REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr.

1(2)/1999

Conf. univ. dr. RODICA PETRESCU

PRINCIPIILE ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE CONSACRATE DE CONSTITUIA ROMNIEI I DE LEGEA NR. 69/1991

Constituia Romniei n art. 119 prevede c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 a fost adoptat nainte de intrarea n vigoare a noii Constituii a Romniei. n art. 1 al legii, n varianta iniial, se precizeaz c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe patru principii i anume: principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice i principiul consultrii cetenilor n problemele de interes deosebit. Legea nr. 69/1991 a fost modificat i completat prin Legea nr. 24/1996 i n temeiul art. III al acesteia, Legea nr. 69/1991 a fost republicat n 18 aprilie 1996. n forma sa republicat, textul art. 1 a mai fost completat cu nc un principiu i anume cel al legalitii. n continuare, ne vom referi la fiecare dintre aceste principii. 1.Principiul autonomiei locale. n doctrina de drept administrativ s-a subliniat c textul art. 119 din Constituie trebuie neles n sensul c principiul autonomiei locale se va regsi att n activitatea fiecrei autoriti comunale, oreneti sau judeene ct i n raporturile dintre autoritile dintre autoritile comunale, oreneti i cele judeene. n mod logic, urmtorul articol din Constituie, prevede c autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Conceptul de autonomie local este detaliat n textele articolului 1 al Legii nr. 69/1991. Conform art. 1 alin. 3 din Legea nr. 69/1991, republicat, autonomia local privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale i reprezint dreptul i

76

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice de a rezolva i de a gestiona n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a treburilor publice, n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint. Spre deosebire de redactarea art. 1 al Legii nr. 69/1991, n versiune iniial, se introduce noiunea de "colectivitate local", prin care se nelege "totalitatea cetenilor din unitatea administrativ-teritorial". Din examinarea coninutului art. 1 alin. 3 al Legii nr. 69/1991, republicat, rezult pe de o parte la ce anume se refer autonomia local (organizarea i funcionarea administraiei publice locale) iar, pe de alt parte, se stabilete nelesul conceptului de autonomie local (dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a rezolva i gestiona). Sub aspectul redactrii, reiese c legiuitorul romn, n stabilirea conceptului de autonomie local, a avut n vedere definiia autonomiei locale din Carta european privind autonomia local, semnat la Strasbourg n 1985. Astfel, n art. 3 alin 1 al Cartei se arat: "Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv pentru colectivitile locale de a reglementa i administra, n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiei respective, o parte important din treburile publice". S-a stabilit c n concepia Legii nr. 69/1991, autonomia local are trei componente: organizatoric, funcional i gestionar. Componenta organizatoric se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice locale - a consiliului local, a primarului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti- prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Componenta funcional rezid n competena autoritilor administraiei publice locale de a rezolva o parte important a treburilor publice, fr intervenia altor autoriti. Competenta gestionar se manifest n special prin bugetele autonome ale comunelor i oraelor, municipiilor i judeelor. n acest sens, n art. 9 al Legii nr. 68/1991, republicat, se precizeaz c n scopul asigurrii autonomiei locale, autoritile administraiei publice din comune, orae i judee elaboreaz i aprob bugetele de venituri i cheltuieli i au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, n condiiile legii.

77

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

Principiul autonomiei locale care se afl la baza organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale se reflect i n prevederile art. 8 al Legii nr. 69/1991, republicat. Astfel se subliniaz c n relaiile dintre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare i c n relaiile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor locale. Trebuie menionat c art. 1 al Legii nr. 69/1991, n forma republicat, cuprinde un nou aliniat (al doilea), potrivit cruia autonomia local este administrativ i ea se exercit numai n cadrul legii. n doctrin, se arat c o asemenea prevedere este de natur de a curma orice tendin sau aciune de a denatura nelesul i coninutul exact al principiului autonomiei locale, de a avansa sau pune n oper "autonomii locale" pe alte criterii: "etnice", "lingvistice" ("regionale"), etc.. Prin Ordonana de urgen nr. 22/1997, la art. 1 dup aliniatul 3 s-a introdus aliniatul 3.1, potrivit cruia "Autoritile administraiei publice centrale nu intervin n domeniile care nu in seama de competena lor exclusiv, dect dac i n msura n care obiectivele aciunii nu pot fi realizate de autoritile administraiei publice locale datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma s le produc". 2. Principiul descentralizrii serviciilor publice. n doctrina romn de drept administrativ din perioada interbelic, prof. Paul Negulescu arat c n situaia n care ngrijirea i rezolvarea intereselor locale sau speciale sunt ncredinate autoritilor ale cror titulari, alei de corpul electoral, pot s stabilesc norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem descentralizare. Profesorul E. D. Trangul afirm c descentralizarea este un "...mod de organizare administrativ n care servicii publice cu caracter regional, local sau special sunt girate de autoriti administrative autonome, adic de autoriti administrative care sunt n afar de ierarhia autoritilor statului". Autorul deosebete dou tipuri de descentralizri: descentralizarea teritorial i descentralizarea pe servicii. Astfel se arat c ne aflm n prezena descentralizrii teritoriale n situaia n care teritoriul statului este mprit n circumscripii administrative, n care funcioneaz autoriti administrative locale, care se bucur de o oarecare independen fa de autoritatea central, iar anumite servicii

78

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

publice cu caracter local sunt scoase din competena acestor autoriti locale descentralizate, care le gireaz n circumscripiile teritoriale respective. Descentralizarea pe servicii este caracterizat ca acel procedeu prin care un singur serviciu public este scos fie din competena autoritilor centrale, fie din competena autoritilor locale i este organizat n mod autonom. n literatura francez recent se subliniaz c ne gsim n prezena descentralizrii atunci cnd legea acord organelor alese de o colectivitate personalizat o putere de decizie asupra tuturor sau unora din treburile locale. Despre descentralizarea pe servicii, tot n doctrina de specialitate din Frana se mai precizeaz c anumite servicii, strict individualizate fie prin obiectul lor, fie prin structura lor, se gsesc, oarecum, n afara ierarhiei, fiind dotate cu personalitate juridic, cu un patrimoniu i organe alese care le conduc activitatea; aceste servicii beneficiaz de o anumit autonomie iar autoritatea superioar exercit asupra lor doar un control de tutel, de aceea, de regul, serviciile primesc statutul de stabiliment public. Revenind la reglementrile de ordin constituional, principiul descentralizrii serviciilor publice este consacrat expres att n art. 119 ct i n art. 122, alin. 2 ale Constituiei Romniei. Astfel, conform acestui ultim articol, "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe centrale din unitile administrativ-teritoriale". n concret, unele ministere i organe centrale ale administraiei publice de specialitate au organizate servicii publice descentralizate, cele mai multe dintre ele avnd sediul n municipiul reedin de jude; unele din serviciile publice descentralizate au ramificaii i n oraele mai mari din cadrul judeului. Dintre serviciile publice descentralizate, menionm: direciile sanitare judeene i a municipiului Bucureti, inspectoratele pentru cultur judeene i al municipiului Bucureti, direciile financiare i ale controlului financiar de stat judeene i a municipiului Bucureti, etc. Referitor la sintagma "sevicii publice descentralizate" folosit n Constituia Romniei i n Legea administraiei publice locale, pe bun dreptate s-a apreciat n doctrin c "...serviciile din teritoriu ale ministerelor (altor organe centrale de specialitate), deci serviciile statale,...ne apar ca servicii deconcentrate i nu descentralizate. Autoritile descentralizate nu sunt dect cele care realizeaz autonomia

79

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

local, autoriti alese de ceteni, adic consiliile locale, primarii i consiliile judeene, cum se menioneaz n art. 120 i 121". Pe aceeai linie de idei, n alt prere, s-a subliniat c n realitate, aa-numitele servicii publice descentralizate ale ministerelor i organelor centrale ale administraiei publice de specialitate sunt un fel de "servicii exterioare ale ministerelor", adic servicii publice dependente de ministere. Mai recent, ntr-o opinie, n mod tranant, aceste servicii sunt numite "servicii deconcentrate n jude ale administraiei ministeriale". 3.Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Potrivit art. 1 din Legea nr. 70/1991, consiliile judeene, primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Viceprimarii se aleg prin vot indirect. Consiliile locale i consiliile judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de list, iar primarii comunelor i oraelor se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Despre alegerea consiliului judeean, se impune o precizare. Conform art. 121 alin. 2 din Constituie, consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii. Legea administraiei publice locale cuprinde reglementri exprese despre modalitatea de alegere a consiliuliu judeean. n versiunea iniial a Legii nr. 69/1991, consiliul judeean, respectiv consilierii judeeni, erau alei prin vot indirect de ctre un corp de electori, format din totalitatea membrilor consiliilor locale din judeul respectiv, n termen de treizeci de zile de la constituirea consiliilor locale. n prezent, ca urmare a republicrii Legii nr. 69/1991 i a Legii nr. 70/1991 sistemul alegerii indirecte a consiliului judeean a fost nlocuit cu sistemul alegerii directe. Or, n mod indiscutabil, alegerea direct a consiliului judeean de ctre cetenii cu drept de vot din cadrul judeului, reprezint modalitatea cea mai democratic de constituire a autoritii publice locale deliberative, organizat la nivelul judeului. 4. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Acest principiu este consacrat expres tot n dispoziiile Art.1 al Legii nr. 69/1991. Detalieri se ntlnesc n dispoziiile art.10 din Legea nr.69/1991, republicat, i anume se precizeaz c n problemele de interes deosebit din unitile administrativ teritoriale se pot supune, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local. Ordonana de

80

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

urgen nr. 22/1997 a modificat textul acestui articol n sensul c s-a renunat la caracterul "de interes deosebit" al problemelor i, pe lng unitile administrativteritoriale s-au adugat i subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureti. De asemenea, atribuia primarului prevzut n art. 44 lit. c) al Legii nr. 69/1991, republicat, are legatur direct cu principiul enunat i anume, primarul poate propune consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit i, pe baza hotrrii consiliului, ia msuri pentru organizarea acestei consultri Textele art. 10 i 44 lit. c) din Legea nr. 69/1991 cuprind norme juridice supletive referitoare la referendum-ul local. Totodat, este limpede c primarul, ca autoritate public local cu caracter executiv are competena de a iniia - prin propunere declanarea procedurii de consultare a populaiei cu privire la problemele de interes deosebit. Dac consiliul local hotrte n sens afirmativ, primarul va lua msurile ce se impun pentru organizarea acestei consultri. Per a contrario, n ipoteza n care consiliul adopt o asemenea hotrre, primarul nu mai are nici un drept de a dispune vreo msur referitoare la desfurarea referendumului local. Legea nr, 69/1991 n forma iniial i n forma republicat nu prevd ce se nelege, cel puin exemplificativ, prin probleme de interes deosebit, ceea ce nseamn c rmne la latitudinea autoritilor administraiei publice din fiecare localitate s aprecieze dac o anumit problem prezint sau nu interes deosebit. Probabil, pentru acest motiv, prin Ordonan de urgen nr. 22/1997 s-a renunat la caracterul de "interes deosebit" al problemelor locale cu privire la care pot fi consultai cetenii. n literatura de drept administrativ s-a mai evideniat c n prezent nu exist dispoziii speciale referitoare la modul de organizare i desfurare a referendumului local ori naional, apreciindu-se, ntemeiat, c o asemenea reglementare ar fi o cerin de maxim urgen a principiului autonomiei locale. 5. Principiul legalitii este formulat expres ca urmare a modificrii i completrii Legii nr.69/1991 prin Legea nr. 24/1996. n toate democraiile moderne este cunoscut faptul c administraia este "legat" prin regula de drept, prin norma juridic, aceasta fiind unul dintre principiile liberalismului politic. Cu alte cuvinte, organizarea i

81

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

funcionarea administraiei ca i ntreaga ei activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executrii prevederilor acesteia. Principiul legalitii ca unul din principiile organizrii administraiei publice locale se manifest "n tot ce ine" de aceasta. Astfel, alegerea, constituirea, compunerea, organizarea i funcionarea autoritilor administratiei publice locale, controlul legalitii activitii lor trebuie s fie n stricta conformitate, n primul rnd, cu prevederile Constituiei, ale legilor i ale celorlalte acte normative bazate pe lege. Nerespectarea acestui principiu atrage dup sine rspunderea juridic prevzut de lege i aplicarea sanciunilor corespunztoare. 6. Art. 1 alin. ultim conine o precizare de maxim importan i anume se arat c aplicarea principiilor autonomiei locale , descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n probleme de interes deosebit nu pot aduce atingere caracterului de stat naional unitar al Romniei. n statul unitar, autoritile centrale sunt interesate de rezolvarea interesului local ct i a celui naional, de crearea unor raporturi normale de colaborare ntre autoritile administraiei publice centrale i locale. Ca atare, aplicarea n practic a acestor principii i n special a autonomiei locale i descentralizrii pe servicii, este subordonat ideii unitii statului romn.

82