezentat de un grup de persoane responsabile pentru realizarea unor obiective, iar administraia este reprezentat de structuri instituionale distincte prin care se exercit puterea statului. 1.3.2 Administraia public vis-a-vis de managementul public

Fr ndoial c ntre cele dou concepte, aa cum acestea sunt particularizate n sectorul public, respectiv administraie public i management public exist diferene majore de coninut. Administraia public este reprezentat de un aparat n care se desfoar un ansamblu de activiti pentru elaborarea i aplicarea de acte normative, norme metodologice, regulamente i programe politice. Managementul public include administraia public (Mullins, 1996) i, n plus, urmrete crearea sistemului de management n cadrul instituiei publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum de eficien, n condiiile asumrii responsabilitii pentru rezultatele obinute. Aceste dou elemente de baz nu au fost n mod necesar integrate n sistemul administrativ tradiional. Administraia public este orientat asupra proceselor, procedurilor i proprietii, n timp ce managementul public implic mult mai mult dect instruciuni, managerul public i orienteaz activitatea pe obinerea de rezultate i preia toate responsabilitile derivate din propria misiune. Este limpede c administraia public a pierdut semnificativ n analiz, comparativ cu managementul public, tocmai pentru faptul c este perceput ca un sistem birocratic rigid al statului. Ca rezultat al acestei abordri, exist desigur diferene semnificative ntre managerul public i administrator. Aa cum remarca Pollitt, din punct de vedere formal att managerii publici ct i administratorii s-au numit la nceput: administratori, ofieri principali, ofieri financiari sau directori asisteni. Prin urmare, nu aprea o distincie clar ntre cele dou concepte. Totui managementul public este recunoscut ca un sistem dinamic, flexibil, prin care se realizeaz interesele publice generale i specifice ale membrilor societii. n noul context, reprezentanii managementului public sunt recunoscui ca manageri publici(1993). Ceea ce n accepiunea unora poate fi perceput ca un moft sau o mod (Spann, 1981), n percepia altora noua titulatur implic schimbri majore. Este ns mai puin important cum se numete sau ce funcie ocup o persoan dac misiunea instituiei publice vis-a-vis de comunitate este nerealizat. Ceea ce se constat n rile dezvoltate este extinderea folosirii conceptului de manager public deoarece a aprut ca evident i necesar o schimbare semnificativ n exercitarea funciilor publice de conducere i de execuie n instituiile publice. Funcionarii publici de conducere accept din ce n ce mai mult noua titulatur de manager public n loc de administrator, deoarece contientizeaz misiunea i responsabilitile pentru realizarea obiectivelor generale i specifice la nivelul administraiei centrale i locale. 1.3.3 Definirea managementului public Considernd ca fundamentale accepiunile prezentate, se va insista n continuare asupra definirii coninutului managementului public. n literatura strin de specialitate, exist mai multe puncte de vedere referitoare la aceast problematic. Cele mai importante sunt prezentate succint n continuare. Rosenbloom, n 1986, considera c managementul public const n integrarea abordrilor: managerial, politic i legal n procesul de ndeplinire a mandatului autoritii legislative, executive i juridice, respectiv furnizarea de servicii pentru societate n ansamblul ei sau pentru segmente importante ale acesteia. Ceea ce constatm este sensul foarte larg al coninutului managementului public i influena administraiei, foarte bine reflectat de specialistul american. Civa ani mai trziu, n 1991, Ott, Hyde i Shafritz, considerau c managementul public este o ramur a administraiei publice constnd n arta i tiina de a aplica metode i tehnici n administraia public pentru a fundamenta programe, a organiza i coordona procesele de restructurare, administrare a resurselor bugetare alocate, a resurselor umane integrate, de evaluare i auditare a instituiilor publice. n aceeai perioad, unii specialiti americani considerau managementul public ca pe un

domeniu care ofer tehnici pentru a desfura activitatea n administraia public. De exemplu, Graham i Hays, n 1991, apreciau c reprezentanii managementului public sunt preocupai mai mult pentru aspectele de eficien, calculaie, realizarea obiectivelor i rezolvarea altor probleme de conducere i tehnice. n 1998, Owen Hughes formula un punct de vedere sensibil diferit de cele prezentate mai sus. El considera c administraia i managementul public sunt dou concepte distincte, iar faptul c, n noul context, se vorbete att de administraie public ct i de management public este. absolut normal. Nu se poate spune, aprecia el, c managementul public este o parte a administraiei publice sau, mai grav, c ntre ele se poate pune semnul egalitii. Un argument a fost foarte clar formulat de Bozernan i Strausstnan, care n lucrarea lor Public Management Strategies, publicat n 1999 n San Francisco, explicau c utilizeaz conceptul de management public din simplul motiv c: managementul public permite o extensie a abordrii i n afara instituiei publice, n mediul social ale crui variabile trebuie luate n considerare atunci cnd se proiecteaz strategia instituiei publice, cnd se precizeaz misiunea i obiectivele pentru fiecare component a sistemului administrativ. Completnd acest punct de vedere, se poate aprecia c managementul public ia n considerare influenele tuturor factorilor mediului ambiant, respectiv economici, politici, culturali, legislativi etc., nu numai pe cele ale factorilor sociali. Ei influeneaz semnificativ coninutul proceselor de management i de execuie din instituiile publice. Pornind de la aceste accepiuni, putem conchide c tiina managementul public studiaz procese i relaii de management existente ntre componentele sistemului administrativ dar i n cadrul acestora n vederea descoperirii de principii i legiti generale, de metode i tehnici pentru mbuntirea previziunii, organizrii i coordonrii, administrrii resurselor i controlevalurii activitilor cu scopul creterii gradului de satisfacere a interesului public. Dei exist importante similariti de coninut cu tiina managementului general, fapt de altfel absolut normal, managementul public are coordonate de coninut clar definite prin care se distinge semnificativ de acesta i de alte domenii ale tiinelor economice i sociale. De asemenea, este important de remarcat c la o analiz atent se pot identifica importante interdependene ntre managementul public i alte domenii ale tiinelor economice i sociale, cum ar fi managementul general, marketingul public, dreptul administrativ, administraia public, informatica administrativ, psihologia social etc. Pentru o delimitare corect a coninutului managementului public, sunt prezentate n continuare cteva coordonate eseniale. Managementul public studiaz procese i relaii de management identificate n sectorul public pe patru niveluri: n afara sistemului administrativ dintr-o ar, n relaiile internaionale: interstatele i interinstituionale, ntre componentele-instituiile existente n structura sistemului administrativ dintr-o ar grupate pe cele trei ramuri ale autoritii: legislativ, executiv, juridic, n cadrul autoritilor administrative ca entiti distincte ale structurii unui sistem administrativ, n cadrul organizaiilor publice care desfoar activiti de interes public i nu fac parte din structura sistemului administrativ. tiina managementului public urmrete identificarea principiilor i legitilor generale i specifice, pentru sectorul public n general i pentru instituiile publice n special, care, prin coninutul lor, s asigure fundamentele necesare satisfacerii interesului public. Principiile i legitile managementului public sunt de fapt o rezultant a proceselor de analiz i sintez a unui numr reprezentativ de situaii practice identificate n sectorul public, care au fost generalizate i considerate ca avnd influen determinant asupra modului de desfurare a activitilor n sectorul public. tiina, n general, prin coninutul ei, arc caracter teoretic i este reprezentat prin principii i legiti cu o orientare specific, dat de domeniul pentru care acestea sunt definite.

Valoarea acestor principii i legiti este demonstrat n practic i se msoar prin gradul n care fundamentul teoretic are o contribuie semnificativ la realizarea obiectivelor domeniului respectiv. Managementul public are un set de principii i legiti specifice 1 care determin semnificativ coninutul proceselor i relaiilor de management din sectorul public influennd realizarea obiectivului fundamental pentru acest domeniu. Obiectivul fundamental al managementului public este creterea gradului de satisfacere a interesului public, fiind determinat de nevoile generale i specifice.
1

Androniceanu A., op. cit., p. 25

Sistemul de nevoi sociale generale i specifice determin n totalitate coninutul interesului public. n vederea realizrii obiectivului fundamental, managementul public, prin exercitarea funciilor sale de ctre managerii publici, asigur o previzionare realist a ntregului sistem de obiective. n funcie de acesta, reprezentanii managementului public creeaz o structur adecvat a sistemului administrativ n ansamblu i a fiecrei instituii publice n parte, n care coeziunea s fie dat de coordonarea excelent la nivel de sistem i componente i de motivarea adecvat a resurselor umane n funcie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate pentru sectorul public i pentru fiecare entitate instituional existent i comunitate local distinct. Realizarea obiectivului fundamental al managementului public implic din partea titularilor de posturi i funcii publice de conducere i execuie n acest domeniu un plus de responsabilitate n gestionarea tuturor categoriilor de resurse de care dispune sectorul public, respectiv resurse umane, informaionale, materiale i financiare. Toate acestea sunt utilizate n procesele de management i de execuie din instituiile publice pentru satisfacerea nevoilor sociale i, implicit, realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Cunoaterea modului n care resursele atrase n sistem sunt utilizate i identificarea gradului n care nevoile sociale generale i specifice sunt satisfcute determin o monitorizare permanent prin control i evaluarea nivelului performanelor obinute n sectorul public n general i de fiecare instituie public n particular. Informaiile rezultate din controlul i analizele efectuate n cadrul sistemului administrativ i n fiecare instituie public reprezint baza pentru mbuntirea nivelului performanelor manageriale obinute n procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public. Dei managementul public, aa acum s-a artat, este un domeniu nou al tiinei managementului, n rile dezvoltate exist deja convingerea c extinderea principiilor i abordrilor specifice lui nu este doar o chestiune relativ, ci devine o necesitate imperativ, care determin coordonatele majore ale reformei n sectorul public. Altfel exist riscul alunecrii spre formalism accentuat, schimbnd cteva accepiuni generale i neeseniale n detrimentul celor fundamentale, reunite n noul managementul public. Prin urmare este necesar renunarea la tiparele vechi clasice de percepere a sistemului administrativ, n general i a instituiilor publice n special ca fiind aparatul administrativ birocratic n care se elaboreaz norme, regulamente, legi i prin care acestea sunt aplicate i trecerea la noile principii i legiti generale ale managementului public, prin care sistemul administrativ n ansamblu i fiecare instituie public prin managerii publici urmresc obinerea unui nivel determinat al performanei manageriale reflectate n creterea gradului de satisfacere a interesului public general i a nevoilor sociale specifice. n Romnia, reforma administrativ nu poate fi realizat fr schimbri majore de concepie n ceea ce privete managementul public, valorile i principiile fundamentale ale acestuia, pentru fiecare din cele patru niveluri menionate mai sus i fr pregtirea resurselor umane din instituiile publice pentru a nelege necesitatea, coninutul schimbrilor reformei, rolul i responsabilitatea fiecrui funcionar public i reprezentant ales. Altfel se va continua plasarea formei naintea esenei; or realitatea a demonstrat c cele

dou nu pot exista una n afara celeilalte ci, dimpotriv, esena determin coninutul obiectivelor reformei, n funcie de care se identific formele, modalitile de realizare i finalitatea acestui proces complex. Prin noul management public se urmrete proiectarea i implementarea sistemului de management care satisface cel mai bine, prin activitile desfurate, nevoile sociale determinate i sintetizate n coninutul interesului public, obiectivul fundamental al acestuia. Se poate afirma fr nici un fel de ndoial c managementul public ofer coordonatele unei reforme reale n sectorul public din rile dezvoltate.

1.4 Caracteristicile managementului public


Multidimensionalitatea i specificul managementului public atrag, n mod evident, o serie de caracteristici, care, prin coninutul lor, faciliteaz nelegerea i asimilarea conceptelor fundamentale ale acestui domeniu nou al tiinei managementului. Caracteristicile managementului public trebuie abordate n interdependena lor, pornind de la premisa c ceea ce determin coninutul managementului public este tocmai efectul sinergie rezultat din combinarea optim a acestora. Caracterul integrator, de sintez, al managementului public rezult din sfera foarte larg de delimitare a obiectului de activitate pentru sectorul public. Astfel, principiile i legitile generale ale managementului public se aplic n toate instituiile publice din administraie, nvmnt, cultur, sntate etc. Specificul domeniilor care compun sectorul public unde se desfoar procese de management necesit adaptarea coninutului managementului public prin integrarea elementelor specifice. De altfel efectul este diversificarea coninutului managementului public prin delimitarea clar a acestuia n diferite instituii: de nvmnt, de cultur, administrative etc. Este de asemenea evident i absolut normal faptul c managementul public identific, adapteaz i integreaz n coninutul su principii, metode, tehnici etc. specifice altor domenii, de exemplu: management general, drept administrativ, statistic, administraie public etc., cu care se afl ntr-o interdependen continu, deoarece multe din conceptele specifice acestor domenii sunt aplicate n instituiile publice din sectorul public. Dei unii specialiti apreciaz c este vorba de o pierdere a identitii managementului public tocmai datorit acestor preluri i adaptri de concepte, putem spune c, dimpotriv, este vorba de interdependene absolut obligatorii care in de o logic elementar n baza creia managementul public i identific i mai clar poziia n relaie cu celelalte domenii ale tiinei managementului. Caracterul politic al managementului public este determinat de influena pe care reprezentanii politicului, integrai n structura organizatoric a instituiilor publice, o au asupra coninutului proceselor de management i de execuie. Este absolut evident faptul c strategiile, politicile i programele elaborate i avizate la nivel macro de ctre reprezentanii instituiilor din administraia de stat influeneaz la nivel micro coninutul strategiilor instituiilor publice care desfoar activiti n diferite domenii din sectorul public. Coninutul acestora influeneaz n continuare semnificativ coninutul programelor de aciune din instituiile publice. Managerii publici urmresc s realizeze un echilibru ntre ceea ce de la nivel central se definete prin strategiile globale i pentru domenii reprezentate n sectorul public i interesul public general i particular desprins din nevoile sociale reale, identificate ntr-un domeniu al sectorului public pe segmentul de pia pe care instituia public l deservete. Eficiena managementului public n general i a unei instituii publice este o rezultant direct a profesionalismului cu care managerii publici reuesc s armonizeze n procesele de management i de execuie coordonatele generale ale gndirii reprezentanilor politici din administraie, transmise pentru a fi aplicate n sectorul public i misiunea social a instituiei publice care activeaz ntr-un domeniu social a crui specificitate este dat de coninutul nevoilor identificate la nivelul colectivitilor locale pe care instituiile le deservesc i pentru satisfacerea crora au fost nfiinate de fapt.

Domeniul administraiei publice este cel n care se identific cel mai bine i cel mai pregnant caracterul politic al managementului public deoarece un numr important de posturi i funcii publice de conducere i de execuie sunt ocupate de persoane numite sau alese, n unele ri destul de frecvent, pe criterii politice, rmnnd n planul secund aspectele ce in de competena profesional i managerial a titularilor. Mai mult dect att, instituii publice din administraia central, cu atribuii i competene bine delimitate n cadrul legislativ, reunesc persoane alese pe criterii politice, care trebuie s exercite funciile n regim de putere public i s elaboreze decizii administrative cu caracter general pentru domenii specifice. Frecvent se nregistreaz schimbri n strategiile i politicile naionale, ca urmare a mutaiilor aprute n managementul public internaional, dar i n structurile organizatorice ale instituiilor publice, n modul de administrare a resurselor, n politicile de motivare i n exercitarea controlului n cadrul sistemului, ca urmare a influenei factorului politic. n unele state, influenele factorului politic asupra managementului public genereaz deficiene majore, care declaneaz dezechilibre importante i amplific efectele unei crize sistemice. Caracterul complex al managementului public poate fi explicat lund n considerare mai multe aspecte i apare, fr ndoial, ca un corolar al precedentelor caracteristici. Managementul public are un caracter complex datorit sferei foarte largi de delimitare a sectorului public. Managementul public este practicat n toate instituiile din sectorul public, care reunete n structura sa domenii distincte. Prin urmare, complexitatea este dat de varietatea nevoilor sociale din fiecare domeniu i a variabilelor organizaional specifice instituiilor publice n care managerii publici i exercit funciile de conducere. Complexitatea managementului public este generat de asemenea i de influena important pe care o are cadrul legislativ asupra proceselor i relaiilor de management din instituiile publice. Frecvent, coninutul actelor normative limiteaz iniiativele managerilor publici, acestea manifestndu-se adesea ca nite constrngeri, n special atunci cnd coninutul lor corespunde n mai mic msur nevoilor sociale. Este important de menionat c, prin diferite acte normative, se precizeaz aspecte importante pentru managementul public din instituiile publice, pornind de la tipul de organizaie, obiectul de activitate, limitele de competen pentru titularii posturilor i funciilor publice, pn la drepturile i obligaiile funcionarilor publici care activeaz n domenii diverse din sectorul public. Domeniul administraiei publice este cel n care caracterul complex al managementului public este cel mai evident. Schimbrile n cadrul legislativ determin schimbri uneori majore n componentele sistemului de management public i n coninutul activitilor desfurate n instituiile publice. Complexitatea managementului public este determinat chiar de coninutul sistemului de obiective pe care managerii publici l au de fundamentat, de dificultile n ceea ce privete urmrirea i aprecierea nivelului performanelor resurselor umane din administraie, n cuantificarea rezultatelor obinute i, nu n ultimul rnd, n determinarea gradului de realizare a obiectivelor previzionate, dac se ia n considerare faptul c nevoile sociale se schimb pentru c ateptrile cetenilor sunt ntotdeauna altele, de vreme ce precedentele au fost satisfcute. Chiar obiectivul fundamental al managementului public imprim un grad de complexitate. Interesul public prin definiie are un sens foarte larg. Este important ca obiectivul fundamental al managementului public s fie general, deoarece reflect nevoi sociale cu caracter de generalitate, dar, n acelai timp, i suficient de detaliat i clar delimitat n privina coninutului pentru a concretiza sensul larg al misiunii managementului instituiei publice, n special i al sistemului administrativ ntr-o ar, n general. Gradul de complexitate determin, n mod automat, o cretere a flexibilitii sistemului de management public tocmai pentru a mplini nevoile att din punct de vedere cantitativ ct i calitativ la nivelul ateptrilor clienilor. Caracterul de diversitate al managementului public este o consecin direct a numrului marc de domenii din sectorul public, pentru care se definesc aceleai legiti generale i principii a cror aplicare este puternic influenat de specificul lor. Datorit acestui fapt, din

tiina managementului public s-au desprins alte domenii distincte cum ar fi: managementul organizaiilor de servicii de sntate, managementul pentru organizaiile de cultur i art, managementul pentru instituiile care reprezint autoriti ale statului, managementul pentru organizaiile de educaie fizic i sport, pentru instituiile de nvmnt, etc. Pornind de la afirmaia c generalul determin particularul, se poate spune c managementul public ofer, alturi de principii, concepte, abordri, metode generale care urmeaz a fi aplicate n domenii particulare din sectorul public. Reciproca rmne la ici de valabil, deoarece managementul public preia, integreaz i asimileaz cerinele specifice aprute n domeniile din sectorul public care, adesea, i redefinesc semnificativ coninutul.

1.5 Principiile i legitile specifice managementului public


tiina managementului public reunete o serie de principii considerate fundamentale pentru ca procesele de management i de execuie din instituiile publice s aib clar precizate coordonatele de baz i s se. poal realiza o coeziune ntre concepie, decizie i aciune. Coninutul principiilor managementului public este determinat de specificul sectorului public i adaptat la acesta, motiv pentru care cunoaterea i integrarea lor n managementul public de ctre managerii publici i de reprezentanii politici n acelai timp devine o necesitate care trebuie susinut de toi factorii de decizie. n contextul definit de noul management public, integrarea principiilor reprezint nu numai o premis esenial dar i o necesitate stringent pentru realizarea unei reforme reale n sectorul public. n accepiunea noastr sunt cteva principii fundamentale ale managementului public pe care le prezentm n continuare. 1.5.1 Principiul conducerii unitare Principiul conducerii unitare const n definirea i aplicarea de ctre toi factorii de decizie a conceptelor fundamentale de management public, pornind de la aceeai percepie reflectat ntr-o viziune comun, unitar, clar asupra sectorului public, asupra fiecrui domeniu i fiecrei entiti organizaionale distincte n parte. Bunstarea unui popor, funcionalitatea unui sistem administrativ i viabilitatea unei instituii publice sunt puternic influenate de respectarea acestui principiu. Este absolut necesar ca, n acelai context naional, s se precizeze clar misiunea i rolul managementului public, tipul de abordare managerial, stilul de management ele. conceptele, metodele i tehnicile universale i specifice a cror aplicare, ntr-o viziune unitar, s confere coeziune i armonie n cadrul fiecrei componente structurale, fiecrui sector i sistemului n ansamblul lui, permind astfel realizarea obiectivelor pentru care a fost creat. n mod greit, n unele state reprezentani ai managementului public percep acest principiu ca pe o alt modalitate de exprimare i transpunere a elementelor centralismului. Desigur, aceast accepiune este rezultatul limitelor majore n pregtire, n gndire i n capacitatea managerial a decidenilor de a se adapta la noua abordare, a crei viabilitate a fost i este confirmat de altfel de experiena managerilor publici din alte state, fiind considerat esenial i necesar. Dac abordm ntr-un sens larg principiul conducerii unitare ca principiu de baz al managementului public, nsui procesul integrrii statelor n Uniunea European presupune cunoaterea, acceptarea i integrarea fiecruia ntr-un sistem comun de valori, ntr-o viziune comun asupra sectorului public n general i asupra rolului managementului public, n contextul intern i internaional, n special. Exist o logic elementar potrivit creia un sistem nu poate s funcioneze eficient dect dac prile sunt armonios integrate i coordonate i n acest spirit trebuie perceput i implementat principiul conducerii unitare. Prin urmare, cunoaterea de ctre toi factorii de decizie a coninutului principiului

conducerii unitare i implementarea corect a acestuia nu este doar necesar, ci devine, n contextul noului management public, absolut esenial. 1.5.2 Principiul conducerii autonome Principiul conducerii autonome, ca principiu al managementului public, pornete de la dou premise eseniale. Una este dat de diversitatea domeniilor n care opereaz managementul public, iar cealalt de multitudinea variabilelor intra i extra organizaionale specifice, care imprim un caracter distinct managementului public, conferindu-le managerilor publici libertatea de decizie i aciune, dar i responsabilitatea pentru nivelul performanelor obinute. Principiul conducerii autonome const n particularizarea coninutului managementului public, n funcie de domeniile n care se aplic i de diversitatea intereselor publice generale i specifice identificate. Prin urmare, principiul conducerii autonome const n acordarea unui grad corespunztor de autonomie managerial i financiar instituiilor publice, pentru satisfacerea intereselor publice generale i specifice. Dac n cele mai multe ri autonomia legislativ nu este considerat ca oportun ntr-un stat unitar, n ceea ce privete autonomia managerial, practica din toate rile democratice dezvoltate a confirmat necesitatea stringent de a conferi reprezentanilor managementului public acea independen de aciune stimulativ pentru a obine performane i a deveni responsabili pentru nivelul acestora. Realitatea a demonstrat c nu exist modele de management public universal valabile de succes, care s fie impuse de la nivel central n sectorul public, ci performanele managementului public, ntr-un sistem i n cadrul fiecrei componente a acestuia, pot fi realizate doar printr-o adaptare adecvat a principiilor generale la realitatea specific existent n sectorul public, la nevoile sociale generale i specifice, identificate att la nivel central, n administraia de stat, dar n special n sectorul public, la nivelul comunitilor locale. Eficiena managerial n sectorul public depinde, fr ndoial, de abilitatea i profesionalismul reprezentanilor managementului public de a crea un sistem de management public autonom, fundamentat pe o viziune comun asupra rolului fiecrei componente a sistemului, ca parte a unui ntreg bine definit. Dei, aparent, primele dou principii par c se exclud reciproc, se poate afirma cu certitudine confirmat de practic faptul c fiecare are un coninut distinct, clar delimitat. Valoarea fiecruia din cele dou principii, reflectat n rezultate, este predeterminat de capacitatea reprezentanilor managementului public de a combina i implementa, ntr-un echilibru permanent, valorile de baz promovate de fiecare. 1.5.3 Principiul perfecionrii continue Principiul perfecionrii continue ca principiu al managementului public, const n abordarea ntr-o dinamic permanent a sistemului de management public, n funcie de schimbrile aprute n mediul intern i. internaional dar i n sistemul de interese publice generale i specifice. Dei acest principiu are la baz o logic absolut elementar, potrivit creia coninutul managementului public trebuie mbuntit n funcie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, dar i de schimbrile interne i internaionale aprute, practic implementarea lui ntmpin frecvent numeroase probleme. n statele unde acestea apar, problemele sunt de cele mai multe ori cauzate fie de structurile destul de rigide ale sistemelor administrative, orientate dup abordarea birocratic tradiionalist, fie de cultura organizaional i managerial deficitare din cadrul lor, ambele fiind o consecin direct a lipsei de profesionalism a managerilor publici. Principiul perfecionrii continue presupune desfurarea de ctre reprezentanii

managementului public a unui proces amplu de analiz, care ar trebui s nceap cu sesizarea diferenelor ntre obiectivele previzionale i rezultatele obinute. Doar aspectul constatativ nu poate conduce automat la respectarea principiului. n mod obligatoriu se va declana o analiz cauzal a abaterilor, sesizndu-se cauzele care au avut o influen mai mare. De altfel, perfecionarea nseamn un salt cantitativ i/sau calitativ exprimat i obinut tocmai ca o consecin direct a profesionalismului managerilor publici de a identifica i implementa n instituiile publice schimbrile necesare i oportune de concepie managerial i de stil de management. 1.5.4 Principiul administrrii eficiente Principiul administrrii eficiente const n realizarea, prin intermediul proceselor i relaiilor de management din sectorul public, a gestionrii eficiente a tuturor categoriilor de resurse atrase i destinate realizrii obiectivelor previzionale, astfel nct s se poat respecta o concordan esenial i necesar ntre nivelul performanelor economice i sociale obinute n instituiile publice de titularii posturilor i funciilor publice de conducere i de execuie i cheltuiala cu care acestea sunt oferite. Potrivit acestui principiu, este necesar acceptarea unui raionament economic elementar referitor la cheltuiala perceput pentru ntreinerea sistemului de management public prin care se asigur realizarea intereselor generale, ca urmare a serviciilor publice furnizate. n ceea ce privete managementul public, respectarea acestui principiu implic proiectarea i combinarea tuturor proceselor i relaiilor manageriale astfel nct s se obin maximizarea gradului de satisfacere a nevoilor sociale prin serviciile publice oferite n condiiile minimizrii costului atras, ca urmare a unei gestionri corespunztoare a tuturor categoriilor de resurse antrenate. 1.5.5 Principiul legalitii Principiul legalitii const n dimensionarea, structurarea i combinarea proceselor i relaiilor manageriale, prevederile legislative considerndu-se ca o baz legal de luat n considerare i nu ca un scop n sine. Fr ndoial c n managementul public influena factorului legislativ este semnificativ mai mare dect n sectorul privat. Ceea ce este esenial de neles i acceptat de ctre reprezentanii conducerii din instituiile publice, este c managementul public nu exist pentru a pune n aplicare legi, hotrri, regulamente etc., ci pentru a satisface interesul public general i nevoile sociale specifice. Pentru realizarea acestui scop managerii publici desfoar procese i relaii de management, n condiii de legalitate. Prin urmare, aplicarea actelor normative nu trebuie perceput de managerii publici ca un scop n sine, o instituie public are nti de toate o misiune social aceea de a satisface interesele publice, n condiiile respectrii cadrului legislativ. n unele state, nc orientate pe tradiionalismul birocratic i centralismul excesiv, componentele sistemului de management public sunt puternic influenate de prevederile cadrului legislativ; chiar prin coninutul unor acte normative se aprob unele documente de formalizare a structurii instituiilor publice, se precizeaz formele de organizare, n timp ce pentru alte instituii nu exist cadrul legislativ elementar. Acestea sunt consecine directe ale unei abordri limitative a rolului instituiilor publice din sectorul administrativ i se datoreaz unor serioase rmneri n urm att n ceea ce privete concepia, ct i pregtirea managerial, incompatibile de altfel cu principiile unui management public modern. n practic se ntlnesc diverse forme de manifestare acestui principiu, ns, ceea ce n accepiunea noastr devine cel mai important pentru reprezentanii managementului public, este

perceperea corect a misiunii instituiilor publice pe care le conduc i crearea, n cadrul legislativ definit, a unui sistem de management public care s serveasc realizrii acesteia. Dup cum se poate destul de uor constata din prezentarea de mai sus ntre principiile noului management public exist o interdependen permanent, fiecare determinnd semnificativ, se poate afirma cu toat certitudinea, calitatea proceselor de management din instituiile publice. Cunoaterea principiilor noului management public nu reprezint doar o baz teoretic de raportare i considerare n proiectarea, dimensionarea i combinarea proceselor i relaiilor de management, dar i un instrument practic de analiz. Utiliznd principiile noului management public, se pot identifica, printr-o analiz atent, cauzele pentru care un sistem de management public dintr-o ar este mai performant dect altul, se poate rspunde la ntrebarea: cum, n unele ri, este posibil furnizarea de ctre instituiile publice de servicii publice mai bune n condiii optime pre-calitate, iar ntr-un sens mai larg, de ce nu, cum este posibil ca cetenii dintr-o ar s aib un nivel de trai mai bun dect alii din alt ar.

1.6 Funciile managementului public


Pentru a nelege coninutul funciilor managementului public, este important s lum n considerare cel puin dou aspecte. Primul este determinat de faptul c managementul public, dei un domeniu distinct al tiinei managementului, este puternic influenat de acesta, din al crui trunchi comun s-a desprins i particularizat n instituiile din sectorul public. Argumentele pe care se bazeaz astfel de similariti sunt destul de uor de identificat i neles. Cteva dintre acestea sunt prezentate n continuare: o instituia public este tot o organizaie care se supune unor reguli de baz asemntoare pentru constituire i pentru funcionare, o instituia public are o misiune i un sistem de obiective clar determinate de nevoi specifice, identificate n domeniul din care. face parte, o conducerea instituiei publice este asigurat de o persoan sau un grup de persoane, o n orice instituie public exist un sistem de management format din cele patru subsisteme de baz: organizaional, decizional, informaional i metodologic, o fiecare instituie public dispune de toate categoriile de resurse proprii i atrase, pe care le utilizeaz n procesele de management i de execuie pentru realizarea obiectivelor, o n fiecare instituie public modern pot fi identificate, cu ponderi diferite ns, cele cinci domenii de activitate din organizaiile sectorului privat, respectiv: cercetare-dezvoltare, comercial, producie de bunuri i servicii, resurse umane i financiar-contabil. Al doilea aspect, cel puin la fel de important ca i primul, deriv din particularitile sectorului public, care influeneaz semnificativ coninutul funciilor managementului public i modul de exercitare a acestora. Cteva aspecte sunt eseniale: obiectivul fundamental al managementului public este creterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale i specifice, exercitarea funciilor publice de conducere i de execuie se face de ctre membri ai corpului funcionarilor publici i reprezentani ai partidelor politice ctigtoare n scrutinul electoral, influena major a cadrului legislativ asupra coninutului proceselor de management i de execuie i asupra unor componente importante ale sistemului de management din instituiile publice, existena unui cadru legislativ unic care precizeaz drepturile i obligaiile funcionarilor publici de carier ntr-o ar, indiferent de domeniul n care acetia activeaz,

existena unei ierarhii bine determinate pentru funcionarii publici integrai n sistemul carierei etc. n structura acestui capitol vor fi prezentate funciile generale ale managementului public, exercitate n toate instituiile din sectorul public. Tipologia i coninutul lor se particularizeaz i se mbogesc pentru fiecare domeniu n care desfoar activiti instituiile publice. Prin urmare, exist dou categorii defuncii ale managementului n instituiile din sectorul public: funcii ale managementului public general valabile i funcii specifice pentru fiecare domeniu distinct al sectorului public: administraie, sntate, nvmnt, asisten social, cultur, etc. Desigur c ntre cele dou categorii de funcii exist interdependene i compatibilitate de coninut absolut necesare. Funciile generale ale managementului public se regsesc n mod evident n procesele de management i de execuie din toate instituiile publice. Realizarea misiunii acestora determin exercitarea unor funcii specifice, n deplin compatibilitate de coninut cu primele. n ceea ce privete funciile managementului public, n literatura strin de specialitate exist mai multe accepiuni. Cteva dintre acestea sunt prezentate n continuare. n literatura american de specialitate, Lyndall Urvik identifica n primele decenii ale secolului trecut, cnd nu se fcea nc distincia ntre administraie i management public, n lucrarea Papers on the science of administration urmtoarele funcii ale administraiei: planificarea, organizarea, personalul, conducerea, coordonarea, raportarea i elaborarea bugetului. Remarcm puternica influen a ideilor gndirii clasice asupra managementului n general, promovat la vremea respectiv de Frederick Taylor i Fayol. Dincolo de limitele majore pe care le are, aceast abordare a avut un dublu efect. Pe de o parte, a marcat n timp, ntr-un mod semnificativ, coninutul proceselor de management i de execuie din instituiile publice i, pe de alt parte, a determinai orientarea specialitilor ctre cercetarea fundamental n domeniul managementului public, pentru identificarea unor funcii ale acestuia cu valabilitate universal, care s asigure un grad ridicat de coeziune i integrare a componentelor sistemului de management din instituiile publice n obiectivele macrosistemului din care acestea fac parte. Trebuie menionat faptul c n literatura de specialitate romn i strin se mai menin nc puncte de vedere asupra funciilor managementului public puternic marcate de dificultile unora de a face distincia ntre management public i administraie public. Spre exemplu, Mihai Oroveanu n lucrarea Organizare i metode n administraia de stat considera c funciile autoritilor publice sunt: acionat, consultativ i deliberativ. Contribuii tiinifice importante cu privire la funciile managementului public i coninutul lor au fost aduse n ultimele decenii ale secolului trecut de ctre specialitii englezi i americani. Graham Allison, n 1982, n lucrarea Public and private management: are they fundamentally alike in all unimportant respects?, sintetiza cteva puncte de vedele pe care le-a prezentat ca funcii ale managementului public grupate pe trei componente: strategie, mediu organizaional intern i mediu extern. Astfel, n accepiunea lui funciile managementului public sunt: Componenta 1: Strategie Stabilirea obiectivelor i prioritilor, Elaborarea planurilor de aciune pentru realizarea obiectivelor. Componenta 2: Mediul organizaional intern Organizarea i distribuirea resurselor umane pentru fiecare poziie din structur, Repartizarea personalului i stabilirea coninutului activitilor din domeniul managementului resurselor umane: recrutare, selecie, pregtire, motivare, evaluare, etc., Elaborarea sistemului informatic de control care s permit concomitent urmrirea modului de desfurare a proceselor de management i de execuie i nivelul rezultatelor

obinute fa de obiectivele propuse. Componenta 3: Mediul extern Colaborare cu organizaiile care desfoar activiti n acelai domeniu sau n domenii diferite ale sectorului public, Colaborare cu organizaiile independente, Colaborare cu presa i cetenii. Dincolo de aceste abordri interesante, este important s determinm i s explicm coninutul funciilor managementului public, care n accepiunea noastr sunt relevante pentru instituiile publice. De altfel performanele instituiilor publice sunt o reflectare direct a modului n care funciile managementului public sunt exercitate de managerii publici i de reprezentanii politici alei sau numii n funcii publice de conducere. 1.6.1 Funcia de previziune Funcia de previziune const n ansamblul proceselor de management desfurate n instituiile publice prin care se determin principalele obiective ale acestora n strns interdependen cu cele ale altor instituii din sectorul public i n funcie de nevoile publice generale i specifice, modalitile de realizare i resursele necesare. n ceea ce privete funcia de previziune, specialitii n domeniul managementului public au un punct de vedere comun: toi consider aceast funcie ca una din cele mai importante funcii ale managementului public. Argumentul este unul ct se poate de clar i de simplu. Orice instituie public, ca parte a unui macrosistem, trebuie s aib definite obiective. Prin coninutul lor, managerii publici exprim de fapt ce trebuie s realizeze instituiile publice ntr-o perioad determinat. Specificul sectorului public imprim procesului de fundamentare a obiectivelor o serie de particulariti, considerate adesea drept constrngeri necesare pentru asigurarea coeziunii unui sistem. Obiectivele instituiei publice i ale principalelor subdiviziuni organizatorice ale acesteia: se determin i n funcie de cadrul legislativ existent pentru instituia public, pentru domeniul din care aceasta face parte sau pentru sectorul public, se fundamenteaz pe sistemul de nevoi generale i specifice ale clienilor, persoane fizice sau juridice, se armonizeaz, din punctul de vedere al coninutului, cu obiectivele celorlalte instituii publice care desfoar activiti n acelai domeniu de activitate n sectorul public, se integreaz pe vertical cu obiectivele determinate ale instituiilor publice situate pe nivelurile ierarhice superioare crora li se subordoneaz direct sau indirect, se constituie ca un mod particular de exprimare a obiectivelor determinate la nivel macro n cadrul politicilor i strategiilor globale pentru sectorul public, n general i pentru domeniile de activitate ale instituiilor publice, n particular. Exercitarea funciei de previziune nu trebuie redus la determinarea obiectivelor, cum nc se ntmpl adesea n unele instituii publice. Procesul trebuie s continue cu stabilirea modalitilor de realizare a obiectivelor previzionate. Coninutul lor este puternic determinat de aceleai condiii care au marcat i procesul de stabilire a obiectivelor instituiilor publice. Dac obiectivele odat stabilite descriu ntr-un mod suficient de clar ce are de realizat instituia public ca entitate distinct parte a sectorului public, stabilirea modalitilor de realizare a lor necesit un plus de atenie, tocmai pentru c managerii publici trebuie s stabileasc n mod clar cum vor proceda pentru a realiza fiecare obiectiv n parte. n acest proces trebuie s se in seama, desigur, de toate condiionrile descrise la procesul de stabilire a obiectivelor i, n plus ,i de. urmtoarele: potenialul instituiei publice: uman, material, informaional i financiar,

gradul de profesionalizare a managerilor publici i funcionarilor de execuie, valorile culturii organizaionale specifice instituiilor din sectorul public, sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica gradul lor de implicare n identificarea modalitilor, etc. Prin urmare, pentru fiecare obiectiv fundamentat se identific mai multe modaliti de realizare. Desigur c exercitarea funciei de previziune a managementului public nu se ncheie aici; aceasta implic i cel de al treilea pas important prin care managerii publici i reprezentanii alei trebuie s precizeze pentru fiecare modalitate de aciune propus i resursele umane, materiale, financiare i informaionale necesare realizrii obiectivelor previzionate. De altfel, precizarea resurselor atrase n procesul de realizare a obiectivelor confer finalitate funciei de previziune. Fr resursele necesare nici unul din obiective nu poate fi realizat. Se poate afirma c i reciproca, abordat dintr-o perspectiv economico-managerial, este la fel de valabil. Existena resurselor necesare nu va contribui la realizarea misiunii instituiei publice dac n prealabil nu au fost determinate obiective i modaliti de aciune clare. Se poate afirma c raionamentul managerial elementar pentru exercitarea funciei de previziune a managementului public ncepe cu identificarea sistemului de nevoi generale i specifice i continu cu stabilirea obiectivelor, modalitilor de aciune i resurselor necesare. Funcia de previziune a managementului public se concretizeaz n elaborarea de prognoze, planuri i programe pentru fiecare instituie public integrat n sectorul public. Prognozele se fundamenteaz pentru un orizont de timp de cel puin 10 ani, n special n domeniile de activitate care au reprezentare direct n structura sistemului administrativ dintr-o ar. Pentru sectorul public se elaboreaz la iniiativa reprezentanilor unor instituii i autoriti administrative, n special din administraia central a unui stat (exemplu: prognoze pentru estimarea nivelului performanelor n domeniile: economic, sntate, cercetare fundamental i aplicativ, etc., prognoze pentru estimarea dinamicii populaiei, a cererii de servicii publice, etc.). n literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul Ministerului pentru Industrie i Comer din Japonia care n 1970, folosind metoda Delphi, a elaborat primele metaprognoze pentru un orizont de timp cuprins ntre 20 i 50 de ani. Domeniile n care acestea au fost elaborate sunt enumerate n continuare: chimie, medicin, informatic, agricultur, protecia mediului, cultur, dezvoltare urban, materiale, zboruri cosmice, cercetri marine, materii prime, circulaie public i energie. Precizia previziunilor efectuate n 1971 a fost surprinztor de mare, aa cum au confirmat rezultatele obinute la finele anului 1991 (pentru alte detalii i exemple vezi lucrarea Management, Fundamente, Interferene, Studii de caz, Soluii, publicat de Radu Mihalcea i Armenia Androniceanu la Editura Economic n anul 2000. Planurile se elaboreaz pe perioade cuprinse ntre unu i cinci ani i se utilizeaz pe scar larg n toate domeniile de activitate din sectorul public. Reprezint instrumentul cu care opereaz managerii publici n exercitarea funciei de previziune. n sectorul public se identific, alturi de planurile instituiilor publice, i planurile elaborate de partidele politice, care, prin reprezentanii lor, sunt implicate n procesele de management n, general i de previziune , n special, din diferite instituii publice. De altfel n multe ri coordonatele politicii partidelor ctigtoare n alegeri marcheaz semnificativ coninutul planurilor i programelor guvernamentale i, implicit, ale instituiilor publice care desfoar activiti n toate domeniile de activitate reprezentate n sistemul administrativ. Programele reprezint o alt modalitate de concretizare a funciei de previziune i au un grad mare de detaliere n funcie de orizontul de timp pe care sunt elaborate, respectiv cteva luni pn la o or. n instituiile publice moderne a fost redefinit semnificativ coninutul funciei de previziune ca funcie a managementului public. Astfel, exercitarea ei se bazeaz tot mai mult pe rezultatele cercetrilor de marketing public, pe nevoile generale i specifice ale consumatorilor de servicii publice i administrative mai degrab dect pe structura politicilor promovate de

partidele politice. Se pornete de la un adevr elementar i esenial, i anume faptul c instituiile publice sunt create pentru a servi interesele publice generale i specifice identificate n sectorul public i nu pentru a pune n aplicare politicile unor partide, n care interesele politice sunt determinante. Prin urmare, gradul de maturitate managerial i politic nregistrat n marile democraii occidentale nu permite transformarea sectorului public i a instituiilor cuprinse n acesta n prghii de exercitare a puterii de ctre reprezentanii politici, pentru a obine capital electoral. Sectorul public este perceput ca un cadru instituional armonizat i eficient, cu un mecanism reglat pentru a servi realizrii obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului public general, prin furnizarea unor servicii publice pentru care raportul calitate-pre reprezint forma de apreciere permanent a nivelului performanelor. n acest context, prin funcia de previziune, managerii publici determin n mod explicit un sistem ai indicatorilor de performan pentru fiecare domeniu de activitate i instituie public n parte. Astfel este posibil o evaluare i o motivare direct a resurselor umane, manageri publici i funcionari publici de execuie, n funcie de nivelul performanelor obinute i obiectivele previzionale. 1.6.2 Funcia de organizare-coordonare Funcia de organizare-coordonare a managementului public const n ansamblul proceselor de management prin care se proiecteaz i se armonizeaz componentele cadrului organizatoric intern necesar realizrii obiectivelor previzionale n instituia public i n domeniul n care aceasta se ncadreaz. Pentru a facilita nelegerea coninutului funciei de organizare, este necesar explicarea ctorva concepte integrate n enunul de mai sus. Cadrul organizatoric intern al instituiei publice reunete urmtoarele elemente: domeniile de activitate distincte din cadrul instituiei publice, subdiviziunile organizatorice pentru fiecare domeniu, volumul de activitate implicat de fiecare domeniu n parte, procesele de munc fizic i intelectual desfurate din fiecare domeniu i subdiviziune organizatoric, activitile, atribuiile, sarcinile specifice proceselor de munc determinate, posturile i funciile publice de conducere i de execuie, relaiile organizatorice ntre subdiviziuni, posturi i funcii publice de conducere i execuie, ponderile ierarhice pentru posturile i funciile publice de conducere, nivelurile ierarhice din cadrul structurii organizatorice a instituiei publice, climatul organizaional i celelalte elemente ale organizrii informale. Prin funcia de organizare-coordonare a managementului public se proiecteaz i reproiecteaz, ori de cte ori managerii publici consider necesar, fiecare din elementele prezentate mai sus. Proiectarea cadrului organizatoric intern const n analiza, determinarea i dimensionarea, pe principii de raionalitate i eficien, a coninutului fiecrei componente. Exercitarea funciei de organizare-coordonare a managementului public nu se reduce la stabilirea cadrului organizatoric intern, ci continu cu armonizarea, din punct de vedere teoretic i practic, a tuturor componentelor prezentate. Armonizarea cadrului organizatoric intern const n ansamblul proceselor prin care se asigur o corelare corespunztoare, din punct de vedere al coninutului, a tuturor componentelor prezentate. De altfel, nivelul performanelor n orice sistem, deci i n cel proiectat ntr-o instituie public, este influenat n mare parte de gradul de armonizare a componentelor acestuia. Afirmaia este perfect valabil i pentru macrosistemul n care sunt integrate toate instituiile

publice, alturi de cele din sectorul privat. Este foarte important de precizat c esena funciei de organizare-coordonare a managementului public const tocmai n legtura ntre elementele trinomului obiective previzionate-componente determinate-relaii stabilite. Armonizarea componentelor cadrului organizatoric intern este un proces deosebit de complex, a crui finalitate influeneaz n mare parte gradul de realizare a misiunii i obiectivelor instituiei publice. Practic, acest proces const n: * stabilirea implicaiilor pe care le are coninutul sistemului de obiective din cadrul instituiei publice, domeniului i sectorului public, asupra cadrului organizaional intern, * identificarea schimbrilor n cadrul organizaional intern pentru a asigura o coeziune i o integrare corespunztoare: volumul de activitate, subdiviziunile implicate, numrul de funcionari publici, numrul posturilor i funciilor publice, repartizarea pe posturi i funcii publice a personalului, stabilirea coninutului posturilor i funciilor publice, etc., * adaptarea permanent a coninutului componentelor cadrului organizatoric intern. Particularitile domeniului managementului public ne determin s extindem sfera de aciune a acesteia. Prin urmare, procesele de proiectare i armonizare nu se reduc la cadrul organizatoric intern, aa cum se procedeaz pentru o organizaie privat, ci au o conotaie mai ampl, determinat de nsui coninutul obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului public general i specific. Astfel coninutul funciei de organizarecoordonare a managementului public se dezvolt semnificativ, deoarece managerii publici trebuie s ia n considerare n procesele de management att obiectivele previzionate pentru instituia public, dar, n egal msur, i obiectivele delimitate pe fiecare din cele patru niveluri identificate n care aceasta este direct i/sau indirect implicat. Prin urmare, potrivit funciei de organizare-coordonare a managementului public, att proiectarea cadrului organizatoric intern ct i armonizarea componentelor acestuia au acelai punct comun, respectiv sistemul de obiective previzionat n instituia public, n special, dar i n domeniul i sectorul din care face parte fiecare. Este important s accentum un aspect care aparine unei logici elementare: coeziunea componentelor unei instituii publice este determinat n mare parte de calitatea relaiilor organizatorice formale i informate, interne i externe, stabilite i exercitate de titularii posturilor i funciilor publice de conducere. ntr-un sistem modern de management public, funcia de organizare-coordonare dobndete un plus de valoare, fiind cotat ca una din cele mai importante i mai complexe. Argumentele unei astfel de aprecieri deriv din implicaiile majore pe care le are coninutul funciei asupra gradului de realizare a obiectivelor previzionate. Funcia de organizare-coordonare combin cel mai bine procesele de munc intelectual, teoretice, respectiv analiz, concepie, proiectare n. funcie de obiective i prioriti, cu cele operaionale, care pun de fapt n micare componentele sistemului i influeneaz semnificativ nivelul performanelor i viabilitatea lui. 1.6.3 Funcia de administrare Funcia de administrare a managementului public const n ansamblul proceselor de management prin care se gestioneaz resursele umane, materiale, financiare i informaionale existente i atrase n instituia public n procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin urmare, funcia de administrare a managementului public rspunde la ntrebarea: cum sunt gestionate i utilizate toate resursele dintr-o instituie public, n general i cele alocate obiectivelor previzionate, n special. Dei unii specialiti n domeniul managementului organizaiei consider c aceast funcie se realizeaz prin cea de previziune sau, de ce nu, afirm ei, prin funcia de controlevaluare, n accepiunea noastr, i vom explica n cele ce urmeaz, nu poate fi vorba dect de o interdependen, absolut normal de altfel, ntre toate funciile managementului public.

Considerm c nu trebuie redus coninutul unei funcii a managementului public la sfera rigid delimitat de o definiie, valabil n marc parte n organizaiile din sectorul privat, ci trebuie dezvoltat coninutul acesteia pn la punctul n care se realizeaz concomitent dou condiii: interdependena cu celelalte funcii ale managementului i identitatea acesteia, derivat din specificul tipului de organizaie i de sector n care se desfoar activitatea. Particularitile domeniului n care funcioneaz instituiile publice ne determin s considerm funcia de administrare a managementului public ca una din cele mai importante i complexe. Importana i complexitatea pot s fie explicate analiznd urmtoarele patru dimensiuni i implicaiile pe care fiecare le are asupra proceselor de management i de execuie din instituiile publice. 1. Dimensiunea material, patrimonial Instituia public este acea entitate distinct din macrosistem care reunete n patrimoniu bunuri materiale aflate n proprietate public. Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale, n ceea ce privete bunurile proprietate public, acestea pot fi date n administrare instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. Prin urmare, managerii publici i funcionarii publici de execuie au o dubl responsabilitate, derivat din faptul c trebuie s gestioneze bunuri care nu le aparin n mod direct, al cror proprietar este, aa cum s-a artat mai sus, statul sau subdiviziunile organizatorice ale acestuia, respectiv unitile administrativ teritoriale. Misiunea lor principal este de a le valorifica n procesele de management i de execuie, pentru realizarea obiectivelor previzionate de care rspund direct sau indirect. n acest proces, se identific o responsabilitate public de grup, care implic rspunderea corpului funcionarilor publici, ca reprezentani ai statului, pentru modul n care sunt utilizate bunurile proprietate public, pentru aceasta raportndu-se permanent la obiectivele sectorului public. Pe de alt parte, se identific i o responsabilitate individual, ce revine fiecrui titular de post sau funcie public de conducere i de execuie existent n structura organizatoric a instituiei publice, care, n funcie de competena profesional i managerial aferente, stabilete obiective realizabile cu implicarea bunurilor din patrimoniu, formuleaz modaliti de ndeplinire a acestora care atrag aceleai bunuri, identific surse pentru creterea valorii bunurilor proprietate public, creeaz bunuri publice utiliznd alte resurse etc. Prin prisma acestei prime dimensiuni, funcia de administrare a managementului public const n identificarea celui mai bun mod de gestionare a bunurilor materiale aflate n proprietate public i integrate n patrimoniul instituiei publice pentru ca obiectivele previzionate s poal fi realizate. 2. Dimensiunea uman a funciei de administrare a managementului public vizeaz modul de gestionare a resurselor umane din aparatul de lucru al instituiilor i autoritilor publice. Exercitarea funciei de administrare a managementului public abordat prin prisma acestei dimensiuni dobndete un plus de complexitate, datorit particularitilor pe care domeniul resurselor umane le are n unele ri n sectorul public. Cteva dintre acestea sunt prezentate n continuare: precizarea prin lege a condiiilor pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan pentru a putea ocupa o funcie public, stabilirea prin lege a funciilor publice de conducere i de execuie, definirea prin lege a structurii carierei funcionarilor publici: clase, grade, trepte, stabilirea unor prevederi clare pentru funcionarii publici care, au statute proprii, aprobate prin legi speciale, titularizarea pe funcii publice i de demnitate public a unor persoane numite sau alese, precizarea prin lege a drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici etc.

Aa cum se poate observa, n mare parte, dimensiunea uman a funciei de administrare este puternic marcat de cadrul legislativ, care limiteaz semnificativ libertatea de decizie i aciune a managerilor publici n ceea ce privete gestionarea resurselor umane. Totui, n acest context, managerii publici trebuie s identifice modalitile legale, concrete, oportune, raionale i eficiente de: dispunere a resurselor umane pe posturi i funcii publice de conducere i de execuie, corelare a potenialului funcionarilor publici cu coninutul posturilor i funciilor publice, evaluare a titularilor de posturi i funcii publice de conducere i de execuie n funcie de contribuia la realizarea obiectivelor i de nivelul performanelor individuale obinute, repartizare, transfer i rotaie a resurselor umane pe posturi i funcii n cadrul instituiei publice i/sau domeniului de activitate n care aceasta i desfoar activitatea. Se poate sintetiza c funcia de administrare a managementului public, potrivit acestei dimensiuni, const n identificarea celui mai eficient i raional mod de gestionare a resurselor umane din autoritile i instituiile publice pentru ca obiectivele previzionate s poat fi realizate 3. Dimensiunea financiar a funciei de administrare a managementului public. Potrivit acestei dimensiuni, funcia de administrare const n ansamblul proceselor de management desfurau in instituia public prin care se realizeaz gestionarea riguroas a resurselor financiare. Explicaia pe care am prezentat-o pentru prima dimensiune, cea material, de patrimoniu, a funciei de administrare a managementului public, rmne valabil i pentru aceast dimensiune. n plus, este esenial de subliniat c, n contextul actual, funcia de administrare, n general i prin prisma acestei dimensiuni, n special, necesit un plus de atenie. S-ar putea spune c exist cel puin dou motive importante. Primul este determinat de afirmaiile formulate de managerii publici i/sau politicieni potrivit crora ci ar putea s realizeze mai mult pentru clienii autoritilor i instituiilor publice, dar, din pcate, resursele financiare nu exist sau sunt limitate, afirmaii nefundamentate. Cu nici una nu putem fi de acord. Mai nti pentru c nu se poate niciodat afirma c nu exist resurse financiare, atta vreme ct, n orice stat democratic, se constituie un buget public naional care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, oraelor i judeelor, iar instituiilor publice le sunt repartizate prin aceste bugete importante resurse financiare, care ns trebuie gestionate cu responsabilitate i discernmnt. Se poate ns susine c resursele financiare sunt insuficiente, situaie care apare n instituiile publice n care tocmai exercitarea funciilor managementului public, n general i a funciilor de previziune i administrare, n special, este deficitar. n limitele definite de cadrul legislativ dintr-o ar, managerii publici au un anumit grad de autonomie managerial i financiar, pe care ar putea s-1 utilizeze n perioadele de fundamentare i elaborare a strategiilor i politicilor instituiilor publice. Dar, pentru c nu ntotdeauna se ntmpl aa, argumentaia este bogat. Sigur ea nu servete nimnui, dimpotriv, atrage mari nemulumiri n rndul clienilor autoritilor i instituiilor publice i cetenilor, ns constituie, pentru muli dintre autorii unor astfel de afirmaii, un mod de acoperire a incompetenei profesionale i manageriale. Se poate susine, fr rezerva de a exagera, c att competena profesional ct i cea managerial sunt absolut necesare oricrui titular de funcie public de conducere, mai mult, s-ar putea spune, dect unui manager dintr-o firm privat, tocmai din considerentele pe care le-am detaliat mai sus. Managerii publici gestioneaz resurse financiare publice, iar multipla responsabilitate de care trebuie s fie contieni fiecare nainte de numirea pe astfel de posturi i funcii publice de conducere implic nu numai profesionalism, dar i principii de etic i moral. Aceste principii oblig la un plus de raionalitate pentru gestionarea unor resurse financiare constituite din contribuia tuturor clienilor instituiilor publice i care, potrivit unui elementar raionament managerial, trebuie sporite i integrate n sistem pentru satisfacerea intereselor publice generale i specifice, deci pentru realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

Al doilea motiv este determinat de necesitatea crerii i perfecionrii unui sistem economico-financiar i managerial foarte bine structurat i reglat pentru: stabilirea surselor de finanare pentru realizarea obiectivelor previzionate, nominalizarea cheltuielilor atrase pentru fiecare obiectiv i modalitate de aciune previzionate, atragerea resurselor financiare din diferite surse: impozite i taxe, proiecte finanate din surse rambursabile sau nerambursabile interne sau internaionale, urmrirea modului cum acestea sunt repartizate n cadrul sistemului, transferul resurselor financiare de la bugetele centrale ctre cele locale i apoi ctre instituiile publice, creterea valorii acestora etc. Funcia capt un plus de importan n rile n care sistemul legislativ permite nfiinarea, unor bnci specializate n gestionarea resurselor financiare ale instituiilor publice. Bncile astfel constituite contribuie semnificativ la mbuntirea modului de gestionare a resurselor financiare(colectare, urmrire, alocare) ale instituiilor publice sau atrase de acestea, mijlocesc acordarea de credite sau ofer alte oportuniti pentru investiii necesare realizrii obiectivelor previzionate. Trebuie, de asemenea, adugat c aceste bnci preiau o parte important din activitile prin care managerii publici implementeaz politicile financiare ale instituiei, facilitnd realizarea unui plus de valoare economic, att de necesar oricrei instituii publice. Frecvent, n rile unde funcioneaz astfel de bnci, apar situaii n care banca nu aprob finanarea unui obiectiv de investiii propus de managerii publici, fie pentru c el nu este identificat ca o prioritate n strategia instituiei publice fie pentru c, n urina unei analize costbeneficiu, se dovedete c obiectivul de investiii nu este unul rentabil din punct, de vedere economico-financiar. n aceste situaii managerii publici ori. apeleaz la alte surse de finanare externe (chiar i externe instituiei) ori pur i simplu renun la realizarea lui. 4. Dimensiunea informaional a funciei de administrare a managementului public const n ansamblul proceselor de management prin care se gestioneaz toate resursele informaionale din cadrul unei instituii publice, respectiv: date, informaii, mijloace de tratare a informaiilor, procedurile informaionale, implicate n realizarea obiectivelor previzionate. Prin aceast dimensiune, funcia de administrare a managementului public influeneaz semnificativ, att din punct de vedere cantitativ ct i calitativ procesele de management i de execuie din instituiile i autoritile publice. Se poate afirma c funcia de administrare a managementului public, abordat din perspectiva acestei dimensiuni, este condiionat i condiioneaz semnificativ celelalte aspecte generate de precedentele trei dimensiuni. Prin urmare, o parte din resursele informaionale, n accepiunea prezentat mai sus, se constituie n bunuri materiale publice ce determin utilizarea lor strict n interes public. Existena sau atragerea lor determin schimbri semnificative n structura patrimoniului (componenta material), bugetului (componenta financiar) instituiei publice i pregtirii resurselor umane(componenta resurse umane) pe care le vor utiliza. Aceast dimensiune a funciei de administrare a managementului public are, n practic, cel puin dou conotaii importante care i confer relevan i consisten valoric. Prima const n formarea n cadrul instituiei publice a unei baze informaionale corespunztoare, care s serveasc realizrii obiectivelor instituiei. A doua const tocmai n identificare a unui mod raionat i eficient de alocare corespunztoare a acestei baze, pentru a servi implementrii modalitilor de aciune previzionate pentru realizarea obiectivelor. Cteva dintre aspectele pozitive, derivate din gestionarea corespunztoare a resurselor informaionale n instituiile i autoritile publice, sunt urmtoarele: reducerea gradului de birocratizare a proceselor de management i de execuie din

instituiile publice, mbuntirea calitii deciziilor administrative i a deciziilor de management, reducerea timpului necesar fundamentrii i aplicrii deciziilor, mbuntirea procesului de comunicare intra i extraorganizaional, reducerea costurilor sistemului informaional n instituia public, creterea ponderii timpului alocat activitilor de analiz i concepie n cadrul proceselor de management i de execuie, crearea unui sistem informaional coerent care s permit urmrirea i gestionarea eficient a tuturor categoriilor de resurse existente ntr-o instituie public. i prin aceast dimensiune, funcia de administrare a managementului public dobndete, ntr-un sistem modern de management public, un plus de relevan. Aceasta dac lum n considerare i faptul c actualul secol a fost numit n .mod generic i deloc ntmpltor Secolul Tehnologiei Informaionale. Prin urmare, rolul managerilor publici este acela de a atrage, de a integra i a utiliza, n procesele de management i de execuie din instituiile publice, n special i din ntreg sectorul public, acele mijloace de culegere, nregistrare, prelucrare i analiz a datelor i informaiilor, astfel ca n a doua jumtate a acestui secol s se poat concretiza previziunea specialitilor referitoare la crearea instituiilor publice virtuale i, n cadrul acestora, a unor reele neuronale interne, context n care va continua s se amplifice rolul dimensiunii informaionale a funciei de administrare a managementului public. Aa cum s-a putut observa, cele patru dimensiuni ale funciei de administrare nu numai c au o contribuie semnificativ la clarificarea coninutului ei din punct de vedere teoretic, dar, practic, demonstreaz de fapt c neglijena manifestat de unii teoreticieni, dar mai ales de managerii publici i politicienii din unele ri fa de aceast funcie este, o dat n plus, o dovad de lips de profesionalism i de responsabilitate sau, de ce nu, de dezinteres general sau lips de moralitate, aspecte care, practic, nu ar trebui s aib vreo legtur cu managementul din instituiile i autoritile publice. Am acordat o pondere mai mare acestei funcii a managementului public nu pentru c ar fi mai important dect celelalte, dar n special pentru c reflect cel mai bine, clar i fr nici un fel de echivoc, de o manier explicit, att misiunea managementului public n sectorul n care acesta se aplic, ct i rolul managerului public n instituia public modern. 1.6.4 Funcia de motivare Funcia de motivare const n ansamblul proceselor de management prin care resursele umane din instituiile publice sunt stimulate s contribuie la stabilirea i realizarea obiectivelor previzionale. Prin exercitarea funciei de motivare, managerii publici urmresc realizarea unor obiective dintre care enumerm: identificarea factorilor motivaionali care s-i stimuleze pe funcionarii publici s contribuie la stabilirea i realizarea obiectivelor previzionate, crearea unui sistem clar, coerent i complet de motivare a funcionarilor publici i reprezentanilor managementului public, inclusiv a titularilor de funcii de demnitate public, pentru a participa la stabilirea i realizarea obiectivelor previzionate, informarea funcionarilor publici cu privire la recompensele i sanciunile aplicate n funcie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, diferenierea resurselor umane din instituia public n funcie de nivelul performanelor obinute, crearea unui climat organizaional competitiv n cadrul instituiei publice, dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public.

Realizarea obiectivelor enumerate implic parcurgerea cel puin a urmtoarelor etape de ctre managerii publici: 1. identificarea factorilor motivaionali; 2. analiza coninutului factorilor motivaionali i stabilirea pe o scal valoric a intensitii acestora i a unei ordini a prioritilor, 3. completarea rezultatelor acestei analize cu cele ale altor cercetri ntreprinse n domeniul resurselor umane n instituiile publice; 4. determinarea nivelului performanelor resurselor umane i compararea acestora cu nivelul obiectivelor previzionate; 5. identificarea abaterilor de la obiectivele stabilite; 6. analiza cauzal a abaterilor pozitive i negative constatate; 7. administrarea de recompense sau sanciuni persoanelor implicate n procesele de management i de execuie desfurate n instituia public; 8. analiza gradului de influenare a resurselor umane ca urmare a sistemului de motivare aplicat; 9. ajustarea sistemului de motivare prin completarea, diversificare sau eliminarea unor clemente din sistemul de motivare aplicat; 10. proiectarea i popularizarea n cadrul instituiei publice a noului sistem de motivare; 11. pregtirea instituiei publice pentru implementarea noului sistem motivaional; 12. implementarea, monitorizarea i adaptarea permanent a sistemului de motivare n instituia public. Un sistem modern de management public impune modificri de esen n conceperea i exercitarea motivrii n instituiile publice. n statele occidentale s-a conturat i se afl deja n curs de implementare un nou sistem de motivare a resurselor umane din instituiile publice, pe baza unui complex de indicatori de performan. Noul sistem motivaional are cel puin dou avantaje majore: 1. ofer posibilitatea corelrii rezultatelor cu obiectivele individuale previzionate, stabilindu-se ntre aceste dou repere nivelul performanei, n funcie de care se identific formele i mijloacele de motivare pozitiv sau negativ adecvate, 2. grad mare de adaptabilitate la caracteristicile fiecrui angajat, manager public, reprezentant politic sau funcionar de execuie. De altfel, n ultimii ani reprezentanii democraiilor Europei occidentale au iniiat i continu s desfoare periodic numeroase runde de dezbateri prin care se urmrete crearea unui sistem unitar integrat de motivare a personalului care desfoar activitate n instituiile publice. Se ateapt ca noul sistem s asigure un echilibru dinamic ntre general, reprezentat de principii, valori comune acceptate n sistemul de motivare i particular, cu un grad mare de adaptabilitate n fiecare din contextele naionale ale rilor Uniunii Europene. Prin urmare, perspectiva creat ar trebui s-i impulsioneze mai mult i pe reprezentanii managementului public din Romnia pentru iniierea de schimbri majore, fundamentale n actualul sistem de motivare a personalului din autoritile i instituiile publice din ara noastr, dac dorim cu adevrat s ne apropiem de nivelul performanelor obinute n instituiile i autoritile publice similare din rile dezvoltate. Aceasta presupune, ca o condiie eliminatorie, mai nti de toate, schimbri majore n mentalitatea resurselor umane, n general, a managerilor publici i liderilor politici, n special. 1.6.5 Funcia de control-evaluare Funcia de control-evaluare a managementului public const n ansamblul proceselor de management prin care se compar rezultatele obinute cu obiectivele previzionate, se verific legalitatea activitilor desfurate n cadrul i n afara instituiei publice, se msoar i analizeaz abaterile i se identific modalitile de corectare sau amplificare a cauzelor care le-au

determinat. Prin exercitarea funciei de control-evaluare se determin finalitatea proceselor de management i de execuie desfurate n instituiile publice, deoarece marcheaz ncheierea unei etape, oferind informaiile pentru analiz n vederea continurii ciclului managerial. Dincolo de aspectele particulare de form i coninut pe care le are controlul n diferite domenii de activitate din sectorul public, exercitarea funciei de control-evaluare de ctre reprezentanii managementului unei instituii sau' autoriti publice implic parcurgerea succesiv a urmtoarelor etape: compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate i cu cadrul legislativ existent, determinarea abaterilor pozitive sau negative, analiza cauzal a abaterilor constatate att din perspectiva organizaiei ct i din cea legal, formularea modalitilor de aciune pentru diminuarea intensitii cauzelor care au generat abaterile negative i amplificarea influenei cauzelor care au determinat abaterile pozitive, fundamentarea deciziilor administrative pentru aplicarea propunerilor formulate, urmrirea executrii deciziilor i sesizarea efectelor imediate, pe termen mediu i lung, adaptarea permanent a instituiei publice pentru a asigura realizarea obiectivelor previzionate. Principalele cerine pentru exercitarea controlului, n general i n instituiile publice, n special, sunt: controlul s fie continuu, adic s se desfoare pe toat perioada de activitate a instituiei publice, controlul s fie selectiv, adic s se concentreze asupra aspectelor eseniale, relevante, controlul s fie realizat de personal specializat n domeniul de activitate al instituiei sau autoritii publice i n domeniul legislaiei, controlul s fie preventiv, adic s urmreasc nu att constatarea unor abateri, ct mai ales identificarea cauzelor care pot crea dificulti n ceea ce privete realizarea obiectivelor previzionate sau apariia unor disfuncionaliti, controlul s aib finalitate, adic s se concretizeze n decizii clare, coerente, care urmeaz a fi executate ntr-o perioad de timp determinat, controlul s fie realist, obiectiv, adic s se bazeze pe date i informaii reale, rezultate din observri i analize directe, controlul s fie eficient, adic s permit realizarea obiectivelor pentru care a fost declanat cu costuri minime. Cea de a doua parte a funciei se refer la evaluare. Evaluarea vizeaz cel mai adesea categoriile de resurse existente n instituia sau autoritatea public, respectiv: resurse materiale, umane, financiare i informaionale. Evaluarea resurselor materiale implic: determinarea structurii i valorii patrimoniului instituiei publice, nregistrarea, transferul sau casarea unor bunuri din patrimoniu, stabilirea gradului de uzur fizic i moral a bunurilor materiale aflate n proprietate public, formularea propunerilor de achiziii de bunuri materiale, respectiv resurse materiale etc.

S-ar putea să vă placă și