Cap.

III - FINANE PUBLICE

Finanele publice constituie un sistem de relaii economice prin intermediul crora se asigur formarea i repartizarea fondurilor de resurse financiare publice n scopul dezvoltrii economice i sociale a rii, precum i al satisfacerii celorlalte nevoi sociale. Rolul finanelor publice este de a asigura statului resursele financiare publice necesare pentru susinerea activitilor publice. n derularea acestui proces vital pentru orice societate, finanele publice ndeplinesc dou funcii principale: funcia de repartiie i funcia de control.

III.1. Funciile finanelor publice

Finanele publice i ndeplinesc misiunea prin intermediul unor funcii specifice, dintre care cele consacrate n literatura de specialitate sunt funcia de repartiie i funcia de control. Prima funcie a finanelor publice la care ne vom referi se refer la funcia de repartiie. Aceasta se manifest prin dou faze distincte: - ntr-o prim faz, de constituire a fondurilor de resurse financiare publice; - ntr-o a doua faz, de distribuire (repartizare) a resurselor financiare publice. Astfel, funcia de repartiie a finanelor publice se caracterizeaz prin promovarea unor fluxuri de fonduri de sens contrar. Pe de o parte, are loc mobilizarea fondurilor ctre bugetul statului din partea regiilor autonome i societilor comerciale cu capital de stat sau mixt, a societilor comerciale cu capital privat, asociaiilor cu scop lucrativ, precum i a persoanelor fizice. Aceti contribuabili particip n mod diferit la formarea resurselor financiare ale statului prin: impozite, taxe; contribuii la asigurrile sociale de sntate, la fondul de omaj, la pensii, la alte fonduri speciale; amenzi, penaliti, vrsminte din veniturile instituiilor publice, chirii; venituri din confiscri i din valorificarea unor bunuri n favoarea statului; mprumuturi ale statului, dobnzi, donaii, ajutoare; resurse financiare primite cu titlu nerambursabil. Pe de alt parte, are loc dirijarea fondurilor constituite. Procesul de utilizare a fondurilor bugetare are loc dup ce, n prealabil, au fost inventariate i cuantificate nevoile societii i s-au stabilit prioriti n funcie de importana domeniului ce trebuie finanat. Prioritile i cuantumurile cheltuielilor bugetare variaz de la o perioad la alta, opiunile avnd loc dup criterii economice, sociale sau politice pentru destinaii cum sunt: nvmnt, sntate, cultur; asigurri sociale i protecie social; dezvoltare socio - economic, locuine, amenajarea teritoriului; aprare, ordine public, siguran i securitate naional; aciuni economice ale statului; achitarea obligaiilor externe i a datoriei publice. A doua funcie important a finanelor publice este funcia de control. Aceasta se exprim prin faptul c ansamblul procesului de mobilizare i dirijare a fondurilor bugetare are loc n condiiile respectrii disciplinei financiare, a legalitii operaiunilor, urmrindu-se oportunitatea i caracterul economicos al fluxurilor de intrare-ieire de fonduri financiare. 1

Fondurile constituite la nivelul bugetului statului n fiecare an reprezint un volum considerabil i aparin ntregii societi, n consecin, devine raional s se manifeste grija i atenia maxim pentru gestionarea acestui avut public. Organele de control financiar ale statului urmresc ndeaproape ncasarea ritmic i n cuantumul prevzut a veniturilor statului, instaurarea i meninerea disciplinei financiare, eradicarea evaziunii fiscale. Funcia de control a finanelor publice are o sfer de manifestare mai larg dect funcia de repartiie, deoarece preocupri susinute de control financiar exist i pe linia utilizrii de ctre beneficiari a sumelor obinute de la buget, consumarea lor pentru obiectivele crora le-au fost destinate, n condiii economicoase i eficiente. Controlul economico financiar asigur ndrumarea respectrii corecte a legislaiei privind constituirea, gestionarea i cheltuirea banilor publici. Controlul economico financiar supravegheaz folosirea corect a banilor publici, mpiedicnd eludarea direcionrii ctre buget i dispariia lor. Controlul n domeniul finanelor publice se poate desfura n toate domeniile economico sociale, la nivelul tuturor entitilor (instituii, firme, persoane, spitale etc.). n Romnia, controlul financiar se realizeaz de ctre: Curtea de Conturi Ministerul Economiei i Finanelor Organe specializate ale ministerelor, departamentelor, ntreprinderilor de stat i instituiilor publice Direciile generale ale finanelor publice judeene i ale controlului financiar Garda financiar Parlament i Guvern Folosirea eficient a resurselor financiare publice are rezultate importante asupra dezvoltrii societii.

III.2. Concepii despre finanele publice

Concepiile emise pe plan internaional despre finanele publice le-am putea mpri n dou grupe: concepii clasice, care corespund capitalismului ascendent, mainismului (sec. XVIII XX) i concepii moderne, care corespund perioadei dezvoltrii monopolurilor (sec. XX), mai ales dup criza economic din 1929-1933. Concepiile clasice, reflectate de doctrina economic liberal, conduc la ideea c toat activitatea economic trebuie s se desfoare conform principiului "laissez-faire, laissez-passer", c ar trebui evitat orice intervenie a statului care s perturbe iniiativa i libera concuren. Rolul statului, conform acestor concepii, este de a se limita la meninerea ordinii publice, aprare naional, meninerea de relaii diplomatice cu alte state etc. Organizarea finanelor, a impozitelor, mprumuturilor de stat i altor ci de procurare a resurselor financiare ale statului ar trebui s aib un caracter neutru, s nu favorizeze sau defavorizeze anumite sectoare sau ntreprinderi, respectiv s nu modifice proporiile existente, adic echilibrul ce se formeaz prin pia. n aceast concepie sarcina finanelor publice consta n asigurarea resurselor necesare ntreinerii instituiilor publice, funcionrii normale a acestora; impozitele, mprumuturile i celelalte metode de procurare a resurselor financiare trebuind utilizate astfel nct s aib caracter neutru, s nu modifice relaiile social-economice existente. Pstrarea echilibrului ntre veniturile i cheltuielile bugetare era considerat drept o cerin fundamental a bunei gestiuni, cheia de bolt a finanelor publice. Apariia deficitului bugetar generator de inflaie era considerat un fenomen nedorit, cu efecte negative asupra funcionrii normale a mecanismului economic.

n concluzie, principiile formulate de ctre adepii doctrinei liberale care au stat la baza finanelor publice, n concepia economitilor clasici, pot fi sintetizate1 astfel: - cheltuielile publice, restrnse la minimum, ar trebui s acopere, pe seama contribuiei generale, numai costurile serviciilor, instituiilor i lucrrilor publice strict necesare societii i pe care piaa nu le poate furniza; - dat fiind caracterul neproductiv al armatei, flotei, al muncii prestate de judectori, poliiti i ali ageni publici, cheltuielile publice conduc la diminuarea capitalului productiv al rii; - cheltuielile publice ar trebui finanate pe seama impozitelor suportate de membrii comunitii numai n msura n care ele se fac n interesul general al societii i nu pot fi integral acoperite de ctre beneficiarii direci ai serviciilor prestate de instituiile publice; - impozitele constituie un ru, deoarece influeneaz procesul reproduciei i afecteaz acumularea de capital productiv, dar rul acesta este necesar deoarece asigur colectarea resurselor necesare finanrii cheltuielilor publice indispensabile societii; - veniturile bugetare curente ar trebui s acopere n fiecare an cheltuielile publice, deoarece deficitul bugetar oblig statul s apeleze la emisiunea de bani sau s contracteze mprumuturi pentru scopuri neproductive; - apelul la mprumuturi este nefast deoarece conduce la creterea datoriei publice care antreneaz cheltuieli bugetare suplimentare cu plata dobnzilor aferente, constituind o povar pentru generaiile viitoare. Dup aceast perioad, adic spre sfritul sec. al XIX lea, nceputul sec. al XX lea i mai ales dup recesiunea din perioada 1929-1933, se afirm tot mai mult concepia intervenionist, potrivit creia autoritatea public este chemat s joace un rol activ n viaa economic, s influeneze procesele economice, s corecteze evoluia ciclic, s previn crizele sau cel puin s le limiteze efectele negative. Aceast modificare de poziie a fost determinat de adncirea contradiciilor interne i externe ale modului de producie capitalist i de necesitatea gsirii de soluii la problemele complexe cu care era confruntat economia naional. Concepia modern despre finanele publice are la baz ideea "statului providen", care trebuie s-i lrgeasc sfera preocuprilor, s intervin n economie, s influeneze procesele economice, s prentmpine sau s ia msuri de atenuare a efectelor crizelor economice. n concepia modern este indicat ca statul s nfiineze ntreprinderi publice sau mixte, s acorde subvenii sau faciliti ntreprinderilor private din diverse ramuri, s ia msuri de combatere a omajului, de protecie social i de redresare a economiei stagnante. n conformitate cu teoria modern, finanele publice nu mai sunt doar un mijloc de acoperire a cheltuielilor administrative, ci un mijloc de intervenie economic i social. Sub acest aspect finanele publice trebuie s serveasc att la creterea cheltuielilor publice de investiii, ct i la redistribuirea veniturilor pentru categorii sociale defavorizate. n ultimele decenii ale secolului al XX-lea s-au afirmat cu tot mai mult vigoare concepiile neoliberale, care susin retragerea statului din economie, renunarea acestuia la folosirea impozitelor, taxelor, subveniilor de la buget i a altor instrumente financiare i monetare de influenare a activitii economice, lsarea pieei s se autoregleze prin mijloacele sale specifice.

III.3. Sistemul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice concretizeaz cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice, i anume aceea a repartizrii resurselor financiare publice pe diverse destinaii. Cheltuielile publice exprim relaii economico-sociale n form bneasc aprute ntre stat (pe de o parte) i persoane fizice i juridice (pe de alt parte) cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul exercitrii funciilor i atribuiilor acestuia.

Vcrel I, Finane publice, Ed. a VI-a, E.D.P., Bucureti, 2007, pag. 29

Trebuie s se fac distincie ntre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare, astfel: cheltuielile publice se refer la suma cheltuielilor efectuate prin intermediul instituiilor publice care se acoper fie de la buget, fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituiilor; cheltuielile bugetare se refer numai la acele cheltuieli care se acoper de la bugetul de stat, bugetele locale sau din bugetul asigurrilor sociale de stat. Delimitarea cheltuielilor publice n raport cu cheltuielile bugetare2 este redat n continuare: Cheltuieli bugetare acoperite din resurse financiare, constituite n: - bugetul de stat; - bugetul asigurrilor sociale de stat; - bugetele locale; - celelalte bugete componente ale sistemului bugetar Cheltuieli acoperite exclusiv din resurse financiare publice constituite n afara bugetului, prevzute n bugetele de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice autonome sau alte instituii publice autofinanate Cheltuieli efectuate din bugetul trezoreriei statului Cheltuieli finanate din credite externe Cheltuieli finanate din fonduri externe nerambursabile

Cheltuieli publice

Structura cheltuielilor bugetare n Romnia n practica bugetar a Romniei, structura cheltuielilor bugetare, ca parte a celor publice, se bazeaz n principal pe urmtoarele criterii: 1. Clasificaia administrativ Aceast clasificaie are la baz criteriul instituiilor prin care se efectuez cheltuielile publice: ministere (departamente, agenii guvernamentale), instituii publice autonome, uniti administrativteritoriale, etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este util, deoarece alocaiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere i alte instituii centrale, judee, orae, comune, etc. Limitele ei constau n faptul c reunete cheltuieli cu destinaii variate i n plus structura ministerelor i respectiv subordonarea instituiilor publice se modific periodic, ceea ce face cheltuielile publice necomparabile n timp. Acest criteriu este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare. 2. Clasificaia economic Grupeaz cheltuielile n capitole, subcapitole, articole i aliniate, ceea ce permite definirea conturilor din contabilitatea public n msur s reflecte fidel alocarea fondurilor i execuia bugetar. Astfel, exist: a) cheltuieli curente sau de funcionare, adic acelea care asigur ntreinerea activitii instituiei publice beneficiare, reprezentnd consumuri definitive i care anual trebuie rennoite; b) cheltuieli de capital, numite i de investiii, care au n vedere dezvoltarea i modernizarea instituiei beneficiare.

Vcrel Iulian, Finane publice, Ed. a VI-a, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007, pg. 130

Clasificaia economic a cheltuielilor publice ale Romniei, conform prevederilor legii bugetare, se prezint astfel: CHELTUIELI TOTALE, din care: A. CHELTUIELI CURENTE - cheltuieli de personal - bunuri i servicii - dobnzi - subvenii - fonduri de rezerv - transferuri ntre uniti ale administraiei publice - alte transferuri - asisten social - alte cheltuieli B. CHELTUIELI DE CAPITAL - active nefinanciare - active financiare - Fondul Naional de Dezvoltare C. OPERAIUNI FINANCIARE - mprumuturi - rambursri de credite D. REZERVE, EXCEDENT/DEFICIT 3. Clasificaia funcional Folosete drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice. Ele reflect obiectivele politicii bugetare a statului. Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate i obiective care definesc nevoile publice i reprezint obiectivul principal urmrit la examinarea i aprobarea prevederilor bugetare de ctre parlament. Instituiile care funcioneaz n diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar conductorii lor sunt desemnai ordonatori de credite bugetare. Clasificaia funcional grupeaz cheltuielile pe pri, ceea ce permite identificarea sectoarelor de activitate, astfel: Servicii publice generale, n care se include sectorul Autoriti publice": Preedinia, autoritile legislative, cele judectoreti, cele executive i alte organe ale autoritilor publice; Aprare, ordine public i siguran naional, n care se includ armata, poliia, protecia i paza contra incendiilor, jandarmeria, instituiile siguranei naionale .a.; Cheltuieli social-culturale, n care se includ sectoarele nvmnt", Sntate", Cultur, recreere i religie" i Asigurri i asisten social". Cheltuielile publice pentru nvmnt pot fi de dou feluri: - cheltuieli curente, care se refer la ntreinerea i funcionarea unitilor de nvmnt, precum: cheltuieli de personal (salarii), cheltuieli materiale i servicii (cheltuieli de ntreinere i gospodrie, manuale), cheltuieli reprezentnd subvenii colare i transferuri; - cheltuieli de capital (de investiii): construirea de uniti de nvmnt, dotarea cu aparatur. Cheltuielile publice pentru sntate au ca scop principal ntreinerea instituiilor sanitare i finanarea unor aciuni de prevenire a mbolnvirilor, evitare a accidentelor, de educaie sanitar. De asemenea, exist: - cheltuieli curente: pentru ntreinerea i funcionarea normal a spitalelor (salarii, materiale 5

sanitare, medicamente, hran pentru bolnavi, reparaii etc.); - cheltuieli de capital: construcii de uniti sanitare, achiziia de aparate, instrumente medicale moderne etc. Cheltuielile publice pentru cultur, recreere i religie se ndreapt nspre instituii culturale (biblioteci, muzee, case de cultur, pres, edituri), instituii artistice (teatre, instituii muzicale, case de filme) i nspre culte, aciuni sportive i de tineret, aciuni pentru petrecerea timpului liber. Activitatea desfurat de aceste instituii se concretizeaz n: - bunuri materiale: cri, filme, picturi, sculpturi; - servicii culturale, spirituale, artistice, sportive: concerte, spectacole, concursuri. Cheltuielile pentru asigurri i asisten social cuprind aciunile ntreprinse pentru ocrotirea i susinerea material a familiilor i persoanelor n vrst i fr venituri, a sracilor, handicapailor, invalizilor etc. Formele de asisten social sunt: alocaia de stat pentru copii, ajutor pentru soiile de militari n termen, care nu au venituri i au copii, indemnizaia de natere, servicii sociale pentru persoanele vrstnice defavorizate etc. Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape; Aciuni economice, care includ marile sectoare din economie: industrie, agricultur i silvicultur, transporturi i comunicaii, alte sectoare economice. Ajutoarele financiare pe care statul le suport n cadrul acestor cheltuieli iau forma: - subveniilor: ajutor nerambursabil pe care statul l acord agenilor economici n dificultate. Pot fi: subvenii interne (de exploatare, de funcionare) i subvenii de export (pentru promovarea acestora); - investiiilor: ajutoare financiare efectuate de stat pentru dezvoltarea sectorului public i a altor sectoare; - mprumuturilor cu dobnd subvenionat: mprumuturi acordate ntreprinderilor publice n condiii avantajoase; - avantajelor fiscale: ncasri fiscale la care statul renun, lsndu-le la dispoziia agenilor economici pltitori, pentru a-i stimula; - mprumuturilor garantate de stat. n cadrul clasificaiei funcionale a cheltuielilor publice din legea bugetului de stat pe anul 2008, acestea se grupeaz astfel: CHELTUIELI TOTALE, din care: PARTEA I SERVICII PUBLICE GENERALE - Autoriti publice i aciuni externe - Cercetare fundamental i cercetare dezvoltare - Alte servicii publice generale - Tranzacii privind datoria public i mprumuturi - Transferuri cu caracter general ntre diferite niveluri ale administraiei PARTEA A II-A APRARE, ORDINE PUBLIC I SIGURAN NAIONAL - Aprare - Ordine public i siguran naional PARTEA A III-A CHELTUIELI SOCIAL-CULTURALE - nvmnt - Sntate - Cultur, recreere i religie - Asigurri i protecie social 6

PARTEA A IV-A SERVICII I DEZVOLTARE PUBLIC, LOCUINE, MEDIU I APE - Locuine, servicii i dezvoltare public - Protecia mediului PARTEA A V-A ACIUNI ECONOMICE - Aciuni generale economice, comerciale i de munc - Combustibili i energie - Industria extractiv, prelucrare i construcii - Agricultur, silvicultur, piscicultur i vntoare - Transporturi - Comunicaii - Cercetare i dezvoltare n domeniul economic - Alte aciuni economice PARTEA A VI-A REZERVE, EXCEDENT/DEFICIT 4. Clasificaia dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale n cadrul acesteia, cheltuielile publice se mpart n cheltuieli reale (negative) i cheltuieli economice (pozitive). n categoria cheltuielilor reale (negative) intr cheltuielile cu ntreinerea aparatului de stat, plata dobnzilor i comisioanelor aferente mprumutului de stat, ntreinerea armatei etc. Acestea reprezint un consum definitiv de produs intern brut. n categoria cheltuielilor economice (pozitive) se cuprind cheltuielile cu investiiile efectuate de stat pentru nfiinarea de uniti economice, dezvoltarea i modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc. Aceste cheltuieli au ca efect crearea de valoare adugat i reprezint o avansare de produs intern brut.

III.4. Sistemul veniturilor publice

Veniturile publice sunt resursele financiare aflate la dispoziia administraiei de stat, ale asigurrilor sociale de stat i ale instituiilor publice cu caracter autonom. Veniturile publice exprim relaii economico-sociale n form bneasc aprute ntre populaie (pe de o parte) i stat (pe de alt parte) cu ocazia formrii (constituirii) resurselor financiare ale statului, n scopul exercitrii funciilor i atribuiilor acestuia. n Romnia, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, n conformitate cu structura sistemului bugetar. Structura veniturilor bugetare totale, conform bugetului de stat, include: VENITURI TOTALE, din care: I. VENITURI CURENTE, din care: A. Venituri fiscale, din care: 1. Impozite directe; a) impozit pe profit; b) impozit pe salarii i venituri; c) contribuii; d) alte impozite directe; 2. Impozite indirecte, din care: a) taxele de consumaie: accize, TVA 7

b) taxe vamale; c) alte impozite indirecte; B. Contribuii de asigurri; C. Venituri nefiscale; II. VENITURI DIN CAPITAL III. NCASRI DIN RAMBURSAREA MPRUMUTURILOR ACORDATE Veniturile fiscale, care reprezint cea mai nsemnat parte a veniturilor publice, sunt de dou tipuri: impozite directe, stabilite pentru fiecare contribuabil n parte, nominal, aezate pe venitul obinut i/sau pe averea deinut; impozite indirecte, care se percep cu prilejul vnzrii unor bunuri sau al prestrii unor servicii, al importului ori exportului. Impozitele directe, la rndul lor, se clasific dup obiectul impunerii n: impozite reale, aezate pe obiecte i care nu in seama de situaia personal a contribuabilului, cum sunt: impozitul funciar, impozitul pe cldiri, impozitul pe activiti industriale i comerciale i profesii libere, impozitul pe capitalul mobiliar sau bnesc; impozite personale, aezate pe venit sau pe avere i care in seama de situaia personal a contribuabilului. Astfel, acestea se difereniaz n funcie de mrimea veniturilor, a averii i de situaia personal a fiecrui pltitor. Impozitele indirecte, la rndul lor, se clasific dup forma lor n: taxe de consumaie: TVA, accize (se instituie asupra unor produse cu pondere mare i constant n consum, i, de obicei, cu cerere inelastic); venituri din monopoluri fiscale (acestea reprezint instituirea monopolului statului asupra producerii i/sau comercializrii unor mrfuri); taxe vamale; taxe de timbru i de nregistrare. Suportabilitatea impunerii fiscale exprim gradul sau nivelul fiscalitii i se determin pe baza indicatorului rata fiscalitii: Vfisc Rf = 100 PIB unde: Vfisc = veniturile fiscale ale statului, PIB = produsul intern brut. Acest indicator este de factur macroeconomic i caracterizeaz media poverii fiscale" ntr-o ar. Specialistul A. Laffer a explicat cel mai bine presiunea fiscal printr-o curb (Curba Laffer).

Ven. fiscale

Zona admis

Zona neadmis Rata fiscalitii

III.5. Sistemul bugetar

Bugetul de stat prevede i reglementeaz, n form legislativ, cheltuielile i resursele statului. Bugetul general consolidat nu reprezint un buget de sine-stttor n nici una din fazele sale de elaborare, aprobare i execuie. Legea finanelor publice 500/2002 l definete ca fiind ansamblul tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg". III.5.1. Componentele sistemului bugetar

n ara noastr, structura bugetului general consolidat este reprezentat n figura urmtoare.
Bugetul de stat Bugetul general centralizat al bugetelor locale Bugetul asigurrilor sociale de stat Bugetul asigurrilor pentru omaj Bugetul fondului naional unic pentru asigurri sociale de sntate Bugetul fondurilor externe nerambursabile Bugetul creditelor externe i interne Alte bugete

Bugetul de stat, cea mai important component a bugetului general consolidat, se situeaz pe primul loc ca pondere n produsul intern brut. Bugetul de stat este documentul elaborat i administrat de Guvern i aprobat de Parlament, prin lege, cuprinznd veniturile i cheltuielile aprobate prin legea bugetar anual. n Legea bugetului de stat pe 2002, nr. 784/11.11.2001, se definete: "Bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziia statului i repartizarea acestora n vederea realizrii obiectivelor de dezvoltare economic i social a rii, precum i pentru funcionarea autoritii publice". Provocarea Romniei n acest moment este de a asigura pe baza unei viziuni coerente care menine stabilitatea macroeconomic, sumele necesare continurii reformelor structurale din educaie, cercetare dezvoltare, sntate, mediu, dezvoltare regional i infrastructur n transport, cofinanarea instrumentelor structurale primite de la Uniunea European pentru nlturarea disparitilor dintre regiuni i plata contribuiei Romniei la bugetul comunitar. Bugetul centralizat al bugetelor locale este caracterizat printr-un amplu proces de descentralizare a serviciilor publice i de consolidare a autonomiei locale, de restructurare a mecanismelor de protecie social a segmentelor defavorizate ale populaiei i al armonizrii politicilor guvernamentale i sectoriale cu cele locale. Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativteritoriale cu personalitate juridic, elaborate autonom, fapt ce stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale. Unitile administrativ - teritoriale i dimensioneaz cheltuielile n raport cu nevoile proprii, n corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe i celelalte venituri stabilite prin legea bugetar, efectund controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. n cazul n care bugetele locale nu-i pot acoperi cheltuielile din venituri proprii stabilite n conformitate cu legea, acestea pot beneficia de transferuri de fonduri bneti de la bugetul de stat. La acest nivel sume importante sunt direcionate ctre: finanarea cheltuielilor instituiilor de nvmnt preuniversitar de stat;

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT

finanarea sistemului de protecie a copilului i a centrelor de asisten social a persoanelor cu handicap; finanarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap; acordarea ajutorului pentru nclzirea locuinei cu lemne, crbuni, combustibili petrolieri; compensarea creterilor neprevizionate ale preurilor la combustibil; finanarea drumurilor judeene i comunale. Bugetul asigurrilor sociale de stat este documentul ce se ntocmete distinct de bugetul de stat i se aprob de Parlament prin lege separat, fiind administrat i gestionat de Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse. Veniturile ce sunt cuprinse n acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare dect cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Totodat, revine o obligaie mai ferm pentru autoritile asigurrilor sociale de stat de a urmri modul de stabilire i de ncasare a veniturilor sale, pentru a se putea asigura plata pensiilor, ajutoarelor i a celorlalte cheltuieli prevzute n bugetul asigurrilor sociale de stat. Acest buget, n ara noastr, cunoate o dezvoltare influenat de reforma sistemului public de pensii, reflectnd preocuparea pentru mbuntirea sistemului de protecie social, n vederea atingerii intelor strategice viznd reducerea srciei i a marginalizrii sociale, mbuntirea standardului de via pentru persoanele vrstnice. Creterea veniturilor acestui buget este asigurat pe de o parte de performana indicatorilor macroeconomici prin creterea numrului de salariai i a mbuntirii gradului de colectare a arieratelor, i pe de alt parte de o serie de modificri legislative care vizeaz egalizarea bazei de impunere a contribuiilor angajailor pentru toate tipurile de venituri salariale i anularea plafonului de 5 salarii medii brute de colectare a contribuiilor. Bugetul asigurrilor pentru omaj reprezint o alt component a bugetului general consolidat. Cheltuielile acestui buget au fost direcionate n special pentru: crearea de noi locuri de munc care s permit reinseria pe piaa forei de munc a tinerilor, femeilor, persoanelor n vrst, precum i a celor defavorizate; formarea profesional a angajailor contribuind astfel la creterea competitivitii pe piaa de munc. n cazul bugetului fondului naional unic de asigurri sociale de sntate, Guvernul a demarat ample reforme structurale, care se afl n plin desfurare. Reforma vizeaz msuri de mbuntire a serviciilor de asisten medical, pentru implementarea Programului privind evaluarea strii de sntate a ntregii populaii a Romniei, introducerea cardului european de asigurat, care confer titularului acestuia dreptul la prestaiile medicale necesare n cazul unei ederi temporare ntr-un stat membru al Uniunii Europene. Bugetul fondurilor externe nerambursabile cuprinde fondurile europene pre i post aderare primite de la Uniunea European, resursa cea mai important de care va beneficia Romnia pentru a atinge obiectivul de cretere durabil. Folosirea eficient i fr disfuncionaliti a acestui buget are n vedere urmtoarele provocri: definirea unor politici sectoriale coerente, solide, realiste; definirea unor proiecte viabile, care s permit dezvoltarea regional i care s corespund exigenelor Uniunii Europene; dezvoltarea procedurilor privind accesarea, utilizarea monitorizarea i evaluarea utilizrii fondurilor europene.
III.5.2. Procedura bugetar Procedura bugetar reprezint ansamblul actelor i operaiunilor privind ntocmirea proiectului de buget, aprobarea lui, executarea bugetului, ncheierea i aprobarea contului general de execuie bugetar, precum i controlul execuiei bugetare.

10

n conformitate cu dispoziiile normative cuprinse n Legea finanelor publice, activitatea bugetar presupune parcurgerea mai multor etape sau faze, respectiv: elaborarea proiectului bugetului de stat; aprobarea lui; executarea bugetului i ncheierea exerciiului bugetar; controlul execuiei bugetare. 1. Elaborarea proiectului bugetului de stat cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i cheltuielilor bugetului public naional i ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete i se realizeaz n sistem piramidal. Bugetul de stat se elaboreaz ca proiect de puterea executiv (Ministerul Economiei i Finanelor), avnd n vedere faptul c doar guvernul are iniiativ legislativ n domeniul finanelor publice. Documentele elaborate i trimise Parlamentului cuprind prevederile privind mrimea veniturilor i a creditelor bugetare, anexele la proiectul de lege, propuneri de modificri legislative, expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului (art.15-Legea 500/2002). 2. Aprobarea bugetului presupune dezbaterea proiectului n Parlament i votarea legii bugetare anuale. Aceast etap se parcurge, de obicei, tot n anul premergtor celui pentru care s-a ntocmit proiectul de buget, dar din anumite motive, se poate ntmpla ca dezbaterea i aprobarea bugetului s se fac n prima parte a anului pentru care el s-a elaborat. n cazul n care legile bugetare anuale, depuse n termen legal, nu au fost adoptate de ctre Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se refer proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen. 3. Executarea bugetului (sau execuia bugetar) const n realizarea veniturilor la termenele i n cuantumurile prevzute, precum i n efectuarea cheltuielilor potrivit destinaiilor stabilite. Dac realizarea veniturilor bugetare reprezint obligaii minime, efectuarea cheltuielilor reprezint obligaii maxime, care nu pot fi, n principiu, depite. Execuia bugetar se realizeaz de ctre Ministerul Economiei i Finanelor i de ctre administraiile financiare. Pentru a asigura execuia prii de cheltuieli s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite. Ordonatorul este o persoan care are dreptul de a repartiza creditele bugetare. Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i conductorii instituiilor publice. Ordonatori secundari sau teriari de credite sunt dup caz, conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite. Ordonatorii teriari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali n nvmntul preuniversitar etc. Pentru bugetele locale exist doar ordonatori primari i teriari. 4. ncheierea exerciiului bugetar i aprobarea contului de execuie bugetar presupune realizarea, pe baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare, a unei dri de seam cu privire la modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Reflect totalitatea operaiilor de executare a veniturilor i a cheltuielilor permind stabilirea rezultatului execuiei bugetului la finele anului bugetar (deficitul sau excedentul bugetar). Contul de execuie bugetar este aprobat i dezbtut de Parlament la sfritul anului urmtor, odat cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru anul viitor.
III.5.3. Soldul bugetar

n elaborarea bugetelor trebuie s existe egalitate ntre veniturile colectate i cheltuielile care trebuie efectuate. De cele mai multe ori ntre nivelul veniturilor i cheltuielilor nu exist aceast egalitate: fie veniturile sunt mai mari dect cheltuielile (exist excedent de resurse n comparaie cu nevoile), fie cheltuielile sunt mai mari dect veniturile (situaia cea mai des ntlnit), caz n care nu exist suficiente resurse pentru acoperirea cheltuielilor programate. Soldul bugetar este dat de diferena dintre veniturile bugetului i cheltuielile sale. Acest sold poate fi pozitiv, situaie cnd avem excedent de resurse, sau negativ, situaie n care trebuie s acoperim deficitul, prin apelarea, n general, la mprumuturi. 11

Avem: - deficit bugetar (DB), atunci cnd cheltuielile depesc veniturile publice, caz ntlnit n majoritatea rilor lumii: DB = VP CP < 0 - excedent bugetar (EB), atunci cnd veniturile depesc veniturile publice, caz ntlnit ntmpltor / accidental i care se menine, de regul, o perioad scurt de timp: EB = VP CP > 0 = > deficitul / excedentul bugetar reprezint diferena dintre valoarea total a veniturilor publice i valoarea total a cheltuielilor publice. Cu alte cuvinte, deficitul bugetar reprezint partea de cheltuieli efectuate de ctre administraiile publice care depete ncasrile cu titlu de venituri, parte pe care autoritile o finaneaz contractnd angajamente (credite) ce vor fi rambursate n viitor i/sau prelevnd din excedentele de lichiditi anterioare. Acest indicator prezint ntr-o manier global situaia financiar de ansamblu a statului i incidena acestuia asupra cererii interne, balanei de pli externe i situaiei monetare. Mrimea deficitului bugetar difer de la o ar la alta n funcie de acutizarea unor fenomene macroeconomice a cror evoluie poate fi influenat de nivelul i structura cheltuielilor bugetare: rata inflaiei, rata omajului, cursul de schimb, susinerea reformelor economice etc. Indicatorul privind ponderea deficitului bugetar n PIB este un adevrat ghid al politicii bugetare, un deficit mare (peste 3 % din PIB) fiind un semnal al necesitii adoptrii unei politici bugetare restrictive (concretizat n reducerea cheltuielilor publice). nregistrarea unor importante deficite bugetare este consecina creterii accelerate a cheltuielilor publice, a ncetinirii ritmului de cretere a veniturilor publice sau a ambelor cauze. Ele constituie efectul conjugat al politicii economice, financiare i monetare uneori imprudente i neraionale, precum i al climatului internaional nu totdeauna favorabil. Datele statistico - financiare relev faptul c n Romnia deficitul bugetar n ultimii ani a fost inut sub control, cu att mai mult cu ct ponderea deficitului bugetar n PIB este unul din criteriile de performan urmrite de organizaiile financiare internaionale i n funcie de care acestea acord asisten financiar pentru programele de reform economic. Principalele obiective urmrite n aplicarea politicii fiscale sunt meninerea deficitului bugetar n limite controlabile i finanarea acestuia n condiii neinflaioniste, astfel nct bugetul s nu contribuie la creterea lichiditilor din economie. Cnd veniturile bugetare nu acoper cheltuielilor bugetare, autoritile sunt nevoite sa apeleze la o serie de surse de acoperire a deficitului bugetar: apelarea la mprumuturi de stat de pe piaa intern, de la bncile comerciale i banca central, precum i de la populaie (prin emiterea de titluri de stat); aceste mprumuturi au ca rezultat creterea datoriei publice interne; apelarea la mprumuturi de stat de pe piaa extern, de la alte guverne, instituii internaionale i bnci strine; aceste mprumuturi au ca rezultat creterea datoriei externe; apelarea la emisiunea de bani de hrtie (n fapt, un mprumut de la autoritile montare) cu consecine negative asupra economiei naionale, prin creterea masei monetare n circulaie fr acoperire corespunztoare cu bunuri i servicii; acesta conduce la reducerea puterii de cumprare a banilor i, implicit, la creterea preurilor i tarifelor, adic la inflaie. Alegerea tipului de finanare (extern sau intern) i a sectorului de la care statul i procur resursele de mprumut (populaie, bnci comerciale, autoriti monetare) are efecte economice foarte importante n special asupra evoluiei cererii agregate i a adoptrii diferitelor msuri de politic monetar. 12

III.6. Datoria public

Datoria public reprezint totalitatea sumelor mprumutate de stat de la persoane fizice sau juridice, de pe piaa intern sau extern i rmase de rambursat la un moment dat.

Datoria public are dou surse principale de formare: - deficitele bugetare anuale i refinanarea celor anterioare; - preluarea la datoria public a unor pierderi din economie, prin acte normative speciale (legi, ordonane ale guvernului). Datoria public se gestioneaz distinct pe cele dou forme ale ei, respectiv datoria public intern i datoria public extern. Datoria public intern este generat de : mprumuturi pe termen scurt primite de la Banca Naional pentru echilibrarea n execuie a bugetului de stat; emisiunea de bonuri de tezaur i plasarea lor pe piaa intern; plasarea pe piaa intern de nscrisuri pe termen mediu i lung pentru atragerea de resurse necesare acoperirii deficitului bugetar anual; garanii acordate de stat la creditele bancare interne ale agenilor economici sau autoritilor locale pentru realizarea unor obiective de importan naional3; atragerea pe termen scurt a disponibilitilor din contul Trezoreriei. n ceea ce privete structura datoriei publice interne, n conformitate cu prevederile Legii nr.313/2004 a datoriei publice se prezint dup cum urmeaz: 1. datoria public intern direct generat de deficitul bugetar consolidat i de activele neperformante preluate de stat la datoria public pe baz de legi speciale; 2. datoria public intern garantat generat de garaniile pentru creditele interne contractate n lei i n valut. Datoria public intern este finanat prin contractarea de mprumuturi de stat n lei i valut direct de pe piaa intern, la care se adaug mprumuturile cu caracter temporar din resursele conturilor guvernamentale i locale colectate n contul general al trezoreriei statului: fond special de asigurri sociale de sntate, fond special pentru plata ajutorului de omaj, disponibilul n lei al creanelor comerciale i veniturilor din privatizare, disponibilul n lei al veniturilor din privatizare.
Datoria public extern este generat de totalitatea obligaiilor asumate direct sau indirect (prin garanii acordate de stat) fa de guverne strine, instituii financiare internaionale, persoane fizice i juridice nerezidente. Se concretizeaz n: titlurile de stat emise pe pieele financiare externe; mprumuturi primite de la guvernele altor state, instituii financiare internaionale; mprumuturi directe de la investitori externi privai pe termen scurt, mediu sau lung. n condiiile actuale ale globalizrii i liberalizrii accelerate a comerului exterior, dezvoltarea economico-social a Romniei exclusiv prin fore i resurse proprii (n condiiile unei economii nchise) este practic irealizabil. Nici dotarea iniial cu resurse, nici rata nalt a economisirii i nici calitatea mecanismelor economice i a structurilor instituionale nu au fost i nu sunt suficiente pentru a asigura transformarea unei economii n tranziie, n special restructurarea profund a acesteia, ntr-un timp scurt.
Ministerul Economiei i Finanelor este autorizat s acorde garanii n numele i contul statului pentru creditele bancare interne, pe termen scurt, mediu i lung, precum i pentru mprumuturile externe contractate de ctre agenii economici pentru obiective ca: realizarea programelor de restructurare, a lucrrilor agricole, a obiectivelor de interes naional, proiecte considerate de guvern de interes naional etc.
3

13

Datoria public poate fi analizat prin intermediul mai multor indicatori, pe care i vom detalia n continuare.
1. Indicatorii nivelului datoriei publice Principalul indicator care reflect gradul (nivelul) de ndatorare al unei ri l constituie raportul dintre datoria public (DP) i produsul intern brut (PIB) i se numete chiar gradul de ndatorare: DP Gindat = 100 PIB Acest indicator exprim n ce msur valoarea nou creat ntr-un an (PIB) este grevat de datoria public sau, altfel spus, dac datoria public a rii ar trebui rambursat integral n anul de referin, ct din PIB ar trebui sacrificat? Sunt situaii, n cazul unor ri, n care nici chiar ntregul PIB realizat ntr-un an nu ar fi suficient pentru acoperirea datoriei publice. n prezent, datoria public efectiv a Romniei (intern i extern) se ridic la mai puin de 20% din PIB, situndu-se sub pragul de alarm de 60%, prag stabilit prin criteriul Maastricht. Un alt indicator ce exprim nivelul de ndatorare l reprezint datoria public medie pe locuitor (dp), calculat ca raport ntre nivelul datoriei publice (DP) i volumul populaiei (P), exprimat ca numr de locuitori: DP dp = P Dac exprimm datoria public ntr-o moned avnd o larg circulaie pe plan mondial (euro sau dolarul SUA) se pot obine informaii utile despre mrimea datoriei publice medii pe locuitor ce pot fi utilizate n comparaiile internaionale. Indicatorul trebuie analizat innd cont de cel puin dou elemente: - conversia n dolari are un grad mai mare sau mai mic de aproximare, fiind influenat de fluctuaia cursurilor de schimb, pe de o parte, i de neconcordana dintre puterea real de cumprare a unei monede exprimat ntr-o alt moned, pe de alt parte; - comparaiile ntre ri trebuie efectuate cu mult atenie: exist ri dezvoltate care au o datorie pe locuitor important, dar aceasta este rezultatul, n proporii covritoare, al mprumuturilor de pe piaa intern de capital, n timp ce n majoritatea rilor slab dezvoltate datoria public este de natur extern. De asemenea, este lesne de neles c, la aceeai datorie public pe locuitor, o ar suport cu att mai greu povara acesteia cu ct are un grad mai sczut de dezvoltare economic. 2. Indicatorii serviciului datoriei publice (SDP) Mrimea absolut a SDP caracterizeaz efortul financiar anual pe care datoria public l reclam sub forma cheltuielilor cu rambursarea datoriei publice exigibile (ajuns la scaden n anul respectiv) i a celor legate de plata dobnzilor i comisioanelor aferente datoriei rmase, astfel: SDP = RDP + DobDP unde: RDP = rate scadente ntr-o perioad de un an; DobDP = dobnzile i comisioanele aferente, precum i cheltuielile ocazionate de emisiunea i plasarea valorilor mobiliare. Acest indicator poate fi analizat i pe cele dou componente ale datoriei publice, respectiv datoria public intern i extern. n plus, n analizele economice se utilizeaz foarte frecvent 2 indicatori: - raportul dintre SDP i totalul cheltuielilor publice gSDP = SDP/CP * 100 Creterea acestui indicator afecteaz volumul cheltuielilor publice destinate altor aciuni publice: educaie, ocrotirea sntii, aprarea naional, cultura, etc. 14

raportul dintre serviciul datoriei externe (SDE) i valoarea exportului de bunuri i servicii (EXP) gSDE = SDE/EXP*100 Cu ct rambursrile de mprumuturi i dobnzile aferente acestora absorb o parte mai mare din ncasrile din exporturi, cu att mai ncordat va fi balana de pli externe a unei ri debitoare fa de strintate, deoarece resursele valutare rmase pentru plata importurilor vor fi insuficiente.
-

3. Indicatorii nivelului datoriei externe Dup cum am mai menionat, datoria extern (DE) reprezint totalitatea obligaiilor bneti pe care le au statul sau persoanele juridice rezidente, la un moment dat, fa de creditorii externi. Se includ n datoria extern numai sumele datorate n valut, pe termen mediu i lung (perioada de rambursare este de peste un an). Datoria extern total (DE) cuprinde 2 componente: a) datoria public extern (DPE), ca obligaie a statului; b) datoria extern comercial (DEC), ca obligaie a sectorului privat. Datoria public extern (DPE) este constituit din 2 elemente distincte: datoria public extern direct a statului contractat de instituiile statului: pentru susinerea balanei de pli externe, caz n care n ar intr efectiv sume n valut (mprumuturi de la instituii financiare internaionale FMI, BIRD, UE, etc.); aceste credite sunt acordate pe baza unor acorduri bilaterale i au ca scop asigurarea stabilitii macroeconomice i aplicarea msurilor de ajustare structural; pentru realizarea unor proiecte de investiii, de dezvoltare i modernizare a infrastructurii economico-sociale (transporturi, sector energetic, educaie, asisten social, etc.), situaie n care creditorii internaionali pltesc direct furnizorii, n ar neintrnd valut, ci bunurile i serviciile destinate proiectelor n cauz. datoria extern garantat de stat pentru proiecte ale agenilor economici i ale instituiilor publice; n cazul n care debitorii direci se afl n imposibilitate de a face fa plilor la extern, statul n calitate de garant este obligat s asigure rambursarea creditelor (rate de capital, dobnzi, comisioane, etc.); n acest mod, statul susine prin garanii, atragerea de resurse externe pentru dezvoltarea i retehnologizarea operatorilor economici cu potenial de competitivitate.

Datoria extern comercial (DEC), a sectorului privat i neangajat de stat este constituit din obligaiile contractate de diferii ageni economici n mod autonom, fr implicarea statului, care ca urmare nu poart nici o rspundere privind rambursarea acesteia; dezvoltarea acestei componente a datoriei externe este o dovad a soliditii mediului de afaceri, a atractivitii pieei naionale pentru creditorii strini. Datoria extern total este un indicator de stoc, ce se calculeaz pe baza relaiei cunoscute de balan conform creia: datoria la sfritul perioadei t (Dt) este egal cu datoria la sfritul perioadei t-1 (Dt-1) la care se adaug intrrile de credite n cursul perioadei t (It) i se deduc ieirile (plile) n cursul aceleiai perioade (Et). n plus comparativ cu relaia obinuit de balan, uneori intervine un factor suplimentar care conduce la reducerea datoriei i anume conversia unei pri a datoriei externe n investiie strin direct (Ct), caz n care creditorul devine acionar, iar creditul extern iniial se transform n capital. Dt = Dt-1 + It Et Ct Datoria extern se determin prin transformarea valutelor n care aceasta a fost contractat, ntr-o singur valut, pentru a permite nsumarea valorilor. Ca urmare, nivelul datoriei externe este influenat i de variaia cursurilor de schimb ale valutelor n care au fost contractate creditele externe (de regul euro i dolari SUA).
15

Problematica datoriei externe a unei ri se impune a fi examinat, date fiind efectele complexe ale acesteia, n dinamic i n corelaie cu o serie de indicatori economici, demografici, financiari, etc. Astfel, n afar de mrimea absolut a datoriei externe, se utilizeaz foarte des n practic o serie de indicatori precum: - Datoria extern pe locuitor calculat prin raportarea volumului total al datoriei externe (DE) la numrul populaiei (P) rii respective: DE DEloc = P - Raportul procentual dintre datoria extern i PIB DE g DE = 100 PIB Acest indicator arat ct din produsul intern brut al anului considerat ar fi necesar pentru rambursarea acestei datorii. Indicatorul are mai mult o valoare teoretic, deoarece datoria se ramburseaz ealonat, iar din produsul intern brut al unui an numai o parte poate fi utilizat pentru onorarea angajamentelor fa de strintate. Indicatorul prezint ns avantajul de a facilita comparaiile internaionale. Cu totul alta este situaia n cazul aceluiai indicator calculat ns numai pe baza datoriei publice externe (DPE). DPE g DPE = 100 PIB Acesta exprim, de fapt, plafonul de ndatorare extern. Practica internaional i experiena acumulat de Romnia n domeniul gestionrii datoriei publice externe impun ca nivelul acestui indicator s nu depeasc 50%.

4. Indicatorii structurii datoriei externe se calculeaz pe baza mrimilor relative de structur. Astfel se pot determina urmtoarele structuri: - structura pe debitori: = datorie extern direct a statului; = datorie extern public garantat; = datorie extern privat. - structura pe scadene: = datorie extern pe termen scurt (sub 1 an) care de altfel nu este inclus n DE total; = datorie extern pe termen mediu (1-5 ani); = datorie extern pe termen lung (peste 5 ani). - structura pe valute: = datorie extern n euro; = datorie extern n dolari SUA; = datorie extern n alte valute.

16