Rapport Nadal "Refonder Le Ministère Public"

Novembre 2013
Rapport Mme la garde des sceaux, ministre de la justice
Refonder le ministre public
Commission de modernisation de laction publique

sous la prsidence de Jean-Louis NADAL procureur gnral honoraire prs la Cour de cassation
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Sommaire
Introduction page 3 1. Garantir lindpendance statutaire du ministre public 2. Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi 3. Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle 4. Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale 5. Rafrmer les missions essentielles du ministre public 6. Renforcer lautorit du ministre public sur la police judiciaire 7. Repenser le traitement des enqutes 8. Tendre une plus grande matrise des frais de justice pnale 9. Moderniser lorganisation et le pilotage des parquets 10. Restaurer lattractivit des fonctions de magistrat du parquet
page 7 page 14 page 22 page 29 page 44 page 70 page 80 page 90 page 94 page 100
Conclusion page 104 Annexes page 105 Synthse du rapport page 106 Liste des propositions page 110 Lettre de mission page 113 Composition de la Commission page 117 Liste des personnalits auditionnes page 121
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Introduction
Le ministre public connat une crise profonde. Cette crise est dabord identitaire. Les magistrats du parquet vivent leur mtier avec passion, mais ils ressentent un malaise devenu insupportable face aux critiques sur lambigut de leur statut. Membres de lautorit judiciaire en vertu de la Constitution, chargs par la loi de veiller au respect des droits et des liberts des justiciables, ils souffrent de se voir dnier la qualit de magistrat et attendent que les rgles qui gouvernent leur statut soient rformes pour garantir aux citoyens une justice indpendante, gale pour tous et affranchie du soupon. Cette crise rsulte ensuite du dcalage agrant entre les missions et les moyens. Les attentes lgard du ministre public et les attributions qui lui sont dvolues se sont considrablement accrues au cours des vingt dernires annes. De multiples priorits de politique pnale lui ont t assignes au l du temps, sans quaucune ne soit jamais remise en cause et sans que les choix effectus fassent lobjet dune vritable valuation. Aux avant-postes des volutions judiciaires, le parquet na cess dinnover, dadapter ses mthodes et de se transformer. Avec le traitement en temps rel , il a sans conteste relev le d quantitatif, celui de la gestion de ux considrables de procdures, tout en augmentant la clrit de la rponse pnale. Mais cet outil, qui expose les magistrats des conditions de travail prouvantes, nobit plus aucune doctrine demploi et doit aujourdhui tre repens. Entre classement et poursuite, le parquet a par ailleurs ouvert une troisime voie : celle, en expansion constante, des mesures alternatives aux poursuites pnales. La loi lui a en outre accord, en instaurant les procdures de composition pnale et de comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit, de se muer en quasi-juge, au risque dune certaine perte des repres. En mme temps que ses missions traditionnelles augmentaient, le procureur a investi le champ de la prvention de la dlinquance. Ambassadeur de linstitution judiciaire auprs des lus et des autres acteurs des politiques publiques, il lui appartient de participer un nombre toujours plus important dinstances partenariales, localement ou lchelon dpartemental, sans que le positionnement particulier du ministre public dans ces structures ait fait lobjet dune vritable rexion de fond. Plus que jamais, le procureur occupe une place centrale au sein de la justice pnale. Paralllement, les missions civiles du parquet et son rle dans le fonctionnement de la justice commerciale nont cess de prendre de limportance. Pourtant, tous ces efforts ont t consentis par le ministre public sans que les moyens qui lui sont allous aient suivi laugmentation de ses missions. Un tel fonctionnement, qui repose sur le dvouement exceptionnel des magistrats et des fonctionnaires de justice, atteint aujourdhui ses limites.
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Introduction
La crise que traverse le ministre public rsulte encore de linstabilit chronique de la loi pnale. Cette volatilit, qui dcoule dabord dune activit lgislative particulirement intense au cours des dernires annes, a t aggrave par une tendance la remise en cause de la loi promulgue, sous leffet conjugu des dcisions rendues par le Conseil constitutionnel, dans le cadre des questions prioritaires de constitutionnalit, et des arrts de la Cour de cassation et des cours europennes, dans le cadre du contrle de conventionnalit. Les magistrats du parquet exercent ainsi laction publique dans un climat de grande inscurit juridique, qui fragilise galement les services denqute. La crise que connat le ministre public rsulte enn de lobsolescence de lorganisation judiciaire. Au plan territorial dabord, les procureurs de la Rpublique rencontrent dimportantes difcults, dans les dpartements qui comptent plusieurs tribunaux de grande instance, pour peser dans leurs changes avec le prfet ou pour diriger lactivit de la police judiciaire. Lclatement des politiques daction publique au sein dun mme dpartement est, de surcrot, la source de fortes incomprhensions de la part des justiciables, qui attendent un gal traitement de tous par la justice et peinent admettre certaines discordances dans la rponse pnale. Lorganisation hirarchique du ministre public est galement lobjet de tensions trs importantes. Les volutions rsultant de ladoption de la loi n 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministre public en matire de politique pnale et de mise en uvre de laction publique, imposent de rinventer le rle de chacun des chelons, du procureur de la Rpublique la direction des affaires criminelles et des grces, en passant par le procureur gnral. *** Cest pour rechercher une solution cette crise multiforme que, par lettre de mission du 2 juillet 2013, la garde des sceaux, ministre de la justice, a cr une Commission de modernisation de laction publique, place sous la prsidence de Jean-Louis Nadal, procureur gnral honoraire prs la Cour de cassation, lui demandant dengager une rexion approfondie sur les missions et les mthodes daction du parquet au sein de linstitution judiciaire et dans la cit . La Commission a t invite organiser ses travaux autour de quatre axes. Le premier axe de travail concerne la conduite et la dclinaison de la politique pnale. La Commission a reu mandat de prciser les attributions respectives de la direction des affaires criminelles et des grces, des procureurs gnraux et des procureurs de la Rpublique dans la dnition, la dclinaison et la mise en uvre de la politique pnale au plan national, rgional et local, mais aussi de rchir larticulation de la politique pnale avec une politique de juridiction mise en uvre conjointement par les magistrats du sige et du parquet.
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Introduction
Le deuxime axe est relatif la direction de la police judiciaire. La Commission a t charge, plus particulirement, dexaminer les difcults suscites au sein des parquets par le traitement en temps rel des procdures pnales, tant sur le plan de la qualit de la rponse pnale que sur celui des conditions de travail des magistrats, et denvisager des solutions de nature favoriser un meilleur contrle de lengagement des dpenses constituant des frais de justice pnale. Le troisime axe porte sur les champs de comptence du parquet, dont la dnition doit voluer pour lui permettre de revenir ses attributions naturelles. Il inclut la problmatique de la djudiciarisation et de la contraventionnalisation de certains contentieux et la question du rle et du positionnement du parquet dans les instances partenariales de scurit et de prvention de la dlinquance. Enn, le quatrime axe a pour thme lorganisation des parquets sous tous ses aspects, notamment du point de vue de la gestion des ressources humaines, et llaboration de nouveaux indicateurs dactivit. *** Pour mener bien sa mission, la Commission a pu sappuyer sur une composition large et pluridisciplinaire. Ses quarante-cinq membres comptaient ainsi des magistrats du parquet gnral de la Cour de cassation, un premier prsident de cour dappel et des procureurs gnraux, des prsidents de tribunaux de grande instance et des procureurs de la Rpublique, un vice-prsident charg dune chambre correctionnelle et un vice-prsident charg de linstruction, des vice-procureurs et des substituts du procureur, des grefers en chef, des membres de linspection gnrale des services judiciaires, des avocats, un prfet de rgion et un prfet, un gnral de la gendarmerie nationale et un inspecteur gnral de la police nationale, des reprsentants de la direction des affaires criminelles et des grces, de la direction des services judiciaires et du secrtariat gnral du ministre de la justice, plusieurs universitaires spcialiss en droit public et en droit pnal ainsi que des reprsentants de lUnion syndicale des magistrats et du Syndicat de la magistrature. Aprs linstallation de la Commission par la garde de sceaux le 11 juillet 2013, chacun des membres, rpondant linvitation du prsident, a rdig une contribution crite personnelle comportant un tat des lieux et suggrant des pistes de rforme, la synthse de ces contributions ayant t prsente par les rapporteurs gnraux lors de la sance plnire du 6 septembre 2013. La Commission a constitu en son sein quatre groupes, chacun se consacrant plus spciquement lun des axes de travail mentionns dans la lettre de mission. Ces groupes ont t runis chacun cinq reprises et ont formul une srie de propositions prcises qui ont ensuite t soumises la Commission dans sa formation plnire. La Commission a pu compter, par ailleurs, sur le soutien de la direction des affaires criminelles et des grces, de la direction des services judiciaires et du secrtariat gnral du ministre de la justice. Des contributions lui ont en outre t fournies par plusieurs magistrats de liaison, an de nourrir sa rexion par un clairage de droit compar.
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Introduction
Entre le 6 septembre et le 22 novembre 2013, la Commission a tenu sept sances plnires, au cours desquelles elle a procd de nombreuses auditions de personnalits qualies et dbattu, sur la base des notes de travail, comptes rendus de runions des groupes et documents de synthse prpars par ses rapporteurs gnraux, des propositions formules au sein des quatre groupes. *** La Commission sait que ses conclusions sont trs attendues. Consciente de lurgence de la situation et des espoirs placs en elle, elle sest attache tout au long de ses travaux formuler, sur la base de constats clairs et partags, des propositions concrtes et oprationnelles, tout en indiquant la voie selon laquelle ces recommandations pourraient tre mise en uvre. Cest donc dessein que, pour rendre compte de sa rexion, elle sest carte dune prsentation acadmique. Au travers des dix objectifs quelle a identis et des propositions quelle formule, cest une vritable refondation du ministre public quappelle la Commission.
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Garantir lindpendance statutaire du ministre public
Lvolution du statut du ministre public est la premire proposition, sans conteste la plus imprieuse, que la Commission entend formuler. Pour elle, il nest en effet de vritable modernisation de laction publique qui ne passe par une modication des rgles de nomination et de discipline applicables aux magistrats du parquet. La rforme statutaire que la Commission appelle de ses vux rpondrait sans doute au malaise profond prouv par les membres du ministre public qui, exerant leurs fonctions avec dignit et loyaut, conformment au serment quils ont prt, souffrent de se voir trop souvent dnier, y compris par dautres magistrats, la qualit de membres part entire de lautorit judiciaire. Mais plus essentiellement, cette rforme constitue une protection accorde tous les citoyens contre linjustice en mme temps que lassurance dun fonctionnement judiciaire impartial, apais et dnitivement prserv du soupon. Cest dans cet esprit que la Commission formule les propositions qui suivent.
Proposition n 1 : I nscrire dans la Constitution le principe de lunit

du corps judiciaire
La Commission a dabord entendu marquer son attachement lunit du corps judiciaire en proposant que soit explicitement reconnue et consacre, dans la Constitution, la place du parquet au sein de lautorit judiciaire. Les donnes du problme sont connues. Si larticle 64 de la Constitution de 1958 consacre lindpendance de lautorit judiciaire, dont le Prsident de la Rpublique, assist par le Conseil suprieur de la magistrature, est constitu gardien, ce mme article, tout en posant le principe de linamovibilit des magistrats du sige, se borne renvoyer une loi organique le soin de xer le statut des magistrats, sans faire mention du ministre public. Ce nest pour ainsi dire quincidemment que les magistrats du parquet ont fait leur apparition dans le texte de la Constitution, la faveur de la rvision constitutionnelle du 27 juillet 19931 crant la formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente leur gard. Certes, lordonnance du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, prise en application de larticle 64 de la Constitution, pose, en son article premier, le principe dun corps unique de magistrats ayant vocation tre nomms, au cours de leur carrire, des fonctions du sige et du parquet2.
1- Par larticle 1er de la loi constitutionnelle n 93-952 du 27 juillet 1993 portant rvision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modiant ses titres VIII, IX, X et XVI. 2- Article 1er de lordonnance n 58-1270 du 22 dcembre 1958 : Le corps judiciaire comprend : / 1 Les magistrats du sige et du parquet de la Cour de cassation, des cours dappel et des tribunaux de premire instance ainsi que les magistrats du cadre de ladministration centrale du ministre de la justice; / 2 Les magistrats du sige et du parquet placs respectivement auprs du premier prsident et du procureur gnral dune cour dappel () ; / 3 Les auditeurs de justice.
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1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

Mais nul nignore que cest au prix dune interprtation que certains nhsitent pas qualier de diplomatique 3 que le Conseil constitutionnel a rig lunit du corps judiciaire en principe constitutionnel en jugeant que lautorit judiciaire qui, en vertu de larticle 66 de la Constitution, assure le respect de la libert individuelle, comprend la fois les magistrats du sige et du parquet 4, tout en singularisant aussitt la place du ministre public lintrieur du corps au motif que, si les magistrats du parquet sont chargs par la loi dexercer laction publique, ils ne sauraient pour autant tre regards comme une autorit de jugement5. Dans la jurisprudence constitutionnelle, lunit du corps judiciaire nest donc pas lindiffrenciation. Nonobstant cette orientation constante de la jurisprudence, qui confre une valeur constitutionnelle au principe de lunit du corps judiciaire, la Commission a estim qu la faveur de la rvision constitutionnelle que ncessite la modication du rgime de nomination et de discipline des magistrats du parquet, linscription explicite dans le texte de la Constitution du principe de lappartenance des magistrats du ministre public lautorit judiciaire, gardienne de la libert individuelle, constituerait un message fort. Elle rappelle cet gard que, selon la conception franaise et la diffrence dautres modles, cest dans leur qualit de magistrat que les membres du ministre public puisent leur lgitimit. Quil sagisse de contrler laction de la police en veillant au respect des liberts et des droits fondamentaux, dexaminer la loyaut et la consistance des preuves avant de saisir le juge ou de sexprimer, dans leurs rquisitions, au nom de la socit, les magistrats du parquet nagissent quen considration dune seule exigence, celle de la dfense de lintrt gnral, dans le respect du principe dimpartialit auquel ils sont tenus, ainsi que le lgislateur vient dailleurs de le rappeler6. Prpars lexercice de leurs fonctions au sein dune unique cole dapplication, juges et procureurs partagent, outre cette formation commune, un mme serment et une mme dontologie. La Commission regarde ainsi comme une garantie pour le justiciable, auteur ou victime, et pour la socit toute entire, que la procdure pnale soit place, ds le stade de lenqute, sous le contrle dun magistrat, ainsi que le relevait le Conseil suprieur de la magistrature il y a dix ans dj7. Aussi la Commission propose-t-elle de complter le premier alina de larticle 64 de la Constitution, qui dispose que [l]e Prsident de la Rpublique est garant de lindpendance de lautorit judiciaire , en y ajoutant les mots : , qui comprend les magistrats du sige et du parquet .
3- Cf. Le statut constitutionnel du parquet, Dalloz 2011, Coll. Thmes et commentaires, sous la direction de Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux, p.18. 4- Cf. notamment les dcisions du Conseil constitutionnel n 93-326 DC du 11 aot 1993 (considrant n 5), n 97-389 DC du 22 avril 1997 (considrant n 61) et n 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 (considrant n 26). 5- Cf. la dcision du Conseil constitutionnel n 95-360 DC du 2 fvrier 1995 rendue propos de la loi relative lorganisation des juridictions et la procdure civile, pnale et administrative, qui crait la mesure d injonction pnale . 6- Par larticle 3 de la loi n 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministre public en matire de politique pnale et de mise en uvre de laction publique, qui a modi larticle 31 du code de procdure pnale en ce sens. 7- Dans son rapport dactivit 2003-2004 (pages 37 et 38), le Conseil suprieur de la magistrature relevait : () en France, les procureurs comme les juges sont avant tout des magistrats issus du mme corps ; ils bncient de la mme formation ; ils sont astreints au respect des mmes principes dontologiques fondamentaux. () Ces rgles communes, ainsi imposes lensemble des magistrats, sige et parquet, ciment de notre conception franaise de lunit du corps, garantissent, tous les stades procduraux, une justice indpendante et impartiale. () il convient de rappeler clairement que ce principe de lunit du corps judiciaire a pour objectif dassurer tout justiciable la garantie dun traitement judiciaire sous le contrle dun magistrat que ce soit au stade des poursuites comme du jugement .
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Proposition n 2 : Coner au Conseil suprieur de la magistrature le

pouvoir de proposer la nomination des procureurs de la Rpublique, des procureurs gnraux et des membres du parquet gnral de la Cour de cassation
Proposition n 3 : Soumettre la nomination des autres magistrats du
parquet lavis conforme du Conseil suprieur de la magistrature
Lannonce, dans les jours suivants la constitution de la Commission, de la suspension du projet de loi constitutionnelle portant rforme du Conseil suprieur de la magistrature8 a provoqu une immense dception au sein de la magistrature. Appele rchir la modernisation du ministre public dans ce contexte singulier, la Commission exprime son souhait le plus profond que la procdure de rvision constitutionnelle soit reprise. Le principe de lopportunit des poursuites comme les dernires volutions de la procdure pnale, qui se sont traduites par un renforcement notable des attributions du ministre public, rendent en effet indispensable une rforme statutaire an de garantir son indpendance dans lexercice de laction publique. Une dcision de poursuite ou de classement ne peut tre accepte par les citoyens que tant quils ont la certitude que tous les justiciables sont traits de la mme manire. Au contraire, le sentiment, mme injusti, que linstitution judiciaire serait intransigeante lgard des faibles et complaisante lgard des puissants ne pourrait que saper lautorit de la justice et, par voie de consquence, dtruire le lien social. Par ailleurs, le fonctionnement du systme judiciaire franais doit tre adapt pour tenir compte des exigences du droit europen. On ne saurait dabord ignorer que la Cour europenne des droits de lhomme a remis en cause larchitecture mme de la justice pnale franaise en jugeant, par son arrt du 23 novembre 2010 dans laffaire Moulin c. France9, que, du fait de leur statut (), les membres du ministre public, en France, ne remplissent pas lexigence dindpendance lgard de lexcutif 10. Ainsi, la Cour de Strasbourg a constat, par cette dcision, que les magistrats du parquet dpendent tous dun suprieur hirarchique commun, le garde des sceaux, ministre de la Justice, qui est membre du gouvernement, et donc du pouvoir excutif , quils ne sont pas inamovibles en vertu de larticle 64 de la Constitution , quils sont placs sous la direction et le contrle de leurs chefs hirarchiques au sein du Parquet, et sous lautorit du garde des sceaux, ministre de la Justice et quenn, le ministre public est tenu de prendre des rquisitions crites conformes aux instructions qui lui sont donnes (), mme sil dveloppe librement les observations orales quil croit convenables au bien de la justice 11.
8- Le projet de loi constitutionnelle prvoyait notamment de modier larticle 65 de la Constitution, dont un alina aurait dispos : La formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet met un avis conforme sur la nomination des magistrats du parquet et un autre alina aurait prvu : La formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet . 9- Req. 37104/06. 10- Point 57 de larrt. 11- Point 56 de larrt.
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Si la Cour ne sest prononce, dans cet arrt, que sous le seul angle de lapplication de larticle 5, paragraphe 3, de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales en refusant de reconnatre au procureur de la Rpublique la qualit de juge ou () autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires au sens de cet article12, il est craindre queu gard au caractre volutif de sa jurisprudence, elle se fonde demain sur le mme constat du manque dindpendance du parquet lgard de lexcutif pour lui dnier le droit daccomplir dautres actes ou dexercer dautres missions qui sont pourtant au cur de la conception franaise du ministre public13. La Commission rappelle ensuite que, toujours au sein du Conseil de lEurope, le comit des ministres a, par sa recommandation du 6 octobre 2000 relative au rle du ministre public dans le systme de justice pnale14, formul des prconisations importantes en invitant les Etats membres prendre toutes mesures utiles pour permettre aux membres du ministre public daccomplir leurs devoirs et responsabilits professionnelles dans des conditions de statut, dorganisation et avec les moyens, notamment budgtaires, appropris et prendre les mesures appropries pour faire en sorte que les membres du ministre public puissent remplir leur mission sans ingrence injustie , sans prjudice de lobligation qui leur est faite de rendre compte, priodiquement et publiquement, de lensemble de leurs activits. On ne saurait enn oublier quau sein de lUnion europenne, la perspective de cration dun parquet europen partir dEurojust, sur le fondement des dispositions de larticle 86 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne15, impose aussi une volution du statut du ministre public. Le 22 juillet 2013, la Commission europenne a en effet lev le voile sur la future architecture de ce parquet, dont elle a souhait faire une institution indpendante , qui serait par ailleurs intgre dans les systmes judiciaires nationaux . En supprimant le pouvoir du garde des sceaux de donner des instructions au ministre public dans les affaires individuelles, la rcente loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministre public en matire de politique pnale et de mise en uvre de laction publique16 a fait un pas important dans le sens de lafrmation de lindpendance du ministre public. Mais cette loi reste insufsante et doit tre paracheve par une rvision constitutionnelle.
12- Larticle 5, paragraphe 3, de la Convention europenne des droits de lhomme et des liberts fondamentales dispose : 3. Toute personne arrte ou dtenue, dans les conditions prvues au paragraphe 1 c) du prsent article, doit tre aussitt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires et a le droit dtre juge dans un dlai raisonnable, ou libre pendant la procdure. La mise en libert peut tre subordonne une garantie assurant la comparution de lintress laudience . 13- Il convient de relever quen vertu dune jurisprudence constante (cf. notamment les arrts du 29 mars 2010 dans laffaire Medvedyev et autres c. France, req. n 3394/03, point 124, et Moulin c. France prcit, point 58), la notion autonome de juge ou () autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires gurant larticle 5, paragraphe 3, de la Convention est interprte par la Cour de Strasbourg comme exigeant galement que ce magistrat prsente des garanties dindpendance lgard des parties, ce qui exclut quil puisse agir par la suite contre le requrant dans la procdure pnale, linstar du ministre public. La rforme constitutionnelle que propose la Commission, qui ne concerne que lindpendance du parquet lgard de lexcutif, naurait donc pas pour effet de voir reconnatre par la Cour europenne des droits de lhomme la qualit dautorit judiciaire au sens de larticle 5, paragraphe 3. 14- Recommandation Rec (2000) 19. 15- Cet article a ouvert aux Etats membres de lUnion europenne la facult dinstituer un Parquet europen partir dEurojust, le cas chant dans le cadre dune procdure de coopration renforce, an de combattre les infractions portant atteinte aux intrts nanciers de lUnion. Les attributions du Parquet europen pourraient tre tendues la lutte contre la criminalit grave ayant une dimension transfrontire 16- Loi n 2013-669 du 25 juillet 2013.
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Lengagement du garde des sceaux de suivre les avis mis par la formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet, ft-il pris publiquement et respect scrupuleusement, ne saurait non plus sufre, ds lors quil ne lie pas les gouvernements futurs et ne peut dissiper compltement le soupon du manque dindpendance17. La Commission est donc convaincue quil convient de rapprocher le statut des magistrats du parquet de celui des magistrats du sige, une telle volution ntant en rien incompatible avec lobligation pour le ministre public de mettre en uvre, sous rserve des adaptations rendues ncessaires par le contexte local, la politique pnale dtermine par le Gouvernement et conduite par le garde des sceaux. Les propositions quelle formule cet gard sont simples. Sagissant dabord du pouvoir de nomination, le quatrime alina de larticle 65 de la Constitution prvoit aujourdhui que [l]a formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du sige fait des propositions pour les nominations des magistrats du sige la Cour de cassation, pour celles de premier prsident de cour dappel et pour celles de prsident de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du sige sont nomms sur son avis conforme . A linverse, le cinquime alina du mme article prvoit que [l]a formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet . La Commission recommande donc que la formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet se voie coner le pouvoir de proposition pour la nomination aux fonctions de procureur de la Rpublique, de procureur gnral et de magistrat du parquet gnral de la Cour de cassation. Eu gard lorganisation hirarchique du ministre public, la garantie que reprsente le transfert au Conseil suprieur de la magistrature du pouvoir de proposer la nomination des chefs de parquet et parquet gnral lui parat en effet essentielle. La Commission recommande ensuite que les autres magistrats du parquet soient nomms sur proposition du garde des sceaux aprs avis conforme de la formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente leur gard, pour garantir la prise en compte de ses avis dans le droulement de carrire des magistrats.
Proposition n 4 : Transfrer au Conseil suprieur de la magistrature le

pouvoir de statuer en matire disciplinaire lgard des magistrats du parquet
En matire disciplinaire, le sixime alina de larticle 65 de la Constitution dispose que [l]a formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du sige statue comme conseil de discipline des magistrats du sige , tandis que le septime alina du mme article prvoit que [l]a formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent .
17- Cf. le rapport annuel dactivit 2012 du Conseil suprieur de la magistrature, page 21.
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La Commission recommande sur ce point driger en conseil de discipline des magistrats du parquet la formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente leur gard, tant observ que la faute disciplinaire continuerait dtre apprcie, conformment larticle 43 du statut de la magistrature, compte tenu des obligations qui dcoulent de [leur] subordination hirarchique . Ainsi, il nappartiendrait plus au ministre de la justice de statuer comme autorit disciplinaire lgard des magistrats du ministre public.
Proposition n 5 : S oumettre la dcision de mutation dofce dun

magistrat du parquet dans lintrt du service lavis conforme du Conseil suprieur de la magistrature
En complment sa rexion sur lvolution des rgles applicables au rgime disciplinaire des magistrats du ministre public, la Commission sest demande si la rgle de linamovibilit, applicable aux seuls magistrats du sige en vertu du dernier alina de larticle 64 de la Constitution, ne devrait pas galement trouver sappliquer aux magistrats du parquet. Ainsi que la rcemment jug le Conseil dEtat, aucune disposition ni aucun principe gnral du droit ninterdisent au Prsident de la Rpublique, charg par larticle 28 de lordonnance du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature de prendre les dcrets portant nomination aux fonctions exerces par les magistrats, de muter dofce dans lintrt du service les magistrats qui ne bncient pas de linamovibilit18. Par ailleurs et ainsi quil a t dit ci-dessus, labsence dinamovibilit des magistrats du ministre public est regarde, par la Cour europenne des droits de lhomme, comme un indice de labsence dindpendance du ministre public lgard de lexcutif19. Aprs en avoir dbattu, la Commission a considr quil pouvait tre justi, en dehors de toute faute dun magistrat du ministre public requrant la mise en uvre dune procdure disciplinaire, de dplacer lintress dofce dans lintrt du service, par exemple dans lhypothse dun conit personnel aigu opposant un procureur de la Rpublique au prsident de la juridiction. Il ne lui semble donc pas opportun dtendre linamovibilit aux magistrats du parquet. En revanche, elle juge que lobjectif consistant garantir au ministre public une plus grande indpendance implique que toute dcision de mutation intervenant en dehors dune procdure disciplinaire et contre le gr de lintress soit prise sur avis conforme de la formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du parquet.
18- Conseil dEtat, 6me et 1re sous-sections runies, 12 juin 2013, M. Courroye, n 361698, propos de la nomination dans lintrt du service de M. Philippe Courroye, procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Nanterre, aux fonctions davocat gnral prs la cour dappel de Paris. 19- Cf. larrt prcit du 23 novembre 2010 dans laffaire Moulin c. France, point 56.
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Proposition n 6 : Retirer les procureurs gnraux de la liste des emplois

auxquels il est pourvu en conseil des ministres
La Commission propose enn de modier le deuxime alina de larticle 1er de lordonnance du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de lEtat20, pour retirer lemploi de procureur gnral prs la Cour de cassation et les emplois de procureurs gnraux prs une cour dappel de la liste des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres. Cette modication dcoule, en toute logique, du transfert au Conseil suprieur de la magistrature du pouvoir de proposer au Prsident de la Rpublique la nomination des procureurs gnraux et du procureur gnral prs la Cour de cassation. Il ny aurait en effet plus lieu de dlibrer en conseil des ministres une nomination qui aurait t propose par le Conseil suprieur de la magistrature, organe constitutionnel. Par ailleurs, cette mesure serait de nature mieux faire apparatre la diffrence de statut entre ces magistrats et les autres titulaires demplois publics pourvus en conseil des ministres, lesquels regroupent, outre les hauts fonctionnaires mentionns au troisime alina de larticle 13 de la Constitution21, les emplois suprieurs laisss la dcision du Gouvernement en ce qui concerne tant la nomination que la cessation de fonctions22, quil est dusage de pourvoir en conseil des ministres. La mise en uvre de ces six propositions serait clairement de nature faire entrer notre institution judiciaire dans la modernit.
20- Ordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958. 21- Larticle 13, alina 3, de la Constitution dispose : Les conseillers dtat, le grand chancelier de la Lgion dhonneur, les ambassadeurs et envoys extraordinaires, les conseillers matres la Cour des comptes, les prfets, les reprsentants de ltat dans les collectivits doutremer rgies par larticle 74 et en Nouvelle-Caldonie, les ofciers gnraux, les recteurs des acadmies, les directeurs des administrations centrales sont nomms en conseil des ministres . Lalina 4 du mme article prcise qu [u]ne loi organique dtermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres . 22- Dcret n 85-779 du 24 juillet 1985 portant application de larticle 25 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 xant les emplois suprieurs pour lesquels la nomination est laisse la dcision du Gouvernement.
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2-
Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi
La deuxime orientation retenue par la Commission sest impose elle avec la force de lvidence : moderniser laction du ministre public ncessite dlargir le cadre territorial dans lequel cette action est exerce. Disons-le demble, il ne sagit nullement de proposer ici une nouvelle rforme de la carte judiciaire qui sinscrirait dans le l de la rforme engage en 2008, dont chacun se souvient quelle a laiss des traces douloureuses dans le pays. La Commission propose, loppos, une rorganisation des juridictions lchelle du territoire qui pose le principe du maintien de lensemble des implantations judiciaires existantes. La modernisation des juridictions ne saurait avoir pour effet de nuire laccessibilit de la justice pour tous les citoyens. Elle ne saurait davantage entraner la dgradation des conditions dans lesquelles les magistrats, les grefers, les avocats et les autres professionnels concourent au service public de la justice. Les propositions qui suivent ont principalement pour objet de rpondre aux difcults rencontres par les magistrats du ministre public dans lexercice de leurs missions, mais elles ne font pas lconomie dune rexion plus large sur le fonctionnement et ladministration de la justice par les magistrats du sige et du parquet. Ces recommandations devront bien sr tre confrontes aux conclusions qui seront formules par le groupe de travail sur lorganisation des juridictions au XXIme sicle que la garde des sceaux a constitu le 4 fvrier 2013 et dont les travaux sont conduits par M. Didier Marshall, premier prsident de la cour dappel de Montpellier.
Proposition n 7 : Crer un parquet dpartemental prs un tribunal

dpartemental
Le constat est fait, depuis fort longtemps, du caractre dpass, pour ne pas dire obsolte, de notre organisation judiciaire au plan territorial. Dans son rapport dactivit 2006, le Conseil suprieur de la magistrature soulignait ainsi la particulire complexit de la carte judiciaire franaise et limpossibilit davoir une vision claire et prcise des logiques ayant prsid de tels dcoupages ou morcellements 23. Et, bien que stant traduite par la suppression de nombreux tribunaux24, la rforme de la carte judiciaire de 2008 na pas fondamentalement chang les donnes du problme, qui tient linadquation persistante du ressort des juridictions avec lorganisation territoriale des services dconcentrs de lEtat, y compris ceux du ministre de la justice (administration pnitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse), et des collectivits territoriales (dpartements, rgions). Si, sur les quatre-vingt-seize dpartements de France mtropolitaine, cinquante-trois comptent un seul tribunal de grande instance, pas moins de trente-et-un dpartements comptent deux tribunaux de grande instance, dix dpartements en comptent trois et deux autres dpartements en comptent respectivement quatre (le Pas-de-Calais) et six (le Nord). Outre-mer, deux dpartements comptent deux tribunaux de grande instance.
23- Page 99. 24- 21 tribunaux de grande instance et 178 tribunaux dinstance ont t supprims.
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2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

Or, tous les interlocuteurs du procureur de la Rpublique exercent a minima leurs comptences lchelle du dpartement. Tel est le cas du conseil gnral, du prfet, du directeur dpartemental de la scurit publique, du commandant de groupement de gendarmerie dpartementale ou du directeur dpartemental des nances publiques. Dans les dpartements comportant plusieurs tribunaux de grande instance, le poids de chaque procureur sen trouve singulirement rduit. Cest en particulier le cas dans la relation aux services du ministre de lintrieur, lorsquun directeur dpartemental de la scurit publique et le colonel commandant le groupement de gendarmerie dpartementale ont en face deux plusieurs procureurs de la Rpublique. Par ailleurs, lexistence, au sein dun mme dpartement, de politiques daction publique potentiellement divergentes est source de fortes incomprhensions de la part des justiciables, des avocats et des services denqute. En outre, lorganisation actuelle nest pas sans consquences sur les conditions de travail des magistrats, notamment du point de vue de la charge des permanences, qui pourraient tre rendues moins frquentes dans le cadre dune mutualisation lchelle du dpartement. Enn, la division du territoire dpartemental en plusieurs ressorts constitue un frein une spcialisation accrue des magistrats. Nest-il pas plus efcient, mais aussi plus valorisant et plus intressant pour le magistrat concern, dtre le rfrent pour tel contentieux spcialis, dtre charg du service civil ou du suivi des procdures collectives lchelle du dpartement tout entier, que sur une portion de celui-ci ? Cest pourquoi la Commission considre quaucune modernisation du ministre public nest concevable sans la cration dun parquet dpartemental unique, exerant laction publique auprs dune juridiction dpartementale unique. La Commission a certes envisag une dpartementalisation du seul ministre public qui aurait impliqu lexercice par le procureur de la Rpublique dpartemental de ses fonctions auprs de deux tribunaux de grande instance infra-dpartementaux ou plus. Elle a cependant cart cette solution pour deux raisons. Dune part, elle a relev quune partie des inconvnients rsultant de lorganisation actuelle concernait aussi certains magistrats du sige, quils soient juges des enfants, juges dinstruction ou juges de lapplication des peines. Dautre part, elle a considr quune dpartementalisation des seuls parquets mettrait invitablement en cause la dyarchie, sur laquelle repose la gestion des juridictions, et porterait ainsi en germe la scission du corps judiciaire. Cest donc un procureur de la Rpublique dpartemental plac prs une juridiction dpartementale que la Commission propose de crer. Ainsi quil a t dit liminairement, elle exclut cependant que cette rforme passe par la suppression des implantations judiciaires existantes qui ne seraient pas situes au chef-lieu du dpartement. La Commission prconise que tous les tribunaux de grande instance situs dans un mme dpartement soient regroups au sein dun unique tribunal de grande instance dpartemental comportant autant d antennes 25 que danciens tribunaux.
25- Le terme d antenne nest sans doute pas satisfaisant. Une nouvelle dnomination sera inventer.
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Ce tribunal dpartemental prendrait le nom du dpartement. A titre dexemple, les tribunaux de grande instance dAlenon et dArgentan laisseraient place au tribunal de grande instance de lOrne comportant deux antennes Alenon et Argentan. Une infraction pnale commise dans le ressort de lantenne dArgentan continuerait tre juge Argentan. Le prsident de cette nouvelle juridiction dpartementale et le procureur de la Rpublique stabliraient lantenne situe au chef-lieu du dpartement, tandis quun vice-prsident ou premier vice-prsident et un procureur de la Rpublique adjoint seraient tablis dans chacune des autres antennes dont ils assureraient la gestion quotidienne, sous lautorit, respectivement, du prsident et du procureur. Dans lexemple prcit, la responsabilit de ladministration de lantenne dArgentan serait dlgue un vice-prsident et un procureur de la Rpublique adjoint. Compte tenu de la rduction du nombre des chefs de juridiction, cette rforme impliquerait de rednir le classement hirarchique des fonctions et leur rmunration. Il conviendrait en particulier de veiller ce que, dans le nouveau rgime, les magistrats du sige et du parquet responsables dune antenne bncient dun grade et dun traitement indiciaire au moins quivalents aux grades et traitements accords, dans le rgime actuel, aux prsidents et procureurs des tribunaux de grande instance infra-dpartementaux . Le parquet dpartemental serait organis conformment aux principes habituels dunit, dindivisibilit et de hirarchie. Ses membres jouiraient ainsi dune comptence dpartementale. Ils seraient nomms auprs du tribunal dpartemental, leur dcret de nomination prcisant lantenne au sein de laquelle ils seraient appels exercer leurs fonctions. La dpartementalisation offrirait au procureur de la Rpublique la possibilit de coner un magistrat de son parquet la responsabilit dun service ou dun contentieux spcique lchelle du dpartement, au-del des missions qui lui seraient cones au sein de lantenne. A titre dexemple, un vice-procureur pourrait se voir coner la coordination de lensemble des magistrats du parquet dpartemental chargs spcialement des affaires concernant les mineurs, quelle que soit lantenne au sein de laquelle ils exercent leurs fonctions. De mme, un substitut du procureur affect lune des antennes du tribunal dpartemental pourrait tre charg du parquet commercial et tiendrait le sige du ministre public aux audiences des diffrents tribunaux de commerce du dpartement. Cette nouvelle organisation offrirait la facult et nimposerait donc pas de mutualiser les permanences lchelon dpartemental26. Elle ne ferait en outre pas obstacle ce que le procureur de la Rpublique affecte temporairement un magistrat du parquet une autre antenne en cas de vacance demploi ou dempchement dun ou plusieurs magistrats. Ds lors quelle serait limite dans le temps et ne pourrait tre prise quen considration de critres objectifs, cette facult serait de nature apporter une souplesse ncessaire, tout en ne portant pas une atteinte excessive aux conditions de travail et de vie personnelle des magistrats concerns. Si les modalits de mise en uvre technique de cette nouvelle organisation devront bien sr tre prcises, ce que la Commission navait pas le moyen de faire dans le temps qui lui tait imparti, il semble cependant que larchitecture propose permettrait de renforcer lautorit et la lisibilit de la justice, sans porter atteinte son accessibilit. Laction publique serait unie lchelle du dpartement.
26- Les permanences mutualises devraient pouvoir tre prises depuis lantenne o le magistrat du parquet dpartemental qui lassure est affect.
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Le procureur de la Rpublique dpartemental serait lunique interlocuteur du prfet, des administrations et des lus. Sous rserve que soient adoptes les dispositions statutaires et une organisation de nature prmunir les magistrats du parquet dpartemental contre le risque de constants dplacements dune antenne lautre, cette rforme, en permettant la constitution de vritables services lchelle du dpartement, serait en outre de nature rendre plus intressantes et plus satisfaisantes les fonctions de magistrat du parquet, tout en offrant une possibilit de rduire la charge des permanences par le biais de leur mutualisation.
Proposition n 8 : Mettre en cohrence le ressort des cours dappel avec

la carte des rgions administratives
Plusieurs constats formuls en ce qui concerne lorganisation judiciaire au premier degr trouvent sappliquer en des termes quivalents au second degr. La France compte en effet trente-six cours dappel, trente en mtropole et six outre-mer, pour vingt-sept rgions administratives, vingt-deux en mtropole et cinq outre-mer. Pour ne sen tenir quau territoire mtropolitain, seules neuf cours ont un ressort qui correspond exactement au primtre de la rgion administrative. Neuf autres cours ont un ressort inclus dans une seule et mme rgion administrative, sans toutefois se confondre avec elle, le ressort de la cour tant plus troit que la rgion. Onze cours dappel ont un ressort tendu des dpartements relevant de deux rgions diffrentes. Enn, une cour dappel celle de Nmes voit son ressort tendu des dpartements relevant de trois rgions diffrentes. La Commission pourrait presque sen tenir ce premier constat. Elle ajoute cependant que la Cour des comptes identie depuis plusieurs annes la rgion comme le niveau pertinent dorganisation dconcentre de lEtat27. Dans son rapport thmatique public de juillet 2013 sur lorganisation territoriale de lEtat, elle rappelle ainsi que la rgion est devenue lchelon de rfrence (...) de laction territorialise de ltat , que ce principe a t clairement afrm dans une grande partie des administrations et que, dornavant, pour les partenaires de ltat, linterlocuteur de rfrence est souvent ladministration rgionale 28. Cette volution gnrale de lorganisation territoriale de lEtat rend difcilement justiable la dnition actuelle des ressorts des cours dappel. En outre, les prconisations que formule la Commission en ce qui concerne lorganisation judiciaire au premier degr, qui auront pour effet de diminuer le nombre de procureurs de la Rpublique tout en renforant leur autorit, appellent naturellement une volution de mme nature au niveau hirarchique suprieur. La Commission recommande donc que les ressorts des cours dappel soient redessins de telle sorte quils correspondent exactement la rgion administrative o la cour dappel a son sige. La cour dappel rgionalise prendrait le nom de la rgion.
27- Cf. le rapport thmatique public doctobre 2009, La conduite par lEtat de la dcentralisation. 28- Page 63.
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A titre dexemple, les cours dappel de Lyon, Chambry et Grenoble seraient remplaces par la cour dappel de Rhne-Alpes, comportant trois antennes Lyon, Chambry et Grenoble. Le premier prsident et le procureur gnral prs cette cour rgionale stabliraient lantenne situe au chef-lieu de la rgion, cest--dire Lyon. Des magistrats du sige de la cour et du parquet gnral se verraient dlguer ladministration des antennes de Chambry et de Grenoble. Par ailleurs, le dpartement des Hautes-Alpes, situ dans lactuel ressort de la cour dappel de Grenoble, mais relevant de la rgion Provence-Alpes-Cte-dAzur, serait rattach la cour dappel de Provence-Alpes-Cte-dAzur. A linverse, le dpartement de lArdche, situ dans lactuel ressort de la cour dappel de Nmes, mais appartenant la rgion Rhne-Alpes, serait rattach la cour dappel de Rhne-Alpes. Les mmes rgles que celles qui ont t dnies en ce qui concerne le parquet dpartemental seraient transposes, mutatis mutandis, au parquet gnral rgional. Dans le cadre de cette rgionalisation des cours dappel, une attention particulire devrait tre porte la situation des magistrats placs, du parquet comme du sige, qui pourraient tre appels exercer leurs fonctions dans des cours qui, pour certaines, seraient beaucoup plus tendues, limage de la nouvelle cour dappel de Midi-Pyrnes. Il serait justi, cet gard, de veiller ce que les chefs de cour comme cela se pratique dj dans les cours dappel les plus importantes dlguent ces magistrats dans des tribunaux voisins compris dans un primtre plus resserr, au moyen dune spcialisation territoriale de fait. La Commission relve enn qu la diffrence de linstauration de tribunaux dpartementaux, ltablissement de cours dappel rgionales ncessitera sans doute des transferts de moyens dune cour lautre, compte tenu du rattachement au ressort de certaines cours dappels de dpartements dpendant actuellement dautres cours. Elle nexclut pas non plus quil apparaisse ncessaire de crer des antennes nouvelles dans les nouvelles cours dappel de Provence-Alpes-Cte-dAzur et de Midi-Pyrnes, qui, malgr leur tendue, ne compteraient quune seule antenne, respectivement Aixen-Provence et Toulouse.
Proposition n 9 : Mettre en cohrence les zones de comptence des

directions de police judiciaire et des JIRS
An dadapter lorganisation de la justice lvolution de la dlinquance, plusieurs dispositions ont t adoptes au cours des dernires annes, qui donnent certains tribunaux de grande instance spcialiss une comptence territoriale tendue au ressort dune ou plusieurs cours dappel pour connatre de certaines infractions spciques. En particulier, huit tribunaux de grande instance, dits juridictions interrgionales spcialises (JIRS), ayant leur sige Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris, Rennes et Fort-de-France, ont vu leur comptence tendue au ressort de plusieurs cours dappel pour connatre des infractions en matire conomique et nancire qui sont ou apparatraient dune trs grande complexit 29 ainsi que des crimes et dlits relevant de la dlinquance organise qui sont ou apparatraient dune grande complexit 30.
29- Alina 14 de larticle 704 et article D. 47-3 du code de procdure pnale. 30- Articles 706-75 et D. 47-13 du code de procdure pnale.
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Les parquets des JIRS, si lon met part le cas de Paris, qui sappuie principalement sur les services de la direction de la police judiciaire de la prfecture de police de Paris, recourent de manire privilgie, outre aux units de la gendarmerie nationale, aux services rgionaux ou interrgionaux de police judiciaire. Pourtant il nexiste aucune cohrence entre les zones de comptence des JIRS et lorganisation territoriale de la police nationale31. Celle-ci est en effet structure en directions interrgionales de police judiciaire (DIPJ), au nombre de neuf (Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Orlans, Rennes, Strasbourg et Pointe--Pitre) et en directions rgionales de la police judiciaire (DRPJ), au nombre de trois (Paris, Versailles et Ajaccio), dont le primtre ne correspond pas ceux des JIRS. A titre dexemple, le ressort de la cour dappel de Reims relve de la JIRS de Lille, mais de la DIPJ de Strasbourg, ville situe dans le ressort de la JIRS de Nancy. De mme, les juridictions comprises dans le ressort de la cour dappel de Rouen relvent actuellement de la JIRS de Lille, mais sont comprises dans la zone de comptence de la DIPJ de Rennes, laquelle est situe dans le ressort de la JIRS de Rennes. Cette discordance a t pointe de longue date. Dans un rapport dinformation de 2005, soit un an aprs la cration des JIRS, le dput Jean-Luc Warsmann relevait : Sil est concevable que ladministration de lemploi nobisse pas aux mmes logiques que celle de la justice, en revanche, des administrations structurellement et fonctionnellement lies, linstar de la justice et de la police ou de la gendarmerie nationales, devraient tendre dvelopper des services ayant des ressorts territoriaux identiques. Or, tel nest pas le cas. () Sagissant de larticulation territoriale des JIRS et des directions interrgionales (DIPJ) et rgionales de police judiciaire (DRPJ), force est de constater quelles ne concident pas alors mmes quelles concernent des services dont la vocation est de travailler de concert. En effet, () il existe des discordances importantes entre ces deux cartes qui conduisent des rattachements territoriaux contestables. () Cette situation, source de complexit, a t dplore par de nombreuses personnes auditionnes () qui, lunisson, ont estim que la cration de nouvelles juridictions spcialises aurait davantage d prendre en considration les organisations administratives et territoriales existantes 32. La Commission recommande donc, son tour, que les zones de comptence des JIRS et des DIPJ/ DRPJ soient mises en cohrence cette proposition ne perdant pas son utilit en cas de rgionalisation des cours dappel en faisant toutefois en sorte que cette harmonisation ne se traduise pas par une augmentation du nombre des JIRS.
Proposition n 10 : Donner au procureur gnral JIRS un pouvoir

darbitrer les conits de comptence relatifs la saisine dun parquet JIRS
Ainsi quil vient dtre dit, plusieurs juridictions se sont vues coner, sur un ressort territorial tendu, des comptences concurrentes de celles des juridictions normalement dsignes en application des critres ordinaires de comptence territoriale.
31- En revanche, les sections de recherches de la gendarmerie nationale ont un ressort correspondant une rgion administrative, de sorte que la rgionalisation des cours dappel mettrait en cohrence la carte des JIRS et celle des sections de recherches. 32- Rapport dinformation n 2378 enregistr le 15 juin 2005 par la Commission des lois de lAssemble nationale sur la mise en application de la loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit, prsent par M. Jean-Luc Warsmann, dput.
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Outre le cas des JIRS, on peut citer, sans viser lexhaustivit, la comptence donne six tribunaux de grande instance pour connatre de certaines infractions en matire de pollution des eaux marines et des voies ouvertes la navigation maritime33, la comptence donne aux tribunaux de grande instance de Paris et Marseille pour connatre de certaines infractions en matire sanitaire34 et la comptence donne au tribunal de grande instance de Paris pour connatre des infractions en matire de terrorisme, des crimes contre lhumanit et crimes de guerre et des infractions relatives la prolifration darmes de destruction massive et de leurs vecteurs35. Sagissant de comptences concurrentes, le procureur de la Rpublique prs le tribunal comptent en vertu des critres ordinaires de comptence territoriale a la facult, mais non lobligation, de se dessaisir de lenqute en cours au prot du procureur de la Rpublique prs le tribunal qui bncie dune comptence territoriale tendue. Il existe donc un risque de conit de comptence positif dans le cas, qui nest pas thorique, o le premier refuserait de se dessaisir dune affaire que revendiquerait le second. Cette difcult concerne plus particulirement la saisine des JIRS. Or, lefcacit de laction publique impose de trouver une solution rapide et oprationnelle ces situations, ce dautant plus quelles concernent des affaires de dlinquance ou de criminalit organise. Il ne fait dabord aucun doute que, dans le cas o les procureurs en conit sont placs sous lautorit hirarchique du mme procureur gnral, cest alors celui-ci de trancher le conit, au titre de sa comptence en matire de coordination de laction des procureurs de son ressort36. Mais, dans le cas o ces deux procureurs relveraient de deux procureurs gnraux qui ne parviendraient pas eux-mmes sentendre, aucun mcanisme juridique ne permet de rgler le conit depuis que, par la loi du 25 juillet 2013 prcite, a t supprim le pouvoir du garde des sceaux de donner des instructions en ce sens. Ce vide juridique tant susceptible de porter atteinte la bonne administration de la justice, la Commission estime ncessaire de le combler. Elle a dabord exclu de confrer au procureur de la Rpublique prs la JIRS un pouvoir dvocation, estimant que tout conit de cet ordre devait tre lev au niveau hirarchique suprieur et quil serait peu opportun de laisser le procureur prs la JIRS dcider de sa propre comptence en passant outre lavis divergent dun procureur gnral. Aussi propose-t-elle dintroduire dans le code de procdure pnale une disposition prvoyant quen cas de conit relatif la saisine dune JIRS, il appartient au procureur gnral prs la cour dappel dans le ressort de laquelle se trouve le sige de cette juridiction darbitrer le conit en dcidant, selon le cas, de la saisine du procureur prs la JIRS ou du maintien de la saisine du procureur comptent par application des rgles habituelles de comptence. La Commission souligne que, dans son esprit, ce pouvoir darbitrage reconnu au procureur gnral ne trouverait sexercer que dans le cas o les procureurs concerns ne seraient pas parvenus un accord. La solution quelle propose en ce qui concerne la saisine des parquets prs une JIRS devrait, par ailleurs, tre transpose aux autres cas sans doute moins frquents de comptences concurrentes.
33343536Articles 706-107 et D. 47-13-1 du code de procdure pnale. Articles 706-2 et D. 47-5 du code de procdure pnale. Respectivement articles 706-17, 628-1 et 706-168 du code de procdure pnale. Article 35 du code de procdure pnale.
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Proposition n 11 : Crer une procdure de rglement par le procureur
gnral prs la Cour de cassation des conits de comptence entre parquets
Une situation de conit de comptence entre parquets de juridictions situes dans des cours dappel diffrentes est galement susceptible de se prsenter en dehors des hypothses de comptences concurrentes. Tel peut notamment tre le cas si le regroupement de plusieurs procdures dans lintrt dune bonne administration de la justice est rendu impossible par le refus dun procureur de la Rpublique de se dessaisir au prot dun autre, les procureurs gnraux nayant eux-mmes pu sentendre. L encore, la suppression du pouvoir du garde des sceaux de donner des instructions individuelles a cr un vide quil convient de combler, mme si de telles situations ne devraient se prsenter que trs exceptionnellement, ds lors quelles seront en principe rgles par le dialogue et quelles ne peuvent en tout tat de cause se produire que dans la mesure o un juge na pas dj t saisi. La Commission na donc pas jug opportun de crer un organe ad hoc pour trancher de tels conits de comptence entre procureurs. Elle constate en revanche que le procureur gnral prs la Cour de cassation met dj un avis dans les procdures de rglement de juges soumises cette Cour. La Commission propose donc de coner ce dernier le soin de trancher de tels conits. An de ne pas mconnatre la position particulire du procureur gnral prs la Cour de cassation, qui nexerce pas laction publique et na pas dautorit hirarchique sur les procureurs gnraux, et an de souligner le caractre dacte dadministration des dcisions quil rendrait, il serait souhaitable dorganiser, dans le code de procdure pnale, une vritable procdure de rglement de procureurs dnissant des rgles de saisine (par le ou les procureurs gnraux en conit ou par le garde des sceaux) et les critres en considration desquels le conit serait tranch.
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Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle
La Commission est convaincue que la modernisation de laction publique nest pas dabord une question de moyens. La refonte du statut du ministre public, le remodelage de lorganisation territoriale de la justice et la contraventionnalisation dune partie du contentieux routier sont autant dexemples de rformes qui nimpliquent pas ncessairement, par elles-mmes, lattribution de crdits budgtaires supplmentaires. La Commission est nanmoins convaincue que la modernisation de laction publique suppose aussi un renforcement des moyens qui y sont consacrs. Parce quelle connat les contraintes trs lourdes qui psent sur le budget de lEtat et les efforts importants demands aux administrations publiques et tous les citoyens, la Commission a dbattu en son sein de la question de savoir sil tait opportun de faire tat de ce besoin. Elle a cependant estim, en conscience, quelle faillirait la mission qui lui a t cone si elle ne rendait pas compte de ce quune partie des difcults rencontres par le ministre public et, plus largement, par les juridictions, trouve son origine dans une situation matrielle tendue, qui retentit lourdement sur le quotidien des magistrats et personnels de greffe. Les comparaisons internationales sont tristement diantes. Dans son rapport dvaluation des systmes judiciaires europens de 201237, la Commission europenne pour lefcacit de la justice du Conseil de lEurope (CEPEJ)38 classe la France, avec un budget annuel hors aide juridictionnelle consacr la justice de 0,18 % du PIB, au 40me rang sur 47 pays expertiss, la moyenne europenne tant de 0,32 %. Si, comme lindique la CEPEJ elle-mme, les donnes des Etats europens les plus riches, comme la France, doivent tre relativises ds lors quelles peuvent apparatre, eu gard au niveau de la richesse nationale, comme allouant un faible montant de leur produit intrieur au systme judiciaire, il nen demeure pas moins que seuls quatre pays du groupe de lEurope des Quinze 39 consacrent un montant relatif plus faible leur systme judiciaire : lIrlande, la Finlande, le Royaume-Uni et le Luxembourg, tant observ que lorganisation de la justice dans les pays anglo-saxons rend toute comparaison avec la France peu pertinente. Mais, au-del de ces tudes, les magistrats du ministre public sont en mesure didentier les besoins qui sont les leurs : besoin de collaborateurs auxquels ils pourraient coner certaines des tches et attributions quils assument aujourdhui, besoins en matire de tlphonie et dquipement informatique individuel autorisant une plus grande mobilit, besoins en termes daccs aux bases de donnes des diteurs juridiques, besoins doutils de pilotage des juridictions, de recueil et dexploitation des donnes statistiques. Les propositions qui suivent nont dautre objet que de mettre en lumire un certain nombre de ces attentes.
37- Evaluation ralise en 2012 mais fonde sur des donnes de lanne 2010. 38- Le statut de la CEPEJ met laccent sur la comparaison des systmes judiciaires et sur lchange de connaissances relatives leur fonctionnement. An daccomplir ces tches, la CEPEJ a notamment entrepris un processus rgulier dvaluation des systmes judiciaires des Etats membres du Conseil de lEurope. 39- LEurope des Quinze correspond lUnion europenne dans sa forme antrieure son largissement aux pays de lancien bloc de lEst.
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3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle
Proposition n 12 : Adapter les effectifs des parquets pour tenir compte

de limportance et de la diversit de leurs missions
Les donnes relatives au nombre de procureurs par habitants, qui gurent dans le rapport prcit de la CEPEJ, donnent la mesure de la charge de travail qui est celle des magistrats du ministre public franais40. Il en ressort quen 2010, on comptait 3 procureurs pour 100 000 habitants en France, contre 11 procureurs pour 100 000 habitants en moyenne dans lensemble des pays expertiss41. Assez logiquement, cest en France que le nombre moyen daffaires pnales reues par procureur est le plus lev, avec plus de 2 500 affaires par procureur pour une moyenne de 615 affaires dans les trente-quatre pays expertiss42. Au-del de ces chiffres, la Commission rappelle que les missions dvolues au parquet nont cess daugmenter au cours des dernires annes, tant en matire pnale quen matire civile et commerciale, tmoignant ainsi des attentes trs fortes que les citoyens manifestent, travers leurs reprsentants, lendroit du ministre public. En matire pnale, le renforcement des pouvoirs du parquet, dans le cadre de lenqute prliminaire ou du dveloppement des mesures alternatives aux poursuites, sest accompagn du recours massif au traitement direct des procdures, imposant des permanences de jour comme de nuit, sept jours par semaine et trois-cent-soixante-cinq jours par an, dune lourdeur croissante, ceci dans un contexte marqu par la cration dun nombre important de nouvelles incriminations pnales et par une certaine volatilit des rgles procdurales. La conscration concomitante du rle des parquets en matire de prvention de la dlinquance sest traduite par une implication toujours plus importante des procureurs de la Rpublique et des magistrats des parquets dans les politiques partenariales, sans que cette activit soit dailleurs rete par aucun indicateur dactivit. Quant aux missions du ministre public en matire civile et commerciale, elles nont, elles aussi, cess augmenter, comme en matire de tutelles, de soins psychiatriques sans consentement ou de procdures collectives43. Cette augmentation considrable des missions des parquets sest faite moyens pratiquement constants. Dans son rapport de mars 2012 relatif au fonctionnement du parquet, le groupe de travail de la direction des affaires criminelles et des grces a relev que le nombre de postes localiss dans les parquets a stagn depuis 200644, alors que la charge de travail juridictionnel comptabilisable est paralllement en hausse de 25 % depuis 2006, cette valuation tant par ailleurs (...) infrieure la charge relle, faute dindicateurs performants et exhaustifs .
40- Dans les tudes de la CEPEJ, le procureur sentend de tout magistrat du ministre public. 41- Cf. rapport prcit p. 243. Seule lIrlande comptait moins de procureurs en moyenne (1,8 pour 100 000 habitants). 42- Cf. rapport prcit p. 254. Il convient toutefois de prciser que les chiffres fournis concernant notamment la Turquie, lAutriche, la Belgique et le Danemark, nintgrent pas le contentieux routier et que la Russie et lUkraine nont pas communiqu leurs chiffres en la matire. 43- Cf. les dveloppements de ce rapport relatifs au parquet civil et commercial (proposition n 33). 44- En 2006, le nombre demplois localiss tait de 1 449 postes pour un nombre demplois effectivement pourvus de 1 311. En 2011, le nombre demplois localiss tait de 1 471 (+ 22 emplois localiss en 5 ans) mais le nombre demplois effectivement pourvus tait de 1 382 emplois, soit 67 emplois de moins que le nombre demplois localiss en 2006 et 89 emplois de moins que le nombre demplois localiss en 2011.
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Ce groupe en a conclu que, [m]athmatiquement, si lon retient comme base de calcul environ 1400 postes existants en 2006 et laugmentation de la charge de travail hauteur de 25 %, le recrutement de 300 magistrats du parquet serait ncessaire pour compenser lessentiel du dcit de personnel . Le mme groupe de travail a encore soulign qu au quotidien, compte tenu du dcit de magistrats, les rcuprations lies aux permanences de nuit ne sont pas effectives . Il a rappel que la direction des services judiciaires indique que prvoir que toute permanence de nuit doit tre suivie dune journe pleine de rcupration a pour consquence la mobilisation de lquivalent d1,5 ETPT45 par permanence nocturne organise. Ce qui, dans labsolu, pourrait reprsenter au vu du nombre de parquets un besoin denviron 240 magistrats supplmentaires au total . Les parquets ont ralis, au cours des dernires annes, des gains de productivit tellement remarquables quil est douteux que des amliorations signicatives soient encore possibles, mme si certaines rformes que la Commission propose dadopter, particulirement celles relatives la contraventionnalisation dune partie du contentieux routier et la rorganisation de la justice au plan territorial, laissent esprer une possible diminution de la charge supporte par les membres du ministre public. Quoi quil en soit, la Commission considre que lextraordinaire dvouement des magistrats du parquet a trouv ses limites, comme le dmontre la dsaffection croissante lgard des fonctions exerces au parquet, pour lesquelles la direction des services judiciaires peine trouver des candidats au second grade comme au premier grade. Cest pourquoi il lui semble urgent, court terme, de pourvoir les emplois actuellement localiss au parquet, mais aussi, plus long terme, denvisager la consolidation des effectifs des parquets par des recrutements complmentaires, an de leur permettre dexercer normalement les missions qui leur sont dvolues par la loi au service de lintrt gnral.
Proposition n 13 : Coner des assistants du ministre public
une partie des attributions des magistrats du parquet
La Commission constate quune partie des tches et attributions exerces par les magistrats du ministre public devrait pouvoir tre dlgue des collaborateurs qualis, intgrs au sein de lquipe du parquet et placs sous la responsabilit fonctionnelle du procureur de la Rpublique. Le besoin porte essentiellement sur des fonctions dassistance au magistrat : pour effectuer une recherche dans un dossier, slectionner les pices utiles dune procdure, prparer une audience, analyser une procdure denqute transmise par courrier ou traiter une partie des appels tlphoniques ou des messages lectroniques adresss la permanence du parquet.
45- Equivalent temps plein annuel travaill.
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Dans lesprit de la Commission, ces fonctions ne pourraient tre occupes que par des agents prsents au sein de la juridiction de manire permanente et prenne, pour pouvoir envisager un vritable transfert de comptences leur prot. Elles ne pourraient donc tre exerces par des assistants de justice, qui quelles que soient leur qualits personnelles, souvent minentes nexercent leurs fonctions, en ltat de leur statut, qu titre temporaire, temps partiel et, le plus souvent, dans lattente de la russite un examen ou un concours. La Commission prconise donc la cration d assistants du ministre public pleinement insrs dans lorganisation du parquet au moyen de transferts structurels de tches et placs sous lautorit fonctionnelle du procureur de la Rpublique. Ils devraient apparatre, comme tels, dans lorganigramme du parquet. La Commission a demble exclu que ces emplois puissent tre pourvus par la cration dun nouveau corps de fonctionnaires, les orientations de lEtat tant, depuis plusieurs annes, dans le sens dune rduction du nombre de corps de la fonction publique46. Elle a galement cart le recours des fonctionnaires de catgorie A issus des instituts rgionaux dadministrations (IRA), eu gard au risque non nul que les membres de ce corps interministriel ne se projettent pas durablement dans une carrire au sein de linstitution judiciaire. La Commission est convaincue, en revanche, que ces nouvelles fonctions dassistants du ministre public devraient tre cones des grefers des services judiciaires. Les lves grefers recruts par la voie du concours tudiant sont, dans des proportions croissantes, titulaires de diplmes juridiques Bac+4 ou Bac+5. Leur scolarit au sein de lEcole nationale des greffes les met en mesure de connatre parfaitement la procdure ainsi que les rgles propres au fonctionnement de linstitution judiciaire et sa dontologie. Fonctionnaires de catgorie B, ils appartiennent un corps rattach au seul ministre de la justice et ont vocation faire carrire au sein de linstitution judiciaire. En outre, leur statut les habilite dj exercer des fonctions dassistance au magistrat dans le cadre de la mise en tat des dossiers ou de la rdaction de projets de rquisitoires selon les indications des magistrats47. La cration dune fonction nettement identie dassistants du ministre public donnerait en outre de nouvelles perspectives professionnelles au corps des grefers, appel connatre un profond renouvellement compte tenu du nombre important de dparts la retraite au cours des prochaines annes. LEcole nationale des greffes, qui forme quatre promotions chaque anne, dispose par ailleurs de la capacit dadapter rapidement lenseignement quelle dispense la scolarit dure dix-huit mois, dont six mois de stage en juridiction an de donner une formation spcique aux futurs assistants du ministre public, lidal tant que cette affectation soit connue avant la n de la scolarit. Lintgration dans les quipes du parquet dassistants du ministre public en sortie de lEcole nationale des greffes est donc possible relativement bref dlai.
46- Le rapport sur la fonction publique remis en octobre 2013 au Premier ministre par M. Bernard Pcheur, conseiller dEtat, prsident de la section de ladministration au Conseil dEtat, rappelle que le nombre mme de corps a t rduit de manire spectaculaire au cours des annes rcentes, puisquil a t divis par 3 en dix ans, grce des fusions (page 49), mais juge nanmoins que le nombre de corps est encore trop lev . 47- Larticle 2 du dcret n 2003-466 du 30 mai 2003 portant statut particulier des grefers des services judiciaires dispose : Les grefers sont des techniciens de la procdure. Ils assistent le juge dans les actes de sa juridiction (). / Les grefers exercent des fonctions dassistance du magistrat dans le cadre de la mise en tat des dossiers et des recherches documentaires. Ils rdigent des projets de dcisions et de rquisitoires selon les indications des magistrats () .
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La Commission considre que le dispositif quelle propose implique clairement que les grefers assistants du ministre public affects au greffe de la juridiction par construction unique, sauf Paris soient placs effectivement sous lautorit fonctionnelle du procureur de la Rpublique et sinscrivent de manire prenne dans lorganisation du parquet. Le principal cueil serait en effet que ces agents soient appels, en cas de vacance de postes de grefers affects au sige, quitter leurs fonctions au parquet, ce risque ntant pas thorique, comme semble lavoir illustr lexprimentation en demi-teinte des grefers chargs de lassistance renforce du magistrat (GARM). Cette difcult parat cependant pouvoir tre surmonte, ds lors que les emplois dassistants du ministre public apparatront clairement dans la circulaire de localisation des emplois comme des emplois affects au parquet et que laffectation aux fonctions dassistant du ministre public en commission administrative paritaire aura eu lieu sur la base de prols de poste. La claire distinction entre le corps (grefers des services judiciaires) et lemploi effectivement occup (assistant du ministre public, grefer de linstruction, grefer au service correctionnel, etc.) parat en tout tat de cause dterminante. La Commission sest enn interroge sur le point de savoir si les assistants spcialiss, les mdiateurs et les dlgus du procureur de la Rpublique devaient tre absorbs dans le nouvel emploi dassistant du ministre public. Elle la nettement exclu sagissant des assistants spcialiss, dont le prol est original, puisquils ont vocation apporter aux juridictions des comptences que nont pas les magistrats, par exemple en matire comptable, mdicale ou boursire48. Les grefers assistants du ministre public, dont le prol serait gnraliste, ne seraient donc pas qualis pour exercer ce type de missions. Elle a galement exclu de transfrer ces derniers les attributions trs spciques des mdiateurs. La Commission a t plus hsitante en ce qui concerne les dlgus du procureur. Elle a certes relev que les missions qui leur sont cones en vertu de la loi pourraient tre assumes par les assistants du ministre public, que les dlgus du procureur ne donnaient pas toujours satisfaction et que les conditions de leur rmunration devaient sans doute tre revues. Elle a pourtant renonc recommander la suppression des dlgus du procureur et le transfert de leurs fonctions aux futurs assistants du ministre public. Elle a en effet craint queu gard au nombre des actuels dlgus et la masse des affaires qui leur sont cones, les assistants du ministre public ne soient plus disponibles pour assurer les missions, qui justient leur cration, dassistance permanente et effective aux magistrats des parquets49.
48- Les assistants spcialiss, issus de la fonction publique ou du secteur priv, ont t crs par la loi n 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre conomique et nancier, pour aider les magistrats en charge de dossiers conomiques et nanciers complexes grce leurs connaissances spciques (article 706 du code de procdure pnale). A la suite des lois n 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme de sant, n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit et n 2011-1862 du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles, ils ont pu en outre tre affects auprs des juridictions spcialises en matire de sant publique (article 706-2 du code de procdure pnale), des juridictions interrgionales spcialises (JIRS) en matire de criminalit et de dlinquance organises (article 706-79 du mme code), des juridictions spcialises en matire daccidents collectifs (article 706-181 du mme code) et du tribunal de grande instance de Paris, en tant que juridiction spcialise en matire de crimes contre lhumanit (article 628-9 du mme code). Les assistants spcialiss taient au nombre de 35 au 11 juillet 2013, dont 21 recruts pour leurs comptences en matire conomique et nancire, 10 pour leurs comptences en matire de sant publique et 4 en raison de leurs connaissances dans le domaine de la justice pnale internationale. 49- On comptait 984 dlgus du procureur de la Rpublique en 2011.
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Proposition n 14 : Dvelopper
lquipement des parquets en nouvelles technologies de linformation et de la communication
Alors que le tlphone est sans doute devenu le premier outil de travail des magistrats du ministre public et quil est exig deux quils soient joignables tout moment, dans le cadre de la permanence, et puissent dcider dun certain nombre de mesures urgentes (rquisitions, ordonnances de placement provisoire dun mineur, prolongation de garde vue, etc.), la Commission a fait le constat que lquipement des parquets en moyens tlphoniques et informatiques modernes tait manifestement insufsant et devait tre substantiellement renforc. Au-del de lobsolescence des moyens de tlphonie mobile, il a t signal la Commission que les magistrats ne pouvaient pas accder leur messagerie lectronique distance, que les procureurs de la Rpublique taient souvent dans lincapacit de lire les chiers informatiques, de format rcent, qui leur sont transmis par certains de leurs partenaires et mme, dans certains cas, par la direction des affaires criminelles et des grces, que les possibilits daccs aux bases de donnes juridiques taient rduites et que lexprimentation dans certains parquets du traitement en temps rel par mail avait chou en raison de la capacit insufsante des messageries structurelles du service de permanence. Par ailleurs, des progrs substantiels doivent encore tre accomplis en matire de numrisation des procdures et de dveloppement des outils de visioconfrence. La Commission, qui observe que la dotation des magistrats du parquet en moyens technologiques modernes serait de nature rendre plus attractives et valorisantes les fonctions du ministre public, recommande donc la mise en uvre, bref dlai, dun plan national et volontariste dquipement en moyens tlphoniques et informatiques de dernire gnration. A cette n, il apparat essentiel dtablir un tat des lieux et un diagnostic prcis des besoins en termes de scurit informatique, de souplesse dutilisation et de compatibilit avec les diverses applications informatiques dployes au sein des juridictions.
Proposition n 15 : Rpondre aux besoins spciques des procureurs de
la Rpublique et des procureurs gnraux en termes dappui, de pilotage et de communication
Si les parquets doivent pouvoir tre renforcs par le recours des assistants du ministre public, collaborateurs gnralistes du magistrat (cf. proposition n 13), les chefs de parquet et de parquet gnral expriment comme les prsidents et premiers prsidents dailleurs des besoins spciques en termes, notamment, de pilotage et de communication. Certes, les chefs de juridictions les plus importantes sont assists par des secrtaires gnraux ayant la qualit de magistrat, qui jouent un rle essentiel dans ladministration de la juridiction. Mais, en ce qui concerne le ministre public, ces emplois ne constituent pas une rponse sufsante. Les procureurs de la Rpublique, comme les procureurs gnraux, doivent tre en mesure, partir des outils informatiques et statistiques de leur juridiction, dextraire et dinterprter un certain nombre dindicateurs dactivit de la juridiction.
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Il est en outre attendu deux quils communiquent davantage, auprs de leurs partenaires et auprs du public, sur des enqutes en cours, sur leur politique pnale ou sur certaines dcisions juridictionnelles. Les magistrats doivent tenir leur rle en la matire, sauf encourir le risque, que chacun mesure, de laisser le champ libre une parole moins objective, voire partisane. Linstitution a pris la mesure de ce besoin de communication : depuis quelques annes lEcole nationale de la magistrature a dvelopp des formations en techniques de communication. Mais ces efforts bienvenus ne privent pas dutilit le recrutement de spcialistes de la communication an dassister les magistrats. Ces missions exigent en effet des comptences spciques distinctes de celles du juriste. Aussi la Commission propose-t-elle de permettre le recours, par voie contractuelle, des spcialistes issus du secteur priv, mutualiss au niveau des cours dappel, qui apporteraient leur expertise lensemble des chefs de juridictions du ressort.
Proposition n 16 : Renforcer le rle de soutien juridique aux parquets
de la direction des affaires criminelles et des grces et de la direction des affaires civiles et du sceau
Les magistrats du sige et du parquet sont confronts, dans lexercice de leurs fonctions, une complexication du droit et des procdures, qui tient lination lgislative et rglementaire et une certaine instabilit de la norme, sous les effets conjugus du nouveau contrle de constitutionnalit de la loi promulgue quexerce le Conseil constitutionnel dans le cadre des questions prioritaires de constitutionnalit et du contrle de conventionnalit exerc par les juridictions nationales, la Cour europenne des droits de lHomme et la Cour de justice de lUnion europenne. Ce constat vaut particulirement en matire pnale, mais aussi, bien que dans une moindre mesure, en matire civile. Les magistrats des parquets attendent, dans ce contexte, de pouvoir bncier dun soutien juridique oprationnel de la part de ladministration centrale du ministre de la justice. Cette fonction dappui juridique repose sur la mise disposition doutils permanents accessibles via lIntranet Justice (guides, foires aux questions, diffusion de bonnes pratiques, documentation classe, etc.), mais aussi, plus ponctuellement, sur la capacit des directions dadministration centrale apporter une rponse prcise une question que soulve lexamen dun dossier et fournir lanalyse juridique approfondie quimpose lentre en vigueur dune loi nouvelle ou le prononc dune dcision bouleversant ltat du droit. La Commission considre que la direction des affaires criminelles et des grces, qui a su dvelopper, au cours des dernires annes, des outils daide structurels et apporter son appui avec une ractivit croissante, doit poursuivre cette volution en se positionnant rsolument comme un organe de soutien oprationnel aux parquets et parquets gnraux et en adaptant son organisation pour tre mesure de leur apporter une aide en temps utile. Il est en effet frquent que les difcults rencontres au cours dune enqute, lors de la prparation dune audience ou du rglement dune information judiciaire appellent une expertise juridique en urgence. Cette volution devrait, aux yeux de la Commission, concerner galement la direction des affaires civiles et du sceau, dont lappui apport aux parquets en matire civile est trs prcieux50 et pourrait galement tre renforc.
50- Cest le cas, notamment, dans le contentieux de la nationalit.
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Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale
La politique pnale est un concept rcent de notre droit, que le lgislateur na consacr pour la premire fois sans toutefois le dnir que par la loi du 25 juillet 2013 en le substituant, aux articles 30, 35 et 39-1 du code de procdure pnale, au concept de politique daction publique , apparu la faveur de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit51. Cest pourquoi la Commission sest dabord interroge sur la notion mme de politique pnale, sa dnition et sa nalit. Aprs en avoir dbattu, elle considre que cette politique rpond un triple impratif. Elle est en premier lieu, et avant toute autre chose, lexpression dun principe dmocratique. Il appartient en effet au Gouvernement, que larticle 20 de la Constitution charge de dterminer et conduire la politique de la Nation, de saccorder sur les objectifs et les moyens de son action en matire pnale. Mais la politique pnale est, fondamentalement, une politique publique singulire, parce quelle touche au fonctionnement mme de lautorit judiciaire, dont lindpendance est constitutionnellement garantie, et parce quelle met en jeu les droits et liberts des citoyens. Aussi le lgislateur a-t-il prvu, larticle 30 du code de procdure pnale, que la politique pnale est conduite par le garde des sceaux, ministre de la justice, ce dernier connaissant, mieux que nul autre au sein du Gouvernement, les rgles, les principes et les contraintes propres au service public de la justice. En deuxime lieu, la politique pnale est linstrument de lgalit de tous les citoyens devant la loi. Ceci est dautant plus vrai et dautant plus ncessaire que le pouvoir excutif sest vu retirer, par la loi du 25 juillet 2013, la possibilit de donner des instructions au ministre public dans les affaires individuelles. Or il ne saurait y avoir en France et les citoyens ne le comprendraient dailleurs pas autant de politiques pnales quil y a de procureurs de la Rpublique ou de procureurs gnraux. Si les ralits de la dlinquance et le contexte propre certaines portions du territoire justient de toute vidence que les orientations dnies nationalement soient adaptes, il nen demeure pas moins quune indispensable cohrence doit tre recherche dans la mise en uvre de laction publique. De ce point de vue, la politique pnale est un facteur de scurit juridique, car elle garantit une certaine prvisibilit de la rponse apporte par la socit aux crimes et aux dlits. Enn, la politique pnale est la manifestation dun arbitrage, la traduction dun invitable compromis entre, dun ct, des priorits dnies partir dune analyse des ralits de la dlinquance, qui doit tre claire par lapprciation que peuvent en faire les magistrats du ministre public et les ofciers de police judiciaire et, de lautre, les moyens que la Nation entend y consacrer. La politique pnale ne peut en effet tre purement dclaratoire. Elle ne saurait davantage tre la seule politique publique dont la conception serait abstraite et qui saffranchirait de tout examen priodique de son efcacit rapporte son cot. Si, ces lments de dnition tant poss, la Commission souhaite saluer les efforts manifests au cours des dix dernires annes pour laborer et formaliser une vritable politique pnale, elle porte toutefois un regard svre sur la situation actuelle en formulant trois principaux constats.
51- Loi n 2004-204 du 9 mars 2004.
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4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale
Le premier constat est celui dun manque de lisibilit de la politique pnale. Dans le double contexte dune pnalisation croissante de la vie sociale et dune mdiatisation toujours plus importante des affaires que traite la justice pnale, de multiples sujets ont t rigs au l du temps en priorits de politique pnale, sans quaucune ne soit jamais remise en cause : lutte contre la dlinquance de proximit, les tracs de produits stupants, les cambriolages, la traite des tres humains, les fraudes scale et sociale, la violence routire, le racisme et les discriminations, les violences aux femmes, aux enfants ou raison de lorientation sexuelle, la dtention de chiens dangereux, le trac de produits dopants, les drives sectaires Cette sdimentation de priorits, souvent dgages dans lurgence et en raction des faits divers, remet en cause lide mme de priorit de politique pnale : quand tout est prioritaire, plus rien ne lest vraiment. Les instructions correspondantes sont par ailleurs exprimes dans des notes, dpches et circulaires qui se succdent un rythme effrn, raison denviron deux par semaine, et mlent orientations gnrales, considrations juridiques et prescriptions dtailles de mise en mouvement de laction publique. Il en rsulte, pour les magistrats du ministre public, une invitable frustration devant le dcalage grandissant entre la multiplication des objectifs qui leur sont assigns et les moyens effectivement disponibles pour les mettre en uvre. Le deuxime constat est celui de linsufsante valuation des choix de politique pnale. Si des progrs substantiels ont t accomplis en la matire, notamment dans le cadre du ple de lvaluation des politiques pnales, plusieurs personnalits qualies entendues par la Commission et nombre de ses membres ont point lextrme difcult, pour les procureurs de la Rpublique, les procureurs gnraux et la direction des affaires criminelles et des grces elle-mme, de piloter une action au plan local, rgional ou national, sans parvenir mesurer la pertinence des choix oprs dans lextraordinaire diversit des solutions offertes par la loi pour la mise en uvre de laction publique. Si, grce au casier judiciaire national et au bureau dordre national automatis, il est dsormais possible, pour un magistrat du parquet de permanence, dtre rapidement et convenablement renseign sur la situation et les antcdents dun individu, il a cependant t relev quen matire de pilotage, cest--dire un niveau plus global, le ministre public ne dispose pas doutils facilement exploitables lui permettant danalyser si les choix oprs en privilgiant tel ou tel type de rponse pnale ont permis, ou non, davoir un impact mesurable et durable sur un type de dlinquance donn. Le troisime constat est celui dune regrettable segmentation de la politique pnale. Si la conduite de cette politique, dtermine par le Gouvernement, incombe en vertu de la loi au garde des sceaux, il est cependant ncessaire de rechercher, dans la pratique, une plus grande harmonie entre le ministre de la justice et le ministre de lintrieur, au niveau national comme au niveau local, sur les objectifs atteindre et les moyens dy parvenir. Ainsi que cela a pu tre rapport la Commission, il nest pas exceptionnel quun procureur de la Rpublique soit inform par le chef dun service denqute de son ressort que de nouvelles priorits ont t assignes ce dernier par sa propre hirarchie, le conduisant dlaisser tel type denqutes au prot de tel autre, indpendamment de la politique pnale dnie par le garde des sceaux. Inversement, policiers et gendarmes expriment le souhait lgitime que leurs avis et analyses soient davantage pris en compte dans le processus dlaboration de la politique pnale.
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De ces constats dcoulent logiquement les objectifs suivants : s ouligner la place particulire et prminente du garde des sceaux, au sein du Gouvernement, dans la conduite de la politique pnale ; a sseoir la politique pnale sur une valuation perfectionne et partage, alimente par des retours des principaux acteurs de la politique pnale : policiers, gendarmes et magistrats du parquet notamment ; limiter le nombre des priorits de politique pnale, tout en faisant dpendre leur nonc dune tude dimpact sur le cot de leur mise en uvre et les moyens qui doivent tre mobiliss en consquence ; enfin, restaurer la confiance des citoyens dans linstitution judiciaire en cartant, au moyen dune plus grande transparence dans la dnition et lvaluation de la politique pnale, le soupon qui pse sur les conditions de son laboration. Cest en considration de ces diffrents objectifs que la Commission formule les propositions qui suivent.
Proposition n 17 : Placer auprs du garde des sceaux un Conseil

national de politique pnale
La Commission recommande dabord dintroduire une innovation majeure par rapport la longue tradition du parquet la franaise , en proposant la cration dun Conseil national de politique pnale plac auprs du garde des sceaux. Le ministre de la justice doit en effet pouvoir sappuyer, pour conduire la politique pnale, sur un organisme consultatif charg de le conseiller, par ses avis, propositions et rapports, sur les choix de politique pnale, mais aussi dvaluer les conditions de leur mise en uvre. Les avantages attendus dun tel Conseil national tiennent principalement la mise la disposition du garde des sceaux dun cercle restreint dexperts reprsentant les diffrents acteurs de la politique pnale, chargs de lclairer sur larticulation de la politique pnale avec les autres politiques publiques, lincidence des lois pnales nouvelles, les modications apporter la lgislation pnale, la dtermination des priorits retenir, la mthodologie de mise en uvre de ces priorits et leur valuation. Cet organisme offrirait ainsi au ministre le moyen dune plus grande distanciation par rapport aux pressions de lactualit. Il pourrait, par exemple, tre le lieu dun dbat approfondi sur la ncessaire dpnalisation de certains comportements ou contentieux, dpnalisation dont la Commission a mesur, au cours de ses travaux, lextrme sensibilit.
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Ce Conseil devrait en outre apporter une valeur ajoute relle par rapport aux pratiques traditionnelles, en favorisant une plus grande slectivit dans les priorits daction et une rduction du nombre des directives de politique pnale. Il lui appartiendrait, cette n, de formuler des propositions allant dans le sens dun meilleur partage, parmi la centaine de notes, dpches et circulaires adresses chaque anne aux parquets, entre les orientations gnrales qui constituent le cur de la politique pnale, les circulaires de commentaire des lois nouvelles et les instructions plus circonstancielles. Ce Conseil serait enn le moyen de construire une rationalit commune et de rechercher une plus grande adhsion de lensemble des acteurs la politique pnale conduite par le garde des sceaux, en favorisant la concertation interministrielle pour rduire le risque dincohrences qui peuvent dcouler la fois de la dnition dobjectifs divergents et de lmiettement des moyens daction entre le ministre de la justice, le ministre de lintrieur et le ministre de lconomie et des nances. Le Conseil national de politique pnale devrait tre saisi pour avis par le garde des sceaux sur les projets de circulaire contenant des orientations de politique pnale. Il serait en outre destinataire de lensemble des projets de textes lgislatifs et rglementaires en matire pnale, ceci an de le mettre en mesure de formuler, lorsquil le juge utile, un avis sur la pertinence et les conditions pratiques de mise en uvre des dispositions envisages. Enn, il dresserait, dans un rapport annuel remis au garde des sceaux, un bilan de son activit. Sachant pertinemment que le principal cueil consisterait faire du Conseil national de politique pnale un comit sans autorit, qui ne se runirait qualatoirement et dont les avis seraient condentiels, la Commission propose que cet organisme, anim par la direction des affaires criminelles et des grces, puisse siger de manire permanente et quil soit habilit, linstar dautres organismes consultatifs52, se saisir de toute question relevant de sa comptence. Ses avis, propositions et rapports devraient en outre tre rendus publics, une plus grande lisibilit de la politique pnale supposant un dbat public et transparent autour des choix oprer. En ce qui concerne la composition du Conseil national de politique pnale, celle-ci devrait tre restreinte, pour lui garantir un caractre oprationnel, tout en assurant son caractre pluridisciplinaire. La Commission exprime le souhait quy gure une majorit de magistrats du ministre public, reprsentant toutes les tailles de juridictions et lensemble des fonctions exerces, du substitut du procureur de la Rpublique au procureur gnral. Le directeur des affaires criminelles et des grces en serait membre de droit, ainsi que les prsidents respectifs des confrences nationales des procureurs de la Rpublique et des procureurs gnraux, sous rserve de linstitutionnalisation de ces confrences. La composition serait complte, de manire permanente, par un magistrat du sige, un reprsentant de la police nationale, un reprsentant de la gendarmerie nationale, un haut fonctionnaire reprsentant le ministre de lconomie et des nances, un avocat dsign par le Conseil national des barreaux et un professeur des universits spcialis en droit pnal et sciences criminelles. Le Conseil aurait bien sr toute latitude pour crer en son sein des formations restreintes et pour sadjoindre des experts ou procder aux auditions utiles laccomplissement de ses missions. La Commission juge ncessaire que les conditions de nomination des membres du Conseil national de politique pnale autres que les membres de droit soient dnies de telle sorte quelles garantissent lindpendance de cette instance collgiale lgard du garde des sceaux. Ceci pourrait impliquer un mandat de 6 ans non renouvelable, ainsi que la mise en uvre dune procdure de nomination spcique pour les magistrats, qui restera dnir.
52- A limage du nouveau conseil suprieur des programmes plac auprs du ministre de lducation nationale, cr par larticle 32 de la loi n 2013-595 du 8 juillet 2013 dorientation et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique (articles L. 231-14 L. 231-17 du code de lducation).
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La cration du Conseil national de politique pnale sinscrirait clairement dans la logique densemble des propositions formules par la Commission, qui toutes reposent sur le constat que la modernisation de laction du ministre public ne peut faire lconomie dune plus grande objectivation des conditions dans lesquelles le garde des sceaux est appel conduire la politique pnale de la Nation.
Proposition n 18 : Coner au garde des sceaux le soin de prononcer
un discours annuel sur la politique pnale devant la reprsentation nationale
Larticle 30 du code de procdure pnale, dans sa rdaction issue de la loi du 25 juillet 2013, prvoit que, chaque anne, le garde des sceaux publie un rapport sur lapplication de la politique pnale dtermine par le Gouvernement, prcisant les conditions de mise en uvre de cette politique. Cet article dispose en outre que ce rapport est transmis au Parlement, ce que justie pleinement sa double comptence en matire de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des politiques publiques53. Enn, larticle 30 prvoit que le rapport du garde des sceaux peut donner lieu un dbat lAssemble nationale et au Snat. La Commission regarde favorablement cette rforme, adopte pendant la dure de ses travaux, mais juge quil serait souhaitable daller plus loin, en conant au garde des sceaux le soin de prononcer, devant la reprsentation nationale, un discours annuel lappui de la prsentation de son rapport sur lapplication de la politique pnale. Cette dclaration solennelle, qui pourrait tre prononce tour de rle devant lAssemble nationale et le Snat, serait loccasion de faire le bilan de lanne coule et de prsenter les objectifs de politique pnale xs pour lanne suivante. La Commission estime quune telle pratique aurait pour effet de rendre plus lisible la politique pnale, de souligner la responsabilit particulire du garde des sceaux dans sa conduite et de rendre compte au lgislateur de certaines difcults dapplication de la loi pnale. Si larticle 50-1 de la Constitution, auquel renvoient larticle 132 du rglement de lAssemble nationale et larticle 39 du rglement du Snat, offre la facult au Gouvernement, de sa propre initiative, de faire une dclaration devant lune ou lautre des assembles sur un sujet dtermin, cette dclaration donnant lieu dbat et, le cas chant, un vote nengageant pas sa responsabilit, il y aurait cependant lieu de complter larticle 30 du code de procdure pnale pour y inscrire le principe dune telle dclaration de politique pnale.
53- Le premier alina de larticle 24 de la Constitution dispose en effet : Le Parlement vote la loi. Il contrle laction du Gouvernement. Il value les politiques publiques .
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Proposition n 19 : F aire du ministre de la justice un point de

passage incontournable dans la prparation des textes lgislatifs et rglementaires comportant des dispositions pnales
Le ministre public inscrit son action, en matire pnale, dans un univers en constante expansion. Si lination normative affecte, depuis de nombreuses annes54, tous les pans de la vie sociale, ce constat se retrouve particulirement dans le champ rpressif, du point de vue des rgles de procdure comme des rgles de fond. Cest ainsi quen 2011, quarante-quatre lois et ordonnances et quatre-vingt-quatre dcrets ont cr ou modi des incriminations pnales. On recensait encore, en 2012, vingt-six lois et ordonnances et soixante-et-onze dcrets. A cet gard, il est remarquable que nombre de ces nouvelles incriminations ne se voient attribuer aucun code NATINF55 par les services de la direction des affaires criminelles et des grces chargs de la normalisation des donnes pnales , faute de donner lieu des condamnations. Cette volution contribue au profond sentiment dinscurit juridique quprouvent nombre de magistrats. Permettre au ministre public dexercer dans de bonnes conditions sa mission dapplication de la loi pnale impose dabord, en amont de la mise en mouvement de laction publique, de rechercher une plus grande qualit de la norme pnale, dont la production apparat aussi abondante que dsordonne. Pourquoi recourir aux sanctions pnales lorsque des sanctions administratives ou des voies dexcution civiles non moins efcaces peuvent tre mises en uvre ? En considration de quels objectifs et en vertu de quels principes convient-il de rprimer un comportement par lapplication de peines contraventionnelles ou de peines correctionnelles ? Est-il possible, dans le respect du principe constitutionnel de la lgalit des dlits, de recourir aux incriminations gnriques du code pnal pour viter la multiplication dincriminations spciales disperses dans de nombreux codes ? Toutes ces questions renvoient des choix en termes de proportionnalit et de cohrence de lordonnancement juridique qui ne sont pas sans consquence sur la lisibilit et lintelligibilit du systme rpressif dont le ministre public est lun des piliers. Cest dans ce contexte que la direction des affaires criminelles et des grces exerce, conformment larticle 5 du dcret du 9 juillet 2008 relatif lorganisation du ministre de la justice56, les attributions dudit ministre en matire pnale. A ce titre, il appartient cette direction dlaborer la lgislation et la rglementation en matire rpressive et dexaminer, en liaison avec les autres dpartements ministriels concerns, tous les projets de normes comportant des dispositions pnales.
54- Cf. le rapport annuel du Conseil dEtat de 1991, De la scurit juridique, et le rapport public 2006, Scurit juridique et complexit du droit. Cf. galement le rapport de la mission de lutte contre lination normative remis le 26 mars 2013 par Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, particulirement p. 81 et p. 83 en ce qui concerne la matire pnale. 55- La base NATINF est la nomenclature des infractions pnales, qui sert de support linscription des condamnations au casier judiciaire national. 56- Dcret n 2008-689 du 9 juillet 2008.
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Les dispositions de ce dcret sont le reet dune organisation hrite de lhistoire, en vertu de laquelle le garde des sceaux doit, selon la doctrine, se voir reconnatre une sorte de domaine rserv dans la prparation de certains textes lgislatifs ou rglementaires, singulirement en matire pnale57. Aussi le ministre de la justice devrait-il dabord tre regard comme le ministre de la loi et, selon lexpression du doyen Barthlmy, le directeur de la lgislation civile et criminelle 58. En rgle gnrale, les principaux textes de droit pnal gnral et de procdure pnale sont directement prpars par la direction des affaires criminelles et des grces, en liaison, en ce qui concerne certains textes de procdure pnale, avec le ministre de lintrieur. Dans dautres cas cependant, et particulirement dans le domaine du droit pnal spcial, le ministre de la justice nest pas lorigine des textes comportant des sanctions pnales nouvelles, qui sont directement labors par dautres dpartements ministriels. La Chancellerie apporte alors son expertise. Si la Commission na pas envisag de coner au ministre de la justice un vritable monopole pour llaboration des textes pnaux, comme lavait propos le groupe de travail prsid par JeanMarie Coulon59, elle a cependant jug que le poids de la direction des affaires criminelles et des grces devait tre nettement renforc. Elle a dabord observ que les dispositions du guide de lgistique, auxquelles les administrations se rfrent loccasion de llaboration des textes lgislatifs et rglementaires, devaient tre toffes en ce qui concerne la consultation du ministre de la justice. Si ce guide rappelle en effet, au point 5.2.6 intitul Prvoir des sanctions administratives ou pnales , que tout projet de cration dune sanction pnale doit faire lobjet, sufsamment lavance, dune consultation du ministre de la justice , cette invitation gure toutefois en n de guide, dans une partie consacre aux cas pratiques . Il semblerait donc justi quelle gure dans les parties du guide consacres aux principales tapes de la conception dun texte. Tel est dj le cas dautres consultations opportunes, bien que juridiquement facultatives, comme celles relatives lassociation du ministre charg de loutre-mer sur les textes susceptibles davoir une incidence outre-mer60. La Commission considre galement que, dans le cadre de la modernisation de laction publique (MAP) et de la politique de simplication des normes que le Gouvernement a engages, dont le pilotage et la coordination ont t cons au secrtariat gnral du Gouvernement61, il serait utile de rappeler le principe de la ncessaire consultation de la direction des affaires criminelles et des grces sur les projets de textes lgislatifs et rglementaires comportant des dispositions pnales de toute nature. La Commission recommande enn que cette rgle soit dment rappele dans une circulaire du Premier ministre actualisant la circulaire du 7 juillet 2011 relative la qualit du droit, dont lun des objectifs tait prcisment de remdier la grande dispersion de la production normative qui caractrise le systme franais .
57- Selon lexpression employe par Edwin Matutano in Le domaine rserv au ministre de la Justice dans la prparation des lois et des rglements, RFDA 2005 p. 721. 58- J. Barthelemy et P. Duez, Trait de droit constitutionnel, Librairie Dalloz, p. 646. 59- Rapport remis en janvier 2008 au garde des sceaux, ministre de la justice, par Jean-Marie Coulon, premier prsident honoraire de la cour dappel de Paris, La dpnalisation de la vie des affaires, La Documentation franaise, collection des rapports ofciels, Paris, 2008. 60- Cf. le point 2.1.3. (Consultations pralables) du guide qui renvoie, en ce qui concerne loutre-mer, au point 3.6.2. (laboration et contreseing des textes comportant des dispositions relatives loutre-mer). 61- Cf. linstruction adresse le 19 fvrier 2013 par le directeur de cabinet du Premier ministre aux directeurs de cabinet des membres du Gouvernement.
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Proposition n 20 : Circonscrire les cas dans lesquels le garde des sceaux
est fond demander ou recevoir une information dans les affaires individuelles
La Commission a constat que les demandes dinformation sollicites intervalles rguliers, par la direction des affaires criminelles et des grces et par les parquets gnraux, dans les affaires individuelles dites signales , reprsentaient une charge de travail trs lourde pour les parquets. Plus gravement, elle a relev que ces demandes pouvaient provoquer un malaise chez de nombreux magistrats du ministre public, soit en raison des motivations prtes ces demandes, soit en raison de leur inutilit objective. La loi du 25 juillet 2013, tout en supprimant le pouvoir du garde des sceaux dadresser des instructions au ministre public dans des affaires individuelles, a donn une base lgale la communication dinformations au garde des sceaux dans les affaires individuelles, en prvoyant que le procureur de la Rpublique tablit, dinitiative ou sur demande du procureur gnral, des rapports particuliers ayant vocation tre transmis au garde des sceaux62. La Commission considre que ces nouvelles dispositions imposent quune double rexion soit conduite sur le principe mme de la facult reconnue au garde des sceaux de recevoir une information sur des affaires judiciaires en cours et sur ses modalits. Elle sest ainsi dabord demand sil ne convenait pas, pour carter tout soupon dinstrumentalisation de la justice, de poser le principe, sans doute radical, selon lequel le garde des sceaux nest pas fond recevoir une information sur le droulement daffaires couvertes par le secret de lenqute. Elle a ensuite recherch, dans lhypothse o cette information serait juge lgitime et ncessaire, sil ne convenait pas de circonscrire les cas dans lesquels elle peut tre sollicite. Enn, elle a rchi la nature des informations communicables. Il ressort des dbats de la Commission quune double clarication est ncessaire. Dune part, la Commission considre que le garde des sceaux est lgitime tre destinataire dun rapport sur certaines affaires individuelles et non sur toutes. La Commission a identi quatre cas dans lesquels il nest pas douteux que le ministre est lgitime recevoir une information. Il sagit premirement des affaires qui soulvent une question de droit nouvelle. Le ministre de la justice tant le ministre de la loi en matire civile et pnale (cf. proposition n 19), il semble indispensable que le ministre soit tenu inform des difcults nes de lapplication dun texte dans ces matires. Deuximement, le ministre doit pouvoir tre inform des affaires qui prsentent un intrt manifeste pour la conduite de la politique pnale, laquelle se construit aussi la lumire de cas particuliers. Le ministre doit tre inform, troisimement, des affaires qui mettent en cause le fonctionnement du service public de la justice. En tant que responsable dun dpartement ministriel, il est ncessaire que le ministre soit inform de tout dysfonctionnement.
62- Deuxime alina de larticle 39-1 nouveau du code de procdure pnale.
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Quatrimement et enn, le ministre est lgitime tre inform des affaires qui prsentent, en raison de leur retentissement ou du trouble quelles causent, une dimension nationale. Il a sembl la Commission quil serait paradoxal dinterdire par principe linformation du garde des sceaux sur la rponse judiciaire apporte dans certaines affaires dampleur signicative accident maritime entranant une pollution marine, catastrophe arienne, prise dotages alors quil peut tre interrog par le Gouvernement ou le Parlement sur les suites qui y ont t apportes. La Commission recommande donc dinsrer, aprs le troisime alina de larticle 30 du code de procdure pnale, relatif aux attributions du garde des sceaux, un nouvel alina ainsi rdig : A sa demande ou linitiative du procureur gnral, [le garde des sceaux] est destinataire dinformations relatives des affaires individuelles qui soulvent une question de droit nouvelle, prsentent un intrt pour la conduite de la politique pnale, mettent en cause le fonctionnement du service public de la justice ou revtent, en raison de leur retentissement ou du trouble quelles causent, une dimension nationale. . La Commission juge galement essentiel de complter larticle 11 du code de procdure pnale, relatif au secret de lenqute, par un alina ainsi rdig : Les dispositions du prsent article ne font pas obstacle linformation du garde des sceaux dans les cas prvus au quatrime alina de larticle 30 . Dautre part, la Commission entend, en se situant cette fois sur le terrain des bonnes pratiques, apporter des prcisions dune certaine importance quant la nature des informations susceptibles dtre communiques. Il lui semble dabord que le garde des sceaux na vocation tre inform que dvnements passs, et en aucun cas dvnements venir. A titre dexemple, il nappartient pas au ministre de recevoir, via le ministre public, une information sur des actes de transport et de perquisition quun juge dinstruction prvoit de diligenter, et dont il aura inform le procureur de la Rpublique ainsi que le code de procdure pnale lui en fait lobligation63. Linformation du garde des sceaux ne peut donc qutre rtrospective. Ensuite, il conviendrait de poser le principe quaucune pice de procdure ne peut tre communique au ministre lappui du rapport dinformation qui lui est transmis. Les circulaires, en cours de prparation la direction des affaires criminelles et des grces, relatives aux nouvelles modalits de linformation du garde des sceaux, pourraient sans doute comporter de telles indications. Ces modications et recommandations auraient clairement pour objet de donner linformation du garde des sceaux un fondement juridique explicite, tout en traant, certes de manire indicative, le cadre dans lequel cette communication dinformations peut intervenir.
63- Le premier alina de larticle 92 du code de procdure pnale dispose : Le juge dinstruction peut se transporter sur les lieux pour y effectuer toutes constatations utiles ou procder des perquisitions. Il en donne avis au procureur de la Rpublique, qui a la facult de laccompagner .
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Proposition n 21 : Accrotre les capacits dvaluation de la politique

pnale par le ministre de la justice
En lien avec les constats formuls plus haut et avec la proposition consistant placer un Conseil national de politique pnale auprs du garde de sceaux (cf. proposition n 17), la Commission juge impratif de renforcer substantiellement les capacits dvaluation de la politique pnale au sein du ministre de la justice. Outre la ncessaire poursuite du dveloppement des outils informatiques de recueil statistique et danalyse, notamment dans le cadre du projet de systme dinformation dcisionnel (cf. propositions nos 62 et 63), la Commission estime quun rapprochement devrait tre opr avec les procdures dvaluation des politiques publiques mises en uvre au sein dautres dpartements ministriels. La place de la composante valuation dans lorganisation administrative de la direction des affaires criminelles et des grces pourrait sans doute tre renforce. Paralllement, il y aurait lieu de conduire une rexion sur les conditions dans lesquelles luniversit et les centres de recherches en matire de droit et de justice peuvent contribuer lvaluation des politiques pnales. Enn, la Commission rappelle quil entrerait dans la mission du Conseil national de politique pnale de faire connatre, par ses avis et rapports, ses attentes en la matire.
Proposition n 22 : Ancrer dans la pratique le rle du procureur gnral

en matire de coordination de la politique pnale au plan rgional
La Commission a jug satisfaisantes les dispositions de larticle 35 du code de procdure pnale, dans leur rdaction issue de la loi du 25 juillet 2013, qui conent au procureur gnral le soin de veiller lapplication de la loi pnale dans toute ltendue du ressort de la cour dappel, danimer et de coordonner laction des procureurs de la Rpublique, de prciser et, le cas chant, adapter les instructions gnrales du ministre de la justice au contexte propre au ressort et dvaluer leur application. Lchelon rgional est en effet un chelon pertinent pour adapter la politique pnale dnie nationalement au contexte local sans la segmenter excessivement, tant observ que les instructions diffuses par le garde des sceaux et prcises par le procureur gnral ne devraient pas tre regardes comme faisant obstacle ce que le procureur de la Rpublique dnisse des objectifs complmentaires en considration de la situation particulire de son dpartement (cf. proposition n 23). La Commission a relev cet gard que, dans le cadre dun rapprochement de la carte des cours dappel avec la carte des rgions administratives, qui implique une rduction du nombre des cours dappel (cf. proposition n 8), les procureurs gnraux devraient pour ceux qui seraient concerns par cette rforme pouvoir conduire leur action dans un cadre territorial tendu et plus cohrent.
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La cration, en 2002, dun conseil rgional de politique pnale commun aux cours dappel de Paris et de Versailles64, comme la cration plus rcente dun conseil rgional de politique pnale commun aux cours dappel de Fort-de-France, de Basse-Terre et de Cayenne, centr sur le fonctionnement de la juridiction interrgionale spcialise de Fort-de-France, tmoignent au demeurant de lintrt qui sattache la coordination de laction du ministre public une chelle territoriale plus large, en phase avec les phnomnes criminels et les bassins de dlinquance, cette chelle pertinente pouvant dans certains cas tre interrgionale. De manire plus gnrale, la Commission considre que la constitution par les procureurs gnraux de conseils rgionaux de politique pnale associant les procureurs de la Rpublique, les principaux responsables des services denqute et, en tant que de besoin, les responsables de certaines administrations, comme les Douanes, constitue un support particulirement intressant de lanimation de la politique pnale au plan rgional, sans quil soit dailleurs ncessaire dinstitutionnaliser ce qui relve ses yeux dune bonne pratique sinscrivant parfaitement dans le cadre dessin par le lgislateur en la matire.
Proposition n 23 : Reconnatre aux procureurs de la Rpublique une

capacit dinitiative en matire de dnition des priorits daction publique
Dans larchitecture que dessinent les articles 30, 35 et 39-1 du code de procdure pnale, dans leur rdaction rsultant de la loi du 25 juillet 2013, la politique pnale dtermine par le Gouvernement est conduite par le garde des sceaux, qui dlivre cette n des instructions gnrales au ministre public. Ces instructions sont prcises et, le cas chant, adaptes par le procureur gnral. Il revient au procureur de la Rpublique de les mettre en uvre en tenant compte du contexte propre son ressort. Si la Commission a jug que cette architecture tait satisfaisante dans lensemble, elle a toutefois exprim le souhait que les textes tiennent compte, davantage quils ne le font, de la pratique selon laquelle les procureurs de la Rpublique peuvent tre amens, pour des raisons lgitimes, dnir des objectifs daction publique complmentaires aux orientations dnies nationalement et adaptes rgionalement. Certains phnomnes criminels (hooliganisme, dlinquance transfrontalire, etc.) ne concernent que certaines portions du territoire national, mais ils supposent toutefois la dnition par le procureur de la Rpublique, aprs consultation des chefs de services et units de la police et de la gendarmerie, dune vritable politique daction publique pour y faire face. Les parquets de premire instance ne sauraient donc tre regards comme un niveau de stricte mise en uvre dune politique pnale dnie un niveau suprieur, rgional ou national. Ils ont en fait, et devraient se voir reconnatre en droit, une capacit dinitiative en matire de dnition de priorits daction publique dans leur ressort. Aussi la Commission juge-t-elle souhaitable de complter le premier alina de larticle 39-1 du code de procdure pnale en ce sens, en prvoyant que le procureur de la Rpublique peut en outre xer tous objectifs complmentaires rendus ncessaires par la situation particulire de son ressort .
64- Sous limpulsion commune des procureurs gnraux prs les cours dappel de Paris et de Versailles.
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Proposition n 24 : Communiquer le schma dorientation des procdures

pnales au sein et en dehors de la juridiction
La Commission a constat que la plupart des procureurs de la Rpublique laborent, sous forme de notes, de tableaux ou de lignes directrices, de vritables schmas dorientation des procdures pnales pour les affaires les plus courantes. Ces documents prsents par contentieux distinguent, selon la nature de linfraction en cause, les circonstances de sa commission et les ventuels antcdents de lauteur, la suite quil convient dy apporter. Cette pratique, qui mrite dtre encourage et systmatise, tend prvenir le risque dune incohrence dans la rponse apporte par les magistrats dun mme parquet aux affaires qui leur sont soumises. Elle garantit en outre une certaine prvisibilit des suites apportes par lautorit judiciaire aux enqutes. Il sagit cependant dorientations purement indicatives et dun simple outil daide la dcision : les magistrats du parquet sont libres dy droger lorsque des raisons particulires le justient. Ces schmas dorientation sont diffuss, en rgle gnrale, dans un cercle restreint qui inclut a minima les magistrats du parquet et, le cas chant, les chefs des services denqute du ressort. En revanche, ils ne sont que rarement communiqus aux magistrats du sige et pour ainsi dire jamais au barreau. Soucieuse damliorer la lisibilit de la politique pnale, la Commission a estim que les avantages tenant une communication plus large de ces schmas dorientation excdaient les inconvnients quelle a pu identier. Il lui semble ainsi souhaitable de les porter la connaissance, non seulement des chefs des services de police et units de gendarmerie du ressort, mais aussi des magistrats du sige de la juridiction et du barreau. Cette nouvelle pratique serait, clairement, un instrument de modernisation de laction du ministre public. Elle apporterait dabord de la transparence sur le fonctionnement judiciaire lchelon local. Ceci serait cohrent avec les propositions relatives linstitution du Conseil national de politique pnale (cf. proposition n 17) et au discours annuel du garde des sceaux sur lapplication de la loi pnale (cf. proposition n 18), qui tendent favoriser une plus grande transparence de la politique pnale au plan national. La Commission considre ensuite que lensemble des arbitrages oprs entre les diffrentes voies de poursuite et mesures alternatives aux poursuites peuvent tre expliqus et justis, ds lors quils obissent des critres objectifs, tirs de la gravit de linfraction, des circonstances de sa commission ou des antcdents judiciaires du mis en cause. La crainte quun enquteur ou, plus vraisemblablement, le conseil dune victime ou dun auteur cherche tirer argument de ce schma dorientation pour contester la dcision prise par un magistrat du parquet est comprhensible, et ce risque nest pas thorique. Pour autant, une telle contestation ne pourrait qutre carte, ds lors que le schma dorientation est et resterait, ainsi quil a t dit, dpourvu de tout effet juridique contraignant et ne saurait en aucune manire lier les magistrats du parquet. Enn, la Commission estime que la diffusion des schmas dorientation serait de nature contribuer cette plus grande prvisibilit de la rponse pnale quelle regarde comme un objectif part entire.
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Proposition n 25 : Approfondir le dialogue entre le sige et le parquet en

instituant un conseil de juridiction en matire pnale
Le rle du juge en matire pnale a connu de profondes volutions au cours des vingt dernires annes. Dun ct, lamplication du recours par le parquet aux mesures alternatives aux poursuites et la diversication des voies de poursuite, en raison notamment de la cration de la procdure de comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit, du recours plus frquent au jugement par ordonnance pnale et du dveloppement des audiences correctionnelles juge unique, ont segment son intervention et lont parfois isol, au point quil lui est devenu difcile, particulirement dans les tribunaux les plus importants, de conserver une vision complte de la manire dont la justice pnale est rendue au sein mme de sa juridiction. De lautre, lextension des possibilits damnagement des peines prononces par les juridictions rpressives a rduit encore un peu plus la lisibilit de la rponse pnale. Cette volution nest pas sans faire courir le risque dune certaine incohrence des dcisions rendues. La rexion de la Commission a donc port sur les voies et moyens permettant, dune part, de rtablir au sein de la juridiction un temps dchange, de rexion et dinformation de lensemble des juges du sige et, dautre part, de perfectionner les conditions dans lesquelles sige et parquet concourent ladministration de la justice pnale. Il semble dabord impratif que lensemble des magistrats dune mme juridiction, depuis linstruction jusqu lapplication des peines en passant par les fonctions de juge des enfants et de juge des liberts et de la dtention, puissent bncier, de manire institutionnalise, dune information priodique sur les phnomnes de dlinquance au sein du ressort, sur les ressources de toute nature dont dispose la juridiction (mdiation pnale, dlgus du procureur, solutions en termes de travail dintrt gnral et damnagement de peines, etc.) et sur les pratiques respectives des magistrats. Au-del des dossiers quil traite individuellement, chaque magistrat doit en effet pouvoir connatre le contexte global dans lequel sinscrivent ses dcisions. Parce quil est prsent en amont des poursuites, laudience des juridictions de jugement et en aval de leurs dcisions, le ministre public a un rle essentiel jouer dans la dlivrance de cette information ncessaire au maintien de la cohrence de notre systme de justice pnale. Une politique pnale na par ailleurs de sens et de porte que si elle peut tre traduite, principalement, dans des dcisions juridictionnelles. Pour cela, elle doit tre lisible. Il faut donc que les procureurs de la Rpublique et les procureurs gnraux exposent leur action et leurs orientations auprs des magistrats du sige. En exigeant du procureur de la Rpublique et du procureur gnral quils informent au moins une fois par an lassemble des magistrats du sige et du parquet des conditions de mise en uvre de la politique pnale dans le ressort et des instructions gnrales adresses cette n par le ministre de la justice, les articles 35 et 39-1 du code de procdure pnale, dans leur rdaction issue de la loi du 25 juillet 2013, sont clairement venus combler un manque65. Ainsi quil a t dit, cette information pourrait en outre passer par la mise en uvre des prconisations formules par la Commission en faveur de la communication plus systmatique des schmas dorientation des procdures pnales auprs des magistrats du sige comme auprs du barreau (cf. proposition n 24).
65- Le quatrime alina de larticle 35 du code de procdure pnale dispose : [Le procureur gnral] informe, au moins une fois par an, lassemble des magistrats du sige et du parquet des conditions de mise en uvre, dans le ressort, de la politique pnale et des instructions gnrales adresses cette n par le ministre de la justice en application du deuxime alina de larticle 30 . Le troisime alina de larticle 39-1 du mme code dispose : [Le procureur de la Rpublique] informe, au moins une fois par an, lassemble des magistrats du sige et du parquet des conditions de mise en uvre, dans le ressort, de la politique pnale et des instructions gnrales adresses cette n par le ministre de la justice en application du deuxime alina de larticle 30 .
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Une meilleure information du sige sur la politique pnale constitue un progrs ncessaire mais nest pas pour autant sufsante. Lapprofondissement du dialogue entre le sige et le parquet doit en outre porter sur les conditions dans lesquelles ils concourent ensemble ladministration de la justice dans leur ressort, dont ils sont, en ltat du droit, solidairement responsables66. Des progrs peuvent tre accomplis dans ce domaine sans que ne soit mis en cause le principal cardinal de la sparation des fonctions de poursuite et de jugement. Sil incombe au parquet dinformer le sige de ses priorits daction publique, il appartient aussi au sige dinformer le parquet des moyens quil est susceptible de mobiliser, du point de vue du nombre et de la typologie des audiences, de la capacit des cabinets dinstruction ou de lorganisation du sige correctionnel. La mise en uvre des diffrentes procdures de jugement, quil sagisse de la comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit ou des ordonnances pnales, impose une concertation minimale sur les cas et critres de recours ces voies de poursuites. Il en va de mme en ce qui concerne le recours la procdure de comparution immdiate, qui peut tre lourde dincidence sur la tenue et la composition des audiences correctionnelles. Enn, les infractions commises en marge de certains vnements (manifestations sportives, mouvements de contestation sociale, festivals) peuvent justier, plus ponctuellement, un accord sur les conditions dans lesquelles linstitution judiciaire peut y apporter une rponse, par exemple en crant des audiences supplmentaires. Ces questions de logistique judiciaire doivent, elles aussi, tre anticipes. Enn, sil nappartient pas au parquet dexiger une harmonisation des pratiques des juges du sige lorsquelles sont divergentes, il semble cependant que les magistrats du sige devraient pouvoir se saisir eux-mmes, et eux seuls, de cette dlicate question. Le principe de lindpendance de lautorit judiciaire et la plnitude de juridiction du juge en matire pnale ne font pas obstacle, en effet, ce que les magistrats du sige connaissent lexistence dventuelles divergences de jurisprudence ou de pratiques. A cet gard, la Commission regarde avec intrt le mouvement tendant promouvoir, sous limpulsion des premiers prsidents et prsidents, une meilleure lisibilit, ou prvisibilit, de la jurisprudence de la juridiction, en matire civile comme en matire pnale, via linstauration dchanges, de restitutions de pratiques ou de consensus. merge ainsi la notion de politique juridictionnelle du sige, dont le rle devrait tre encore plus important dans le scnario dun tribunal dpartemental regroupant plusieurs antennes lchelle du dpartement. Cest pourquoi la Commission considre quil serait intressant, dans le droit l de certaines initiatives locales et dans le prolongement des dispositifs de concertation existants que sont les assembles des magistrats du sige et du parquet67 ou que permettent les dispositions du code de procdure pnale relatives laudiencement correctionnel68, de mettre en place un conseil de juridiction en matire pnale.
66- Manifestation du principe dyarchique, larticle R. 212-58 du code de lorganisation judiciaire dispose notamment que [l]e prsident du tribunal de grande instance et le procureur de la Rpublique prs ce tribunal () sassurent, chacun en ce qui le concerne, de la bonne administration des services judiciaires et de lexpdition normale des affaires . 67- Cf. les articles R. 212-34 et suivants du code de lorganisation judiciaire pour les assembles des magistrats du sige du tribunal de grande instance, les articles R. 212-38 et suivants du mme code pour les assembles des magistrats du parquet et les articles R. 212-41 et suivants du mme code pour les assembles des magistrats du sige et du parquet. 68- Larticle 399 du code de procdure pnale dispose : Le nombre et le jour des audiences correctionnelles sont xs par dcision conjointe du prsident du tribunal de grande instance et du procureur de la Rpublique. / Il en est de mme de la composition prvisionnelle de ces audiences, sans prjudice des pouvoirs propres du ministre public en matire daudiencement. / Les dcisions prvues au prsent article sont prises, aprs avis de lassemble gnrale du tribunal, la n de lanne judiciaire pour lanne judiciaire suivante, et peuvent, en cas de ncessit, tre modies en cours danne dans les mmes conditions. / En cas dimpossibilit de parvenir des dcisions conjointes, le nombre et le jour des audiences correctionnelles sont xs par le seul prsident du tribunal de grande instance, et la composition prvisionnelle de ces audiences est dtermine par le seul procureur de la Rpublique, aprs avis du premier prsident de la cour dappel et du procureur gnral .
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Cette instance serait dabord le lieu de la ncessaire information des juges du sige sur ltat de la dlinquance dans le ressort et la politique daction publique du parquet. Elle offrirait au procureur de la Rpublique la possibilit dattirer lattention du sige sur dventuelles pratiques ou jurisprudences divergentes au sein de la juridiction, permettant ainsi aux magistrats du sige de se saisir de cette question. Enn, elle favoriserait une meilleure administration de la juridiction. Ce conseil de juridiction devrait tre modulable, pour permettre que des thmes spciques soient abords dans une formation restreinte et plus oprationnelle. Il serait galement trs utile, en fonction de la problmatique aborde, dy associer le barreau, dont le concours est indispensable au bon fonctionnement de la justice pnale. La Commission observe enn que la participation du ministre public un conseil de juridiction en matire civile serait aussi justie, eu gard au rle croissant du parquet en cette matire.
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5-
Rafrmer les missions essentielles du ministre public
La Commission est convaincue que les interrogations sur la place du ministre public dans linstitution judiciaire et au sein de la cit naissent, pour une large part, de la diversication et de la sophistication progressive de sa fonction. Aux missions traditionnelles du parquet donner suite aux procdures qui lui sont soumises en dcidant dengager une poursuite ou de classer sans suite, tenir le sige du ministre public laudience, faire excuter les peines se sont ajoutes au l du temps dautres missions, non moins importantes. Dans le champ pnal, le procureur a t appel intervenir, en dehors de la commission de toute infraction, dans le champ de la prvention des infractions la loi pnale, dont le primtre et la dnition mme sont incertains. Allant au-del de son rle dacteur principal de la politique publique singulire quest la politique pnale, il sest mu en ambassadeur de linstitution judiciaire auprs des lus, des collectivits territoriales, des prfets et des services dconcentrs de lEtat. Il est dsormais attendu de lui quil intervienne, parfois en qualit de prsident, dans un nombre considrable dinstances partenariales. La mission du procureur a galement connu, dans la rpression des infractions la loi pnale, plusieurs volutions considrables. Autorit charge, en vertu de la loi69, dexercer laction publique dans lintrt gnral, le ministre public est concurrenc dans cette mission fondamentale par les pouvoirs que le lgislateur a confrs un nombre toujours plus important dassociations se proposant par leurs statuts de dfendre diverses causes (lutte contre les violences intrafamiliales, dfense des intrts des locataires, dfense de la langue franaise, protection des animaux etc.) en les autorisant exercer les droits reconnus la partie civile et en permettant, ainsi, que des poursuites soient engages, au moyen dune plainte avec constitution de partie civile ou dune citation directe devant le tribunal correctionnel, par des groupes assurant la dfense dintrts particuliers70. Paralllement, la rponse pnale est devenue beaucoup plus complexe. Il y a maintenant longtemps que lalternative poursuite/classement ne rend plus compte de lventail des solutions dont le ministre public dispose pour apporter une suite aux enqutes qui lui sont soumises. Cette volution, ainsi que le recours croissant aux procdures de jugement simplies, qui le font intervenir dans un champ quasi juridictionnel, ont aussi contribu brouiller limage du procureur. Enn, lide mme dune action publique individualise, qui tienne compte des circonstances propres chaque affaire, est mise mal par lobligation dans laquelle se trouvent les parquets dapporter une rponse judiciaire standardise une dlinquance de masse, limage du contentieux routier. En dehors du champ pnal, le rle de gardien de lordre public du ministre public na cess de se dvelopper. Ceci explique que ses attributions civiles aient t singulirement renforces, tout comme sa place dans la justice commerciale. Cest galement ce titre quil intervient dans de multiples procdures de nature administrative, pour dresser des listes dexperts, assurer une mission de surveillance des professions rglementes ou dlivrer des apostilles, sans que cette part de son activit soit dailleurs vritablement prise en compte et identie dans lensemble de ses attributions.
69- Cf. larticle 31 du code de procdure pnale. 70- Cf. les articles 2-1 et suivants du code de procdure pnale.
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5 - Rafrmer les missions essentielles du ministre public

La Commission sest donc attache formuler des recommandations destines donner plus de lisibilit et plus defcacit laction du ministre public. Ses propositions concernent ainsi les conditions dans lesquelles le parquet exerce laction publique dans le cadre du principe de lopportunit des poursuites (cf. propositions nos 26 28). Elles tendent galement la modernisation du traitement de certains contentieux, au moyen de la contraventionnalisation de certains dlits routiers et le dveloppement du recours la transaction pnale (cf. propositions nos 29 et 30), ainsi qu la rorganisation des instances partenariales de scurit et de prvention de la dlinquance (cf. propositions nos 31 et 32). La Commission formule enn un ensemble de propositions tendant garantir lintervention du ministre public dans le champ non pnal (cf. proposition n 33) tout en allgeant et en rorganisant certaines de ses attributions juridictionnelles et administratives (cf. propositions nos 34 37).
Proposition n 26 : Recentrer lactivit du parquet sur lexercice de laction

publique dans les affaires individuelles
Ainsi que le rappellent les articles 31 et 32 du code de procdure pnale, les magistrats du ministre public sont, avant toute autre mission, chargs dexercer laction publique dans les affaires individuelles qui leur sont soumises. Ceci implique quen amont de la poursuite, ils investissent pleinement leur rle de contrle des enqutes de police judiciaire jusqu la dcision dorientation de laffaire. Dans ce cadre, ils doivent sassurer du respect des prescriptions lgales applicables lenqute, de la compltude et de la qualit des investigations et du respect du principe de la loyaut des preuves. Cest ensuite laudience de chaque juridiction rpressive quil leur appartient de reprsenter la socit, en faisant entendre, par leurs rquisitions, la voix singulire de lintrt gnral. En aval de la poursuite, ils ont encore pour mission, en lien avec le juge de lapplication des peines, dassurer la mise excution effective des dcisions de justice. Recentrer le ministre public sur cette fonction premire, cest dabord lui redonner le temps et les moyens dexercer cette mission de manire qualitative. La gestion de ux considrables ne saurait en effet avoir pour contrepartie un affadissement de laction des magistrats des parquets et de lintrt quils peuvent trouver dans lexercice de leurs fonctions. De mme, lexigence dune prise de dcision rapide, dans le cadre de la permanence et des services de traitement en temps rel, ne saurait avoir pour contrepartie un affaiblissement du contrle quils sont tenus dexercer sur la lgalit et la qualit des enqutes. Lorganisation des parquets, mais aussi les modes de traitement des affaires pnales, doivent donc tre conus de telle sorte que les magistrats du ministre public puissent se consacrer aux faits les plus graves et les plus sensibles, aux enqutes les plus complexes et, plus gnralement, toutes les questions dapplication de la loi pnale qui appellent une expertise juridique. Les propositions que la Commission entend formuler sur le rgime applicable certains contentieux pnaux (cf. proposition n 29) ainsi que ses propositions tendant lamlioration des modalits de traitement des enqutes (cf. propositions nos 46 49), poursuivent prcisment cet objectif : redonner des marges de manuvre aux parquets pour leur permettre dexercer une action publique de qualit.
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Proposition n 27 : Redonner son plein effet au principe de lopportunit

des poursuites
Le premier alina de larticle 40 du code de procdure pnale rappelle que le procureur de la Rpublique reoit les plaintes et dnonciations et apprcie la suite quil convient dy donner conformment aux dispositions de larticle 40-1 . Larticle 40-1, issu de la loi du 9 mars 2004 prcite, pose clairement le principe de lopportunit des poursuites. Aux termes de cet article, le procureur de la Rpublique territorialement comptent, lorsquil estime que les faits qui ont t ports sa connaissance constituent une infraction commise par une personne dont lidentit et le domicile sont connus et pour laquelle aucune disposition lgale ne fait obstacle la mise en mouvement de laction publique, dcide sil est opportun : / 1 Soit dengager des poursuites ; / 2 Soit de mettre en uvre une procdure alternative aux poursuites () ; / 3 Soit de classer sans suite la procdure ds lors que les circonstances particulires lies la commission des faits le justient . Le procureur de la Rpublique se voit donc reconnatre, en thorie du moins, le pouvoir de ne pas poursuivre lauteur dun comportement constitutif dune infraction pnale. Pour autant, la Commission constate que le systme franais de lopportunit des poursuites a profondment volu au cours des dernires annes. Dune part, la conception selon laquelle tout acte de dlinquance commis par un auteur identi ne saurait rester impuni et doit recevoir une rponse pnale a connu une extraordinaire diffusion dans la socit au point doccuper une place centrale dans les discours consacrs la justice pnale, sans que la pertinence de ce choix de principe ait t reconnue par des valuations scientiques indiscutables. Dautre part, la mise en uvre de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de nances (LOLF)71, qui a impliqu la globalisation des budgets des ministres et leur prsentation en missions et programmes en vue de favoriser lvaluation par le Parlement des rsultats obtenus, rapports aux objectifs xs et la dpense publique correspondante, sest traduite par la construction dune srie dindicateurs de performance qui ont eu leur part dans cette volution. Parmi ces indicateurs, le taux de rponse pnale occupe dsormais une place centrale. Calcul partir du nombre des affaires dites poursuivables , qui correspondent aux infractions juridiquement constitues et lucides, ce ratio a pour objet de mesurer la proportion de ces affaires qui ont donn lieu une rponse judiciaire de toute nature : rappel la loi par ofcier de police judiciaire ou par dlgu du procureur, composition pnale, procdure alternative aux poursuites, saisine dun juge dinstruction, poursuites pnales proprement dites. Il a pour corollaire le taux de classement sans suite qui mesure logiquement la part des affaires susceptibles dtre poursuivies et qui nont pas reu de rponse judiciaire il sagit des classements dits secs . Le taux de rponse pnale sest amlior continment au cours des douze dernires annes pour atteindre, comme lindique le tableau ci-dessous, 88,7 % en 2011.
71- Loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001.
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Evolution du taux de rponse pnale Anne Taux en % 2001 67,3 2002 68,2 2003 72,1 2004 74,8 2005 77,9 2006 80,4 2007 83,6 2008 85,4 2009 87,7 2010 88,4 2011 88,7
Sil subsiste en droit, le principe de lopportunit des poursuites pour les affaires lucides a donc presque compltement disparu en fait. Comme la fait, avant elle, le jury de la confrence de consensus relative la prvention de la rcidive72, la Commission dplore une telle volution qui est, ses yeux, porteuse de plusieurs effets pervers. Dans la mesure o lefcacit des parquets et, par voie de consquence, les emplois budgtaires qui y sont localiss, dpendent en partie de limportance de ce taux, les procureurs de la Rpublique ont mis en uvre des schmas dorientation des procdures destins rduire au maximum le taux de classements secs, quitte requalier et donc travestir une large part des dcisions de classement en pure opportunit en classements aprs rappel la loi . Sil atteint presque 90 %, le taux de rponse pnale actuel tombe ainsi environ 68 % si lon exclut les diverses mesures de rappel la loi . Au cours des auditions auxquelles a procd la Commission, a enn t mentionne la pratique consistant, dans certains parquets, supprimer purement et simplement les cas de classement en opportunit dans les formulaires normaliss de classement sans suite. Lafchage de taux de rponse pnale toujours plus levs laisse galement penser que linstitution judiciaire serait en mesure dapporter une rponse utile tout acte de dlinquance, quelle quen soit la gravit, ce qui nest pas exact. Bien au contraire, cette rponse systmatique contribue lasphyxie des parquets. Pour fonctionner correctement et efcacement, le ministre public a en effet besoin de pouvoir classer sans suite les affaires qui nappellent aucune rponse judiciaire formelle en raison de leur faible gravit, de la modestie du prjudice caus ou de la personnalit de lauteur. Surtout, la Commission considre que la survalorisation de la rponse pnale systmatique a pour contrepartie lmiettement et laffaiblissement de laction publique. Lessentiel des forces du parquet est ainsi absorb par la mise en uvre de rponses pnales de moyenne ou de faible intensit appliques un nombre toujours plus important daffaires, au dtriment dun investissement plus pouss dans la poursuite de comportements plus graves ou plus complexes, qui chappent par nature de telles rponses. Cest pourquoi la Commission juge quil est indispensable de redonner son plein effet au principe de lopportunit des poursuites. Une telle volution doit dabord se traduire dans les discours sur laction publique mais aussi dans les instructions de politique pnale qui sont dlivres au ministre public.
72- Le jury de la confrence de consensus relative la prvention de la rcidive a clairement recommand, dans son rapport remis le 20 fvrier 2013 au Premier ministre, de permettre au parquet de dployer lintgralit de son pouvoir dapprciation et de dcision et de mettre n la pratique dune rponse systmatique tout acte dlictuel, laquelle conduit une judiciarisation excessive . A cet effet, le jury a suggr de reconsidrer la pertinence de la priorit confre au taux de rponse pnale comme indicateur de performance et formul le souhait que les magistrats du ministre public puissent exercer pleinement lusage de leur pouvoir dopportunit des poursuites, jamais supprim dans les textes (page 16, point 30).
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Elle pourrait galement se traduire dans la loi. La Commission juge en effet que larticle 40-1 du code de procdure pnale doit tre modi en vue de laisser au procureur de la Rpublique une plus grande latitude pour classer une affaire indpendamment des circonstances particulires lies la commission des faits mentionnes au 3 de cet article. La mise en uvre de la recommandation que formule la Commission pourrait en outre passer, en pratique, par la diffusion de nouveaux formulaires de classement sans suite mentionnant un cas gnrique de classement pour poursuites inopportunes , qui nimposerait pas de renseigner lune ou lautre des huit sous-catgories existantes (trouble ou prjudice peu important, carence du plaignant, comportement de la victime, etc.)73. Enn, la Commission juge impratif, sinon dabandonner le taux de rponse pnale comme indicateur de performance , du moins den relativiser considrablement limportance et la porte.
Proposition n 28 : Supprimer lexigence de la plainte pralable de

ladministration en matire de fraude scale
Larticle L. 228 du livre des procdures scales impose, peine dirrecevabilit, que les plaintes de ladministration tendant lapplication de sanctions pnales pour fraude scale soient dposes sur avis conforme de la commission des infractions scales (CIF). Les mmes dispositions prvoient que la dcision de saisir la CIF dune plainte pour fraude scale appartient au seul ministre charg du budget. Faute de plainte pralable de ladministration scale, les poursuites engages de sa propre initiative par le procureur de la Rpublique sont donc voues lchec74. La CIF ne dispose, par ailleurs, daucun pouvoir dauto-saisine et se borne examiner les propositions de poursuites correctionnelles que le ministre charg du budget lui soumet75. La mise en uvre des poursuites pnales en vue de rprimer le dlit de fraude scale obit ainsi des rgles exorbitantes du droit commun. Si certains mcanismes de mme nature subsistent ponctuellement, comme en matire datteinte au crdit de la Nation76 ou dinfractions douanires la lgislation et la rglementation des relations nancires avec ltranger77, dautres ont t abrogs au l du temps. Cest ainsi que le lgislateur a supprim, en 2005, le mcanisme de la plainte pralable des ministres de la dfense ou de lconomie et des nances en matire de commerce illicite darmes et de munitions78.
73- Les huit cas de classement sans suite pour poursuites inopportunes sont les cas 41 48 : recherches infructueuses, dsistement plaignant, tat mental dcient, carence plaignant, comportement de la victime, victime dsintresse dofce, rgularisation dofce, prjudice ou trouble peu important caus par linfraction. 74- Ceci ne semble faire gure de doute eu gard la jurisprudence de la Cour de cassation en matire de plainte pralable dune administration : cf. Cass. crim., 27 juin 2001, n 01-81.865, Bull. crim. 2001, n 163 p. 512. La chambre criminelle stait prononce dans le mme sens en ce qui concerne les infractions scales domission de passation dcritures ou de passation dcritures inexactes ou ctives (Cass. crim., 15. dc. 1987, n 87-83.475, Bull. crim. 1987, n 397). 75- Cf. la documentation administrative de base 13 N 4213. 76- Larticle 3 de la loi du 18 aot 1936 exige une plainte du ministre de lconomie et des nances pralable lexercice des poursuites lencontre de ceux qui auront sciemment rpandu dans le public des faits faux ou des allgations mensongre de nature branler la conance dans la solidit de la monnaie ou la valeur des fonds dEtat ou dautres collectivits publiques. 77- En vertu de larticle 458 du code des douanes. 78- Troisime alina de larticle 36 du dcret-loi du 18 avril 1939 xant le rgime des matriels de guerre, armes et munitions, codi larticle L. 2339-1 du code de la dfense, dont le troisime alina a t abrog par larticle 10 de la loi n 2005-1550 du 12 dcembre 2005 modiant diverses dispositions relatives la dfense.
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Certes, la Commission nignore pas que larticle L. 228 du livre des procdures scales nexige pas, peine dirrecevabilit, que les poursuites exerces par le ministre public du chef du dlit descroquerie en matire de taxe sur la valeur ajoute soient prcdes de lavis conforme et pralable de la CIF79. La poursuite du dlit de blanchiment, que la chambre criminelle de la Cour de cassation regarde comme une infraction gnrale, distincte et autonome , nest pas davantage soumise aux dispositions de larticle L. 228. Ainsi, larticle 324-1 du code pnal ne subordonne pas la rgularit de la poursuite pour blanchiment de fraude scale au dpt dune plainte pralable de ladministration80. Toutefois, la Commission estime que lexigence dune plainte pralable aprs avis de la CIF pour la poursuite du dlit de fraude scale, combine la saisine exclusive de cet organe par une autorit ministrielle, porte une atteinte excessive et injustie au principe gnral en vertu duquel toute autorit constitue ou tout fonctionnaire qui, dans lexercice de ses fonctions, acquiert la connaissance dun crime ou dun dlit est tenu den donner avis sans dlai au procureur de la Rpublique en lui transmettant tous les renseignements qui y sont relatifs81. La Commission observe en outre que la procdure en vigueur, en subordonnant la rgularit de poursuites judiciaires la dcision dune autorit politique, est susceptible de porter atteinte au principe dgalit des citoyens devant la loi pos larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789. En effet, dans la situation actuelle, la politique pnale en matire scale chappe totalement au ministre public, qui ne peut poursuivre que les dossiers que le ministre a choisi de soumettre la CIF et pour lesquels cette commission a donn un avis conforme. Or les comportements de soustraction intentionnelle limpt, quils soient le fait de personnes physiques ou de personnes morales, sont dune particulire et vidente gravit. Au prjudice caus aux nances publiques sajoute latteinte porte au contrat social et au principe fondamental, pos par larticle 13 de la Dclaration de 1789, de lgale rpartition entre tous les citoyens, en raison de leurs facults, de lindispensable contribution commune aux dpenses publiques. Les rgles du livre des procdures scales sont lorigine dune regrettable asymtrie : systmatiquement inform de lensemble des atteintes aux biens, quelle que soit leur gravit, le procureur de la Rpublique ne peut en revanche tre inform des comportements constitutifs de fraude scale, fussent-ils dune particulire gravit, pour lesquels le ministre, suivant ou non lavis des services de la direction gnrale des nances publiques, aura dcid de ne pas saisir la CIF dune proposition de poursuites correctionnelles, au prix dune regrettable opacit82. La Commission juge donc indispensable de supprimer le verrou que constitue la plainte pralable du ministre du budget en matire de fraude scale. Elle observe que la volont exprime par le Gouvernement de lutter plus efcacement contre la fraude scale et les manquements au devoir de probit, comme le besoin exprim par les citoyens de faire disparatre tout soupon dinstrumentalisation de laction publique, militent en faveur dune telle proposition.
79- Cass. crim., 19 oct. 1987, n 85-94.605, Bull. crim. 1987, n 353. 80- Cass. crim., 20 fvr. 2008, n 07-82.977, Bull. crim. 2008, n 43. 81- Second alina de larticle 40 du code de procdure pnale. 82- Cf. sur ce point lavis de Rezki Ait Ihadadene, La mise en mouvement de laction publique en matire scale, Revue de sciences criminelles 1994 p. 279, qui estime que la cration de la CIF ne prserve en rien du risque darbitraire dans la slection des dossiers qui lui sont soumis.
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Dans lhypothse o un procureur de la Rpublique nancier comptence nationale serait institu, cette proposition serait par ailleurs de nature renforcer la position de ce magistrat83. Enn, si la Commission ne sous-estime pas les consquences pratiques qui sattachent la transmission systmatique par ladministration scale des dossiers de contribuables ayant intentionnellement omis de souscrire ou minor leurs dclarations scales, eu gard la charge importante qui en rsulterait pour les parquets, elle a cependant considr quune telle transmission serait loccasion de mettre en uvre, en toute transparence, une vritable politique daction publique en la matire. La Commission recommande donc que soit supprime la rgle, prvue larticle L. 228 du livre des procdures scales, selon laquelle les poursuites tendant lapplication de sanctions pnales en matire dimpts directs, de taxe sur la valeur ajoute et autres taxes sur le chiffre daffaires, de droits denregistrement, de taxe de publicit foncire et de droits de timbre ne peuvent tre exerces que sur la plainte pralable de ladministration aprs avis conforme de la commission des infractions scales saisie la diligence du ministre charg du budget.
Proposition n 29 : Assurer un traitement plus efcient de certaines

infractions routires par le recours la contraventionnalisation et la forfaitisation
Le contentieux de la circulation routire est un contentieux de masse qui impacte profondment lensemble des juridictions et obre leurs capacits daudiencement et de jugement, puisquil reprsente, en moyenne, entre 30 et 40 % de leur activit pnale et 34 % des infractions sanctionnes en 2011 au plan national84. Ce contentieux contribue, pour une large part, lvolution du rle du ministre public vers un rle de vritable gestionnaire de ux de procdures, en lui faisant perdre de vue sa mission premire dexercice individualis de laction publique. Les affaires de dlinquance routire traites par les parquets sont, dans limmense majorit, des affaires simples, dont llucidation a t facile et qui ne soulvent aucune difcult du point de vue de ladministration de la preuve de la culpabilit. Une part croissante de ces affaires est traite selon des procdures simplies ou non contradictoires (composition pnale, comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit, ordonnance pnale). Le choix de la rponse pnale varie selon les pratiques locales, au risque dune certaine incohrence, y compris au sein dun mme dpartement comptant plusieurs tribunaux de grande instance. Au cours de lanne 2011, 10,7 % seulement des 110 517 infractions uniques de conduite de vhicule sous lempire dun tat alcoolique ont t juges par le tribunal correctionnel85, la part des ordonnances pnales, des compositions pnales et des procdures de comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit tant respectivement de 54,02 %, 24,17 % et 11,08 %.
83- Cf. sur cet aspect le point de vue en ce sens de Chantal Cutajar, Le futur parquet nancier : quels enjeux ?, Recueil Dalloz 2013 p. 1400. 84- Selon les donnes diffuses en fvrier 2013 par la sous-direction de la statistique et des tudes du secrtariat gnral du ministre de la justice (Les condamnations anne 2011), 898 379 crimes et dlits ont t sanctionns au cours de lanne 2011, dont 305 308 infractions en matire de circulation routire. 85- 11 843 jugements correctionnels pour 110 517 infractions uniques.
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Les peines iniges aux condamns sont, principalement, lamende et la suspension du permis de conduire. Ainsi, en matire de conduite sans permis, une peine privative de libert na t prononce que dans 10,09 % des cas86, au demeurant pour un quantum moyen assez faible. Ces sanctions obissent par ailleurs, de manire plus ou moins transparente, des barmes qui ne laissent parfois en raison mme de contraintes lgales87 quune place rsiduelle lindividualisation, ce qui pose invitablement la question de la raison dtre de lintervention du juge. Enn, ces procdures donnent lieu, notamment en matire de conduite dun vhicule sous lempire dun tat alcoolique, un cumul de sanctions administratives et pnales de mme nature, en loccurrence des suspensions du permis de conduire, les interventions successives et redondantes de lautorit administrative et de lautorit judiciaire tant la cause dune illisibilit certaine de la rponse apporte par les pouvoirs publics ces comportements. Le succs sans prcdent rencontr par la politique de prvention routire, qui sest traduite par une trs forte diminution du taux de la mortalit au cours des dix dernires annes88, peut faire hsiter proposer tout changement dans le volet rpressif de cette politique publique, qui serait susceptible dtre regard et analys comme un mauvais signal de permissivit ou de laxisme donn aux conducteurs. Cest prcisment au bnce de considrations de cette nature que la Commission sur la rpartition des contentieux prside par Serge Guinchard a fait le choix, en 2008, de sabstenir de formuler des propositions dans le sens dune dpnalisation ou dune contraventionnalisation du contentieux routier89. Aprs en avoir longuement dbattu en son sein90, la Commission considre, quant elle, que des changements substantiels dans le mode de traitement de certaines infractions routires peuvent et doivent tre proposs dans le sens dune rpression plus efciente de ces comportements, sans encourir le risque que lvolution quelle prconise soit perue comme une remise en cause de la volont des pouvoirs publics de lutter contre la dlinquance routire. Elle observe, cet gard, que les succs de la politique de lutte contre linscurit routire ne sont pas directement corrls au traitement pnal du contentieux routier, qui na sous rserve dun recours croissant des procdures simplies quasiment pas volu au cours des dernires annes, alors que le nombre de tus sur la route a accus, au cours de la mme priode, une dcrue signicative. Cette volution favorable est, bien davantage, mettre en relation avec dautres actions des pouvoirs publics, notamment la gnralisation des contrles de vitesse automatiss. La Commission considre que la voie dune contraventionnalisation dune partie du contentieux routier, dans le cadre du recours la procdure de lamende forfaitaire, est de nature permettre un traitement plus efcient de ces comportements par les forces de scurit et lautorit judiciaire, tout en garantissant une rponse judiciaire au moins aussi forte que la rponse actuelle mais aussi plus systmatique et plus homogne au plan national.
86- 2 082 peines privatives de libert pour 20 617 infractions uniques. La peine de suspension du permis de conduire ne peut, par construction, tre prononce en rpression de cette infraction. 87- La loi n 2003-495 du 12 juin 2003 renforant la lutte contre la violence routire a, par exemple, supprim la possibilit, auparavant prvue par larticle L. 234-2 du code de la route, damnager la peine de suspension du permis de conduire en la limitant la conduite en dehors de lactivit professionnelle. 88- Le nombre de personnes tues trente jours dans un accident de la circulation routire est pass de plus de 8 000 en 2000 3 653 en 2012. 89- Rapport au garde des sceaux de la Commission sur la rpartition des contentieux prside par Serge Guinchard, professeur mrite de luniversit Panthon-Assas (Paris 2), Lambition raisonne dune justice apaise, La Documentation franaise, Collection des rapports ofciels, Paris, 2008, pages 145 et suivantes. 90- La Commission a pu sappuyer, entre autres, sur la parfaite connaissance du sujet de M. le Prfet Jean-Luc Nvache, membre de la Commission et ancien dlgu interministriel la scurit routire.
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La Commission sest dabord accorde pour maintenir les infractions routires dans le champ pnal. Elle sest certes interroge sur la spcicit de lintervention judiciaire par rapport la rponse administrative, en particulier pour le traitement des faits les moins graves. La circonstance que lautorit administrative intervient dj pour prononcer des sanctions (retraits de points, mesures de suspension administrative du permis de conduire) pourrait par ailleurs militer en faveur de la constitution, au prot de lautorit administrative, dun bloc de comptences cohrent. La Commission a cependant cart cette piste. Dune part, elle a considr que la dpnalisation au prot de la cration dun systme de sanctions administratives tait susceptible, la diffrence des solutions quelle propose, dtre regarde par les citoyens comme un affaiblissement de la rpression, ds lors que la voie pnale demeure, quon le veuille ou non, dans les reprsentations collectives, la voie rpressive par excellence. Dautre part, elle a relev que le transfert logique au juge administratif du contentieux des recours contre les sanctions susceptibles dtre iniges par ladministration supposait doprer, dun ordre de juridiction vers lautre, un basculement trs lourd et, partant, difcile mettre en uvre court terme. Enn, lide de constituer un bloc de comptences au prot de ladministration lui a paru assez illusoire dans la mesure o il nest gure discutable que certains comportements (mise en danger de la vie dautrui, refus dobtemprer, homicides et blessures involontaires, etc.) doivent rester et resteront en tout tat de cause dans le champ pnal. La Commission a ensuite considr que le contentieux routier ne devait pas tre contraventionnalis dans son ensemble. Eu gard leur gravit, les infractions de blessures involontaires et homicides involontaires par conducteur, aggravs ou non, doivent tre maintenues dans le champ correctionnel. Il en va de mme en ce qui concerne les dlits de fuite et les refus dobtemprer, dans la mesure o lenqute fait souvent apparatre que ces comportements sont directement lis la commission dau moins une autre infraction pnale, comme le vol du vhicule ou le transport darmes ou de produits illicites. Les refus de se soumettre aux vrications tendant tablir lexistence dun tat alcoolique ou la consommation de stupants, qui portent atteinte lautorit de lEtat, doivent galement rester des dlits. Les faits de conduite dun vhicule malgr une suspension administrative ou judiciaire du permis de conduire ainsi que les faits de conduite dun vhicule malgr une annulation ou une interdiction judiciaire paraissent galement devoir tre maintenus dans le champ correctionnel, ds lors que ces infractions ont pour objet de sanctionner latteinte une dcision formelle prise par le reprsentant de lEtat ou par lautorit judiciaire, en rpression dune premire infraction routire. Enn, les faits de conduite de vhicule sous lempire de produits stupants doivent aussi tre maintenus sous leur actuelle qualication dlictuelle, ds lors que les comportements dusage et de dtention de produits stupants, qui sont frquemment poursuivis en concours, sont eux-mmes constitutifs de dlits et dans la mesure o il est difcile dtablir dans tous les cas, au-del de labsorption de produits stupants, limportance de limprgnation par ces produits ainsi que les consquences, potentiellement graves, qui en rsultent sur la capacit conduire. En ce qui concerne la conduite sous lempire dun tat alcoolique, la Commission juge de mme quil est ncessaire de maintenir une qualication correctionnelle spcique pour les imprgnations massives. Aprs avoir examin les statistiques disponibles en matire daccidentologie, elle a choisi de xer 0,80 milligramme dalcool par litre dair expir, cest--dire au double du taux actuel, le taux compter duquel la conduite dun vhicule doit rester un dlit. Il est en effet tabli quau-del dun taux de cette importance, qui suppose en tout tat de cause la consommation dune quantit trs signicative dalcool91, le risque de provoquer un accident devient particulirement important.
91- Un tel taux reprsente une consommation de lordre de six huit verres dalcool.
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De la mme manire, la Commission estime que la conduite dun vhicule en tat divresse manifeste92 doit logiquement rester un dlit. En effet, cette infraction entre frquemment en concours avec linfraction de refus de se soumettre aux vrications tendant tablir ltat alcoolique93, qui doit rester dans le champ correctionnel ainsi quil vient dtre dit. En outre, cette infraction, qui implique de pourvoir caractriser livresse manifeste, suppose en rgle gnrale une alcoolisation massive, limpossibilit dtablir le taux dalcoolmie laissant supposer une alcoolmie potentiellement suprieure au seuil de 0,80 milligramme dalcool par litre dair expir, partir duquel la conduite dun vhicule doit rester un dlit. La Commission propose en dnitive de transformer en contraventions de la 5me classe : les dlits de dfaut de permis de conduire et de dfaut dassurance, qui constituaient des contraventions jusqu lentre en vigueur de la loi du 9 mars 2004 prcite94, tant observ que le dfaut dassurance nest passible daucune peine demprisonnement ; le dlit de conduite dun vhicule malgr injonction de restituer le permis de conduire rsultant du retrait de la totalit des points, dont le rgime parat devoir suivre le rgime de la conduite sans permis ; le dlit de conduite dun vhicule sous lempire dun tat alcoolique caractris par la prsence dans lair expir dun taux dalcool suprieur ou gal 0,40 milligramme et infrieur 0,80 milligramme. Ces cinq infractions reprsentaient, en 2011, environ 210 000 infractions95 ayant ncessit, dans leur immense majorit, la rdaction dune procdure complte par un policier ou un gendarme, un appel la permanence du parquet en vue dune dcision dorientation, une transmission de la procdure au bureau dordre et, selon le cas, un audiencement devant le tribunal correctionnel ou la mise en uvre de la procdure dordonnance pnale, de composition pnale ou de comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit. Si le gain defcacit susceptible de rsulter dune contraventionnalisation ne fait ds lors gure de doute, la Commission entend cependant subordonner ce changement de rgime juridique la condition que les nouvelles contraventions cres soient traites dans le cadre de ltablissement par les forces de lordre dun procs-verbal lectronique, tltransmis au centre national de traitement de Rennes, en vue de la mise en uvre de la procdure de lamende forfaitaire. Ce mcanisme de forfaitisation, qui prsente le mrite dtre rapide, prvisible et conome en temps policier et judiciaire, implique que les infractions, actuellement dlictuelles, que la Commission propose de transformer en contraventions de la 5me classe, gurent dans la liste xe par le dcret en Conseil dEtat mentionn au premier alina de larticle 529 du code de procdure pnale, dans sa rdaction issue de la loi du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles96, qui a permis le recours la procdure de lamende forfaitaire pour les contraventions de la 5me classe.
92- Article L. 234-1 du code de la route. 93- En 2011, 3 714 automobilistes ont t condamns pour conduite dun vhicule en tat divresse manifeste, mais seulement 1 054 pour infractions uniques. Ainsi, dans prs de trois quarts des cas, lauteur a t poursuivi pour une autre infraction (refus de se soumettre aux vrications et/ou infractions en matire de permis de conduire). 94- Les articles 57 et 59 de la loi n 2004-204 du 9 mars 2004 prcite ont respectivement modi le I de larticle L. 221-2 du code de la route (dfaut de permis de conduire) et larticle L. 342-2 du mme code (dfaut dassurance). 95- 126 725 condamnations pour le dlit de conduite sous lempire dun tat alcoolique ont t prononces en 2011 (sans quon ne puisse distinguer en fonction du taux dalcoolmie). Environ 70 000 condamnations pour dfaut dassurance ou dfaut de permis ont t prononces au cours de la mme anne (source Infostat Justice sept. 2013, n 123, Le traitement judiciaire de la dlinquance routire). 96- Article 29 de la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011, issue des travaux de la Commission Guinchard.
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Le niveau de lamende forfaitaire devrait tre x au moins concurrence du montant moyen des amendes prononces97, si ce nest un montant lgrement suprieur. La rpression ne serait donc pas, dans les faits, amoindrie. Dans ce nouveau systme, il ny aurait donc plus de dcisions judiciaires de suspension du permis de conduire : seule une dcision de suspension administrative serait prise par le prfet, vitant ainsi le cumul de sanctions administratives et pnales de mme nature98. Par ailleurs, en ce qui concerne les nouvelles contraventions de la 5me classe de conduite dun vhicule sous lempire dun tat alcoolique et de dfaut de permis de conduire, la Commission propose que la rptition de ces comportements dans un dlai de deux ans compter des premiers faits soit constitutive dun dlit. Il ne sagirait pas, proprement parler, de mettre en uvre une procdure de rcidive dlictuelle dune contravention de la 5me classe, telle que la prvoit le second alina de larticle 132-11 du code pnal, car lapplication de la procdure de lamende forfaitaire a classiquement pour effet dteindre laction publique, ainsi que le prvoit larticle 529 du code de procdure pnale : faute de premier terme de condamnation pnale, il serait alors vain de vouloir caractriser une rcidive. Il ne sagirait pas davantage de crer un vritable dlit dhabitude qui serait constitu assez curieusement dailleurs, mme si la jurisprudence ladmet ds le deuxime fait commis. La solution que propose la Commission, lissue de ses changes avec le bureau de la lgislation pnale de la direction des affaires criminelles et des grces, consiste rendre passible de poursuites correctionnelles le fait de conduire un vhicule sous lempire dun tat alcoolique caractris par la prsence dans lair expir dun taux dalcool suprieur ou gal 0,40 milligramme et infrieur 0,80 milligramme, avec cette circonstance que les faits ont t commis moins de deux ans aprs la commission du premier fait. La poursuite du chef de cette infraction imposerait dtablir, dune part, lexistence du fait punissable justiant la poursuite et, dautre part, lexistence dun premier fait punissable antrieur, qui serait retenu dans la prvention et vis comme une circonstance aggravante et non comme un premier terme de condamnation. Le dispositif que propose la Commission lui parat susceptible datteindre plusieurs objectifs majeurs : plus grande homognit et plus grande cohrence de la rponse pnale au plan national pour ces infractions contraventionnalises, suppression du cumul des sanctions administratives et pnales de suspension du permis de conduire, rduction du temps de traitement de la procdure par les services verbalisateurs de la police et de la gendarmerie99, limitation corrlative de la charge pour les magistrats du sige et du parquet, mais aussi pour les personnels de greffe, enn, prvisibilit et automaticit accrue de la sanction.
97- Le taux moyen de lamende prononce pour les infractions uniques de conduite dun vhicule sous lempire dun tat alcoolique dans le cadre des ordonnances pnales est, titre dexemple, de 300 euros (298 euros en 2009, 294 euros en 2010 et 299 euros en 2011). Le montant moyen prononc en matire de conduite dun vhicule sans permis est plus proche de 400 euros (394 euros en 2009, 388 euros en 2010 et 383 euros en 2011). 98- A cet gard, il serait utile de veiller ce que la dure des sanctions administratives de suspension du permis de conduire prononces par les prfets soient harmonises au plan national. 99- Outre la mise en uvre de la procdure du procs-verbal lectronique, la solution propose par la Commission prsente galement lintrt de ne pas imposer la traduction des actes des procdures damende forfaitaire, qui doivent tre regardes comme des infractions mineures en droit de lUnion europenne, en application de la directive 2010/64/UE du Parlement europen et du Conseil du 20 octobre 2010 relative au droit linterprtation et la traduction dans le cadre des procdures pnales, ce qui simplie le travail policier et limite le cot en termes de frais de justice pnale. Le considrant n 16 de la directive cite en effet lexemple des infractions routires courantes tablies la suite dun contrle routier, pour lesquelles seul lventuel recours juridictionnel serait soumis la directive.
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En lien avec sa rexion sur le contentieux de la circulation routire, la Commission a observ quun traitement similaire (contraventionnalisation et forfaitisation) pourrait tre appliqu au dlit dusage illicite de stupants, qui constitue galement un contentieux de masse, avec prs de 190 000 personnes mises en cause par les services de police et les units de gendarmerie en 2011100 et 49 374 infractions sanctionnes au cours de la mme anne, dont 28 495 infractions uniques. Ce traitement, qui permettrait de maintenir un interdit pnal et dappliquer des sanctions nancires assez dissuasives aux consommateurs, ne serait pas susceptible de nuire, par ailleurs, aux enqutes pour trac de stupants ds lors quune mesure de placement en garde vue pourrait tre prise, en tant que de besoin, sous la qualication de dtention de produits stupants. Cependant, la Commission a considr quil ne lui appartenait pas de formuler une telle proposition, dont elle mesure au demeurant lextrme sensibilit, dans la mesure o la politique pnale en matire de produits stupants doit tre traite globalement.
Proposition n 30 : Encourager et dvelopper le recours la transaction

pnale dans certains contentieux techniques
Comme le rappelle implicitement larticle 1er du code de procdure pnale, les magistrats du ministre public ne disposent pas de laction publique pour lapplication des peines. Ils se bornent exercer cette action, qui nappartient qu la socit101. Cette rgle, combine au principe, applicable en matire de dlits et de crimes, de la sparation entre autorits charges de laction publique et autorits de jugement, soppose, ainsi que le Conseil constitutionnel la solennellement rappel par une dcision du 2 fvrier 1995102, ce que le procureur de la Rpublique, autorit charge de laction publique, transige avec lauteur dune infraction pnale en mettant sa charge des obligations susceptibles de porter atteinte la libert individuelle et assimilables une peine, que seul un juge peut imposer. Ces principes ne font cependant pas obstacle ce quune administration, dont les agents sont chargs de constater certaines infractions pnales, transige avec lauteur dun dlit ou dune contravention, avec lautorisation et sous le contrle du procureur de la Rpublique et sous rserve que laction publique nait pas t mise en mouvement. De nombreuses dispositions lgislatives accordent aujourdhui un tel droit de transaction pnale dont la mise en uvre a pour effet dteindre laction publique lorsque la loi le prvoit expressment, conformment au troisime alina de larticle 6 du code de procdure pnale.
100-189 772 personnes mises en cause pour usage de stupants en 2011. Chiffre extrait du rapport 2012 de lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales, La criminalit en France, sous la direction dAlain Bauer et Christophe Soullez. 101- Cf. Eric Gherardi, Rexions sur la nature juridique des transactions pnales, RFDA 1999 p. 905. 102- Dcision n 95-360 DC du 2 fvrier 1995 prcite. Censure de larticle insrant dans le code de procdure pnale un mcanisme dinjonction pnale qui aurait notamment permis au procureur de la Rpublique de mettre la charge dune personne physique majeure lobligation de verser une certaine somme au Trsor public
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Il en va ainsi en matire de douanes103 et de contributions indirectes104. Il en va de mme, dans le domaine de la concurrence et de la consommation, pour un nombre important dinfractions en matire de liquidations, ventes au dballage, soldes et autres ventes en magasins dusine105, de publicit destination du consommateur, de respect des rgles relatives la facturation ou aux dlais de paiement106, de pratiques commerciales trompeuses, de rgles relatives linformation des consommateurs et la formation des contrats107 ou encore de conformit et scurit des produits et des services108. Le code forestier109, le code de lenvironnement110, le code des transports111 et le code rural et de la pche maritime112 accordent galement aux administrations comptentes le droit de transiger sur la poursuite de certaines infractions pnales. La Commission a estim que le recours la transaction pnale, sous rserve que le ministre public assume pleinement son rle dexamen des propositions de transaction qui lui sont soumises, devrait tre encourag et favoris, notamment dans le cadre de lanimation de la politique pnale et du dialogue nou par les parquets et les parquets gnraux avec les services dconcentrs, dpartementaux et rgionaux, des administrations qui disposent dun tel pouvoir. Le mcanisme transactionnel prsente de toute vidence de trs nombreux avantages. Il permet dabord dassurer une rpression rapide et effective de certaines infractions, comme lillustre laction de la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes. Les donnes communiques la Commission par cette administration tablissent lintrt qui sattache ce mode de traitement pnal. Il apparat ainsi quau cours de lanne 2012, lautorit administrative charge de la concurrence et de la consommation a constitu 5 431 dossiers de transaction pour un montant global de 8 514 671 euros. 4 275 dossiers ont fait lobjet dun accord du professionnel concern et dune validation par le parquet pour un montant de 6 300 022 euros reprsentant un montant de paiements acquitts de 5 700 742 euros, soit 91,6 % de transactions considres comme excutes. Ces chiffres tmoignent clairement de lefcacit de cette procdure. Le mcanisme transactionnel a galement pour mrite dviter le traitement successif et ncessairement redondant dune mme affaire par ladministration verbalisatrice puis par le service denqute de la police ou de la gendarmerie. Enn, le contrle exerc par le ministre public sur les propositions de transaction qui lui sont soumises, tout en lui garantissant un bon niveau dinformation sur les comportements en cause, savre beaucoup moins coteux en temps judiciaire que sil devait diligenter des enqutes et, le cas chant, engager des poursuites dans ces contentieux dont la technicit est bien souvent inversement proportionnelle la gravit et qui supposent de manier un nombre lev dincriminations peu usuelles. Si la Commission juge donc indispensable dencourager le recours par les administrations comptentes de lEtat aux dispositions lgislatives existantes leur offrant le droit de transiger, elle considre en outre que larsenal lgislatif pourrait tre complt sur deux points.
103104105106107108109110111112-
En application de larticle 350 du code des douanes. En application de larticle L. 249 du livre des procdures scales. En application de larticle L. 310-6-1 du code de commerce. En application de larticle L. 470-4-1 du code de commerce. En application de larticle L. 141-2 du code de la consommation. En application de larticle L. 216-11 du code de la consommation. En application de larticle L. 161-25 de ce code. En application de larticle L. 173-12 de ce code. Cf. les articles L. 1721-1 et suivants de ce code. En application de larticle L. 205-10 de ce code.
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Dune part, la Commission ne peut que reprendre son compte les conclusions tout fait justies de la Commission Guinchard113 relatives au dveloppement de la transaction en matire de droit pnal de lurbanisme et de la construction. La cration, par lordonnance du 11 janvier 2012114, dune procdure de transaction pnale applicable aux contraventions et dlits prvus et rprims par le code de lenvironnement serait ainsi logiquement complte par la cration dune procdure similaire dans le code de lurbanisme. Dautre part, il lui semble quen lien avec sa proposition tendant supprimer lexigence de la plainte pralable de ladministration en matire de fraude scale (proposition n 28), il conviendrait de rchir la cration, au prot de ladministration scale, dun droit de transaction pnale qui sexercerait avec laccord et sous le contrle du parquet.
Proposition n 31 : Rationaliser lintervention du ministre public dans les

instances partenariales
Proposition n 32 : Proscrire toute forme de contractualisation de laction

publique avec des acteurs privs
Larticle 39-2 du code de procdure pnale cone au procureur de la Rpublique le soin de veiller la prvention des infractions la loi pnale. A cette n, il lui appartient danimer et de coordonner dans le ressort du tribunal de grande instance la politique de prvention de la dlinquance dans sa composante judiciaire . Le procureur gnral est charg, quant lui, danimer et de coordonner laction des procureurs de la Rpublique en la matire115. Ce rle du procureur de la Rpublique est assur, en pratique, au travers de sa participation diverses instances partenariales de scurit et de prvention de la dlinquance, tant au plan dpartemental quau plan local. A cet gard, larticle D. 15-3 du code de procdure pnale prcise que le procureur est membre de droit des instances territoriales de coopration pour la prvention de la dlinquance mentionnes par le code gnral des collectivits territoriales et quil y reprsente lautorit judiciaire et les services dconcentrs du ministre de la justice avec, lorsquils en sont membres, le prsident du tribunal de grande instance et, le cas chant, dautres magistrats du sige. La Commission a considr que lindispensable implication du ministre public dans les instances partenariales de scurit et de prvention de la dlinquance ne pouvait tre maintenue quau prix dun effort dtermin de rationalisation desdites instances. Elle a en effet dress un tat des lieux assez sombre des conditions dans lesquelles le procureur de la Rpublique exerce cette mission de prvention.
113- Rapport prcit. 114- Ordonnance n 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplication, rforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de lenvironnement. 115- Article 35 du code de procdure pnale.
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Le constat a dabord t fait de la superposition dun nombre impressionnant de dispositifs territoriaux, qui se sont sdiments au l du temps : comit dpartemental de scurit (CDS) plac sous lautorit conjointe du prfet et du procureur, groupes locaux de traitement de la dlinquance (GLTD) crs linitiative du procureur, conseils locaux ou intercommunaux de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD/CISPD) prsids par les maires ou les prsidents dtablissements publics de coopration intercommunale, plan dpartemental de prvention de la dlinquance arrt par le prfet aprs avis du procureur, tat-major de scurit (EMS) co-prsid par le prfet et le procureur, adoss aux comit dpartemental de scurit, zones de scurit prioritaires (ZSP), comit oprationnel dpartemental antifraude (CODAF) en formation plnire ou restreinte, commission dpartementale pour la promotion de lgalit des chances et la citoyennet (COPEC), comit dpartemental dexamen des problmes de nancement des entreprises (CODEFI) Certaines de ces instances ont t cres par voie lgislative116, dautres par voie rglementaire117, dautres enn par simples circulaires118. A ces instances sajoutent une srie de dispositifs transversaux, gnralement pilots par le prfet (contrats locaux de scurit, plan de lutte contre les stupants, plan de lutte contre linscurit routire, mission interservices de leau et de la nature), sans compter les diverses cellules mises sur pied pour assurer un suivi de certains phnomnes (cambriolages, violences conjugales, dlinquance des mineurs, etc.) et les partenariats nous par le parquet avec lducation nationale, les services de mdecine lgale de certains hpitaux ou dautres administrations. La Commission constate quun certain nombre de ces instances sont redondantes, que les politiques de prvention ne sont retes par aucun indicateur dactivit et ne font lobjet daucune valuation, enn que le procureur de la Rpublique ne dispose pas des moyens sufsants pour simpliquer efcacement dans ces instances119, alors que les pressions sont fortes, localement, pour que le parquet y soit reprsent. Ces carences ne sont pas sans lien avec le sentiment dinfriorit prouv par certains chefs de parquet dans leurs relations avec leurs partenaires, et notamment le reprsentant de lEtat dans le dpartement. La Commission relve galement une certaine confusion entre une mission trs gnrale de prvention de la dlinquance, en amont de la commission de toute infraction pnale, et les dispositifs plus oprationnels de scurit, qui ont directement vocation constituer le support de lexercice de laction publique. Plus gravement, elle constate labsence dune rexion de fond sur ce que doit tre le positionnement du ministre public dans ces instances. Sil est ncessaire dadapter la politique pnale aux phnomnes dlictuels et criminels du ressort, cela ne doit pas dboucher sur une forme de contractualisation de laction publique. La Commission a notamment t alerte sur une certaine tendance la protocolisation de laction du ministre public, qui peut se traduire par la conclusion daccords avec des acteurs privs (bailleurs sociaux, entreprises gestionnaires de centres commerciaux, etc.). Si elle nignore pas que les partenariats nous avec certains acteurs privs sont de nature favoriser la mise en place de mesures alternatives aux poursuites, notamment des mesures de rparation120, la Commission considre que ces partenariats comportent un risque intrinsque datteinte limpartialit du ministre public et ne sauraient avoir pour objet ou pour effet de lier dune manire ou dune autre laction du parquet.
116- Tel est le cas des CLSPD/CISPD. 117- Tel est le cas du CDS. 118- Tel est le cas des GLTD ou des structures de coordination oprationnelle des zones de scurit prioritaires. 119- Le dcit se situe tous les niveaux : absence de collaborateurs, absence de moyens matriels et humains sufsants pour lorganisation des runions dans les locaux du tribunal de grande instance, absence doutils statistiques ables permettant, sur une problmatique ou un quartier donn, de prsenter des chiffres clairs, etc. 120- Tel est le cas, par exemple, de la convention signe en janvier 2013 entre le parquet de Paris, la protection judiciaire de la jeunesse, la ville de Paris et la socit JCDecaux SA en vue de la mise en uvre dune mesure de rparation pnale lendroit de mineurs de 16 18 ans ayant dgrad des Vlib.
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Il est donc ncessaire que les modalits de lintervention du parquet dans ces dispositifs soient repenses. Outre la recommandation quelle formule tendant ce que soit proscrite toute forme de contractualisation de laction publique avec des acteurs privs, la Commission juge indispensable de mettre en uvre une rforme densemble des dispositifs partenariaux en regroupant et distinguant, en ce qui concerne les procureurs de la Rpublique, trois catgories dinstances. Il conviendrait dabord doprer la fusion-absorption de plusieurs dispositifs existants tat-major de scurit, comit dpartemental de scurit, structure de coopration en matire de scurit des zones de scurit prioritaire, CODAF en formation plnire dans une instance gnraliste et dpartementale unique prsentant un caractre oprationnel marqu sur le modle des actuels tats-majors de scurit. Cette instance serait co-prside par le procureur de la Rpublique et le prfet et runirait les services denqute et les services dconcentrs des administrations de lEtat. Cette instance pourrait constituer en son sein des groupes restreints vocation thmatique (fraudes, environnement, conomie souterraine, stupants, etc.) ou territoriale (au sein dune zone de scurit prioritaire ou dans le primtre dun groupement local de traitement de la dlinquance), mais toujours selon une logique oprationnelle consistant amliorer linformation de lautorit judiciaire et lui permettre de dnir, sur la base de constats partags, des priorits dactions publiques et des stratgies rpressives appeles, quant ces dernires, tre mises en uvre sous lautorit exclusive du parquet. Ces groupes ne seraient activs par le procureur de la Rpublique et le prfet quen cas de ncessit, pour rpondre des besoins clairement identis, an dcarter le risque de la prennisation de structures devenues inutiles. Une deuxime instance dpartementale, prside par le prfet, serait quant elle charge des problmatiques de prvention de la dlinquance plus long terme. Le procureur de la Rpublique en serait membre de droit, avec la qualit de vice-prsident, de sorte que sa prsence ne serait pas systmatiquement requise. Cette structure serait comptente pour apprhender lensemble des thmatiques voques aujourdhui dans le cadre des COPEC, des conseils dpartementaux de prvention de la dlinquance, daide aux victimes et de lutte contre la drogue, les drives sectaires et les violences faites aux femmes (CDP) mais aussi des dispositifs plus ponctuels qui lient linstitution judiciaire lducation nationale. Elle aurait notamment pour objet de fournir les moyens dune ncessaire diversication des rponses pnales (stages, mesures de rparation, etc.) et de contribuer lamlioration de la prise en charge des personnes places sous main de justice. Subsisteraient enn, lchelon local, les CLSPD/CISPD qui doivent tre maintenus dans le paysage des instances partenariales. Si un bilan assez mitig a pu tre tir de la mise en uvre de la loi du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance121, qui a consacr les maires ou prsidents dtablissements publics de coopration intercommunale en tant que pivots et coordonnateurs des politiques locales de prvention de la dlinquance122, on ne saurait cependant ignorer que les lus municipaux, vers lesquels les habitants se tournent spontanment pour tous les problmes de dlinquance et datteinte lordre et la tranquillit publics, expriment de grandes attentes lgard de linstitution judiciaire, qui se doit sans cesse dexpliquer son action, ses succs et ses contingences. Larchitecture propose par la Commission (une instance dpartementale de scurit co-prside par le procureur et le prfet, une instance dpartementale de prvention de la dlinquance prside par le prfet et des conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance) prsente plusieurs avantages : simplicit, lisibilit accrue mais aussi plus grande souplesse.
121- Cf. le rapport 2010 du Conseil national des villes et la note dorientations sur la rduction des violences, la prvention et le traitement de la dlinquance, laide aux victimes adopte le 13 septembre 2012, qui constate que le maire na ni les moyens, ni le pouvoir de coordonner les politiques locales de scurit. 122- La loi n 2007-297 du 5 mars 2007 a notamment cr un article L. 2211-4 du code gnral des collectivits territoriales qui dispose que Sous rserve des pouvoirs de lautorit judiciaire et dans le respect des comptences du reprsentant de lEtat, des comptences daction sociale cones au dpartement et des comptences des collectivits publiques, des tablissements et des organismes intresss, le maire anime, sur le territoire de la commune, la politique de prvention de la dlinquance et en coordonne la mise en uvre .
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La Commission souligne que, mme dans le cadre quelle a dessin, il conviendrait que les procureurs de la Rpublique puissent disposer dune vritable assistance dans laccomplissement de leurs missions en matire de prvention de la dlinquance, non seulement du point de vue de lintendance quexigent la tenue de runions intervalles rguliers, lenvoi de convocations, la diffusion dordres du jour et de comptes rendus ou le recueil dlments statistiques, mais aussi du point de vue de la capacit du parquet se faire reprsenter par des dlgataires dans certaines instances, notamment dans des CLSPD/CISPD correspondant des territoires jugs non prioritaires. En ce qui concerne les parquets gnraux, la Commission rappelle quils ont un rle jouer dans la coordination au plan rgional des politiques de prvention menes par les procureurs de leur ressort, tant observ quils ont vocation tre les interlocuteurs privilgis des prfets de rgion et des directeurs rgionaux des services dconcentrs de lEtat. Dans ce cadre, elle estime souhaitable, ainsi que lavait dailleurs prescrit la circulaire de la direction des affaires criminelles et des grces du 6 fvrier 2008 relative au rle de linstitution judiciaire en matire de prvention de la dlinquance123, dancrer davantage dans la pratique le rle du procureur gnral dans le dialogue entre les diffrents services judiciaires. Plusieurs de ces services sont en effet constitus un niveau rgional ou interrgional, comme la protection judiciaire de la jeunesse et ladministration pnitentiaire. Enn, lorsque ce nest pas dj le cas, il conviendrait didentier, au sein de chaque parquet gnral, un magistrat charg de lanimation de cette politique de prvention.
Proposition n 33 : Garantir lintervention du ministre public en matire

civile et commerciale
Si les missions pnales du ministre public qui constituent une part prpondrante de son activit ont occup prioritairement les travaux et rexions de la Commission, celle-ci ne sest toutefois pas dsintresse de laction des parquets et parquets gnraux en matire civile et commerciale. Ce sont aujourdhui prs de 2 000 dispositions lgislatives et rglementaires qui prvoient lintervention du ministre public en matire civile, sociale et commerciale124. Plus concrtement, la Commission a observ que les rcentes rformes en matire de tutelles125, de soins psychiatriques sans consentement126 et de prvention des difcults des entreprises127 ont fortement contribu accrotre son rle dans chacun de ses domaines. Elle y voit le signe vident des attentes trs fortes qui se manifestent lgard du ministre public.
123- Circulaire de la DACG n CRIM 08-04/E5 JUSD0802230C : Jattends, en consquence, que soit initie et conduite, par le procureur gnral, une concertation rgulire entre toutes les composantes de linstitution judiciaire : parquet gnral, sige (notamment : conseiller mineurs, conseiller application des peines, magistrat dlgu la politique associative et laccs au droit) ainsi que les directeurs interrgionaux des services pnitentiaires et les directeurs rgionaux de la protection judiciaire de la jeunesse . 124- Le chiffre de 1 929 dispositions rsulte dune tude collective mene par le Centre de recherches critiques sur le droit (CERCRID) de lUniversit Jean Monnet de Saint-Etienne, Le parquet en matire civile, sociale et commerciale Recensement des textes et tude empirique des activits non pnales du parquet. 125- Cf. la loi n 2007-308 du 5 mars 2007 portant rforme de la protection juridique des majeurs. 126- Cf. la loi n 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et la protection des personnes faisant lobjet de soins psychiatriques et aux modalits de leur prise en charge. 127- Cf. la loi n 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises.
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Pour autant, cette part croissante et essentielle de son activit nest rete par aucun indicateur, au point quelle a pu tre qualie de point aveugle du fonctionnement du systme judiciaire128. Ceci a justi la cration par la direction des affaires civiles et du sceau dun groupe de travail, runi pour la premire fois le 20 fvrier 2013, charg de dnir et mettre en place un dispositif statistique satisfaisant, rendant compte de lampleur et de la diversit de cette activit. En matire civile, le procureur de la Rpublique est dabord garant des droits fondamentaux de la personne et des liberts publiques. Ceci justie quil intervienne au titre de la protection des incapables majeurs, par exemple en recevant les dclarations de sauvegarde de justice faites par les mdecins129 ou en saisissant le juge des tutelles en vue de louverture dune mesure de protection judiciaire130. En matire de soins sans consentement, le parquet assure le contrle des tablissements psychiatriques, quil visite sans publicit pralable au moins une fois par an131, et peut saisir le juge des liberts et de la dtention en vue de la mainleve immdiate dune mesure de soins psychiatriques132. Dans le domaine de ltat des personnes, le ministre public veille la dfense de lordre public. A ce titre, il peut former opposition mariage et exerce devant le juge civil laction en nullit dune union matrimoniale frauduleuse. Il traite les demandes de rectication dactes de ltat-civil. Lorsquun ofcier de ltat-civil lavise que les prnoms choisis par les parents dun nouveau-n paraissent contraires lintrt de lenfant ou au droit des tiers voir protger leur patronyme, il peut dcider de saisir le juge aux affaires familiales133. En cas durgence, et dans lattente de la saisine du juge des enfants en assistance ducative, il ordonne la remise provisoire dun enfant un centre daccueil ou dobservation134. Enn, en matire de liation, le procureur de la Rpublique instruit les demandes dadoption et sassure de leur transcription rgulire dans les actes de ltat-civil. La Commission considre que le rle du ministre public en matire commerciale et de respect de lordre public conomique est non moins essentiel. Les prrogatives qui lui sont dvolues nont cess daugmenter l encore au l des dernires rformes des procdures collectives. Magistrat professionnel plac auprs dune juridiction compose de juges commerants lus par leurs pairs, le procureur de la Rpublique est, avant toute chose, charg de veiller au fonctionnement rgulier de la justice consulaire. Pour lui permettre de mener bien sa mission, le code de commerce garantit dabord son information sur lensemble des procdures de sauvegarde, de redressement judiciaire et de liquidation judiciaire, ainsi que des procdures de faillite personnelle ou dinterdiction de grer ou diriger une entreprise135. Le procureur de la Rpublique fait connatre son avis sur de nombreuses dcisions, quil sagisse de la conversion dune procdure de redressement en liquidation judiciaire, de la modication dun plan de sauvegarde, de redressement ou de cession ou de la rmunration de ladministrateur ou du mandataire judiciaire, lorsquil est envisag dcarter les rgles de calcul prvues par les dispositions des articles R. 663-3 et suivants du code de commerce. Sa prsence laudience du tribunal de commerce est obligatoire pour les procdures qui concernent des entreprises employant plus de 20 salaris ou ayant un chiffre daffaires suprieur 3 millions deuros. Sa mission de police lgard des organes de la procdure collective, la possibilit qui lui est reconnue dinterjeter appel des dcisions du juge-commissaire ou du tribunal de commerce tmoignent de limportance particulire qui sattache son rle.
128129130131132133134135Cf. ltude prcite du CERCRID. En application des articles 434 du code civil et L. 3211-6 du code de la sant publique. En application de larticle 430 du code civil. En application de larticle L. 3222-4 du code de la sant publique. En application des dispositions du I de larticle L. 3211-12 du code de la sant publique. Article 57 du code civil. En application du second alina de larticle 375-5 du code civil. En application de larticle 425 du code de procdure civile.
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Enn, le procureur de la Rpublique peut assister, en qualit dobservateur, aux sances du comit dpartemental dexamen des problmes de nancement des entreprises (CODEFI)136. La connaissance pratique du fonctionnement et de la gestion des entreprises que les magistrats du parquet sont susceptibles dacqurir dans ce contexte leur est par ailleurs prcieuse dans le cadre des poursuites pnales quils peuvent tre amens engager en matire dabus de biens sociaux, de banqueroute ou dinfractions comptables. La Commission observe enn que les parquets de premire instance, comme les parquets gnraux, sont appels formuler un avis sur les nombreuses questions prioritaires de constitutionnalit qui sont poses en matire civile. Elle juge essentiel que le ministre public dveloppe dans ces affaires et, plus gnralement, dans lensemble des affaires civiles, des conclusions dune grande qualit juridique. Il appartient cet gard aux magistrats des parquets et des parquets gnraux de se positionner comme les avocats de la loi. La Commission manifeste son attachement particulier la runion, au sein de la structure unitaire quest le ministre public, de cet ensemble de comptences pnales, civiles et commerciales qui tmoignent de la richesse, de la sensibilit et de la complexit des missions qui lui sont dvolues et contribuent le constituer comme une autorit judiciaire de plein exercice. Aussi exprime-t-elle le souhait ardent que la place des missions civiles et commerciales du parquet dans lensemble de ses fonctions soit non seulement garantie et prennise, mais aussi, dans une certaine mesure, renforce. Lexercice des missions en matire civile et commerciale ncessite sans doute, outre un appui de la part de la direction des affaires civiles et du sceau, que la Commission propose de renforcer (cf. proposition n 16), une plus grande spcialisation des magistrats du parquet dans ce domaine. A cet gard, il serait souhaitable et mme indispensable dans le cadre de la constitution dune juridiction dpartementale unique quun service civil et un service commercial part entire soient constitus au sein de chaque parquet.
Proposition n 34 : Rendre facultative la prsence du ministre public

certaines audiences
Anime par le mme souci de permettre au ministre public de retrouver des marges de manuvre et de se recentrer sur ses missions essentielles, la Commission recommande que certaines dispositions de procdure et dorganisation judiciaire soient revues an de rendre simplement facultative la prsence du ministre public certaines audiences civiles. Deux exemples ont notamment t cits au cours de ses travaux. Il en va ainsi, en premier lieu, des audiences de la commission dindemnisation des victimes dinfractions (CIVI) qui sige au sein de chaque tribunal de grande instance.
136- Ce comit, dont la cration est prvue par larticle 33 du dcret n 2006-665 du 7 juin 2006 relatif la rduction du nombre et la simplication de la composition de diverses commissions administratives, est obligatoirement consult par le prfet sur toute dcision caractre nancier se fondant sur les difcults dune entreprise de moins de 400 salaris.
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Il rsulte des dispositions combines des articles L. 214-1 et L. 214-2 du code de lorganisation judiciaire ainsi que de larticle 706-4 du code de procdure pnale que les fonctions du ministre public sont exerces par le procureur de la Rpublique ou lun de ses substituts devant cette juridiction civile charge de statuer sur le droit rparation et lindemnisation du prjudice rsultant pour une victime dune infraction pnale, dans les conditions prvues larticle 706-3 du code de procdure pnale. Larticle R. 50-18 du mme code prvoit que le procureur est inform de la date de laudience et dpose ses conclusions quinze jours au moins avant cette date. Larticle R. 50-19 prcise enn qu laudience, le procureur dveloppe ses conclusions . Outre la contrainte dorganisation quelles impliquent, les audiences de la CIVI reprsentent, dun point de vue quantitatif, une charge qui nest pas ngligeable. Ainsi, au cours de lanne 2011, 19 756 dossiers dindemnisation ont t ouverts et 23 177 dcisions rendues137. Certes, il appartient la CIVI dapprcier, outre lexistence dune faute ventuelle de la victime, si les faits qui lui sont soumis prsentent le caractre matriel dune infraction pnale. Mais la prsence du ministre public chacune de ses audiences ne parat pas indispensable, a fortiori lorsque la CIVI, aprs stre prononce sur le principe de lindemnisation, statue sur la rparation du dommage et le montant de lindemnit verser au requrant. La Commission estime par consquent quil conviendrait de modier les dispositions rglementaires du code de procdure pnale pour rendre facultative la prsence laudience du ministre public, qui devrait pouvoir, dans la plupart des cas, se contenter de faire connatre son avis par crit. Il en va de mme, en second lieu, des audiences que tient le premier prsident de la cour dappel en matire de rparation des dtentions provisoires. Larticle 149 du code de procdure pnale ouvre en effet droit toute personne ayant fait lobjet dune dtention provisoire au cours dune procdure termine son gard par une dcision de non-lieu, de relaxe ou dacquittement devenue dnitive de solliciter la rparation intgrale du prjudice matriel et moral que lui a caus cette dtention. La rparation est alloue par dcision du premier prsident de la cour dappel dans le ressort de laquelle a t prononce la dcision de non-lieu, de relaxe ou dacquittement, aprs des dbats en audience publique138. Larticle R. 37 du code de procdure pnale prvoit que le procureur gnral, auquel incombe de dposer des conclusions crites conformment larticle R. 32, les dveloppe lors de laudience. En 2011, 481 requtes ont ainsi t reues et 548 dcisions ont t rendues en la matire par des premiers prsidents de cour dappel139. La Commission considre de la mme manire que pour la CIVI que, sil est ncessaire que le procureur gnral communique, sous la forme de conclusions crites, son avis sur la requte n dindemnisation, sa prsence lors de laudience tenue par le premier prsident ne devrait tre que facultative.
137- Chiffres-cls du ministre de la justice 2012. 138- Le premier prsident statue en premier ressort par une dcision susceptible dun recours devant la Commission nationale de rparation des dtentions provisoires place auprs de la Cour de cassation. 139- Chiffres-cls du ministre de la justice 2012.
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Proposition n 35 : Renforcer le soutien apport par le parquet gnral

aux parquets du ressort de la cour dappel
Les parquets gnraux, ainsi que la Commission a pu le mesurer au travers des auditions quelle a effectues et des contributions crites qui lui ont t adresses, voient leur lgitimit conteste avec une vigueur croissante par les magistrats des parquets. Il leur est ainsi reproch une insufsante plus-value dans le fonctionnement judiciaire, des demandes excessivement frquentes de comptes rendus urgents et dtaills sur des affaires individuelles ainsi quun dfaut de retour dinformation ou danalyse sur les rapports qui leur sont transmis ou les difcults qui leur sont soumises. La Commission juge imprieux et urgent de prendre en compte ces critiques, qui font craindre une fracture entre les parquets du premier degr et du second degr. Il est ses yeux indispensable de revisiter le rle des procureurs gnraux dans une perspective de plus grand soutien des parquets de premire instance. En complment des propositions quelle entend formuler en vue de limiter la possibilit pour le procureur gnral de dlivrer des instructions au procureur de la Rpublique dans des affaires individuelles (proposition n 36) et de favoriser les allers et retours, au cours de la carrire, entre parquets et parquets gnraux, an notamment de permettre que des magistrats de frache date occupent des fonctions de substitut gnral (proposition n 65), la Commission souhaite ainsi recommander que le rle du parquet gnral de soutien aux parquets du ressort de la cour dappel soit clairement afrm comme un principe directeur de son action. Cet appui peut trouver se manifester de diffrentes manires. Lanimation et la coordination de laction publique par le parquet gnral doit dabord se traduire dans sa mission premire de ministre public dappel, telle quelle est prvue par larticle 34 du code de procdure pnale. Cette dimension juridictionnelle doit tre au cur de laction du parquet gnral, en matire pnale comme en matire civile et commerciale. Il doit ainsi contribuer la dnition dune jurisprudence et assurer, intervalles rguliers, la diffusion et le commentaire de cette jurisprudence auprs des parquets du ressort de la cour dappel, en attirant leur attention sur les solutions juridiques apportes aux difcults rencontres dans la mise en uvre de certaines procdures, dans le choix des qualications pnales ou encore dans la nature et le quantum des peines prononces. Lanimation de laction publique au plan rgional suppose ensuite de partager linformation avec les parquets, en diffusant de faon pertinente les instructions gnrales du garde des sceaux, en nourrissant la pratique des magistrats des parquets de premire instance des changes que les procureurs gnraux ont entre eux, dans le cadre de la confrence nationale, ainsi quavec ladministration centrale, en suscitant une rexion sur les pratiques professionnelles et certains enjeux. De ce point de vue, le dveloppement des runions thmatiques entre le substitut gnral ou lavocat gnral charg dun contentieux particulier (excution des peines, parquet civil, parquet commercial, mineurs) et les magistrats des parquets de premire instance est clairement encourager.
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Le soutien apport par le procureur gnral passe encore par la mission, qui lui est cone par larticle 35 du code de procdure pnale, consistant sassurer du bon fonctionnement des parquets du ressort. Combin au rle qui est le sien en matire budgtaire, le pouvoir dinspection des juridictions du ressort quil tient, avec le premier prsident de la cour dappel, des dispositions de larticle R. 312-68 du code de lorganisation judiciaire, lui permet galement de veiller ce que les parquets disposent des moyens ncessaires lexercice de leurs missions. Disposant dun plus grand recul et dautres points de comparaison, il peut accompagner le procureur de la Rpublique pour faire voluer lorganisation interne de son parquet. La Commission relve que lvolution marque quelle appelle de ses vux doit aller de pair avec les prconisations quelle formule lgard de ladministration centrale (cf. proposition n 16). Le lien hirarchique qui unit la chane du ministre public, des parquets de premire instance au garde des sceaux en passant par les parquets gnraux, doit tre repens la faveur de la suppression des instructions du garde des sceaux dans les affaires individuelles. Cest en investissant rsolument ce rle dappui et de soutien que les parquets gnraux pourront reconqurir une lgitimit fortement branle.
Proposition n 36 : Limiter la possibilit pour le procureur gnral de
dlivrer des instructions au procureur de la Rpublique dans les affaires individuelles
La Commission a pris acte que, par la loi du 25 juillet 2013, le lgislateur a pos, au troisime alina de larticle 30 du code de procdure pnale, le principe en vertu duquel le garde des sceaux ne peut adresser aux magistrats du ministre public aucune instruction dans des affaires individuelles. Cette loi na pas modi, en revanche, les dispositions de larticle 36 du code de procdure pnale, aux termes duquel : Le procureur gnral peut enjoindre aux procureurs de la Rpublique, par instructions crites et verses au dossier de la procdure, dengager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction comptente de telles rquisitions crites que le procureur gnral juge opportunes . Aprs avoir longuement dbattu de la question de savoir si larchitecture rsultant de la loi du 25 juillet 2013 pouvait tre regarde comme satisfaisante, la Commission entend formuler une proposition prcise tendant la modication de larticle 36, dans le sens dune limitation de la facult reconnue au procureur gnral de dlivrer des instructions dans des affaires individuelles aux procureurs de la Rpublique de son ressort. La Commission a dabord observ que le texte de larticle 36 du code de procdure pnale correspondait, mot pour mot, au texte du troisime alina de larticle 30 du mme code dans sa rdaction antrieure lentre en vigueur de la loi du 25 juillet 2013. Ce texte prvoyait alors que le garde des sceaux peut dnoncer au procureur gnral les infractions la loi pnale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions crites et verses au dossier de la procdure, dengager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction comptente de telles rquisitions crites que le ministre juge opportunes .
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La Commission entend dabord prciser quelle ne voit aucun inconvnient ce que, par des instructions crites et verses au dossier de la procdure, le procureur gnral enjoigne au procureur de la Rpublique dengager ou de faire engager des poursuites dans une affaire individuelle. Il peut en effet tre indispensable, pour pallier la passivit dun procureur, de contraindre celui-ci faire diligenter une enqute et exercer laction publique, charge pour la juridiction saisie de se prononcer ensuite sur les mrites de la poursuite. En ce sens, le premier cas de gure mentionn par larticle 36 prcit nappelle aucune objection. En revanche, la Commission juge quil nest pas souhaitable de permettre au procureur gnral denjoindre un procureur de saisir la juridiction comptente de telles rquisitions crites [quil] juge opportunes . Si, comme on vient de le dire, toute forme dinstruction donne dans une affaire individuelle ne saurait tre regarde comme impure par principe, il lui semble cependant quil nest pas justi de permettre au procureur gnral, une fois quune juridiction du premier degr est saisie, de substituer son apprciation celle du procureur de la Rpublique en le contraignant prendre des rquisitions juges plus opportunes. La Commission a notamment relev que de telles instructions pouvaient conduire ce quau stade du rglement dune information judiciaire, le procureur gnral enjoigne au procureur de la Rpublique de prendre un rquisitoire dnitif aux ns de non-lieu, plutt quun rquisitoire tendant au renvoi devant le tribunal correctionnel ou la mise en accusation devant la cour dassises. Elle estime que le maintien dans la loi dune telle facult, quand bien mme le statut des magistrats du ministre public, et particulirement celui des procureurs gnraux, aurait volu dans un sens conforme ses prconisations, ne permet pas de lever compltement la suspicion qui peut entacher pareilles instructions. Elle relve quen tout tat de cause, il est loisible au procureur gnral, sagissant dinstructions prises devant une juridiction du premier degr, dinterjeter appel de la dcision rendue par celle-ci en faisant valoir, devant la juridiction dappel, une position diffrente de celle du procureur de la Rpublique. La Commission propose par consquent de modier larticle 36 du code de procdure pnale en supprimant les mots : ou de saisir la juridiction comptente de telles rquisitions crites que le procureur gnral juge opportunes . Cette nouvelle rdaction naurait pas pour effet dinterdire les instructions du procureur gnral aux ns de regroupement de procdures, qui se rattachent directement lexercice de ses attributions en matire de coordination de laction des procureurs de la Rpublique du ressort de la cour dappel140. Enn, la Commission ne juge pas ncessaire de modier la procdure, prvue larticle 40-3 du code de procdure pnale, qui permet toute personne ayant dnonc des faits au procureur de la Rpublique de former un recours auprs du procureur gnral contre la dcision de classement sans suite prise la suite de cette dnonciation. Si un recours gracieux auprs du procureur de la Rpublique pourrait sans dommage tre substitu ce recours hirarchique auprs du procureur gnral, celui-ci ne peut que dboucher, en tout tat de cause, sur une ventuelle instruction dengager des poursuites, ce que la Commission juge acceptable. Enn, limportance pratique de cette voie de recours ouverte contre les classements sans suite est relative, eu gard au faible nombre des procdures concernes et la circonstance que la victime conserve la possibilit de mettre en mouvement laction publique en se constituant partie civile.
140- En application du deuxime alina de larticle 35 du code de procdure pnale.
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Proposition n 37 : Transfrer
ou administratives
supprimer
certaines
attributions
Outre leurs missions juridictionnelles, les parquets et les parquets gnraux sont tenus dassumer des attributions administratives ce point nombreuses et diverses quil a t difcile, pour la Commission, den dgager une vue exhaustive. Certaines attributions sont, de toute vidence, indissociables de lexercice par le ministre public de ses missions en matire pnale ou civile, linstar du recrutement et de lhabilitation des dlgus du procureur ou du contrle des registres dtat-civil. Mais tel nest pas toujours le cas, et certaines attributions sont souvent regardes comme des charges indues par les magistrats. Par ailleurs, la fragmentation de certaines attributions entre le parquet, frquemment charg dinstruire une demande ou de formuler une proposition, et le parquet gnral, auquel revient la responsabilit darrter une dcision dnitive, nuit la lisibilit de lintervention du ministre public. Cest pourquoi la Commission juge impratif quune rforme ambitieuse de ces attributions soit engage en oprant une distinction entre celles qui doivent tre raffectes au sein mme du ministre public, entre parquet et parquet gnral, celles qui doivent tre transfres dautres acteurs et, plus radicalement, celles qui devraient tre supprimes. En premier lieu, la Commission juge ncessaire, dans une dmarche de rationalisation, de clarier la rpartition de certaines attributions administratives entre parquet et parquet gnral pour limiter au maximum les domaines de comptence partage. Ceci implique, dune part, de transfrer certains blocs de comptences au procureur gnral, comme en matire dinstruction des dossiers de candidature lEcole nationale de la magistrature et dinstruction des candidatures dexperts en vue de ltablissement des listes annuelles ce qui ne dispense dailleurs pas le procureur gnral de solliciter, en tant que de besoin, lavis des procureurs de la Rpublique de son ressort. Il en va de mme en ce qui concerne laccs aux fonctions de grefer de tribunal de commerce. Si larticle R. 742-21 du code de commerce prvoit que les candidatures en vue dune nomination par le garde des sceaux aux fonctions de grefer en chef sont adresses au procureur gnral, larticle A. 742-9 du code de commerce prvoit que les candidatures tendant linscription sur la liste daptitude la profession de grefer de tribunal de commerce sont, quant elles, adresses au procureur de la Rpublique qui les transmet ensuite au garde des sceaux en vue de ltablissement de la liste des personnes admises subir les preuves de lexamen daptitude. Le regroupement de lensemble de ces comptences entre les mains du procureur gnral semble donc justi. Enn, la Commission estime que la comptence, reconnue au procureur de la Rpublique prs chaque tribunal de grande instance par larticle R. 111-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile, pour dresser chaque anne la liste des interprtes traducteurs mentionne larticle L. 111-9 du mme code doit tre transfre au procureur gnral141.
141- Si la Commission sest interroge sur un possible transfert de cette comptence lautorit prfectorale, elle a nalement renonc formuler une telle proposition, au motif que certaines dcisions prises par lautorit judiciaire, et notamment par le juge des liberts et de la dtention, devaient tre communiques un tranger dans une langue quil comprend au moyen de la dsignation dun interprte choisi sur cette liste.
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Dautre part, une organisation plus rationnelle passe galement par le transfert au procureur de la Rpublique de lensemble de la comptence au titre de la notation des ofciers de police judiciaire. Il ny aurait ainsi plus lieu de distinguer, comme le fait aujourdhui larticle D. 45 du code de procdure pnale, entre proposition de notation par le procureur de la Rpublique et notation dnitive par le procureur gnral, qui resterait comptent en matire dhabilitation. En ce qui concerne les services de police et les units de gendarmerie dont la zone de comptence excde le ressort dun parquet (directions interrgionales de police judiciaire, sections de recherches, etc.), il reviendrait au procureur de la Rpublique du dpartement o ce service a son sige dassurer la notation des ofciers de police judiciaire qui y sont affects, en consultant en tant que de besoin les autres procureurs de la Rpublique concerns. En deuxime lieu, la Commission propose que certaines attributions administratives soient transfres dautres acteurs et, principalement, certains magistrats du sige. Il en va ainsi de lobligation, faite au procureur de la Rpublique par larticle R. 3711-1 du code de la sant publique, dtablir la liste des mdecins coordonnateurs prvue larticle L. 3711-1 du mme code en vue de la mise en uvre de linjonction de soins prvue par larticle 131-36-4 du code pnal dans le cadre du suivi socio-judiciaire. La confection de cette liste pourrait relever du juge de lapplication des peines. Ce magistrat joue en effet un rle de premier plan dans le suivi de la mesure dinjonction de soins en dsignant le mdecin coordonnateur charg dinviter le condamn choisir un mdecin traitant, de conseiller celui-ci et de participer au contrle et lvaluation priodique du dispositif dinjonction. Ces fonctions pourraient tre exerces, dans les tribunaux de grande instance o il existe plusieurs juges de lapplication des peines, par le juge de lapplication des peines dsign par le prsident de la juridiction aprs avis de lassemble gnrale des magistrats du sige, sur le modle de la procdure prvue par larticle D. 49-1-1 du code de procdure pnale. La Commission a galement considr que linstruction des dossiers de candidatures aux fonctions de conciliateur de justice pourrait revenir au juge dinstance, auquel il appartient, en vertu du dcret du 20 mars 1978 relatif aux conciliateurs de justice142, de proposer leur nomination. De la mme manire, la Commission juge que linstruction des demandes dinscription sur la liste des enquteurs sociaux ayant vocation tre dsigns en application des articles 1072, 1171 et 1221 du code de procdure civile pourrait relever du prsident du tribunal de grande instance, ce qui impliquerait de modier le dcret du 12 mars 2009 relatif aux enquteurs sociaux et la tarication des enqutes sociales en matire civile143, et notamment son article 4 qui prvoit que les demandes dinscription sont adresses au procureur de la Rpublique et que celui-ci instruit ces demandes, vrie que chaque candidat remplit les conditions requises et recueille tous renseignements sur les mrites de lintress ainsi que lavis du juge aux affaires familiales et du juge des tutelles. La Commission a galement constat que le traitement des demandes dapostille, qui reprsente une lourde charge pour les parquets gnraux, pourrait relever dune autorit administrative. Elle nignore certes pas que les procureurs gnraux ont t dsigns par la France en qualit dautorit comptente pour procder cette formalit de lgalisation des actes publics manant dun Etat partie la Convention de la Haye du 5 octobre 1961, ratie par la France le 22 janvier 1965 et par prs dune centaine dEtats trangers depuis sa signature144. Cette comptence nest par ailleurs pas dpourvue
142- Dcret n78-381 du 20 mars 1978. 143- Dcret n 2009-285 du 12 mars 2009. 144- Cf. la circulaire de la direction des affaires civiles et du sceau du 29 juillet 2005 relative lapplication de la Convention de la Haye du 5 octobre 1961 supprimant lexigence de la lgalisation des actes publics trangers.
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de tout lien avec la comptence du ministre public en matire dtat-civil. Cependant, la Commission souligne que les stipulations du second alina de larticle 6 de la Convention rendent possible un changement dans la dsignation des autorits comptentes pour dlivrer lapostille, sous rserve quune telle modication soit dment notie au ministre des affaires trangres des Pays-Bas. Elle observe ensuite que le texte de la Convention nimpose nullement que lautorit charge de dlivrer lapostille appartienne une institution judiciaire ou juridictionnelle. Dans de nombreux pays, comme au Danemark145 ou en Norvge146, cette mission relve ainsi dautorits ministrielles ou administratives. En troisime et dernier lieu, la Commission recommande que, dans une dmarche de simplication du droit, certaines attributions administratives soient purement et simplement abandonnes147. La Commission est ainsi convaincue quil nest pas justi que le procureur de la Rpublique intervienne dans le contrle des dclarations douverture et de mutation des dbits de boissons, ainsi que le prvoient les articles L. 3332-3 et L. 3332-4-1 du code de la sant publique, qui posent le principe de la transmission obligatoire au parquet des dclarations douverture dun dbit de boissons ou de mutation dans la personne du propritaire ou du grant ou dune modication de la situation du dbit de boissons. Cette mission sapparente clairement une mission de police administrative qui ressortit par nature la comptence de lautorit administrative. Les dispositions prcites prvoient dailleurs la transmission concomitante des dclarations douverture et de mutation au prfet. Dans le mme ordre dides, la Commission juge quil nest pas utile dimposer, ainsi que le fait aujourdhui larticle R. 2131-1 du code du travail, que les statuts dun syndicat professionnel nouvellement constitu, aprs leur dpt en mairie, soient communiqus par le maire au procureur de la Rpublique. La Commission estime galement que les dispositions lgislatives et rglementaires du code de lducation148 prvoyant, dune part, que le procureur de la Rpublique est destinataire des dclarations souscrites par les personnes qui souhaitent ouvrir un tablissement denseignement priv et, dautre part, quil peut sy opposer doivent tre supprimes, ds lors quil sagit, l encore, de lexercice dune mission de police administrative. Tel est galement le cas des dispositions pour le moins surprenantes de larticle R. 441-14 du code de lducation, qui font obligation au procureur de la Rpublique, lorsquun tablissement denseignement du second degr priv se trouve devoir tre ferm, de prendre toute mesure pour avertir les personnes responsables des lves et assurer provisoirement laccueil des lves pensionnaires , cette obligation pesant au mme titre sur le recteur dacadmie et le prfet.
145- Lautorit comptente est le ministre des affaires trangres danois. 146- Les autorits comptentes dsignes sont les County Governors et le ministre royal norvgien des affaires trangres. 147- Sur le modle de ce qua fait rcemment le lgislateur, par larticle 10 de la loi n 2012-387 du 22 mars 2012 relative la simplication du droit et lallgement des dmarches administratives, en supprimant la formalit du dpt lgal de la presse priodique quimposait larticle 10 de la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse. 148- Articles L. 441-1 et suivants, R. 441-1 et suivants du code de lducation.
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Renforcer lautorit du ministre public sur la police judiciaire
Charge de constater les infractions la loi pnale, den rassembler les preuves et den rechercher les auteurs 149, la police judiciaire doit tre place, comme le Conseil constitutionnel le rappelle150 , sous la direction et le contrle de lautorit judiciaire, gardienne des liberts individuelles en vertu de larticle 66 de la Constitution151. Tant quune information judiciaire na pas t ouverte, cest au procureur de la Rpublique quil incombe dexercer cette mission essentielle, qui comporte deux aspects distincts. Dune part, il appartient au procureur de la Rpublique, au cours dune enqute de police judiciaire, de faire procder tous les actes ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale. A cette n, il saisit les services denqute et contrle leurs investigations en veillant au respect des prescriptions lgales, en apprciant la consistance des preuves rassembles par les enquteurs et en vriant la qualication juridique des infractions dont la preuve est recherche. Une fois la procdure clture, il dcide de la suite quil convient dy apporter. A cet gard, le contrle exerc par le parquet au stade de lenqute lui offre le moyen de mettre en mouvement laction publique au vu dune procdure dont il a pu sassurer de la rgularit et de la qualit. Dautre part, il incombe au procureur de la Rpublique, au-del de chaque enqute considre individuellement, de diriger lactivit des ofciers de police judiciaire de son ressort, ainsi que la expressment prvu le lgislateur, en posant ce principe au deuxime alina de larticle 41 du code de procdure pnale152. La direction de lactivit des ofciers de police judiciaire est une notion distincte, et de toute vidence plus large, que le contrle des enqutes. La Commission considre que lautorit du ministre public sur la police judiciaire pourrait tre renforce sur ces deux plans. Elle recommande en premier lieu de conforter le rle du procureur dans le contrle et lorientation des enqutes (cf. proposition n 38) et de poser plus clairement le principe du libre choix par le parquet du service enquteur (cf. proposition n 39). En second lieu, la Commission juge ncessaire de renforcer la capacit du parquet diriger lactivit des services de police judiciaire. Elle a dj relev que les priorits daction des services denqute leur taient trop souvent assignes par le ministre de lintrieur, sans quil soit tenu compte de la politique pnale mise en uvre par le procureur de la Rpublique dans le ressort de sa juridiction153. Cest pourquoi la Commission a rchi au scnario qui consisterait oprer un rattachement organique de tout ou partie des services ou ofciers de police judiciaire au ministre public en cherchant, en dehors de tout parti-pris, en mesurer les avantages et inconvnients respectifs.
149- Article 14 du code de procdure pnale. 150- Cf. dcision n 2011-625 DC du 10 mars 2011, considrant 59. 151- Aux termes de larticle 66 de la Constitution : Nul ne peut tre arbitrairement dtenu. / Lautorit judiciaire, gardienne de la libert individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prvues par la loi . 152- Larticle 41 du code de procdure pnale dispose : Le procureur de la Rpublique procde ou fait procder tous les actes ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale. / A cette n, il dirige lactivit des ofciers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal () . 153- Cf. les dveloppements relatifs la segmentation de la politique pnale (4 Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale).
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6 - Renforcer lautorit du ministre public sur la police judiciaire

Conviendrait-il donc, selon une expression utilise parfois, de rendre la police judiciaire lautorit judiciaire ? Un tel transfert des services ou ofciers de police judiciaire serait-il un gage de modernit de laction publique ? Cette ide, ou ce projet, exerce une attraction certaine, ancienne et toujours actuelle, sur de nombreux magistrats. Elle suscite aussi lintrt dune partie de la doctrine pnaliste154 et de diffrents cercles de rexion155. Il est vrai que le scnario du rattachement parat sappuyer, en premire analyse, sur plusieurs arguments non dnus de srieux. En rapprochant la police judiciaire de lautorit judiciaire, on favoriserait une meilleure prise en compte des priorits daction dnies, chacun son niveau, par le garde des sceaux, le procureur gnral et le procureur de la Rpublique. La rpartition des fonctionnaires et militaires dans les diffrentes units pourrait, mieux quaujourdhui, tre effectue en considration de ces priorits. La culture judiciaire des ofciers de police judiciaire serait renforce par capillarit et limpartialit des enqutes serait mieux garantie. La notation administrative se confondrait avec la notation judiciaire, mettant un terme aux vicissitudes de lactuel systme de double notation par le procureur gnral et par le suprieur hirarchique de lofcier de police judiciaire. Les difcults rencontres loccasion de la saisine des services, dfaut dtre supprimes, seraient rgles en interne et soumises au seul arbitrage des magistrats du ministre public et des juges dinstruction. La Commission a examin toutes ces justications avec attention. Par ailleurs, elle na pas manqu dobserver que, dans certains pays europens, la police judiciaire est rattache lautorit judiciaire, comme en Italie156. Elle a aussi considr que les difcults, souvent mises en avant, tenant la lourdeur de la gestion administrative par le ministre de la justice dun nombre important dofciers de police judiciaire, ntaient pas vritablement dterminantes. Tout rattachement impliquerait en effet le transfert des moyens correspondants. Et lon ne saurait par ailleurs postuler que le ministre de la justice, auquel incombe dj la charge de grer un corps aussi important que celui des personnels de surveillance de ladministration pnitentiaire157, ne saurait tre en mesure dassurer la gestion dofciers de police judiciaire, fussent-ils nombreux. Si, aprs en avoir dbattu en son sein, la Commission a nalement cart le scnario dun rattachement organique, cest donc en considration dautres raisons.
154- Cf. par exemple : AJ Pnal 2013 p. 378, Le rattachement de services de police judiciaire au ministre de la Justice, par Gildas Roussel, Matre de confrences, Universit de Brest, sur lide dun rattachement partiel au ministre de la justice de certaines units de police judiciaire. 155- Cf. notamment le rapport du Cercle des juristes, Pour une administration au service de la justice, paru en mai 2012 et le colloque organis Paris le 22 octobre 2013 linitiative de lassociation Droit et Dmocratie sur le thme Rendre la police judiciaire la justice ? . 156- La Constitution italienne comporte, en son titre IV (La magistrature) une section I (Organisation de la justice) qui comporte notamment un article 109 aux termes duquel Lautorit judiciaire dispose directement de la police judiciaire . 157- Cf. le dcret n 2006-441 du 14 avril 2006 portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de ladministration pnitentiaire. Au 1er janvier 2013, on comptait 35 670 agents dont 26 329 personnels de surveillance et 4 205 personnels des services pnitentiaires dinsertion et de probation.
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La premire et principale raison tient au fait que la police judiciaire dsigne autant une mission que la force charge en vertu de la loi daccomplir cette mission. En pratique, les missions de police judiciaire sont exerces, dans une trs large majorit, par des policiers et des gendarmes appartenant des units mixtes (commissariats de scurit publique et brigades territoriales de gendarmerie dpartementale notamment). Ces units accomplissent la fois des missions de police administrative et des missions de police judiciaire, les premires dbouchant frquemment sur les secondes. Outre quune sparation des units de scurit quotidienne et des units dinvestigation et de recherche nuirait la circulation naturelle de linformation entre ces services, la Commission estime que linterpntration des missions de police judiciaire et de police administrative rend impossible le rattachement complet lautorit judiciaire de lensemble des agents qui sont appels exercer une mission de police judiciaire. Le rattachement lautorit judiciaire des seuls services centraux se heurterait un autre cueil majeur : en effet, les services de la direction centrale de la police judiciaire se prsentent comme un dispositif intgr o les missions de police judiciaire sont complmentaires dactivits de renseignement ou de coopration internationale. Scinder ces services serait dautant plus hasardeux quils traitent daffaires dune particulire sensibilit, par exemple en matire de lutte contre le terrorisme et les atteintes la sret de lEtat. La Commission est galement sensible au fait que, dans la gendarmerie nationale notamment, les ofciers de police judiciaire cumulent dans la plupart des cas cette qualit avec des fonctions dencadrement. Le transfert de ces ofciers sous gestion judiciaire aurait ds lors pour effet dbranler profondment la structure de commandement de cette force. La Commission a encore relev que, dans une certaine mesure, lexercice dune autorit hirarchique directe par le ministre public sur les services de police judiciaire pouvait entrer en contradiction avec lobjectif constitutionnel du contrle sur les enqutes. Tout rattachement organique de la police judiciaire au parquet soulverait immanquablement cette question : peut-on bien contrler une force que lon dirige ? Par ailleurs, le mtier de procureur de la Rpublique ne sen trouverait-il pas fondamentalement transform ? Et quel serait lofce dun magistrat plac la tte dun parquet compos de 35 magistrats et de 600 ofciers de police judiciaire158 ? Enn, la Commission a redout que le rattachement au ministre public de tout ou partie de la police judiciaire, impliquant que les procureurs et procureurs gnraux se voient attribuer la responsabilit dassurer la gestion dun nombre important dofciers de police judiciaire, soit de nature nuire lquilibre du corps judiciaire et mettre en cause le principe mme de son unit, auquel la Commission est particulirement attache159. Cest, en dnitive, un renforcement de lautorit fonctionnelle du ministre public sur la police judiciaire que la Commission entend recommander. Tel est donc lobjet des propositions quelle formule, qui tendent, par exemple, soumettre les projets de nomination des principaux responsables des services de police judiciaire lavis du procureur gnral (cf. proposition n 41), associer le ministre public la rpartition des moyens et des effectifs au sein des services denqute (cf. proposition n 43) ou parvenir une meilleure prise en compte de la notation judiciaire dans lavancement de carrire des ofciers de police judiciaire (cf. proposition n 44).
158- Ces chiffres correspondent au nombre de magistrats du parquet de Lyon et au nombre dOPJ de la seule direction dpartementale de scurit publique du Rhne. 159- Cf. proposition n 1.
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Proposition n 38 : Consolider le rle du parquet dans le contrle des

enqutes
La Commission juge impratif de maintenir et consolider le rle du parquet dans le contrle des enqutes de police judiciaire. Ceci suppose dabord une forte implication des parquets dans le suivi du droulement des enqutes quils ont ordonnes. La pratique dj largement rpandue consistant tenir intervalles rguliers des runions bilatrales entre le parquet et les enquteurs apparat, de ce point de vue, trs utile. Ces runions doivent permettre de faire un tat des lieux prcis des enqutes en attente de traitement et de dresser un calendrier prvisionnel ce qui suppose que le parquet puisse bncier des outils lui permettant davoir une visibilit, un instant donn, sur le stock daffaires en attente pour chaque service denqute. Elles doivent aussi tre le lieu, pour les enqutes au long cours, dune valuation de la stratgie denqute et des perspectives dlucidation, cet change tant susceptible daboutir, le cas chant, un retour de la procdure au parquet pour classement ou transmission un autre parquet dj saisi des mmes faits ou lencontre des mmes auteurs. Plus gnralement, ces runions peuvent permettre aux magistrats du parquet dattirer lattention des enquteurs sur leurs attentes, en matire de procdure ou de standards de preuve. Plusieurs membres de la Commission et certaines personnalits entendues ont par ailleurs jug intressante la pratique consistant ce que le magistrat se dplace au sein du service denqute et quil sy fasse prsenter une srie daffaires en cours ou cltures, pour suite donner. Le constat partag a ensuite t fait que limplication des parquets dans le contrle des enqutes doit ncessairement saccompagner de la mme implication de la part de lencadrement du service de police ou de lunit de gendarmerie concern(e). En pratique, une direction efcace de la police judiciaire implique en effet un contrle conjoint par lautorit judiciaire et par la hirarchie de lenquteur sur la conduite des investigations. La Commission juge cruciale cette implication du commandement dans le suivi des enqutes, car elle tend prcisment empcher une forme de drive consistant transformer le magistrat du parquet en chef enquteur.
Proposition n 39 : Enoncer clairement le principe du libre choix du service

denqute par le parquet
Aux termes de larticle 12-1 du code de procdure pnale : Le procureur de la Rpublique et le juge dinstruction ont le libre choix des formations auxquelles appartiennent les ofciers de police judiciaire . Larticle 151 du mme code permet au juge dinstruction de requrir par commission rogatoire tout ofcier de police judiciaire de procder aux actes dinformation quil estime ncessaires. La Commission rappelle que les dispositions de larticle 12-1 ont t introduites dans le code de procdure pnale par la loi du 3 aot 2009 relative la gendarmerie nationale160, qui a procd au rattachement organique et oprationnel de cette force au ministre de lintrieur.
160- Loi n 2009-971 du 3 aot 2009.
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Conscients du risque datteinte lindpendance de lautorit judiciaire susceptible de rsulter de la runion, sous la tutelle dun dpartement ministriel unique, de lensemble des services et units de la police nationale et de la gendarmerie nationale exerant des missions de police judiciaire, les parlementaires ont souhait, ainsi quen tmoignent les travaux prparatoires161, poser clairement le principe du libre choix par le procureur de la Rpublique du service enquteur. Lafrmation de ce principe tait, aux yeux des parlementaires, dautant plus ncessaire, que le parquet, la diffrence du juge dinstruction, auquel sappliquait dj larticle 151 du code de procdure pnale, ne se voyait accorder cette garantie par aucune disposition de niveau lgislatif162. Larticle 12-1, qui ne gurait pas dans le projet du Gouvernement, y a donc t ajout sur amendement au cours de la discussion parlementaire. Si les travaux prparatoires tablissent que lintention du lgislateur tait bien de reconnatre au procureur de la Rpublique la libert de choisir le service auquel il entend coner une enqute, la formulation retenue dans le texte adopt par le Parlement163, assez ambigu, sest rvle source de tensions loccasion de la contestation, par certains services denqute, de leur saisine par un magistrat du parquet. La Commission considre, comme le lgislateur, que le principe, nonc larticle 12 du code de procdure pnale, selon lequel la police judiciaire est exerce sous la direction du procureur de la Rpublique, auquel le Conseil constitutionnel reconnat une valeur constitutionnelle164, implique que celui-ci puisse librement choisir le service auquel il entend coner une enqute. La libert de choix du service enquteur doit ainsi tre regarde comme une garantie essentielle. Il serait cet gard peu comprhensible que lafrmation de lindpendance du ministre public lgard de lexcutif dans le cadre dune rvision constitutionnelle soit combattue, dans la pratique, par des refus de saisine opposs par un service de police ou de gendarmerie soumis lautorit hirarchique de son ministre de tutelle. Aussi la Commission juge-t-elle ncessaire damender la rdaction de larticle 12-1 pour exprimer clairement que le procureur de la Rpublique et le juge dinstruction ont le libre choix du service de police judiciaire auquel ils conent, selon le cas, une enqute ou lexcution dune commission rogatoire. Elle souhaite apporter sur ce point deux prcisions importantes. Dune part, le choix du service denqute doit sentendre du choix du service de police ou de lunit de gendarmerie (commissariat de scurit publique, brigade territoriale de gendarmerie, sret dpartementale, brigade de recherches, etc.) et non de lchelon administratif de direction ou de commandement de ces mmes services ou units (direction dpartementale de la scurit publique, groupement de gendarmerie dpartementale).
161- Cf. le compte rendu intgral de la premire sance du jeudi 2 juillet 2009 des dbats lAssemble nationale sur larticle 1er bis, ainsi que le rapport fait au nom de la commission mixte paritaire par M. Moyne-Bressand, dput et M. Faure, snateur. 162- Larticle D2 du code de procdure pnale, issu dun dcret simple (dcret n2007-699 du 3 mai 2007 modiant le code de procdure pnale) prvoyait dj, en son troisime alina, que [l]e procureur de la Rpublique et le juge dinstruction ont le libre choix des formations auxquelles appartiennent les ofciers de police judiciaire territorialement comptents qui seront chargs de lexcution de leurs rquisitions ou commissions rogatoires . 163- Larticle 12-1 fait, en ralit, un emprunt direct larticle D2 mentionn ci-dessus, dont la formulation est identique. 164- Cf. dcision du Conseil constitutionnel n 2011-625 DC du 10 mars 2011 prcite.
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Dautre part, la modication lgislative que la Commission propose ne saurait en tout tat de cause dispenser les magistrats, avant dimposer une saisine, davoir un change avec le chef du service quils envisagent de dsigner, ds lors que certains refus de saisine peuvent tre justis par des motifs lgitimes, tenant la surcharge du service concern, une situation de sous-effectifs ou labsence de comptence technique pour mener bien lenqute, ces considrations ne privant cependant pas de lgitimit la modication prconise.
Proposition n 40 : Exprimenter le dtachement dofciers de liaison de

la police et de la gendarmerie
Plutt que dencourager la cration auprs de chaque parquet dune unit de police judiciaire compose dun petit nombre dofciers de police judiciaire, qui se heurterait aux inconvnients mentionns plus haut, la Commission juge souhaitable dexprimenter, en divers points du territoire national, le dtachement dofciers de liaison de la police et de la gendarmerie auprs du ministre public. Ce dispositif, mis en uvre Paris depuis plusieurs annes la grande satisfaction des magistrats et de la police, est de nature faciliter et approfondir le dialogue entre lautorit judiciaire essentiellement le parquet et linstruction et les services denqute de la police et de la gendarmerie, en permettant chaque institution de mieux comprendre le mode de fonctionnement et les contraintes de lautre et de surmonter certaines difcults rcurrentes, tels les refus de saisine. La mission de ces ofciers de liaison pourrait notamment inclure la transmission aux parquets dune information sur la charge des services denqute, la communication de donnes agrges (par exemple sur le nombre de faits constats en zone police et en zone gendarmerie) ou la contribution des travaux danalyse criminelle. La Commission recommande donc dexprimenter lextension de ce dispositif lchelle nationale. Les ofciers de liaison concerns devraient disposer dune certaine exprience acquise principalement dans un service exclusivement ddi des missions de police judiciaire, jouir de lhabilitation OPJ et avoir exerc des fonctions dencadrement (commandant de police, capitaine ou chef descadron de la gendarmerie). Un premier pas pourrait tre franchi en dtachant, auprs des procureurs gnraux des huit cours dappel comptant une juridiction interrgionale spcialise dans leur ressort, un ofcier de liaison de la police et un ofcier de liaison de la gendarmerie, ayant vocation exercer leurs fonctions au prot de lensemble des parquets compris dans le ressort de la juridiction interrgionale. En fonction du bilan qui serait fait de cette exprimentation, dautres dtachements pourraient tre envisags auprs dautres cours dappel, voire auprs des parquets des juridictions interrgionales spcialises.
Proposition n 41 : Consulter le procureur gnral sur les projets de

nomination des principaux responsables des services de police judiciaire
La Commission propose de soumettre les projets de nomination des principaux responsables des services de police et de gendarmerie exerant des missions de police judiciaire lavis pralable, non contraignant et non public, du procureur gnral et non lavis du garde des sceaux, ds lors quil sagit bien ici de renforcer lautorit du ministre public sur la police judiciaire.
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Au-del du caractre symbolique dune telle mesure, qui serait de nature rappeler le rattachement fonctionnel des services de police judiciaire lautorit judiciaire, la Commission considre que celle-ci ne serait pas ncessairement dpourvue de porte pratique, toute nomination dcide contre lavis du procureur gnral apparaissant peu vraisemblable. Elle observe par ailleurs quune procdure du mme ordre prvaut pour la nomination des directeurs de services dconcentrs de lEtat dans le dpartement, le prfet tant consult par lautorit comptente pralablement toute proposition de nomination, affectation ou mutation, du directeur dpartemental de la scurit publique, ainsi que de son adjoint, et du commandant de groupement de gendarmerie165. Elle recommande donc que le procureur gnral soit consult avant toute nomination dans le ressort de la cour dappel dun directeur dpartemental de la scurit publique166, dun commandant de groupement de gendarmerie dpartementale, dun directeur rgional de la police judiciaire et du commandant de section de recherches. Le projet de nomination du directeur interrgional de la police judiciaire serait soumis au procureur gnral prs la cour dappel dans le ressort de laquelle se trouve le sige de la juridiction interrgionale spcialise167. Enn, et eu gard sa comptence nationale en certaines matires, le procureur gnral prs la cour dappel de Paris serait consult avant la nomination, non seulement du directeur de la police judiciaire de la prfecture de police de Paris, mais aussi du directeur central de la police judiciaire la direction gnrale de la police nationale et du sous-directeur de la police judiciaire la direction gnrale de la gendarmerie nationale.
Proposition n 42 : A ssocier le garde des sceaux aux arbitrages

budgtaires intressant les moyens dvolus aux services de la police et de la gendarmerie
Proposition n 43 : A ssocier les procureurs gnraux la rpartition des
moyens et des effectifs au sein des services de police judiciaire
La direction effective de lactivit de la police judiciaire par le ministre public impose de mettre en conformit la rpartition des moyens au sein des services denqute avec les priorits daction dnies par le garde des sceaux et, le cas chant, adaptes par le procureur gnral.
165- Article 30, II, 2 et 3, du dcret n 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets, lorganisation et laction des services de lEtat dans les rgions et dpartements. 166- A cet gard, la Commission relve quil serait intressant que les directeurs dpartementaux de la scurit publique, qui ont en rgle gnrale la qualit dofcier de police judiciaire en application du 3 de larticle 16 du code de procdure pnale, sollicitent du procureur gnral leur habilitation exercer effectivement les attributions attaches cette qualit. 167- A titre dexemple, le procureur gnral prs la cour dappel de Nancy serait consult sur le projet de nomination du directeur interrgional de la police judiciaire de Strasbourg.
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Cest pourquoi la Commission juge indispensable, dune part, que le garde des sceaux soit associ aux arbitrages budgtaires relatifs aux moyens dvolus aux services de police et de gendarmerie. Cette pratique serait conforme la conception ayant justi la proposition de crer un Conseil national de politique pnale (cf. proposition n 17). De la mme manire que la politique pnale devrait tre dnie en concertation avec le ministre de lintrieur, il serait lgitime que le garde des sceaux donne son avis sur les arbitrages budgtaires intressant directement les moyens dune politique dont il a la charge. Dautre part, la Commission estime ncessaire que le procureur gnral, aprs avoir consult les procureurs de la Rpublique de son ressort, valide la rpartition des moyens humains et matriels au sein des diffrents services de police judiciaire implants dans le ressort de la cour, dans le cadre dune instance ad hoc runie annuellement et prside par le procureur gnral, dont la cration devrait tre mentionne dans la partie rglementaire du code de procdure pnale.
Proposition n 44 : Garantir la prise en compte effective de la notation
judiciaire des ofciers de police judiciaire dans leur droulement de carrire
La Commission regarde la notation des ofciers de police judiciaire par le procureur gnral comme une exigence importante, qui contribue souligner le rle du ministre public dans la direction et le contrle des personnels qui concourent aux missions de police judiciaire. Le principe de la notation judiciaire doit donc tre maintenu sous rserve, ainsi quil a t dit plus haut, dun transfert de cette comptence au procureur de la Rpublique (cf. proposition n 37). Le lgislateur a pos le principe, larticle 19-1 du code de procdure pnale, issu de la loi du 4 janvier 1993 portant rforme de la procdure pnale168, que la notation des ofciers de police judiciaire par le procureur gnral est prise en compte pour toute dcision davancement 169. Larticle D. 46-1 du CPP prvoit cet gard que [l]a notation tablie par le procureur gnral est porte directement la connaissance de lofcier de police judiciaire qui peut prsenter des observations par crit dans un dlai de quinze jours, dlai lissue duquel la notation dnitive est communique lautorit administrative ou militaire charge dtablir les propositions davancement de lintress . Il ressort cependant des auditions menes par la Commission quen pratique, la notation judiciaire nest prise en compte qu titre tout fait exceptionnel dans les dcisions davancement des ofciers de police judiciaire de la police nationale170. Certes, la notation judiciaire ne saurait avoir, en droit, quune incidence relative sur les dcisions davancement administratif, dans la mesure o seule la prise en compte des deux notations, judiciaire et administrative, permet dapprcier de faon complte la manire de servir dun ofcier de police judiciaire, ainsi que la estim le Conseil dEtat (section de lintrieur) dans un avis du 18 mars 1997.
168- Loi n 93-2 du 4 janvier 1993. 169- Larticle 19-1 du code de procdure pnale dispose: La notation par le procureur gnral de lofcier de police judiciaire habilit est prise en compte pour toute dcision davancement. 170- Il semble que la pratique soit plus satisfaisante au sein de la gendarmerie nationale, la notation judiciaire des gendarmes OPJ tant communique au commandant de groupement, charg dtablir les propositions davancement soumises la commission militaire davancement.
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Encore faut-il, pour autant, que la partie judiciaire de la notation soit dment prise en compte, sauf vider de son sens les dispositions de larticle 19-1. Aussi la Commission juge-t-elle impratif de rformer la notation judiciaire des OPJ en vue de donner leur plein effet ces dispositions. A cette n, elle propose, en premier lieu, une modication de larticle D. 46 du code de procdure pnale171 an de permettre lautorit judiciaire de procder plus facilement que le texte actuel ne le permet172, une notation sommaire de ceux des OPJ la plupart en ralit qui nont attir lattention ni en bien, ni en mal, en se limitant la mention activit judiciaire nappelant aucune observation particulire . En revanche, lautorit judiciaire de notation tablirait une notation dveloppe pour ceux des OPJ dont le comportement a t remarqu, compte tenu des qualits particulires dont ils ont fait preuve dans lexercice de leurs fonctions ou, au contraire, des dfaillances graves releves dans leur comportement. En tout tat de cause, les chefs de service devraient continuer faire lobjet dune notation dveloppe. Une notation judiciaire plus slective serait de nature attirer lattention sur les personnels, mritants ou dfaillants, qui en ont fait lobjet. La Commission recommande, en second lieu, quun texte rglementaire dapplication de larticle 19-1 du code de procdure pnale plus prcis que lactuel article D. 46-1 prcit soit labor, an dimposer lautorit comptente pour dcider de lavancement administratif de se prononcer au vu de lensemble des notations, y compris judiciaires, tablies lgard dun ofcier de police judiciaire173.
Proposition n 45 : Impliquer fortement les magistrats dans la formation

initiale et continue des ofciers de police judiciaire
La Commission a constat que lattribution de la qualit dofcier de police judiciaire un nombre toujours plus important de fonctionnaires de police et de gendarmes ne stait pas accompagne dune formation sufsante des personnels nouvellement habilits. Cette diffusion quantitative de la qualit dOPJ a clairement eu pour contrepartie une dvalorisation qualitative. La Commission a galement relev que les procureurs de la Rpublique sinquitaient lunisson, ainsi quen tmoignent les rapports annuels de politique pnale tablis par la direction des affaires criminelles et des grces, de la dgradation de la qualit des enqutes, dont le niveau est souvent jug mdiocre174. Ils salarment en outre, anne aprs anne, de linsufsante qualit des comptes rendus la permanence du parquet, qui ne sont dailleurs pas toujours faits par des ofciers de police judiciaire175. La Commission considre, dans ce contexte, quil est impratif, non seulement que la formation des ofciers de police judiciaire soit renforce, mais aussi que les magistrats y jouent un rle important.
171- A lheure actuelle, cet article dispose : Les propositions de notation et les notations prvues larticle D. 45 sont tablies sur un imprim conforme au modle x par le ministre de la justice. / Elles doivent comporter une apprciation gnrale circonstancie, ainsi quune note chiffre de 0 10 et une apprciation sur chacun des lments suivants lorsquils ont t observs : /1. Relations professionnelles avec lautorit judiciaire ; / 2. Qualit de la coordination de lactivit de police judiciaire du service ou de lunit ; / 3. Qualit des procdures et de la rdaction des rapports et des procs-verbaux ; / 4. Qualit des constatations et des investigations techniques ; / 5. Valeur des informations donnes au parquet ; / 6. Engagement professionnel ; / 7. Capacit conduire les investigations ; / 8. Degr de conance accord. / Lorsque lun de ces lments na pas t observ, la mention : activit judiciaire non observe est substitue la notation chiffre et lapprciation correspondantes . 172- Comme indiqu ci-dessus, larticle D. 46 prvoit le recours la mention activit judiciaire non observe , mais impose tout de mme de renseigner une srie de questions et de formuler une apprciation littrale. 173- Il y aurait lieu, notamment, que la notation judiciaire soit directement adresse, par lautorit judiciaire, au secrtariat gnral dadministration de la police (SGAP) qui tient lieu, au niveau de chaque rgion. 174- Cf. notamment le rapport de politique pnale 2012 p. 30. 175- Cf. proposition n 49.
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Parce quelle est linstrument privilgi de la justice pnale, quelle est place sous la direction et le contrle de lautorit judiciaire et que ses missions nont dautre but que de rechercher et livrer aux juridictions les auteurs dinfractions la loi pnale, la police judiciaire doit en effet pouvoir bncier dune formation judiciarise . La complexication de la procdure pnale, la diversication des voies de poursuites et le rle croissant jou par la dfense dans le procs pnal ncessitent, plus que jamais, que les OPJ puissent tre clairs sur le fonctionnement de linstitution judiciaire, sur les dcisions qui sont prises par les juges et les procureurs et sur les exigences auxquelles sont soumises les procdures quils traitent. Si certains magistrats participent dj la formation initiale et continue des ofciers de police judiciaire et sigent la commission, mentionne larticle 16 du code de procdure pnale, charge dattribuer la qualit dOPJ, il semble que la place des magistrats au sein des coles dapplication de la police et de la gendarmerie pourrait tre renforce, et que des formations par lEcole nationale de la magistrature pourraient tre dveloppes. Enn, les parquets ont un rle important jouer dans la formation continue des OPJ de leur ressort, quil leur appartient de rencontrer intervalles rguliers an de cibler les difcults constates localement.
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Repenser le traitement des enqutes
La fonction de contrle et dorientation des enqutes occupe une place centrale dans lactivit du ministre public. Mais elle est exerce dans des conditions prouvantes et souvent peu satisfaisantes, pour les magistrats comme pour la dfense. Aussi la Commission juge-t-elle urgent de repenser, outre les conditions dans lesquelles les magistrats assurent cette mission, la procdure pnale elle-mme. Cest dans cet esprit quelle formule les propositions qui suivent.
Proposition n 46 : Engager une rexion en vue dune rforme
densemble des dispositions du code de procdure pnale relatives lenqute
Charge de rchir une modernisation de laction publique, la Commission na pas t mandate pour proposer une volution de la procdure pnale. Pour autant, une rforme densemble lui parat ncessaire pour permettre aux magistrats du ministre public dexercer efcacement leurs missions dans un cadre juridique plus sr. Nul nignore que la procdure pnale a t modie si frquemment au cours des quinze dernires annes quil est difcile de dresser un inventaire. Citons, parmi les plus importantes, la loi du 23 juin 1999 renforant lefcacit de la procdure pnale176, la loi du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption dinnocence et les droits des victimes177, la loi du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne178, la loi du 4 mars 2002 compltant la loi du 15 juin 2000179, la loi du 9 septembre 2002 dorientation et de programmation pour la justice180, la loi du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure181, la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit182, la loi du 5 mars 2007 tendant renforcer lquilibre de la procdure pnale183, la loi du 12 mai 2009 de simplication et de clarication du droit et dallgement des procdures184, la loi du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure185, la loi du 14 avril 2011 relative la garde vue186 ou encore la loi du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles187. Ces diffrents textes ont eu entre autres pour objet dinstituer de nouvelles fonctions judiciaires, comme le juge des liberts et de la dtention, de modier le droit de lenqute et le rgime de la garde vue, douvrir de nouvelles procdures de jugement, telles la comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit ou le jugement dlai rapproch des mineurs, dintroduire ou de modier des voies de recours, comme linstauration de lappel des arrts de cour dassises ou la modication du dlai dappel du procureur gnral. Ils ont galement permis daccorder des droits nouveaux la dfense, notamment loccasion de la dernire rforme de la garde vue.
176177178179180181182183184185186187Loi Loi Loi Loi Loi Loi Loi Loi Loi Loi Loi Loi n n n n n n n n n n n n 99-515 du 23 juin 1999. 2000-516 du 15 juin 2000. 2001-1062 du 15 novembre 2001. 2002-307 du 4 mars 2002. 2002-1138 du 9 septembre 2002. 2003-239 du 18 mars 2003. 2004-204 du 9 mars 2004. 2007-291 du 5 mars 2007. 2009-526 du 12 mai 2009. 2011-267 du 14 mars 2011. 2011-392 du 14 avril 2011. 2011-1862 du 13 dcembre 2011.
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7 - Repenser le traitement des enqutes

Cette instabilit caractrise a dabord t renforce sous leffet de plusieurs dcisions rendues depuis le 1er mars 2010 par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procdure de question prioritaire de constitutionnalit, par lesquelles il a dclar non conformes aux droits et liberts garantis par la Constitution plusieurs dispositions centrales de la procdure pnale. Cest ainsi que, par une dcision du 30 juillet 2010188, il a dclar contraire la Constitution plusieurs articles du code de procdure pnale relatifs la garde vue189, au motif quils ninstituaient pas les garanties appropries lutilisation de cette mesure de contrainte, en raison notamment de limpossibilit de la personne garde vue, retenue contre sa volont, de bncier de lassistance effective dun avocat au cours de ses interrogatoires. Cette instabilit a encore t accrue par les dcisions prises par les juridictions nationales ou par la Cour europenne des droits de lhomme constatant lincompatibilit de certaines dispositions de procdure pnale ou de certaines pratiques avec les stipulations de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. La remise en cause par la Cour de Strasbourg, sur le fondement de larticle 5, paragraphe 3, de la Convention europenne, de la rgularit du contrle exerc, dans certains cas, par le procureur de la Rpublique sur une mesure de garde vue, qui se trouve au cur des arrts rendus dans les affaires Medvedyev et autres c. France190 et Moulin c. France191, est un premier exemple de cet branlement de la procdure pnale franaise. Deux affaires rcentes soumises la Cour de cassation en offrent une autre illustration. Elles posaient toutes deux la question de savoir si le procureur de la Rpublique pouvait, dans le cadre dune enqute prliminaire, ordonner et contrler une mesure dite de golocalisation au regard des stipulations de larticle 8 de la Convention europenne192. Lavocat gnral avait soutenu qu la diffrence de larticle 5, paragraphe 3, de la Convention europenne, qui impose que le contrle de toute mesure de privation de libert incombe un juge ou () autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires , larticle 8 ne comporte pas expressment une telle exigence. Il avait en outre relev que la Cour europenne des droits de lhomme avait dj admis quune autorit de poursuite puisse requrir et contrler une mesure de golocalisation193. Par deux arrts du 22 octobre 2013194, la chambre criminelle a jug, au visa de larticle 8 de la Convention europenne, quil se dduisait de ce texte que la technique de golocalisation constituait une ingrence dans la vie prive dont la gravit ncessite quelle soit excute sous le contrle dun juge. Elle en a dduit que cette technique ne pouvait tre mise en uvre dans le cadre dune enqute de police judiciaire ralise sous le contrle du procureur de la Rpublique.
188- Dcision n 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, considrants 28 et 29. 189- Le Conseil constitutionnel a dclar contraire la Constitution les articles 62, 63, 63-1, 63-4, alinas 1er 6, et 77 du code de procdure pnale. 190- Arrt du 29 mars 2010 prcit. 191- Arrt du 23 novembre 2010 prcit. 192- Aux termes de cet article, intitul Droit au respect de la vie prive et familiale : 1. Toute personne a droit au respect de sa vie prive et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingrence dune autorit publique dans lexercice de ce droit que pour autant que cette ingrence est prvue par la loi et quelle constitue une mesure qui, dans une socit dmocratique, est ncessaire la scurit nationale, la sret publique, au bien-tre conomique du pays, la dfense de lordre et la prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale, ou la protection des droits et liberts dautrui . 193- Cf. CEDH, 2, sept. 2010, Uzun c. Allemagne, req. n 35623/05, point 71. 194- Cass. crim., 22 oct. 2013, n 13-81.949, et Cass. crim., 22 oct. 2013, n 13-81.945.
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La Commission comprend ces arrts comme signiant que le ministre public franais, qui na pas la qualit de juge ou d autorit judiciaire au sens de la Convention europenne, ne peut rgulirement contrler lexcution dune mesure de golocalisation qui, eu gard latteinte quelle porte au droit au respect de la vie prive, relve ncessairement dun juge. Sans quil lui appartienne de porter un avis sur le raisonnement retenu par la chambre criminelle, la Commission retient cependant que ces arrts rendent parfaitement compte du climat dextrme inscurit juridique dans lequel le ministre public exerce sa mission de contrle des enqutes de police judiciaire. Quel que soit lintrt ou la ncessit, dans bien des cas incontestable, des modications qui ont t apportes la loi pnale par le lgislateur ou des pratiques qui ont t encadres au l des dcisions rendues par les juridictions nationales et europennes, la Commission considre que cette instabilit de la procdure pnale, devenue chronique, rend particulirement difcile lexercice par le ministre public, mais aussi par la police judiciaire, de leurs missions respectives. Elle juge donc urgent qu la faveur notamment de lvolution du statut constitutionnel du parquet, soit mise sur pied une commission charge de formuler des propositions pour une refonte densemble de la procdure pnale qui soit fonde sur des concepts clairement exprims, qui prenne en compte les exigences les plus rcentes rsultant de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme et qui anticipe linstitution attendue dun Parquet europen.
Proposition n 47 : Introduire une phase de contradictoire lissue des

enqutes longues dfrement
Proposition n 48 : Gnraliser lassistance par un avocat au moment du

Dans le cadre de la rforme densemble quelle appelle de ses vux, la Commission estime ncessaire que des droits plus importants soient reconnus la dfense. Lquilibre de la procdure pnale serait en effet menac si laccroissement substantiel des pouvoirs accords au parquet, dans la direction et le contrle des enqutes ou dans lorientation des procdures, navait pas pour contrepartie la reconnaissance de droits nouveaux aux personnes mises en cause. La premire proposition que la Commission entend faire cet gard est relative au principe du contradictoire mentionn au premier alina du I de larticle prliminaire du code de procdure pnale195. La Commission juge en effet ncessaire de prvoir que, dans les enqutes prliminaires dune certaine dure, le procureur de la Rpublique ne puisse dcider du renvoi en jugement de lauteur prsum quaprs lavoir mis en mesure de formuler des observations sur une ventuelle poursuite ou de solliciter la ralisation dactes denqute complmentaires.
195- Cet alina dispose : I. - La procdure pnale doit tre quitable et contradictoire et prserver lquilibre des droits des parties .
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Certes, larticle 7 intitul Droit daccs aux pices du dossier de la rcente directive du Parlement europen et du Conseil relative au droit linformation dans le cadre des procdures pnales196 ne parat pas imposer une telle volution de notre droit, ds lors que ces dispositions exigent seulement que laccs aux pices du dossier permettant lexercice effectif des droits de la dfense soit accord au plus tard lorsquune juridiction est appele se prononcer sur le bien-fond de laccusation , ce qui est dj le cas. Cependant, le renforcement des pouvoirs du parquet dans le cadre de lenqute prliminaire, le recours plus frquent ce type denqutes et la tendance corrlative un moindre recours linstruction ainsi que la longueur particulire de certaines de ces enqutes militent clairement en faveur de louverture du contradictoire aux mis en cause et aux victimes, sous certaines conditions. Au-del de certaines expriences ponctuelles en ce sens, qui ne peuvent tre juges sufsantes, ni satisfaisantes, tant quelles dpendent du choix discrtionnaire du parquet, il semble donc utile de prvoir, dans le cadre de lenqute prliminaire, une possibilit de donner accs aux pices du dossier, sur la base de critres objectifs, avant que la dcision dengager des poursuites intervienne. Soucieuse dcarter le risque dune fragilisation des enqutes en cours, la Commission a dabord jug opportun de prvoir que laccs aux pices de la procdure ne puisse avoir lieu quune fois lenqute clture par le service denqute et transmise au parquet. Elle a galement estim que seules les enqutes longues, dune dure au moins gale un an compter du premier procs-verbal, devaient ouvrir droit laccs au dossier. Dans le seul cas o il envisagerait dengager des poursuites, le procureur autoriserait la personne mise en cause ou son avocat prendre connaissance des pices de la procdure au secrtariat du parquet. Laccs au dossier emporterait le droit de formuler des observations ou de solliciter des investigations complmentaires dans un dlai qui pourrait tre x un mois, lissue duquel le procureur prendrait une dcision de poursuite, de reprise des investigations ou de classement sans suite. La dcision de rejet dune demande dacte serait insusceptible de recours, la compltude de lenqute tant alors apprcie, dans lhypothse dune poursuite, par la juridiction de jugement. Il semble enn que la victime des faits viss par lenqute devrait galement pouvoir accder au dossier et formuler les mmes demandes que lauteur prsum. La seconde proposition que la Commission formule dans le sens dun renforcement des droits de la dfense consiste permettre lavocat dassister son client loccasion dun dfrement au parquet. Larticle 393 du code de procdure pnale prvoit actuellement quen matire correctionnelle, le procureur de la Rpublique, sil estime quune information nest pas ncessaire, notie la personne qui lui est dfre quil entend la faire comparatre devant le tribunal correctionnel immdiatement ou dans un dlai compris entre dix jours et deux mois. Si cet article prvoit que le procureur informe la personne dfre quelle a le droit lassistance dun avocat, celui-ci nest cependant pas prsent au stade du dfrement.
196- Directive 2012/13/UE du Parlement europen et du Conseil du 22 mai 2012.
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Certes, le Conseil constitutionnel a jug que les dispositions de larticle 393 nautorisaient pas le procureur de la Rpublique consigner les dclarations faites par la personne dfre et que le respect des droits de la dfense nimposait pas que la personne poursuivie soit, ce stade de la procdure, assiste dun avocat197. Pour autant, il semble que lassistance par un avocat au cours de lentretien de notication de charges qui se pratique dj dans un certain nombre de parquets pourrait utilement tre prvue par la loi, ds lors quil peut arriver au magistrat du parquet de reconsidrer lorientation de la procdure au vu des explications qui lui sont fournies par la personne dfre.
Proposition n 49 : Revoir la doctrine demploi du traitement en temps

rel
Proposition n 50 : Renforcer lassistance aux magistrats assurant la

permanence du parquet
La Commission entend exprimer, en ce qui concerne le traitement en temps rel des procdures pnales, deux certitudes. La premire est que la cration, par les parquets eux-mmes, de cette technique professionnelle dune relle modernit a reprsent un progrs majeur dans le fonctionnement de la justice pnale. Cet outil a en effet permis damliorer la rponse pnale, notamment sa clrit, tout en rduisant le volume des procdures transmises par courrier, dont le traitement tait aussi fastidieux que judiciairement peu efcace. Paralllement, il a singulirement accru la connaissance que le ministre public peut avoir des procdures en cours dans les services denqute, en lui donnant le moyen dexercer pleinement son rle de direction et de contrle des enqutes de police judiciaire. La seconde certitude de la Commission est, cependant, que le traitement en temps rel doit tre rform, rorganis, repens. Les avis sont en effet unanimes pour considrer que le traitement en temps rel, tel quil est pratiqu dans de nombreux parquets, et particulirement dans les juridictions moyennes et grandes, a atteint ses limites et connat aujourdhui une crise profonde, qui retentit dans des proportions alarmantes sur lattractivit des fonctions de magistrat du parquet. Les symptmes de cette crise sont multiples. Il apparat, en premier lieu, que le dveloppement du traitement en temps rel, conjugu une diffusion plus large de la qualit dofcier de police judiciaire et un certain dsengagement de lencadrement oprationnel des services denqute du champ judiciaire, sest accompagn dune dgradation concomitante de la qualit des procdures et du niveau moyen des interlocuteurs du magistrat de permanence. Ces derniers ont limpression dune perte de substance et dun affaiblissement du contrle, oral et souvent trop formel, quils exercent sur les procdures qui leur sont soumises
197- Cf. la dcision du Conseil constitutionnel n 2011-125 QPC du 6 mai 2011, considrants 12 et 13.
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On constate, en deuxime lieu, lrosion, si ce nest la disparition, de la doctrine demploi du traitement en temps rel, devenu le droit commun et qui sapparente de plus en plus un traitement par dfaut des procdures. Vritable picentre du parquet, le service de traitement direct est devenu, au l du temps, le rceptacle de toutes les demandes et difcults qui ne peuvent tre autrement rsolues, un lieu o lon traite simultanment toutes les affaires, crimes agrants et dlits mineurs, quel que soit leur degr durgence, leur nature ou leur gravit. Il appartient ainsi aux magistrats de permanence, en mme temps quils dirigent certaines enqutes sensibles dans le temps de la agrance, de donner une suite des affaires plus anciennes qui nattendent quune dcision du parquet pour quitter le service denqute, tout en traitant le contentieux de masse de la dlinquance de faible et moyenne gravit, en jonglant entre les diffrentes voies de poursuites et mesures alternatives aux poursuites. En outre, le temps et lnergie consacrs au traitement en temps rel, qui pourvoit principalement des affaires simples et de petite dlinquance, a pour contrepartie, par manque de temps ou perte dhabitude, le dsengagement des contentieux plus techniques ou des travaux de plus longue haleine, comme le rglement des dossiers dinstruction. En troisime lieu, la crise du traitement en temps rel nat de la dgradation des conditions dans lesquelles les magistrats des services de permanence exercent ce travail marqu du sceau de lurgence permanente. Ainsi confronts, de jour comme de nuit, de lourdes contraintes, ils expriment le sentiment dune submersion par les appels tlphoniques, quils traitent raison dune centaine par jour, et font part de leur impression de subir plutt que de contrler lactivit des services denqute et dtre davantage des gestionnaires de ux que des magistrats part entire. Il en rsulte une certaine dvalorisation de la fonction quils exercent qui contribue manifestement la moindre attractivit des fonctions au parquet, par comparaison avec lexercice de certaines fonctions au sige. La Commission considre quil ny a pas de fatalit ce que le traitement en temps rel prsente un tel visage. Les changes qui ont eu lieu en son sein montrent en effet quau-del de la rduction du nombre dappels tlphoniques qui devrait dcouler de la contraventionnalisation de certains contentieux (cf. proposition n 29), des pistes de rationalisation et damlioration existent. Il semble dabord indispensable que les procureurs de la Rpublique dnissent une doctrine demploi du traitement en temps rel, qui devrait en principe tre rserv tout ce qui relve de la vritable urgence judiciaire : mesures de gardes vue en cours, information du parquet sur la commission dune infraction agrante dune certaine gravit, etc. La direction des affaires criminelles et des grces pourrait, en lien avec la confrence nationale des procureurs de la Rpublique, rchir une liste de critres. La Commission estime ensuite qu titre exprimental, il serait utile de coner aux seuls ofciers de police judiciaire le soin de rendre compte dune enqute la permanence du parquet, pour viter certains appels prmaturs, lorsque les investigations ne sont pas compltes, et pour contribuer rduire le nombre dinterlocuteurs des magistrats. Il parat galement ncessaire, au moins pour les appels reus en journe, de coner un assistant du ministre public, emploi dont la Commission propose la cration (cf. proposition n 13), le soin doprer un premier ltre des appels et de traiter les affaires simples qui ne ncessitent pas lintervention du magistrat, par exemple en donnant instruction un ofcier de police judiciaire de remettre une convocation en justice un mis en cause, conformment au schma dorientation des procdures (cf. proposition n 24). Dans un certain nombre de cas, il serait en effet souhaitable, et symbolique, que le magistrat ne soit pas directement accessible.
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Au-del des missions cones aux assistants du ministre public, la Commission insiste sur limportance dapporter aux quipes de permanence une aide matrielle spcique. Ce besoin est particulirement aigu les samedis et dimanches dans les parquets des juridictions des groupes 2, 3 et 4198. De nombreux magistrats se retrouvent en effet devoir assurer, seuls, un ensemble de tches, y compris matrielles, qui devraient pouvoir tre dlgues. Outre la modernisation de lquipement tlphonique des parquets (cf. proposition n 14), la Commission estime que le dveloppement des outils informatiques est de nature rendre plus qualitatif le contrle des enqutes distance. Le recours aux mails en substitution dappels tlphoniques peut savrer utile pour traiter les demandes non urgentes (demandes de rquisitions ou dautorisation dextension de comptence par exemple) et certains comptes rendus denqutes simples, sous rserve de la normalisation des ches de compte rendu. Plus encore, la cration dinterfaces entre les logiciels de rdaction des procdures de la police et de la gendarmerie (LRPPN et LRPGN199) et lapplication Cassiope pourrait offrir aux magistrats la possibilit, en cas de doute sur la suite donner une affaire, de prendre connaissance des pices de la procdure, notamment du procs-verbal de constatations et de certains procs-verbaux daudition. De mme, laccs Cassiope, la consultation du chier de traitement des antcdents judiciaires de la police et de la gendarmerie (TAJ) et celle du casier judiciaire national devraient pouvoir se faire partir dun poste unique. Enn, lidentication au sein du parquet de la fonction de suivi des enqutes longues ou qui nont pu aboutir dans le temps dune mesure de garde vue (cf. proposition n 52) serait de nature viter le retour la permanence de ces mmes affaires. La Commission est donc convaincue quil est possible dorganiser diffremment les services de traitement en temps rel en sappuyant sur une vritable doctrine demploi, quil y aurait lieu de communiquer aux services de police et de gendarmerie, en recherchant une plus grande implication des ofciers de police judiciaire dans le suivi des enqutes, en paulant davantage les magistrats et, enn, en dveloppant les outils techniques daide la dcision.
Proposition n 51 : Impliquer davantage le commandement des services
de police et units de gendarmerie non spcialiss dans le suivi des enqutes
La Commission souligne que ses membres ont fait le constat unanime dune insufsante implication des responsables des services de police non spcialiss, notamment des commissariats de scurit publique, dans le suivi des enqutes judiciaires. Bien que plus ponctuellement, le mme constat a t fait en ce qui concerne la chane de commandement de certaines brigades territoriales ou communauts de brigades de gendarmerie200.
198- A la suite la rforme de la carte judiciaire, et dans un souci dharmonisation des diffrents systmes de rfrence au sein des directions du ministre de la justice, un groupe de rexion a entrepris, en 2012, de classer les juridictions en groupes homognes. Ces travaux ont abouti la constitution de quatre groupes, selon la taille des juridictions, en fonction des indicateurs suivants : nombre daffaires pnales poursuivables, activit du tribunal correctionnel, population pnale (croue, dtenue ou non), affaires civiles nouvelles, dcisions civiles au fond, population du ressort. Le groupe 1 compte les douze plus gros tribunaux de grande instance (parmi lesquels Paris, Lyon, Marseille ainsi que les tribunaux de la petite couronne parisienne). Le groupe 2 en compte trente, le groupe 3 quarante-et-un et le groupe 4 soixante-dix-sept. 199- Le LRPPN et le LRPGN sont respectivement les logiciels de rdaction des procdures de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Leur cration a t autorise par les dcrets n 2011-110 et n 2011-111 du 27 janvier 2011. 200- Les mmes dolances nont pas t exprimes en ce qui concerne les services et units spcialiss.
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Plusieurs reprsentants du ministre de lintrieur ont conrm ces constats lors de leur audition par la Commission, en attestant notamment dun dcit patent dencadrement des fonctionnaires de police affects des missions de police judiciaire au sein dunits mixtes. La Commission observe encore que les rapports de politique pnale tablis par la direction des affaires criminelles et des grces font tat, chroniquement, dun net dsinvestissement du champ judiciaire par les ofciers et commissaires de police. La principale raison avance pour expliquer cette volution, en ce qui concerne la police nationale, tient la rduction du nombre des ofciers et des commissaires, mais aussi une modication de leur positionnement. La Commission relve ainsi que le nombre des hauts fonctionnaires, commissaires et ofciers de la police nationale est pass, entre 2005 et 2011, de 15 231 quivalents temps plein employs (ETPE) 11 809 EPTE, soit une diminution de prs de 25 %. Au cours de la mme priode, le nombre de commissaires proprement dits (commissaires et commissaires divisionnaires, hors inspecteurs gnraux) est pass de 1 760 1 609 ETPE, soit une baisse suprieure 8 % 201. Cette volution a clairement rpondu aux objectifs xs dans le protocole daccord sur la rforme des corps et carrires de la police nationale du 17 juin 2004, qui avait retenu le principe selon lequel les membres du corps de conception et de direction de la police nationale 202, cest--dire les commissaires de police, devaient se concentrer sur des missions dlaboration et de mise en uvre des doctrines demploi et de direction gnrale et oprationnelle des services , participer la conception et la ralisation des programmes et projets relatifs la lutte contre la dlinquance et dvelopper [leur] comptence managriale en vue dune gestion par objectifs an doptimiser les rsultats en fonction des moyens attribus . Paralllement, le commandement dans le domaine oprationnel tait dvolu au corps de commandement de la police nationale , qui correspond aux grades de lieutenant, capitaine et commandant de police203. La rduction du nombre de commissaires de police et leur recentrage autour de fonctions dadministration gnrale des services, lexception dune minorit de commissaires affects dans les services de police judiciaire spcialiss, sest ainsi traduite par un dsengagement des missions de police judiciaire, qui a galement touch, bien que dans une moindre mesure, le corps de commandement, dont les effectifs ont t rduits. Par un effet de vases communicants, les enquteurs ont trouv auprs des magistrats du parquet une disponibilit et une coute quils nobtenaient plus de leurs responsables hirarchiques, ofciers de police ou commissaires. Les parquets ont t, de ce point de vue, pris au pige dune permanence accessible par construction toute heure du jour et de la nuit, sous rserve dun temps dattente plus ou moins long.
201- Cf. le rapport public thmatique de la Cour des comptes, Police et gendarmerie nationales : dpenses de rmunration et temps de travail, mars 2013. 202- Cf. le dcret n 2005-939 du 2 aot 2005 portant statut particulier du corps de conception et de direction de la police nationale. 203- Cf. Dcret n 2005-716 du 29 juin 2005 portant statut particulier du corps de commandement de la police nationale.
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La ncessaire disponibilit structurelle du parquet ne saurait toutefois avoir pour contrepartie des sollicitations abusives. Le substitut, le vice-procureur ou le procureur adjoint de permanence na pas ncessairement vocation tre le premier et unique interlocuteur de lenquteur, lorsque celui-ci se trouve confront une difcult quelconque, en dehors bien sr des cas o une disposition du code de procdure pnale exige que le procureur soit inform, autorise une mesure ou en assure le contrle. En ce qui concerne la gendarmerie nationale, il a t relev que la sensibilisation parfois insufsante de certains ofciers ou grads suprieurs aux missions judiciaires pouvait tre mise en relation avec la mise en uvre du plan dadaptation des grades aux responsabilits exerces (PAGRE)204, qui sest traduit par la transformation demplois de sous-ofciers en emplois dofciers et demplois de gendarmes en emplois de grads. Parce que le contrle de lenqute ne peut reposer sur le seul parquet, la Commission recommande donc que les ofciers et commissaires de police ainsi que les ofciers et grads suprieurs de la gendarmerie simpliquent rsolument dans le suivi des dossiers judiciaires cons aux services et units dont ils ont pour mission dassurer le commandement organique mais aussi oprationnel. Elle estime, cet gard, quil appartient aux procureurs de la Rpublique, dans le cadre du dialogue quils nouent avec les responsables des services de police et units de gendarmerie de leur ressort, de leur exprimer clairement leurs attentes dans ce domaine.
Proposition n 52 : Rendre plus lisible la fonction de suivi des enqutes

dans lorganisation interne des parquets
Plusieurs reprsentants de la police et de la gendarmerie auditionns par la Commission ainsi que des magistrats instructeurs ont exprim le besoin de disposer, pour le suivi des enqutes prliminaires et des informations judiciaires, dinterlocuteurs nettement identis au sein du parquet. Si diffrents parquets ont dj mis en place des bureaux des enqutes , il semble toutefois que ces attentes, qui sont au demeurant en lien direct avec la consolidation du rle du parquet dans le contrle des enqutes, que la Commission juge particulirement ncessaire (cf. proposition n 38), doivent tre entendues. Elles devraient se traduire, lorsque cela est ncessaire, par une volution de lorganisation interne du ministre public destine rendre plus lisible la fonction de suivi des enqutes qui nont pu faire lobjet dune orientation dans le cadre du traitement en temps rel, des enqutes prliminaires ainsi que des dossiers dinstruction. Il serait ainsi utile didentier clairement, dans lorganigramme du parquet transmis aux magistrats instructeurs et aux enquteurs, un service ddi cette fonction ou des magistrats spcialement chargs dassurer le suivi de ces affaires. Cette organisation pourrait tre dcline par zone gographique ou par matire. Il serait en outre justi disoler, dans lagenda des magistrats concerns, des plages de temps rcurrentes, rserves aux relations avec les services denqute (appels, runions avec les enquteurs, etc.). Une telle organisation est de toute vidence dautant plus ncessaire que la taille de la juridiction est importante. A cet gard, la cration de parquets dpartementaux (cf. proposition n 7) justiera sans doute quelle soit gnralise.
204- Plan adopt en 2005 par le ministre de la dfense.
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Cette volution suppose toutefois une modernisation des outils de pilotage. Permettre aux parquets de retrouver une plus grande matrise des affaires quils traitent implique clairement de moderniser la gestion des procdures, en donnant aux magistrats une plus grande visibilit sur le stock et la nature des affaires en cours. Par ailleurs, pour les enqutes les plus complexes, la numrisation dun fond de dossier doit tre regarde comme une technique particulirement utile pour mettre les magistrats en mesure dexercer pleinement leur mission de contrle et dorientation des enqutes. La Commission relve enn que lorganisation quelle appelle de ses vux aurait vocation gurer dans les rfrentiels dorganisation des parquets dont elle propose la cration (cf. proposition n 58).
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Tendre une plus grande matrise des frais de justice pnale
Dnis comme des dpenses de procdure, restant la charge de lEtat, engages au cours dune procdure pnale et rsultant dune dcision de lautorit judiciaire ou dune personne agissant sous son contrle205, les frais de justice pnale ont reprsent, en 2012, un montant de 325 millions deuros206, tant observ que, chaque anne, un montant substantiel, de lordre de plusieurs dizaines de millions deuros, est report sur lexercice budgtaire suivant, en raison du dpassement des dpenses engages par rapport lenveloppe alloue au dbut de lanne. Comptablement, les frais de justice pnale et les frais assimils, qui obissent le plus souvent un tarif x par voie rglementaire207, sont rattachs au programme budgtaire 166 justice judiciaire du budget du ministre de la justice. Si le payeur est unique, les prescripteurs sont multiples. Les frais de justice pnale sont en effet engags par les ofciers de police judiciaire, les magistrats du parquet, les juges dinstruction, dautres juges spcialiss (juge dapplication des peines, juge des enfants) et les juridictions de jugement. Selon les informations communiques la Commission par la direction des services judiciaires, les frais engags par les ofciers de police judiciaire reprsentent plus de la moiti des dpenses. Mais diffrents cas doivent tre distingus. Certaines dpenses sont engages par les ofciers de police judiciaire de leur propre initiative : cest le cas, en agrance, en application de larticle 60 du code de procdure pnale. Dautres le sont sur autorisation du parquet, au cours dune enqute prliminaire, en application de larticle 77-1 du code de procdure pnale. Dautres dpenses, enn, sont engages sur autorisation des juges dinstruction. La Commission observe que lengagement de dpenses rsulte, dans de nombreux cas, du strict respect de dispositions lgales, par exemple lorsque la loi impose un ofcier de police judiciaire de faire procder lexamen mdical dune personne garde vue. Dans ces hypothses, il nexiste aucune possibilit dviter la dpense. Dans dautres circonstances, les frais de justice rsultent de choix ou de stratgies denqute, qui laissent une plus grande place des considrations dopportunit ou de politique pnale. Il appartient alors au magistrat ou lofcier de police judiciaire prescripteur de sinterroger sur le rapport cot/avantage espr de lacte denqute considr. La Commission relve ensuite que le progrs des techniques, notamment en matire de police scientique, sest assez logiquement traduit par une augmentation du cot des actes denqute. Pour autant, le tarif rglementaire de certains actes ne permet pas toujours de rmunrer sa juste valeur la mission effectue pour le compte de lautorit judiciaire. Tel est notamment le cas du tarif applicable certaines expertises mdicales. La Commission doute, par ailleurs, que le lgislateur, par les lois pnales quil adopte, et le Gouvernement, par la politique pnale quil dtermine, prenne sufsamment en compte la dimension nancire de laction publique. La Commission observe en outre que certaines affaires hors normes (catastrophe arienne, accident de mer, affaire criminelle de grande ampleur) peuvent amputer, dans des proportions parfois trs importantes, le budget consacr aux frais de justice, sans que de tels besoins, qui sont pourtant rcurrents, soient vritablement pris en compte.
205- Cf. les articles R. 91 et suivants du code de procdure pnale. 206- Par comparaison, les frais de justice civile stablissaient, au cours de la mme anne, 63 millions deuros. 207- Articles A 43-4 et suivants. Le tarif est ainsi de 46 euros pour lexamen mdical dun gard vue lors dune prolongation, 25 euros par page de traduction crite, etc.
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8 - Tendre une plus grande matrise des frais de justice pnale

Enn, la Commission relve que magistrats et enquteurs se voient confronts une injonction paradoxale puisquil leur est demand, dun ct, dobtenir des rsultats mesurables dans la lutte contre un certain nombre de phnomnes criminels, ce qui implique le recours aux nouveaux moyens de preuve technique et scientique et, de lautre, de garder sous contrle les frais denqute et donc, dans un certain nombre de cas, de se priver des moyens dlucider une affaire. Si les marges de manuvre peuvent donc sembler troites, la Commission considre toutefois que les voies dun meilleur contrle de lengagement des frais de justice doivent tre explores, car la poursuite de laugmentation non matrise de ces frais aurait pour effet de rduire dautant les marges de manuvre budgtaires et les autres dpenses de fonctionnement. Outre ladoption de mesures de rationalisation prises au niveau central, limage de la ngociation de marchs nationaux en matire danalyse de traces ou la cration de la plateforme nationale dinterceptions judiciaires, que la direction des services judiciaires privilgie dores et dj, la Commission considre quil y aurait lieu que le garde des sceaux attache une attention particulire limpact sur les frais de justice des priorits quil xe dans le cadre de la politique pnale (cf. proposition n 53). La Commission a par ailleurs rchi, en ce qui concerne les prescripteurs, des mesures qui soient de nature permettre une plus grande matrise des frais de justice (cf. propositions nos 54 56).
Proposition n 53 : Faire prcder lnonc de toute priorit de politique

pnale dune tude sur le cot de sa mise en uvre
Comme toutes les autres politiques publiques, la politique pnale a un cot : les priorits xes par le garde des sceaux impliquent, sur le terrain, le recours des actes denqute, notamment en matire de police scientique, qui peuvent tre coteux. La Commission recommande donc que lvaluation de limpact en termes de frais de justice pnale supplmentaires soit, autant que possible, prise en compte, non seulement en amont de ladoption dune lgislation pnale nouvelle, par le biais des tudes dimpact obligatoires, mais aussi lors de la dnition des priorits de politique pnale au niveau ministriel. En pratique, cette mesure pourrait prendre la forme dune consultation systmatique de la direction des services judiciaires par la direction des affaires criminelles et des grces sur tout projet de circulaire de politique pnale. La proposition que formule la Commission va au demeurant dans le mme sens que la recommandation de crer un Conseil national de la politique pnale (cf. proposition n 17), qui pourrait attirer lattention du garde des sceaux sur limpact nancier de la mise en uvre de la politique pnale. Cette proposition est galement cohrente avec la proposition tendant accrotre les capacits dvaluation de la politique pnale par le ministre de la justice (cf. proposition n 21). En effet, dans une situation de moyens budgtaires contraints, lapprciation de la lgitimit des objectifs xs par le garde des sceaux dans le cadre de sa politique pnale doit prendre en considration le cot, en termes de frais de justice, des moyens mettre en uvre pour pouvoir atteindre ces objectifs. Enn la Commission considre quil serait utile, et dans une certaine mesure pdagogique, que le garde des sceaux assume, en toute transparence, que les choix de politique pnale traduisent des arbitrages lis un budget contraint.
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Proposition n 54 : Sensibiliser tous les acteurs de la procdure au cot

des actes denqute
Proposition n 55 : Contrler lengagement de dpenses en dehors des

marchs ngocis par ladministration centrale
La plupart des magistrats du parquet sont sensibiliss la question du cot des enqutes. Il en va de mme des ofciers de police judiciaire. La Commission juge nanmoins quune meilleure information sur le cot des actes denqute reste pertinente et doit tre rgulirement renouvele, notamment destination des magistrats nouvellement affects au parquet ou linstruction, loccasion de leur praffectation, de leur arrive en juridiction ou lors de leur stage de changement de fonctions. Laccent devrait notamment tre mis sur limportance de recourir, dans toute la mesure du possible, aux prestataires dsigns dans le cadre de la conclusion de marchs publics nationaux ngocis par la direction des services judiciaires, dont le nombre a augment au cours des dernires annes. En effet, le recours un prestataire hors march est nancirement pnalisant, car il induit un double paiement, le ministre de la justice tant tenu dhonorer la rmunration au forfait du prestataire choisi lissue de la procdure de passation du march public, ainsi que la rmunration du prestataire extrieur choisi hors march. Sil nest pas douteux que les marges de manuvre les plus importantes sont au niveau central, via la ngociation de marchs, il convient donc dtre attentif au respect de ces marchs par les magistrats et les ofciers de police judiciaire. La Commission considre quil pourrait appartenir aux procureurs gnraux de veiller avec une attention particulire au respect de ces rgles en sollicitant, en tant que de besoin, des explications sur le recours des prestataires hors march, qui peut se justier dans certaines hypothses. La Commission a galement rchi la possibilit de faire apparatre plus clairement, dans le corps des procdures pnales, le cot cumul des diffrents actes denqute, cette indication tant de nature provoquer, chez les magistrats et les enquteurs, une rexion sur la pertinence des dpenses engages au regard de lobjectif poursuivi. Elle a jug cette ide intressante et recommande quune tude de faisabilit dun tel dispositif soit faite par la direction des affaires criminelles et des grces, en lien avec la direction des services judiciaires et le ministre de lintrieur.
Proposition n 56 : Amliorer la traabilit des frais de justice pnale

La Commission constate enn que, si la direction des services judiciaires est en mesure, via lapplication Chorus, dobtenir la traabilit complte des frais de justice (y compris ceux faisant lobjet du circuit dit simpli, qui concernent les mmoires de frais adresss directement ladministration centrale) depuis leur prescripteur, magistrat ou ofcier de police judiciaire, nominativement identi, les chefs de cour premiers prsidents et procureurs gnraux nont pas accs ces informations en temps rel, les informations ne leur tant communiques qua posteriori par la direction des services judiciaires.
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La Commission juge cette situation insatisfaisante en ce quelle prive les chefs de cour, et plus particulirement le procureur gnral, de la possibilit dintervenir aussi rapidement quils le pourraient pour mettre n des drives ponctuelles constates dans lengagement de dpenses par un ofcier de police judiciaire ou un magistrat. En lien avec la proposition prcdente, elle recommande donc un dveloppement de loutil informatique en vue de permettre aux chefs de cour, mais aussi aux chefs de juridiction pour leur arrondissement judiciaire, de disposer dun moyen de pilotage plus n, pour suivre en temps rel, en dtail, les engagements de frais de justice par chaque magistrat ou ofcier de police judiciaire dans leur ressort.
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Moderniser lorganisation et le pilotage des parquets
La Commission juge indispensable quune dmarche tendant une vritable professionnalisation de lorganisation et du pilotage des parquets soit engage. Elle a en effet constat que nombre de juridictions fonctionnaient selon un mode parfois quali d artisanal , caractris notamment par une modlisation insufsante de lorganisation, une certaine dispersion des pratiques et une prennit insufsante des structures. Des marges de progression sont donc possibles. Cest pourquoi la Commission recommande que soient labors des rfrentiels dorganisation adapts la taille de chaque parquet, que des organigrammes largis soient tablis et diffuss en dehors de la juridiction, enn que des outils de pilotage qualitatifs prenant en compte lensemble des activits du ministre public soient dnis (propositions nos 58, 59, 62 et 63). Mais, convaincue que le bon fonctionnement dune quipe ne repose pas exclusivement sur lorganisation, ft-elle la meilleure, mais dpend dabord des hommes et femmes qui la composent, la Commission a galement recherch les moyens dune meilleure adquation entre les postes pourvoir dans un parquet et les magistrats qui y sont nomms, en permettant au procureur de la Rpublique dclairer lautorit de nomination lorsquest choisi le magistrat appel tre son plus proche collaborateur (cf. propositions nos 60 et 61). Elle sest galement attache rendre plus lisible le positionnement des substituts et des vice-procureurs dans lorganisation interne du parquet (cf. proposition n 57).
Proposition n 57 : Clarier le positionnement du substitut du procureur

dans lorganisation du parquet
La Commission, qui nignore pas que ce sont les substituts du procureur et les vice-procureurs qui prennent, en pratique, limmense majorit des dcisions qui incombent au ministre public, a observ que le besoin tait rgulirement exprim dune clarication de leur positionnement au sein du parquet, question dont elle a pu mesurer la particulire sensibilit. Si la rvision constitutionnelle quelle appelle de ses vux (cf. propositions nos 1 6) contribuerait sans doute lever une partie des craintes exprimes sur ce sujet, en garantissant lindpendance des chefs de parquet lgard du pouvoir excutif, il nen demeure pas moins utile de proposer une telle clarication, qui impose dabord de rappeler les textes et les principes pertinents. Larticle 5 de lordonnance du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature dispose que [l]es magistrats du parquet sont placs sous la direction et le contrle de leurs chefs hirarchiques et sous lautorit du garde des sceaux, ministre de la justice. A laudience, leur parole est libre . Larticle 6 de cette ordonnance prvoit que tout magistrat, avant dentrer en fonctions, prte serment en ces termes : Je jure de bien et dlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des dlibrations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat .
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9 - Moderniser lorganisation et le pilotage des parquets

Enn, le dernier alina de larticle 43 du mme texte indique que la faute disciplinaire sapprcie, pour un magistrat du parquet, compte tenu des obligations qui dcoulent de sa subordination hirarchique . Le recueil des obligations dontologiques des magistrats labor et rendu public par le Conseil suprieur de la magistrature208 retient par ailleurs, au point C27, que le magistrat a un devoir de loyaut lgard des chefs de juridiction et de ses collgues () . En ce qui concerne plus particulirement le magistrat du parquet, il est prcis, au point C32, quil met sa hirarchie en mesure dexercer ses comptences, en linformant loyalement sur lexistence et lvolution des enqutes . Les articles L. 212-16 du code de lorganisation judiciaire et 39 du code de procdure pnale prvoient que le procureur de la Rpublique reprsente en personne ou par ses substituts le ministre public prs le tribunal de grande instance. On trouve une disposition quivalente larticle 398-3 du code de procdure pnale en ce qui concerne le tribunal correctionnel. Larticle D. 2 de ce code prcise que le procureur de la Rpublique et ses substituts ont seuls qualit pour diriger lactivit des ofciers et agents de police judiciaire. Larticle R. 212-12 du code de lorganisation judiciaire dispose enn : Le procureur de la Rpublique rpartit les substituts entre les chambres du tribunal et les divers services du parquet. / Il peut modier tout moment cette rpartition. / Il peut exercer lui-mme les fonctions quil a spcialement dlgues ses substituts . Clairement, le ministre public obit, ainsi quil rsulte des dispositions mentionnes ci-dessus, aux principes de subordination hirarchique et dindivisibilit. Cest dailleurs en considration de ce dernier principe que la Cour de cassation juge que le substitut puise dans sa seule qualit, en dehors de toute dlgation de pouvoirs, le droit daccomplir tous les actes rentrant dans lexercice de laction publique 209. Personnellement responsable de la conduite de laction publique, le procureur de la Rpublique a besoin, pour exercer efcacement ses fonctions, dtre inform loyalement par les magistrats de son parquet, qui agissent en son nom, des faits marquants dont ils ont t aviss, des difcults quils ont rencontres ou de certaines dcisions quils ont t amens prendre. Pour autant, il ne saurait tre question de dnier aux membres du parquet leur qualit de magistrats qui, sils ont le devoir dinscrire leur action dans le cadre dune politique daction publique ou dun schma dorientation des procdures et den rendre compte, sont dots dune libert dapprciation signicative dans la prise de dcision. Le fonctionnement interne du parquet repose ainsi sur un ensemble de droits et devoirs rciproques : devoir de loyaut des substituts envers leur procureur ; devoir de protection du procureur lgard de ses substituts. Plus essentiellement, la Commission tient souligner le prix particulier quelle attache au fonctionnement collectif du parquet, qui doit demeurer cet espace de collgialit et de dialogue, de respect mutuel pour les fonctions exerces par chacun, qui fait sa force et sa richesse.
208- Recueil labor en application de larticle 20 de la loi organique n 91-100 du 5 fvrier 1994 sur le Conseil suprieur de la magistrature. 209- Cass. crim., 3 juil. 1990, n 90-82.418, Bull. crim. 1990, n 275 p. 697.
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Lenjeu est ainsi de trouver, dans le cadre dune relation de conance, les rglages pertinents pour sassurer de la capacit du ministre public conjuguer le principe de la responsabilit personnelle dans la conduite de laction publique propre chaque chef de parquet avec le travail ncessairement collectif de son quipe, compte tenu la libert dapprciation relative mais relle dont jouit chacun de ses membres.
Proposition n 58 : Elaborer et diffuser des rfrentiels dorganisation

adapts la taille des juridictions
La Commission a constat que lorganisation des parquets diffre souvent dune juridiction lautre, y compris au sein dun mme groupe de juridictions. De fait, si lorganisation du sige est peu ou prou dicte par les rgles du code de lorganisation judiciaire, tel nest pas le cas du parquet, eu gard au principe de lunit du ministre public. Les auditions de personnalits qualies ralises par la Commission ont fait apparatre que certains interlocuteurs du ministre public, notamment les prfets et les services denqute, mais aussi les avocats, dplorent cette htrognit, qui se retrouve y compris dans lintitul des sections du parquet et rend peu lisible laction du ministre public. Aussi la Commission recommande-t-elle que la direction des affaires criminelles et des grces et des grces, avec lappui de la direction des services judiciaires, identie, sur la base dune tude systmatique de lorganisation actuelle des parquets, les modes dorganisation les plus performants et, partir de cette tude, labore, pour chacun des quatre groupes de juridiction, des rfrentiels dorganisation, incluant des propositions de dnominations de services ou de fonctions uniformises. Pour la Commission, il ne sagit nullement de remettre en cause le pouvoir de chaque procureur de la Rpublique dorganiser son parquet de la manire quil juge la plus adapte. Mais ces modles pourraient leur apporter une aide prcieuse et dautant plus utile que les propositions de la Commission tendant une rforme de lorganisation territoriale des juridictions (cf. proposition n 7) et la cration de la fonction dassistants du ministre public (cf. proposition n 13) seraient mises en uvre.
Proposition n 59 : Constituer et diffuser des organigrammes largis

Dores et dj, le parquet bnce de lassistance dun certain nombre de collaborateurs non-magistrats : dlgus du procureur, mdiateurs, assistants spcialiss, sans compter les ofciers du ministre public. Demain, la cration des assistants du ministre public (cf. proposition n 13) devrait contribuer toffer les quipes du parquet. La Commission juge quil serait utile de donner une plus grande lisibilit laction du ministre public travers la constitution dorganigrammes largis mentionnant lensemble de ces collaborateurs. Les ofciers de liaison de la police et de la gendarmerie, dont la Commission propose le dtachement titre exprimental (cf. proposition n 40), devraient galement y gurer. En outre, lvolution de lorganisation territoriale des juridictions (cf. proposition n 7) rendra dautant plus ncessaire la constitution par le procureur de la Rpublique dun organigramme dtaill qui devrait pouvoir tre diffus aux magistrats du sige de la juridiction, au barreau, aux services de police et de gendarmerie ainsi quaux partenaires de linstitution judiciaire. Plus largement, la Commission recommande que les organigrammes de chaque parquet puissent tre consults sur le site Intranet du ministre de la justice.
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Proposition n 60 : Diffuser des ches de poste pour les fonctions

prol
Ainsi quil dj t relev, alors que le prsident dune juridiction est contraint dans lorganisation du sige par le code de lorganisation judiciaire, le procureur de la Rpublique jouit dune plus grande libert dans lorganisation de son parquet. Ceci a pour consquence que deux postes de substitut du procureur, de vice-procureur ou de procureur adjoint sont, sous un mme intitul, susceptibles de recouvrir des ralits professionnelles extrmement varies et de solliciter des comptences diffrentes. La pratique de la diffusion de prols de postes a commenc se dvelopper et concerne aujourdhui les postes offerts la sortie de lEcole nationale de la magistrature, les postes outre-mer et les postes en dtachement. Elle pourrait tre plus largement utilise. La Commission recommande donc que soit tablie par le procureur de la Rpublique, et diffuse lensemble des magistrats par la direction des services judiciaires, une che de poste pour certains postes de son parquet, lorsquils sont vacants ou susceptibles de le devenir. Cette diffusion devrait tre rserve aux fonctions dencadrement (procureur adjoint, premier vice-procureur) ou de gestion (secrtaire gnral), ainsi quaux fonctions spcialises du second ou du premier grade (substitut dans une juridiction interrgionale spcialise, vice-procureur chef de section, etc.) Cette mesure permettrait la direction des services judiciaires de sassurer que le candidat dont elle entend proposer la nomination prsente les aptitudes requises au regard du prol du poste pourvoir, et au Conseil suprieur de la magistrature de procder la mme vrication lorsquil donne son avis sur cette proposition. Elle permettrait ainsi, dans lintrt du service, une meilleure adquation entre le poste et le magistrat qui y est nomm. Cette mesure serait galement une amlioration marque pour lensemble des magistrats. Elle assurerait en effet que les magistrats se portent candidats un poste prol en toute connaissance de cause.
Proposition n 61 : Permettre une consultation des chefs de parquets et
parquets gnraux sur les projets de nomination de leurs plus proches collaborateurs
Dans le mme sens que la proposition prcdente, la Commission recommande que les procureurs de la Rpublique et les procureurs gnraux soient consults sur les projets de nomination de leur plus proches collaborateurs procureurs adjoints, premiers vice-procureurs dans les parquets, avocats gnraux dans les parquets gnraux. Sans exclure quelle puisse tre tendue mutatis mutandis la nomination de magistrats du sige, cette proposition rpond un besoin spcique des parquets et parquets gnraux, compte tenu du principe de lunit et de lindivisibilit du ministre public, qui induit un mode de fonctionnement en quipe . La Commission juge logique et souhaitable que les procureurs de la Rpublique et les procureurs gnraux puissent, sinon choisir ce quoi le statut de la magistrature soppose absolument , du moins tre consults sur la nomination des magistrats qui, au sein de lquipe quils animent, seront leurs plus proches collaborateurs et avec lesquels il serait souhaitable, pour un bon fonctionnement de linstitution, quils puissent travailler en toute conance.
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Sagissant de nominations sur proposition de la Chancellerie, lavis du procureur de la Rpublique ou du procureur gnral devrait ainsi tre sollicit par la direction des services judiciaires avant ltablissement et la diffusion des propositions de nomination de magistrats ( transparences ). La Commission ne mconnat pas les objections que peut soulever sa proposition. Celle-ci ne risque-telle pas de favoriser des nominations en fonction des liens damiti qui ont pu se tisser entre collgues au hasard des carrires ? Nirait-elle pas lencontre du droit gal de tous les magistrats daccder toutes les fonctions, sous rserve de lapprciation de leur aptitude les occuper par le Conseil suprieur de la magistrature ? Mais, dune part, de telles pratiques sont dj largement rpandues dans les autres administrations, o leur lgitimit nest pas mise en cause. Cest ainsi que le prfet est consult pralablement toute proposition de nomination, affectation ou mutation dun sous-prfet dans le dpartement210. Au demeurant, il y aurait une contradiction solliciter lavis du procureur gnral sur un projet de nomination dun chef de service de police judiciaire dans le ressort de la cour dappel, ainsi que la recommand la Commission dans sa proposition n 41, mais pas sur une proposition de nomination dun avocat gnral qui, au sein du parquet gnral, sera son plus proche collaborateur. Dautre part, il ne sagirait que dun avis simple, qui ne lierait ni la direction des services judiciaires ni a fortiori le Conseil suprieur de la magistrature.
Proposition n 62 : Poursuivre le processus de modernisation de loutil

statistique
Proposition n 63 : Dvelopper, en lien avec les utilisateurs, des indicateurs

dactivit retant lensemble de lactivit du ministre public
Il a dj t soulign linsufsante valuation des choix de politique pnale, compte tenu de labsence doutils facilement exploitables permettant au ministre public danalyser si les choix oprs en privilgiant tel ou tel type de rponse pnale ont permis, ou non, davoir un impact mesurable sur un type de dlinquance donn. Des progrs sensibles ont t accomplis ces dernires annes en ce qui concerne lactivit pnale des juridictions, avec le dveloppement dun certain nombre doutils informatiques. Lapplication Cassiope211 permet de suivre chacune des affaires enregistres localement et de retrouver sur une base de donnes nationale tous les prcdents des individus mis en cause. Dautres applications fournissent des donnes sur des aspects plus ponctuels de lactivit juridictionnelle : Appi212 en ce qui concerne lexcution des peines, Genesis213 en ce qui concerne le suivi des personnes croues, Game2010 pour la gestion administrative des mesures ducatives, etc.
210211212213-
Conformment larticle 30, II, 1, du dcret n 2004-374 du 29 avril 2004 prcit. Chaine Applicative Supportant le Systme dInformation Oriente Procdure pnale Et Enfants. Application des Peines-Probation-Insertion. GEstion Nationale des personnes Ecroues pour le Suivi Individualis et la Scurit.
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Force est toutefois de constater que lensemble de ces logiciels fonctionnent de faon cloisonne et ne permettent pas dobtenir une vue complte des procdures pnales, depuis leur enregistrement jusqu lexcution de la peine. Ds lors, les actuels indicateurs de performance ne donnent quune vision segmente de lactivit pnale, alors quil conviendrait de disposer de critres transversaux an dapprcier, par exemple, le dlai qui spare la dcision de poursuite de lexcution de la peine. En outre, linfocentre Cassiope, dont les concepteurs avaient mis en avant laptitude fournir des indicateurs statistiques ables et prcis sur lactivit de chaque juridiction, na pas tenu toutes ses promesses. Lensemble des personnes entendues ainsi que plusieurs membres de la Commission ont soulign labsence dindicateurs de pilotage qualitatif : les indicateurs de performance actuellement utiliss fournissent des informations utiles sur les aspects quantitatifs de lactivit des parquets, mais pas sur lefcacit de leur action, faute davoir t conus pour cela. Aprs avoir notamment entendu le sous-directeur de la statistique et des tudes au secrtariat gnral du ministre de la justice, la Commission constate que le projet dnomm systme dinformation dcisionnel (SID) pourrait prochainement combler ces lacunes. Cet outil, qui doit tre progressivement mis en uvre compter davril 2014 et sera accessible depuis les juridictions par le biais de linfocentre Pharos214, a vocation, terme, remplacer tous les infocentres des principales applications du ministre de la justice (Cassiope, Appi, etc.)215. Il devrait permettre dobtenir une vision intgre de la chane pnale, de donner une vue la fois transversale et longitudinale des donnes et de fournir des tudes par infraction, sous-population, lieu de commission des faits ou autres critres. La Commission juge donc utile que le ministre de la justice persvre dans la voie du dveloppement de cet outil, sous rserve que soient labors, en lien avec les chefs de parquets et parquets gnraux, de nouveaux indicateurs dactivit correspondant leurs besoins et retant dlement lensemble de leur activit. La Commission rappelle enn quun mme effort devrait tre conduit en matire civile, ce que laisse esprer le projet dinformatisation de la chane civile216, laquelle est actuellement caractrise par un nombre important dapplications diffrentes, installes sur des serveurs locaux, cette situation interdisant dtablir des statistiques ables au niveau national et dvaluer lactivit des parquets dans ce domaine.
214 -Lapplication Pharos regroupe dans un infocentre des donnes dactivits juridictionnelles, des donnes budgtaires et des donnes en matire de ressources humaines pour chaque juridiction. Il a t conu an de pouvoir apprcier de faon objective les moyens ncessaires au bon fonctionnement des juridictions. 215- Il repose sur la constitution dune banque de donnes unique un entrept dans laquelle seront reverss, aux ns de leur traitement et exploitation, lensemble des informations saisies dans le cadre des applications existantes. 216- Projet baptis Portalis.
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Restaurer lattractivit des fonctions de magistrat du parquet
Le constat est fait dune dgradation constante de lattractivit des fonctions de magistrat du parquet, sagissant des postes du second grade et du premier grade. Cette volution est illustre par le ratio du nombre de candidats rapport au nombre de postes localiss : au 11 septembre 2013, ce ratio stablissait 0,29 pour les substituts (158 candidats pour 544 postes localiss), 0,11 pour les substituts placs (9 candidats pour 79 postes localiss) et 0,56 pour les vice-procureurs (368 candidats pour 653 postes localiss). Par comparaison, sagissant des magistrats du sige, ce ratio ntait infrieur 1 que pour les juges non spcialiss du tribunal de grande instance (0,53, soit 363 candidats pour 681 postes localiss) et les juges placs (0,1, soit 12 candidats pour 126 postes localiss). Et il ntait infrieur 1 pour aucune des fonctions de juge du premier grade. Une telle dgradation de lattractivit des fonctions du parquet, qui impose de pourvoir un nombre croissant de postes par des magistrats sortant de lEcole nationale de la magistrature217, doit alerter. Quel que soit leur intrt, souvent grand, pour leurs fonctions, nombre de magistrats du parquet, rebuts par les contraintes, en viennent demander une mutation au sige aprs plusieurs annes dexprience. Bien souvent, ce nest pas le rapport au mtier de magistrat du parquet qui est en cause dans le choix de demander exercer des fonctions au sige, mais davantage le rapport au travail . Amliorer lattractivit des fonctions du parquet et son corollaire, la dlisation des magistrats du parquet, est donc autant un enjeu de gestion du corps quune priorit pour garantir lexercice dans de bonnes conditions de laction publique. La Commission est convaincue que cette dsaffection lgard des fonctions de magistrat du ministre public dcoule en partie de la dgradation des conditions de travail, notamment dans les services de traitement en temps rel. Les contraintes trs fortes quimposent les permanences sur la vie personnelle conduisent de nombreux magistrats, notamment les parents de jeunes enfants, renoncer exercer des fonctions au parquet. La Commission considre, de manire gnrale, que lexercice des fonctions de magistrat du parquet ne doit pas tre incompatible avec une vie familiale et personnelle. Toute rexion sur lattractivit des fonctions de magistrat du parquet doit prendre en compte cet impratif. Cest ce mme constat qua pos, sans aucune ambigit, le groupe de travail du Conseil suprieur de la magistrature sur la parit dans la magistrature, dans son rapport joint en annexe au rapport dactivit 2012 du Conseil218.
217- Alors que les postes au parquet ne reprsentent quenviron un tiers de lensemble des postes de magistrats, ils ont reprsent 45 % des postes proposs la sortie de lEcole en 2006, 40,8 % en 2007, 45,3 % en 2008, 46 % en 2009. Les chiffres pour 2010 et 2011, qui stablissent respectivement 59,2 % et 34 %, sont en revanche peu reprsentatifs : en 2010, la direction des services judiciaires avait anticip la suppression des juges dinstruction ; en 2011, elle a rtabli lquilibre relatif entre les postes au sige et au parquets, rompu lanne prcdente. 218- Rapport dactivit 2012 du Conseil suprieur de la magistrature, La Documentation franaise, Paris, 2013. Cf. notamment la partie II de ltude relative la parit dans la magistrature intitule Repenser les conditions de travail, notamment au parquet , p. 210 et suivantes.
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10 - Restaurer lattractivit des fonctions de magistrat du parquet

Il a ainsi relev : Les conditions de travail au parquet constituent un facteur non seulement dterminant, mais discriminant, pour les magistrats chargs de famille, et notamment les femmes qui prfrent majoritairement le sige. A lheure o la magistrature sest fortement fminise, un tel constat peut susciter une certaine inquitude, sous langle de laccs des femmes aux plus hautes fonctions du parquet, mais aussi dans la perspective de lavenir mme du ministre public . Consciente de ces enjeux, la Commission souligne que ladoption de plusieurs propositions quelle a prcdemment formules, quil sagisse de modier le statut du parquet (cf. propositions nos 1 6), de dvelopper lassistance aux magistrats (cf. propositions n 13), de clarier le positionnement des substituts (cf. proposition n 57) ou de revoir la doctrine demploi du traitement en temps rel (cf. proposition n 49), aurait pour effet de rendre plus attractives les fonctions de magistrat du ministre public. Elle estime pour autant que dautres propositions plus spciques doivent tre formules cette n.
Proposition n 64 : Mieux prendre en compte les sujtions propres aux

fonctions exerces par les magistrats du parquet
La Commission constate, en premier lieu, que la nature des fonctions au parquet, mais aussi une certaine culture professionnelle hrite du pass, expliquent que le travail distance y soit trs peu dvelopp, par comparaison avec le sige. Nombre de magistrats, des femmes le plus souvent, sont ainsi contraints de demander un passage temps partiel, faute de pouvoir sorganiser dune meilleure manire, notamment en travaillant domicile, au prix dune rduction de leur rmunration qui nest pas toujours compense par une diminution de leur charge de travail. La Commission recommande que, dans le cadre du dveloppement de lquipement des parquets en nouvelles technologies (voir proposition n 14), ceux-ci soient dots de moyens de tlcommunication permettant de favoriser le tltravail. Il conviendrait notamment que les magistrats du parquet puissent accder aux dossiers depuis leur domicile et y recevoir leurs mails professionnels, sur le modle du bureau virtuel consultable distance dj en pratique la Cour de cassation. En deuxime lieu, il est impratif de renforcer substantiellement lassistance aux magistrats de permanence et la Commission renvoie sur ce point ce quelle a indiqu dans la proposition n 50. La prise en compte des contraintes spciques imposes par les permanences de nuit et de week-end suppose galement, outre une indemnisation sa juste valeur de ce travail219, de permettre aux magistrats du parquet de pouvoir bncier dune rcupration effective. Outre les enjeux en termes de sant des magistrats, il nest pas absolument certain quun magistrat fatigu prenne toujours les meilleures dcisions. La Commission renvoie l encore ce quelle a indiqu, dans sa proposition n 12, sur la ncessaire adaptation des effectifs du ministre public. En dernier lieu, la Commission constate que les magistrats du parquet, qui sont amens se dplacer sur les scnes de crimes ou les lieux daccidents graves, peuvent tre exposs des situations trs difciles, qui pourrait rendre ncessaire, dans certains cas, quune assistance psychologique leur soit offerte220.
219- Ceci supposerait, cet gard, une revalorisation du montant de lindemnit perue, dans la limite de plafonds, qui est actuellement de 46 euros brut pour une nuit de permanence et de 40 euros brut pour une journe de permanence les week-ends et jours fris. 220- La Commission recommande donc que la direction des services judiciaires ou, au sein du secrtariat gnral du ministre de la justice, le service de laccs au droit et la justice et de laide aux victimes (SADJAV), prvoient la mise en place de cellules psychologiques visant apporter, en tant que de besoin, une aide psychologique aux magistrats du sige et du parquet.
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Proposition n 65 : Faciliter les allers-retours entre parquet et parquet

gnral au cours de la carrire
La Commission a eu loccasion de constater le risque dune certaine fracture entre les parquets des juridictions du premier degr et les parquets gnraux221. Convaincue que cette situation est largement le rsultat dun trop grand cloisonnement entre les parquets et les parquets gnraux, la Commission propose, outre le renforcement du soutien apport par le parquet gnral aux parquets du ressort de la cour dappel (cf. proposition n 35), de favoriser les allers-retours en cours de carrire entre les parquets et les parquets gnraux. La Commission recommande donc la cration de postes de substituts gnraux du second grade. Toutes les fonctions au parquet gnral nimpliquent pas quelles soient exerces par des magistrats trs expriments, tandis quil serait utile que de jeunes magistrats puissent connatre, plus tt dans la carrire, le fonctionnement et les missions dun parquet gnral. De mme, la Commission propose de crer des postes de substituts gnraux Bbis dans les parquets gnraux, un procureur adjoint ou un vice-procureur Bbis pouvant, dfaut, tre dissuad de poursuivre sa carrire dans un parquet gnral. Elle prconise en outre une augmentation du nombre de postes hors hirarchie au sein des parquets an de permettre des avocats gnraux hors hirarchie de poursuivre leur carrire dans les parquets, mais aussi des substituts gnraux du premier grade de raliser leur avancement au hors hirarchie dans un parquet. Enn, il serait utile de rchir un reclassement indiciaire des fonctions de procureurs de la Rpublique et de procureurs gnraux, pour viter quun procureur gnral ne soit dissuad dexercer nouveau des fonctions de chef de parquet dune juridiction du premier degr.
Proposition n 66 : Accompagner et valoriser lexercice des fonctions

dencadrement et danimation dun service
La Commission juge essentiel de valoriser lexercice des fonctions dencadrement et danimation au sein des parquets. A cet gard, lvolution de lorganisation territoriale des parquets que la Commission propose (cf. proposition n 7) et la cration espre de la fonction dassistant du ministre public (cf. proposition n 13) devraient faire natre des besoins supplmentaires dencadrement intermdiaire. La Commission est convaincue de limportance de ces fonctions. Le procureur de la Rpublique doit en effet pouvoir sappuyer sur des chefs de sections ou de services, quils soient vice-procureurs, premiers vice-procureurs ou procureurs adjoints. Une attention particulire devrait dans ces conditions tre porte la formation lexercice de fonctions dencadrement et la prise en compte, au titre de lvaluation professionnelle des magistrats, de lexercice de ces mmes fonctions.
221- Cf. la proposition n 35.
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Proposition n 67 : Consentir un droit de mutation prioritaire aux

magistrats ayant accept de postuler sur des postes difciles pourvoir
La dsaffection lgard des fonctions du parquet se traduit par des difcults pourvoir certains postes dans certaines juridictions, faute de candidats. Si ce phnomne peut aussi toucher des postes du sige, il concerne plus particulirement des postes du parquet. La Commission regarde ds lors avec intrt la solution consistant, en accord avec le Conseil suprieur de la magistrature, donner lassurance des magistrats ayant accept de candidater sur des postes difciles pourvoir de voir leur demande de mutation satisfaite par priorit lexpiration dun certain dlai, sur le modle de ce qui se pratique dj pour les conseillers et avocats gnraux rfrendaires de la Cour de cassation lorsquils quittent leurs fonctions et sous rserve de diverses conditions222. Cette rforme devrait bien videmment bncier aux magistrats qui accepteraient doccuper un poste du sige difcile pourvoir. Si la Commission peroit ce que ltablissement par la direction des services judiciaires dune liste des postes difciles pourvoir, et sa diffusion au sein du corps judiciaire, pourraient avoir de stigmatisant pour les juridictions qui y gurent et, partant, pour les territoires o elle seraient implantes, elle juge inniment plus grave la rupture dgalit entre ces territoires et le reste de la France rsultant de la difcult, voire de limpossibilit, pourvoir lesdits postes.
222- Le magistrat en bnciant devrait dabord passer une dure minimale par exemple trois ans dans un poste identi par la direction des services judiciaires comme difcile pourvoir. Ensuite, il ne pourrait se prvaloir dune priorit de mutation qu grade gal entre le poste quitt et le poste demand. Enn, il devrait formuler un nombre minimal de demandes par exemple trois choix au moins dans des cours dappel diffrentes.
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Conclusion
Rnovation du statut des magistrats du parquet, rorganisation territoriale des juridictions, objectivation plus grande de la politique pnale, approfondissement du dialogue avec le sige, renforcement de lautorit fonctionnelle sur la police judiciaire, rafrmation du principe de lopportunit des poursuites, traitement plus efcient de certains contentieux, rorientation du traitement en temps rel, prise en compte de la dimension nancire des enqutes, refonte des dispositifs de prvention de la dlinquance, renforcement des missions civiles et commerciales du parquet, amlioration des outils de pilotage, clarication du rle des substituts : la Commission souhaite que les propositions prcises et concrtes quelle a formules et les perspectives quelle a traces contribuent, de manire dcisive, dessiner le ministre public de demain. Elle est convaincue que la voie quelle propose demprunter, celle dune vritable refondation du ministre public la franaise , nimpose pas de renoncer ce qui en fait loriginalit et la pertinence et garantit sa place essentielle au sein de linstitution judiciaire et, au-del, parmi les institutions de la Rpublique. La Commission sait enn que de nombreux magistrats regardent ses travaux, tort ou raison, comme la dernire chance de sauvegarder, dans un cadre juridique clari, cette conception particulire qui fait reposer sur les paules de magistrats, garants de lintrt gnral et des liberts individuelles, le soin de veiller lapplication de la loi pnale en bnciant, dans le cadre des instructions gnrales de politique pnale du garde des sceaux, dune libert dapprciation pleine et entire dans lexercice de laction publique dans les affaires individuelles. Au temps de la rexion sur la justice et le ministre public du 21me sicle doit bientt succder le temps de laction. Cest maintenant aux pouvoirs publics quil revient de saisir cette chance.
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Annexes
Synthse du rapport page 106 Liste des propositions page 110 Lettre de mission page 113 Composition de la Commission page 117 Liste des personnalits auditionnes page 121
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Annexes
Synthse du rapport
Par lettre de mission du 2 juillet 2013, Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, a con M. Jean-Louis Nadal, procureur gnral honoraire prs la Cour de cassation, le soin de prsider une commission charge dengager une rexion approfondie sur les missions et les mthodes daction du parquet au sein de linstitution judiciaire et dans la cit . Compose de 45 membres (magistrats du parquet et magistrats du sige, grefers, avocats, universitaires, prfets, reprsentants de la police et de la gendarmerie), la Commission de modernisation de laction publique a travaill sur les 4 grands thmes mentionns dans la lettre de mission : laboration et mise en uvre de la politique pnale ; direction de la police judiciaire ; comptences du ministre public ; organisation des parquets. Dans son rapport, la Commission dresse le constat de la crise profonde que traverse le ministre public en France, qui nat de lambigut de son statut, de laccroissement considrable de ses missions au l des annes et de lobsolescence de son organisation, notamment territoriale. Pour rpondre cette crise, la Commission propose une vritable refondation du ministre public. A cette n, elle formule 67 propositions prcises et oprationnelles correspondant 10 grandes orientations.
*** Garantir lindpendance du ministre public lgard de lexcutif est la premire de ces orientations. La Commission propose dabord dinscrire dans la Constitution le principe de lunit du corps judiciaire, selon lequel lautorit judiciaire comprend les magistrats du sige et du parquet. Elle recommande galement de soumettre la nomination des magistrats du parquet lavis conforme du Conseil suprieur de la magistrature. Cet organe devrait par ailleurs se voir coner le pouvoir qui serait donc retir au garde des sceaux de proposer la nomination des procureurs de la Rpublique, des procureurs gnraux et des membres du parquet gnral de la Cour de cassation. Il statuerait galement comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Outre quelle rpondrait au malaise des membres du ministre public qui souffrent de se voir trop souvent dnier la qualit de magistrat, cette rforme constituerait une protection accorde tous les citoyens contre linjustice en mme temps que lassurance dun fonctionnement judiciaire impartial, apais et dnitivement prserv du soupon.
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Annexes
La Commission recommande ensuite dinscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi. Ayant fait le constat de la discordance persistante entre le ressort des tribunaux de grande instance et celui des cours dappel et le primtre des collectivits territoriales et des services dconcentrs de lEtat, elle propose dabord de crer un parquet dpartemental auprs dun tribunal de grande instance dpartemental, avec maintien de lensemble des implantations judiciaires existantes, qui constitueraient des antennes de cette juridiction unique. Il ny aurait, ainsi, quun seul procureur de la Rpublique et une seule politique daction publique dans chaque dpartement. Une telle modication nimpliquerait aucune rforme de la carte judiciaire. Le ressort des cours dappel devrait ensuite tre rapproch des rgions administratives. Les zones de comptence des juridictions interrgionales spcialises en matire de criminalit organise (JIRS) devraient en outre tre mises en cohrence avec les zones de comptence des directions interrgionales de police judiciaire (DIPJ). Enn, pour tenir compte de la suppression du pouvoir du garde des sceaux de donner des instructions aux parquets dans les affaires individuelles (loi du 25 juillet 2013), la Commission propose de coner au procureur gnral prs la Cour de cassation le soin de rgler les ventuels conits de comptence entre parquets, dans lintrt dune bonne administration de la justice. La Commission juge par ailleurs indispensable de donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle. La monte en puissance du ministre public dans le champ de la prvention de la dlinquance, le dveloppement des mesures alternatives aux poursuites, laccroissement des missions civiles et commerciales du parquet et la charge toujours plus lourde que reprsente le traitement en temps rel des procdures pnales imposent de renforcer les moyens matriels et humains des parquets. Ceci passe, notamment, par la cration d assistants du ministre public , recruts parmi les grefers des services judiciaires, qui se verraient coner une partie des attributions des magistrats (ex. : traitement dune partie des appels passs la permanence, prparation des audiences). Le renforcement des moyens tlphoniques et informatiques est galement une priorit. Les besoins spciques des procureurs de la Rpublique, notamment en matire de communication, devraient tre mieux pris en compte. Enn, le rle de soutien des directions dadministration centrale devrait tre dvelopp. Pour redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale, la Commission propose de placer, auprs du garde des sceaux, un conseil national de politique pnale. Cet organisme consultatif, compos notamment de magistrats, dun avocat, de reprsentants de la police et de la gendarmerie, aurait pour mission, par ses avis et rapports, dclairer le ministre de la justice sur les choix de politique pnale, sur la base de constats partags et dune valuation renforce, en lui offrant le moyen dune plus grande objectivation. La Commission propose galement de coner au garde des sceaux le soin de prononcer intervalles rguliers un discours sur la politique pnale devant le Parlement, qui lui permettrait de dresser le bilan des actions engages et de xer de nouveaux objectifs. Au niveau local, il appartiendrait galement aux procureurs de la Rpublique de communiquer davantage sur la politique pnale, en diffusant en dehors de la juridiction, auprs du barreau notamment, le schma dorientations des procdures (rponse pnale type par infraction en fonction des circonstances de la commission et des antcdents du mis en cause). Les modalits de la transmission dinformations au garde des sceaux sur des affaires individuelles devraient par ailleurs tre encadres. Pour combattre lination du nombre de lois et dcrets comportant des dispositions pnales nouvelles, il est aussi propos de faire du ministre de la justice un point de passage incontournable lors de leur prparation. Au plan territorial, la Commission juge ncessaire dancrer dans la pratique le rle des procureurs gnraux dans lanimation et la coordination de la politique pnale au niveau rgional, tout en reconnaissant dans la loi aux procureurs de la Rpublique une capacit dinitiative pour dnir, en fonction des ralits locales, des objectifs complmentaires de lutte contre la dlinquance. En lien avec la mise en uvre de la politique pnale, la Commission recommande enn dapprofondir le dialogue entre le sige et le parquet en instituant un conseil de juridiction en matire pnale.
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Annexes
Souhaitant rafrmer les missions essentielles du ministre public, la Commission propose de recentrer lactivit du parquet sur lexercice de laction publique dans les affaires individuelles. Ceci suppose de rompre avec la pratique, assez articielle, dune rponse pnale systmatique et de redonner son plein effet au principe de lopportunit des poursuites. De mme en matire de fraude scale, la Commission juge ncessaire de supprimer lexigence de la plainte pralable de ladministration, qui a pour effet de transfrer une autorit politique, le ministre du budget, lopportunit des poursuites en la matire. En vue dassurer un traitement plus efcient de certains contentieux, la Commission formule des propositions en faveur dun recours accru la transaction pnale et de la contraventionnalisation de certains dlits routiers (dfaut de permis de conduire, dfaut dassurance et conduite sous lempire dun tat alcoolique pour les taux dalcoolmie infrieurs 0,80 mg dalcool par litre dair expir), dans le cadre du recours la procdure de lamende forfaitaire et dune constatation par procs-verbal lectronique. Dans le champ de la prvention de la dlinquance, la Commission propose une refonte complte des multiples instances partenariales qui font intervenir le prfet, le procureur de la Rpublique, les lus et les reprsentants des administrations de lEtat. La clarication des relations entre parquets et parquets gnraux passe ensuite par la suppression du pouvoir, actuellement reconnu aux procureurs gnraux, de donner des instructions en opportunit aux procureurs de la Rpublique dans des affaires soumises une juridiction. Enn, la Commission juge imprieux de garantir lintervention du ministre public dans le contentieux civil (tat des personnes, tutelles, etc.) et dans le contentieux commercial des entreprises en difcult. Ecartant lide dun rattachement organique de la police judiciaire au ministre public, la Commission propose plusieurs pistes nouvelles pour renforcer lautorit fonctionnelle du ministre public sur la police judiciaire. Si les parquets doivent sattacher consolider le contrle quil assure sur les enqutes, il convient aussi dexprimer plus clairement le principe du libre choix par le procureur du service denqute. Lautorit judiciaire devrait ensuite tre consulte sur les moyens dvolus aux forces de scurit : cette n, le garde des sceaux devrait tre associ aux arbitrages budgtaires qui concernent les services de police et units de gendarmerie. En aval, les procureurs gnraux devraient dcider, avec les responsables des services territoriaux, de la rpartition des moyens et des effectifs en fonction des priorits de politique pnale. Ils devraient en outre tre consults sur les projets de nomination des principaux responsables de la police et de la gendarmerie (ex. : directeur dpartemental de la scurit publique, commandant de groupement de gendarmerie, directeur central de la police judiciaire). Enn, la Commission formule des propositions tendant garantir la prise en compte effective de la notation judiciaire des ofciers de police judiciaire dans leur droulement de carrire et impliquer fortement les magistrats dans leur formation initiale et continue. Il faut ensuite repenser le traitement des enqutes. A cet gard, la Commission juge indispensable dengager une rexion en vue dune rforme densemble des dispositions du code de procdure pnale relatives lenqute. De mme, elle propose daccorder des droits plus importants la dfense, en introduisant une phase de contradictoire lissue des enqutes prliminaires longues et en gnralisant lassistance par un avocat au moment du dfrement dun mis en cause devant le procureur. La Commission propose en outre de revoir compltement la doctrine demploi du traitement en temps rel , qui devrait tre rserv aux seules urgences judiciaires, et de renforcer nettement lassistance aux magistrats assurant la permanence. Il serait enn utile dimpliquer davantage le commandement des services de police et units de gendarmerie dans le suivi des enqutes et de rendre plus lisible la fonction de suivi des enqutes longues au sein de lorganisation des parquets.
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Annexes
Dans un contexte budgtaire contraint, la Commission formule des propositions de nature tendre une plus grande matrise des frais de justice pnale, pour un ministre public plus responsable. Ceci implique, en amont, de faire prcder lnonc de toute priorit de politique pnale dune tude sur le cot de sa mise en uvre. En aval, il est ncessaire de sensibiliser tous les acteurs de la procdure magistrats et enquteurs au cot des actes denqute, damliorer la traabilit des frais de justice et dexercer un contrle troit de lengagement de dpenses en dehors des marchs ngocis par ladministration centrale (ex. : marchs danalyses de traces ADN). Soucieuse de moderniser lorganisation et le pilotage des parquets, la Commission propose, outre une clarication du positionnement du substitut du procureur dans lorganisation du parquet, de constituer des rfrentiels dorganisation adapts la taille des juridictions et des organigrammes intgrant lensemble des agents qui concourent lexercice de laction publique (magistrats du parquet, assistants du ministre public, assistants spcialiss, ofciers du ministre public, mdiateurs et dlgus du procureur). Il conviendrait en outre de gnraliser la diffusion de ches de poste pour les fonctions prol , notamment pour les magistrats exerant des responsabilits dencadrement, et de permettre aux chefs de parquets et de parquets gnraux dtre consults sur le choix de leurs plus proches collaborateurs. Enn, la poursuite du processus, engag par le ministre de la justice, de modernisation de loutil statistique constitue un point important et doit tre accompagne de la cration de nouveaux indicateurs retant dlement lensemble de lactivit des parquets. Restaurer lattractivit des fonctions de magistrat du parquet est enn une ncessit. Eu gard aux contraintes trs lourdes, rsultant notamment du poids de la permanence, que subissent les magistrats des parquets, le risque dune dsaffectation pour lexercice de ces fonctions a t clairement identi. Si lensemble des propositions quelle formule est de nature y remdier, la Commission a nanmoins souhait ajouter plusieurs propositions ponctuelles. Il conviendrait ainsi de mieux en prendre les sujtions propres aux fonctions exerces par les magistrats du parquet et de faciliter les allers-retours entre parquet et parquet gnral au cours de la carrire. Lexercice des fonctions dencadrement et danimation devrait tre mieux accompagn et valoris. Enn, un droit de mutation prioritaire devrait pouvoir tre reconnu aux magistrats ayant accept de postuler sur des postes difciles pourvoir.
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Annexes
Liste des propositions

Garantir lindpendance statutaire du ministre public 1. Inscrire dans la Constitution le principe de lunit du corps judiciaire 2. Coner au Conseil suprieur de la magistrature le pouvoir de proposer la nomination des procureurs de la Rpublique, des procureurs gnraux et des membres du parquet gnral de la Cour de cassation 3. Soumettre la nomination des autres magistrats du parquet lavis conforme du Conseil suprieur de la magistrature 4. Transfrer au Conseil suprieur de la magistrature le pouvoir de statuer en matire disciplinaire lgard des magistrats du parquet 5. Soumettre la dcision de mutation dofce dun magistrat du parquet dans lintrt du service lavis conforme du Conseil suprieur de la magistrature 6. Retirer les procureurs gnraux de la liste des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi 7. Crer un parquet dpartemental prs un tribunal dpartemental 8. Mettre en cohrence le ressort des cours dappel avec la carte des rgions administratives 9. Mettre en cohrence les zones de comptence des directions de police judiciaire et des JIRS 10. Donner au procureur gnral JIRS un pouvoir darbitrer les conits de comptence relatifs la saisine dun parquet JIRS 11. Crer une procdure de rglement par le procureur gnral prs la Cour de cassation des conits de comptence entre parquets Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle 12. Adapter les effectifs des parquets pour tenir compte de limportance et de la diversit de leurs missions 13. Coner des assistants du ministre public une partie des attributions des magistrats du parquet 14. Dvelopper lquipement des parquets en nouvelles technologies de linformation et de la communication 15. Rpondre aux besoins spciques des procureurs de la Rpublique et des procureurs gnraux en termes dappui, de pilotage et de communication 16. Renforcer le rle de soutien juridique aux parquets de la direction des affaires criminelles et des grces et de la direction des affaires civiles et du sceau
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Annexes
Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale 17. Placer auprs du garde des sceaux un conseil national de politique pnale 18. Coner au garde des sceaux le soin de prononcer un discours annuel sur la politique pnale devant la reprsentation nationale 19. Faire du ministre de la justice un point de passage incontournable dans la prparation des textes lgislatifs et rglementaires comportant des dispositions pnales 20. Circonscrire les cas dans lesquels le garde des sceaux est fond demander ou recevoir une information dans les affaires individuelles 21. Accrotre les capacits dvaluation de la politique pnale par le ministre de la justice Ancrer dans la pratique le rle du procureur gnral en matire de coordination de la politique 22. pnale au plan rgional 23. Reconnatre aux procureurs de la Rpublique une capacit dinitiative en matire de dnition des priorits daction publique 24. Communiquer le schma dorientation des procdures pnales au sein et en dehors de la juridiction Approfondir le dialogue entre le sige et le parquet en instituant un conseil de juridiction en matire 25. pnale Rafrmer les missions essentielles du ministre public 26. Recentrer lactivit du parquet sur lexercice de laction publique dans les affaires individuelles 27. Redonner son plein effet au principe de lopportunit des poursuites 28. Supprimer lexigence de la plainte pralable de ladministration en matire de fraude scale 29. Assurer un traitement plus efcient de certaines infractions routires par le recours la contraventionnalisation et la forfaitisation 30. Encourager et dvelopper le recours la transaction pnale dans certains contentieux techniques 31. Rationaliser lintervention du ministre public dans les instances partenariales 32. Proscrire toute forme de contractualisation de laction publique avec des acteurs privs 33. Garantir lintervention du ministre public en matire civile et commerciale 34. Rendre facultative la prsence du ministre public certaines audiences 35. Renforcer le soutien apport par le parquet gnral aux parquets du ressort de la cour dappel Limiter la possibilit pour le procureur gnral de donner des instructions au procureur 36. de la Rpublique dans les affaires individuelles 37. Transfrer ou supprimer certaines attributions administratives Renforcer lautorit du ministre public sur la police judiciaire 38. Consolider le rle du parquet dans le contrle des enqutes 39. Enoncer clairement le principe du libre choix du service denqute par le parquet 40. Exprimenter le dtachement dofciers de liaison de la police et de la gendarmerie Consulter le procureur gnral sur les projets de nomination des principaux responsables des 41. services de police judiciaire 42. Associer le garde des sceaux aux arbitrages budgtaires intressant les moyens dvolus aux services de la police et de la gendarmerie Associer les procureurs gnraux la rpartition des moyens et des effectifs au sein des services 43. de police judiciaire Garantir la prise en compte effective de la notation judiciaire des ofciers de police judiciaire 44. dans leur droulement de carrire Impliquer fortement les magistrats dans la formation initiale et continue des ofciers de police 45. judiciaire
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Annexes
Repenser le traitement des enqutes 46. Engager une rexion en vue dune rforme densemble des dispositions du code de procdure pnale relatives lenqute 47. Introduire une phase de contradictoire lissue des enqutes longues 48. Gnraliser lassistance par un avocat au moment du dfrement 49. Revoir la doctrine demploi du traitement en temps rel 50. Renforcer lassistance aux magistrats assurant la permanence du parquet 51. Impliquer davantage le commandement des services de police et units de gendarmerie non spcialiss dans le suivi des enqutes 52. Rendre plus lisible la fonction de suivi des enqutes dans lorganisation interne des parquets Tendre une plus grande matrise des frais de justice pnale Faire prcder lnonc de toute priorit de politique pnale dune tude sur le cot de sa mise en 53. uvre 54. Sensibiliser tous les acteurs de la procdure au cot des actes denqute 55. Contrler lengagement de dpenses en dehors des marchs ngocis par ladministration centrale 56. Amliorer la traabilit des frais de justice pnale Moderniser lorganisation et le pilotage des parquets 57. Clarier le positionnement du substitut du procureur dans lorganisation du parquet 58. Elaborer et diffuser des rfrentiels dorganisation adapts la taille des juridictions 59. Constituer et diffuser des organigrammes largis 60. Diffuser des ches de poste pour les fonctions prol 61. Permettre une consultation des chefs de parquets et parquets gnraux sur les projets de nomination de leurs plus proches collaborateurs 62. Poursuivre le processus de modernisation de loutil statistique Dvelopper, en lien avec les utilisateurs, des indicateurs dactivit retant lensemble de lactivit 63. du ministre public Restaurer lattractivit des fonctions de magistrat du parquet 64. Mieux prendre en compte les sujtions propres aux fonctions exerces par les magistrats du parquet 65. Faciliter les allers-retours entre parquet et parquet gnral au cours de la carrire 66. Accompagner et valoriser lexercice des fonctions dencadrement et danimation dun service Consentir un droit de mutation prioritaire aux magistrats ayant accept de postuler sur des postes 67. difciles pourvoir
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Composition de la Commission
Prsident : M. Jean-Louis NADAL Procureur gnral honoraire prs la Cour de cassation Rapporteur gnral : M. Romain VICTOR Matre des requtes en service extraordinaire au Conseil dEtat Rapporteur gnral adjoint : M. Philippe MOLLARD Avocat gnral rfrendaire la Cour de cassation Membres de la Commission (par ordre alphabtique) : M. Gilles ACCOMANDO Prsident du tribunal de grande instance dAvignon Mme Stphanie AOUINE Vice-procureure au tribunal de grande instance de Pau M. Nicolas AUBERTIN Vice-prsident charg de linstruction au tribunal de grande instance de Bobigny M. Sylvain BARBIER SAINTE MARIE Vice-procureur au tribunal de grande instance de Paris M. Jacques BEAUME Procureur gnral prs la cour dappel de Lyon M. Pascal BEAUVAIS Professeur de droit priv et sciences criminelles luniversit de Paris Ouest Nanterre M. Didier BOCCON-GIBOD Premier avocat gnral la Cour de cassation M. Yves CHARPENEL Premier avocat gnral la Cour de cassation M. Philippe CHAUDON Avocat au barreau de Marseille, membre du Conseil national des barreaux
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Annexes
M. Denis CHAUSSERIE-LAPREE Procureur de la Rpublique adjoint au tribunal de grande instance de Toulouse, reprsentant le Syndicat de la Magistrature M. Marc CIMAMONTI Procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Lyon Mme Franoise COTTA Avocate au barreau de Paris M. Bertrand DAILLIE Inspecteur des services judiciaires M. Jean DANET Avocat honoraire, matre de confrences luniversit de Nantes M. Olivier DECIMA, professeur de droit priv et sciences criminelles luniversit Montesquieu Bordeaux IV M. Frdric DESPORTES Avocat gnral la Cour de cassation Mme Delphine DEWAILLY Procureure de la Rpublique adjointe au tribunal de grande instance de Rennes M. Albert DOUTRE Directeur dpartemental de la scurit publique du Rhne M. Richard DUBANT Directeur de projet au secrtariat gnral du ministre de la justice M. Robert GELLI Procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Nanterre M. Henri GENIN Procureur de la Rpublique adjoint au tribunal de grande instance de Pontoise Mme Isabelle GRIGNE-GAZON Grefre en chef au tribunal de grande instance du Mans M. Jean-Marie HUET Procureur gnral prs la cour dappel dAix-en-Provence M. Michal JANAS Prsident du tribunal de grande instance dAngoulme M. Olivier JANSON Vice-procureur au tribunal de grande instance de Bayonne, secrtaire national de lUnion syndicale des magistrats
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Annexes
M. Philippe JEANNIN Premier prsident de la cour dappel de Rennes Mme Brigitte LAMY Procureure de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Nantes Mme Sarah MASSOUD Substitute du procureur au tribunal de grande instance de Paris M. Eric MATHAIS Chef de service, adjoint la directrice des affaires criminelles et des grces M. Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN Professeur de droit public luniversit Montesquieu Bordeaux IV M. Philippe MICHEL Vice-prsident au tribunal de grande instance de Crteil Mme Maud MOREL-COUJARD Procureure de la Rpublique prs le tribunal de grande instance dAuxerre M. Jean-Luc NVACHE Prfet du Val-dOise Mme Caroline NISAND Procureure de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Saverne M. Michel PATTIN Sous-directeur de la police judiciaire la direction gnrale de la gendarmerie nationale Mme Catherine PIGNON Procureure gnrale prs la cour dappel dAngers M. Patrick POIRRET Procureur gnral prs la cour dappel de Nancy M. Pascal PRACHE Procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance dAgen M. Jean-Christophe MICHARD Substitut du procureur au tribunal de grande instance de Roanne Mme Nathalie RECOULES Sous-directrice de lorganisation judiciaire la direction des services judiciaires M. Pierre ROUSSEL Directeur de greffe du tribunal de grande instance de Montpellier
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Annexes
M. Patrick SZTRODA Prfet de la rgion Bretagne, prfet dIlle-et-Vilaine Mme Franoise TOM Inspectrice gnrale adjointe linspection gnrale des services judiciaires Mme Ariane WEBEN Avocate, ancienne btonnire de lordre des avocats au barreau de Caen
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Annexes
Liste des personnalits auditionnes
M. Claude BALAND Directeur gnral de la police nationale M. Jean-Franois BEYNEL Directeur des services judiciaires M. Bernard BOUCAULT Prfet de police de Paris M. Jean-Marie BURGUBURU Prsident du Conseil national des barreaux M. Benjamin CAMUS Sous-directeur de la statistique et des tudes au secrtariat gnral du ministre de la justice Mme Carole CHAMPALAUNE Directrice des affaires civiles et du sceau M. Bruno DALLES Procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Melun Vice-prsident de la confrence nationale des procureurs de la Rpublique M. Jean DAUBIGNY Prfet de la rgion Ile-de-France Prsident de lassociation du corps prfectoral Mme Dominique DUTEMPS Membre du syndicat CGT des Chancelleries et services judiciaires Mme Virginie DUVAL Secrtaire gnrale de lUnions syndicale des magistrats M. Arnaud FAURE Membre du syndicat UNSA-Services judiciaires M. Denis FAVIER Directeur gnral de la gendarmerie nationale M. Franois FELTZ Inspecteur gnral des services judiciaires Mme Christiane FERAL-SCHUHL Btonnier de lordre des avocats de Paris M. Philippe GILABERT Secrtaire gnral adjoint du syndicat UNSA Services judiciaires
- 121 -
Annexes
Mme Michle GRENOUILLAT Membre du syndicat des grefers en chef CDC M. Stphane HARDOUIN Directeur de lEcole nationale des greffes M. Jean-Marie HUET Procureur gnral prs la cour dappel dAix-en-Provence Prsident de la confrence nationale des procureurs gnraux Vincent LAMANDA Premier prsident de la Cour de cassation Mme Jolle LE CORRE Grefre place au SAR de Limoges, membre du syndicat des grefers de France SDGF/FO Mme Marie-Suzanne LE QUEAU Directrice des affaires criminelles et des grces Mme Martine LOMBARD Professeure de droit public, membre du Conseil suprieur de la magistrature Jean-Claude MARIN Procureur gnral prs la Cour de cassation Mme Franoise MARTRES Prsidente du Syndicat de la magistrature Pierre MEHAIGNERIE Ancien garde des sceaux, ministre de la justice M. Franois MOLINS Procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Paris Mme Evelyne MONPIERRE Membre de lAssociation franaise des magistrats de la jeunesse et de la famille M. Henri NALLET Ancien garde des sceaux, ministre de la justice M. Emmanuel POINAS Secrtaire gnral de FO-magistrats M. Dominique RAIMBOURG Dput de la Loire-Atlantique Vice-prsident de la commission des lois de lAssemble nationale M. Marc ROBERT Procureur gnral prs la cour dappel de Riom
- 122 -
Annexes
M. Xavier RONSIN Directeur de lEcole nationale de la magistrature M. Michel SAINT-JEAN Directeur interrgional des services pnitentiaires de Paris Ile-de-France M. Thierry SIDAINE Vice-prsident charg de lapplication des peines au tribunal de grande instance de Marseille Prsident de lAssociation nationale des juges de lapplication des peines M. Jean-Pierre SUEUR Snateur du Loiret Prsident de la commission des lois du Snat Mme Claire dURSO Juge dinstruction au tribunal de grande instance de Bobigny Prsidente de lAssociation franaise des magistrats instructeurs M. Frdric VEAUX Directeur adjoint de la direction centrale de la police judiciaire la direction gnrale de la police nationale
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Novembre 2013

Rapport Mme la garde des sceaux, ministre de la justice

Refonder le ministre public

Commission de modernisation de laction publique

Garantir lindpendance statutaire du ministre public

Proposition n 1 : I nscrire dans la Constitution le principe de lunit

1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

Proposition n 2 : Coner au Conseil suprieur de la magistrature le

Proposition n 3 :  Soumettre la nomination des autres magistrats du

parquet lavis conforme du Conseil suprieur de la magistrature

1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

Proposition n 4 :  Transfrer au Conseil suprieur de la magistrature le

1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

Proposition n 5 : S  oumettre la dcision de mutation dofce dun

1- Garantir lindpendance statutaire du ministre public

Proposition n 6 :  Retirer les procureurs gnraux de la liste des emplois

Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

Proposition n 7 :  Crer un parquet dpartemental prs un tribunal

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

Proposition n 8 :  Mettre en cohrence le ressort des cours dappel avec

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

Proposition n 9 :  Mettre en cohrence les zones de comptence des

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

Proposition n 10 :  Donner au procureur gnral JIRS un pouvoir

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

2 - Inscrire laction du ministre public dans un cadre territorial largi

Proposition n 11 :  Crer une procdure de rglement par le procureur

gnral prs la Cour de cassation des conits de comptence entre parquets

Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

Proposition n 12 :  Adapter les effectifs des parquets pour tenir compte

3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

Proposition n 13 :  Coner des assistants du ministre public

une partie des attributions des magistrats du parquet

45- Equivalent temps plein annuel travaill.

3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

lquipement des parquets en nouvelles technologies de linformation et de la communication

Proposition n 15 :  Rpondre aux besoins spciques des procureurs de

la Rpublique et des procureurs gnraux en termes dappui, de pilotage et de communication

3 - Donner au ministre public des moyens la hauteur de son rle

Proposition n 16 :  Renforcer le rle de soutien juridique aux parquets

Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

51- Loi n 2004-204 du 9 mars 2004.

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

Proposition n 17 :  Placer auprs du garde des sceaux un Conseil

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

Proposition n 18 :  Coner au garde des sceaux le soin de prononcer

un discours annuel sur la politique pnale devant la reprsentation nationale

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

Proposition n 19 : F  aire du ministre de la justice un point de

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

Proposition n 20 :  Circonscrire les cas dans lesquels le garde des sceaux

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

Proposition n 21 :  Accrotre les capacits dvaluation de la politique

Proposition n 22 :  Ancrer dans la pratique le rle du procureur gnral

4 - Redonner du sens et de la lisibilit la politique pnale

Proposition n 1 : I nscrire dans la Constitution le principe de lunit

Proposition n 2 : Coner au Conseil suprieur de la magistrature le

Proposition n 3 : Soumettre la nomination des autres magistrats du

Proposition n 4 : Transfrer au Conseil suprieur de la magistrature le

Proposition n 5 : S oumettre la dcision de mutation dofce dun

Proposition n 6 : Retirer les procureurs gnraux de la liste des emplois

Proposition n 7 : Crer un parquet dpartemental prs un tribunal

Proposition n 8 : Mettre en cohrence le ressort des cours dappel avec

Proposition n 9 : Mettre en cohrence les zones de comptence des

Proposition n 10 : Donner au procureur gnral JIRS un pouvoir

Proposition n 11 : Crer une procdure de rglement par le procureur

Proposition n 12 : Adapter les effectifs des parquets pour tenir compte

Proposition n 13 : Coner des assistants du ministre public

Proposition n 15 : Rpondre aux besoins spciques des procureurs de

Proposition n 16 : Renforcer le rle de soutien juridique aux parquets

Proposition n 17 : Placer auprs du garde des sceaux un Conseil

Proposition n 18 : Coner au garde des sceaux le soin de prononcer

Proposition n 19 : F aire du ministre de la justice un point de

Proposition n 20 : Circonscrire les cas dans lesquels le garde des sceaux

Proposition n 21 : Accrotre les capacits dvaluation de la politique

Proposition n 22 : Ancrer dans la pratique le rle du procureur gnral

Proposition n 23 : Reconnatre aux procureurs de la Rpublique une

Proposition n 24 : Communiquer le schma dorientation des procdures

Proposition n 25 : Approfondir le dialogue entre le sige et le parquet en

Proposition n 26 : Recentrer lactivit du parquet sur lexercice de laction

Proposition n 27 : Redonner son plein effet au principe de lopportunit

Proposition n 28 : Supprimer lexigence de la plainte pralable de

Proposition n 29 : Assurer un traitement plus efcient de certaines

Proposition n 30 : Encourager et dvelopper le recours la transaction

Proposition n 31 : Rationaliser lintervention du ministre public dans les

Proposition n 32 : Proscrire toute forme de contractualisation de laction

Proposition n 33 : Garantir lintervention du ministre public en matire

Proposition n 34 : Rendre facultative la prsence du ministre public

Proposition n 35 : Renforcer le soutien apport par le parquet gnral

Proposition n 36 : Limiter la possibilit pour le procureur gnral de

Proposition n 38 : Consolider le rle du parquet dans le contrle des

Proposition n 39 : Enoncer clairement le principe du libre choix du service

Proposition n 40 : Exprimenter le dtachement dofciers de liaison de

Proposition n 41 : Consulter le procureur gnral sur les projets de

Proposition n 42 : A ssocier le garde des sceaux aux arbitrages

Proposition n 43 : A ssocier les procureurs gnraux la rpartition des

Proposition n 44 : Garantir la prise en compte effective de la notation

Proposition n 45 : Impliquer fortement les magistrats dans la formation

Proposition n 46 : Engager une rexion en vue dune rforme