CAP.

I: APARIIA I EVOLUIA FINANELOR PUBLICE LOCALE N ROMNIA

1.1. Apariia finanelor publice locale n cadrul societii 1.2. Manifestarea primelor elemente de finane publice locale n rile Romne i rolul Regulamentelor Organice 1.3. Finanele publice locale n perioada dup Unirea rilor Romne (1859) pn la 1940 1.4. Finanele publice locale n perioada socialist 1.5. Finanele publice locale din anul 1990

Gheorghe M. Voinea

Capitolul I
APARIIA I EVOLUIA FINANELOR PUBLICE LOCALE N ROMNIA

Termeni: colectiviti locale, cerine colective locale, Regulamente organice, lege comunal, lege a administraiei publice locale, lege privind finanele publice locale, organizare administrativ teritorial.

1.1. Apariia finanelor publice locale n cadrul societii

Emisiunea i utilizarea banilor ca expresie a dezvoltrii schimbului de mrfuri i crearea statului reprezint cele dou premise ale apariiei finanelor n cadrul societii. Datorit utilizrii banilor s-au format creane i datorii ntre participanii la tranzaciile comerciale, i persoanele juridice i fizice au contribuit la constituirea unor resurse bneti la dispoziia statului n vederea satisfacerii unor cerine colective. Emiterea i utilizarea banilor n cadrul societii reprezint o premis important pentru finanele locale, deoarece la nivelul unitilor administrativ teritoriale se mobilizeaz i repartizeaz resurse n expresie bneasc n vederea furnizrii serviciilor publice. Crearea i dezvoltarea colectivitilor locale constituie a doua premis a apariiei i evoluiei finanelor locale n cadrul societii. Constituirea primelor forme ale colectivitilor locale, respectiv a satelor, comunelor i oraelor n cadrul societii a necesitat formarea i utilizarea unor resurse bneti la dispoziia acestora pentru a satisface cerine colective specifice a acestora. Statul i colectivitile locale reprezint dou forme de organizare a societii care au dat natere cerinelor colective i au necesitat acoperirea lor pe seama resurselor bneti provenite de la persoane fizice i persoane juridice1. Comuna a reprezentat o unitate administrativ teritorial care n unele spaii teritoriale a precedat organizarea statului. Expresia greac polis desemna o form de organizare a unitilor administrativ teritoriale cu caracter predominant de aprare i de locuit, n care se efectuau schimburi, se ineau adunri i ntruniri religioase.
1

Vezi: I.N.Stan, Finanele locale n cadrul economiei publice, Bucureti, 1933, p. 2

Finane publice locale

Primele cerine colective ale comunelor i oraelor care vizau aprarea i ajutorul reciproc al locuitorilor au determinat instituirea unor impozite n vederea acoperirii lor. n Mesopotamia formaiunile teritoriale erau centre administrative, culturale i religioase de dimensiuni mici. n vederea acoperirii cerinelor administrative, oraele stat mobilizau resurse provenite din impozite i taxe fiind conduse de o persoan asistat de un consiliu format din btrni2. Societatea egiptean de la nceputul mileniului IV (.c.) era organizat n mici comuniti agrare conduse de un sfat de btrni cu funcii administrative, fiscale i judectoreti. ara era mprit n provincii denumite nome care la nceput dispuneau de o anumit autonomie, ce s-a restrns dup instaurarea dinastiilor. Imperiul persan sub Darius I era mprit n provincii ce erau conduse de un guvernator numit satrap, ales din membrii familiei sale sau din nalte familii nobile care aveau printre atribuii, perceperea drilor i impozitelor. Unele impozite erau aezate asupra proprietilor, altele proveneau din contribuii extraordinare i din mprumuturi. Principalele izvoare de venituri ale comunei romane erau reprezentate de veniturile din domeniul public, impozite locale i mprumuturi. De asemenea, la dispoziia comunei se percepeau taxe pentru ntreinerea apeductelor, pentru folosirea pieelor, amenzi i alte venituri extraordinare. n sfera cheltuielilor localitilor din perioada roman se ncadrau plile pentru realizarea unor lucrri publice, pentru construirea unor edificii publice i plata unor funcionari publici. Cenzorul reprezint un demnitar public roman care avea misiunea s realizeze recensmntul i s stabileasc impozitele pentru o perioad de timp. Cerinele crescnde ale statului au determinat, la un moment dat, preluarea unor venituri la nivelul statului i diminuarea veniturilor colectivitilor locale. Dintre oraele existente n Dacia sunt menionate: Apulum, Potaissa, Germisara, Azizis, Berzovia, Acidava, Napoca, Drobeta, Sucidava3. Printre lucrrile publice necesare oraelor au fost cele de aprare. O alt parte a populaiei din Dacia locuia n sate aezate n locuri care asigurau hrana, apa i aprarea mpotriva cuceritorilor. Dacia a fost mprit din punct de vedere administrativ, n Dacia Porolissensis, Dacia Apulensis i Dacia Malvensis. n perioada cuceririi romane, Dacia a fost organizat din punct de vedere administrativ dup modelul
2

Ovidiu Drimba, Istoria culturii i civilizaiei, vol.I, Ed.tiintific i enciclopedic, Bucureti, 1985, p.74, 125, 210, 258. 3 Constantin C.Giurescu, Dinu C.Giurescu, Istoria Romnilor, vol.I, Edit.tiintific i enciclopedic, Bucureti, 1974, p.93.

Gheorghe M. Voinea

provinciilor romane conduse de un guvernator, care decidea asupra msurilor privind aprarea provinciei, gospodrirea localitilor i mprirea dreptii. Guvernatorul era ajutat n problemele financiare de administratori (procuratores) care ncasau impozitele i supravegheau efectuarea cheltuielilor publice. Coloniile i municipiile din Dacia erau conduse de un consiliu numit Ordo Decurionum format din consilieri sau decurioni (20). n ultima perioad a prezenei romane, decurionii se ocupau i de ncasarea birurilor pe care le garantau cu averea lor. n administraia oraelor se mai ncadrau persoanele care se ngrijeau de estetic, de construcii (aediles), chestori (casieri), persoane care asistau populaia la fixarea impozitelor i a prestaiilor extraordinare (defensores). Dup informaiile istorice, satele se grupau n jurul unui centru (regiuni), constituind un organism administrativ autonom numit territorium care era condus de un consiliu (Ordo), format din delegai (curiales) ai satelor numii magistri vicorum sau principe locorum. La dispoziia oraelor i satelor din Dacia se ncasa impozit asupra pmntului (capitatio terrena, stipendium, iugatio censul) care varia n funcie de natura terenurilor, impozit pe cap de locuitor (capitaia), impozit pe case, taxe asupra motenirilor (vicessima hereditatum, 5% din valoarea bunurilor din masa succesoral), dare pentru vnzarea sau eliberarea sclavilor (vicessima libertatis 4%), contribuii n natur i transporturi ale locuitorilor.

1.2. Manifestarea primelor elemente de finane publice locale n rile Romne i rolul Regulamentelor Organice
Dup formarea principatelor Moldovei i Munteniei, judeele, inuturile, oraele i satele au fost organizate dup anumite reguli, iar activitatea administrativ la nivel local includea ntreinerea drumurilor, ngrijirea izlazurilor i a pdurilor comunale i alte servicii. Comuna reprezint o grupare a populaiei de pe un anumit teritoriu care are vechi tradiii n ara noastr, n primele aezri rurale sub forma satelor. n perioada respectiv existau sate (domneti) pe care domnii puneau stpnire i reprezentau o parte a patrimoniului domnesc, sate boiereti pe care domnii le druiau boierilor, sate mnstireti formate prin druirea lor de ctre domn mnstirilor i sate libere4.
4

Gh.N.Leon, Finanele administraiilor locale, Ed.Lumina romneasc, Bucureti, 1940, p.39-40.

Finane publice locale

n Moldova, inuturile erau administrate de un prclab care exercita autoritatea administrativ, judectoreasc i militar. n Muntenia judeele erau sub administrarea unui jude care i avea originea n judectorii care au existat n Dacia dup colonizarea roman. Pe lng inuturi, n Moldova se constituiau ocoale, formate din mai multe sate grupate n jurul unui trg, iar n Muntenia satele se grupau n cadrul unei uniti administrativ teritoriale cu denumirea de plas. Oraele formate din secolele XII i XIII aveau organizare autonom, organe de conducere, administrau bunurile proprii. Organele de conducere ale oraelor repartizau impozitele ntre locuitori (cisla), judecau procesele ntre locuitori. Oraele sau trgurile aveau o conducere aleas dintre locuitori denumit sfatul. n Transilvania sfatul era format dintr-un anumit numr de membri (de regul 12), n Muntenia conductorul sfatului se numea jude i n Moldova oltuz (membrii sfatului se numeau prgari). Dintre veniturile de natur local ce se ncasau la nivelul oraelor i trgurilor sunt cunoscute, din anul 1612, darea numit banii judeului, din anul 1627 darea special cheltuiala oraului Bucureti. n aceeai perioad se ncasau alte impozite locale, cum sunt zlotul, din anul 1635, ce reprezenta un impozit pe case, galbenul, fumritul impozitul pe case sau gospodrii, zlotul, prclabia din Moldova i vama domneasc n Muntenia. Impozitele se percepeau n monede diverse, iar perceptorii se numeau dup monedele n care ncasau impozitele zlotai, talerai, ortai5. Judeele n Muntenia, inuturile n Moldova i comitatele n Transilvania au constituit forme ale organizrii administrativ teritoriale ce grupau populaia de pe un anumit teritoriu i necesitau mobilizarea unor resurse bneti n vederea acoperirii cheltuielilor organelor de conducere i pentru realizarea unor atribuii ce le reveneau pe plan social i cultural. Domnitorul putea s dispun de veniturile colectivitilor locale i s perceap alte dri i impozite de la locuitori. Pn la Regulamentele Organice, n rile Romne cerinele generale nu erau delimitate de cerinele locale iar finanele locale erau incluse n cadrul finanelor generale. Regulamentele Organice fiind primele reglementri de natur administrativ din Muntenia (1 iulie 1831) i Moldova (1 ianuarie 1832) prevedeau modul de administrare al localitilor i descentralizare a unor aciuni la nivel local. Pentru orae s- au prevzut norme de administrare de ctre organe alese de locuitori, dreptul de a poseda i administra unele bunuri i de a furniza unele
5

Ion C.Filitti, Consideraiuni despre vechea organizare fiscal a Principatelor Romne pn la Regulamentul Organic, n Analele economice nr.1-3/an.VIII, Ian.1935

Gheorghe M. Voinea

servicii. Puterii centrale i revenea dreptul de control i de supraveghere asupra administrrii localitilor. Prin Regulamentele Organice s-au menionat principiile organizrii finanelor locale n Moldova i Muntenia. Capitolul III pentru Moldova i capitolul IV pentru Muntenia din Regulamentele Organice cuprindeau norme de organizare a finanelor locale, prin delimitarea perceperii unor adiionale la impozitele directe ale statului i a unor accize asupra tutunului i buturilor. Conform reglementrilor din anul 1832, veniturile oraelor din Principatul Valahiei se mobilizau la Casa Oraului pentru a acoperi cheltuielile de gospodrie comunal. Cutia satelor se forma pe seama unei zecimi adiionale la birul anual (3 lei vechi/1 leu nou i 11 bani) i a birului ncasat de la cei nsurai (4 lei vechi/1 leu nou i 48 bani). Din banii ncasai n cutia satelor se acoperea leafa prclabului care strngea drile, diferenele de bir datorit morii unor steni de la o cartagrafie la alta i cheltuielile trimiilor statului. Cutia oraului se alimenta din o zecime asupra capitaiei datorate de locuitori, o zecime asupra patentei i din accize asupra vinului, rachiurilor, spirtului i tututunului6. Cutia oraelor i cutia satelor reprezentau dup concepia Regulamentelor Organice dou fonduri comunale din care urmau s se acopere anumite cerine ale oraelor i satelor din cele dou principate. Oraul Iai era condus, dup normele Regulamentului Organic, de ctre un sfat municipal format din membri alei pe timp de un an i de un secretar, care se preocupau ndeosebi de curenia i bugetul oraului. Din anul 1851 organul de conducere orenesc i-a schimbat denumirea n Sfatul orenesc. Dup prevederile Regulamentelor Organice, finanele locale s-au format pe baza unui sistem fiscal n corelaie cu sistemul fiscal al statului, respectiv a unor adiionale la veniturile directe ale statului. Conform normelor din Regulamentele Organice, s-au creat dou fonduri speciale pentru oraele Bucureti i Iai ce se alimentau pe seama supra impozitelor percepute de stat la exportul seului, a impozitului aezat pe vinurile strine, pe tutunul turcesc i asupra monopolului crilor de joc. Dup Regulamentul Organic oraele libere se administrau de ctre consiliul comunal care rspundea de salubritate, construcii, ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Puterea central avea drept de control, prin faptul c la dezbaterile consiliului asista un comisar al guvernului7.

Vezi: Th.C.Aslan, Finanele Romniei de la Regulamentul Organic pn astzi, Bucureti, Institutul de arte grafice, 1905, p.28-29. 7 Vezi: Gh.N.Leon, Finanele administraiilor locale, Ed.Lumina romneasc, Bucureti, 1940, p.59

Finane publice locale

Asupra organelor locale i finanelor locale se exercita o tutel prin comisarul guvernului i prin vornicul care aproba bugetele oraelor i cheltuielile ce depeau un anumit nivel. Regulamentele Organice au prevzut norme de ntocmire a bugetelor administraiilor locale.

1.3. Finanele publice locale n perioada dup Unirea rilor Romne (1859) pn n anul 1940
Convenia de la Paris din anul 1858 prevedea, n articolul 46, pentru Principatele Romne egalitatea n faa legilor i a fiscului, precum i libertatea administrrii comunelor urbane i rurale. Dup Unirea rilor Romne, finanele locale s-au bazat pe zecimile adiionale la unele impozite directe ale statului i din aceast cauz au determinat inechiti n suportarea impozitelor i grevarea celor mai sraci. Legea comunal din anul 18648 a reglementat modul de organizare a judeelor, comunelor rurale i urbane, a eliminat deosebirile dintre satele i oraele libere i cele supuse, a prevzut organizarea judeelor, oraelor i comunelor, n calitate de persoane juridice, dreptul de a forma i administra patrimoniul propriu, de a elabora i adopta bugetul propriu, precum i funcionarea organelor deliberative (consiliile alese pe o perioad de patru ani) i executive (primarii comunelor rurale alei de locuitori i primarii oraelor numii de domn dintre consilierii cu cele mai multe voturi). Pe baza prevederilor Legii din anul 1864, comunele erau autorizate s asigure funcionarea serviciilor necesare vieii locale cum sunt: lucrrile edilitare, nvmntul, cultura i asistena social, salubritatea, ordinea public. n acest scop, bugetele comunelor prevd venituri pentru a asigura furnizarea serviciilor necesare locuitorilor din unitile teritoriale respective. Prin prevederile Legii comunale din anul 1864 s-a acordat o anumit autonomie judeelor, oraelor i comunelor i s-au reglementat cheltuielile ce se finanau prin bugetul local. Dup prevederile Legii comunale din 1864 cheltuielile cu caracter obligatoriu cuprindeau: ntreinerea localului primriei; abonamente, recensmntul populaiei, registrele strii civile, plata salariilor primarului, perceptorului, plata personalului poliiei, cheltuieli pentru instrucie public, cheltuieli pentru instituii de asisten social, iluminat, pavat strzi, grdini publice, pli pentru datorii locale.

I.N.Stan, Finanele locale n cadrul economiei publice, Bucureti, 1933, p.63.

Gheorghe M. Voinea

Potrivit Legii comunale din 1864 veniturile administraiilor locale se formau pe seama zecimilor adiionale aplicate la unele impozite directe ale statului. Dup Unirea Munteniei cu Moldova s-a lrgit baza impunerii directe prin eliminarea unor privilegii, capitaia a fost nlocuit cu o contribuie personal, a fost introdus impozitul funciar de 4% asupra proprietarilor de terenuri. Comunele erau autorizate s stabileasc impozite sau contribuii prin decizia consiliului comunal adoptat cu majoritatea membrilor, cu aprobarea Ministerului de Interne. Constituia Romniei din anul 1866 a prevzut principiul descentralizrii care contribuia la ntrirea autonomiei judeelor, oraelor i comunelor. Implicaii nsemnate asupra finanelor locale au avut normele Legii asupra maximului taxelor i contribuiilor comunale din anul 1871 (Legea L.Catargi), prin care se stabileau obiectele asupra crora se aezau impozite i taxe locale i limita lor. La nivelul oraelor, se fixau 35 obiecte supuse la accize, 32 taxe i contribuii i 2 zecimi adiionale asupra contribuiilor directe ctre stat. La sate se stabileau 7 obiecte supuse la accize, 10 taxe i contribuii i 2 zecimi adiionale asupra contribuii directe ale statului. Modificrile la Legea comunal adoptate n anul 1874 au restrns unele decizii ale comunelor cu privire la buget, mprumuturi, concesiuni, erau aprobate de Ministerul de Interne9 libertatea comunelor n domeniul financiar, primarul era numit la recomandarea Ministerului de Interne. Legea asupra maximului taxelor i contribuiilor comunale din anul 1893 a prevzut noi impozite i taxe comunale, precum impozitele asupra terenurilor virane, a stabilit 132 articole impuse la accize i 36 taxe pentru folosina domeniului public, pentru serviciile prestate de comun locuitorilor i patru zecimi adiionale asupra contribuiilor directe ctre stat pentru orae i dou pentru comunele rurale. Sistemul impozitelor i taxelor locale a asigurat o anumit parte a resurselor necesare comunitilor locale dar genera i unele efecte negative. Impozitele i taxele locale mpiedicau desfurarea schimbului de mrfuri, influenau preurile i sprijinul reciproc ntre comune. Accizele fiind aezate asupra articolelor de prim necesitate contribuiau la scumpirea vieii i la inechiti fiscale. Prin reglementrile din anul 1903 (Legea maximului taxelor i contribuiilor comunale) s-a modificat structura resurselor financiare locale astfel10 : s-au suprimat barierele vamale dintre comune;
9

Vezi: Gh.N.Leon, Finanele administraiilor locale, Ed.Lumina romneasc, Bucureti, 1940, p.98 10 I.N.Stan, Finanele locale n cadrul economiei publice, Bucureti, 1933, p.69.

Finane publice locale

s-au desfiinat accizele fr productivitate i randament; accizele se percepeau la locul de producie pentru obiectele fabricate n ar i la vam pentru cele importate; s-a creat un fond comun pe seama accizelor i o zecime i jumtate adiionat la contribuiile directe ale statului. Fondul comun era administrat i repartizat de stat ctre comune n funcie de media accizelor pe ultimii cinci ani i de prorata principalelor patente, licene de buturi spirtoase, contribuiile pentru cile de comunicaie din care se scdeau 10% pentru cheltuielile de ncasare i administrare i 8% pentru formarea unui fond de rezerv. Prin Legea maximului taxelor i contribuiilor comunale din anul 1903 s-a ncercat s se asigure comunelor surse mai nsemnate i s imprime sistemului fiscal local o anumit elasticitate. Sistemul fiscal local reglementat n anul 1903 pn la reforma fiscal din 1921/1923 se baza pe urmtoarele venituri: zecimile adiionale la impozitele directe ale statului aveau un randament mai bun, erau stabile i simple. n acelai timp, zecimile nu erau elastice, de unde influenau asupra echitii fiscale; fondul comun era considerat un instrument al finanelor locale pentru a acoperi unele cerine din bugetele localitilor i un mijloc de intervenie n vederea echilibrrii bugetelor locale. Impozitele i taxele reglementate prin Legea din anul 1903 se grupau dup natura lor astfel: impozite asupra articolelor de consumaie, impozite asupra circulaiei mrfurilor, impozite somptuoare asupra obiectelor de lux, taxe pentru servicii prestate de comun particularilor (iluminat, ap, eliminarea resturilor menajere), taxe pentru folosina domeniului public al comunei. Legea maximului taxelor i a contribuiilor comunale a urmrit s asigure comunelor o anumit autonomie n administrarea veniturilor, a diversificat sistemul de impozite i taxe locale. Reforma contribuiilor directe din anul 1921 a eliminat zecimile adiionale asupra contribuiilor directe ale statului i unele impozite locale (impozitul asupra cldirilor i locurilor virane, impozitul asupra spectacolelor), exercitnd influen negativ asupra finanelor locale. Legea pentru unificarea contribuiilor directe din februarie 1923 a reintrodus cotele adiionale la veniturile directe n favoarea comunelor i judeelor, dar interzicea comunelor s impoziteze obiectele asupra crora se aezau impozite de stat. n general din anul 1921 s-a manifestat tendina de preluare a unor venituri mai mari la bugetul administraiei centrale. n iunie 1923, s-a adoptat Legea maximului taxelor i contribuiilor comunale, prin care s-a reglementat dreptul comunelor de a institui urmtoarele impozite i taxe cu aprobarea Ministerului de Interne: impozite asupra circulaiei mrfurilor;

Gheorghe M. Voinea

10

impozite somptuoare asupra obiectelor de lux; taxe pentru servicii prestate particularilor de ctre comun; taxe pentru folosina domeniului public al comunei. Conform legii maximului taxelor i contribuiilor comunale din iunie 1923, comunele percepeau impozite i taxe din care 12 erau impozite somptuoare sau asupra circulaiei mrfurilor, iar 37 erau taxe locale. Legea de unificare administrativ din 1925 reglementa activitatea comunelor i a judeelor sub coordonarea, ndrumarea i controlul Ministerului de Interne ajutat de un Consiliu Superior Administrativ i urmrea crearea unui regim uniform al vieii locale bazat pe descentralizarea unor servicii publice. Consiliul comunal avea atribuii n domeniul nvmntului primar, culte, sntate public, construcia i ntreinerea strzilor, ncurajarea industriei, agriculturii, comerului, meseriilor. Consiliul comunal examina i aproba bugetul local, decidea asupra instituirii unor taxe, contractrii de mprumuturi. Pe baza prevederilor Legii de unificare administrativ din 14 iunie 1925, serviciile comunale cu caracter economic se organizau pe baza principiului exploatrii n regie i pe baz comercial, se stabilea c nu se puteau impune cheltuieli obligatorii n sarcina comunelor i judeelor fr s se asigure mijloace financiare pentru acoperirea lor. Judeele i comunele nu puteau recurge la perceperea de impozite, numai n cazul n care veniturile proprietilor, ale ntreprinderilor i din taxele existente nu erau suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. n calitate de persoane juridice comunele dobndeau bunuri i aveau dreptul s le administreze. Consiliile judeene coordonau nvmntul, sntatea, ocrotirea social, drumurile, agricultura. Msurile prevzute de Legea de unificare administrativ din iunie 1925 erau considerate ca avnd un caracter tranzitoriu spre un sistem bazat pe descentralizare administrativ. n 28 martie 1926 s-a adoptat Legea privind aezarea i administrarea impozitelor asupra spectacolelor publice care reglementa impozitarea spectacolelor de orice fel pe baza unor cote procentuale (ntre 10 i 30%) din care 25% revenea comunelor i 35% oraelor din care se forma un fond pentru stimularea micrii artistice i culturale locale. Legea pentru formarea i repartiia fondului comunal i judeean din 28 martie 1926 extindea utilizarea fondului i de ctre judee i camere profesionale i stabilea sursele de formare: 33% din produsul impozitului asupra consumrii spirtului din cereale din care se scdea 4% pentru fondul destinat industrializrii fructelor i 1% pentru un alt fond; 20% din produsul impozitului asupra consumaiei vinului; 30% din produsul impozitului asupra consumaiei rachiurilor din fructe;

Finane publice locale

11

30% din produsul impozitelor pe consumaia zahrului din glucoz, produse de petrol. Fondul comunal i judeean era repartizat ntr-o cot de 5% pentru formarea unui fond de rezerv, iar diferena se repartiza astfel: 50% pentru comunele rurale i urbane, 41% pentru judee din care 1/4 era destinat drumurilor, 9% camerelor profesionale. Sumele din fondul comunal i judeean se repartizau n funcie de capacitatea contributiv a colectivitilor locale exprimat prin impozitele elementare i adiionale i populaia dup ultimul recensmnt. Legea pentru organizarea administraiei locale din august 1929 a acordat comunelor o anumit autonomie administrativ. n sfera atribuiilor consiliului comunal se ncadrau votarea bugetului, aprobarea contribuiilor i taxelor, contractarea mprumuturilor. Veniturile periodice ale bugetelor locale se formau din: impozite directe, taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, asupra exploatrii drumurilor, din nchirierea, arendarea i exploatarea proprietilor, subvenii, amenzi. Veniturile extraordinare proveneau din: cote adiionale suplimentare, cote adiionale extraordinare, excedente anuale, mprumuturi, cotizaii i prestaii n natur, daruri, sume rezultate din vnzarea imobilelor. Comunele au dobndit dreptul a institui prin regulamente speciale taxe speciale pentru folosirea drumurilor. Cheltuielile din bugetele locale se grupau n cheltuieli normale i cheltuieli extraordinare. Prin legea de organizare a administraiei locale din august 1929 s-a urmrit ntrirea puterii de decizie a organelor locale, respectiv a autonomiei lor n furnizarea unor servicii publice. Comunele i judeele au avut dreptul s se organizeze n asociaii pentru a realiza anumite aciuni i pentru a mbunti modul de funcionare a serviciilor publice. Consiliul comunal avea rspunderi importante n domeniul finanelor locale i anume aprobarea bugetului, a mprumuturilor, stabilirea contribuiilor i a taxelor locale. Prin Legea drumurilor din 6 august 1929 s-a trecut la finanarea construciei, modernizrii i administrrii drumurilor de interes local din bugetele comunelor i judeelor. n vederea acoperirii cheltuielilor de aceast natur din bugetele locale s-a legiferat dreptul comunelor i judeelor de a percepe cote adiionale asupra unor impozite elementare. n anul 1931 s-a modificat Legea fondului comunal i judeean pentru a asigura resurse mai mari comunelor i judeelor. Fondul comunal i judeean era afectat cu 10% pentru acoperirea unor cerine la unele comune i judee cu venituri reduse iar diferena de 90% se repartiza astfel: 42% judeelor, 16% comunelor urbane, 30% comunelor rurale, 12% camerelor profesionale.

Gheorghe M. Voinea

12

n anul 1933 s-a adoptat Legea pentru organizarea finanelor locale (nr.88/1933) pentru a preciza cheltuielile ce se efectuau prin bugetele judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor i veniturile pentru acoperirea aciunilor nscrise n bugetele locale11. Veniturile colectivitilor locale, dup Legea pentru organizarea finanelor locale din anul 1933 se grupau n venituri ordinare, venituri extraordinare i cu destinaie special. Veniturile ordinare la rndul lor proveneau din impozite generale, din impozite i taxe comunale i venituri din activitatea economic i averea mobil i imobil. Veniturile provenite din impozite generale erau reprezentate de: cote adiionale n limite prevzute de Legea contribuiilor directe; cotele adiionale alte impozite ale statului ncasate n cadrul comunei: 50% din impozitul pe automobile; 33% din produsul impozitelor pe spectacole; 66% din produsul impozitului asupra curentului electric i gazului natural; 25% din produsul impozitului pe consumul de rachiuri din fructe i 5% din produsul impozitului pe consumul celorlalte rachiuri; 20% din produsul impozitului asupra succesiunilor i donaiunilor; 1,25% din cote de 4% asupra primelor la curse i alte sporturi; taxele percepute asupra extraciei nisipului, pietriului, nmolului, trestiei, papurei, stufiului din albia rurilor; fondul comunal i judeean. Veniturile din impozite i taxe comunale erau reprezentate de impozitul asupra valorii locative a terenurilor (max.15%), taxele pentru folosina temporar a bunurilor din domeniul public, pentru servicii prestate locuitorilor, pentru utilizarea drumurilor. Cheltuielile din bugetele locale erau destinate funcionarii administraiei generale, drumurilor, aciunilor social culturale ntreprinderilor locale i pentru alte cerine. Legea privind organizarea finanelor locale din anul 1933 a mai reglementat modul de administrare al finanelor locale i a introdus controlul preventiv n administraia comunal i judeean. Prin normele legii administrative din anul 1938 s-a realizat o reorganizare a unitilor administrative-teritoriale sub urmtoarele forme: inut, jude, plas, comun. Unele uniti administrative-teritoriale au fost investite cu competene n furnizarea unor servicii i au beneficiat de dreptul de a administra resurse bneti12. De asemenea, s-au delimitat serviciile publice de stat de

11 12

I.N.Stan, Finanele locale n cadrul economiei publice, Bucureti, 1933, p.161. Vezi Gh. N. Leon, Finanele administraiilor locale, Ed. Lumina romneasc, Institutul de arte grafice, Bucureti, 1840, p. 111

Finane publice locale

13

serviciile publice locale. n sfera serviciilor publice locale se ncadrau drumurile, salubritatea i alte aciuni edilitare i de gospodrie comunal, asisten social. De asemenea, prin legea menionat s-au prevzut norme cu privire la elaborarea, executarea i ncheierea bugetelor locale. Dac din punct de vedere al mrimii cheltuielile din bugetele locale n perioada 1924-1928 au sporit de peste patru ori, pe planul destinaiei n anul 1930 cheltuielile pentru administraie deineau 30,76%, drumuri 16,45%, aciuni social culturale 13,11%, ntreprinderi 15,65%, diverse 10,60%, fond de credite 2,81%, cheltuieli extraordinare 10,63%. Evoluia organizrii finanelor locale n perioada interbelic scoate n eviden pe de o parte competenele colectivitilor locale de a acoperi cerinele publice i resursele financiare necorespunztoare, precum i necesitatea mbuntirii repartiiei cheltuielilor ntre stat i judee i comune.

1.4. Finanele publice locale n perioada socialist

Pe baza prevederilor legii nr.3/1949 asupra ntocmirii, executrii i ncheierii bugetului de stat, bugetele locale au fost nglobate n bugetul general al statului. Includerea bugetelor locale n bugetul general al statului s-a justificat prin aplicarea principiului centralismului democratic la baza organizrii statului. Structura bugetelor locale a reflectat organizarea administrativ teritorial a statului pe trei nivele decis n perioada respectiv i anume regiuni, raioane, orae i comune. n conformitate cu organizarea administrativ teritorial pe trei nivele, bugetele locale erau formate din bugetele regiunilor, bugetele raioanelor i bugetele oraelor i comunelor. Veniturile bugetelor locale erau formate din venituri proprii, venituri atribuite i venituri de regularizare. Veniturile proprii proveneau din cotele parte ale beneficiilor ntreprinderilor i organizaiilor economice locale, prisosuri de mijloace circulante i de resurse pentru investiii, impozite i taxe locale pltite de ntreprinderi i populaie. Veniturile atribuite erau reprezentate de impozite generale de stat ce se ncasau n bugetele locale. Veniturile de regularizare erau destinate echilibrrii bugetelor locale fiind formate din cote defalcate din impozite pe veniturile populaiei, impozit pe spectacole i alte venituri. Cheltuielile din bugetele locale erau destinate finanrii economiei locale, aciunilor social culturale, sntate, prevederi sociale, gospodrie comunal. Organizarea administrativ teritorial din anul 1968 a eliminat unele structuri administrativ teritoriale care nu aveau tradiii istorice n ara noastr, regiunile i raioanele, a urmrit reducerea aparatului administrativ, revenirea la structuri administrativ-teritoriale proprii (judeul) i crearea a dou structuri administrativ-teritoriale judeele, municipiile, oraele i comunele. n funcie de

Gheorghe M. Voinea

14

organizarea administrativ teritorial din anul 1968 bugetele locale erau formate din bugetele judeelor i al municipiului Bucureti, bugetele municipiilor, bugetele oraelor i bugetele comunelor. n perioada 1968-1978, veniturile proprii ale bugetelor locale erau grupate n venituri de la unitile socialiste, venituri din impozite i taxe de la populaie i diverse venituri. n sfera veniturilor proprii de la unitile socialiste se ncadrau vrsmintele din beneficii, impozitul de regularizare, impozitul pe spectacole, impozitul pe veniturile cooperativelor impozitul pe cldiri i terenuri pltit de ntreprinderi, taxe de timbru. Veniturile din impozite i taxe de la populaie includeau impozitul pe retribuie, impozitul pe veniturile realizate de cooperatori, impozitul pe cldiri i terenuri. O parte a veniturilor bugetelor locale proveneau din cote defalcate pe impozitul pe retribuie i subvenii de la bugetul de stat. Cheltuielile din bugetele locale, n perioada menionat se grupau n cheltuieli pentru finanarea economiei locale, cheltuieli pentru aciuni social culturale i cheltuielile pentru organele locale ale administraiei. n sfera cheltuielilor economice se cuprindeau cheltuielile pentru investiii, finanarea mijloacelor circulante i alte aciuni din economia local. n cadrul cheltuielilor social culturale se ncadrau nvmntul, cultura i arta, sntatea i asistena social. Din structura cheltuielilor finanate prin bugetele locale se observ aceeai tendin ca i n bugetul de stat, de a finana aciuni economice pe seama resurselor bneti mobilizate n bugetele locale, ceea ce reflecta intervenia statului n economie. Conform Legii pentru adoptarea bugetului de stat pe anul 1979 veniturile i cheltuielile bugetelor locale erau stabilite astfel: Cheltuieli Venituri proprii Venituri de echilibrare din care: - sume defalcate - subvenii 52,1 mld. lei 24,7 27,4 23,4 4 100 % 47,4 52,6 44,9 7,7

n perioada 1968-1979 se constat o cretere a veniturilor proprii ale bugetelor locale care a fost determinat de trecerea unor ntreprinderi n subordonarea local i de atribuirea unor venituri unitilor administrativ teritoriale. Ultimii zece ani ai perioadei socialiste au fost marcai de o tendin puternic de centralism, care s-a reflectat prin limitarea competenelor organelor

Finane publice locale

15

locale, preluarea unor venituri la bugetul de stat, reducerea capacitii de decizie a organelor locale i reducerea bazei de venituri proprii. n aceast perioad veniturile proprii au cobort sub 25% din totalul veniturilor bugetelor locale.

1.5. Finanele publice locale dup anul 1990

n conformitate cu prevederile Constituiei din anul 1991, Romnia este un stat naional suveran i independent, unitar i indivizibil. Administraia public din unitile administrativ teritoriale s-a aezat pe principiile autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Legea nr.10/1991 privind finanele publice pornind de la structura organizatoric a statului, a prevzut c n structura bugetului public naional se ncadreaz alturi de bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ teritoriale. Bugetele locale se elaboreaz, adopt i execut de autoritile administraiei publice locale.13 Pe baza prevederilor legii nr.72/199614 privind finanele publice, resursele financiare publice s-au constituit i gestionat printr-un sistem unitar de bugete i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituii publice cu caracter autonom. Bugetele locale sunt reprezentate de bugetele unitilor administrativ teritoriale care au personalitate juridic, ce se elaboreaz, adopt i execut de autoritile administraiei publice locale. Conform prevederilor legii administraiei publice locale, autoritile administraiei publice locale au fost investite cu dreptul la resurse proprii pe care le pot gestiona potrivit atribuiilor prevzute prin lege. 15 n contextul aciunilor de ntrire a autonomiei locale se nscrie Legea privind finanele publice locale nr.189/14 octombrie 1998 i O.U.G. nr. 45/2004 care au reglementat16: structura resurselor financiare la dispoziia autoritilor administraiei publice locale i modul de repartizare pe uniti administrativ teritoriale; structura cheltuielilor ce se aprob i efectueaz prin bugetele locale; principiile i regulile de administrare naional i eficient a resurselor financiare din bugetele locale;
13 14

Legea nr.10/1991 privind finanele publice n M.Of. nr.23/30 ian.1991 Legea nr.72/1996 privind finanele publice n M.Of. nr.152/17 iulie 1996 15 Legea administraiei publice locale nr.215/23 aprilie 2001 (n M.Of. nr.204 (23 aprilie 2001) i Legea administraiei publice locale (n M.Of.nr.238/1991) 16 Legea nr.189/1998 privind finanele publice locale n M.Of. nr.404/1998, OUG nr. 45/2004

Gheorghe M. Voinea

16

delimitarea drepturilor de administrare a resurselor financiare, dar i a rspunderii autoritilor administraiei publice locale; ntrirea autonomiei autoritilor administraiei publice locale n gestionarea resurselor financiare locale; creterea rspunderii autoritilor administraiei publice locale n atragerea unor resurse bneti sub forma mprumuturilor; ncurajarea planificrii pe termen lung i fundamentarea pe aceast baz a deciziilor financiare; principiile de elaborare, adoptare i executare a bugetelor locale. Autoritile administraiei publice locale sunt competente n urmtoarele domenii ale finanelor locale: elaborarea i aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite; stabilirea, ncasarea i urmrirea impozitelor i taxelor locale n condiiile legii; urmrirea execuiei bugetelor locale i rectificarea acestora pe parcursul exerciiului bugetar; stabilirea i urmrirea modului de prestare a serviciilor publice locale; administrarea eficient a bunurilor din proprietatea public i privat a unitilor administrativ teritoriale; administrarea resurselor financiare pe parcursul execuiei bugetare n condiii de eficien; fundamentarea i aprobarea opiunilor i prioritilor n finanarea cheltuielilor publice locale; elaborarea, aprobarea, modificarea i urmrirea realizrii programelor de dezvoltare ale unitilor administrativ teritoriale; organizarea i urmrirea efecturii controlului financiar preventiv propriu, a controlului intern i a controlului asupra obligaiilor fiscale ctre bugetele locale. ntrirea autonomiei locale a unitilor administrativ-teritoriale promovat dup anul 1990 s-a reflectat pe urmtoarele planuri: creterea veniturilor care se administreaz de autoritile administraiei publice locale; elaborarea i aplicarea unor criterii n repartizarea unor sume de la bugetul de stat n vederea echilibrrii bugetelor locale; ntrirea controlului asupra cheltuielilor ce se efectueaz din bugetele locale; eliminarea controlului administraiei centrale asupra documentelor tehnico-economice pentru investiiile finanate integral din bugetele locale; autoritile administraiei publice locale fundamenteaz propunerile din proiectul de buget pe baza planului strategic de dezvoltare al unitii

Finane publice locale

17

administrativ-teritoriale, a programului de investiii detaliat pe obiective i ani de execuie i a prognozei bugetului local pe urmtorii trei ani. ntrebri 1. Care sunt premisele apariiei i evoluiei finanelor locale? 2. Exemplificai apariia primelor elemente de finane locale n Mesopotamia, Societatea egiptean, statul roman, statul dac. 3. Delimitai unele particulariti ale manifestrii finanelor locale n rile romne. 4. Ce semnificaie au Regulamentele Organice pentru finanele locale din rile Romne? 5. Ce importan are Legea maximului taxelor i contribuiilor comunale din anul 1903 pentru finanele locale? 6. Care sunt principalele modificri n organizarea finanelor locale n perioada interbelic? 7. Care sunt principalele prevederi ale Legii asupra finanelor locale din anul 1933? 8. Evideniai principalele trsturi ale finanelor locale n perioada socialist. Bibliografie: 1. Th. C. Aslan, Finanele Romniei de la Regulamentul Organic pn astzi , Bucureti, Institutul de arte grafice, 1905; 2. Ovidiu Drimba, Istoria culturii i civilizaiei, vol.I, Ed.tiintific i enciclopedic, Bucureti, 1985; 3. Ion C.Filitti, Consideraiuni despre vechea organizare fiscal a Principatelor Romne pn la Regulamentul Organic, n Analele economice nr.1-3/an.VIII, Ian.1935 4. Constantin C.Giurescu, Dinu C.Giurescu, Istoria Romnilor, vol.I, Edit.tiintific i enciclopedic, Bucureti, 1974; 5. Gh. N. Leon, Finanele administraiilor locale, Ed.Lumina romneasc, Bucureti, 1940 6. I. Rmniceanu, Gh. Voinea, Finanele locale i rolul lor n dezvoltarea economic i social-cultural a judeelor, Ed. tiinific li Enciclopedic, Bucureti, 1983 7. I. N. Stan, Finanele locale n cadrul economiei publice, Bucureti, 1933