Policy Brief #16

Octombrie 2009
Seria Policy Brief cuprinde texte bazate pe surse publice. Opiniile exprimate reprezint punctele de vedere ale autorilor.









La 2 octombrie 2009, referendumul irlandez de ratificare a Tratatului de la
Lisabona s-a soldat cu un scor neateptat de mare n favoarea Tratatului: 67,1%. O
sptmn mai trziu, la 10 octombrie, preedintele Poloniei semna ratificarea
Tratatului. Ultimul pas pn la intrarea n vigoare, ce pare acum iminent, este
semnarea ratificrii de ctre preedintele Cehiei. Este posibil ca acest lucru s se
ntmple la nceputul lunii noiembrie. Astfel, n 2010, Uniunea European va avea n
sfrit un nou Tratat care realizeaz reforma instituiilor, Tratat pe care l ateapt din
2002, cnd era evident c Nisa nu rezolvase problemele cu care urma s se confrunte o
Uniune cu 27 de state membre. Vom ncerca s punem n eviden, n cele ce urmeaz,
semnificaia politic a acestui Tratat, precum i s desluim unele din prevederile sale
mai cu seam cele legate de natura politic a Uniunii Europene.
Semnarea Tratatului de la Lisabona este rezultatul unei evoluii politice
ncepute practic n anul 2000. Atunci a revenit n centrul dezbaterii europene o
problem care s-a pus, recurent, ncepnd cu anii 50, dar care nu a dus niciodat la
rezultate politice palpabile: este vorba de proiectul de uniune politic ntre statele
europene. Acest proiect, dei aflat chiar n miezul cooperrii dintre statele europene
dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, a euat rsuntor n 1954, cnd Adunarea
parlamentar francez a respins un proiect propus tot de Frana cu doi ani nainte, care
urma s instituie o Comunitate European a Aprrii. Dup acest moment, cooperarea
european i implicit integrarea a evitat cu grij aspectele politice, concentrndu-se



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















O istorie politic a Tratatului de la Lisabona
Ruxandra Ivan
2
asupra dimensiunii economice. Se spera ca, n timp, efectul de spill-over
1
s duc i la
intrarea domeniilor mai sensibile din punct de vedere politic sub incidena integrrii.
Acest lucru a fost valabil n ceea ce privete moneda unic. Celelalte domenii din
nucleul suveranitii statelor politica extern i aprarea au rmas ns pn n ziua
de astzi n sfera de competen exclusiv a statelor, n ciuda numeroaselor tentative de
a le comunitariza. Dup tentativa din 1952-54, au mai existat, n 1960-61, cele dou
Planuri Fouchet, care i propuneau crearea unei Europe a Patriilor, dup cum o
vedea Generalul De Gaulle, i care au euat la rndul lor. n anii 70 i 80, cooperarea
politic a evoluat n afara Tratatelor, de manier informal, fiind instituionalizat abia
la Maastricht n pilonul al doilea al Uniunii Politica Extern i de Securitate Comun.
Pe parcursul anilor 90 au existat i tentative de a dota Uniunea cu capaciti militare
proprii, ns ele nu s-au materializat.
La sfritul anilor 90, Uniunea European se confrunta cu trei tipuri de
probleme. n primul rnd, cele de ordin tehinc: existau cteva rmie de situaii
rmase n suspensie din punct de vedere juridic n Tratatele precedente (relicvatele de
la Amsterdam), care se refer la reforma instituional n vederea extinderii:
compoziia Comisiei dup extidere, ponderea voturilor n Consiliu i extinderea
domeniilor de vot prin majoritate calificat. Dup succesul Tratatului de la Maastricht,
cel de la Amsterdam nu reuise s ndeplineasc nici unul din obiectivele, poate prea
ambiioase, pentru care fusese conceput. Dificultatea de a articula extinderea Uniunii
cu creterea nivelului de integrare (aprofundarea) cerea o nou abordare
instituional. n al doilea rnd, probleme de ordin funcional: ne referim aici la
problema deficitului democratic, din ce n ce mai des invocat n defavoarea
arhitecturii instituionale a Uniunii. Un rspuns la aceast problem ar fi trebuit s duc
la implicarea mai activ a cetenilor Uniunii n luarea deciziilor, pentru un plus de
legitimitate a acestora. n al treilea rnd, este vorba de chestiunea politic-simbolic la
care am fcut referire mai sus, i anume natura Uniunii, aflat timp de 50 de ani n
spaiul ambiguu dintre statul naional i organizaiile interguvernamentale clasice,
oscilnd ntre supranaionalism i interguvernamentalism. Dup cderea zidului
Berlinului i revenirea n Europa a rilor din centru i Est, prea c nu mai exist

1 Ernest HAAS, The Uniting of Europe, 1958.



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















3
nici o piedic n calea constituirii unei Federaii eruropene sau a unei adevrate Uniuni
politice.
Iniiatorul dezbaterii despre viitorul Uniunii este Ministrul Afacerilor Externe
german, Joschka Fischer, n discursul su din 12 mai 2000 la Universitatea Humboldt
din Berlin. El i expune aici propria viziune despre Europa, care are nevoie de o
reform fundamental a instituiilor
2
, care s asigure trecerea de la o uniune de state
la deplina parlamentarizare ca Federaie european
3
. Fischer readuce aadar n prim
plan viziunea federalist asupra organizrii europei, viziune care avusese ecou la
sfritul anilor 40, dar fr a se materializa. Reformele pe care le propune Fischer
includ un Parlament cu dou Camere, una care s reprezinte statele, iar cealalt,
cetenii; crearea unui executiv european, derivat sau din Consiliul European, sau din
Comisie; repartizarea clar a competenelor ntre nivelul naional i cel european,
respectndu-se cu strictee principiul subsidiaritii; afirmarea unor principii
constituionale cum sunt separarea echilibrat a puterilor ntre instituii sau afirmarea
drepturilor fundamentale ale omului.
Ideile lui Fischer au avut un ecou larg n rndul elitelor politice i al opiniei
publice europene, numeroase personaliti politice implicndu-se n dezbaterea despre
viitorul Uniunii. nsi Comisia European se implic, propunnd, n 2001, o Carte
Alb asupra guvernrii europene
4
, n care cheam la dezbaterea despre viitorul
Europei pe toi cetenii europeni. Dac discursul lui Fischer adresase mai mult
problema politic-simbolic a naturii Uniunii, Carta alb a Comisiei pare preocupat
mai cu seam de rezolvarea problemei deficitului democratic i de legitimarea
guvernrii europene. Principiile unei bune guvernri ar fi, pe lng proporionalitate i
subsidiaritate, deja afirmate n Tratate, deschiderea, participarea, asumarea
responsabilitii, eficiena i coerena. Este timpul s recunoatem c Uniunea s-a
deplasat dinspre un proces diplomatic ctre unul democratic
5
, afirm Comisia, iar
aceast afirmaie are implicaii adnci pentru modul n care trebuie neleas natura

2 From Confederacy to Federation. Thoughts on the Finality of European Integration, speech by
Joschka Fischer at the Humboldt University in Berlin, May12, 2000.
3 Ibidem.
4 European Governance A White Paper, COM (2001)428, 25.07.2001.
5 Ibidem.



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















4
Uniunii. Esena unei organizaii de state, interguvernamental deci, se bazeaz pe
negocierile diplomatice ntre guverne. Statele sunt subiecii de drept ntr-o astfel de
ordine. Cetenii sunt subiecii ordinii interne a statului, n care regimul democratic
este cel care le permite participarea la luarea deciziei. Procesele diplomatice nu sunt
democratice, deoarece nu cetenii decid, nici mcar Parlamentele, ci Guvernele.
Atunci cnd ceteanul este conectat direct la luarea deciziei, fr s aib nevoie de
medierea nivelului guvernamental, avem de a face cu o modificare de substan a
ordinii juridice a unei entiti politice care a pornit ca o organizaie de state. Aadar,
argumentaia Comisiei demonstreaz contientizarea, de ctre aceasta, a modificrii
naturii Uniunii Europene, care devine, dintr-o organizaie a statelor, o organizaie a
cetenilor. Adic un regim politic. i, ca orice regim politic, are nevoie de o
Constituie.
Ideea de Constituie european este aadar urmtorul pas. nainte de a o discuta
n detaliu, s amintim doar c procesele democratice la care fcea referire Comisia n
2001 au fost tocmai cele care au oprit evoluia constituional european (eecul
referndumurilor) i au readus n prim-plan metoda interguvernamental pentru care s-a
optat n redactarea Tratatului de la Lisabona.
Consiliul European de la Laeken, din decembrie 2001, decide convocarea unei
Convenii care s dezbat viitorul Europei. Convenia are mandatul de a gsi soluii
pentru cteva dintre problemele Uniunii: repartiia clar a competenelor att ntre
instituii, ct i ntre Uniune i statele membre; consolidarea legitimitii democratice i
a transparenei instituiilor; coerena legislaiei i simplificarea Tratatelor; oportunitatea
integrrii Cartei Drepturilor Fundamentale, semnat la Nisa n 2000, n Tratatul de
baz. Consiliul ofer Conveniei mai multe posibiliti juridice de a face aceste
reforme, printre care i redactarea unui text constituional. Este varianta maximal,
pentru care Convenia opteaz.
Metoda convocrii unei Convenii pentru revizuirea Tratatelor constitutive este
prin ea nsi o revoluie n logica interguvernamental de semnare a Tratatelor. Pn
acum, Tratatele fuseser rezultatul negocierii diplomatice ntre guvernele statelor
membre. Componena democratic a Conveniei, format n majoritate din
reprezentani ai Parlamentelor naionale i ai Parlamentului european, trimite ctre un



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















5
alt fel de proces, unul democratic, deliberativ. Exist trei motive care au dus la
opiunea pentru metoda Conveniei opiune care diminueaz rolul guvernelor
naionale: primul ine de eecul ultimelor Conferine Interguvernamentale (cea de la
Amsterdam i cea de la Nisa), n care rezultatul negocierilor a fost doar cel mai mic
numitor comun al statelor, fr s se nregistreze vreo evoluie real i fr s se
rezolve problemele Uniunii. Cel de-al doilea motiv este legat de succesul pe care l
nregistrase, cu un an nainte, Convenia nsrcinat cu redactarea Cartei Drepturilor
Fundamentale. n sfrit, metoda Conveniei este o modalitate de a reduce deficitul
democratic, gradul de reprezentativitate al acesteia fiind mai mare dect n cazul unei
Conferine Interguvernamentale.
Convenia privind viitorul Europei este, n ea nsi, un succes. Ea reuete s
prezinte un text final coerent, chiar dac destul de stufos, care ofer soluii la
majoritatea problemelor cu care se confrunt Uniunea n anii 2000. Mai mult dect att,
denumirea acestui text marcheaz o transformare a naturii Uniunii: Tratat instituind o
Constituie European. Principalele soluii instituionale asupra crora s-a czut de
acord n Convenie sunt urmtoarele:
abolirea structurii n piloni a Uniunii
crearea personalitii juridice a Uniunii (pn acum, doar Comunitile sunt titluare
de personalitate juridic)
reducerea instrumentelor legislative comunitare la ase (n prezent exist 15): legi,
legi-cadru, regulamente, decizii, recomandri i avize
extiderea domeniilor de vot prin majoritate calificat
crearea funciei de Ministru de Externe al Uniunii
alegerea Preediniei Consiliului European pe o perioad de doi ani i jumtate
(acum, mandatul se exercit pe o baz rotativ pe o perioad de ase luni)
introducerea n Tratat a Cartei Drepturilor Fundamentale (Carta, adoptat la Nisa,
este doar anex la Tratat, neavnd valoare juridic n ordinea de drept comunitar)
introducerea n Tratat a referirilor la steagul, imnul i deviza Uniunii (care exist deja
n mod informal)



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















6
referiri la un nucleu de valor comune ale Uniunii, printre care se afl libertatea,
democraia, statul de drept, drepturile omului, pluralismul, solidaritatea, modelul social
european.
reducerea numrului de Comisari de la 27 la 18 n orizontul de timp 2014.
posibilitatea retragerii statelor din Uniune (aceast posibilitate nu exist n prezent).
Odiseea ratificrii Tratatului Constituional este cunoscut. Dup ce efii de stat
i de Guvern i-au dat acordul asupra textului la Conferina Interguvernamental din
2004, au urmat ratificrile. Unele dintre statele membre au optat penntru ratificare n
Parlament, altele prin referndum, iar cele dou state candidate n 2004 Romnia i
Bulgaria s-au angajat, prin semnarea Tratatului de aderare, s adopte i Tratatul
constituional ca parte a acquis-ului comunitar. Nu s-a mai ajuns ns aici. La 29 mai
2005, Frana a respins, prin referendum, acest Tratat, cu 54,68% voturi mpotriv. A
urmat Olanda, la 1 iunie 2005, ai crei ceteni s-au pronunat mpotriv ntr-o
proporie de 61,54%. Procesul referendar a fost oprit n statele care nu demaraser nc
procedura de ratificare (Cehia, Danemarca, Irlanda, Polonia, Portugalia, Suedia i
Marea Britanie).
Aceast istorie politic este important pentru a nelege semnificaia acestui
ultim Tratat european, precum i dimensiunea eecului su prea puin recunoscut, n
faa opiniei publice, de ctre elitele politice naionale, deoarece ar delegitima i mai
mult Uniunea. Necesitatea reformei instituionale n contextul extinderii rmnnd
totui presant i dup eecul Tratatului Constituional, statele membre au trebuit s
gseasc o soluie rapid prin care s fac, totui, reforma. Tratatul Constituional a fost
imediat ngropat, n aa msur nct astzi este destul de greu s regseti informaiile
despre Convenie pe site-ul Uniunii Europene. Referirile la Constituie au disprut
instantaneu i din discursul public al oficialilor europeni i naionali, iar peste aceasta
s-a aternut un vl de uitare. Perioada de reflecie declarat dup eecul Tratatului n
2005 ia sfrit la nceputul lui 2007, cnd Germania preia preedinia rotativ a Uniunii
i declaneaz un proces interguvernamental de redactare a unui nou Tratat care s reia
unele din prevederile Tratatului constituional. Sarcina Preediniei germane este destul
de ingrat, deoarece, practic, ea trebuie s gseasc o modalitate de a adopta reformele
propuse de un text care a fost n mod explicit respins n referendumurile din Frana i



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















7
Olanda. Grupul Amato a fost nsrcinat cu redactarea noului text, care a fost propus
Conferinei Interguvernamentale de la Lisabona, n iulie 2007. Textul urma s omit
referirile de tip constituional, mai ales pe cele la simbolurile Uniunii, i orice
terminologie suspect de vreun iz constituional. Redactarea lui s-a desfurat dup
metoda clasic a negocierilor diplomatice i nu a avut nici o component democratic
sau de transparen. Textul Tratatului a fost semnat n decembrie 2007 i se afl acum
pe ultima sut de metri a procesului de ratificare, n ntrziere fa de calendarul iniial
care prevedea intrarea lui n vigoare nainte de alegerile parlamentare europene din
iunie 2009.
Forma final a Tratatului este una clasic, baroc n aceeai msur ca Tratatele
din anii 90, i acesta reia n acelai timp majoritatea prevederilor Tratatului
Constituional. Subiecii semnatari sunt statele, i nu cetenii i statele, ca n
Constituie. Tratatul este foarte tehnic i se ocup mai cu seam de modificrile
instituionale necesare pentru a asigura funcionarea Uniunii cu 27 de membri. Astfel,
el nu este practic un nou Tratat, ci un Tratat de amendare a Tratatelor existente, iar
pentru a fi neles, trebuie citit n paralel cu Tratatul de la Maastricht i cu Tratatul
instituind Comunitile Europene (redenumit Tratatul privind funcionarea Uniunii
Europene) i celelalte Tratate de amendare a acestuia. Urmtoarele prevederi din
Tratatul Constituional au fost pstrate:
1. Crearea postului de Preedinte al Consiliului European, cu un mandat de doi ani i
jumtate, ales cu o majoritate calificat de membrii Consiliului (adic efii de stat i de
guvern).
2. Se comaseaz posturile de nalt Reprezentant pentru PESC i de Comisar de Relaii
Externe. Noul post va avea titulatura de nalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri
Externe i Politica de Securitate (i nu de Ministru al Afacerilor Externe, ca n
Tratatul Constituional).
3. Carta Drepturilor Fundamentale devine parte component a dreptului comunitar, dar
ea nu mai este inclus n Tratat cu tot textul ei, ci doar se face referire la ea ntr-un
articol.
4. Este abolit structura n piloni, iar Uniunea capt personalitate juridic.
5. Dezbaterile Consiliului European vor fi transparente (mai precis, televizate. Pn



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















8
acum, ntlnirile Consiliului European au avut loc n spatele uilor nchise, ceea ce a
atras numeroase critici).
6. Reconfigurarea i extinderea votului prin majoritate calificat.
7. Extinderea codeciziei, i deci creterea puterilor Parlamentului european.
8. Introducerea posibilitii de retragere din Uniune.
Singura ar n care s-a desfurat un referendum pentru ratificarea Tratatului
de la Lisabona este Irlanda, datorit prevederilor constituionale ale acesteia.
Referendumul, care a avut loc pe 2 octombrie 2009, s-a soldat cu un rezultat pozitiv
(67,1% pentru
6
, procent neateptat de mare, Irlanda fiind una dintre cele mai
eurosceptice ri din Uniune), n mare parte datorit crizei economice. Se pare c
irlandezii i-au amintit c dezvoltarea lor economic rapid din a doua jumtate a
anilor 70 s-a datorat n primul rnd aderrii la Comunitatea European, iar perspectiva
crizei de acum i-a determinat s caute adpostul reglementrilor europene.
Tratatul de la Lisabona a ntmpinat ns numeroase obstacole. n primul rnd,
n procesul de negociere, cci mai multe state europene au dorit s revad
comporomisurile pe care le fcuser la semnarea Tratatului Constituional. Cel mai
virulent dintre acestea a fost Polonia, care a insistat pentru o renegociere a numrului
su de voturi n instituiile Uniunii, i creia i s-au fcut pn la urm unele concesii
nu ns attea cte i-ar fi dorit. Drept urmare, Preedintele Poloniei, Lech Kaczynski, a
amnat ct a putut promulgarea ratificrii Tratatului, pn la 10 octombrie 2009, cnd a
semnat n cele din urm.
Unele state au cerut s nu participe la anumite segmente de politic (aa-
numitele opt-outs). Astfel, Marea Britanie i Polonia au ales s nu fie legate juridic de
Carta Drepturilor Fundamentale, considernd c acest lucru aduce atingere supremaiei
constituionale i c prevederile interne privind drepturile fundamentale sunt mai
puternice dect cele ale Cartei. Marea Britanie i Irlanda au optat, de asemenea, s nu
participe la deciziile prin majoritate calificat n domeniile politicii de azil, vize i
imigrare, i i-au rezervat posibilitatea de a opta s nu aplice orice decizie luat prin
majoritate calificat n domeniul justiiei i afacerilor interne. Aceste opiuni au fost
consfinite prin protocoale adiionale la Tratat. n prezent, singurul pas pn la

6 cf. Times Online, 3 oct. 2009, http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/ireland/article6860106.ece



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















9
ratificarea Tratatului este semnarea de ctre Preedintele Cehiei a ratificrii. Vaclav
Klaus a anunat c nu va semna ratificarea nainte de decizia Curii Constituionale
cehe, n faa creia a fost adus o obiecie de neconstituionalitate. Decizia Curii este
ateptat la 27 octombrie.
Este probabil, totui, ca Tratatul de la Lisabona s intre n vigoare. Euro-
entuziatii susin c acest Tratat va redemara procesul de integrare european. n ceea
ce ne privete, considerm c exist totui destul de puine motive de optimism. Prin
eecul Tratatului Constituional, dezbaterea asupra constituirii unui adevrat polis
european, a unei uniuni politice, a fost suspendat pentru cel puin nc zece ani de
acum ncolo. Din nou, tentativele demarate prin proiectul Comunitii Politice
Europene din anii 50 au euat. Elitele politice nu vor mai avea curajul de a readuce
aceast dezbatere n prim plan, iar opinia public va fi din ce n ce mai puin favorabil
evoluiei ctre aprofundarea integrrii. Aceasta n primul rnd pentru c, de fapt,
Tratatul de la Lisabona nu rezolv problema complexitii instituionale, cea care face
ca ceteanul s fie prea puin implicat n luarea deciziei i s nu neleag funcionarea
Uniunii. Tratatul de la Lisabona nu a simplificat Tratatele constitutive, nu a simplificat
instituiile i instrumentele juridice ale Uniunii. El nu a gsit o formul de a asocia
Parlamentele naionale, corpuri reprezentative ale cetenilor din statele membre, la
luarea deciziei. Fiind perceput ca un corp tehnocratic izolat de problemele reale ale
cetenilor, Uniunea i va pierde din ce n ce mai mult legitimitatea democratic. Din
acest punct de vedere, nu putem dect s sperm c se va consolida dimensiunea
legitimitii ce ine de performan. Aceasta se va ntmpla dac Uniunea va reui s
ofere politici coerente i eficiente de depire a crizei economice.
Uniunea i-a ratat vocaia ctre democratizare i prin abandonarea metodei
Conveniei. Eecul Tratatului Constituional a nsemnat i revenirea la metoda
Conferinelor Interguvernamentale i deci la o logic a negocierilor diplomatice.
Abandonarea simbolurilor ce puteau fi asociate statului din noul text al Tratatului
marcheaz, la rndul su, eecul consolidrii sentimentului european al cetenilor
Uniunii. Identitatea european rmne aadar subsumat identitilor naionale.
Tratatul de la Lisabona a ratat deci ansa care se oferise la nceputul anilor 2000
de modificare a naturii Uniunii, care putea depi pragul critic ce separ o organizaie



I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M

N
















10
de state orientate mai cu seam ctre integrarea economic de o uniune politic. El este
ns necesar pentru a se putea depi blocajul instituional creat de extidere, care a dat
instituiilor europene (Consiliului, Parlamentului i mai ales Comisiei) dimensiuni care
depesc cu mult capacitatea acestora de a lua decizii. n ce msur Tratatul va fi un
succes pentru o mai bun funcionare a instituiilor rmne ns de vzut, deoarece
reforma instituional este mult mai puin radical dect ar fi fost, poate, necesar.




I
S
S
N

2
0
6
6
-
5
9
8
9









I
N
S
T
I
T
U
T
U
L



D
I
P
L
O
M
A
T
I
C



R
O
M