CAP.

3 SISTEME ADMINISTRATIVE PUBLICE N UNIUNEA EUROPEAN

3.1. Instituii administrative ale Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaz n funcie de aria sau rspndirea teritorial-geografic a funcionrii lor. Anumite obiective sunt naionale i se ndeplinesc n acelai mod pe toat aria teritoriului naional, cuprins ntre graniele unei ri. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei ri, cum este un ora, de exemplu. Competenele autoritilor administrative nsrcinante s ndeplineasc aceste misiuni sunt definite ntr-o manier mai mult sau mai puin explicit. Evoluia sistemelor administrative, n cele mai multe state, a demonstrat faptul c, sub presiunea solidaritii naionale i a imperativelor de ordin tehnic, tendina de naionalizare a unui numr nsemnat de misiuni este din ce n ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt ndeplinite, att de instituiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administraii specializate, ct i de organe descentralizate autonome. Organele centrale nu pot s ndeplineasc, singure, sarcinile administrative, n fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o reea public local pentru a-i exercita aciunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare dou condiii: 1. aciunile administrative care se exercit pe ansamblul teritoriului trebuie s fie omogene, pentru a nu pune n pericol, unitatea naional; n acelai timp, existena aspiraiilor coordoneaz; 2. descentralizarea administraiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicrilor acestora. De regul, organele locale nu opteaz, n mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se strduiesc s combine n diferite proporii, cele dou principii extreme, luate n considerare de ctre orice sistem administrativ. proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscut administraiei, ea trebuie s se adapteze la diversitatea structurilor pe care le

34

n anumite ri, cum este cazul Franei, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendin profund de centralizare. n alte state ca S.U.A. i Germania s-a optat pentru soluia federalizrii care las posibiliti largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, ns, c evoluia actual a condus la o anumit uniformizare a regimurilor administrative. Astfel, n statele federale puterea de decizie s-a transferat n seama organelor locale. Pe de alt parte, statele centralizate au fost nevoite s-i reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesiv i autonomia absolut conduc la o lips de comunicare ntre organele de decizie naionale i cele locale. Pe de alt parte, evoluia sistemelor administrative a fost marcat de tendine de integrare, care au condus la crearea unor entiti i structuri supranaionale n cadrul crora coabiteaz state unitare i state organizate sub form de federaii. Istoria a cunoscut nenumrate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de ri, acestea avnd caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene sunt Germania sau Elveia, dar n aceeai msur se poate vorbi de integrarea statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum i de zona liber de comer (NAFTA) creat n 1994 ntre Canada, Mexic i S.U.A.. Integrarea s-a manifestat n diferite forme, iar sentimentul, care izvorte din acest fenomen, i gsete expresia concret n tendinele de concertare a intereselor; acestea au condus, n anumite circumstane, la crearea unor instituii politice i administrative comune. Construcia administrativ actual a Europei este rezultatul unui proces ndelungat de evoluie i de negocieri care s-au finalizat prin semnarea n 1957 a Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de natere a Comunitii Economice Europene i totodat a unui sistem administrativ supranaional, care s-a mrit considerabil (de la 6 state semnatare la 15 n prezent). Ideea integrrii europene a fost privit diferit n literatura de specialitate. G.Haberler13 considera c prin aceasta se asigur relaii economice mai strnse ntre zonele respective. M. By era de prere c a integra un ansamblu economic nseamn a face ct mai compatibile planurile centrelor de decizie care l compun. Unii politologi i sociologi atribuiau integrarea fenomenului de team, cu efect de realizare a securitii colective. Alii vedeau n integrare un rezultat al
13

Olaru, D. Integrarea vest european. Realiti i controverse; Editura Politic; Bucureti; 1988; p.100 35

ajungerii la punctul de nentoarcere. Jan Tinbergen definea integrarea economic ca o centralizare, la nivel supranaional, a unui numr de instrumente ale economiei politice, de preferin ale celor care au efecte externe considerabile. n acest context, dei generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei, avea s afirme c niciunul dintre popoarele Europei nu va admite s ncredineze destinul su unui organ format n principal din strini.14 Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s menajeze suveranitatea politic i economic a statelor respective. Suprimarea ntre rile membre, a obstacolelor de natur politic, comercial, fiscal, urmrete s creeze o pia comun n care productorii i comercianii s concureze n condiii relativ egale. Ca urmare a acestor profunde schimbri, Comunitatea Economic European a devenit prima putere comercial a lumii, deinnd 15 % din exportul mondial (urmat fiind de S.U.A. 12 % i Japonia 9 %) i cea mai mare pia a lumii industrializate. Schimbrile intervenite n Europa dup 1989 i noile aderri la C.E.E., au impus revizuirea cadrului legal instituit n 1957 i semnarea unui nou tratat la Maastricht n decembrie 1991. Noul tratat a instituit sintagma Uniunea european n locul celei de Comunitate Economic European. El marcheaz o nou etap n procesul de dezvoltare a unei uniuni care creaz legturi mai strnse ntre popoarele Europei i n cadrul creia, deciziile sunt luate pe ct mai mult posibil, de ctre ceteni.15 n plan administrativ, scopul Uniunii Europene const n:16 promovarea progresului economico-social echilibrat i durabil, prin crearea unui spaiu fr frontiere interioare i prin ntrirea coeziunii economice i sociale; afirmarea propriei identiti pe scena internaional, prin punerea n aplicare a unei politici de aprare i de securitate comune, pentru toate rile membre;

14 15

16

Olaru, D. op.cit.; p.100 *** - Trait sur lUnion Europenne; Office des publications officieles des Communants Europennes; Bruxelles-Luxembourg; 1992; p.7 *** - idem 36

aprarea drepturilor i intereselor cetenilor statelor membre, prin instaurarea unei cetenii a Uniunii; dezvoltarea unei strnse cooperri n domeniile justiiei i afacerilor interne. Uniunea European dispune de un cadru instituional unic care asigur

coerena i continuitatea aciunilor n scopul realizrii obiectivelor propuse, conservnd i dezvoltnd avuia comunitar. Uniunea respect identitatea naional a statelor membre ale cror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice. Organizarea administrativ a Uniunii Europene este conceput astfel nct s sprijine derularea urmtoarelor aciuni: realizarea unei politici comune n domeniul comerului, agriculturii,

transporturilor i proteciei mediului; eliminarea ntre statele membre a taxelor vamale i a restriciilor cantitative la intrarea i ieirea mrfurilor; asigurarea liberei circulaii a persoanelor, capitalurilor i mrfurilor; ocrotirea sntii i instituirea unei politici sociale comune. n vederea realizrii obiectivelor propuse, Uniunea European a creat, n baza tratatului, cinci instituii principale comune, care au atribuii specifice i anume: Parlamentul European; Consiliul Europei; Comisia Europei; Curtea de Justiie; Curtea de Conturi. Parlamentul European este format din reprezentanii statelor membre i particip la procesul de adoptare a legilor comunitare. n cadrul ndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate, la cererea unui sfert din membrii si, s constituie o comisie temporar de anchet; aceasta are rolul de a examina cazurile de infraciune, de administrare necorespun-ztoare sau de nerespectare a dreptului comunitar. De asemenea, Parlamentul numete un mediator care s cerceteze plngerile cetenilor Uniunii sau ale persoanelor juridice fa de instituiile publice comunitare. Consiliul Europei este format din cte un membru din fiecare guvern al statelor Uniunii (de regul primul-ministru). Preedinia la Consiliul Europei se exercit prin rotaie, pe o durat de 6 luni. Consiliul este asistat de un secretariat
37

general, aflat sub conducerea unui secretar general. Consiliul stabilete indemnizaiile i mrimea pensiilor pentru membrii i preedintele Comisiei, a judectorilor, avocailor i grefierilor Curii de Justiie. Comisia Europei cuprinde 17 membri alei n funcie de competena lor general, avnd statut de independen n activitatea lor. Ei acioneaz n interesul general al Comunitii i nu accept instruciuni de la nici un guvern sau organism. Pe durata mandatului (de 5 ani), membrii Comisiei nu pot s ndeplineasc alte funcii, sau s exercite vreo activitate profesional renumerat sau nu. Curtea de Justiie este format din 13 judectori i se ntrunete n edin, dac un stat membru sau o instituie comunitar care este parte, cere acest lucru. Curtea de Justiie este un tribunal nsrcinat s cunoasc i s rezolve anumite categorii de recurs stabilite prin lege. Membrii acestui tribunal sunt alei dintre persoanele care ofer garanii de independen i posed capacitate de exerciiu a funciilor jurisdicionale. n cazul n care un stat membru nu i-a respectat obligaiile ce-i revin prin legile comunitare, Curtea de Justiie va lua msuri, emind o hotrre judectoreasc fa de care acesta trebuie s se supun. Curtea de Justiie controleaz legalitatea actelor adoptate de ctre Parlament, Consiliu i Comisie. Curtea de Conturi este format din 12 membri i asigur controlul conturilor. Membrii si sunt numii de ctre Consiliu pentru o perioad de 6 ani i i exercit funciile n deplin independen, n interesul general al Comunitii. Curtea de conturi examineaz conturile de venituri i de cheltuieli ale Comunitii, precum i ale organismelor create de Comunitate. Ea furnizeaz Parlamentului i Consiliului o declaraie de siguran asupra legalitii i regularitii operaiunilor efectuate.

3.2. Structuri administrative publice centrale n ri ale Uniunii Europene 3.2.1. Cadrul general privind structurarea i funcionarea Guvernului Guvernul este, n lumea modern componenta cea mai reprezentativ a oricrui sistem administrativ public. La rndul su, structura administraiei centrale n rile vest-europene cuprinde trei categorii de organe:
38

ministere, care sunt organizate numai n subordinea Guvernului; autoriti administrative autonome fa de Guvern; alte organe centrale care pot fi organizate, fie n subordinea Guvernului, fie n subordinea unui minister. Elementul fundamental al aparatului administrativ central este aadar

Guvernul, indiferent dac avem de-a face cu state centralizate (Frana, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federaii (Germania). Consiliul de Minitri sau Guvernul, ca organ de sine stttor, este o creaie a vremurilor moderne, el a aprut odat cu primele Constituii i implicit cu Dreptul administrativ propriuzis. Referitor la fenomenul apariiei Guvernului, n general, sunt necesare anumite precizri: 17 nu trebuie s se neleag faptul c numai n feudalism au existat dregtori, sfetnici, n sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau mprailor diferitelor state sau imperii; asemenea funcionari au aprut odat cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate, minitri; minitrii mprailor din Antichitate, inclusiv ai mprailor romani, nu trebuie confundai cu minitrii vremurilor moderne. Acetia din urm sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumit competen material i cu o competen teritorial general, pe ntreg teritoriul statului; ramura de drept care reglementeaz activitatea Guvernului, n perioada modern i contemporan, este dreptul administrativ, n spiritul dispoziiilor constituionale; alte reguli provin i de la dreptul comun. n terminologia consacrat de doctrina administrativ occidental, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii; el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de politic social, de redresare economic, de meninere sub control a inflaiei i de stabilizare economic etc. El rspunde de ordinea public, de aprarea naional, sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Dei n toate aceste zone de activitate, sarcini revin i altor autoriti statale, ndeosebi Parlamentului i efului Statului, este un adevr incontestabil al epocii actuale c, centrul de greutate cade pe Guvern. Aa se explic prezena n lumea democratic a micrilor de protest, mitingurilor, grevelor i a demonstraiilor care au
17

Iorgovan, A op. cit.; p.107. 39

ca obiect lupta mpotriva unor msuri guvernamentale i nu mpotriva unui mesaj al Tronului sau dup caz, al Preedintelui Republicii. Nu de puine ori, asemenea aciuni de protest au ca efect demisia unor minitri sau a Guvernului, n ansamblu. Pe de alt parte, clasicul principiu al separaiei puterilor presupune totui controlul parlamentar permanent asupra Executivului n general. Din punctul de vedere al modului n care este reglementat rolul Guvernului n mecanismul politic i statal, Constituiile diferitelor ri, evideniaz dou situaii mai pregnante, i anume:18 1) Constituii care fac o calificare expres, uneori mergndu-se pn la rigoarea unei definiii, dar ntre care se disting: - Constituii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ i administrativ), ca n cazul Spaniei i Portugaliei; - Constituii care stabilesc un rol dihotomic (politic i administrativ), ca n cazul Franei; - Constituii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia). Este ns de observat c chiar i n ri ca Frana, Guvernul ndeplinete i un rol legislativ, dar acest rol nu este prevzut expres n textul Constituiei. 2) Constituii care nu fac o calificare expres, rolul Guvernului fiind determinat n urma interpretrii sistematice a Constituiei. n ceea ce privete modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot ntlni alte dou situaii: a) Constituii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice naionale pe plan intern i extern, iar execuia este supus controlului parlamentar (ex. Frana, Germania, Grecia etc.); b) Constituii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica general a rii, n limita unor linii stabilite de Parlament, de regul, cu prilejul votului de investitur (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (dup caz), de eful statului (ex. Norvegia). Ca regul general, structura administraiei centrale se supune unor principii de specializare, care se afl la baza funcionrii ministerelor, n calitate de entiti principale ale guvernelor.
18

Iorgovan, A. op. cit.; p.126 40

Repartiia funciunilor ntre ministere rspunde anumitor obiective. Astfel, ntr-un regim parlamentar, numrul ministerelor i atribuiile acestora depind ntr-o larg msur de factorii politici. Guvernele slabe trebuie s conin un numr mare de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentar. Guvernele puternice, dispunnd de o majoritate mult mai omogen, pot s reduc numrul ministerelor, dar chiar i n aceast situaie, contingenele (raporturile) politice nu sunt de neglijat. Din punct de vedere tehnic, structura organizatoric a unui guvern poate fi de trei tipuri:19 1) Structura geografic. n aceast situaie, minitrii pot avea o competen definit prin intermediul unei arii geografice i ca atare ei se ocup de toate afacerile publice relative la o regiune dat. Acest sistem prezint avantajul de a trata problemele particulare ale unei poriuni dintr-un teritoriu, dar cu toat aceast individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii n cauz. Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezid n faptul c este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili anumite politici unitare (n domeniul educaiei naionale, de exemplu), att timp ct fiecare ministru trateaz ntr-o manier proprie problemele legate de nvmnt, n sectorul teritorial de care aparine. Din acest motiv, decupajul geografic se practic ntr-o msur mai redus, fiind ntlnit, n general, pentru administrarea regiunilor autonome. 2) Structurarea vertical, care presupune c delimitarea atribuiilor ntre ministere se poate efectua pe vertical. n acest caz, fiecare ministru are competena de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (nvmnt, agricultur, externe). Acest tip de structur este practicat n mod curent, deoarece permite o specializare tehnic a ministerelor, indispensabil mai ales n epoca modern. Totui acest sistem prezint dezavantajul ruperii unitii necesare administraiei publice i d natere unor centre separate dotate cu personalitate distinct care refuz necesitatea coordonrii de la centru. Fiecare ministru tinde s trateze problemele din sectorul su, izolndu-le fa de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronuna favorabil pentru creterea preurilor
19

Debbasch, Ch. Science administrative. Administration publique; Prcis Dalloz; Paris; 1976; p.145 41

produselor agricole, ignornd c o asemenea decizie cu alta, pe orizontal.

poate avea consecine

inflaioniste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe vertical trebuie combinat 3) Structurarea orizontal, n care fiecare ministru are competena de a trata una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Dac unui ministru i se atribuie domeniul investiiilor, el va fi competent pentru toate tipurile de investiii efectuate de stat, mergnd de la ntreprinderi publice, pn la sntate sau nvmnt. ntreptrunderea pe orizontal cel mai des ntlnit este cea dintre ministerul Finanelor i alte ministere economice. Structura orizontal faciliteaz coordonarea atribuiunilor (afacerilor), dar este dificil generalizarea sa, ntruct n epoca modern, este indispen-sabil o anumit specializare tehnic a ministerelor. Exist, desigur, o varietate de formule n ceea ce privete modul n care este constituit i funcioneaz Guvernul; nelegnd prin aceasta existena unor nivele ierarhice ntre membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaionale, n genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc.. Ca regul general, se poate spune c existena unor nivele ierarhice, adic a unor funcii intermediare ntre Primul-Ministru i membrii Guvernului, forma prevzut de Constituie. Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul c acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru i membri, deci fr un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structur simpl (uniorganic); iar cele care conin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structur ierarhic (biorganic). Majoritatea Constituiilor reglementeaz o structur simpl (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constituii reglementeaz expres structura ierarhic (ex. Austria, Spania, Grecia). n ceea ce privete determinarea membrilor obinuii ai Guvernului, exist, de asemenea, diferenieri ale prevederilor constituionale, distingndu-se: a) constituii care restrng sfera acestora exclusiv la sfera minitrilor, n sensul de titulari de departamente (ex. Italia); b) constituii care admit n Guvern i prezena minitrilor fr portofoliu (ex. Grecia); c) constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania).
42

conduce i la existena unui organ al

Guvernului, format din Primul-Ministru, viceprim-minitri i anumii minitri, n

Referitor la structura biorganic, este semnificativ faptul c n baza Constituiei, aceasta vizeaz, fie un organism mai larg i unul mai restrns, fie acelai organism la care se adaug eful Statului. Pentru prima situaie, se poate da ca exemplu, Constituia Belgiei i a Portugaliei, care face distincie ntre Guvern i Consiliul de Minitri; primul este un organism mai larg, cuprinzndu-i i pe secretarii de stat, n timp ce Consiliul de Minitri cuprinde numai pe Primul-Ministru, minitri, secretarii de stat, care sunt i adjuncii unui ministru, Regele stabilind atribuiile i limitele n care pot contrasemna. Prin comparie, pentru a doua situaie, se d ca exemplu Constituia Olandei, dup care Guvernul este format din Rege i minitri, inclusiv Primul-Ministru. Minitrii alctuiesc Consiliul de Minitri, prezidat de ctre Primul-Ministru. Fa de cele dou situaii menionate anterior, se mai poate identifica i o a treia, care apare tipic pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrns al Guvernului sau, n cel al Consiliului de Minitri. Cu privire la numrul de ministere, respectiv de minitri, unele Constituii stabilesc un numr fix, fiind celebr din acest punct de vedere Constituia Elveiei, care prevede numrul de 7 minitri. Alte Constituii precizeaz o cifr minim, dar cele mai multe las problema deschis, fie pe seama altor legi, fie a jocului politic, cu prilejul formrii Guvernului, ceea ce poate avea i urmri nedorite, mai ales sub aspectul eficienei guvernrii. n ceea ce privete investitura Guvernului, aceasta este determinat de regimul constituional existent, putnd distinge: regim parlamentar, monarhie constituional, regim semiprezidenial.

3.2.2. nvestitura guvernului n ri cu regim parlamentar Regimul parlamentar este promovat n mai multe ri cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc. Astfel, n condiiile Constituiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament (Bundestag), la propunerea Preedintelui Republicii federale. Odat investit, Cancelarul propune numirea minitrilor federali de ctre Preedintele Republicii, revocarea acestora din funcie fcndu-se n mod similar. La intrarea n funcie, Cancelarul i minitrii federali depun n faa Bundestag-ului jurmntul de credin, identic cu cel al Preedintelui Republicii. Fig.nr.2. Structura Guvernului federal n Germania
43

Constituia

Ramura legislativ

Ramura executiv Cancelaria Federal Cabinete

Ramura juridic

Comisii

Ministere operative - de Interne - Externe - al Economiei - Alimentaiei, Agriculturii i Silviculturii - Muncii si Asigurrilor sociale - Pentru Protecia Familiei si Seniorilor - Potei i Telecomunicaiilor - Pentru Condiia Femeii i a Tineretului - Pentru construcii i Planificare Urban - Mediului Ambiant, Proteciei naturii si Securitii Nucleare - Funciar - Justiiei - Transporturilor - Aprrii - Sntii - Pentru Cercetare i Tehnologie - Educatiei i tiinei - Pentru Cooperare Economic

Consilii, Asesorii i Comisii

Administrarea direct a statului

Administrarea indirect a statului

Instituii publice

Autoriti Federale superioare subordonate ministerelor federale

Autoriti Federale Intermediare Autoriti Federale Subordonate

Parlamentul federal al Germaniei are o structur bicameral fiind alctuit din Bundestag i Bundesrat. Bundestag-ul este ales pe o perioad de patru ani prin vot universal, egal, direct i secret. Fiecare alegtor dispune de dou voturi. Un vot l acord persoanei

44

care i-a prezentat candidatura n circumscripia electoral unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic n landul n care domiciliaz. Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentrii proporionale cu sistemul de scrutin majoritar. Adic, mandatele se atribuie proporional cu numarul voturilor obinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a ntrunit majoritatea relativ a voturilor. Conform Legii electorale20, teritoriul rii este mprit ntr-un numr de circumscripii electorale, egal cu jumtatea numarului de locuri existente n Camer, n fiecare dintre ele alegndu-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obine majoritatea simpl a voturilor este declarat ales. Cealalt jumtate a locurilor din Bundestag va fi ompletat cu candidaii alei care au fost desemnai pe liste stabilite de partidele politice n fiecare land. Bundesrat-ul, cea de-a doua camer a Parlamentului federal este compus din reprezentanii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numii dintre minitrii landurilor, proporional cu numarul locuitorilor acestora, cel puin 3 i cel mult 5 reprezentani. Fiecare camer este condus de un preedinte i vicepreedinti asistai. Preedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativ particip ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis ctre Guvernul federal, mai nti Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este naintat Bundestagului spre a vota acel proiect i a-l transforma n lege. n cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui i comisii de anchet asupra unor probleme bine determinate. Exist posibilitatea s se iveasc un dezacord ntre cele dou camere. n aceast situaie, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comun format din deputai si membri ai Bundesratului (1/3 din componena nominal a comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat. n sistemul administrativ german, jocul politic se face exclusiv n camera care reprezint naiunea Bundestag, unde deputaii sunt alei prin vot. Ei reprezint landurile care particip la administraia Federaiei, nefiind subordonai nici unui mandat i nici unei instruciuni, ci numai propriei lor contiine. n plus, obinerea votului, de ctre candidatul la funcia de Cancelar Federal, nu este legat de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subneles, ntruct

20

"Legea Fundamental pentru Republica Federal Germania", editura ALL, Bucureti, 1998. 45

candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia. Cancelarul este cea mai important personalitate politic a statului federal, care determin orientarea intregii politici interne i externe, deinnd rolul principal n Guvernul federal, atribuii eseniale i revin Cancelarului, implicit, i n domeniul administrativ. Cancelarul propune minitrii care, ulterior, vor fi numii de Presedinte, al crui rol este mai mult de reprezentare, fr a mai fi nevoie de vreo investitur special din partea Parlamentului. Minitrii sunt subordonai ntru totul cancelarului, singurul care rspunde n faa Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru msurile de politic intern i extern adoptate de catre Guvernul federal. n domeniul de activitate pe care l conduc, minitrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul c demisia cancelarului atrage dupa sine, n mod automat, demisia intregului Guvern. Organigrama tipic a unui minister federal german este prezentat n Fig.nr.3. Fig.nr.3. Organigrama tipic a unui minister n Germania
Ministru

Secretar de stat

ef de Direcie

ef de Subdirecie

ef de Departament

Sursa: "Administracion Publica: Modelos 1992 - Alemania", 1993, p.15 Adunarea Federal compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunarile reprezentative ale landurilor, au

46

obligaia de a alege cu majoritate de voturi Preedintele federal. Condiiile de eligibilitate ale candidatului la presedinie sunt: cetenia german; vrsta de 40 ani. Mandatul preedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singur dat. Preedintele federal deine urmatoarele prerogative: reprezentarea Germaniei pe plan internaional; ncheierea tratatelor internaionale; acreditarea i primirea reprezentanilor diplomatici; numirea i revocarea judectorilor; promulgarea legilor; atribuii n ceea ce privete formarea Guvernului. Prin Constituie se stabilete incompatibilitatea funcie de Preedinte federal cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, presedintele federal nu poate exercita o funcie remunerat, nici o profesie sau meserie i nu poate face parte din Consiliul de Administraie al unei firme. n caz de incapacitate a Preedintelui federal de a-i exercita funciile sau de expirare a mandatului su, prerogativele prezideniale sunt preluate de preedintele Bundesratului. Potrivit Constituiei Italiei, Preedintele Republicii numete Preedintele Consiliului de Minitri, iar la propunerea acestuia, pe minitri. Guvernul trebuie s obin ncrederea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puinele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul s fie investit i n ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are puine anse s supravieuiasc, fiind de presupus c acea Camer i va bloca orice iniiativ legislativ. Tocmai de aceea, Preedintele Consiliului de Minitri, ca i partidul / partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obine votul de investitur n fiecare

47

Camer. Uneori, acest fapt este posibil datorit votului acordat de senatorii pe via, 21 numii de Preedintele Republicii. Constituia Greciei d dreptul Preedintelui Republicii s numeasc PrimulMinistru, iar la propunerea acestuia, numete i revoc ceilali membri ai Guvernului i secretarii de stat. Preedintele Republicii numete ca Prim-Ministru pe eful partidului care dispune n Camera Deputailor de majoritate absolut. Dac nici un partid nu dispune de aceast majoritate, Preedintele Republicii d o misiune exploratorie efului de partid care are majoritatea relativ, n scopul analizrii posibilitilor de formare a unui Guvern, care s obin votul de ncredere al Camerei.

3.2.3. Investitura guvernului n ri cu monarhie constituional Monarhia constituional este aplicat ntr-o serie de ri ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzanelor constituionale britanice, liderul partidului care a ctigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat PrimulMinistru, actul de numire al Reginei avnd un caracter pur protocolar. Datorit sistemului politic englez, alegerile sunt ctigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel c, problema unui vot de ncredere este lipsit de sens. De aici nu trebuie neles c, Primul-Ministru nu vine n faa Camerei Comunelor s-i prezinte Programul de guvernare, dar aceast operaie ine exclusiv de politic i de etica guvernrii, nu de procedurile parlamentare, n sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de ctre Parlament asupra Guvernului, existnd practica prezentrii sptmnale a Primului-Ministru n faa Camerei Comunelor. n Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului. n Olanda, Primul-Ministru, precum i ceilali membri sunt numii prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadverten juridic. n Spania, formula de investitur a Guvernului se menine n limitele parlamentarismului clasic i cunoate trei etape:
21

Preedintele Italiei poate numi 5 senatori pe via dintre cetenii care au merite pentru patrie prin actele lor sau prin realizrile lor excepionale. Acest grup are acum rolul de reglator politic n procedura de investire a Guvernului (dup A. Iorgovan, op. cit. p.138). 48

propunerea candidatului la postul de Preedinte al Consiliului de Minitri; prezentarea de ctre candidat a programului politic de guvernare n faa Congresului Deputailor i solicitarea votului su de ncredere; numirea Preedintelui Consiliului de Minitri i a membrilor Guvernului.

3.2.4. Investitura guvernului n ri cu regim semi-prezidenial (Frana, Portugalia) Constituia Franei leag investitura Guvernului exclusiv de voina Preedintelui Republicii. n practic, ns, Preedintele Republicii este influenat de configuraia politic a Parlamentului, mai exact a Adunrii Naionale, care are rol de Camer Politic. Frana, ncepnd cu anul 1986, a trecut prin situaii de coabitare politic, cum este i n prezent, n cadrul crora, un Preedinte socialist a fost nevoit, fa de majoritatea parlamentar, s numeasc un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel, problema votului de investitur apare numai atunci cnd partidul care formeaz Guvernul deine majoritatea absolut n Adunarea Naional. n Portugalia, Primul-Ministru este numit de Preedinte, dup ascultarea partidelor din Adunarea Republicii i innd seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declaraie a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentar asupra acestui program, nu poate s depeasc trei zile i pn la ncheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar guvernul, la rndul su, poate cere vot de ncredere. Durata mandatului Guvernului, ntr-un regim parlamentar, este dat de durata mandatului Parlamentului; iar ntr-un regim prezidenial de durata mandatului Preedintelui. n realitate, durata mandatului Guvernului este dat de durata majoritii parlamentare. Viaa politic mondial ne ofer constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvrii Parlamentului. Noul Parlament va ncepe un nou mandat (de regul, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta c nici acest mandat nu va fi dus pn la capt, existnd posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt ri cu tradiii democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel puin dup rzboi, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate i nu a alegerilor la expirarea mandatului.

49

3.2.5. Repere ale structurrii i funcionrii ministerelor n ri ale Uniunii Europene

1. Frana Ministerele franceze s-au dezvoltat plecnd de la o structur pus n practic dup Revoluia francez. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justiie, al marinei, de rzboi, contribuii i venituri publice, afaceri externe, ordine intern. Numrul ministerelor a crescut ulterior, atingnd 12 (1914) i 17, ncepnd cu 1976. Structura guvernamental actual cuprinde mai multa categorii de minitri; n afar de minitrii simpli exist i minitri de stat, secretari de stat i minitri delegai. Categoria de ministru de stat a cunoscut o evoluie care se traduce printr-o diminuare a semnificaiei titlului i particularitilor acestui tip de funcie ministerial. La originea regimului parlamentar francez, minitrii de stat sunt minitri fr portofoliu, ale cror prezen este indispensabil guvernului, pentru c ei reprezint, de fapt, nite garanii politice. Aceti minitri servesc ca intermediari ntre relaiile executivului cu Parlamentul i au fost numii minitri purttori de cuvnt. Pe de alt parte, termenul de ministru de stat prezint o anumit originalitate; titlul poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul dorete s o onoreze n mod particular, chia dac ministrul respectiv este plasat pe o poziie secundar. n plus, minitrii de stat trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, naintea celorlali minitri. La cealalt extremitate a ierarhiei ministeriale se afl categoria de secretari de stat. Expresia a avut semnificaii diverse de la o epoc la alta, desemnnd minitrii ntr-o manier general i ulterior a fost divizat n sub-secretari de stat. Secretarii de stat au rang inferior fa de minitri, dar sunt dependeni de acetia i de Primul-Ministru. Ei nu dein puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de PrimulMinistru, fie printr-un decret. Funcia de secretar de stat este considerat ca fiind o coal de deprindere i nvare a responsabilitilor politice, pentru eventualii viitori minitri. n Frana, ncepnd din 1974, exist o nou categorie de secretari de stat, i anume secretari de stat autonomi.22 Acetia se disting de secretarii de stat tradiionali, prin faptul c i
22

Debbasch, Ch. op. cit.; p.148 50

exercit atribuiile prin delegare sau sub autoritatea unui ministru. Ei contrasemneaz deci singuri, actele cele mai importante din domeniul n care i exercit atribuiile. Ei nu iau parte la Consiliile de Minitri, dect n msura n care se discut o problem care este de competena lor. ntre cele dou funcii publice (ministru de stat i secretar de stat) se plaseaz minitrii delegai. Ei i desfoar activitatea conform titulaturii, n apropierea Primului-Ministru i rspund solicitrilor adresate de ctre acesta. Minitrii delegai sunt nsrcinai de eful guvernului cu supravegherea i controlul unui sector determinat, numit departament ministerial; numrul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce las guvernului o mare libertate de organizare i constituire a unor asemenea structuri funcionale. Structura unui minister, n general, cuprinde : ministrul; cabinetul ministrului; compartimentele administrative (birouri).

Ministrul cumuleaz, att funcii politice, ct i funcii administrative. n plan politic, particip la aciunile guvernului i este responsabil mpreun cu ceilali minitri, n faa Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este eful departamentului ministerial care i este ncredinat, iar din acest fapt, dobndete numeroase atribuii. Astfel, ministrul coordoneaz aciunea tuturor instituiilor care se gsesc n structura propriului minister. Acest prerogativ i permite s dea instruciuni, s se pronune asupra carierei funcionarilor subordonai (avansare, transfer sau retrogradare) i s aplice sanciuni n condiiile prevzute de statut. n principiu, ministrul are competena necesar pentru a lua toate deciziile din sfera serviciilor publice n care acioneaz, dar n fapt, o parte din aceste prerogative sunt atribuite responsabililor de la nivelul administraiei locale. Astfel, puterea unui ministru este limitat, iar deciziile pe care le adopt au caracter general. Cabinetul ministrului i are originea n Primul Imperiu Francez, n care a reprezentat un secretariat intim al ministrului. El acioneaz ca un organism restrns, constituit la dispoziia fiecrui ministru n momentul intrrii n funcie a acestuia. Cabinetul are un rol de coordonare a ntregului minister.

51

Compoziia unui cabinet este lsat la latitudinea ministrului care are libertatea de a-i alege singur colaboratorii. n evoluia structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat mai multe aspecte23 i anume: n vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite n special din oameni politici i mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiai partid; n cea de-a IV a Republic tendina de politizare s-a mai atenuat; ncepnd cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o int urmrit cu asiduitate de ctre funcionarii publici. De aceea, n prezent structura personalului din cabinetele ministeriale este: 90 % - funcionari publici; 5,5 % - funcionari din sectorul privat; 4,5 % - oameni politici. Marile coli de pregtire universitar joac un rol esenial n formarea membrilor cabinetelor. Astfel, 40 % dintre acetia provin de la coala Naional de Administraie (E.N.A.) din Paris, iar 8 % - de la universiti tehnice, acetia din urm, predominnd n ministerele tehnice. Funcionarii membri de cabinet sunt n general, tineri; 70 % din personal are vrsta cuprins ntre 28 48 ani. Acetia ocup uneori, funcii n mai multe cabinete n mod succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizeaz o carier mai rapid sau accesul la funcii de conducere ntr-un minister. n scopul evitrii favoritismelor, o lege din 13 iulie 1911 a interzis practicarea testamentelor ministeriale; ele constau n faptul c, un ministru demisionar putea s promoveze, n locul su, pe unul dintre proprii colaboratori. Or, prin lege, promovarea persoanelor ataate cabinetului unui ministru demisionar este nul, cu excepia cazului cnd acestea au avansat nainte de demisia efului de cabinet; n plus, numele lor trebuie publicat n Monitorul Oficial. n concluzie, ministrul poate s acorde favoruri propriilor colaboratori, nainte de a se declana criza ministerului su, care are ca punct final propria demisie. Numrul colaboratorilor ministrului este n principiu limitat, printr-o reglementare datnd din anul 1948. Fac excepie cabinetul Primului-Ministru i al Ministrului Economiei i Finanelor. n fapt, aceast dispoziie nu este respectat. n diverse rnduri, cabinetele sunt formate din colaboratori neoficiali ale cror misiuni sunt mai importante dect ale colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figureaz, din

23

Debbasch, Ch. op. cit.; p.150 52

raiuni diverse, n lista oficial a cabinetului. Un cabinet are, de regul, 40-50 membri. Structura unui cabinet pe funcii este urmtoarea: - directorul de cabinet, responsabil cu funcionarea n ansamblu a acestuia, i care are drept de semntur acordat de ctre ministru; - consilieri tehnici, nsrcinai cu misiuni distincte care acoper diferite domenii de activitate. Ei pregtesc deciziile pe care le va lua ministrul i sunt interlocutori obinuii ai tuturor membrilor birourilor din minister; - eful de cabinet, nsrcinat cu aspectele protocolare i politice ale activitii ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasrile ministrului i are dreptul s-l reprezinte n circumscripia electoral, la ntlnirile cu alegtorii; - secretarul particular al ministrului, care se ocup cu sarcini legate de persoana i programul ministrului (audiene, recepii etc.). - birou al cabinetului, care este un organism permanent i ndeplinete un numr de funcii administrative (recepia i transmiterea corespondenei, transmiterea actelor i semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numrul birourilor administrative variaz de la un minister la altul. La nivelul anumitor ministere poate fi organizat cte un Secretariat general, organ administrativ reprezentativ, avnd rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului, diferite direcii din subordinea acestora i fiind conduse de cte un secretar general. Asemenea secretari generali se pot ntlni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Potelor i Telecomunicaiilor, Ministerul Aprrii, Ministerul Energiei sau Ministerul Industriei. n Frana, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes, deoarece prin implantarea lor, intr n concuren direct cu activitatea exercitat de cabinetele ministeriale care genereaz un sentiment de frustrare. Ca urmare, ncepnd din 1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmrit de reforma sectorului administrativ.

53

2. Marea Britanie Numrul ministerelor n Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat n funcie de necesitile de moment. n unele opinii,24 se consider c, Guvernul englez este prea numeros pentru a fi i eficient, numrnd ntre 70-90 membri. Din echipa guvernamental fac parte i asistenii minitrilor, numii i minitri juniori. Dar plenitudinea puterii executivului este exercitat de ctre cabinet, format din efii departamentelor ministeriale cele mai importante. Numrul membrilor de cabinet a variat de la 6-7 membri (n vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (n vremea reginei Ann, sec.18), la 8 persoane n timpul celui de-al doilea rzboi mondial (War cabinet). n prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numrul de membri ai cabinetului i de a facilita accesul minitrilor cei mai importani, pentru a mri eficiena activitii. n felul acesta, se asigur respectarea principiului lui J. Prophet conform creia Cabinetul trebuie s fie att de restrns pentru a aciona, dar att de numeros pentru a domina partidul i a controla Camera Comunelor prin propria influen.25 n interiorul Cabinetului, anumii minitri ocup un loc tradiional i anume cei ai Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Aprrii, Educaiei i tiinei, Comerului, Muncii, Guvernrii Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Preedinte al Consiliului. Dac ministrul Justiiei face parte n mod obinuit din Cabinet, nu acelai lucru se poate spune i despre ministrul Sntii; acesta, n timpul mandatului Partidului Conservator a fcut parte din Cabinet (1963) ns n timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964). Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, ara cu cele mai numeroase remanieri structurale. nc din anul 1918 a fost constituit Comisia Haldane, avnd ca obiectiv studiul distribuiei raionale a sarcinilor ministeriale. Astfel, att Conservatorii, ct i Laburitii au urmrit aceleai obiective de restructurare a ministerelor: desfiinarea posturilor inutile, ameliorarea calitii propunerilor efectuate de ctre fiecare minister, obinerea unei mai bune eficiene n aciunea guvernului. Din motive de optimizare a activitii, s-a produs fuziunea a trei
24 25

Debbasch, Ch. op. cit.; p.167 idem; p.168 54

ministere: al Marinei, al Aerului i de Rzboi ntr-unul singur al Aprrii. Din acelai motiv, astzi nu mai exist dect un singur minister nsrcinat cu afacerile externe, fa de 4 cte erau anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei). Cabinetul are urmtoarele funcii: elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobrii Parlamentului; controlul aciunii Executivului; coordonarea permanent a muncii ministerelor i delimitarea responsabilitilor acestora. Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere tradiionale i 4 ministere de creaie mai recent. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign Office), de Interne, Ministerul Comerului, Ministerul Aprrii, Ministerul Educaiei i tiinelor. Ministerele nou nfiinate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale, Ministerul Administraiei Locale i al Planificrii Regionale, Departamentul Serviciilor Publice. Structura personalului administrativ n sistemul britanic este format din trei clase: 1. clasa administrativ (cuprinde aproximativ 2500 funcionari); 2. clasa executiv (cuprinde 83000 funcionari); 3. clasa clericilor (clerical class, cuprinznd aproximativ 200.000 funcionari). 1) n structura clasei administrative se cuprind urmtoarele funcii publice: - secretarul permanent - este un personaj remarcabil al administraiei britanice i se situeaz pe cel mai nalt ealon al clasei administrative. Tratamentul su general este extrem de elevat, depindu-l n anumite situaii, chiar i pe cel al minitrilor. Poziia sa este comparabil cu cea a secretarului general ntlnit la ministerele franceze. Atribuiile pe care le ndeplinete fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el este consilierul i colaboratorul imediat al ministrului, i asum coordonarea tuturor serviciilor din ministerul respectiv i vegheaz la realizarea unei bune activiti de gestiune n acest context. Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului n faa Camerei Comunelor, elaboreaz proiecte de lege i rspunde la interpelrile parlamentare.

55

Importana funciei sale decurge din principiul inamovibilitii, poziia sa nefiind afectat de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o strict neutralitate n exercitarea funciilor sale; - secretarul general adjunct (Deputy Secretary) l secondeaz pe secretarul permanent. Competena sa se poate ntinde n ansamblul departamentului ministerial sau pe un anumit numr de subdiviziuni ale acetuia; - sub-secretarul (Under Secretary); la nivelul fiecrui departament ministerial sunt cte doi sub-secretari; primul rspunde de conducerea financiar a departamentului fiind un fel de contabil-ef (Accounting Officer), n timp ce al doilea coordoneaz politica de personal (Establishment Officer). - secretarul-asistent (Assistant Secretary) - este prezent n fruntea fiecrei diviziuni departamentale. O diviziune conine mai multe specializri / seciuni conduse de un director (Principal) sau de un ef de birou. 2) Clasa executiv cuprinde funcionari nsrcinai cu funcii de control i execuie. O parte din ei efectueaz activiti de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii i cu furnizarea de anumite instruciuni; o alt parte a funcionarilor din aceast clas se ocup efectiv cu activiti de execuie. 3) Clasa clericilor este constituit din simpli funcionari de birou, nsrcinai cu treburi modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Aceast clas cuprinde funcionari de grad nalt (Higher Clerical Officer) i funcionari simpli (Clerical officer) . 3. Italia Conform Constituiei Italiei, numrul, atribuiile i organizarea ministerelor sunt determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut n Italia, aceeai evoluie ca i n alte ri. La nceputurile guvernrii, funcionau 7 ministere, dar ulterior s-au adugat altele, ajungndu-se n prezent la 19 ministere. Printre ministerele cel mai recent create se pot meniona: Ministerul Participaiilor Publice (1956), Ministerul Sntii (1958), Ministerul Spectacolului i Turismului (1959). Conform opiniei lui C. MORTATI,26 ministerele se clasific dup finalitatea lor, n 6 categorii i anume:

26

Mortati, C. Instituzioni di diretto publico; ediia a VI a; 1962; p.498 56

1. ministere avnd ca obiect aprarea ordinii publice i salvgardarea ordinii juridice ntre care se disting: ministerul Afacerilor interne i ministerul Justiiei; 2. ministere ndreptate spre aprarea ordinii internaionale: ministerul Afacerilor externe i ministerul Aprrii; 3. ministere avnd ca obiect organizarea activitilor de producere a bunurilor materiale i a serviciilor, cuprinznd: ministerul Agriculturii i a Pdurilor, ministerul Industriei i Comerului, ministerul Muncii i Prevederilor Sociale, ministerul Sntii, ministerul Comerului Exterior, ministerul Lucrrilor Publice; 4. ministere care gireaz servicii publice cu caracter industrial sau comercial sau controleaz ntreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor, ministerul Potelor i Telecomunicaiilor, ministerul Participaiilor Statului; 5. ministere avnd ca obiect dezvoltarea intelectual i cultural, i anume: ministerul Instruciei Publice (al educaiei), ministerul Turismului. 6. ministere care furnizeaz statului, mijloace financiare, n vederea realizrii obiectivelor sale politice, i anume: ministerul Finanelor, ministerul Bugetului i Trezoreriei. Un minister avnd un caracter special este Ministerul Participaiilor Statului, care a fost nfiinat n anul 1956. Acest minister avea o structur foarte simpl, cuprinznd un inspector general aflat n fruntea a dou servicii: al afacerilor economice i al afacerilor administrative. Personalul ministerului nu poate s depeasc 100 persoane. Scopul acestui minister este conducerea aciunilor pe care le ntreprinde statul ntr-un sector determinat. n anul 1971, acest minister a fost reorganizat, dobndind o structur clasic, format din 3 direcii generale: - direcia general a programelor de dezvoltare; - direcia general a afacerilor economice; - direcia general a afacerilor generale i a personalului. Prin intermediul acestei noi structuri, precum i cu aportul inspectorului general, se creaz premise favorabile exercitrii atribuiilor sale fundamentale constnd n: previziune, gestiune, organizare intern i control.

57

4. Suedia Sistemul guvernamental suedez are un caracter particular. Numrul ministerelor este redus (11), iar personalul angajat nu depete 1500 membri. Aceast stare de lucruri se explic prin faptul c, cea mai mare parte a sarcinilor care n mod normal revin ministerelor, este atribuit, n Suedia, autoritilor locale autonome. Ministerul este format dintr-o echip redus ca numr i aflat n jurul ministrului. Rolul su este cel al unui organism de studiu i programare politic, iar minitrii i colaboratorii acestora nu se ocup cu probleme de gestiune. Autoritile autonome funcioneaz sub tutela minitrilor i sructura lor este mai complex, att ca mod de organizare, ct i ca numr de personal. Astfel, ministerul Comerului are 70 de funcionari, n schimb autoritile publice autonome ataate acestuia, cuprind 1200 persoane. Aceast concepie prezint avantajul c elibereaz organele de decizie de sarcini de rutin i, astfel, se pot ocupa efectiv de responsabiliti de ordin general. Dezavantajul rezid n faptul c antreneaz tensiuni ntre ministere i direciile autonome. 3.3. Structuri administrative publice locale n ri ale Uniunii Europene

3.3.1. Premise generale Structura admistraiei publice teritoriale depinde de opiunea general, ntre principiile de centralizare i principiile de descentralizare. Necesitatea existenei unor structuri locale este determinat de faptul c organele administraiei publice centrale nu pot s asigure ndeplinirea sarcinilor administrative n fiecare punct al teritoriului i au nevoie de o reea local. n cadrul Uniunii Europene se ntlnesc, att sisteme administrative unitare/centralizate (Frana, Italia), ct i sisteme administrative federale (Germania). Aceste dou forme de organizare i pun amprenta asupra modului de structurare al administraiei publice locale. Astfel, o colectivitate teritorial aparinnd unui stat
58

unitar, se distinge de o alta, membr a unui stat federal; prima va avea numai competene n plan administrativ i nu va afecta structura unitar a statului. Spre deosebire, un stat membru al unei federaii dobndete, n afara unor competene administrative, i unele puteri proprii garantate de Constituie, n materie legislativ, executiv i judectoreasc. Indiferent dac sunt integrate ntr-un sistem administrativ unitar sau ntr-o federaie, colectivitile locale beneficiaz de sprijinul financiar al statului, administraiilor centrale (federale), dar se gsesc i n postura de contribuabili, dup cum realizeaz un venit mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare fa de media naional. Amenajarea teritoriului urmrete obiective de justiie teritorial i rentabilitate economic. Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptat n Frana la 4 februarie 1995, rspunde la dou principii cheie, i anume:27 1) principiul echitii stipuleaz c egalitatea anselor poate fi compatibil cu tratamente fiscale inegale, n funcie de puterea contributiv; 2) principiul eficienei conform cruia amenajarea teritoriului trebuie s favorizeze o dezvoltare echilibrat i durabil.

3.3.2. Structuri administrative publice locale n state federale Statul federal formeaz o uniune de drept constituional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a dou tipuri de state - statul federal i statele federate - acestea din urm renunnd la utilizarea exclusiv a suveranitii lor. Ca o consecin logic, exist dou ordini constituionale i anume: a) ordinea major a federaiei; b) ordinele minore ale statelor componente.

27

Crespy, A., Moreau, J.R. La prquation financiere entre les collectivits locales et lamnagement du teritoire; Les ditions du C.N.F.P.T.; Paris; 1996; p.7 59

Federaia28 este un fel de uniune de tip constituional care are la baz ca act de drept intern, constituia federal. Statul federal are patru trsturi29 caracteristice principale: 1. unitatea statului federal; 2. pluralitatea de state (federate); 3. autonomia constituional a statelor federate; 4. suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale. 1. n ceea ce privete unitatea statului federal, aceasta se relev n dou dimensiuni i anume: - din punctul de vedere al dreptului internaional; - din punctul de vedere al dreptului constituional. Statul federal este unic sub aspectul dreptului internaional, problema organizrii federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaional public, are singur capacitate internaional. De asemenea, n plan internaional exist unitate de cetenie, cea federal i cea a statului federat, neexistnd situaie de dubl cetenie. 2. Cel de al doilea aspect se refer la pluralitatea de state federate (16 landuri n Germania), elementele componente ale federaiei reprezentnd, ele nsele, entiti politice complete. 3. Aceast trstur se justific, din punct de vedere istoric, prin modul de apariie a federaiei. Statele federale au o ordine constituional proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativ, executiv, judectoreasc) i o legislaie proprie. 4. n legtur cu ultimul aspect, se poate aprecia c ordinea constituional a federaiei limiteaz ordinea constituional a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernmnt. Conform logicii federaiei, partajul competenelor ntre federaie i statele federate se face n favoarea celor din urm. Competena de drept comun aparine

28

Prelot, M.; Boulouis, J. - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11 e dition; Dalloz; Paris, 1990; p.261. 29 idem, p.262. 60

statelor federate, federaia nedispunnd dect de o competen rezidual30 (numit competen de atribuie). Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal s fie unul complex i variat, prezentnd de fiecare dat trsturi specifice, care tind, fiecare, s rezolve ct mai bine problemele particulare crora sunt chemate s le dea soluii optime. Sistemul administrativ din Germania asigur o larg autonomie local, care rezult, att din structura federal a statului, ct i din existena colectivitilor locale, ale cror resurse i atribuii sunt mult mai mari dect n oricare alt stat al Uniunii Europene. Structura administrativ31 a Germaniei a cunoscut o evoluie neregulat, marcat uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivitilor locale, iar alteori de o inciden crescut a puterilor statului. Astfel, n statele care s-au nscut din Sfntul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus n aplicare o politic foarte centralizat. Dup primul rzboi mondial, odat cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evideniat o tendin net n favoarea unei mari liberti acordat colectivitilor locale, statuat ulterior prin vot universal. Slaba gestiune practicat de anumite colectiviti locale, nsoit de marea criz economic mondial, marcat n mod particular prin deprecierea mrcii germane, au determinat eecul sistemului administrativ bazat pe autonomie local. Odat cu instituirea regimului naional-socialist s-a aplicat cu rigoare o politic de unificare a administraiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat i pe scena politic german s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (Fuhrer Prinzip). Organizarea local a fost realizat prin intermediul unor agenii publice numite direct de ctre puterea politic (Staathalter). O lege promulgat n anul 1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate i centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nou perioad, n cadrul creia fiecare autoritate de ocupaie urma s administreze direct zona care i-a fost atribuit. Procesul urma s se desfoare gradual, pe msura progreselor nregistrate n privina epurrilor. Adunrile i autoritile executive ale colectivitilor locale, dup ce n prima faz au fost numite de ctre puterea de
30

Pactet, P. - Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13 e dition Masson Paris-Millan-Barcelona; 1994; p.57. 31 Debbasch, Ch. op. cit.; p.384 61

ocupaie, erau ulterior alese n mod liber, conform modalitilor diverse, specifice fiecrei regiuni. Administraia public local se supune unor reguli stabilite prin Constituia adoptat n anul 1949. Aceasta prevede c Germania este un stat federal i definete competenele respective ale Federaiei statelor membre (numite Landuri), acordnd o larg autonomie local. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul c Federaia angajeaz 13% din funcionarii publici, n timp ce landurile i comunele angajeaz 54% i respectiv 33% dintre acetia; bugetul federaiei asigur acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, n timp ce landurile i comunele realizeaz 33% i respectiv 18%. Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. mprirea fostei RFG n 11 landuri dateaz din 23 mai 1949, dat la care s-a promulgat Legea Fundamental ("GRUNDGESTETZ"). n fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite n 1952. Dup unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite i integrate n RFG i, implicit, n Comunitatea European. Astfel, geneza federalismului german se datoreaz landurilor, vzute ca formaiuni statale, preexistente statului federal. Dac n perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, n anul 1949 s-a revenit la organizarea federativ a statului n landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate. n noile condiii, n Germania exist 16 astfel de "state federate": BadenWrttemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, RhinelandPalatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia. Populaia acestor landuri variaz de la 676.000 locuitori (landul Bremen) 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia). n fruntea fiecrui land se afl un ministru-preedinte, ales de ctre Parlamentul landului. La rndul su, ministrul-preedinte numete minitrii landului i i face cunoscut programul politic pe care dorete s-l realizeze. Minitrii rspund n faa Parlamentului de Land i, cu acordul acestuia, pot fi revocai de ctre ministrul-preedinte. Landul este divizat ntr-un anumit numr de circumscripii; cetenii landurilor sunt suverani n privina modului de organizare n propriul resort teritorial. Un guvern de land are o structur asemntoare celei din Fig.nr.4.

62

Fig.nr.4. Structura tipic a unui land (Renania de Nord)

Constituia

Ramura legislativ

Ramura executiv Primul Ministru Cabinet

Ramura juridic Biroul Primului Ministru Comisii

Ministere operative - de Interne - Justiiei - Culturii - Funciar - pentru tiin i Cercetare - Muncii, Sntii i Asigurrile Sociale - pentru Economie i Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale i Agriculturii - Urbanismului, Calitii vieii, tiin i Cercetare - Muncii, Sntii i Asigurrile Sociale - pentru Economie i Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale i Agriculturii - Urbanismului, Calitii vieii i Transportului - pe probleme federale

Comisii consultative

Administrarea direct a statului

Administrarea indirect a statului

Instituii publice

Autoritile landului la nivel "superior" de district i local

Comisariatul districtual

Din acest motiv, nu exist un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare avnd propria structur funcional. Autonomia landurilor rezult n primul rnd din repartiia competenelor legislative, care este ns limitat prin Constituie. Astfel, Constituia definete domeniile care sunt n exclusivitate de competena Federaiei sau chiar a landurilor i domeniile care sunt de competen comun/concurent, att pentru statul federal, ct i pentru landuri.

63

Federaia deine n exclusivitate atribuiuni legate de urmtoarele domenii: afaceri externe, aprare naional, protecie civil, comer exterior, direcia vmilor, pot i telecomunicaii, ci ferate, trafic aerian, politica monetar. Att Federaia, ct i landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislaia muncii i legislaia economic, asigurri i asisten social, despgubiri de rzboi, cercetare tiinific, transporturi, naionalizri, legislaii anticartel. n aceste domenii, landul poate aciona n msura n care Federaia nu intervine, el trebuie s salvgardeze unitatea juridic i economic i s armonizeze condiiile de via pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competena landurilor cum este cazul educaiei i radiodifuziunii. Responsabilitile de natur administrativ aparin, n principal, statelor membre i nu federaiei. Landurile au competene n executarea legilor proprii ct i a legilor federaiei. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de ctre Guvernul central i chiar pot s primeasc instruciuni de la autoritile centrale, dac exist un act normativ care s prevad acest lucru. n plus, landurile sunt nsrcinate din ce n ce mai frecvent cu executarea unor funcii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administraia aprrii, autostrzi federale, impozitarea societilor, iar Guvernul central exercit un control de oportunitate asupra modului de ndeplinire a aciunilor respective; n plus, el poate interveni n procesul de numire al funcionarilor publici pe diferite posturi. Numai n situaii excepionale, administraia federal central dispune de organe de execuie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice i consulare, financiare, de pot, transporturi etc.). n mod normal, aceste instituii se creaz numai n domeniile n care Federaia deine competene legislative. Principala diviziune administrativ a landului este circumscripia (regiunea), entitate care nu are personalitate juridic. Suprafaa i populaia unei circumscripii sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare avnd n medie 6.200 km2 i 2.650.200 locuitori, iar n ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni. Guvernul landului are cte un reprezentant n fiecare regiune, care deine competene de coordonare a ntregii activiti. El este controlat de ctre ministrul de Interne al landului i de ctre fiecare ministru nsrcinat cu probleme tehnice.

64

Administraia regiunii este important i se structureaz n mai multe servicii. Regiunile exercit o tutel asupra oraelor independente i gruprilor comunale. n Germania se gsesc 426 de departamente, 117 municipaliti i 16.068 comune a cror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare n Germania se traduce, ntr-un mod particular, prin recunoaterea constituional a domeniului propriu de aciune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituiile landurilor precizeaz, n acelai timp, libertatea de principiu recunoscut comunelor. Astfel, comunele sunt, n limitele lor teritoriale, singurele responsabile i promotoare, n exclusivitate, al ansamblului administraiei publice locale. Ele ndeplinesc toate sarcinile publice, n msura n care, acestea nu au fost atribuite altor autoriti prin intermediul unor dispoziii legale. Fiecare land are o legislaie comunal proprie, dei organele administraiei publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (att federale, ct i unitare) i ele sunt: Primria i Consiliul (Municipal/Comunal). n privina organizrii administraiei publice comunale, se ntlnesc trei forme principale32, i anume: 1) regimul local, n care predomin autoritatea Consiliului Comunal. n cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de ctre ceteni i exercit n acelai timp, att sarcini legislative, ct i sarcini executive. Rolul primarului este restrns i el nu poate aciona dect cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte ntlnit n sudul Germaniei, dar n modalliti diverse. De exemplu, n landul Baden-Wurtemberg, preedintele Consiliului municipal este totodat i eful administraiei publice locale. Ales pentru o perioad de 8 ani de ctre Consiliu, el este un funcionar relativ independent i prezideaz Comitetul de ceteni, organism creat numai n comunele care au peste 3000 de locuitori; o variant a acestui sistem este regimul local de influen britanic, n cadrul cruia, puterile care n mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate n mare parte de comisia administrativ, n fruntea creia se afl preedintele Consiliului Comunal. Dar preedintele nu are dreptul s exercite funcii administrative. Ele sunt ncredinate unui funcionar ales de ctre Consiliu, pentru o perioad de 6-12 ani care conduce administraia comunal i execut deciziile comisiei administrative. n plus, el nu se supune autoritilor locale, ci primete directive de la autoritile centrale ale landului;

32

Debbasch, Ch. op. cit.; p.391 65

2) regimul comunal, n care predomin autoritatea primarului. El este eful administraiei locale, ct i reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioad de 8-12 ani, n unele landuri iar n alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani; 3) regimul comunal n care predomin autoritatea Comitetului de magistrai; acesta este un organ colegial, n cadrul cruia primarul are o poziie onorific. Comitetul este ales de ctre Consiliul Comunal, care rmne de drept organul legislativ i organul de tutel asupra administraiei locale. Comunele ndeplinesc, att competene obligatorii, ct i facultative. Cele obligatorii se refer la: construcia i ntreinerea colilor, combaterea polurii, aprovizionarea cu ap i energie, producerea i distribuia gazelor, acordarea de asisten minerilor, etc. Atribuiile facultative conin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcii industriale, comerciale etc), construirea de abatoare, piee en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare. Anumite competene sunt exercitate n contul administraiei statului federal: construcia de locuine, poliie, pompieri. n Germania legi locale privind administraia se delimiteaz n funcie de o trstur a lor esenial, i anume: dac administraia local, ct i consiliul local, au n fruntea lor una i aceeai persoan - monism - sau dac exist dou persoane dualism - adic un conductor onorific al Consiliului local (primarul) i un ef al administraiei locale. Se ntlnesc astfel, diferite variante de reglementri locale33, i anume: 1. Conducere prin magistratur (a se vedea Fig.nr.5) care se caracterizeaz prin: alegerea n mod nemijlocit de ctre ceteni a consiliului deputailor oraului, iar acesta i desemneaz la rndul su o conducere administrativ cu putere de decizie (magistratur); alegerea viceprimarilor onorifici se realizeaz pe baza votului general, n timp ce viceprimarii din oficiu sunt alei pe baza votului nominal; primarul este preedintele magistraturii i are drept de veto. Fig.nr.5. Conducerea prin magistratur
33

Wolfgang, G. - Ghid al politicii comunale, editura InterGRAF, Reia, 1999, p.26-27. 66

Alege Controleaz

Consiliul deputailor oraului

Formeaz

Magistratura ca echip de conducere (Primar, viceprimari)

Conduce Aleg

Comitete ADMINISTRAIA

Ceteni

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Fig.nr.6) care are urmtoarele caracteristici principale: organul de conducere este consiliul local/orenesc, care este ales de ceteni; primarul este n acelai timp i preedintele Consiliului orenesc; exist i organisme oreneti alctuite din primar i viceprimari care pregtesc deciziile ce urmeaz a fi adoptate de Consiliul orenesc. Fig.nr.6. Conducerea prin intermediul primarului

Alege Controleaz

Primarul, preedinte al consiliului i conductor al administraiei

Consiliul orenesc

Alege

Viceprimarii
Formeaz

Aleg

Comitete

Conduc

Ceteni

ADMINISTRAIA

3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.7) care se caracterizeaz prin urmtoarele:

67

cetenii aleg Consiliul local al oraului care, la rndul su, i desemneaz un preedinte (primarul general); consiliul local i alege un director comunal (director al oraului) care va fi i viceprimarul localitii i va ndeplini atribuiile de conductor al administraiei locale. Fig.nr.7. Modelul Germaniei de Nord

Primarul ca preedinte al consiliului

Alege Alege Conduce Alege Formeaz

Directorul administraiei locale

Consiliul local

Adjuncii
Conduc

Controleaz

Comitete
Aleg

ADMINISTRAIA

Ceteni

4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.8) care are urmtoarele trsturi definitorii: cetenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de ceteni prin vot direct; primarul este preedintele Consiliului local i directorul Administraiei; consiliul local alege viceprimarii, care se subordoneaz primarului. 5. Modelul de conducere comunal din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are ca principale caracteristici: cetenii aleg direct reprezentanii obtei; consiliul local are un preedinte, un prezidiu sau un organ de conducere; primarul i viceprimarii sunt alei de Consiliul local pe o durat de 4 ani;

Fig.nr.8. Modelul Germaniei de Sud

68

Conduce Controleaz

Consiliul local
Formeaz

Primarul ca preedinte al consiliului local i conductor al administraiei

Conduce

Comitete
Aleg

ADMINISTRAIA

Ceteni

n oraele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui i o magistratur; n localitile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi i preedintele Consiliului. Fig.nr.9. Modelul celor cinci landuri

Membru

Preedinte Prezidiu
Alege

Primarul (n oraele mari cu Magistratura)

Conduce

Alege

Viceprimari

Adunarea deputailor oreneti

Controleaz

Formeaz Aleg

Conduc

Comitete ADMINISTRAIA

Ceteni

Sursa: Wolfgang, G., "Ghid al politicii comunale", Ed.InterGraf, Reia, 1999. 3.3.3. Structuri adminstrative publice locale n state unitare
69

1.Marea Britanie Dezvoltarea adminstraiei publice locale britanice, ca i n alte ri, este un fenomen istoric, deoarece colectivitile locale bine organizate au aprut naintea constituirii sistemului central. Astfel se explic marea amploare pe care a luat-o n Anglia guvernarea local, ndeosebi dup al doi-lea rzboi mondial, dei eforturi de reformare ale acestui sector s-au semnalat nc din anul 1834. Structura adminstraiei publice locale cuprinde: a)comitate; b)districte; c)parohii. Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au constituit nainte de cucerirea normand, dar cele mai multe s-au format n secolele al X lea al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului n Frana. Dac anumite comitate au o unitate istoric, altele s-au format prin divizare. Populaia lor variaz mult ca numr, de la 30.000 pn la 2.250.000 locuitori. Fiecare comitat are un Consiliu, al crui membri sunt alei din 3 n 3 ani. Consilierii desemneaz funcionarii adjunci, pentru o durat de 6 ani, nsrcinai s asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstraie. Aceti adjunci pot proveni, att dinluntrul, ct i din afara membrilor Consiliului. Consiliul este condus de un preedinte (chairman) i desfoar 4 sesiuni pe an. Consiliul este nsrcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii sale se desfoar n comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie facultative. Consilieri nu sunt retribuii pentru munca prestat. Vreme ndelungat, recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atribuiile pe care le au sunt foarte numeroase i extrem de variate : educaie, omaj, sntate, locuine, agricultur, servicii de ocrotire a mamei i copilului, osele i poduri. n ultimii douzeci de ani s-a acordat o atenie deosebit asistenei sociale i educaiei. Comitatul supravegheaz activitatea districtelor i parohiilor. n cadrul unui comitat, se acord o atenie deosebit burgurilor. Burgurile sunt orae, trguri i sunt de dou categorii: a) burguri-comitate; b) burguri-municipale. a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordrii de ctre puterile regale, a unor privilegii n folosul oraelor; aceste privilegii ddeau dreptul oraelor
70

s se autoadministreze i s aib o reprezentare separat fa de comune, n sistemul local. Aceste orae au fost nominalizate prin legea din 1888, n prezent existnd 83 de burguri-comitate; b) Oraele mici i mijlocii care beneficiaz de un statut particular, datorat libertilor obinute n trecut, se ncadreaz n categoria burgurilormunicipale. La sfrit de mileniu doi, n Marea Britanie erau 309 burgurimunicipale, cu o populaie variind ntre 5000-100.000 locuitori. Districtele. La origine, districtele au fost grupri de parohii sau de case, dar n prezent ele sunt creaii artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale, sunt administrate de: - un Consiliu, ales la fiecare 3 ani n cadrul cruia fiecare consilier are n domeniul su de lucru, o parohie cu 300 locuitori; - un Preedinte i un adjunct ai Consiliului, alei de ctre consilieri, fie dintre membrii Consiliului, fie din afara acestuia. Districtele au atribuii n materie de sntate; n timp, i-au pierdut competenele privind educaia sau timpul liber. Viaa administrativ este mult mai intens n districtele urbane, dect n cele rurale. Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezint cele mai vechi i cele mai mici colectiviti locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile aparinnd districtelor urbane. Cantonate vreme ndelungat n sfera activitilor de asisten, parohiile au fost supuse unui proces de reform ncepnd cu anul 1894. De la aceast dat, parohiile civile au devenit independente fa de parohiile ecleziastice. Organele administrative ale parohiei variaz potrivit numrului de locuitori, dup cum urmeaz: a) parohiile care au mai puin de 100 locuitori practic o administraie direct; b) parohiile cu peste 100 locuitori pot s-i stabileasc un Consiliu; acest Consiliu este obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori. Consiliul parohial ine 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune controlului exercitat de ctre Consiliul de district rural, i Consiliul Comitatului de care aparine. Este de remarcat, n acest context, faptul c n Irlanda de Nord, districtele nu sunt divizate n parohii. n cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului n care se realizeaz administraia Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a

71

avut un caracter original, innd cont de condiiile n care s-a dezvoltat oraul i care au impus modificarea organizrii tradiionale, practicat pn n anul 1945. n sistemul tradiional, aglomeraia urban fiind atunci de 3,25 milioane locuitori forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local, administraia londonez s-a realizat de ctre Corporaia oraului i cele 18 Consilii ale burgurilor metropolitane. n fruntea Corporaiei, care dateaz din epoca medieval, se afla LordulPrimar. El era ales de ctre Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. n ciuda unor disfuncionaliti motenite din trecut, Corporaia (City) era nsrcinat cu administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei. Londra era mprit n 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece n acest cartier se afl Parlamentul i Palatul Regal. Creterea aglomeraiei urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental n anul 1963. n prezent, structura organizatoric cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32 consilii corespunztoare divizrii pe cartiere a Londrei i Corporaia oraului. ncepnd cu anul 1965, n Marea Britanie a demarat o nou reform n administraia public, care a pus accent pe structurile i aspectele regionale. Marea Britanie a fost subdivizat n nou regiuni, din raiuni de planificare. n fiecare regiune funcioneaz cte un Consiliu i o Comisie de planificare economic regional. Repartiia atribuiilor ntre noile autoriti vizeaz, urmrindu-se n egal msur, ntrirea democraiei locale i instituirea unui echilibru ntre exigenele de eficacitate i afinitile locale. Noilor regiuni le sunt ncredinate prestarea serviciilor publice de transport, construcia de autostrzi, servicii de poliie i stingerea incendiilor. Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi Carte administrative a Marii Britanii, care cuprinde noile comitate i regiuni, precum i noile denumiri ale acestora. 2. Italia

72

Regimul administraiei locale n Italia a fost, pn la crearea regiunilor ca uniti administrativ-teritoriale, foarte asemntor cu sistemul francez. n momentul n care Italia i-a realizat unitatea naional, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, n sensul c atribuiile i competenele autoritilor locale alese sunt subordonate legilor naionale. Acestea precizeaz domeniile n care pot interveni autoritile locale, precum i tutela pe care o exercit autoritile centrale. Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform n toat Italia. La nceputul secolului XX, proiectele de reform avansate au avut ca obiectiv, s mreasc gradul de autonomie al colectivitilor locale. ns regimul totalitar al lui Mussolini a redus progresiv autonomia local. Printr-o lege asupra guvernrii locale emis n anul 1934, autoritile alese au fost nlocuite cu autoriti numite; n plus, la nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale. Dup rzboi, n anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani au fost adepi ai descentralizrii, mergnd chiar pn la federalizarea Italiei. Alii, ns, au propus revenirea la sistemul administrativ existent nainte de regimul fascist al lui Mussolini. Constituia adoptat n anul 1948 a reprezentat un compromis ntre cele dou alternative. Astfel, Constituia precizeaz c Republica italian este unitar i indivizibil, iar structurile administraiei publice locale sunt: regiunile, provinciile i comunele, n mod identic cu sistemul francez. Comunele i regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului administrativ local. n structura fiecrei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (giunta) i primarul (sindaco). Consiliul comunal este adunarea deliberant, fiind ales pentru un mandat de cte 4 ani, asemntor sistemului administrativ francez. Numrul consilierilor variaz de la 15 membri (pentru comunele avnd mai puin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reunete cel puin de dou ori pe an, iar n situaii mai deosebite, la cererea unui anumit numr de consilieri, el poate avea i ntruniri cu caracter excepional. Consiliul exercit funcia legislativ la nivelul comunei, ns legile pe care le adopt trebuie s se ncadreze n contextul naional. Comunele au obligaia s respecte anumite principii administrative, iar obiectivele lor s nu contravin interesului general. Totodat, operaiunile pe care le finaneaz nu trebuie s aduc prejudicii grave bugetului.
73

Consiliul comunal aprob bugetul i exercit funcia de control asupra activitii primarului i a juntei. Junta este un organ colegial, iar numrul membrilor si variaz n funcie de importana comunei. Junta nu se afl n subordinea Consiliului comunal, ci acioneaz sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau mai multe servicii comunale. n plus, Consiliul poate delega o parte din competenele proprii, n atribuiile juntei. Junta exercit anumite funcii care, n Frana, sunt ndeplinite de ctre primar; el fiind cel care conduce administraia comunal, pregtete legile i bugetul comunei. n Italia, primarul este autoritatea suprem a comunei, ns atribuiile sale sunt mai puin numeroase i extinse. El ndeplinete, nainte de toate, funcii protocolare, fiind reprezentantul comunei n anumite mprejurri i avnd drept de semntur asupra documentelor i contractelor ncheiate cu diferii parteneri. Repartiia puterii ntre junt i primar, ine mai mult de personalitatea oamenilor, de factorii locali i de importana comunei, dect de textul legii. Astfel, n comunele mici, primarul este autoritatea public principal, spre deosebire de comunele mari, n care Consiliul i junta sunt organele administrative de baz, iar rolul primarului este unul secundar. Provincia constituie n acelai timp, o form intermediar de colectivitate descentralizat, dar i o circumscripie administrativ-cadru, de aciune a administraiei centrale. Acest al doilea rol este mult mai important dect primul. Provinciile pot fi divizate n arondismente, n mod asemntor cu mprirea departamentelor franceze, tot n arondismente. n calitate de circumscripie administrativ, provincia are dou organe eseniale: prefectul i Consiliul administrativ. Prefectul este un funcionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este reprezentantul puterii centrale n teritoriu. El beneficiaz de puteri discreionare i activitatea sa este extrem de politizat, ceea ce duce la apariia unor tensiuni cu autoritile locale care nu mprtesc aceleai ideologii politice. Puterea de control a prefectului este foarte ntins; autoritile locale au obligaia de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc s le

74

adopte, iar acesta poate s le modifice sau chiar s le anuleze, dac ele contravin instruciunilor guvernului central.34 Mai mult, dac o comun nu-i ndeplinete atribuiile stabilite prin lege, prefectul poate delega un comisar special care s coordoneze procesul de administrare la nivel local i s acioneze n numele comunei. n fine, prefectul poate s cear guvernului, dizolvarea Consiliului comunal i s numeasc un nalt-comisar, pentru a media disensiunile politice i a preveni formarea blocajelor politice. Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptat des n anii 70, chiar n cazul marilor orae ca Roma, Genova, Bari i Veneia, datorit disputelor nregistrate n plan politic, n cadrul crora nici un partid nu a putut obine majoritatea absolut. Consiliul administrativ al provinciei colaboreaz cu prefectul, pentru a controla activitatea desfurat de autoritile locale. El cuprinde 10 membri, numii de prefect i condui de ctre acesta. Controlul desfurat este de natur financiar, atenia fiind ndreptat mai ales, nspre execuia bugetului local. n plus, toate documentele elaborate la nivelul provinciei care au un coninut financiar, sunt transmise Consiliului. Acesta poate anula sau amna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, dac se constat c este ilegal sau contravine interesului public. Constituia Italiei a prevzut constituirea a 19 regiuni, determinate de particularitile zonale, de diferenele de nivel al dezvoltrii ntre nordul i sudul rii, precum i de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat i la baza reformei regionale care a demarat n anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivat de preteniile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritile italiene s recurg la soluia regionalizrii, pentru a evita manifestarea unor intenii asemntoare i n alte pri ale teritoriului. n felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridic, problema Siciliei, care a devenit o regiune autonom, dar nu singura din Italia. Conform Constituiei, regiunile sunt constituite n organisme autonome i au funcii i puteri particulare; totui, cele 19 regiuni nu au acelai statut. Constituia declar c 5 regiuni (printre care i Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt ordinare, innd cont de ordinea cronologic de creare a acestora, n decursul istoriei. Regiunile au o dubl competen; pe de o parte, ele dispun de atribuii legislative, la fel ca orice stat membru al unei federaii. Pe de alt parte, ele dispun de
34

Debbasch, Ch. op. cit.; p.168 75

largi competene n domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate n anul 1970.

76