Gestion publique

Introduction

La rforme de lEtat est un thme rcurrent et occupe lensemble du champ du XXeS, rforme administrative et rforme de lEtat reviennent priodiquement. On sinterroge sur une organisation plus optimale nde de lEtat. A la fin de la 2 GM, on a des travaux importants sur cette question. Rforme de lEtat se rattache la gestion publique, des modes de gestion, organisation et fonctionnement du service public. Le primtre de rforme de lEtat est volutif. Rapport de Jean Picq 1994, conseiller maitre la Cour des comptes et sest vu er confier au dbut des annes 90 par le 1 Ministre, une tude sur lEtat pour la France, rapport de la mission sur les responsabilits et les missions de lEtat. Que doit faire un Etat ? Il doit grer ? Avoir une vision stratgique ? Le rapport est centr sur les missions qui doivent tre celles de lEtat, et sur son organisation. Recherche de lgitimit de laction publique dans tous les pays de lOCDE, et dadhsion la chose publique, avec une crise de conscience citoyenne, un besoin de transparence de la gestion, un problme de doute sur son impartialit. Recherche de lgitimit pour replacer lEtat dans la sphre publique. Cette rflexion est tendue dans toutes les rformes la question de la scurit juridique, en raison de la complexit de la gestion publique, daccessibilit et dintelligibilit de la norme. Rflexion sur la qualit de la gestion, du service public. Dans ce rapport, on trouve dj les lments qui fdrent la rnovation de la gestion publique : lexigence dvaluation des politiques publiques, sur lEtat territorial. On voit galement apparatre des considrations que le CE reprendra 10 ans plus tard, faire voluer les acteurs et les organismes qui sont en charge de la mise en uvre des politiques publiques. Dans ce rapport, ide que la modernisation de lEtat passe par la cration dagences , grer autrement les services publics par la cration de nouvelles structures et on voit apparatre le fait que la rforme de lEtat est faite pour lusager. La qualit du service au regard des attentes des usagers et rduire le cot. Ce rapport est toujours dactualit. Ce thme volue dans le temps. Dans la 1 moiti du XXeS, on a mis laccent sur le travail nde intergouvernemental, 1934 : cration du secrtaire gnral du gouvernement. On voit apparatre la fin de la 2 GM, lide de rationalisation, rflexion sur la planification, des choix budgtaires mais partir des annes 70, rflexion sur lusager. Loi du 3 janvier 1973 cre le mdiateur de la rpublique, loi du 17 juillet 1978 sur lamlioration des relations entre ladministration et le public, loi du 11 juillet 1979 qui est sa sur jumelle. Loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens. La circulaire Rocard de 1989 sur le renouveau du service public, cest la raffirmation dune ncessaire valuation des services publics, projet de loi du 28 octobre 2000 on relance cette valuation du cot de la Cour des comptes, et dans la circulaire sur la gestion des ressources humaines. A partir de ce moment, mesures de simplification du droit et de ladministration, qui sont pour la France, enracines au cours des annes 80, 1983 : cration de la commission pour la simplification des procdures administratives. Lide cest quil faut simplifier le droit mais aussi les dmarches administratives et allger la contrainte normative pour lensemble des usagers. Cela concerne aussi les CT, rapport Balladur : toute une partie sur la simplification de la er norme pour le secteur local. LOLF 1 aot 2001 conue comme un moteur de la rforme de lEtat.
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1.

La gestion publique lpreuve des critres defficience, defficacit et dconomie

La nouvelle gestion publique : il faut amliorer la performance de la gestion publique en amliorant le rendement des services publics tout en diminuant le cot du service rendu. Plus le rle dEtat prestataire mais un Etat qui est l pour avoir une vision stratgique dimpulsion et de con trle. Cest lintroduction du contrle de gestion dans ladministration, contrle interne, etc. Dune manire gnrale, deux priorits quon retrouve : amliorer lefficience et accroitre la transparence de la gestion publique. Depuis 20 ou 30 ans selon les pays, efforts de modernisation et des rformes qui restructurent le systme administratif, on redfinie lensemble des modes et des services de gestion. La Belgique est significative quant au programme de modernisation de ladministration : programme Copernic, ladministration est au service du client qui est au cur du systme. Implique lintroduction dans la gestion publique, de modes de gestion qui viennent du secteur priv. Rforme qui touche le cur des principes de politique du gouvernement, moins visible en France qu ltranger mais dans cette nouvelle gestion publique, volont trs forte de bien dissocier de ce qui relve du politique de ce qui relve de la sphre administrative. On le retrouve plus dun titre, lide est de laisser aux gestio nnaires une autonomie, il faut que a soit des managers. Pouss lextrme, a donne des agences, et la LOLF, des objectifs, etc. Gestion publique oriente sur le rsultat avec un pilotage stratgique de lEtat, une orientation vers lusager, une responsabilisation (autonomie) et lide que lvaluation doit influencer les choix politiques. Tout a a des rpercussions sur un plan juridique : le dveloppement de ladministration lectronique, sur les principes traditionnels du droit public, sur le critre en particulier hirarchique, sur un plan budgtaire a a des consquences importantes, introduction du plan gnral de comptabilit sur le plan publique. Cette nouvelle gestion publique nest pas une rupture avec une volont antrieure damliorer lefficac it de la gestion publique. Depuis le dbut du XXeS, dans plusieurs pays il y a un contrle de la dpense publique qui se dveloppe. Les points er communs cest la contrainte budgtaire : lAllemagne a t le 1 Etat codifier sur un plan organique en 1922 lexigence de contrle de lefficacit de la dpense. Disposition qui dit que les ressources budgtaires ne peuvent tre employes que de manire conome et rentable, on introduit dans lordre juridique, lide de rentabilit conomique de laction administrative. Dans la LOLF, on a des indicateurs qui mesurent la performance et ces indicateurs ont pour objet de mesurer lefficacit de la gestion publique. Ce qui se passe en Allemagne cest ce quon appelle en France le contrle du bon emploi des fonds publics. Autre approche de la lgitimit de la gestion publique qui ne se fixe pas seulement sur la rgularit, mais aussi sur lefficacit. Efficience : rapport cot/efficacit, est ce que les pouvoirs publics ont adapts les moyens leurs objectifs et les rsultats sont en rapport avec les moyens mis en uvre. On met troitement en relation la contrainte budgtaire et le dveloppement de ladministration lectronique. Montre que le critre dapprciation dune dcision politique stend au moyen de la mise en uvre de cette dcision. Dans certains Etats, on a des interrogations sur le recours au partenariat public priv. Ces lments sont galement au cur de la rnovation du service public, cd efficacit, simplicit, proximit, etc., sinsre dans ces probl matiques de performance de la gestion publique. Il y a galement une recherche de proportionnalit entre les avantages attendus et les cots de mise en uvre. La gestion publique nest pas une simple critique de lEtat providence. Il y a limportation de mcanismes de march dans la sphre publique, relativise la distinction gestion publique/gestion prive. Ce nest pas parce que la gestion publique est lgale quelle est conforme au rle de lEtat. Il y a quand mme de manire incidente une remise en cause, de la part dun certain nombre dauteurs, dun systme dadministration jug bureaucratique et a ncessite la mise en uvre de stratgies de changement, frontire entre la science administrative et le droit. Les nouveaux modes de gestion veulent dire q uon a des nouvelles approches, lide cest que linstrument juridique nest pas ncessairement suffisant. 2. Aux origines de la rforme de lEtat en France et ltranger

Toutes les politiques mises en uvre cest rapprocher lusager de ladministration. Lhypothse de toutes ces rformes de lEtat est la suivante : lide cest quen classant lusager au cur du processus de rforme administrative, on va faire renaitre la confiance du citoyen dans les institutions. Performance de la gestion publique et la recherche de lgitimit. Que recouvrent aujourdhui les problmatiques de la rforme de lEtat en France ? 3 grands domaines. On a le thme de lamlioration des relations entre lEtat et les citoyens, nouveaux droits en termes de rponse, tout ce qui est simplification, codification, tout ce qui est charte de qualit. On veut amliorer la qualit du processus dcisionnel, ncessit une rforme des structures sur ladministration centrale et ladministration dconcentre. Une des dclinaisons du principe de subsidiarit, rendre lEtat plus proche. Lamlioration de la qualit de la gestion publique, nouveaux instruments, tout ce qui concerne les processus de responsabilit, la gestion patrimoniale, la contractualisation, la mise en place de fonctions transversales. Ces problmatiques sont au cur des travaux du centre danalyse stratgique publis en 2005, on retrouve une priorit dvaluation du service public, modalits de loffre des services, priorit sur lconomie numrique avec les incidences des techniques dinformation dans ladministration. Dans ces priorits, il y a galement la question de lEtat territorial. Des volutions importantes dans la fonction publique et enfin, laccentuation de la simplification du droit en particulier dans la commande publique. Cette rforme de lEtat est une rponse similaire dans la plupart des Etats : gestion oriente sur les me rsultats avec un degr davancement diffrent. Le 2 volet trs important sur la fonction publique, modification me dans la gestion des ressources humaines. Le 3 axe : simplification du droit et simplification administrative avec modernisation des structures administratives, dveloppement des agences. Intrt important port la satisfaction de lusager et la qualit du service rendu. La Belgique : on a eu une crise de lgitimit et une crise politique au dbut des annes 90, avec en particulier une progression des partis dextrme droite et une insatisfaction des services publics. Renouveau politique et administratif. Le cur de la rforme est de rtablir la confiance dans les institutions. Volont de dissocier de ce qui relve de la sphre politique de ce qui relve de la sphre administrative. Amlioration des relations avec lusager avec une charte de lutilisateur publie en 1992. On a de nombreuses lois adoptes sur les mdiateurs fdraux, transparence de ladministration, etc. Globalement, les rsultats sont plutt satisfaisants. La rforme de lEtat depuis les annes 2000 est centre sur une modernisation plus pousse qui vise amliorer lefficience. Lien entre autonomie et responsabilit, quon retrouve dans la LOLF, mise en place de nouvelles structures administratives : services publics fdraux sur le dveloppement durable, lintgration sociale. Le Danemark : au cours des annes 80, crise budgtaire sans prcdent ( lpoque) dfic it public qui atteint presque 9 points du PIB. On va rduire au minimum les structures ministrielles et en contrepartie, une gestion publique confie des agences et aux CT. Contrainte budgtaire. On essaie de simplifier les structures administratives et on introduit un rflexe sur le calcul des cots, il faut renforcer lefficience. Calcul du cot des services publics, on rflchit un double niveau. Budgtisation axe sur les rsultats, transparence des rsultats atteints et rapport entre la qualit du service rendu, les rsultats atteints, etc. On retrouve cette problmatique au Canada. On introduit galement une plus grande souplesse dans la gestion, ces agences ont une souplesse de gestion beaucoup plus importante quune administration classique, le ministre est une forme rduite dune autorit de tutelle. Contrats de performance qui donnent lieu la publication. La responsabilisation ne passe pas ncessairement par une norme juridique, mais aussi par la transparence et la publicit. On met en place

galement, une dmarche qualit dans ladministration et les services publics, prix distribus aux administrations les plus performantes. On introduit la rmunration la performance. On a galement au Danemark, un vaste programme de simplification administrative et le Parlement va reculer dans son activit normative au profit de sources rglementaires. On met en place des mesures de simplification administrative galement, et on retrouvera a en France. LAllemagne : vaste programme de modernisation de lEtat qui se met en place, un Etat moderne, une administration moderne . Distinction dans lintitul mme. Rforme globale : qualit de service, gestion des me ressources humaines, etc. Ce programme a t continu par la suite par une 2 vague de rformes en 2004. Rejoint des programmes similaires au niveau des landers. Laccent est mis sur lamlioration de lefficience de la gestion publique, faire mieux avec les mmes ressources financires ce qui ncessite une volution, y compris des mtiers. Ncessite des qualifications en termes de planifications, dvaluations, etc. On procde des rductions des structures administratives, fusions et rorganisation des ministres fdraux. Approche transversale, services transversaux, ex : un service charg des dplacements, service charg des achats. On cre des agences pour certaines missions particulires. On dveloppe galement une approche consistant amliorer la qualit de la rglementation, on dveloppe les tudes dimpact et les approches pour analyser le cot de la mise en uvre dune rforme administrative ou dune rglementation. On dveloppe considrablement ladministration lectronique galement. On introduit des innovations dans la gestion des ressources humaines et on cible sur la motivation des fonctionnaires, lide cest que pour impliquer les agents dans le changement, il faut quils y trouvent leur part de satisfaction. On retrouve la mme approche que celle dans la circulaire Rocard, il faut une implication forte des agents pour changer ladministration. Sur ce point, pour la France, dcalage entre limplication du gouvernement et ce qui la ralit donne. On met en place galement une gestion de la performance dans la gestion des ressources humaines, on module la rmunration en fonction de la performance de lagent, on dveloppe la formation et lvaluation des personnels. On ne peut mesurer la performance quen trouvant lobjectif que stait fix les pouvoirs publics, donc on clarifie les objectifs fixs et on dveloppe les outils de la nouvelle gestion publique que sont en particulier les indicateur. On dveloppe les changes dexprience, comment font les autres Etats et les OI. On cible la rforme de lEtat galement sur lusager, avec laccent sur la rapidit du traitement et en particulier dans les dlais de rponse. On met en place un vaste dispositif dadministration lectronique et des questionnaires rguliers pour lamlioration de la satisfaction. Simplification administrative qui pense spcifiquement aux PME, la comptitivit, charge administrative qui a un double cot : pour le secteur priv mais aussi pour ladministration, on a supprim tout a. Ces 3 exemples pour montrer quon a des rformes comparables dans diffrents Etats.

Premire partie : Lusager au cur des stratgies et projets de rforme de la gestion publique

Comit interministriel pour la rforme de lEtat a travaill sur ces questions, et on retrouvait de manire priodique tout ce qui concerne laccs au droit, notamment les supports, la lisibilit et lintelligibilit du droit. Dans les travaux du comit se dveloppe une approche plus conomique qui est celle du cot, cette approche nest pas seulement franaise, il y aussi un support europen.

Chapitre 1 : rapprocher ladministration de lusager

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Section 1 : la modernisation du service public 1. Les circulaires du 23 fvrier 1989 et 26 juillet 1995 : renouveau du service public et rforme de lEtat 1) Circulaires trs importantes, programme de la rforme de lEtat pour les 20 annes. La 1 er circulaire du 23 fvrier 1989 (circulaire Rocard) circulaire relative au renouveau du service public, le 1 M. explique que ce renouveau doit se faire la fois dans le respect de la socit civile et de ladministration. Ces deux acteurs aspirent une volution quil sagisse de lusager, du fonctionnaire ou du cadre. Renouveau car il est ncessaire de faire voluer ladministration, nouveaux enjeux conomiques, sociaux, internationaux, europens. Des considrations de lgitimit : renforcer lquit et lefficacit qui est prsente comme la garante du pacte rpublicain, doit permettre la cohsion sociale et le progrs conomique. Trop cloisonne, trop fragmente et na pas tir toutes les consquences de la dcentralisation. Il faut compltement modifier la fois le processus dcisionnel mais galement les modes de gestion. La circulaire prcise que ce nest pas en dvalorisant les fonctionnaires que lEtat sera mieux gr : importance de la ressource humaine. Revaloriser le rle des agents en leur donnant des conditions la fois matriel et juridiques plus satisfaisant en matire de responsabilit, favoriser cette prise de responsabilit. Le renouveau du service public est une condition importante au maintien de la comptitivit de la France. La circulaire dresse 4 priorits au gouvernement : une nouvelle gestion des ressources humaines, un dveloppement des responsabilits, lvaluation des politiques publiques et laccueil et le service rendu lusager.
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Sur la gestion des ressources humaines, la richesse de notre administration cest les femmes et les hommes qui la composent , on rassure car on ne touchera pas au statut de la fonction publique. On renforce la qualit managerielle des cadres, soin particulier doit tre port la formation des cadres. Doit tre jug prioritairement leurs aptitudes lanimation et la valorisation de leurs collaborateurs. Mise en place dune gestion prvisionnelle, assurer la cohrence entre les besoins et les mtiers, les recrutements. Ladministration lectronique doit tre loccasion dune rflexion sur lorganisation et les conditions de travail, sur laccueil du public. Formation initiale et continue des fonctionnaires. On insiste sur la mobilit des agents, le cloisonnement entre corps, entre les 3 FP, lide de circulaire cest que ces cloisonnements nont pas de vritable justification et sont des freins lvolution du service public. Rflexion sur les concours internes.

La circulaire a dit que lEtat na pas tir tous les consquences de la dcentrali sation. Evolution de la dconcentration qui soit cohrente avec la dcentralisation. Au cur de la recherche de performance, la cohrence cest quil y ait un centre dimpulsion : le prfet. Les centres de responsabilit cela concernera par la suite dautres niveaux dcisionnels. Ce quon recherche cest la ncessit dune rflexion densemble dune refonte budgtaire et comptable. Faire voluer la comptabilit publique vers ce quest la gestion publique aujourdhui. Cest dautant plus ncessaire que les rigidits de la comptabilit publique ralentissent la procdure et ont des effets pervers car on va dans des structures de droit priv faire ce quon ne peut pas faire dans le domaine public. Le 3 axe : un devoir dvaluation des politiques publiques. La circulaire revient sur lide quil ne peut pas y avoir dautonomie sans responsabilit, de responsabilit sans valuation et dvaluation sans consquence. Pas seulement lvaluation des politiques publiques, galement le dveloppement de linstrument de gestion moderne, possibilit de pilotage, dveloppement du contrle de gestion, de la comptabilit analytique, approche que lon retrouve dans la commission europenne. Une politique daccueil lgard des usagers la rglementation est loin dtre toujours applique dans les relations usagers/administration, et il y a de trs nombreux blocages qui doivent tre levs. Il faut changer lorganisation, faire voluer linformation continue et amliorer les conditions de travail. a passe par llaborati on de projet de service, mobiliser les agents sur une rflexion sur les services dans lesquels ils voluent, rflchir sur les attentes des usagers, ex : horaires douverture et de fermeture. Chose importante que lon retrouvera dans la loi de 2000, par rapport une conception de lgalit devant le service public qui donnait lieu un caractre impersonnel, on dit quil faut un effort de personnalisation, ex : exiger la signature de lagent, son nom, sa fonction, son service. La circulaire dit il faut veiller ce que dans toute correspondance administrative figure le nom de lagent, ladresse du service, et un numro o contacter celui qui prend la dcision pour avoir des re informations complmentaires le cas chant . Ce nest pas la 1 fois que les pouvoirs publics essaient de mettre fin lanonymat des agents publics. A la fin, cest la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec ladministration qui va poser cette obligation dans son article 4, qui exige que les correspondances administratives prcisent nom, qualit, coordonnes. Est-ce que la violation de cette disposition va tre considre par le juge comme une formalit substantielle ? Il y a de la jurisprudence sur cette question : CAA Marseille du 26 novembre 2002 (AJDA 2003 n13), le juge considre que cet article 4 est une formalit substantielle et que donc son absence justifiait lannulation de la dcision. Le juge sest rfr aux travaux prparatoires de la loi, dans lesquels il tait clair que les parlementaires considraient que lexigence lgale de ces mentions tait de nature vicier la dcision. La doctrine tait plutt rserve, et des auteurs considraient que a ne pourrait pas justifier une annulation. Formalit substantielle : formalit qui accorde un droit au profit dun administr. Cette leve de lanonymat a des consquences pour apprcier la lgalit des actes administratifs. La circulaire Rocard a galement dvelopp des axes dtaills qui devaient tre mis en uvre en particulier, recommandait chaque ministre de mener des tudes sur les conditions daccueil du public, sur linformation du public et en particulier sur les droits et les dmarches administratives. Le CE a sorti un rapport important en 1994 qui a pour titre Service public, services publics : dclin ou renouveau ?, le CE dans la conclusion recommande un rexamen du conseil traditionnel du service public qui passe par la prise en compte de nouvelles attentes, lusager est dj l, et des nouvelles contraintes. Lusager est conf ront une complexit croissante et qui est plus exigent sur laccessibilit, laccueil et la transparence. Le CE reprend dans son rapport des problmatiques qui fondaient la rforme de lEtat dans plusieurs pays, un effort considrable devra tre accompli en vu de fidliser les citoyens usagers la notion de service public . Dvelopper une politique daccueil qui tienne compte galement la spcificit des publics, une politique daccs au service public et galement le CE dit que
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dans la conduite des stratgies de service public, le principe de responsabilit doit conduire rechercher (paralllement au contrle juridictionnel et politique), il faut un dveloppement des procdures dvaluation favorisant un dbat public et contradictoire. 2) Circulaire Jupp du 26 juillet 1995 relative la prparation et la mise en uvre de la rforme er de lEtat et des services publics. Le point de dpart du 1 M est un service public plus efficace, plus conome et plus accessible. La circulaire reprend un certain nombre des priorits de la circulaire Rocard, et des nouvelles approches retenues aujourdhui par les pouvoirs publics. Fixe au gouvernement 5 priorit s : Clarifier les missions de lEtat et le champ des services publics. Il faut tracer la frontire domaine par domaine, examen presque systmatique, entre les missions qui incombent aux personnes publiques et celles qui incombent des acteurs privs. La circulaire dit que le champ mme du service public fait dbat. Assurer tous sur lensemble du territoire, les mmes prestations. Cela nempche pas, dapprofondir des formules permettant dassocier des personnes prives la gestion de service ou dinte rvention publique. Meilleure prise en compte des attentes et des besoins de lusager. La circulaire parle de citoyen. la rforme de lEtat na en vrit pas dautre raison dtre que de mieux servir nos citoyens . A cette poque, la France est dj engage vers llaboration dune charte des services publics qui traduit bien cette nouvelle approche et cette circulaire dit que cette charte mette en vidence les nouveaux principes du service public : la qualit, laccessibilit, la simplicit, la transparence, la responsabilit. Cette prise en compte des attentes et des besoins doit dboucher sur des programmes damlioration et de simplification autour de logiques de projets, objectifs qui seront accompagns dindicateurs. LEtat central doit se recentrer sur ses missions essentielles, il sagit de transfrer les tches de gestion vers les services dconcentrs. Dveloppement de lvaluation, du contrle, etc. Diminuer linflation normative, la circulaire dit lEtat lgifre trop et souvent mal . Ce qui est en jeu, cest la scurit juridique et cela pnalise lentreprise. Il faut profondment rnover les relations de lEtat avec ses oprateurs, ce qui signifie de nouveaux modes de gestion des crdits, la globalisation des crdits, la gnralisation des contrats de service . Sur cette modernisation du service public, 2 priorits. Elle ne peut pas se faire sans 2 pralables : la modernisation des fonctions publiques, la circulaire prcise les choses clairement, cela signifie diminuer le nombre de corps, dispositions statutaires communes, prendre en compte dans la rmunration les rsultats me obtenus par les fonctionnaires. Au-del, la 2 priorit concerne la comptabilit publique et les procdures financires, la pluralit budgtaire. Ce qui est prvu galement cest que lEta gre mieux son patrimoine, on vise la cration dune agence qui aura en charge tout ce qui concerne la gestion foncire et immobilire de lEtat. 2. Lintroduction dune dmarche qualit dans les services publics A lorigine, initiatives disperses de tel service, de telle administration qui ont commenc mettre en place des dmarches qualit. Des engagements de services nationaux qui sont les mmes sur tout le territoire. La qualit du service public arrive dans le dbat de la rforme de lEtat au cours de lanne 2000, dcisions du comit interministriel du 12 octobre 2000 qui va mettre en route un certain nombre de projets dont la gnralisation oprationnelle de la qualit. Gnralisation tous les ministres et de tous les services dconcentrs un niveau de qualit du service qui doivent correspondre des critres publics et mesurs. Impose des dlais pour que chaque administration impose des axes prioritaires quant la qualit du service quelle rend et prenne des engagements. Le gouvernement demande la suite de ces dcisions au comit denqute sur le cot des se rvices publics (nexiste plus), une tude sur lensemble des dispositifs dvelopps dans les administrations vers cette dmarche qualit. Rapport intressant car met en parallle lapproche de lentreprise avec les attentes du client. Leffort de satisfaction doit sappuyer sur les attentes du service. Rapport demand la suite du comit interministriel.

Parmi les propositions, le comit dit quil convient dinsrer systmatiquement lvaluation de la satisfaction des usagers dans la mesure des rsultats et dans la gestion par objectif. Cette dmarche qualit qui va se gnraliser et se concrtiser par la charte Marianne, se dveloppe face deux considrations : efficacit du service public, et efficacit au regard de la maitrise des cots. Les services de lEtat en charge de la modernisation de lEtat ont t trs impliqus dans la dfinition de ce rfrentiel qualit et de ce label Marianne. Cette dmarche qualit ne sarrte pas ce label. Cette qualit de service a t approfondie avec la LOLF, indicateurs qui mesurent la satisfaction des usagers. Dmarche intressante, dispositifs qui ont associ les agents et les usagers, approche concerte dans llaboration du rfrentiel, adoption des chartes par des commissions dusagers. Globalement, ces rfre ntiels mettent en avant des dmarches centres sur laccessibilit, sur la rigueur de la rponse, sur la rapidit du traitement. Le rapport Candiart de 2003 sur l'accueil des usagers dans l'administration insistait sur la qualit du service public comme lment permettant la conduite du changement dans le service public. La comparaison joue galement l'gard d'autres administration publiques qui se sont rformes plus tt. La qualit, telle qu'analyse dans ces travaux doit permettre de mobiliser autour de la rforme de l'tat. La conduite du changement est de faire comprendre aux administrations que l'augmentation de la qualit est ncessaire car la non-qualit gnre un certain nombre de cots. Cet lment a t reprit au plus haut niveau de l'tat au dbut des annes 2000. cela ncessite la mise en place d'incitatifs, parmi lesquels des chartes qualit. Ces chartes qualit structurent des engagements de services et de plus en plus sont doubles de labels qualit, il y a donc un contrle par un tiers (certification). La charte Marianne dfinie un rfrentiel national, elle rsume les standards qualit qu'un usager est en droit d'attendre des services publics. La charte Marianne remonte 2005, les critres de la qualit sont variables. Ce qui est apparu manifestement c'est que, faute de pression suffisante, ces chartes qualit restent souvent plus dans le champ smantique que dans la relle application, 25 30% des administrations seulement respectaient ces chartes. Les pouvoirs publics ont eu l'ide de recourir une certification par un tiers permettant de s'assurer du respect de la qualit et permettant d'interroger priodiquement les usagers sur la satisfaction que leur donne l'accueil. L'enjeu est d'arriver une administration de service o l'on a un usager qui a des attentes et dont on value la satisfaction. Cela a t lablis par des certifications permettant de s'assurer que la rglementation est assure. Il y a un label dlivr par un organisme de certification reprenant largement les critres qualit du label Marianne s'agissant de la courtoisie, de l'accueil, de la qualit de rponse Les volutions perceptibles s'inscrivent galement dans ces dmarches qualit. On retrouve bien videmment l'influence des modles trangers. Le mdiateur de la rpublique a fait dans son rapport pour 2008 un bilan 4 ans aprs l'introduction de la charte Marianne pour voir quelle tait l'influence de ses recommandations sur la qualit de l'accueil et de l'information dans une optique de scurit juridique. Il y a une absence d'volution significative dans le nombre des rclamations lui parvenant et dans le cadre des affaires qu'il traite. Cela peut d'abord signifier l'insuffisance d'application de la charte Marianne ou alors que les usagers sont plus enclins se plaindre auprs du mdiateur. On est pass de la charte Marianne au label Marianne, on a une certification qui s'assure du respect des engagements d'horaires, de dlais d'attente, de rponse. Fin 2005, les pouvoirs publics effectuent des enqutes et 3 services sur 10 appliquent correctement l charte, d'o la volont d'une certification des sites. La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a renforc cet engagement en visant l'application du rfrentiel Marianne d'ici la fin 2010. La charte Marianne a t conue la suite d'un benchmarking (analyse comparative) important car tous les pays de l'OCDE connaissent ces dmarches qualit. Les tats ont tous initi ce type de dmarches (NZ, RU, IRL, GER, SPA).

Les anglo-saxons connaissent une charte qualit depuis les annes 1990. On observe galement que la qualit du service a t pilote partir des annes 2000 par le Premier Ministre. Les pouvoirs publics ont lanc certaines initiatives de classement des services depuis 2003. dans les stratgies de rforme de l'tat, la RGPP a t prcde d'une phase d'audit de modernisation dont certains concernaient les dispositifs d'accueil de l'administration. Un lien y est fait entre qualit de service, accueil et e-administration. L'ide est de faire disparaitre la complexit de l'organisation administrative et de la rpartition des missions de comptence derrire un guichet unique. Cette dmarche qualit n'est pas seulement oriente vers l'usager, mais aussi sur les gains d'efficience. En France, il y a plutt eu une raction d'opposition des syndicats sur la certification des services publics, la diffrence de la Grande-Bretagne ou la Sude par exemple. Les rsultats montrent qu'il y a une diffrence de qualit objectivement mesurable entre les sites certifis et ceux qui ne le sont pas. Dans le respect de l'exigence de la leve de l'anonymat, les sites non-certifis respectaient cette obligation 81%, les sites certifis 91%. Pour amliorer la qualit des relations entre administration fiscale et contribuable il existe un conciliateur fiscale, la qualit donne par l'agent s'amliore considrablement (augmentation de 13 points de la qualit de l'information donne [97%] dans les sites certifis). Il y a donc une mesure significative d'amlioration de qualit dans les sites certifis. Section 2 : Le dveloppement de l'e-administration La rgle de droit a du voluer considrablement pour tenir compte du dveloppement de l'eadministration. I. L'e-administration au sein des pays de l'OCDE A. L'analyse de l'OCDE sur le dveloppement et les enjeux de l'e-administration De faon gnrale, le dveloppement de l'e-administration rsulte d'une politique volontariste des tats de l'OCDE, parfois une augmentation des crdits informatiques. Il y a des motivations diffrentes d'un tat l'autre. Dans certains pays, l'e-administration rpond essentiellement des besoins lis une dispersion des populations et la ncessit de diminuer les dplacements des personnes. Dans tous les pays dvelopps s'agissant d'un des outils de simplification administrative. Ces tats ont comprit que ce nouvel outil qu'est en particulier internet, est une opportunit de rationnaliser le fonctionnement de l'administration et on recherche donc la diminution des cots. Parfois il s'agit d'une politique centre sur une plus grande transparence du fonctionnement des administrations qui signifie dans certains pays dj l'accs au droit. Cela peut aussi tre un outil de lutte contre la corruption en matire de march public. Mais il s'agit toujours d'amliorer le service rendu l'usager avec des services en ligne vitant de se dplacer. Il y a galement (et c'est le cas en France) un problme de scurit et de vie prive parce que l''e-administration a t perue comme un moyen de lutter contre la fraude aux droits sociaux, fiscale, contre les titres scuriss On s'oriente vers la mise en place de dispositifs et de rfrentiels de scurit plus importants (lutte contre l'usurpation d'identit, de scurisation des changes). L'OCDE a, depuis longtemps lou le dveloppement de l'e-administration. Depuis les annes 1990 elle s'est dveloppe dans ses pays. Au sein de ces pays, l'utilisation des NTIC, en particulier internet, au sein de l'administration publique a fait volu la gestion d'un certain nombre de tches et il apparait clairement que l'e-administration est un catalyseur de la rforme de l'tat et un accompagnateur de la rforme de l'tat et de la transformation du service public. Ceci pour plusieurs raison. Il y a des enjeux lis l'galit d'accs aux services publics l'gard de certaines populations (personnes trangres, personnes handicapes). Il y a personnalisation dans l'identification des publics et spcificit des besoins de chacun des usagers.

L'un des enjeux du dveloppement de l'e-administration est d'viter la fracture numrique, c'est pur cette raison que l'on a un volet ducation dans la stratgie de Lisbonne. L'un des autres enjeux est celui de rduction de la charge administrative et de comptitivit ; on cherche rduire le nombre d'agents (rduire la dpense publique), et diminuer les charges pesant sur les entreprises en amliorant la comptitivit. On observe galement que le dveloppement de l'e-administration a concid avec une augmentation de la personnalisation. Il s'agit de rpondre aux besoins spcifiques des usagers, l'ide tant de les connatre et d'identifier leurs besoins et en fonction de personnaliser les services en ligne. On observe galement que le dveloppement de l'e-administration consiste avoir une approche unifie des sites publics avec une standardisation de l'administration lectronique, une rduction du nombre de sites et un pilotage stratgique qui fait largement dfaut en France. On observe galement que l'e-administration pour les pays les plus en avance (Scandinavie) a aboutie un service public intgr. Il y a des synergies qui se mettent en place entre les administration qui s'changent les donnes et ne les demandent pas plusieurs fois. On voit apparaitre l'ide que le portail lectronique est le guichet unique qui fait disparaitre la multiplicit des structures et du cloisonnement parfois incomprhensible pour le citoyen. On met donc les donnes en rseau. Cela cr une simplification pour l'usager, des conomies d'chelle et une mutualisation des ressources du ct de l'administration. B. L'exemple de la Belgique

On considre que l'e-administration en Belgique est parmi les meilleures. On a fortement personnalis les services en ligne en fonction des besoins des utilisateurs en s'informant systmatiquement lors de la conception des services en ligne des besoins des uns et des autres. On a mis en place des systmes de mesure de l'insatisfaction. Il y a en particulier un programme qui met en place des critres de rapidit (d'accs, gain d'efficience pouvant tre cumuls), facilit d'utilisation des services lectroniques. Un effort d'adaptation a galement t fait. On retrouve le critre classique du service public tant l'adaptation des services en ligne. On retrouve les mmes proccupations qu'au niveau de la Commission Europenne quant aux tlcommunications. Des recommandations sont faites tous les tats sur le pilotage et la dfinition d'objectifs stratgiques au niveau central avec la critique de l'approche parcellaire de l'administration lectronique. C. La Sude

On s'est fortement inspir de la Sude en France. L'e-administration s'y est dvelopp trs rapidement et c'est le moyen de droit commun entre administration et citoyen du fait de facteurs socio-conomiques. Depuis prs de 10 ans, existe un programme service en ligne 24h/24, 7j/7. L'ide est d'avoir un portail lectronique pour qu'il y ait une offre d'informations et de services en ligne en permanence, l'ide est que le service public soit accessible tous quelque soit le lieu et l'heure. L'autre ide que l'on retrouve fortement en Sude est que tout ce qui peut tre dmatrialis, fait distance et en ligne doit l'tre. On doit donc systmatiquement privilgier l'e-administration. partir du moment o un usager a dj transmit une information une administration, on ne devrait pas avoir la lui redemander une seconde fois. La Sude applique une politique de "one stop shop", guichet lectronique et guichet unique, aussi appels bureaux citoyens. L'une des originalits est que cela regroupe sur un mme site la fois les administrations centrales et les administrations locales, il y a donc des partenariats entre tat et collectivits locales et entre les agences. Cela se traduit galement par une utilisation des TIC qui permet de mutualiser les donnes ; cela est possible parce qu'en Sude existe un seul identifiant dans les relations avec l'administration. Cela simplifie considrablement les changes avec tous les risques d'atteinte aux liberts publiques dnoncs en France.

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L'OCDE vient de publier fin novembre 2009 une tude sur les consquences de la crise financire sur le dveloppement de l'e-administration. Mis part quelques pays qui ont diminu les dpenses consacres l'eadministration, la plupart des pays ont au contraire augment les crdits allous et acclr ces programmes. Un second rapport de l'OCDE "Repenser l'administration lectronique" de 2009 est une tude des difficults rencontres dans la plupart des tats, on identifie quels sont les carts existants par exemple en Europe entre un pays comme la Grce et les pays nordiques. En moyenne un citoyen sur deux effectue ses dmarches en ligne. II. Le cas de la France S'agissant de la France, on a vu que l'e-administration a merg comme vritable politique publique la fin des annes 1990 avec des enjeux diversifis privilgis par les pouvoirs publics. Dans un premier temps on s'est intress l'informatisation des bases de donnes juridiques. Le premier axe a donc t la mise en ligne des donnes publiques. Les autres enjeux ont consists dans la dmatrialisation des procdures, ce sont des difficults juridiques, des enjeux en termes organisationnels. Un troisime axe a t de rendre l'administration accessible par voie lectronique. L'un des exemples typique est l'ordonnance 2004-164 du 20 fvrier 2004 donnant la mme valeur juridique l'dition lectronique du JORF par rapport la version papier. De manire gnrale, on retrouve de manire trs lie deux priorits des pouvoirs publics ; utilisation de l'eadministration comme outil de rnovation des relations entre usagers et administration ; rformer les process et l'organisation administrative. L'administration lectronique est dfinie au niveau de l'OCDE comme "l'usage des TIC, et en particulier d'internet, en tant qu'outil visant mettre en place une administration de meilleure qualit". En France, aujourd'hui c'est la DGME (direction gnrale de la modernisation de l'tat) qui a en charge le dveloppement de l'e-administration. Elle explique que l'e-administration doit permettre aux usagers de ne plus se dplacer de guichet en guichet, elle doit centraliser et coordonner les procdures lectroniques des diffrents ministres et permettre aux diffrentes administrations de se transmettre des informations concernant un citoyen, avec l'accord et sous le contrle de celui-ci. On s'oriente vers une globalisation. Le dveloppement de l'e-administration ncessite dmatrialisation des change -donc des donnes avec les problmes du cryptage, de la cybercriminalit-entre autorit publiques et entre administration et usagers. On veut galement faire comprendre que la dmatrialisation n'est pas le fait de mettre du texte sur internet, cela veut dire qu'il faut changer compltement le service. Les pouvoirs publics se lancent vritablement dans une dmarche d'e-administration la fin des annes 1990 en particulier lorsque Jospin annonce en 1997 le programme d'action gouvernemental pour la socit de l'information (PAGSI), adopt en 1998 dans le cadre d'un comit interministriel. partir de l, le thme de la rforme de l'tat va intgrer l'e-administration et en particulier le dveloppement des tl procdures. Les CIRE des 12 octobre 2000 et 15 novembre 2001 donnent une impulsion nouvelle l'e-administration. L'tat va prendre en charge le pilotage et donner des lignes directrices. Lorsque le CIRE se runit le 12 octobre 2000 il y a dj eu un dveloppement trs important des sites publics (2 600) avec la difficult de l'htrognit des donnes et les sites ne sont pas ncessairement jour. C'est ce moment l qu'un effort financier important va tre consacr la formation et aux systmes d'information. Se met en place la suite d'un comit interministriel de 1998 un portail "servicepublic.fr" l'enjeu dans le CIRE de 2000 est que l'tat et son administration rpondent aux attentes du citoyen. Il y a l'accs l'information et la simplification des dmarches. Les EP ont ts aussi trs actifs dans les dbuts de l'administration publique. C'est aussi ce moment l que l'tat commence se proccuper de la scurit des systmes d'information. On cr dbut 2001 des structures spcifiquement consacres la scurit des systmes d'information pilots par le secrtariat gnral de la dfense nationale. C'est ce moment l que la dcision est prise de dvelopper massivement les tl procdures. Cela a d'abord commenc par la lise en ligne des formulaires, mais c'est quelque chose de proactif, cela consiste mettre en

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uvre de vritables tls procdures avec des changes dans les deux sens et une dmatrialisation complte de la procdure. S'agissant des entreprises, l'accent est mit sur les procdures fiscales, ce qui tait optionnel est de plus en plus devenu obligatoire. On s'intresse galement aux associations quant des demandes de subvention. Le dveloppement des tl procdures va commencer poser des interrogations sur la scurit des procdures. Il y a des questions de disponibilit, d'intgrit des donnes, d'authentification, de confidentialit qui se posent ; c'est donc toute la question de la cryptologie. ce moment l, dans le thme de l'e-administration on est galement en plein dans l'accs au droit, par une dcision du 16 dcembre 1999, le Conseil constitutionnel a jug que l'accessibilit et l'intelligibilit de la loi sont des objectifs valeur constitutionnelle. Par la suite on va voir la mise en ligne de tous les textes lgislatifs et rglementaires. Va suivre un plan adopt en 2002, RE/SO 2007 (Rpublique numrique dans la Socit de l'information avec chance 2007) ce plan suit le PAGSI de 1998. Il vise donner un nouvel lan l'e-administration en mettant en place tous les outils ncessaires la dmatrialisation. On se donne pour objectif la dmatrialisation progressive des procdures (au minimum 2 par ans). On cr une agence spcifique ADAE (Agence pour le Dveloppement de l'Administration Electronique) cre le 21 fvrier 2003 et place auprs du Premier Ministre. Il faut dvelopper une approche interministrielle pour rapprocher les systmes d'information des diffrents ministres (interoprabilit). Le gouvernement adopte le premier programme ADEL pour l'administration lectronique 2004-2007 structur autour de trois objectifs ; simplifier la vie de l'usager, amliorer l'efficience du service public, valoriser l'agent dans sa mission. Le gouvernement dfinit donc un plan stratgique de l'e-administration o il fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs. Cette agence va tre absorbe un moment donn par la DGME. En ralit le pilotage de l'e-administration est le fruit de processus de regroupement successif, lorsque l'on cr l'ADAE, on a runit tout ce qui concerne l'administration lectronique alors qu'avant c'tait parpill. Ensuite, on va regrouper au sein de la modernisation de l'tat tout ce qui concerne la nouvelle gestion publique et on cr donc le 30 dcembre 2005 la DGME. Il s'agit de mutualiser, centraliser et rationnaliser la rforme de l'tat. On va galement avoir un certain nombre d'volutions du cadre juridique qui vont poser l'exigence d'un cadre rglementaire o on prvoit que seront adopts par dcret trois rfrentiels obligatoires, l'un concernant l'interoprabilit, un autre relatif la scurit, et un sur l'accessibilit des systmes d'information. On voit galement dans la politique franaise les rpercussions de dcisions prises au niveau communautaire. Lors du Conseil Europen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, les tats membres mettent en place une stratgie globale oriente vers la socit de l'information, avec comme ambition de renforcer la comptitivit, l'innovation et achever la construction du march intrieur. Dans la stratgie de Lisbonne il y a galement un volet social d'investissement dans les ressources humaines et la lutte contre l'exclusion. On trouve l'objectif que se fixent les tats d'voluer vers une conomie numrique devant permettre la croissance, la cration d'emplois, le commerce lectronique Les tats prennent l'engagement d'adopter ds que possible un cadre juridique compatible avec ces priorits, qu'il s'agisse du commerce lectronique ou des autres volets (proprit intellectuelle, contrle) devant tre adapts. On s'engage galement renforcer la confiance des consommateurs et des citoyens dans cette socit de l'information et il faut donc scuriser les process. On retrouve dans cette mme dclaration de Lisbonne la ncessit, pour se faire, la libralisation complte des marchs de tlcommunication, l'amlioration de la couverture du territoire, la lutte contre la fracture numrique en diminuant les cots d'utilisation et "assurer un accs gnralis par voie lectronique aux principaux services publics de base". Par la suite, diverses initiatives vont tre adoptes au niveau europen, en particulier, on va proposer un plan d'action pour l'e-gouvernement, une communication de la Commission du 25 avril 2006 plan d'action e-2010 "acclrer l'instauration de l'administration en ligne en Europe dans l'intrt de tous" ; lorsque la commission prsente ce plan d'action, il s'agit de mettre en place un cadre favorable la croissance. La commission considre que les pays les plus avancs, et en matire d'efficacit du service public et de dploiement de l'e-administration sont aussi les premiers en termes de comptitivit et de croissance. La commission considre que cette corrlation entre comptitivit, qualit des services publics et innovation fait qu'aujourd'hui l'amlioration de l'administration devient un impratif concurrentiel. La Commission se rfre galement au fait que les tats europens sont confronts un certain nombre de problmes communs comme le vieillissement de la population, cela ncessite donc une meilleure qualit du

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service public. On compte galement la lutte contre le terrorisme, il faut donc galement une plus grande scurit. La commission a tudi les rformes adoptes dans plusieurs tats et donne l'exemple des pays nordiques, en particulier le Danemark avec l'exemple de la facturation lectronique qui fera it conomiser 150 millions d'aux contribuables et 50 millions aux entreprises danoises. Au niveau europen cela quivaudrait 50 milliards d'd'conomies. En termes d'accessibilit aux services publics, la Belgique a t pionnire s'agissant des dmarches des personnes handicapes. Dans cette communication de 2006 on a l'impression que l'administration s'est occupe de se rformer, mais que les avantages pour les entreprises et les particuliers ne sont pas spcialement visibles. Il faut viter que le dveloppement de l'e-administration ne soit un obstacle la ralisation du march intrieur. Il faut donc dvelopper l'interoprabilit entre systmes nationaux. L'enjeu en particulier concerne la mobilit des personnes (services dans le domaine de l'ducation, de la recherche, services sociaux, allocations de retraite) et la fiscalit. La Commission met en avant la ncessit de dmatrialiser les marchs publics. Notamment en raison de l'importance de ces marchs la fois dans la dpense publique et dans les rsultats des entreprises. En 2006, les marchs publics reprsentent 15 20% du PIB communautaire, elle considre que l'importance des marchs publics justifient qu'une priorit soit donne sur la passation lectronique des marchs publics permettant une diminution des cots de 10% et permettrait aux PLE d'accder plus largement aux marchs publics. Elle s'intresse galement la question sociale "ne laisser personne la traine". Il faut que l'e-administration soit galement un outil de lutte contre l'exclusion et viter surtout que l'e-administration ne renforce la fracture sociale en excluant un public dfavoris et surtout que l'administration puisse tre accessible sous d'autres formes (tlphone mobile, tlvision numrique). Sur la base de ces ambitions du Conseil Europen de Lisbonne, des initiatives disperses, on va dvelopper les tlprocdures. En France, on a considrablement dvelopp les tl procdures, c'est un des aspects sur lesquels il y a une satisfaction des usagers. Aujourd'hui, on a un service en ligne 24h/24 proposant en permanence plus de 600 dmarches en ligne et on a une frquentation trs forte de ces services. On a galement depuis janvier 2009 une plateforme de stockage en ligne avec un espace personnel sur le site "monservicepublic.fr" donnant la possibilit de stocker un certain nombre de donns permettant en particulier le pr remplissage des formulaires. Ces informations seront rutilises lorsqu'il procde une dmarche en ligne. Il y a dmatrialisation en matire de marchs publics trs pousse. Le problme aujourd'hui de l'e-administration est de gnraliser une administration transversale, soit des conomies d'chelle trs importantes permettant une refonte des procdures et un traitement plus ou moins automatis de ces procdures auprs des administrations. Le chantier de l'administration lectronique a galement fait l'objet d'une attention particulire de l'administration fiscale qui a mis en place la tldclaration, on a mis en place un avantage fiscale plus tard supprim. Aujourd'hui prs de 10 millions de dclarations fiscales sont dposes en ligne, ce qui gnre une conomie budgtaire (chaque million de dclaration gnre une conomie de 62 postes). On considre que les gains de la tldclaration se chiffrent galement en dizaine de millions d'. Au-del il y a les enjeux de lutte contre la fraude et de recouvrement de l'impt. La LFR du 30 dcembre 2009 a considrablement augment les obligations des tldclarations, il est prvu qu' compter de juillet 2010, l'ensemble des grandes entreprises (changes intracommunautaires suprieurs 2,3 millions d) doivent obligatoirement tldclarer. Aujourd'hui, pour la TVA on est oblig de tldclarer si le chiffre d'affaire atteint 760 000 ; compter d'octobre 2010, ce seuil est ramen 500 000 et on va le rduire de moiti (230 000 en 2011). Ce non -respect est sanctionn sur un plan pcuniaire. La loi du 11 fvrier 1994 autorise un certain nombre de procdures par voie lectronique, notamment la dclaration de cration d'entreprise par voie lectronique. On a galement une loi importante du 13 mars 2000 modifiant le droit de la preuve pour l'adapter aux TIC c'est ce moment l que l'on a reconnu la validit de la signature lectronique. On a une grande influence du droit europen, directive 1999-93, c'est une directive du 13 dcembre 1999 reconnaissant la valeur juridique de la signature lectronique. On a donc modifi le Code Civil qui dispose l'art 1316-1 que "l'crit sous forme lectronique est admit en preuve au mme titre que l'crit sur support papier" 1316-4 "la signature d'un acte juridique identifie celui qui l'appose lorsqu'elle est lectronique, elle consiste en l'usage d'un procd fiable d'identification, la fiabilit de ce procd est prsume jusqu' preuve contraire" le rfrentiel gnral de scurit a tard arriver sur ces sujets.

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Un dcret 2001-272 du 30 mars 2001 dfinit le cadre de cet article 1316-4 du Code, on distingue la signature lectronique telle que dfinie dans le Code Civil de la signature lectronique scurise rpondant aux exigences du dcret qui pose un cadre en particulier quant aux matriels et logiciels utiliss, il pose galement une exigence de certification et dfinit les prestataires qui pourront rpondre ces exigences. On a considrablement dvelopp l'aspect scurit de la signature lectronique pour scuriser le commerce lectronique. La loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'conomie numrique donne un certain nombre de prescriptions sur les prestataires habilits et dfinit les principes gnraux du commerce lectronique et dfinit des principes en matire de cryptologie. C'est la suite de ces volutions que l'on prend l'ordonnance 2005-1516 du 8 dcembre 2005 qui gnralise l'ensemble des rgles ncessaires au dveloppement de l'administration lectronique. Elle pose des rgles fondamentales, notamment le principe de l'quivalence entre courrier papier et dmatrialis. Pour scuriser les procdures administratives, on exige la dlivrance d'un rcpiss lectronique pour scuriser les relations entre administration et usager. Elle pose surtout l'exigence de deux dcrets devant dfinir, le rfrentiel national d'interoprabilit, un rfrentiel national de scurit. L'ordonnance du 8 dcembre 2005 est relative aux changes lectroniques entre usagers et autorits administration et entre autorit administratives. On cherche obliger l'administration tre ractive face aux usagers qui saisissent de plus en plus l'administration par des moyens lectroniques, l'art 2 prvoit que l'administration est habilite rpondre par voie lectronique et galement que l'autorit n'a pas demander la confirmation ou la rexpdition sous forme papier. Elle vient prciser galement les rgles d'opposabilit dcoulant du lien entre rcpiss lectronique et les dlais de recours ; il est prvu l'art 5 que les dlais de recours ne sont pas opposables lorsqu'il n'a pas reu d'accus de rception lectronique qu' l'inverse, le dfaut de dlivrance est sans effet sur l'opposabilit ou l'inopposabilit lorsqu'une rponse expresse lui a t donne dans le dlai susceptible de faire natre une dcision implicite. La CNIL a galement un rle important ; l'art 6Q de l'ordonnance de 2005 prvoit que lorsqu'un usager a t oblig, en application d'une disposition lgislative ou rglementaire, de communiquer des informations caractre personnel, la communication de cette information une autre autorit administrative n'est possible qu' la condition que l'intress l'ait pralablement accept de manire expresse, sauf si une autorit administrative est elle-mme lgalement habilite obtenir, dans le cadre de ses mission particulire, transmission directe de l'information ou qu'elle peut exercer un droit de communication. Elle pose galement le cadre juridique permettant la mise en place d'un service public de stockage de donnes en ligne. Sur ce point, l'ordonnance de 2005 dit que cet espace est plac sous le contrle de l'usager et qu'il doit tre cltur sa demande, mais que c'est lui d'autoriser transmission directe une autre autorit administrative. l'art 8 de l'ordonnance de 2005, il est prvu que les actes administratifs peuvent faire l'objet d'une signature lectronique partir du moment o il y a respect du rfrentiel gnral de scurit qui va permettre de scuriser et identifier clairement le signataire et garantir le lien entre signataire et acte. Ce texte pose une responsabilit de l'administration de s'assurer que son systme d'information respect le rfrentiel gnral de scurit. Elle pose galement le rfrentiel d'interoprabilit. Ce rfrentiel prvu l'art 11 fixe les rgles techniques permettant d'assurer l'interoprabilit des systmes d'information. Ce rfrentiel dtermine par exemple els rpertoires de donnes et les normes techniques devant tre respectes. Ces deux rfrentiels ont tard tre adopts la diffrence du premier rfrentiel gnral d'accessibilit. Ce rfrentiel a galement t vis par une autre loi 2005-102 du 11 fvrier 2005 relative l'galit des droits et des chances et la participation et la citoyennet des personnes handicapes. Cette loi a fait de l'accessibilit une exigence juridique pour tous els services en ligne de l'tat ou des collectivits ou des EP. Il y a plusieurs textes qui ont prcis les exigences devant tre respectes. L'an pass, le dcret 2009-546 du 14 mai 2009 a impos que sous deux ans tous les services en ligne respectent un certain nombre d'exigences permettant l'accessibilit. L'interoprabilit des systmes d'information vise dfinir un cadre, des normes, des standards pour la compatibilit de ces systmes. La multiplication des services en ligne ncessite galement que ce foisonnement ne se retourne pas contre l'usager ou contre l'administration elle-mme. L'enjeu est la circulation de l'information entre organismes publics. Il y a donc un certain nombre de prcautions devant tre prises en la matire.

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Sagissant de la CNIL, les proccupations concernent les CT et la protection des donne s personnelles. Linteroprabilit ncessite un certain nombre de prcautions pour sassurer que la collecte et lutilisation des donnes ne va pas porter atteinte aux droits et aux liberts. Il y a un principe gnral que pose la CNIL, cest le droit linformation. Le pralable lorsquun usager fournit un certain nombre de donnes, cest quil soit inform des raisons qui conduisent ce que ces donnes soient recueillies, doivent tre prcis le caractre obligatoire ou facultatif des donnes, les destinataires, la CNIL impose que lensemble des conditions qui vont permettre lexercice des droits puisse tre exerc. Il y a un droit daccs et de rectification concernant les donnes qui la concernent, droit de demander la correction dinformations incorrectes ou la suppression dinformations qui ne devraient plus y figurer. La CNIL insiste sur la scurit, le dcret de 2009 sur la scurit des systmes dinformation et celui de 2010 rendent responsable ladministration la scurit de ces informations, cest elle qui met en uvre un systme dinformation et doit tre en mesure den garantir la scurit, le cas chant cela peut engager sa responsabilit. La CNIL recommande de suivre le rfrentiel gnral de scurit. La CNIL doit donner un avis et gnralement elle accorde lautorisation en nonant un certain nombre de rserves. La CNIL sest prononce de nombreuses occasions. Lun des sujets de discorde entre la CNIL et les pouvoirs publics concerne lidentification de lusager et la question est de savoir si ladministration lectronique doit se dvelopper sur la base didentification sectorielle ou si le dveloppement de ladministration lectronique doit se faire sur la base dun identifiant unique, ex : n de scurit sociale. Ce que lon observe dans les pays trangers cest que les pays qui ont une avance sur ladministration lectronique ce sont appuys sur un identifiant unique. La CNIL dans plusieurs de ses rapports a eu loccasion de synthtiser ses principales recommandations et rserves. Un rapport est trs important cest une partie du rapport dactivit de 2003 parce que la CNIL a t amen se prononcer sur les orientations stratgiques du programme du gouvernement relatif ladministration lectronique. Elle rappelle la ncessit de gagner la confiance de lusager, lui garantir la protection de la vie prive et galement la scurit des systmes dinformation pour empcher lutilisation de ces informations dans le cadre de la cybercriminalit. Le gouvernement a t autoris le 3 juillet 2003 dans le cadre dune loi dhabilitation simplifier et moderniser le droit par voie dordonnance, peut fixer par loi dordonnance le cadre juridique concernant la fiabilit dchange de donnes et le stockage de ces donnes. Dans ce rapport de 2003, la CNIL met en place 4 grands principes : Le principe de proportionnalit : les gains attendus de ladministration lectronique pour lusager et pour ladministration ne doivent pas conduire la multiplication de linterconnexion des fichiers sans garantie. Ce principe sapplique galement la constitution de base de donnes. Le partage de donnes ne dispense pas de la protection des donnes caractre personnel. Cela veut dire que lorsque la CNIL est amene donner un avis, elle va examiner le dispositif au travers de ce critre de la proportionnalit, et va apprcier les enjeux de linterconnexion. Au regard de cet objectif, la CNIL va examiner la pertinence des donnes changes avec le but poursuivi. Le principe de transparence : consiste garantir que lusager ne perd pas la matrise sur ses donnes personnelles. Il doit tre conscient, cd inform, que des changes dinformation soient faits des fins de contrle. La difficult cest que cette information ne soit pas un leurre. La CNIL distingue un certain nombre dhypothses, celles o il sagit de matires protges par la rgle du secret, dans ce cas ses exigences seront plus grandes. Distingue sur le caractre obligatoire de linformation dune donne au regard de lobtention de lautorisation, dallocation, etc. La CNIL exige que lorsque lusager a un vrai choix, il soit inform du caractre facultatif et quaucune disposition lgislative ninterdise lchange de donnes. Le principe de scurit gradue : cest de ne pas exiger systmatiquement une identification de lusager. On demande que dans la mesure du possible, on respecte lanonymat chaque fois quune

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formalit administrative nexige pas une identification pralable. Cette question signifie que les exigences de scurit doivent tre modules selon le type de demande. La CNIL considre donc que le recours systmatique des procds de signature lectronique ne doit tre une condition pralable de procdure. Ce qui est impratif, cest quil y ait des procds de cryptage pour que toutes les donnes soient protges. Le principe de pluralit des identifiants : question de savoir sil faut un identifiant unique ou pluralit des identifiants ? Le cadre juridique prvoit que lidentification au travers le numro NIR ne peut tre utilis que sil y a eu un dcret pris en CE aprs avis de la CNIL. La CNIL consi dre que chaque secteur doit avoir un identifiant spcifique car le reste de lidentifiant unique cest quil y ait une centralisation des donnes relatives lidentification de lusager, question de savoir sil ne faut pas privilgier un support que lusager a en possession, ou un identifiant unique. Le numro NIR est mis en place sous Vichy et a gard limage didentification ngative. La CNIL a rendu de nombreux autres avis sur des projets concernant ladministration lectronique, et sest prononce dan s le cadre du programme ADEL. Il y a eu de nombreux rapports raliss sur ladministration lectronique, lhyper rpublique de Pierre Lacoste qui revient sur cette question de lidentifiant unique ou sectoriel. Ce que la CNIL prohibe cest linteraction de fichier qui se fait linsu de la loi et du citoyen, et en particulier dans le cadre de lavis sur ADEL quelle a donn, la CNIL exigeait des garanties concernant lenregistrement des donnes, leur conservation. La CNIL rappelle que ladministration le ctronique doit respecter la loi de 1978 qui pose le cadre gnral sur laccs et linformation, pralable au droit de rectification et dopposition. Question du droit loubli.

La CNIL a du assouplir sa position, pendant longtemps position radicale sagissant de linterconnexion entre les fichiers sociaux et fiscaux sur la base de cette logique sectorielle. Dans la LOLF de 1999 le lgislateur autorit a avec le nNIR, qui est lorigine de la cration de la CNIL et de la loi de 1978. La CNIL a fait preuve de davantage de pragmatisme et a autoris un certain nombre dinterconnexion. Avis de la CNIL sur les tlservices locaux, dveloppement au sein des CT de ladministration en ligne et la re possibilit daccomplir dun certain nombre dactivits par des moyens lectroniques. 1 limite : il ne faut pas me imposer didentification pralable si la dmarche en question ne le justifie pas. 2 : il ne faut pas possible de me demander des donnes supplmentaires celles strictement ncessaires. 3 : les donnes doivent tre donnes uniquement pour les finalits poursuivies. Les CT doivent amliorer la scurit de leur systme dinformation, et me peuvent utiliser le systme rfrentiel de la modernisation de lEtat. 4 : principe de la sparation des donnes. Les informations ne peuvent tre stockes que le temps ncessaire sans pouvoir donner lieu la constitution dune nouvelle base de donnes. Loi du 12 mai 2009 concernant les informations cadastrales, le CE a jug que laccs ces informations constituait un PGD dans une affaire du 12 juillet 1995 et confirm par la suite. Les pouvoirs publics doivent organiser la tltransmission de ces informations cadastrales. La CNIL a rendu un avis en la matire rendu public le 27 septembre 2007 et dans cet avis, elle a pos les conditions de communication par voie lectronique de ces fichiers. Elle a distingu les informations entre celles qui peuvent communiques aux tiers (les rfrences cadastrales et ladresse du bien) et celles qui ne peuvent pas (la date et lieu d e naissance du propritaire, exonration qui touche le bien). La rutilisation des informations cadastrales nest possible que si le propritaire y a consenti. Le rapport doit faire des amliorations au profit de lusager. Les principales conclusions de ce rapport sont que loffre dveloppait est trs htrogne, que le langage nest pas ncessairement comprhensible par lusager. Le rapport est plutt favorable un support identifiant identique qui pourrait avoir plusieurs supports dont la signature lectronique. Ncessite de prserver un traitement identique selon quon a un courrier papier et

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un courrier lectronique et il faut mettre disposition de lusager dautres canaux que ladministration lectronique. 1 ex : la dmatrialisation de la chaine comptable et financire qui a associ lensemble des acteurs, ordonnateurs, CT, comptables, la Cour des comptes, etc. Les enjeux sont importants et de plusieurs natures. Les changes des pices justificatives reprsentent lquivalent de 2500 tonnes papier, 27 millions d. Toucher lensemble de la chaine comptable et financire. Cette approche a ncessit une concertation entre les acteurs, il a fallu se mettre daccord sur les supports, linteroprabilit des systmes dinformation entre juges et ordonnateurs, sur les rgles darchivage pour les contrles. Cette charte de la dmatrialisation est un texte qui a fait lobjet dune signature de lensemble des acteurs, ce qui a t prvu cest le cadre gnral qui permet la dmatrialisation. 2 ex : la dmatrialisation des marchs publics. Concerne les PME, car ces entreprises reprsentent une part importante dans les emplois publics. Sinscrivait dans le cadre des actions programmes dans le plan ADEL, mais cette dmatrialisation sinscrit notamment dan s le droit communautaire, on a plusieurs directives en particulier du 31 mars 2004 qui concernent les procdures de passation des marchs publics, qui ont fait le choix de la dmatrialisation. Il sagit dlargir la concurrence et damliorer lefficacit de la commande publique parce que la dmatrialisation va permettre des gains de temps et des conomies. Lensemble des informations changes dans le cadre de la cessation des marchs publics peut tre trait travers des moyens lectroniques. Pour tre non discriminatoire, le traitement par voie lectronique ncessite que les formats soient gnriques, interoprabilit entre celui des entreprises et celui de la commande publique. Est propos le dveloppement de la signature lectronique. On a transpos en France ces directives de 2004, le texte de rfrence : dcret 17 dcembre 2008. Il est prvu qu partir de 2012, lacheteur sera oblig daccepter les candidatures et offres transmises par voie lectronique et que depuis 2010 il peut lui-mme demander la transmission des candidatures et des offres par voie lectroniques. 3 ex : guichet unique pour la cration dentreprise, depuis 2010, un entrepreneur peut crer en ligne son entreprise, on a cr un portail unique rendu possible par un travail de lensemble des acteurs. Chapitre 2 : la simplification du droit et des procdures administratives
me me er

On va sintresser 3 grandes questions : laccs au droit, les enjeux des usagers et des entreprises sur les consquences et les ractions des pouvoirs publics sur les cots de linflation et de la complexit normative, et les tudes dimpact des rpercussions de la norme. Section 1 : lintelligibilit de la norme et scurit juridique Sur la transparence : depuis un certain nombre dannes, le lgislateur a mis en place des dispositifs qui amliorent laccs au droit et la transparence de laccs au dr oit et de la rglementation, loi du 17 juillet 1978 modifie par lordonnance du 6 juin 2005 qui crait la CADA, loi du 11 juillet 1979 sur la motivation, la notification, les voies de recours, la loi du 12 avril 2000 sur les relations du citoyen avec ladministration qui consacre laccs au droit un service public qui relve de la responsabilit des pouvoirs publics, article 2 : les autorits administratives sont tenues dorganiser un accs simple aux rgles de droit. La mise disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorits administratives de veiller . Loi du 15 juillet 2008 qui touche plus les archives publiques, mais qui a des dispositions

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relatives laccs aux documents administratifs et tend le champ de comptences de la CADA et qui raffirme une garantie de la loi de 1978, lobligation de transfrer des demandes qui ont t mal formules. Le CE a trouv un nouveau PGD qui consiste en lobligation pour lautorit administrative de publier dans un dlai raisonnable les rglements quelle dite : arrt 12 dcembre 2002 syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale. Il y avait une tradition de secret de nombreux textes sur des rgimes indemnitaires. Sauf lorsquelle justifie sous le contrle du juge de circonstance particulire, lautorit administrative est tenue de publier dans un dlai raisonnable les rglements quelle dicte . Le CE a choisi cette voie plutt que de rpondre aux moyens invoqus par le syndicat, il invoquait la jurisprudence du Ccl, 3 moyens : la loi du 12 avril 2000, la jurisprudence antrieure du CE et dans un arrt du 17 dcembre 1997 Ordre des avocats la CA de Paris le CE avait jug concernant la diffusion dun dcret sur des bases de donnes juridiques lexistence dun libre accs aux documents juridiques et cest le CE qui avait jug que la diffusion des textes juridiques constitue par principe une mission de service public. Dcision du Ccl 16 dcembre 1999 qui a fait de laccessibilit et de lintelligibilit de la loi un principe constitutionnel. Dimension sur laccs au droit, laccs aux textes, aux nde sources normatives, et dune 2 dimension : une exigence de clart et de comprhension de la loi. 1. Laccs au droit A t analys en France dans le cadre de la codification, un des moteurs. On a aussi beaucoup mis sur les nouvelles technologies de linformation, Lgifrance en particulier. Laccs au droit pose un certain nomb re de difficults, en France on a une spcificit qui tient la place importante quoccupe le droit souterrain. La difficult de laccs au droit concerne la problmatique des relations avec lusager, technicit trs grande qui fait quun citoyen qui na pas de culture juridique ne comprend pas. On est arriv la constitution dun service public du droit en ligne qui est Lgifrance. On avait fait comme priorit de la rforme de lEtat le 12 octobre 2000, la possibilit daccder gratuitement pour tous aux textes juridiques les plus importants. De manire gnrale, les pouvoirs publics ont accentu leffort de diffusion du droit vers des publics non spcialiss. Le site viepublique.fr ou servicepublic.fr qui prsentait les principales institutions, les proc dures. On a considr que lintelligibilit et laccs au droit supposaient que le destinataire devait comprendre ce quon attendait de lui, amlioration de la qualit de la norme avec la capacit du destinataire final. Cela explique un dveloppement rcent qui est que dornavant sont publis un certain nombre de dcrets avec des explications, pratique anglo-saxonnes, il sagissait de publier avec le texte une explication sans valeur juridique. Laxe stratgique des pouvoirs publics a t la codification. A. La codification Il y a sur la codification une jurisprudence constitutionnelle. Le Ccl a prcis que la codification rpondait lobjectif constitutionnel daccessibilit et dintelligibilit du droit. La codification a connu plusieurs phases en nde France, depuis la 2 GM il y a eu 2 grands mouvements de codification. La relance de la codification a t importante entre 1948 et 1960. On met en place en 1948 une commission charge de la codification du droit et a aussi en charge la codification du droit. Cette commission est place auprs du Prsident du Conseil et regroupe tous les grands corps de lEtat. Il sagit pour la France damliorer la qualit des services publics et lefficacit des services publics. On part du postulat que la connaissance de la rglementation va permettre de renforcer la cohrence de laction publique et le rendement des services. On part galement du postulat que la simplification du droit va permettre lacclration des rformes, la modernisation, etc. On est trs ambitieux, on dcide de codifier lensemble du droit. A partir de 1989, nouvelle commission de codification o on dcide que la codification sera ralise droit constant. Plusieurs dispositions lgislatives vont galement sintresser la codification, loi du 12 avril 2000 vient prciser cette approche. Dans les travaux pour la codification, on na pas interdit cette mise en

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cohrence quand il y a des incomprhensions majeures. On a renvoy vers le domaine rglementaire des dispositions lgislatives qui relevaient en fait de larticle 37 de la C. Dans le Code du travail, on a eu plus de 500 dispositions qui sont parties vers la partie rglementaire, dlgalisation trs importante. On a trs vite renvoy la codification vers les ordonnances pour viter de surcharger les ordres du jour parlementaires. La codification a particip lamlioration du droit. Rapport de JL Wartsmann dcembre 2008 sur la qualit et la simplification du droit : il y a des lacunes dans le dispositif de codification qui nempchent pas que leff ort de codification doive tre poursuivi parce quon continue de considrer que cest la voie majeure daccessibilit au droit. Lacunaire en ce qui concerne le droit des CT, le droit europen et international avec des propositions faites, annexer au Code les dispositions du droit communautaire et internationales. Ce qui est galement propos cest de crer un phnomne de micro codification, cest le fait quil y a des branches oublies par la codification, en particulier pour certaines AAI o il y a des dispositifs juridiques qui justifieraient lexistence dun mini code. On a montr quil y a une instabilit dans certains domaines que le nombre darticles du Code modifis dans une anne est extrmement important. Consolidation de la codification est trs importante. B. le droit souterrain

Complexit juridique et du droit : rapport de 2006 du CE, circulaires et instructions font partie du droit souterrain. La loi du 17 juillet 1978 a essay de favoriser la publication de ces dispositions et larticle 7 de cette loi prvoit que les circulaires, directives, notes, instructions font lobjet dune publication. Un dcret 31 dcembre 2005 pris CE article 29 prvoit que lensemble des circulaires et des instructions doit tre publi dans un bulletin officiel avec une priodicit qui doit tre au moins trimestriel. La modernisation de lEtat est un lment du benchmarking (analyse comparative). Les pouvoirs publics sinspirent de sa jurisprudence, cd distingue ce qui prsente un caractre rglementaire ou interprtatif. Les notes, les instructions cest ce quapplique ladministration. Importance numrique de ce droit souterrain, rapport de 2006 du CE donne un certain nombre de chiffres, chaque anne les administrations centrales mettraient entre 15 000 et 20 000 circulaires, le CE dans son rapport crit laccessibilit du droit implique galement le droit pour le citoyen dtre inform sur linterprtation de ladministration et par consquent sur lapplication qui lui sera faite des dispositions lgislatives et rglementaires . En application dun dcret du 8 dcembre 2008 qui prvoit la publication des instructions et circulaires sur internet obligatoirement. Labsence de publication tait sanctionne par linopposabilit du texte, abrogation automatique de la circulaire au bout dun certain temps sans publication. Trs radicale comme solution, dcret 28 avril 2009 a fait en sorte que ce texte ne se retourne pas contre les administrs, les administrs doivent pouvoir continuer se prvaloir des circulaires et des instructions, en particulier fiscales mme si illgales. 2. Lintelligibilit et la qualit de la norme Aujourdhui, on sintresse la qualit de la norme. Lapproche qualitative de la norme a toujours dbouch sur une rflexion sur la norme, savoir si la bonne mthode. Dans tous les pays qui ont intgr cette dimension, on a un effort important port sur la qualit dcriture des textes, selo n le destinataire on ne va pas utiliser le mme vocabulaire. On a cr un Conseil pour la simplification du langage administratif par un arrt de 2001 quon a transform le 9 janvier 2007 par un autre arrt en comit dorientation pour la simplification du langage administratif, on le connat sous le signe COSLA. On a cr un organisme compos de reprsentants des usagers et en particulier et de tous les usagers au travers dorganisations reprsentatives de toutes les parties de la population. On a le Prsident de la Croix rouge, des reprsentants du secours catholique, Larrt du 9 janvier 2007 dit quil a pour mission de veiller lintelligibilit et la clart des documents administratifs destins aux usagers, notamment les formulaires. Il y a un souci cest lgalit des personnes face aux procdures et aux formulaires. Dcret du 11 dcembre 2009, rapport Mandelkern de mars 2002 trs connu sur les tudes dimpact.

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Ce qui est prpos cest que pour faciliter la comprhension du texte il faut voir le texte dans son environnement, publier un certain nombre dannexes pour favoriser la comprhension de la rgle. On essaie dtendre la philosophie de lexpos des motifs. Il sagit daccompagner les dcrets de manire ce que les dispositions rglementaires soient plus comprhensibles, faire gagner en intelligibilit. Savoir est ce que ces notices avaient ou non une valeur juridique ? Elles nont pas de valeur juridique propre. A la lumire du CE, il est probable que ces notices suivront le mme rgime que les dispositions interprtatives et ne sont pas susceptibles de recours. Cette exigence de scurit juridique fait partie des fondements de lEtat de droit, veut dire qu un citoyen puisse accder la norme et comprendre ce quon attend de lui, il faut donc que la norme soit intelligible, quelle ne soit pas trop imprvisible, pas rtroactive. Jurisprudence de la CJCE : au niveau communautaire, cest la 1 juridiction avoir affirm la valeur juridique du principe de scurit juridique, dans larrt du 6 avril 1962, principe gnral du droit communautaire, un des principes fondateurs duquel dcoulent de nombreuses exigences, signifie que tout acte de ladministration qui produit des effets juridiques doit tre clair, prcis, port la connaissance de lintress de manire ce que celui-ci puisse connatre avec certitude le moment partir duquel cet acte existe et commence produire ses effets juridiques . Jurisprudence de la CEDH : Elle a jug dans un arrt du 13 juillet 1979 Marckx que le principe de scurit juridique tait inhrent au droit de la CEDH. Pour elle, la scurit juridique signifie laccessibilit du droit, par ex des rgles de publicit. La France est condamne dans un arrt de 1992 au motif que les rgles franaises qui organisent la publication cr un tat dinscurit juridique qui met en cause le droit davoir accs effectif un juge . Il faut un minimum de clart et de prcision de la norme. Jurisprudence du Ccl : depuis un certain nombre dannes, le Ccl tient compte de ces exigences. Les premires dcisions, il ny avait pas de conscration directe, le Ccl a appliqu lexigence de clart de la loi sa jurisprudence sur lincomptence ngative. A partir du moment o une disposition lgislative est incomprhensible, il y a une tendance considrer quelle est entache dincomptence ngative, le Parlement na pas exerc sa comptence, larticle 34 exige que le Parlement fasse des lois claires et prcises. Sinon , on a de trs nombreuses dcisions, ex : 16 janvier 1982, 10 juillet 1985 (sur une disposition fiscale), dans cette affaire disposition fiscale peut avoir deux interprtations, et le Ccl considre que rien dans les travaux prparatoires naident la comprendre, incomptence ngative. Ccl se fonde sur plusieurs dispositions de la DDHC dans une dcision de 1999 pour considrer quil existe un objectif de valeur constitutionnelle dintelligibilit et daccessibilit de la loi. Cest dans cette dcision quil considre que la codification sintgre dans cet objectif. Dans la pratique, le Ccl ne veut pas censurer sur ce motif les dispositions quil examine. Lobjectif dintelligibilit est souvent utilis par les parlementaires et il est rare que le Ccl admette que la complexit de la lgislation est telle que cet objectif est mconnu. Cest en matire fiscale que le Ccl dans une dcision du 29 dcembre 2005 a censur une disposition fiscale en raison de son excessive complexit. Le ccl se sert de cette exigence pour tenter de participer un effort damlioration de la qualit de la loi. Il y a un rapport important du CE sur ce sujet. Lune des caractristiques de la rforme de lEtat dans tous les pays qui se sont lancs dans ce processus a t de lutter contre linflation normative et contre la dgradation de la qualit normative. Le CE avait dans des rapports antrieurs dj dnonc ce phnomne, la gesticulation normative qui conduit le gouvernement modifier sans cesse la lgislation. Dcision Ccl 29 juillet 2004 : sappuie sur la DDHC et qui considre quil existe une exigence de clart de la loi. La consquence cest que la comptence lgislative qui dcoule de larticle 34 de la C impose au lgislateur dexercer pleinement sa comptence y compris au regard de cet impratif. a signifie que ces dispositions lincitent dadopter des dispositions suffisamment prcises et des formules non quivoques afin de prmunir contre une
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interprtation contraire la C ou contre le risque darbitraire. Cette jurispr udence du Ccl est complte par une autre approche qui est de censurer dans une certaine mesure, des dispositions qui nont pas vritablement dobjet normatif. Cest contre ce procd que le Ccl est intervenu galement dans un certain nombre de dcisions pour supprimer les neutrons lgislatifs (expression du CE). Il y a une censure de ces neutrons lgislatifs dans la dcision du 21 avril 2005 relative la loi dorientation et de programme et de lavenir pour lcole : il rsulte de cette disposition que la loi a pour vocation de dnoncer des rgles de droit et doit par suite, tre revtue dune porte normative . Jurisprudence sur la prvisibilit de la loi : ce dbat se greffe sur la question de la rtroactivit de la loi, notamment en matire fiscale. En droit fiscal, il y a une instabilit normative, on a rgulirement des modifications assez importantes des textes. Domaines exposs aux effets conjoncturels, la difficult arrive quand linstabilit nuit lefficacit de la norme et latteinte des objectifs qui sont recherchs. Les tudes se sont consacres sur le rapport entre le droit et lconomie. Le rapport public sur le CE de 2006 sur la scurit juridique et complexit du droit : il y a des difficults sagissant la production normative avec 2 problmes majeurs, il y a un empilement du droit, et un problme de flux, cd quon fabrique de plus en plus de lois. En moyenne, on a 1500 dcrets chaque anne et qui sajoutent un stock de dcrets qui dpassait au dbut des annes 2000 dj 120 000 dcrets. Cela vaut galement pour la loi avec des stocks de milliers de loi, le CE recensait 9000 lois en vigueur. On a galement une instabilit trs importante qui vient relativiser leffort de codification. En moyenne, on estime que 10% du contenu dun Code est chang chaque anne, il y a la matire fiscale, le CGCT. Il y a des cots divers, et les Etats commencent sinterroger srieusement. Rflexion : nest-il pas possible de faire autrement que par ladoption dune norme juridique ? Le CE pointe du doigt la procdure lgislative et en particulier considrait que le responsable principal de lallongement des textes tait le Parlement en raison de la multiplication des amendements. De nombreux er textes ont faits les frais de ces amendements. Le 1 Ministre avait charg un groupe dexperts de faire des propositions sur les suites qui devaient tre donnes sur le problme de linscurit et de linstabilit normatives. Le rapport a procd des auditions, dont celle du vice prsident du CE qui avait repris un certain nombre des propositions en considrant quil fallait imprativement une intervention des pouvoirs publics, la jurisprudence du Ccl ne pouvant pas elle seule rgler le problme. Il montre bien le dialogue entre le CE et le Ccl pendant toute une partie de la Vme Rpublique. Le volume des lois en France a dcupl en 40 ans et ce phnomne sest fait en acclrant, multipli par 2 en 15 ans. On considre quentre un an et 2 ans, plus du tiers des dispositions fiscales volues. Lautre difficult cest la crdibilit de la norme, tout nest pas appliqu, cest lapplication de la norme vote mais galement ladoption des textes dapplication. On a des enjeux dmocratiques, des consquences conomiques, et galement des consquences financires et budgtaires. Sous linfluence de la crise financire, ces questions sont revenues sur le devant de la scne, on a dune part des enjeux budgtaires et des enjeux de comptitivit. On a plusieurs rapports rdigs la demande des pouvoirs publics su r les moyens permettant de renforcer lattractivit du territoire. Rapport pilot par un avocat assist par deux inspecteurs des finances : rapport Gibert de septembre 2004 qui concerne lamlioration de la scurit du droit fiscal pour renforcer lattract ivit du territoire. Ce dbat est la question de savoir quelle est limage que donne le systme fiscal, les procdures, ladministration fiscale ltranger. On a command ce rapport car au niveau international plusieurs rapports mettent en avant que la France a une horrible rputation sur linstabilit de la norme fiscale. Au cur de ce travail, on voit que le problme concerne les relations entre entreprises et administration. On veut restaurer la confiance dans la manire que ladministration fiscale se comporte avec les entreprises. La France tait relativement en retard sur ces rflexions et sur laccompagnement en amont des entreprises. Enjeu de scurit et de confiance dans un systme, pour les entreprises trangres cest encore plus difficile grer, et un investisseur sintresse au rgime fiscal, et le rgime

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franais ne donnait pas une image de stabilit pour rassurer les investisseurs. Question aussi de la culture de ladministration franaise qui reste tourne vers une administration de contr le. Il tait propos damliorer la transparence, ce qui signifie par ex de publier les rescrits, mais surtout le rapport pointe du doigt une question essentielle qui met la France dans une position atypique, cest la rtroactivit fiscale qui est lun de s lments majeurs de linstabilit fiscale. En France, ce qui change par rapport dautres pays, les limites sont celles poses par la jurisprudence du Ccl. En matire fiscale, cest un des lments les plus importants pour apprcier la scurit juridique, limpt va tre un paramtre dterminant dans les dcisions qui vont tre prises. Cela est extrmement mal peru ltranger tel point que Fouquet a crit quen matire de rtroactivit de la loi, la France avait ltranger limage dune rpublique bananire. La dcision de principe du Ccl sur la rtroactivit est celle du 22 juillet 1980, le Ccl a affirm sauf en matire pnale, la loi peut comporter des dispositions rtroactives . Le juge administratif et le juge judiciaire ont tent dencadrer la rtroactivit en matire fiscale. Cela concerne la loi, me sagissant de la loi fiscale, le CC et le CE ont considr que la rtroactivit ne se prsume pas. Le 2 axe consiste considrer que les lois rtroactives sont dinterprtation stricte. Parfois, la jurisprudence interprte une disposition fiscale interprtative de manire neutraliser leffet rtroactif : CE Rubin 23 juin 1986. Un autre problme de la rtroactivit fiscale, est la rtroactivit conomique qui est diffrente de celle juridique, le rgime prvu pour une dure sarrte avant la fin de cette dure. TA de Nancy 8 dcembre 1994 Entreprise de transport Freymuth : dans cette affaire, du jour au lendemain il y a une modification de la lgislation qui signifie la cl sous la porte dune entreprise avec une activit bien cible. Le TA considre que la responsabilit de lEtat es engage en raison de la brutalit du changement de lgislation, a veut dire que le TA avait accueilli le principe de confiance lgitime. Cet arrt a t censur dans la CAA et le CE a cart le moyen de la confiance lgitime. Il y a des centaines darrts de la CJCE qui font rfrence au principe de confiance lgitime. Dans sa jurisprudence il y a des conditions pour que ce principe puisse tre invoqu. Il faut que la lgislation, que le rgime juridique ait pu faire natre desprance lgitime. Il faut que loprateur soit de bonne foi, la CJCE carte les comportements spculatifs. Il faut que loprateur ait fait preuve dun minimum de diligence, sil y a eu des annonces pralables la modification il avait le temps de se prparer. Si ces conditions sont runies, lEtat ne peut pas trahir ses oprateurs et si a arrive, la CJCE va mettre en parallle les intrts imprieux et les intrts de lentreprise. La CJCE peut faire larbitrage en cartant le principe de la confiance lgitime. Linstabilit engendre un cot important pour ladministration fiscale. En raison de la complexit du droit fiscal, il y a des dispositions qui ne sont pas appliques et le rapport parlementaire de novembre 2008 explique ce phnomne. 3. Lexigence de scurit 4. La qualit de la rglementation Est apparue comme une rponse pour grer les problmes de stock et de flux. Trop de lois tuent la loi. Il faut amliorer la qualit de la norme. Cette question a t dveloppe au niveau communautaire, amlioration de la qualit normative. Les rponses ont touch la qualit de la rglementation et quelle alternative de la rglementation. Des circulaires ont t prises : la circulaire du 26 aot et du 30 septembre 2003. Dans celle daot, elle rappelle lensemble des ministres et des secrtaires dEtat, quil existe dautres outils part la loi et avant de crer de nouveaux textes, il faut veiller que ceux existants soient appliqus. Largument utilis cest er lencombrement de la procdure lgislative. Le 1 Ministre a dit ses ministres de ne pas encombrer les projets de er loi de dispositions de nature rglementaire. Par ailleurs, le 1 Ministre demande la dsignation dun haut fonctionnaire qui doit tre responsable de la qualit de rglementation et qui aura en particulier pour rle de veiller ce que les principes qui ont dvelopps dans le rapport Mandelkern de 2002 qui est fondamental car ce er sont sur la base de ses recommandations que sera dvelopp le programme mieux lgifrer. Le 1 Ministre donne des priorits sur la base de ce rapport :

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proportionnalit entre lobjet de la rglementation et la contrainte impos e aux usagers. La confiance dans lusager qui doit conduire renoncer un certain nombre de justifications. Stabilit minimale de la rglementation, recenser les dispositions obsoltes et doit tre associ aux travaux qui doivent conduire la cration dun indicateur de la qualit de la rglementation. Chaque ministre doit laborer une charte de la qualit de la rglementation. On explique quune rglementation de meilleure qualit doit faciliter son application par les intresss et que le ministre sengage uvrer pour une clarification et un allgement la rglementation, prendre rapidement les textes dapplication, amliorer la qualit des normes produites : mettre une phase pralable ldiction de la norme, parfois cela signifie une concertation avec les usagers, une mise en cohrence avec les autres dispositions existantes, la mise en place de mesures dexplication de la norme, amliorer laccompagnement des textes dans les services.
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La circulaire de septembre 2003 vient complter la 1 , et prcise les lignes directrices qui doivent guider les administrations dans llaboration de la charte de qualit de la rglementation. Il est demand ce que le ministre prenne conscience de la rglementation quil produit, quil faut avoir une apprciati on sur le volume des textes en vigueur, prenne conscience du flux annuel. Identifier les difficults de la nouvelle rglementation. Encadrement de formation des personnels, cest dailleurs ce mme texte qui redveloppe les dispositions relatives aux tudes dimpact vises par ce texte. Prise de conscience globale de la ncessit damliorer la rglementation. Rapport 2001 Manderlkern (europen, ne pas confondre avec le 1er) : accompagner la stratgie de Lisbonne, cd de favoriser la mise en place dune zon e conomique comptitive et la qualit de la rglementation doit y participer. Ide que la qualit de la rglementation est un enjeu national de la gestion publique. Consquence sur les entreprises et les charges administratives, on estime quen Europe, la charge administrative a reprsente entre 2 et 5% du PIB. Le rapport : les principes doivent sinspirer du principe de me ncessit. a signifie darbitrer entre les outils. Le 2 lment, la subsidiarit. Lautre principe cest la transparence accrue, galement lors de llaboration de la lgislation. Le principe de responsabilit : les autorits qui dictent une norme doivent sintresser son applicabilit. Lautre principe, cest laccessibilit, les destinataires doivent avoir une comprhension complte du mcanisme. Section 2 : le cot et linflation et de la complexit normative Rapport Pic parlait de systmatiser les tudes dimpact, et sur cette base que les premires tudes dimpact seront ralises. Capacit des Etats produire des normes de qualit. LOCDE a fait un rapport sur la France en 2004 : capacit du gouvernement de produire des normes de qualit. La France a un fardeau administratif plus lev que les autres. Pendant longtemps, a na pas pos beaucoup de problmes mais a nest plus le cas aujourdhui. Dans les raisons identifies par lOCDE, il y a une importance accorde au x outils rglementation par rapport aux autres alternatives. Tradition en France qui a justifi lintervention de lEtat et la production de normes dans une volont dunification du pouvoir central et dEtat garant dun certain nombre de principes. Il y a un attachement trs important la loi, on rsout par la loi un certain nombre de questions par la concertation ailleurs. La France a un classement ngatif et dautant plus si on prend en compte les petites entreprises et les entreprises innovantes. Innover en France cest trs lourd sur un plan administratif. LOCDE mentionne que les pouvoirs publics sont intervenus massivement en raison de linsuffisance du rle du Ccl et du CE. A la diffrence dautres systmes, la France ne connat pas des clauses de ca ducit automatique, ni des dispositifs de rexamen priode de la rglementation. Cela explique les raisons pour lesquelles depuis les annes 2000 la France a mis en place une stratgie cible sur les PME, les grandes entreprises. Sous section 1 : lapproche europenne

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1. Le concept de simplification au niveau des travaux du groupe Mandelkern et du rapport de 2001 La simplification du droit ne fonctionne pas si cest une opration ponctuelle. Pour produire des bnfices directs et indirects, a doit tre conu comme un processus. Les programmes de simplification ne fonctionnent que sil y a un soutien politique fort et durable. Il faut une stratgie densemble : il faut donner des objectifs au programme et quil y ait une visibilit. Il faut que les program mes de simplification soient pluridisciplinaires : considrations des juristes, des conomistes. Il faut galement que ces programmes sintgrent dans un processus de rvision de la rglementation existante, et quon intgre llaboration de la rglementat ion nouvelle. Il est important que le programme sintgre dans une stratgie densemble, il faut identifier les risques de tel domaine avant quel autre. Se pose le mme enjeu que pour la codification, celui de la consolidation. Des engagements mutuels sont pris pour une meilleure coordination du processus lgislatif, production de modes alternatifs de rgulation, pour le dveloppement des tudes dimpact, et la mise en place dun chantier de simplification de la lgislation communautaire. Amliorer la transparence, la scurit juridique. Lenjeu dans le programme mieux lgifrer cest damliorer la comptitivit europenne, tous les Etats sont amens faire une politique de simplification. Suppression de plus de 1300 actes normatifs, 10% des normes dictes. Ce qui a dj t ralis a permis de raliser des conomies suprieures 30 milliards deuros. Pour la commission, la rduction de la charge administrative est une des priorits qui doit favoriser la reprise conomique. Plusieurs outils : la rduction du volume de la rglementation, le dveloppement des tudes dimpact, des tudes dans cette matire dans la dfinition de mesures de charge administrative. LOCDE sintresse certains domaines spcifiques. Elle sintresse des thmes sur la politique de la concurrence, etc. Une bonne rglementation doit rpondre certaines exigences daprs lOCDE : il faut que la norme rponde des objectifs clairement identifis, la rglementation doit pouvoir raliser lobjectif en question. Elle doit produire de s effets positifs suprieurs au cot gnr. Une bonne rglementation doit minimiser les cots, simple et cohrente avec lensemble des autres rglementations. Le rapport Mandelker introduit ces exigences en France. La Commission publie rgulirement des rapports et rend compte domaine par domaine des progrs intervenus. Des procdures ont fait des allgements des contrles, en particulier dans le domaine de la pche ou en matire de politique agricole. On a simplifi les procdures du code des douanes pour moderniser la lgislation europenne et crer un environnement sans papier. On a considr que les services de tlcommunication sous entendaient de trs nombreuses oprations conomiques, et un effort dans de domaine pouvait avoir des effets plus larges. Section 2 : lapproche franaise Le problme du cot de la rglementation cest que cest un phnomne relativement occulte, difficile de mesurer le cot de la rglementation. Ce quil faut galement comprendre cest quentre en jeu la question de lquit, on considre quau-del dtre anticonomique, limpt est inquitable car pse plus lourd sur les petites entreprises. Une tude faite par lOCDE au Canada a rvl que les charges administratives taient de 8% du budget des PME. Circulaire du 15 mai 1996 mise en uvre du plan de rforme de lEtat : rduction du nombre dautorisations et de dclarations administratives pralables. Cest dans le cadre des travaux conduits au niveau interministriel au milieu des annes 90, quon a dcid de dvelopper la question de llargissement de l accord implicite lors du silence de ladministration. Recenser lensemble des rgimes dautorisations et de dclarations pralables qui existent : plus dun millier. Il faut avoir une autre approche entre ladministration et les administrs. Sintgre dans une plus grande confiance. On transforme lautorisation par une dclaration pralable. Lemprise administrative freine les initiatives. Lintrt de transformation lautorisation en dclaration cest que ladministration est informe. On peut accompagner cette dclaration dun dlai dopposition. Il faut rduire autant que possible le rgime des autorisations. Quand on ne peut pas, il faut essayer de voir si on ne peut pas maintenir le rgime assorti du principe de laccord implicite.

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On commence par simplifier les dmarches administratives courantes, et on supprime au total de trs nombreux formulaires. Rapport de dcembre 2008. Revient sur les exigences constitutionnelles dintelligibilit et de clart de la loi. Ncessit de mettre en place des outils, identification de lensemble des cots. Les difficults sont mthodologiques car il y a des obstacles surmonter qui consistent connatre les cots, laboration dindicateurs de mesure.

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Partie 2 : pour une gestion publique plus efficace a moindre cot

Chapitre 1 : la nouvelle gestion entre cohrence et gouvernance

Section 1 : leffort de modernisation de la gestion publique 1 llaboration de la stratgie gnrale de rforme Circulaire du 3/6/98 relative au programme pluriannuel de modernisation des administrations. Effort de rnovation du SP. On prvoit la mise en place dun programme pluriannuel de modernisation, ds lors il faut que chaque ministre organise une modernisation stratgique. On prvoit que la modernisation va tre pluriannuelle est quelle pourra donner lieu une contractualisation pour une priode de plusieurs annes. Il est prvu quil y aura mis en place dengagement rciproque sur les objectifs et compte rendu sur les rsultats. Il convient ensuite de donner davantage dautonomie au service. Il sagit galement d voir une vision stratgique sur la concentration, qui doit tre assez large, donc avec des organisations dusager et de syndicat. La premire des priorits dans la circulaire Jospin de 98 cest quelles sont les missions de lEtat ? Les responsabilits de celui-ci ? la fois au regard de la dcentralisation et galement compte tenu de la construction europenne. Donc il faut sappuyer sur limpratif de maitrise de la dpense publique. Mais il faut aussi grer les ressources humaines, laccs est donc plus sur la formation. Il faut galement dvelopper cette ressource en sappuyant sur des rapports de qualits. Il est ncessaire dapprofondir la connaissance des cots lis la qualit des d iffrents services, car sans cela on ne peut garantir une allocation optimale des moyens. Comit interministriel de la rforme de lEtat en 2000 : lide tait de conduire une rflexion stratgique qui veut transcender les clivages. Circulaire du 23/6/2003 relative aux stratgies ministrielle de rforme : lide est de faire de la reforme de lEtat une priorit en raison dune contrainte qui est la maitrise et diminution des PO et redploiement des DP. 4 priorits : la dcentralisation, la rforme budgtaire, la simplification des procdures administrative, la er rnovation de la prospective. On est dans une logique ministrielle, cest le 1 ministre qui donne la stratgie globale ladministration, puis le ministre qui applique dans leur service. Il sagit de tirer toutes les consquences de la LOLF. Evaluation rgulire par un comit dvaluation. On commence rflchir une conception im mobilire de ladministration. Les audits de modernisation cre par la circulaire du 29/9/2005. Ils ont chacun une mission courte donc pour un temps limit de 3mois. Mais ils sont critiqus comme tant peut ambitieux. Circulaire du 13/7/2006 pour tre parfaitement oprationnel il faut rigueur mthodologique le succs des audits repose sur la conduite de laudit et llaboration du plan daction au regard des recommandations. Le ministre conduit toujours des tudes. La logique de la RGPP est davoir un gain de productivit, cest amliorer le cot de ladministration. Le fait est que lorsquun texte rappel la mme chose cela sous entend un problme.

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Lanc lt 2007 et qui sinspire de lexemple canadien. Lide est quil faut en plus de simplification, rduire les dpenses de lEtat en abandonnant un certains nombres de sujet. La priorit est de diminuer les dpenses de personnels, et de fonctionnement pour redployer les gains vers des priorits politiques. On intgre les politiques dintervention, et cration daudits sur chaque politique publique (Justice, enseignement scolaire, DD). Ce pose la question de savoir qui paie ? On revoir larchitecture de ladministration centrale, par exemple, au ministre de lcologie, on regroupe les directions centrales. Avec la RGPP se pose aussi la question des dpenses fiscales. Puis dveloppement de mcanisme de contractualisation, ex : ministre de la culture. Il y a un aspect gestion des ressources humaines dans la FP. 2. Le pilotage de la rforme de lEtat Phnomne rcent. Rapport Picq de 1994, propositions importantes. Il tombe un moment o la rforme de lEtat tombe dans le champ de dbat politique. On crer un fond de financement pour l rforme de lEtat avec le comit interministriel de 1996. Ce quil faut cest donn de la lisibilit aux usagers. Ce fond vocation financer une certains nombre de rorganisation de ladministration. Accs sur : la qualit de relations avec les usagers, la qualit des dcisions publiques et la qualit de la gestion publique. La cration de ce fond, er saccompagne de la mise en place du CIR comit interministrielle la rforme de lEtat auprs du 1 ministre par le dcret du 13/9/1995, il devra clarifier les missions de lEtat, la simplification des dmarches administratives, lefficacit des SP et modernisation de la gestion publique. Il est prvu que parmi ces sources dinspiration, le CIR sinspire des grands rapports du CE, CComptecration partir de 2003 dun certain nombre de service ministriel. On crer la dlgation la modernisation de la gestion publique, une dlgation aux simplifications administratives et une agence pour le dveloppement de ladministration lectronique. Puis dcret du 30/12/2005 cration direction gnrale la modernisation de lEtat, DGME, auprs du ministre des finances. Elle se voit confier un certains nombres de missions 3 services : charg de la qualit et simplification ; modernisation de la GP, administration lectronique. Elle a 6 tches principales : modernisation des procdures efficacit de la gestion publique dmatrialisation utilisation des systmes dinformation simplification de ladministration qualit du service rendu.

Elle assiste les diffrents ministres. Elle se voit confier des tches en matire damlioration des systmes danalyse du cot des actions. Elle va faire lobjet dune rorganisation la suite du lancement de la RGPP, la DGME conduit son action dans le cadre de la modernisation de lEtat que constitue la RGPP il y a aussi un service conseil qui veille a la mise ne place des dcisions prisent au niveau de la RGPP. Enfin il y a un service projet. Lide est davoir un ple qui traduise de manire concrte ka ncessit davoir une vision globale pour permettre une meilleure gestion des politiques publiques. Section 2 : une gestion publique plus globalise La gestion dcentralise est la rponse adapte la complexit de la gestion publique. La dcentralisation est la solution qui est choisi pour tenir compte dun certains nombre dvolution. La nouvelle organisation de lEtat doit tre adapte la fracture territoriale. LEtat centralis nest plus en mesure de grer les difficults de situations. Rapport de 2005 de la cour des comptes, trs critique de lintercommunalit. Considration de GP : le

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bien fond de la dmarche intercommunalit repose sur la no tion de primtre pertinent. Lenjeu des critiques soulve la question de la pertinence de lintercommunalit. La cour des comptes va regarder diffrents SP au regard de la notion de primtre pertinent. Quel est le lien entre dcentralisation et dconcentration ? LEtat central et ladministration dconcentre se sont-ils adapts ? Rapport sur limpact de la dcentralisation sur les administrations de lEtat. Au-del des effectifs, lorganisation et les structures nont pas volu. Se pose aussi la question de limbrication des comptences ? La rpartition des comptences na pas donn lieu la clarification des responsabilits entre lEtat et les CT. LEtat ne doit plus intervenir directement dans les domaines de comptences transfres. Reforme de lEtat territoriale 2004, marque la prsence de lEtat au niveau du dpartement et de la rgion. La dconcentration t souvent vu comme un processus dconnect par rapport la dcentralisation. La dconcentration devait tre conut comme la suite de la dcentralisation. Loi dorientation du 6/2/1992 relative ladministration territoriale, exerce conjointement par les services dconcentrs de lEtat et les CL. La dconcentration est ma rgle gnrale de rpartition des attribution et des moyens entre les diffrents chelons de ladministration civile de lEtat. rupture de principe avec lide de subsidiarit. Lenjeu est dengager une modernisation de ladministration de lEtat. On procde des regroupements de dpartements, privilgie le niveau rgional. Globalisation de crdit au niveau des prfectures. Volont de mettre en place une interministrialit de terrain. Vecteur du renforcement du prfet comme pivot de ladministration. Loi du 25 dcembre 2007 cre au sein du comit des finances locales la commission consultative dvaluation des normes. Il y a la fois des reprsentants de ladministration, des CT et aussi du Parlement. Elle est obligatoirement prside par un lu des CT. Article L.1213-1 du CGCT. Son rle est dtre consulte pralablement ladoption de textes et elle va donner un avis sur lensemble des mesures rglementaires qui vont crer ou modifier des normes, ou lorsquil sagit de normes obligatoires qui simposent aux CT. Sagissant des textes de loi, il est prvu que le gouvernement peut la consulter. La distinction sopre entre mesure rglementaire et loi. Elle peut mettre un avis sur un certain nombre de dispositifs communautaires en prparation si elle est saisie, sur des propositions de textes communautaires qui auraient un impact financier et technique qui simposerait aux CT et leurs tablissements. Lorsque la commission se runit pour examiner un texte, elle va tre saisie du texte mais aussi dun rapport de prsentation et dune fiche dimpact financier qui va faire apparatre lensemble des consquences financires directes et indirectes des CT des mesures proposes. Il faut prciser la mthodologie pour arriver cette estimation. Il faut galement prciser quel va tre le cot de la mesure sur le fonctionnement des CT. Cette er instance voit son rle prcis travers une circulaire du 1 Ministre lensemble des membres du gouvernement er pour leur expliquer la dmarche suivre sur les textes quil prpare sur les CT, circulaire du 1 Ministre 22 septembre 2008 relative la mise en place de cette commission. Lobjet cest de mettre en uvre lun des pans de la rforme gnrale des politiques publiques (RGPP). En ralit, la consultation de cette instance est trs large car sont soumis consultation tous les textes qui concernent directement les CT mais pas seulement. Il peut sagir de dispositions qui concernent de nombreux acteurs, y compris privs, mais aussi des CT. Cest par exemple le cas de rglementation dactivits qui ne sont pas rglementes par les CT ou les tablissements, ex : la restauration collective, les crches. Sagissant des propositions qui portent sur des textes communautaires, la dlgation franaise est informe de lavis donn. Section 3 : les tudes dimpact et valuation pralable 1. Comment font les autres ? Au niveau de la commission europenne, il y a une utilisation croissante de la procdure des tudes dimpact et il y a de trs nombreuses communications de la commission. Dans le livre blanc, il est prcis que les

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propositions doivent tre labores en rflchissant sur lintervention de lUE, et sur la ncessite dune approche normative. Si une approche normative simpose, il faut une rflexion sur lensemble des consquences de la rglementation, incidence conomiques, sociales et environnementales, ce quon pourrait qualifier de dveloppement durable. Egalement une analyse sur les cots et avantages de loption retenue. Cest presque une valuation pralable. Dans dautres communications, cette approche est reprise pour avoir un e analyse globale sur lensemble des retombes positives et ngatives qui sont possibles. Il y a eu galement une reprise dans le programme mieux lgifrer , travaux de la commission sur la rglementation communautaire. Essayer damliorer et simplifier lenvironnement normatif europen, mais galement mesurer lensemble des consquences conomiques, sociales et environnementales pour permettre la cration dun Etat europen comptitif. Lenjeu cest de structurer le processus dlaboration des normes communautaires et laccent doit tre port en priorit sur les objectifs. Lenjeu est de cerner les difficults. Il faut identifier quelles sont les principales possibilits pour atteindre cet objectif. Il faut analyser aux impacts. On est un peu dans lvaluation car cest une approche transversale qui tient compte de la complexit des questions au regard des diffrentes conceptions politiques. Il sagit dun lment de communication, dinformation et de transparence du dispositif normatif. Cest aussi un moyen de justifier devant le conseil le choix ou loption propos. Au niveau des Etats, dans les pays anglo-saxons et en particulier au Canada, on a dans le cadre de ce programme de rforme de lEtat la relve , et parmi ce programme on a un programme de modernisation de lEtat trs important qui sappuie sur une valuation du cot/avantage de lintervention de lEtat, question de er savoir quoi sert la RGPP. Dispositif qui est pilot sous lgide du 1 Ministre, et il existe un comit interministriel sur llaboration des projets de rformes, et il faut que tout projet soit prsent avec une analyse administrative et financire. Cette valuation tait une condition de recevabilit pour un examen en conseil des ministres. Avec un tel dispositif, il y a une maitrise de linflation normative. Il y a eu une valuation et une dcision collective. Rsultat significatif, deux fois moins de normes promulgues. Autre exemple : le RU. Il faut une valuation pralable qui va permettre de dcider quelle va tre la forme er dintervention la plus approprie. Il y a une centralisation auprs du 1 Ministre concernant la rdaction des textes. Cette unit a des antennes au sein des diffrents ministres. Il y a galement des dispositifs qui permettent dtudier limpact et damliorer la qualit de la rglementation. Passer au crible la rdaction des textes sous un certain nombre de critres. Parmi ces critres, il y a la simplicit de la norme pour lutilisateur+une analyse sur la proportionnalit entre le fait dintervenir et le fait de ne rien faire, lintervention doit se limiter ce qui est ncessaire+il faut quil y ait une cohrence entre ce qui est propos et le dispositif normatif densemble qui existe. Ce qui est trs important cest que lvaluation finale dans le cadre de ltude dimpact, doit tre signe par les ministres. Engagement politique ministriel. Autre exemple : lAustralie. Il y a une mthodologie qui part dune analyse qui a t beaucoup copie en France, savoir quel est le problme rsoudre. Savoir sil y a une rglementation qui sapplique dj. Savoir quelles sont les options qui se prsentent, et quelles sont les contraintes de chaque option ? Puis il y a la phase dtude dimpact, pour chaque solution propose, comment ces options vont sappli quer ? On sintresse galement aux consquences de la rglementation du ct des autorits qui sont en charge de lappliquer. Quels sont ceux qui vont payer le prix fort ? Une fois quon a choisi, on va approfondir dans le dtail les conditions de mise en uvre, cette rglementation va-t-elle tre comprhensible ? Au vu des diffrentes expriences, il y a plusieurs approches. Il y a ltude doptions, et il y a lanalyse dimpact lorsque lune des options a t choisie. 2. Le cadre juridique et principes appliqus dans les tudes dimpact en France

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Le rapport Picq de 1994 est le 1 suggrer la ralisation pralable dtude dimpact avant toute nouvelle lgislation ou rglementation. Ce rapport a eu normment dinfluence. Cette recommandation est trs vite suivie er par les pouvoirs publics et le 1 Ministre lintroduit dans une circulaire du 21 novembre 1995 relative lexprimentation de la procdure de ltude dimpact. Il est prvu que cette exprimentation doit concerner les projets de loi et les dcrets et on exclu les projets de loi de finances. Il sagit de prendre en considration lors de llaboration du texte, de lensemble des consquences, ex : impact prvisible sur lemploi, et lensemble des pralables et des avantages attendus. Le bilan a t trs mitig. Plusieurs rapports ont t faits, notamment des tudes du Conseil dEtat et du Comit denqute sur le cot et les rendements. On considre que les prescriptions de la circulaire sont globalement respectes mais en ralit cest formel parce que ltude dimpact est un expos des motifs. Il sagit donc de prsenter et justifier ce quon a dcid, et ce nest pas lobjet de la rforme de lEtat. A la suite de ce succs relatif, la circulaire de 1995 est remplace par la circulaire du 26 janvier 1998 qui entend tirer les consquences des deux tudes. Le dispositif est revu mais pas intgralement. Le champ dapplication dtude dimpact est rserv aux projets de loi, ordonnances et projets de dcrets en CE. Sont exclues les lois de fi nances. La circulaire insiste sur le degr de finesse de lanalyse et en particulier insiste sur la ncessit de dvelopper lanalyse mais pour viter le formalisme en prcisant que ltude dimpact doit tre proportionne au sujet. Le degr de lanalyse doit tre proportionnel limportance des mesures proposes et sur leurs consquences. On essaie de lier ltude dimpact au dveloppement du travail interministriel. Ce qui est prcis cest le contenu, valuer les effets juridiques, budgtaires. Il sagit de sassurer de manire probante que lensemble des consquences ont t apprhendes avant la dcision parce quil faut une adquation entre la mesure propose et er lobjectif poursuivi. Selon le 1 Ministre, cest la condition ncessaire pour amliorer la qualit de gestion publique. Lanalyse dimpact doit comprendre deux parties : la 1 partie les enjeux et la mise en uvre. La 2 partie les impacts conomiques, sociaux, financiers sous une optique dune logique cot/avantage. Il sagit dapprhender la capacit de ladministration de mettre en uvre la rglementation au regard des moyens humains, et les moyens budgtaires. Il faut identifier en amont lensemble des autorits qui vont devoir intervenir. Elle a pour objet de renforcer lapproche sur lallgement de la rglementation, de la lgislation, et les dmarches administratives. La circulaire de 1998 va encore plus loin, elle prtend quil faut sintresser aux consquences en long terme. Il sagit dapprcier limpact, en particulier pour les consquences ngatives, du texte qui est propos. Sur les sujets concerns, on distingue les usagers, les personnes physiques ou morales, y compris les entreprises. Ce qui est prvu, cest de mesure lensemble des cots directs et indirects, court, moyen et long terme pour lEtat et les CT. Lensemble du dispositif est fond sur un bilan cot/avantage, trs proche dautres expriences trangres. a ne fait pas apparatre des volutions trs satisfaisantes. On trouve les critiques dans le rapport re Mandelkern de 2002 sur la qualit de la rglementation. Par rapport la 1 priode, le rapport constate quil ny a pas dvolution satisfaisante. Il y a des observations communes. Les tudes dimpact sont effectues mais formellement. Ce qui ressort cest que la valeur ajoute des tudes dimpact sur lexpos des motifs nest p as satisfaisante pour clairer la dcision car cest trs sommaire. Il met en vidence la faiblesse des lments chiffrs, il y en a trs peu, des lments de comparaison, labsence de prsentation alternative. Dans les griefs reprochs au dispositif, cest uniquement de la justification donc quelle est lutilit de ce dispositif ? Le rapport conclu la quasiinexistence dun rle quelconque qui serait jou par ltude dimpact dans le processus dcisionnel. Parfois, elle est mme rdige aprs llaboration du texte. Ce qui est en cause cest le mode dlaboration des dcisions gouvernementales. Dans le rapport de 2006 du CE il faut peut-tre une loi organique, la circulaire ne fonctionnera jamais . Il y a un problme qui tient la valeur des fondements juridiques, galement la faiblesse releve par dautres rapports qui montrent que lune des carences sur les autres options cest la quasi -absence doption non rglementaire. On voit
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lide quil va falloir hirarchiser les priorits, et rserver les tudes dimpact aux sujets les plus importants, les enjeux financiers les plus importants. Il y a deux manires de cibler : la mthode financire, les sujets qui ont un impact financier dpassant un certain seuil, ou faire des comparaisons. Toutes les propositions sont restes lettre morte. Le CE conclu son analyse par une partie pour reprendre la main : vers une loi organique ? . Lune des questions que se pose le CE est sur lopportunit quil y aurait replacer cet enjeu dans la hirarchie des normes un niveau suprieur la circulaire. Pourquoi ne pas aller jusqu subordonner le dpt dun projet de loi au Parlement dune tude dimpact ? Redimensionner lobjet de ltude dimpact. Il sagit de rendre plus cohrent les enjeux budgtaires. Ltude dimpact doit faire apparatre 4 points fondamentaux : Les raisons de la stratgie normative plutt quune autre approche non normative. Quels sont les effets attendus par rapport aux objectifs ? Il faut un minimum dappropriation de la dmarche par les agents concerns. Il faut veiller la distinction entre les articles 34 et 37. La loi est envahie de dispositions de nature rglementaire. On doit justifier comment les mesures proposes sinsrent dans le contexte normatif existant mais comment elles se situent par rapport la sparation article 34/article 37. Lorsque la complexit de la rforme le justifie, quil y ait une contre expertise.

En 2009, on a adopt une LO qui reprend ces recommandations. La rforme constitutionnelle de 2008 a insr larticle 39 un alina 3 qui mentionne que les conditions de prsentation des projets de loi sont fixes par une LO . LO qui permettrait de donner un encrage constitutionnel aux tudes dimpact. LO du 16 avril 2009 : il sagit dinsrer le dispositif dans lordre juridique, interne mais aussi larticulation du projet de loi avec le droit d lUE. Il faut que soit abrog lensemble des dispositions lgislatives et rglementaire qui contreviendraient. Doit prciser les conditions dapplication de ces lois sur les articles 73 et 74 de la C, pour les CT. Il faut que soient values les consquences conomiques, sociales, environnementales des dispositions et galement par type de destinataire qui va avoir grer les effets, les cots et bnfices et il faut prciser la mthode de calcul retenue. Egalement quelles vont tre les consquences sur lemploi public ? Larticle 11 de la LO exclu de cette obligation dtude dimpact les projets de lois de finances, de lois de financement de la scu et programmation des finances publiques. Le Ccl dcision du 9 avril 2009 prcise que les prescriptions de larticle 8 ne simposent que pour autant quelles ont vocation sappliquer au texte en cause. Le Ccl dautre part prcise que sil arrivait quun jour tout ou partie de ltude dimpact soit remise lAssemble aprs le dpt du projet de loi nest pas une irrgularit de la procdure mais le Ccl se rserve le choix dapprcier au cas par cas le respect des dispositions de la rticle 8.

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Partie 2 : Pour une gestion publique plus efficace au moindre cot

Chapitre 1 : la nouvelle gestion publique entre cohrence et gouvernance

Section 1 : leffort de modernisation de la gestion publique Processus continu qui permet dintgrer un certain nombre dchecs. La LO est un des lments de la rforme de lEtat. Dynamique ancienne, reprise trs large de concepts ou doutils dj dvelopps. 1. Llaboration de stratgies nationales de rforme 1) Les programmes pluriannuels des administrations, circulaire du 3 juin 1998 (circulaire Jospin) Logique de pluri annualit. La circulaire explique la ncessit de modernisation dans le cadre de la poursuite de leffort de rnovation du service public. Le budget est insr dans la rforme de lEtat, programme qui devrait durer entre 3 et 5 ans. Chaque administration doit mettre en place ce programme. Lintrt est davoir introduit un lment de dynamique, on espre que les administrations vont sappuyer sur u n rexamen de leurs missions et de leur organisation y compris avec les oprateurs, cd les tablissements publics. Il est prvu quil y aura des indicateurs et une publicit du dispositif et de sa progression. On prvoit que la modernisation va tre pluri annuelle et contractualisation sur la priode de 3 ans. Le programme doit prioriser la rflexion sur le dveloppement des administrations centrales vers les services dconcentrs. Il y aura mise en place dengagement quivoque portant sur les crdits de fonctionnement et des effectifs et sur des objectifs, ainsi que sur un dispositif de compte rendu et de rsultats. Cest une dmarche qui se veut transversale. Il sagit de rflchir la rorganisation interne du ministre, la fonction informatique, quant la gestion du personnel, contrle de gestion, etc. Une partie de la circulaire est consacre la gestion des RH, passer dune administration du personnel une vritable gestion des RH. Rflexion stratgique qui sappuie sur une concertation, avec les o rganisations syndicales et les organisations dusagers. Cette circulaire a des annexes avec les priorits du gouvernement quant ce re programme. La 1 des priorits est une rflexion sur les missions de lEtat , cd la fois au regard de la dcentralisation et galement compte tenu de la construction europenne. Il sagit galement de sintresser au niveau administration centrale et ladministration dconcentre et aux dmembrements. Limpratif de maitrise de la dpense ncessite un rexamen. Il est galement prvu que cet examen et cette planification doivent intgrer les enjeux de la redfinition des missions de lEtat ; rflexion que lEtat doit se reconcentrer sur le pilotage, laboration, contrler les normes. Sur les RH, ncessite de moderniser leur gestion, de dvelopper la gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences, de renforcer la formation et galement de dconcentrer la gestion des RH. La modernisation de la gestion publique doit tre loccasion de poursuivre la dmarche qualit, cd tout ce qui est accueil de lusager, dispositif de prvention des litiges, et elle doit sappuyer sur la dfinition dindicateurs de qualit. Il est prcis quil est ncessaire dapprofondir la connaissance des cots, volet de la LOLF qui nest pas encore oprationnel, lie lactivit des diffrents services car sans a, on ne peut pas favoriser une allocation optimale des moyens. Processus de rexamen systmatique des procdures, de lorganisation des services, etc. On a permis de dvelopper des mthodes et outils, lide cest quon va conduire une rflexion stratgique qui veut transcender les clivages direction par direction. Identification dun chef de projet. Mise en place de procdures de suivie. Certains ministres mettent en place des mcanismes de pilotage par objectif, et dans certaines administrations il

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y a des avances trs significatives. Certaines administrations dveloppent des indicateurs repris ensuite par la LOLF, en particulier par le ministre de la justice. 2) Stratgies ministrielles de rforme 25 juin 2003 (rforme Raffarin) Faire de la rforme de lEtat une priorit de la lgislature. Redploiement des dpen ses publiques. La rforme est organise autour de 4 priorits : la dcentralisation (et donc la rforme territoriale), la rforme budgtaire (LOLF), la simplification des procdures administratives et galement la rnovation de la prospective. LEtat doit er apporter un meilleur service un moindre cot. Stratgie ministrielle de rforme, le 1 Ministre sadresse lensemble des administrations. On trouve galement lide que ladministration de meilleure qualit renforce la er confiance du citoyen. Il y a lide que ladministration se rforme, elle y gagne, parce que le 1 Ministre sengage restituer une partie des conomies au ministre qui en est lorigine. Il est prvu que les ministres peuvent faire appel des inspections, des audits externes pour procder au rexamen des missions de leur dpartement. Il est prvu galement une liaison troite entre la mise en uvre des stratgies ministrielles de rforme et loption du budget. Volet important sur la gestion des RH : dconcentrer vritablement, des cadres au niveau territorial. Rduction du nombre de corps. Il sagit galement de dvelopper la reconnaissance au mrite, et en particulier comment er rmunrer au mrite ? Adapter les recrutements et comptences aux nouvelles missions. Le 1 Ministre insiste dans les deux circulaires sur la ncessit pour chaque ministre de simpliquer personnellement. Il sagit de capitaliser lensemble des dispositifs de simplification administrative. Ncessit didentifier de manire spare les fonctions support. On voit quil y a la volont de comparaisons internationales mais surtout la comparaison entre administrations comparables, comparaison interministrielle. Elments de comparaisons avec la Sude, le RU, le Canada. Lune des critiques cest la dconnection entre lexercice et la LOLF. Dans les propositions qui sont faites sur lexamen du dispositif, on propose sappuyer sur la mission. 3) Les audits de modernisation, circulaire du 29 septembre 2005 On souhaite mettre en place une dynamique de rforme, les audits doivent prsenter un caractre rgulier. Radiographier lensemble des administrations de manire rgulire, et on soblige avoir des audits qui ne durent pas longtemps. La circulaire prcise que cest lment cl du succs de la dmarche car a doit engranger un dispositif permanent de rexamen, et cest comme a quon va transformer ladministration et rformer lEtat. Il faut quil y ait un intrt partag sur les sujets qui font lobjet de laudit et sur les principales conclusions. Thmes sont dtermins conjointement et les ministres du budget et de la rforme de lEtat. Pilotage concerte avec le ministre concern. Il est prvu que les conclusions des audits doivent avoir un caractre oprationnel, il faut que a soit raliste, regarder le niveau actuel pour se fixer une cible quon peut atteindre avec un minimum de bonne volont, identifier tous les lments ncessaires la transformation. La circulaire du 13 juillet 2006 raffirme ce er caractre obligatoirement oprationnel. Le caractre oprationnel de lopration doit tre le 1 critre de laudit, lide, rsultat oprationnel dans les 6 18 mois. La circulaire insiste sur le succs des audits qui repose sur larticulation entre la conduite de laudit et les recommandations. Dans les qualits, il y a une systmatisation des tudes internationales. Il est prvu un audit par ministre tous les trois mois. a nest pas le grand soir de la dpense publique . Rapport fait au Snat qui dit que a reste du toilettage, a nest pas ce que font les canadiens, ce nest pas un rexamen des missions de lEtat. Lintgralit de la dernire vague, cest la RGPP. La logique, cest le gain. Rapport public de la Cour des comptes de 2009, partie importante consacre aux audits de modernisation. Pour elle, il y a une limite importante, cest quil y a des gains

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de productivit limits et on valuait les gains potentiels des 157 audits 7 ou 8 milliards deuros. Transparence de la dmarche de la RGPP. Un nombre daudits a t consacr aux nouvelles technologies mais quon a exclu presque systmatiquement tout ce qui ntait pas dpense de lEtat, en particulier tout ce qui concerne les oprateurs de lEtat, et les dpenses dintervention. On sest pench sur les dpens es de fonctionnement. En ralit, presque tous les sujets daudit, ont toujours t proposs par les ministres. Lautre spcificit cest quon est dans une logique de recherche de gains de productivit. On va amliorer le dlai de traitement des demandes. On mutualise un certain nombre de fonctions, gestion immobilire et modernisation de lachat public. La limite du pilotage des audits explique pourquoi on va faire autrement avec la RGPP, il faut une instance collgiale de la rforme place au plus haut. Meilleure manire de procder un arbitrage qui dpasse tel ou tel enjeu du ministre. Permet de rflchir une nouvelle organisation du travail gouvernemental. La RGPP cest vritablement la synthse de ce qui na pas fonctionn dans les dispositifs an trieurs. On a capitalis les expriences prcdentes en matire de conduite de changement. Il va tre repris la mixit des quipes. On va dvelopper un pilotage et un accompagnement du processus par une structure centrale. 4) La RGPP Lance en 2007 et sinspire de lexemple canadien. Les motivations : priorits de contrainte de la dpense et de non remplacement. Il y a eu des rapports sur la ncessit dune raction de rforme de lEtat, car dgradation accrue des dpenses publiques. Ide quil faut comme priorit, rduire les dpenses de lEtat en abandonnant un certain nombre de sujets, savoir si lEtat doit obligatoirement intervenir ? Il faut que les propositions rduisent significativement la dpense publique. Diminuer les dpenses de personnel et de fonctionnement pour redployer les gains vers les priorits politiques. Transferts trs importants entre politiques publiques. Il faut quil y ait une relation de partenariat avec les ministres concerns, souvent avec les secrtaires gnraux. Il faut prsenter les scnarios et le conseil de modernisation tranchera. Les quipes daudit doivent galement sintresser la mise en uvre oprationnelle. Le conseil de modernisation est prsid par le Prsident de la Rpublique. On raisonne non plus par ministre mais par politique publique. On intgre les politiques dintervention. Une quipe daudit est charg de la justice, une autre pour lducation, lautre pour le dveloppement durable. Ces audits sont mixtes, privs et publics. On va intgrer des domaines qui ny figuraient pas. ( rattraper) Le rapport de la Cour des comptes de novembre 2003 Le lien entre la dconcentration et la rforme de lEtat mais laccent est mis trs largement sur les enjeux de la dconcentration au regard de lamlioration de la fonction publique, du cot et de lefficacit de la dpense publique. Constat qui tient en 2 points : extrme htrognit dans lorganisation des services dconcentrs, et un phnomne du cumul de la dconcentration administrative et la dcentralisation administrative. La cour des comptes consacre toute une partie sur le rle du prfet au regard de la coordination des politiques publiques et mise en uvre des politiques interministrielles. La Cour des comptes justifie le choix de cette tude car la dconcentration constitue lun des noyaux de la rforme de me lEtat. La 2 motivation cest la LOLF parce quelle est conue sur un schma qui est celui de la responsabilit du gestionnaire, elle est fonde sur un systme qui entend dvelopper la mesure de la performance donc lapplication territoriale de la LOLF va renforcer le rle des chefs de service rgionaux ou dpartementaux, et en 2003 se pose un certain nombre de rflexions sur larticulation entre la logique des programmes ministriels et les missions interministrielles. La Cour va avoir un constat assez rserv sur leffectivit des principes poss en 1992, en particulier dans le cadre de la charte de la dconcentration. Principe qui sera plusieurs reprises raffirm dans des circulaires sur

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lorganisation et le fonctionnement des services et la porte de ces textes. Lhtrognit des services sexplique pour plusieurs raisons. Il y a des diffrences qui ne sexpliquent pas, qui ne correspondent pas la philosophie des textes. La Cour des comptes essaie de regarder si les services dconcentrs rpondent au dcret du 14 mars 1964 qui avait cherch unifier le nombre de circonscriptions administratives autour des prfectures. La loi du 6 fvrier 1992 reprenait cette trame et reprenait lide que les services dconcentrs devaient sorganiser au niveau dpartemental ou rgional, et jusqu la circonscription darrondissement. La loi avait essay de limiter la dispersion des niveaux de ladministration dconcentre. Le dcret de 1992 avait essay dorganiser par niveau dadministration les matires qui relevaient a priori de tel ou tel niveau. La loi disait que la rgion tait lchelon sagissant le dveloppement conomique, la culture, lamnagement du territoire, etc. Elle constituait lchelon de rpartition et de programmation des crdits dinvestissement, la contractualisation Etat/CT. Lchelon dpartemental tait rserv aux autres matires. A lintrieur dun ministre et entre les diffrents ministres, les organisations territoriales des diffrents rseaux sont trs diffrentes : certains fonctionnent de manire interrgionale, lchelon rgional, dpartement et infra dpartementale. Renforcement de lchelon rgional pour lquipement, lemploi et les affaires sociales. Au-del de cette avance de la rgion, le dpartement reste majoritaire en termes de nombre dagents, 1 pour 10. La Cour des comptes relve labsence de cohrence entre la mission et lchelon territorial dimplantation. Certains rseaux cumulent un chelon dpartement et un chelon rgional avec des structures qui sont de taille rduite, qui gnrent des cots de fonctionnement trs levs, regroupements entre le niveau rgional et le niveau dpartemental. La 2 observation de la Cour des comptes cest que ces services dconcentrs trop nombreux et clats, ne sont pas les seuls relais de laction locale des ministres. La dcentralisation a oblig un rapatriement du niveau dpartemental au niveau rgional, cration de plus en plus dtablissements publics. Il y a des difficults juridiques car leur autonomie pose parfois problme et le principe mme de leur autonomie est juridique et financire et peut tre parfois superficielle. Cette dconcentration donne lieu un dveloppement de la contractualisation entre ladministration et ses oprateurs, on appelle la dcentralisation fonctionnelle q ui est le fait de confier un EP avec un contrle de ladministration ou du ministre de tutelle, et la Cour dnonce une explosion de ces EP. On un certain nombre doprateurs placs sous la tutelle du Ministre qui interviennent. Pour la simple politique de lenvironnement, en 2003 il yavait 25 EP. Absence de coordination entre laction des directions rgionales et celle des EP. La LOLF a une importance en la matire. La Cour des comptes relve les difficults juridiques car la pertinence du recours un EP quand il sagit dun dmembrement de ladministration pose des difficults. Dans certains EP, le ministre nopre pas la tutelle quil devrait exercer. Parfois, situation inverse, lEP nest quune fiction et le ministre lutilise comme un service dconcentr . Ces observations sajoutent dautres observations de la Cour des comptes, savoir quel est le rle du prfet dans tout a. Ce rle nest pas satisfaisant compte tenu des enjeux de coordination interministrielle, et au niveau local, cest la condition de lefficacit de la gestion publique et condition de bon emploi des crdits avec galement la question des dpenses de personnel. La Cour des comptes revient sur les incohrences du cadre juridique du rle du prfet, et elle note que les tex tes de 1982 sont contradictoires parce que dun ct, il est prcis que le prfet dirige les services dconcentrs de lEtat, sous rserve des investissements des services extrieurs de lEtat, de tout ce qui concerne lducation, tout ce qui concerne les administrations financires, tout nde ce qui concerne la gestion immobilire, etc. La 2 incohrence cest que le principe qui reste est ananti par la circulaire du 12 juillet 1982 : ce principe ne signifie pas que dans la pratique vous deviez voquer l ensemble des affaires et vous substituer au chef de service. Placs sous votre autorit, ceux-ci ont un rle important jouer en particulier du contact quotidien des lus. Lorganisation de leur service, la gestion des personnels demeurent de leur propre responsabilit mme si elle sexerce par dlgation . Ils nont aucun moyen de pilotage mme pas dans la gestion des carrires et dans la notation. Dun ct, on entend conforter lautorit du prfet mais on ne lui donne
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pas lautorit ncessaire lgard des chefs de service dconcentrs. Cest une espce danimateur et a ne suffit pas pour produire des changements radicaux. Le principe de 1982 repose sur le rle du prfet et par dlgation, les chefs de service dconcentrs. Il y a des difficults : le problme de la rotation des prfets, entre 1990 et 2002 elle varie entre 1 an et 9 mois, et 2 ans/2 ans et demi. Limite en raison de la ncessit de reproduire chaque changement lensemble des arrts de dlgation de signatures et problme de pilotage au niveau du Ministre de lintrieur. Quand on change de prfet, soit on reproduit les dlgations, soit on les rcrit compltement avec souvent des changements significatifs. Cette diffrence est dautant plus inacceptable pour la Cour des comptes que pour une mme administration, les dlgations de signatures peuvent tre nombreuses. La Cour des comptes relve quentre larrive du prfet et la signature de la dlgation, scoulent 6 7 mois. Les prfets font observer quils sont rarement consults sur le choix des chefs de service et quand ils le sont, cest purement formel car le choix a dj t arrt. La Cour des comptes invitait les pouvoirs publics intervenir : elle considre quil est temps dadopter une rforme de ladministration dconcentre et quil faut compltement revoir lorganisation territoriale de lEtat pour limiter les consquences de cloisonnement, de la juxtaposition des services, du caractre htrogne de leur organisation, et elle demande que les pouvoirs publics rflchissent aux relations entre les prfets et les chefs de service dconcentrs. La Cour des comptes recommande que lEtat organise ces services dconcentrs autour dun certain nombre de grands ples et que lon rflchisse lapplication territoriale de la LOLF. La varit des dispositifs pour lutter contre les cloisonnements et lclatement des services dconcentrs. er En application de la charte de la dconcentration, une circulaire avait t prise par le 1 ministre du 23 fvrier 1993 qui essayait de remdier cet clatement en crant des collges de chefs de service. Il sagissait de renforcer er un dispositif qui navait jamais t rendu oprationnel. Lambition du 1 ministre est de faire de ce collge une sorte dtat major en rgion et en dpartement. Renforcer la capacit de pilotage du prfet et on essaie de trouver une structure o vont se runir ces diffrentes administrations pour quil y ait a minima une unit et une cohrence de laction de lEtat sur le territoire. Il sagit dune condition defficacit de laction de lEtat. Les rsultats ont t trs variables et dans certaines rgions ils ne se sont plus runis depuis des annes, a reste quelque chose trs formel. Prsente des intrts : permet de crer un lieu dchanges entre ces diffrents services dconcentrs et a permet au prfet de fdrer un discours commun minimal sur le territoire. Il sagit dessayer de dgager un diagnostic commun. Pas de volont politique suffisamment forte pour que ces structures puissent jouer le rle quelles auraient pu jouer. Possibilit pour les prfets de crer des chefs de projet. Larticle 11 du dcret de 1992 prvoit que le prfet peut aprs consultation des chefs de service concerns demander ce que soit dsign un chef de projet et il sagit davoir une utilisation concerne des crdits des diffrents services autour dune priorit territoriale. Lenjeu est davoir un travail de coordination et travail commun de diagnostic et de suivi qui doit permettre remdier aux inconvnients des cloisonnements administratifs et des clatements des structures administratives. Dcret du 20 octobre 1999 reprend et dtaille le dispositif en insistant sur le rle de coordination. Ce qui est prvu par la charte de la dconcentration cest la poss ibilit pour le prfet de crer des ples de comptences lorsquil y a une mission ou un domaine pour lesquels les comptences des diffrents services sont complmentaires. La circulaire de 1993 prvoit que ce dispositif doit tre privilgi sagissant des domaines prioritaires de la politique du gouvernement car elle va gagner en efficacit. Le CIRE a dit quen ralit il y avait un problme de dure, ces dispositifs doivent sinscrire dans la dure, et se posait le caractre provisoire de ces structures et galement le fait quau-del de ces deux dispositifs de la charte, on a galement des structures me informelles. Le 3 dispositif cest celui des dlgations interservices. Dispositif qui avait t propos par le CIRE en 1999 et qui avait aussitt t adopt dans le cadre dun dcret du 20 octobre 1999. Rponse aux constats faits au CIRE quil faut un responsable, quelqu'un qui soit responsable dune mission et lui clairement identifi. Le responsable de cette dlgation reoit autorit fonctionnelle sur les chefs de service, on va plus loin que les dispositifs prcdents. Ce responsable peut tre dsign ordonnateur secondaire dlgu. La Cour des comptes

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sur ces dlgations interservices relve que ce dispositif ne parvient pas rompre le lien entre le service dconcentr et son administration centrale. Le tournant cest le dcret du 29 avril 2004 qui tire toutes les consquences des constats de la Cour des comptes. Il sagit de permettre la mise en uvre de la LOLF au niveau territorial. Il sagit ga lement de renforcer la visibilit de lEtat au regard des CT. 3 lments dcisifs : rorganisation complte des services dconcentrs de lEtat en 8 ples rgionaux qui sont placs sous lautorit du prfet de rgion. Ce dcret renforce considrablement le rle des prfets de rgion. Il sagit de renforcer la cohrence de laction de lEtat au niveau local. Au-del de ces 8 ples, il y a la mise en place du CAR (comit de ladministration rgionale) qui est ltat major. Le dcret de 2004 met en place les plans daction stratgique de lEtat en rgion, les PASER. Le dcret est une tape importante dans la rforme territoriale et le prfet de rgion devient le garant de la cohrence de laction de lEtat. On va mettre en place de nouveaux instruments et on simplifie le cadre juridique de laction territoriale de lEtat en simplifiant les dlgations interservices. Ce qui est dit cest que le prfet de rgion donne des orientations gnrales et coordonne les actions des prfets de dpartement. Pas de remise en cause de lchelon dpartement comme chelon du droit commun de laction de lEtat, la rgion a un ple stratgique. Le CAR examine quels sont les moyens ncessaires la mise en uvre la politique de lEtat, parfois rle consultatif sur la mise en uvre de la LOLF au niveau dconcentr. Il donne un avis sur le fonctionnement des services de lEtat dans la rgion, et sur les contrats entre lEtat et la rgion. Il peut tre consult sagissant des dcisions dinvestissement public de lEtat en rgion, donc il a un rle dassistance au prfet. Le CAR se compose des prfets de dpartements, des chefs de ple rgionaux de lEtat et dun certain nombre de secrtaires aux affaires rgionales du TPG. Il y a le ple ducation et formation pilot par le recteur dacadmie. Un ple gestion publique et dveloppement conomique pilot par ladministrateur gnral des finances. Un ple transports, logement, amnagement qui est pilot par le directeur rgional de lquipement. Un ple sant publique et cohsion sociale dirig par le directeur gnral des affaires sociales. Un ple conomie agricole et monde rural, un environnement durable, un emploi et insertion professionnelle et un ple culture. Le dcret de 2004 est explicit par une circulaire du 16 juin 2004 qui porte application de ce dcret. Il y a trs clairement mention du renforcement du rle du prfet de rgion et lbauche dune articulation nouvelle des prfets de rgion et ceux de dpartement. Rappel des principes poss par la loi. On trouve galement dans cette circulaire le dtail des pouvoirs du prfet de rgion au regard des services dconcentrs, il y a une unit des services de lEtat sur le territoire sous lautorit du prfet. Est prcis dans la circulaire la manire dont le prfet va donner dlgation un certain nombre de chefs de service dans le cadre de dispositifs repris, un chef de projet, mise en place de ples de comptence. On simplifie sur un plan juridique ces procdures. On affirme trs clairement le caractre dordonnateur secondaire unique du prfet sagissant des dpenses civiles de lEtat. A er partir du 1 janvier 2006, application de la LOLF au niveau des services dconcentrs et les crdits sont disposition du prfet et cest par dlgation de signature que le cas chant, les crdits seront confis aux chefs de service. Le prfet a un regard sur lensemble des BOP du territoire. a lui permet de sassurer de la cohrence entre eux. Il va pouvoir sassurer du compte rendu dans la mesure de la performance et les lments qui ont servi la mesure de cette performance. Un certain nombre de dcisions sont la synthse de dcisions prcdentes mais aussi des dcisions qui navait pas t prises sagissant de la simplification des structures dconcentres en particulier il y a un certain

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nombre de regroupements dcids dans le cadre de la RGPP. Loi du 4 fvrier 1995 : on avait essay de provoquer des regroupements fonctionnels de services dconcentrs et ctait au cur de cette loi. On a demand au prfet de faire un certain nombre de propositions, de regroupements fonctionnels de service, de rorganisation des services de lEtat dans un dlai de 18 mois. Ces regroupements fonctionnels ont plusieurs ambitions : renforcer lefficacit de la gestion publique, renforcer la polyvalence des services, rquilibrer la prsence sur le territoire. Le dispositif prvu est dtaill par un certain nombre de circulaires, et surtout celle du 24 octobre 1995 qui demande aux prfets de rgion et de dpartement de trouver des regroupements entre le niveau dpartemental et le niveau rgional. Il sagit de proposer des mutualisations de services en particulier lorsque lchelon rgional est trop loign et le dpartemental trop proche. On demande de faire des regroupements de services avec des missions comparables. On a beaucoup plus de structures quavant. LIGA concluait que la mthode exprimentale nest pas la bonne car elle est dune grande fragilit, incapable de surmonter les oppositions en changements en labsence er de relle volont politique. La RGPP prend des dcisions dans le cadre du 1 conseil de modernisation de lEtat du 12 dcembre 2007, on revient sur les deux principes de base, on tait rest un caractre limit du rle du prfet de rgion en 2004. On revient sur le principe que le dpartement est lchelon de droit commun de lEtat. Lide cest rduire les dpenses publiques, donc on rduit le nombre dimplantations, on mutualise autant que possible et on renforce la cohrence de laction de lEtat : le renforcement du prfet de rgion et de linter ministrialit, et on cre galement des grandes politiques publiques de directions rgionales. Il y a deux types de regroupements : certains concernent un mme primtre ministriel. On sintresse aussi lchelon dpartemental avec la RGPP. Lchelon rgional sera lchelon de droit commun, et le dpartement est rorganis et le fil directeur est le service rendu lusager, la rponse aux besoins prioritaires des populations : scurit, gestion des crises financires et fiscales, ducation. Circulaire du 31 dcembre 2008 sur ce sujet. On va avoir une structure des services dconcentrs resserrs et on va regrouper un certain nombre de services, diminuer par deux en regroupant les services de lEtat au niveau du dpartement. Cela permet de rendre moins coteux la ralisation de ces missions. 2. La recherche dune gouvernance largie Etat, CT, administrations de scurit sociale Dans le cadre des critres de Maastricht, la notion mme de finances publiques est globale, cest lensemble des administrations publiques, primtre dans la gouvernance dans le respect de ces critres qui ncessite une approche globale quil sagisse de la dette et du dficit public. On saperoit que dans les Etats qui ne font pas partie de lUE, il y a une recherche de rponse et de gestion coordonne. Prsente un certain nombre denjeux dans le contexte de la crise financire et conomique. Des travaux de lOCDE de 2009 sur la question de faire travailler en semble les diffrentes administrations publiques. Prsent comme une ncessit pour avoir une rponse efficace. On ne peut pas avoir aujourdhui une approche de la gestion publique segmente et on ne peut pas raisonner uniquement au niveau de lEtat central sil ny a pas une synergie entre le niveau central et le niveau local. Ce qui a jou galement un trs grand rle, cest le vieillissement de la population dans les pays de lOCDE. Sagissant de la France, on a eu un dclencheur cest les conclusions du rapport Pbereau sur la dette publique. Lun des thmes du rapport cest au -del de la dette, cest la soutenabilit, cest la capacit dune conomie rester solvable, cd garder des marges de manuvre budgtaire et couvrir le financement de sa dette. Cette soutenabilit des finances publiques explique pourquoi des pays simpliquent dans la pluri annualit budgtaire. En France, avec le dcret du 5 mai 2006 sur la confrence nationale des finances publiques et cration du conseil dorientation des fi nances publiques, on cre deux structures. Lide cest quil faut un diagnostic partag sur lassainissement des finances publiques sans se renvoyer la faute. Il y a les finances locales et les finances sociales. On voulait mettre en place un pilotage global des finances publiques et on considrait que ctait une condition du redressement des finances publiques ce

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consensus de tous. Deux instances qui ont pour vocation instaurer un dialogue Etat, CT, administrations et scurit sociale sur les finances publiques. Le conseil dorientation des finances publiques est lorgane de prparation de la confrence nationale des finances publiques qui est annuelle. Il labore chaque anne un rapport public. Dans le cadre de ces travaux, on sest orient vers la pluri annualit budgtaire en France. On runit la fois les principaux ministres, les rapporteurs gnraux des finances, les prsidents des commissions parlementaires en charge des affaires sociales, re des organisations syndicales, des personnalits qualifies, etc. Ce dispositif a fonctionn 3 ans comme tel. 1 er runion le 20 juin 2006, une le 12 fvrier 2007 et la dernire tait le 28 mai 2008. Dispositif prsid par le 1 Ministre. En 2006, il y a un consensus mais les relations financires vont tre abordes et les gens vont se fcher. Le sujet qui fche est la proposition dun rapprochement des projets de loi de finances et les projets de financement de la scurit sociale. Les CT et la scurit sociale ne se sentent plus concerns et en 2008 on parle de la ncessaire maitrise des finances publiques. On a plac sur un pied dgalit les problmatiques concernant les finances fiscales et les finances sociales. Le 28 janvier 2010, confrence nationale sur le dficit. Il sagit davoir une approche concerte mais dispositif qui souffre dobstacles conjoncturels : les lections rgionales et des CT de gauche ont boycott le dispositif. Lun des enjeux cest de faire bnficier les administrations de scurit sociale et les CT de lexprience de lEtat dans la maitrise des dpenses. Des groupes de travail ont t constitus, notamment un qui a pour mission de travailler sur une rgle dquilibre qui simposerait lensemble des administrations. Groupe de travail aussi sur la maitrise des dpenses locales, un autre sur le pilotage des dpenses dassurance maladie et un sur la dette sociale pour proposer des solutions sur le traitement des dettes de la scurit sociale. 3. Le dveloppement de la pluri annualit budgtaire A la demande du conseil de lorientation des dpenses publiques, quon va charger lIGF (inspection gnrale des finances) du rapport pour amliorer les finances publiques, le rapport Guillaume. Retard de la France au regard de la pratique dun certain nombre de pays de lOCDE qui ont une pluri annualit budgtaire qui leur a permis de maitriser leurs dpenses publiques, et de passer de leur situation de dficit prolong un quilibre budgtaire. A. La rforme constitutionnelle relative la pluri annualit Rforme de larticle 11 de la C dans le cadre de la rvision du 23 juillet 2008, et on a cr les lois dorientation pluriannuelles des finances publiques. Il sagit de sanctionner par un vote du Parlement une stratgie nationale des finances publiques cd lEtat, les administrations de scurit sociale et les CT. E Les orientations pluriannuelles des FP sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Ce sont des objectifs qui visent au redressement des FP sans augmentation des prlvements obligatoires, et donc objectifs qui doivent tre atteints par une maitrise de la dpense publique et donc on va fixer des objectifs de progression de maitrise de la dpense. Le budget pluriannuel fonctionne sur la base de plafond global de dpenses fix au budget gnral de lEtat sur les prlvements de recettes et sur les affectations de recettes. Lenjeu cest quon ne dpasse jamais le plafond de dpense, et si on veut financer des priorits, il faut raffecter des crdits. a a un rle dans les dpenses fiscales. Il fonctionne sur une base triennale, sur chacune des annes de la programmation on a un plafond. On a aussi des plafonds pour chacune des missions ce qui permet dalimenter les conclusions de la RGP P. re 1 priode pour la France : 2009-2011. Dans dautres Etats, on a plus de recul, et lIGF avait prconis de sinspirer de ces expriences trangres. Elle lavait tudi aux Pays-Bas, en Sude et au RU. Maitrise de la dpense publique et assainissement budgtaire. Enjeu de lefficacit des finances publiques. Pour respecter nos engagements

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communautaires, nous adressons les prvisions sur 3 ans dans le cadre du programme de stabilit. Mais il y avait une dconnection parfaite entre les deux exercices. Les pays qui se sont lancs dans ces dispositifs ont observ un retour lquilibre budgtaire. Repose sur une stratgie qui sappuie sur des agrgats, un plafond de dpense, des soldes, etc. La France est en retard au sein des pays de lOCDE, depuis les annes 2000 cest un standard que deffectuer ce type de projection pluriannuelle, connatre les risques budgtaires venir et en particulier les consquences du vieillisement de la population. Les franais ont toujours une approche de la gestion publique extrmement juridique. 1) Lenjeu de discipline budgtaire On articule la stratgie pluriannuelle et le budget annuel. a veut dire quon veut donner un caractre contraignant aux cibles que lon se fixe. La commission europenne est favorable cette approc he car elle dplore le caractre superficiel des projets quelle reoit car leffort est toujours repouss lanne suivante. La russite de lexercice ncessite de dpasser les simples de dpense pour sintresser aux recettes fiscales. On simpose cette discipline notamment pour la fiscalit drogatoire. Les dpenses fiscales drogatoires ont mang 40% des dpenses fiscales, et la moiti pour les dpenses nouvelles. La France avait t critique par la Commission europenne car dautres Etats avaient t plus prudents. Il ny a pas de remise en cause du vote annuel du budget mais les crdits et les objectifs sont souvent exprims dans un cadre pluriannuel, cadre tant gnralement de 3 ans. On va centraliser et arrter par un vote du Parlement le plafond de dpense. Elment fondamental pour le redploiement des crdits. La pluri annualit budgtaire saccompagne parfois dune discipline encore plus grande dans certains pays, on a ajout une autre exigence, ne peut financer par lemprunt les dpenses de fonctionnement (mme rgle que dans les CT en France). Aux EUA, en 1985 et 1987, on a mis des dispositifs contraignants pour les FP, loi Gramm-Rudman Holling, on avait limit les dpenses par des coupes automatiques si on dpasse les crdits. 2) Les expriences trangres Lexprience amricaine a influenc lensemble des rformes adoptes dans les pays de lOCDE partir de la fin des annes 90. En Espagne, comme en France, on avait choisi lapproche normative. Arriver lquilibre budgtaire ou arriver une situation dexcdent. En Espagne, a couvre une priode de 3 ans avec des rsultats significatifs en Espagne, le cur du dispositif tant fond sur une volont politique trs forte. A partir de 2005, lEspagne a enregistr des excdents budgtaires aprs 30 ans de dficit, et en 2007, lexcdent tait de 2 du PIB. Fixation de plafonds de dpenses partir dun objectif de stabilit budgtaire dfini pour lEtat. On appelle a le programme de stabilit en Espagne. Ces plafonds sont accepts par le gouvernement avant que la procdure budgtaire soit engage. On a donc une procdure contraignante dencadrement des dpenses o on va fixer au dbut de la procdure budgtaire un plafond et aprs on adapte les dcisions budgtaires pour se conformer ce plafond. La Sude sest impose cette procdure, et a a emport des rsultats avec des diminutions de prs de 10 points du PIB des dpenses publiques. a a modifi la procdure parlementaire parce que le Parlement se me prononce en 2 tapes : ltape prliminaire qui est la fixation du plafond. La 2 tape, au niveau des ministres dpensiers sengagent les discussions budgtaires. Le Parlement approuvera la ventilation au sein des diffrents ministres. Elle est fixe partir de secteurs dquivalence. Procdure a pplique en Sude, mais aussi au Danemark et dans dautres pays de lOCDE. Il y a des enjeux importants de ces approches : la transparence des dcisions budgtaires et la coexistence entre pluri annualit budgtaire et gestion axe sur la performance, et le lien entre pluri annualit budgtaire et la RGPP qui est de mesurer les implications budgtaires des choix prsents, ex de la Nouvelle-Zlande : loi adopte en 1989 qui oblige le gouvernement prsenter sa stratgie pluriannuelle sur une priode de 10 ans. La loi sur la

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responsabilit financire de 1994 veut rformer la procdure budgtaire, obligation de prparer le budget au regard des risques futurs avec galement un objectif de maintien des impositions. Lexemple le plus significatif cest lorsquon a une valuation des sincrits budgtaires fait par un organisme tiers. Redresser les finances publiques signifiait limiter les dpenses publiques. Il faut une sincrit des prvisions, et au Canada on a adopt le parti de faire expertiser les prvisions du ministre des finances par un organisme tiers. Il y a presque un pacte social au Canada, cd un consensus politique et au niveau de la population. Le gouvernement canadien stait engag rduire la dette et affecter les conomies et les surplus de recettes fiscales des rductions dimpts. Lien entre lensemble des rformes de type LOLF et les dcisions de passer une pluri annualit dans la plupart des pays de lOCDE. Lorsquon passe aux objectifs des indicateurs, on passe un horizon de 3 ans. En GB, il me y a eu un 3 phnomne, multiplicit dagences qui sont confies un certain nombre de missions. Lintrt est de donner une visibilit au gestionnaire public en change dobjectifs quil doit atteindre. Lien trs important entre lautonomie de gestion et la ncessit du gestionnaire de ne pas tre enferm dans un corset de lannualit. Lien entre pluri annualit budgtaire et les rvisions priodiques des programmes (type RGPP) : la RGPP 1 avait pour rle de dfinir la feuille de route des rformes et enveloppes budgtaires pour les 3 prochaines annes. On passe dune logique du budget de reconduction une logique de rexamen premier euro. Trs grande persistance avant de la reconduction dun budget dune anne sur lautre. Lorsquon passe dune gestion traditionnelle une gestion axe sur la performance, on ne raisonne plus une logique ministrielle. a veut dire que lenveloppe budgtaire peut tre ventile de manire diffrente entre les diffrents ministres, il faut des mcanismes de raffectation des crdits. Dans tous les pays de lOCDE on a rforme de lEtat et amlioration des services pour lusager qui sont intgrs. LAustralie pratique cette gestion depuis les annes 80. La Banque mondiale a ralis une tude sur 10 ans. Elle a mesur sil y avait conomie budgtaire mais au-del des rallocations budgtaires opres. Ce quon a fait en GB cest de procder un me examen base 0, cd que dans le cadre de la 2 vague de rexamen, ils procdent un rexamen cibl dans les domaines prioritaires partir dune base 0 des budgets des diffrents ministres. Permettre un redploiement des dpenses de fonctionnement dans les dpenses dinvestissement. Dans le cadre de la priode 2008 -2012, la priorit est de diminuer de 5% par an les dpenses des programmes non prioritaires pour affecter ces crdits sur les transports, la sant et lducation. 4. Gestion publique/gestion prive : quelles volutions des principes juridiques ? La gestion publique a fait lobjet de dbat entre une approche juridique et une approche managriale. Certains pensent que lapproche conomique menace lapproche publique. Contestation dans le cadre de ces rformes au profit du culte de lefficacit dune approche juridique avec une contre critique qui consiste rsumer le dbat : la lgalit est contre productive. Opposition entre droit priv et droit public, et opposition acte unilatral et contrat. Approches binaires remises en question. Ces volutions ont dplac la ligne de dmarcation entre droit public et droit priv. Lvolution des modes de contractualisation est trs significative. On a cette contractualisation qui se dploie comme un mode de rgulation y compris au niveau administratif. Globalisation dans une matrice contractuelle en GB avec des contrats qui permettent une grande libert contractuelle entre la commande publique et les partenaires privs et une souplesse dans les montages juridiques. Cette libert contractuelle a cherch tre scurise par les pouvoirs publics et au fil du temps, le nombre des modles contractuels a diminu avec une standardisation relative des types de contrats parce quon a eu une approche cot/efficacit des dispositifs. Dans lexemple des PPP, loi de simplification du droit du 2 juillet 2003, permettent une globalisation des contrats qui ntait pas possible, qui permet dans un mme dispositif contractuel de runir des prestations de travaux, de services, etc. Il y a des enjeux comptables importants mais mconnus. Evolution des

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normes comptables internationales qui jouent directement sur les PPP notamment sur la rpartition du risque. Dans le cadre des normes comptables internationales et qui rgissent la comptabilisation de la dette et du dficit, certaines se sont intresses aux PPP. Permet damliorer les critres de convergence de Maastricht. On privilgie le partenariat. Livre vert 30 avril 2004 commission europenne sur les PPP formes de coopration entre les autorits publiques et le monde des entreprises qui visent assurer le financement, la construction, la rnovation, la gestion ou entretien dune infrastructure ou fourniture dun service . Partage diffrent entre acteurs publics et acteurs privs. La notion de gouvernance est importante. Remise en cause de ladministration publique, on ne peut plus en raison de la complexit des socits rgir de manire unilatrale, il y a les collectivits locales et les acteurs du service priv avec lesquels il faut cooprer. Philip Schmitter : la gouvernance est un mcanisme de rgulation par lequel les acteurs parviennent des dcisions mutuellement satisfaisantes ou contraignantes travers la ngociation et la coopration . En ralit, la gouvernance naboutit pas une remise en cause de la place de l Etat mais une refondation (Jacques Chevalier) de lEtat, la contractualisation est une nouvelle forme de tutelle. A lorigine, cette notion de gouvernance sinscrit dans une conception no librale de lEtat. On saperoit aujourdhui que cela a permis une volution considrable des contrles exercs par lEtat et la contractualisation apparat comme une nouvelle forme de tutelle que lEtat exerce parfois sur des organismes de droit priv. Il faut passer des modes de partenariat et cela signifie des volu tions au niveau du droit, renforcement de lautonomie administrative dun certain nombre dentits, les agences. La gouvernance aboutit des rformes avec toutes les mmes caractristiques. Phnomne de spcialisation autour de missions avec des units do tes dune plus grande autonomie. Dveloppement trs important de lensemble des modes de contractualisation avec lingrence du droit de la concurrence dans la gestion des services publics et des nouveaux modes de contrle et de rgulation. La GB sest illustre par le passage du secteur public au secteur priv dun certain nombre dactivits. Le Nation Audit Office a accompagne ce passage en renforant son contrle sur les organismes de rgulation et mesure des rsultats et proposition pour amliorer le processus de rgulation. Section 3 : le recentrage de lEtat sur les fonctions dencadrement, de coordination et de contrle 1. Les outils de la rforme de lEtat : pilotage et clarification du rle des acteurs A. Le dveloppement de la contractualisation 1) Les dbats sur ladministration contractuelle Aujourdhui, la contractualisation est devenue de manire croissance un mode de gestion ordinaire de la puissance publique lgard des autres collectivits locales et galement un mode de gestion interne. On ne peut plus grer une politique publique de manire isole car les rsultats dpendent des autres acteurs. 2) Lapplication de la contractualisation dans la problmatique dans la rforme de lEtat On voit apparatre lide de la contractualisation, circulaire du 25 janvier 1990 sur les centres de responsabilit qui complte la circulaire sur le renouveau du service public. Ds les annes 90, on voit lide quil faut grer autrement lintrieur de ladministration, un contrat est pass dans ces centres de responsabilit avec les ministres, le ministre du rattachement et le ministre du budget. a doit permettre un certain nombre dassouplissements dans les modes de gestion, on tient compte de la taille et du domaine spcifique qui est le sien. On pouvait prvoir des enveloppes indemnitaires spcifiques au-del du cadre gnral qui existe, prvoir une globalisation des crdits de fonctionnement. Engagements du centre de responsabilit autour dun projet de service avec des objectifs fixs dans le cadre de la convention. Les travaux du comit interministriel la rforme

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de lEtat vont privilgier le dveloppement de laspect contractuel y compris dans le pilotage des services dconcentrs. La contractualisation permet de formaliser les rsultats attendus, les objectifs, et cela vaut y compris entre les CT et les associations. La contractualisation cest la rgle qui sapplique quant au financement des universits. Elle sest dveloppe avec les agences de leau. Les ministres ont dvelopp des dispositifs de contractualisation avec des oprateurs extrieurs et des services dconcentrs. Processus de contractualisation avec tous les EP qui dpendent du ministre et avec les entreprises publiques avec lesquelles il travaille. Cette dmarche comporte un volet financier. 3) Lapplication de la contractualisation dans la problmatique de la dcentralisation Nouvel ordre juridique. LEtat peut conclure des contrats de plan portant engagement rciproque. Disposition de la loi du 29 juillet 1982. Les contrats de plan ont volu pour tre transforms en contrats de projet Etat/rgion, lEtat adjoint ses financements avec ceux de lUE. LEtat sest vu reprocher de transmettre des charges sur les CT en particulier quand le contrat de plan finance lEtat et non la CT. Il y eu de retards dans les engagements prvus par lEtat. 4) Lvolution des outils Les difficults viennent de loutil, car les contrats de plan on ne sait pas vraiment ce quest leur objet. Outil de dveloppement stratgique ? On a inscrit au contrat de plan des oprations qui ntaient pas prtes tre finances. Lautre contrat de plan concerne les acteurs : quel est le rle de lEtat lgard des CT ? Il y a eu la consultation de nombreuses instances pour savoir quelles taient les priorits des outils quon allait laborer et sest pose la question de savoir si le contrat de plan ne devait pas tre surtout un instrument de prquation plus quun instrument de planification stratgique. Depuis le dbut des annes 90, volont du cot du gouvernement dintgrer le principe de la modulation de lintervention de lEtat pour attnuer les disparits rgionales. Le Snat tait daccord sur la prquation mais condition que personne ny perde, que les CT ne voient pas leurs dotations diminuer et que lEtat compensent pour les CT qui ont des difficults. La loi du 4 fvrier 1995 prvoyait que la correction des ingalits de richesse constitue un objectif fondamental de lamnagement du territoire et quil faut combattre les disparits de ressources en cumulant me lensemble des ressources cd les crdits de toute nature y compris ceux attribu s aux contrats de plan. Le 2 enjeu fondamental cest quaujourdhui cest un outil de partage de la dpense entre acteurs publics. On privilgie le recours autant que possible aux PPP. Les cofinancements privs existent dans dautres pays, pour les aro ports par exemple. Aujourdhui, on ne parvient pas associer des personnes prives. La loi prvoit quil est possible dintgrer ds la signature des contrats de plan, des personnes de droit priv. Lexemple des pays trangers : en Italie, les CT ont une place trs importante. Il y avait une rforme territoriale et on a dvelopp la prquation et donn des comptences aux CT. Dcentralisation trs importante. Les CT sont finances travers un fond avec lensemble des ressources et qui permet dassurer l a prquation un double gard. Lassociation prend en charge des missions qui prsentent des intrts partags en contrepartie de loctroi de la subvention. Il y a discussion entre la CT et lassociation, contrle de la CT sur les actions de lassociation. Lintrt de ces conventions dobjectifs et de moyens : diagnostic partag du terrain et de ce qui est possible de faire. Pour les associations, cest spcifique mais pour les EP et organismes de scu sociale, ces conventions se sont presque substitues dans les faits la tutelle classique. Lintrt cest celui de la pluri annualit. Est-ce que la tutelle classique nest pas remplace par certains types de contractualisation ? Dune manire gnrale, dans plusieurs pays, on observe quon remplac la tutelle par des mcanismes juridiques de partenariat.

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Dans un systme de tutelle, on a des relations ingalitaires. Dans la sphre sociale, lEtat a gard un contrle de lclatement des acteurs. B. Les agences

1) La philosophie gnrale des agences Il y a un contexte international favorable aux agences et la rforme de lEtat sest appuye sur une diminution de ladministration centrale et la cration dagences. Sparation du politique et de ladministration. Il y a galement dautres considrations gnrales qui expliquent le succs de ces agences : crer des structures qui donnent des dcisions une lgitimit particulire. On a voulu renforcer la neutralit. Le nouveau management public a t favorable au dveloppement des agences car permet une autonomie du gestionnaire avec des prrogatives et des missions dtermines. Dans certains pays, les agences ont un statut unique bien dfini. En France, ce nest pas du tout a. Lune des cls de la gestion par les agences, cest de permettre la comparabil it. Lagence offre une capacit de rponse et de gestion de proximit. En France, on a commenc intgrer cette problmatique. Dans le rapport Picq, il y a dj cette problmatique et dans ces travaux, un Etat fort et efficace doit dlguer des taches de gestion et donc la politique des agences convient parfaitement. 2) La place des agences dans la rforme de lEtat et ltranger Il y a des formes dorganisation qui recoupent ce schma de lagence. Les agences ont t crdites de tous les avantages. Critique de lEtat bureaucratique et immobile, et lagence sinscrit dans la lutte contre a. Elles ont bnfici des NTIC. Dans certains pays, il y a des rformes de lEtat qui ont un volet pour les agences : en Allemagne, et au Danemark dans lequel lagence offre la souplesse ncessaire la nouvelle gestion publique et les ministres sont des micros structures. Ladministration est externalise et le ministre a pour rle unique de piloter et coordonner le rle des diffrentes agences sous sa tutelle. Le c onstat en GB a t fait quun nombre trs significatif de fonctionnaires effectuaient des prestations de service. Aujourdhui, la moiti des fonctionnaires britanniques travaillent dans des agences. Certains pensent que les agences sont la voie royale de la rforme de lEtat. Il y a plusieurs schmas. Dans le cadre de la RGPP, cest une personne morale de droit public. a peut aussi tre un organisme de droit priv ou un service ministriel spcialis avec une certaine autonomie. Lamlioration de la gestion publique avec une plus grande libert de gestion, cest la notion dEP en France. Les agences sont le support dobjectifs. 3) Le renouveau de cette approche en France dans le cadre de la RGPP a) Rappel du contexte On a vu apparatre des autorits indpendantes dotes de la personnalit morale. Cas en particulier de la banque de France qui avant tait une institution de droit priv. On a vu apparatre la notion de socit sui generis. Cette crise de la notion dEP apparat lorsque le droit positif reconnat des personnes publiques spcialises autres que les EP traditionnels tels que dfinis en doctrine. Avis du CE 9 dcembre 1999 pour la Banque de France : considre que ne pouvant tre rang dans aucune des catgorie s dEP, la Banque de France est une institution sui generis. Par la suite, il y a eu des arrts du CE sur le statut juridique de la Banque de France o il a ritr son analyse en disant quelle na pas le caractre dun EP, quelle a des caractres propres. Lautorit des marchs er financiers crs par la loi du 1 janvier 2003, on est dans linterrogation de lapparition de nouveaux instruments. Cette autorit nest pas une AAI, mais une institution administrative indpendance car elle est dote de la personnalit morale. Dveloppement exponentiel des GIP (groupements dintrt public) crs de manire

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sectorielle, et dont lutilisation a t gnralises dans de nombreux domaines. Leur existence remonte 1982, logique de trouver des outils de contractualisations en particulier entre acteurs publics et privs. Article 21 de la loi du 15 juillet 1982 prcise leur rgime en disant quil sagit dinstitutions dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire. TC 14 fvrier 2000 GIP habitat contre Mme Verdier a qualifi les GIP de personnes morales de droit public. Il a procd de manire ngative, dfaut, personne morale spcifique par leur absence de soumission de plein droit aux lois et rglements rgissant les EP . Ilo convenait dintgrer ces nouveaux organismes et de revoir les conceptions juridiques traditionnelles. b) Les enjeux Un EP tait dfini partir de 3 critres : un organisme public dot de la personnalit morale vocation spciale. Arrt CE Ass. Montpeur 31 juillet 1942 : le commissaire du gouvernement crivait que les ordres professionnels sont des institutions entirement nouvelles qui ne peuvent tre intgres dans les cadre juridique anciens. Il sagit dorganismes se plaant la frontire du droit public et du droit priv reprenant du premier les prrogatives de nd puissance publique et du 2 les modes de gestion . c) Les AAI au regard du dveloppement des institutions administratives indpendantes

Le rapport du CE 2001 critique du dmembrement de lEtat par ces agences. Amliorer la ractivit de laction publique par rapport celle des administrations centrales plus lourde et pour permettre une plus grande autonomie de gestion. il sagit de crer une structure unique qui va pouvoir tre adapte. Elles ont failli tre remises en cause. A partir de 2003 on voit des institutions administratives indpendantes en raison des craintes qui venaient de la LOLF. Autonomie de gestion et possibilit daffecter des ressources fisca les cette institution. Or, la LOLF a soulev des inquitudes au regard des structures qui existaient, les AAI. Elles constituent un budget oprationnel de programme. Les institutions administratives indpendantes sont susceptibles davoir moins dindpendance financire. d) Les GIP Crs en 1982, institutions spcialises cres sur une base contractuelle dune convention entre personnes publiques ou entre personnes publiques et personnes prives. Comme ils sont crs par contrat, ils sont par er principe crs dure dtermine. Le 1 est n dans la recherche scientifique, cette technique a dpass ce cadre avec des fois des utilisations ponctuelles. Ce qui est intressant cest que la personnalit morale du GIP permet de mutualiser les crdits de fonctionnement en provenance des diffrents acteurs. Le GIP a pour objet la mise en place dun partenariat pour des matires qui prsentent un intrt gnral et dans les rgimes juridiques, qui permettent une prservation de lintrt gnral et des intrts publics. Le contrat doit faire lobjet dune approbation du pouvoir public. Le TC a considr que le GIP tait une personne morale de droit public. Il a utilis le caractre non lucratif, car il a relev quil sagit de lexercice dune activit qui ne donne pas lieu partage des bnfices. Principe de lapprobation de lautorit administrative. La prsence des personnes morales de droit public est obligatoire et majoritaire. Lintrt du GIP est de pouvoir tre gestion prive ou gestion publique. Quand dans les membres du GIP, on a lEtat ou un organisme soumis au contrle de lEtat, la loi prvoit que le GIP est soumis aussi au contrle conomique et financier de lEtat. Il est galement soumis au contrle de la Cour des comptes. Apparition dun modle diffrent des schmas traditionnels et une coopration tous les niveaux. En 1996, les pouvoirs publics ont cr les agences rgionales de lhospitalisation. Les pouvoirs publics ont fait voluer ce mode de gestion de manire trs radicale et on est pass des GIP aux ARS. Lchelon rgional reste lchelon pour les politiques des affaires sanitaires et sociales, notamment dans le but de rduire les ingalits sur le territoire. Loi du 21 juillet 2009 hpital, sant et territoire. Les ARS remplacent les directions rgionales des affaires sanitaires et sociales et les directions dpartementales du mme ministre, on a chang aussi les

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directions du dveloppement social. Elles reprennent aussi les missions des organismes privs, dorganismes de scurit sociale : les caisses rgionales dassurance maladie, et les unions rgionales dassurance maladie. Pilotage globalis des politiques sur le territoire, une meilleure rpartition dans laccs aux soins. e) Les services comptence nationale

Ils apparaissent en 1997 avec le dcret du 9 mai 1997 relatif la cration et au fonctionnement de ces services. Ce dcret est pris par le ministre charg de la rforme de lEtat, un des outils privilgis de la RGPP. Lobjet des services comptence nationale est de se voir confier des missions de gestion, dtudes, de formation, mais galement des activits de production de biens et de prestations de services, ainsi que de toute mission caractre oprationnel prsentant un caractre national. En principe, un service comptence nationale est rattach directement au ministre et donc obligatoirement cr par dcret. Parfois ils sont rattachs un directeur dadministration centrale. Quand cest le cas, il suffit dun arrt pour crer ce service. Lintrt est de favoriser la mobilit et regrouper les comptences, et lensemble des personnels qui ont vocation servir ladministration er centrale ou dans les services dconcentrs peuvent tre attachs un service comptence nationale. Le 1 conseil de modernisation du 12 dcembre 2007, il avait t prvu que le gouvernement modifierait le dcret de 1997 de manire en faire le texte gnrique permettant la cration dagences. Les agences sont des structures plus souples centres sur des missions de production de service public, et ce modle sest rpandu dans la quasi totalit des pays de lOCDE. On dcide de crer titre exprimental pour 2 ans des agences de service public (ASP) et dlaborer ce nouveau statut juridique en rvisant le dcret de 19 97. Une plus grande autonomie de ces services avec un responsable qui peut tre recrut dans le secteur public ou priv qui doit avoir une fonction de gestionnaire clairement identifie. a va permettre une plus grande autonomie de gestion et un allgement de contrle. Permet une responsabilit et la gnralisation de la lettre de mission. Arrt du 24 dcembre 2006 cre sous la forme de SCN les archives nationales. Dans le cadre des dcisions prises de la RGPP, on a vu se multiplier la cration de SCN. L Etat entend moderniser la paye de ses agents. Permet de mutualiser la gestion de la paye des gestionnaires de lEtat. Les textes qui ont permis la cration de cette fonction support. Permet de supprimer un certain nombre demploi, 3000 temps pleins supprims dans les ministres et 800 dans temps pleins dans le trsor public. Cration sous la forme dun SCN dune mission nationale de contrle et daudit des organismes de scurit sociale par larrt du 9 novembre 2009. Ce service est rattach au directeur de la scurit sociale. Lagence des participations de lEtat : cest juridiquement un service comptence nationale qui a pour mission de reprsenter lEtat actionnaire : Dcret du 9 septembre 2004. Il sagit de tirer les consquences dun certain nombre de dysfonctionnements dans les contrles oprs dans les entreprises publiques, valoriser le patrimoine de lEtat. Cette agence devient linterlocuteur unique des dirigeants dentreprises dans lesqu elles dtient une participation. A galement pour ambition de lutter contre lmiettement ministriel. Rapport de groupe de travail de mars 2003 : sur cette base, lagence est place sous un comit de direction qui reprsente lensemble des ministres concerns. Lenjeu cest galement pour les acteurs que sont ces entreprises davoir un interlocuteur unique et visible. a a aussi un intrt qui est de clarifier les missions de lEtat, notamment le rapport recommande comme principe de bonne gouvernance que lon mette un terme la confusion des rles de lEtat dans ses relations avec les entreprises, il joue la fois le rle de lactionnaire, celui qui rglemente le secteur, le client, et il est parfois celui qui va dlguer un certain nombre de missions de SP ses entreprises. Il y a des raisons qui tiennent compte lamlioration de linformation du Parlement sur les questions de gestion, de privatisation, etc. Le dcret de 2004 prcise que lagence a pour mission de veiller aux intrts patrimoniaux de lEtat et concentrer en une entit unique la mission dEtat actionnaire quil sagisse dun organisme ou dune entreprise dans laquelle lEtat exerce un contrle direct ou non. On va pouvoir avoir des objectifs et des indicateurs. Divis en 2 programmes et lactivit de

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lEtat actionnaire doit tre retrac chaque anne dans un rapport remis au Parlement et annex la loi de finances. Dans les informations communiques, il y a une analyse de la situation de toutes les entits contrles par lEtat, les comptes doivent tre prsents y compris dans les engagements hors bilans. On doit galement informer le Parlement de lactivit dploye de lagence sous la forme dun rapport dactivits. Optimiser les achats de lEtat. Il a des marges significatives en ce domaine, aussi aux ministres de la dfense et de lconomie. Globalisation des achats au ministre de la dfense. Economies trs substantielles. Dune manire gnrale, ces questions pouvaient tre amliores. On peut rduire les dpenses publiques en globalisant et en standardisant les commandes. Conseil de modernisation du 12 dcembre 2007 dcide que sera cre une agence des achats de lEtat. le dcret du 17 mars 2009 cre cette agence comme un SCN rattach au ministre qui a la charge du budget. Rduire la dpense publique travers une mutualisation des achats courants et politique de standardisation. Amener les achats de lEtat au niveau de performance de celui dentreprise de taille comparable . Relais au niveau territorial. Le dcret du 17mars 2009 prcise le rle des prfets de rgion y compris quant lorganisation des missions rgionales dachat qui peuvent servir doprateurs pour les marchs rgionaux. Larticle 2 numre ce quest un achat courant de lEtat, ex : les voitures, les systmes dexpdition, les nergies et les fluides. Ces contrats ne peuvent tre passs que par le service central. Les achats doivent tre effectus dans les conditions conomiquement les plus avantageuses, dveloppement durable et sont ralises dans des conditions favorisant le plus large accs la petite et la moyenne commande publique. Cette stratgie est labore en recourant lanalyse conomique, aux modes de contractualisation les plus efficients, la standardisation des besoins, la globalisation des procdures au niveau appropri. A larticle 4, exception faite que le service dcide de confier la conclusion dun march dun contrat de service, dun accord cadre, un autre service de lEtat, il est le seul pouvoir conclure les marchs dachats courants. Dcret du 26 aot 2009. C. La rduction et le regroupement des structures administratives 1) La rorganisation des administrations centrales Mise en place dun secrtaire gnral et on a regroup tout ce qui concerne les ressources humaines, techniques et financires du ministre. Il y a des services publics verticaux mais aussi horizontaux : le support budget, gestion financires, les technologies de linformation. On a regroup autour dune logique mtiers . La direction gnrale des impts et la direction gnrale de la comptabilit publique ont t fusionnes dans la DGFIP. Rapport de 1999 de linspection des finances Lepine avait compar le cot de recouvrement des impts en Europe et avait montr quen France, ctait parfois suprieur de 20%. Il y a un ple fiscal, un ple gestion public, un ple RH. On cre au niveau dconcentr des structures qui relevaient de deux administrations spares. Ex : fusion des DDE avec celle des forts. Regrouper dans une structure unique ces deux logiques. 2) Regroupements et services dconcentrs Quelles motivations de ces regroupements ? La dcentralisation, le phnomne des intercommunalits. LEtat sest trouv face des intercommunalits de plus en plus structures. Souvent les regroupements ont eu lieu au niveau rgional. Il y a eu un regroupement pour donner naissance aux nouvelles directions rgionales des entreprises de la concurrence, de la conso mmation, du travail et de lemploi. Amliorer le service rendu par l es entreprises de lEtat et regrouper au niveau rgional lensemble des services tourns vers les entreprises et donc crer un interlocuteur unique. Lieu par excellence de conduite des politiques publiques. a regroupe les directions rgionales et dpartementales du travail, les services rgionaux et dpartementaux de linspection du travail, les directions de la concurrence et de la rpression des fraudes, les directions rgionales de lin dustrie, etc.

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3) Suppression dun certain nombre de commissions Circulaires du 8 dcembre 2008 qui annonce la suppression de centaines de commissions administratives. Annonce du gouvernement du 3 juin 2009, le gouvernement a annonc la suppression de 211 des 545 commissions cres sur une base rglementaire. Dcret du 4 juin 2009 est pris et prvoit une procdure drogatoire de prorogations des commissions qui devaient tre supprimes, cest comme a quon a pu maintenir le Conseil national de la scurit routire par ex. 2. Lvolution des contrles Suite des critres de la gestion publique. On voit apparatre de nouveaux rfrentiels. Tout change avec la mise en place des critres defficacit, defficience et dconomie car le contrle de lgalit est renvoy trs largement vers le contrle interne et en particulier, il incombe aux ministres de mettre en place des cellules de contrle interne, donc approche sur la gestion du risque, surveillance daudit s internes. Le contrle externe sassure que les choses fonctionnent plus ou moins. Depuis un certain temps, dans tous les pays de lOCDE, les organes en charge du contrle de la dpense publique sintresse de manire croissante lefficacit de la gesti on publique, plus qu sa rgularit. Le contrle des trois E : efficacit, efficience et conomie. Quand on fait un contrle qui porte sur lconomie, on sassure que les cots ont t minimiss et lefficience cest la rgle de droit entre les deux autres critres, vrifier si on a bien choisi loption permettant datteindre le rendement maximum. I. Lvaluation des politiques publiques

A. Tentative de dfinition de lvaluation des politiques publiques Il y a plusieurs approches de ce que peut tre lvaluation des politiques publiques. Objectif identique : amliorer la dcision publique. Rapport de commissariat au plan 1985 : valuer une politique cest mesure ses effets propres. Rapport Viveret 1989 : valuer une politique, cest former un jugement sur sa valeur. Il sagit de regarder quelle est lutilit du dispositif, quelles ont t les conditions de mise en uvre. re La 1 dfinition juridique date du dcret du 22 janvier 1990 : valuer une politique cest rechercher si les moyens juridiques, administratifs, ou financiers mis en uvre permettent de produire les effets attendus et datteindre les objectifs fixs . Le dcret du 18 novembre 1998 crant le conseil national de lvaluation a resserr le primtre, nouvelle dfinition : lvaluation dune politique publique a pour objet dapprcier lefficacit de cette politique en comparant ces rsultats aux objectifs et aux moyens mis en uvre .

On value tous les niveaux et tous les effets de la mise en uvre dune politique publique. On va examiner lensemble des ressources. Dans la LOLF, on a la reconnaissance explicite de lvaluation. Lvaluation dans la LOLF et celle des politiques publiques sont trs diffrentes. Dans le cadre de la LOLF, on est dans les missions de lEtat. Dans la logique de la rforme des juridictions financires, tait quaujourdhui on ne peut pas distinguer les crdits Etats, CT. B. Les principes structurant de lvolution des politiques publiques
me

Rendre compte de lutilisation, laccountability, finalit dinform ation et une finalit dmocratique. Le 2 objet cest lamlioration de la gestion publique qui touche une fonction dapprentissage, amliorer lemploi des ressources financires et humaines. Donc une fonction gestionnaire et une fonction dapprentissage. Aide la

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dcision, outils pour permettre la rvision ou larrt dune politique. Une politique publique cest la traduction dune dcision politique et lorsquon va valuer une politique publique, on va avoir un enjeu politique, quel moment lvaluateur doit sarrter ? Dans des travaux de la Cour des comptes qui participent lvolution des politiques publiques, la Cour a critiqu la politique de la ville, le manque de visibilit. Il y a une superposition de dispositifs, on ne parvient pas identifier les priorits. La Cour a critiqu lin stabilit permanente du cadre administratif, rglementaire, etc. Cet exemple montre les difficults dvaluation des politiques publiques. Dans le cadre des travaux de la Cour des comptes, il y a aussi des critiques pour faire progresser les politiques publiques, lourdeur des dispositifs qui pnalise la mise en uvre des actions. Enjeu sur la performance de laction publique. La proximit entre dcision politique et valuation des politiques publiques a pos des principes structurants des politiques publiques qui conditionnent lacceptation de lvaluation et qui ont pour objet de rendre le dispositif dvaluation transparent. Pour que les conclusions dune valuation soient acceptes, il faut quil ait une lgitimit scientifique mais aussi une indpendance complte de lvaluateur. Il y a un certain nombre dexigences minimales. Conseil scientifique de lvaluation avait labor un guide mthodologique avec un ensemble de points minimums qui devaient caractriser tout rapport dvaluation. Il y avait laspect documentation, cd lensemble des lments dinformation, lhistorique des mesures examines, lanalyse des textes. Ensuite, un expos mthodologique. Il faut spcifier les tudes de lvaluation et ces tudes doivent rpondre un questionnement valuatif au travers de ces lments dinformations. Il faut que les acteurs des politiques publiques puissent se rfrer des conclusions. Ce guide est proche de la mthodologie ltranger : aux EUA des mcanismes dvaluation ont adopt des critres qui son t regroups autour de priorits : le critre dutilit, la faisabilit, il faut chercher arriver des solutions faisables qui est un enjeu important cest le rapport cot/efficacit. Il y a des rgles dontologiques qui sappliquent en particulier pour viter que ceux qui sont impliqus dans lvaluation soient concerns par les rsultats de lvaluation. Critre dobjectivit : les dcisions les recommandations doivent sappuyer sur ce critre. C. Le cheminement depuis la rationalisation jusqu la rforme de la Constitution

Il y a eu 3 grandes tapes dans lvaluation des politiques publiques : des annes 1970 avec la rationalisation des choix budgtaires, dveloppement dune approche sur une rationalisation a priori avec une approche scientifique de lvaluation avec des grands rapports, dont un des annes 1980 cest le rapport Nioche-Poinsard de me 1986. La 2 tape est le renouveau du service public, on remet Michel Rocard en 1989 un rapport Viveret valuation des politiques et des actions publiques, dans lesprit de ce rapport lvaluation est un processus distinct des expertises ralises par les corps dinspection traditionnels. Ce rapport insiste sur lenjeu dmocratique de lvaluation des politiques publiques, dbut de la rflexion sur linstitutionnalisation du processus dvaluation en France. On va mettre en place en 1990 des institutions en charge de piloter lvaluation, le CSE qui a un rle de cohrence dans cette valuation. A partir de l vont se succder des nombreux organes, multiplicit dacteurs, en 1998 le CSE est remplac par le conseil national de lvaluation, lui -mme disparu aujourdhui. Les choses vont tre ravives avec ladoption de la LOLF, la culture de performance et dune gestion par programme car cest la 1re fois que lon va avoir une budgtisation axe sur des programmes, cadre budgtaire qui facilite les politiques publiques. Il faut attendre la fin des annes 80 pour quon assiste un dbut dinstitutionnalisation. Instabilit des dispositifs sexplique par linsuccs relatif des dispositifs dvaluation des politiques publiques. Les initiatives sous Rocard ont t suivies par un comit interministriel de lvaluation qui va tre remplac par le conseil national de lvaluation en 1998 comme le CSE. Ce conseil tait au cur des valuations interministrielles des politiques publiques, avait une partie des attributions qui seront celles du centre danalyse stratgique partir de 200 6. Les deux piliers sont le CNE cre par le dcret du 18 novembre 1998 et le commissariat gnral. Dcret du 6 mars 2006 a cr le centre danalyse stratgique. Aujourdhui, dans la plupart des corps dinspection ministriels il y a lvaluation des politiques publiques dans leurs missions. Se pose la question de la Cour des comptes : spcificit

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du contexte franais, dans les pays anglo-saxons lquivalent de la Cour des comptes a trs tt t charg de lvaluation des politiques publiques. La Cour des comptes a commenc dans les annes 90 publier des rapports qui sinscrivaient dans une dmarche dvaluation des politiques publiques. Lvaluation des politiques publiques a galement t revendique du ct des assembles et autours des annes 1990, il y a eu plusieurs tentatives de cration doffices parlementaires dvaluation avec des succs relatifs. Il y a eu une concurrence trs grande entre le Parlement et la Cour des comptes pour savoir qui avait la comptence pour lvaluation. Dcret du 6 mars 2006 er sur le centre est plac sous lautorit du 1 Ministre, on dit que les missions sont de veille, dexpertise. Il a pour mission dlaborer soit la demande du gouvernement soit sur sa propre initiative un certain nombre de rapports, recommandations ou avis. Ce centre se substitue aux missions exerces par le commissariat. La C comporte depuis la dernire rvision une disposition dans larticle 47-2 la Cour des comptes assiste le Parlement () ainsi que dans lvaluation des politiques publiques . Article 24 de la C dit que le Parlement value les politiques publiques . Article 51-2 pour lexercice des missions de contrle et dvaluation de larticle 24, des commissions denqute peuvent tre cres . Cet lment a t un es enjeux de la campagne prsidentielle. Des travaux penchaient pour un systme comme celui britannique. Le conseil national de lvaluation na dur que 3 ans, pas de vritable volont politique et il y a eu des interrogations sur le dispositif en tant que tel. On a critiqu la longueur et la lourdeur des dispositifs mis en uvre mais pas seulement, mais aussi sur les conclusions des rapports dvaluation. Lide dveloppe cest de lier lvaluation des politiques publiques avec une vision globale de la rforme de lEtat. Lvaluation des politiques publiques nest pas un l ment culturellement favoris en France. On sest aperu que leffectivit des recommandations tait limite car soit les recommandations taient trop gnrales soit ladministration refuse de les appliquer et leffet de ces travaux a t trs limit. a vaut galement dans les institutions comme la Cour des comptes et linspection gnrale. Lvaluation des politiques publiques mise en uvre de la Cour des comptes ctait plutt un outil pour la prise de dcision. Il sagit de faire voluer lapproche de celui qui value de manire ce que ce processus soit un lment dapprentissage et permette en particulier dassurer la gestion axe sur la performance. II. Contrle interne, audit interne et contrle de gestion dans le secteur public

A. Le contrle de gestion Il sest dvelopp tardivement en France dans ladministration, a t influenc par ladoption de la LOLF car cest une incitation du dveloppement du contrle de gestion de ladministration. Il sagit de crer des outils pour atteindre leurs objectifs. Permettre au gestionnaire de pouvoir nourrir le dialogue de gestion, et de grer sur un plan oprationnel ces crdits. Circulaire du 21 juin 2001 : le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en place par un responsable en vue damliorer le rappo rt entre les moyens engags, y compris les RH, et soit lactivit dveloppe soit les rsultats obtenus. Le contrle de gestion permet de rapprocher les moyens mis en uvre et les rsultats. Le contrle de gestion sappuie sur un systme dinformations et les dcisions sont prises en sappuyant sur ce systme. Le contrle de gestion est un moyen daccompagner lautonomie plus grande donne au responsable du programme et au gestionnaire public. Cette dmarche a t dveloppe par la circulaire de 2001. On avait dcid le 12 octobre 2000 une gnralisation du contrle de gestion lensemble de ladministration. Le contrle de gestion permet un gestionnaire de matriser son activit, un des outils cls de gestion de la performance. B. Le contrle et laudit internes

Le contrle interne cest un dispositif mis en uvre par une organisation pour lui fournir une assurance raisonnable sur la ralisation de ses objectifs. a ncessite plusieurs tapes : une cartographie de lensemble des missions et activits de lorganisation et des diffrents mtiers au niveau de responsabilit. a ncessite sur

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chacun des lments une cartographie des risques. a permet dadapter les rles aux risques associs. Elaboration de rfrentiels de contrle qui va tre le fil conducteur pour lvaluation des risques. Laudit interne cest les tches suprieures, la fonction qui permet de sassurer de lefficacit des dispositifs de contrle interne, que chaque organisation maitrise ses risques. Dans lvolution des contrles, chaine de contrles er me o il y a lassurance raisonnable de comment vont fonctionner le 1 et le 2 tage. Laudit interne a une mission de contrle et une mission de conseil. Dune manire gnrale, ces volutions sappuient sur le rapport cot/efficacit. Au niveau de la Cour des comptes europenne et de la Commission, ces volutions sappuient sur larticle 274 du trait qui fixe les responsabilits de la commission quant lexcution du budget, collaboration avec les Etats membres. Sassurer dun niveau raisonnable dans la manire dont largent est utilis. La dclaration dassurance (la DAS) rdige par la commission qui est lquivalent dune certification des comptes. La DAS est possible quand le niveau de risque est infrieur un certain pourcentage. Discussion entre le Parlement europen, la Cour des comptes, la Commission et les Etats sur la notion de risque tolr able, analyse quivalente de ce quon retrouve en France entre la Cour des comptes et le Ministre des finances. Dans le contexte europen, gestion dcentralise, 80% du budget est gr par les Etats membres donc cette coresponsabilit est lgitime. Rglement financier du 25 juin 2002, on a le dtail des missions du service daudit interne. En France, on est dans le mme cadre, exigence de sincrit et de fiabilit des comptes. La C article 47-2 les comptes de administrations publiques sont rguliers et sincres, ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire . Cet article parle des administrations publiques, lEtat, les administrations scurit sociale et les CT. Au niveau de lEtat, article 27 de la LO reprend ces questions : les comptes de lEtat doivent tre rguliers et sincres, donner une image fidle de son patrimoine et de situation financire . Aujourdhui, la qualit comptable est un lment de la qualit de la gestion publique. Cest la sincrit des comptes. La sincrit budgtaire cest autre chose, obligation de moyen du pouvoir excutif lors de llaboration du projet de budget. Le contrle interne est une dmarche qui sinstalle progressivement dans lensemble des administr ations de lEtat et qui a pour objet de matriser le fonctionnement des activits financires de lEtat. Elment important car a exige une mthodologie en matire de documentation et de traabilit des oprations financires. Au niveau international, on a des guides mthodologiques formaliss pour permettre lorganisation de dispositifs internes garantissant la scurit, garantir la qualit, et optimiser le management des ressources. Un dispositif de contrle interne a pour objet de sassurer de la conformit aux lois et rglements et sassurer de lapplication de lensemble des textes et directives. Permet de comprendre la ligne de dmarcation interne/externe. Aujourdhui, le contrle de lgalit est trs largement renvoy vers lintrieur de ladministration et le contrle externe sintresse er majoritairement au contrle de performance et lefficience de la dpense publique. Article 58-1 dela LO du 1 aot 2001 : fonctions de contrle et daudit internes. Jusqu prsent, les corps dinspections sont des corps ministriels. Question du rfrentiel : aujourdhui, dans la plupart des Etats, lorganisme sappuie sur un rfrentiel international. La certification nest pas du contrle mais un processus continu et coopratif et qui ne peut pas se faire sans un dialogue entre le certificateur et le certifi. Les rgles sont comparables entre ce qui sapplique er lEtat et ce qui sapplique aux entreprises. La loi du 1 aot 2003 sur la scurit financire imposait au commissaire aux comptes dinformer les marchs financiers quand il sapprtait refuser la certification. Lorganisme va se mettre en conformit pour favoriser la leve des rticences. Possibilit de sanction en cas de carence du commissaire aux comptes, et le dispositif mis en place permet de sanctionner un responsable en raison des carences releves du commissaire aux comptes. Cadre gestion prive/gestion publique. Dcret du 27 janvier 2005 : le contrle financier napporte plus le filet de scurit quil apportait prcdemment. Avec la disparition des

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contrles pralables, aggravation du risque juridique qui pse sur le gestionnaire. Cest lenjeu de substituer ce visa par des dispositifs de contrle interne qui est de la responsabilit du gestionnaire. a dispense le gestionnaire de sassurer du respect des dispositions lgislatives. Arrt de la CDBF de 1997 avec une responsabilit du directeur du muse. Cette certification des comptes que donne la Cour cest un processus permanent de la qualit comptable. Avoir une assurance raisonnable de la sincrit des comptes et donc de la qualit de linformation financire. Tous les pays qui se sont lancs dans la certification des comptes disent tous la mme chose : ils sont confronts aux mmes difficults, en particulier sur les systmes dinformation, qui ne permettent pas l a possibilit de remonter des tats financiers aux oprations dorigine. Se pose la question de laudit interne de lEtat. Le dernier rapport de lIGF suggre la cration daudits interministriels qui assureraient une qualit quivalente des travaux, pour assurer une cohrence et pour permettre dune harmonisation des pratiques des diffrents corps daudits et promouvoir des audits interministriels. Permettre davoir une approche mthodologique commune. III. Libert de gestion et responsabilit du gestionnaire public

A. La CDBF En charge de sanctionner les fautes de gestion. La cour de discipline budgtaire et financire est cre par la loi du 25 septembre 1948 dans un but de renforcer la discipline financire. A la libration, il y a du dsordre dans ladministration publique. Cest une vise pseudo -rpressive. En ralit, a a une vise la fois pdagogique et prventive. Il faut que les fonctionnaires de c e pays sachent quils peuvent tre punis mais dans ce cas, a fait peser un risque de frilosit, plus dinitiative car crainte dtre sanctionn en cas dirrgularit. La CDBF nexiste nulle part ailleurs, la France est le seul pays o il y a une jurid iction pour sanctionner les fautes de gestion. Rivalit traditionnelle entre CE et Cour des comptes et le CE ne voulait pas que soient confies la Cour des comptes des sanctions prises contre les fonctionnaires. La Cour des comptes juge les comptes et non pas le comptable adage du CE, contrle objectif qui se limite aux comptes. Cest le ministre qui est le juge du comptable public. Jurisprudence de la CrEDH rendue sur la responsabilit comptable dans dautres pays, une condamnation prononce par la Cour des comptes na pas t recouvre pas le ministre, dfaut dexcution dune dcision passe sous chose juge. Difficult de la France, article 6 CEDH, soit on continu jusqu une condamnation, ou alors on fait voluer et on permet au juge des comptes f ranais dapprcier le comportement du comptable. On a depuis le XIXeS, la responsabilit du comptable public tait une exception. Ensuite, on a parl de la responsabilit de lordonnateur car ctait lui qui tait vraiment responsable. Il y a eu de trs l ongs dbats parlementaires et en 1922 on vote une loi sur le contrle des dpenses engages. La responsabilit de lordonnateur est une responsabilit politique, logique constitutionnelle et non pas financire. Aujourdhui ce qui bloque entre la Cour des comptes et le ministre des finances, cest embtant pour les lus locaux. Sous la IIIe Rpublique, on trouve une quantit darrts du CE qui concernent la responsabilit des lus locaux pour irrgularit budgtaire. Le maire se retrouve dans le rle du mandataire et le maire doit rembourser. A partir de 1948, les lus locaux ne sont plus responsables en cas dinfraction budgtaire. Exception franaise. B. La jurisprudence de la CDBF sur les gestionnaires publics

On prend le soin de ne pas utiliser le terme ordonnateur avec la mise en place de la CDBF, loi qui sanctionne les fautes de sanction commises lgard de lEtat et de diverses communauts. Il peut sagir dun contrleur financier, un comptable public. Aujourdhui un gestionnaire public cest toute personne qui gre un service de droit public ou de droit priv qui reoit un financement public. Excution des recettes et des dpenses ou touchant la gestion des biens dun organisme soumis au contrle de la C DBF. Arrt Altus finance 24 fvrier 2006 sur lune

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des filiales du crdit lyonnais qui confirme la possibilit pour la CDBF de sanctionner toute personne quelque soit le statut public ou priv de lorganisme en cause et mme de sa finalit commerciale et concurrentielle partir du moment o les agissements ont mconnu les rgles applicables la gestion financire de ces organismes . Les organismes ont mconnu les rgles du code du commerce et davoir mconnu lensemble des rgles prudentielles en usage dans les professions financires et bancaires ainsi que dans le dfaut dorganisation et de surveillance ayant permis la commission des infraction. Les volutions qui concernent les contrles, les impacts de la dcentralisation, sont communs dans tous les pays. IV. Lorganisation au niveau des Etats et des CT

Evolutions qui se ressentent au niveau des CT. Il y a un allgement des contrles pralables voire une disparition comme en France a veut dire que sur le plan des contrles, on recentre les contrles sur des enjeux prioritaires. LEtat nest plus autant le gendarme quil a pu tre, rle dans laccompagnement des CT. Apprentissage vers lautonomie locale. Ncessit de scuriser laction des CT. La charte de lautonomie locale est pourvue dambigits sur le contrle de lEtat. Elle dit une chose et son cont raire : elle dit quil convient de minimiser les contrles financiers au nom de lautonomie locale car le contrle de lEtat ne doit en aucun cas mettre en cause lopportunit des choix effectus. Mais en mme temps on dit que les contrles doivent tre organiss afin de promouvoir lefficacit de la gestion, de prvenir les situations de dsquilibres financiers et de suivre lassainissement des comptes des CT. Cest le prfet qui fait le travail du CRC. Les rformes de lEtat dans plusieurs pays, la rgionalisation, ont abouti ce que le contrle de lgalit ne soit pas lEtat mais la rgion. Le tribunal constitutionnel espagnol en 1981 a d poser le cadre dun contrle de lgalit rgionalis pour prserver lautonomie des communes. Le contrle de lgalit ne doit pas placer la CT dans une situation de dpendance ou de subordination hirarchique. Il faut lintervention dun juge pour prononcer lannulation dun acte pris par une CT. Cest le juge administratif qui sest vu confier le soin dannuler ou rformer la dcision prise. Lautre observation est sur lallgement des contrles. Il peut intervenir quen cas dillgalit particulirement grave. Dans dautres pays, le contrle est plus important. Confier une autorit ou un service tous les marchs pub lics. Dans de nombreux Etats, le contrle de lgalit a volu du contrle vers le conseil. Le principe de bonne gestion financire, sur ce fondement juridique, un Land allemand a t condamn en raison de manque de conseil de la commune. Le dcloisonnement des contrles de rgularit, defficacit et de sanction. Il existe dans tous les pays.

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Chapitre 2 : Performance de la gestion publique, LOLF et rforme de lEtat

Section 1 : les oprateurs I. La notion doprateur

Dans un certain nombre de domaines, la mise en uvre des politiques de lEtat sont la charge dorganismes dots de la personnalit morale, donc juridiquement distincts des administrations de lEtat. Cette notion est antrieure lapparition de la LOLF, lie aux problmatiques de la rforme de lEtat et la LOLF ne fait er pas mention de cette notion. Elle figurait dans des textes, par exemple dans la circulaire du 1 ministre du 26 juillet 1995 relative la rforme de lEtat. Les oprateurs voient leur rle dfini dans la gestion, lapplication de la rglementation et la dlivrance de prestation. La LOLF a considrablement favoris le dveloppement de cette notion. Cette notion a t prcise a posteriori dans le cadre de la LOLF, et ce sens doprateur a t donn pour accompagner la mise en uvre dune rforme sur la performance. Des textes ont essay de dfinir et de donner des critres didentification la notion doprateur et les rgles qui sappliquent. Dans ces textes, il y a la circulaire pour accompagner la prparation de la loi de finances de 2008 du 14 mai 2007. Elle donne une dfinition et des critres : il sagit dune entit dote de la personnalit morale quelque soit son statut juridique, va tre prsume appartenir au primtre des oprateurs de lEtat ds lors quelle remplit cumulativement 3 critres : une activit de service public, un financement assur majoritairement par lEtat, un contrle direct exerc par lEtat . Sur le financement majoritaire, la dfinition de ce quest un oprateur ne passe pas forcment par des subventions, il peut sagir de fiscalit affecte. Sur le contrle, il y a plusieurs hypothses et parfois on va procder des nominations des dirigeants ou les rgles sur le budget. Un oprateur est un organisme charg de la mise en uvre dune des politiques de lEtat. U Un 2 enjeu devient aussi important, cest que les oprateurs reprsentent un objectif financier et budgtaire dans le cadre dune politique de maitrise de la dpense publique. Dans la loi de finances pour 2010, on a recens me plus de 500 oprateurs, 34 milliards d de crdits et de taxes affects et 250 000 emplois. Cest le 4 poste de dpenses. Le point commun cest lexistence de la personnalit morale. Mais la diversit du statut juridique est trs importante. On a une trs grande place aux traditionnels EP qui reprsentent plus de 75% du nombre des oprateurs. Il peut aussi sagir de GIP, dassociations, dEPIC, etc. Dans le cadre du primtre arrt par la loi de finances pour 2010, il y en 643 oprateurs qui ont un statut diffrent et une taille variable. On a les nouvelles agences rgionales de sant, des associations agres dans le domaine de la protection de la qualit de lair, les universits, les CROUS, les grands thtre s nationaux, Mto France, le centre national dtudes spatiales, etc. Dans la LOLF il ny a pas de modification des rgles applicables aux oprateurs mais ils sont parties prenantes dans la ralisation des objectifs de performance. Ils sont er directement concerns par la mise en uvre de la LOLF . Le principe de justification au 1 sapplique pour justifier les demandes de subventions ou les crdits dintervention. Amlioration de la coordination des oprateurs avec le dveloppement du pilotage et de la contractualisation. LEtat a t oblig de mettre en place des principes quivalents de ce qui se passe dans les pays nordiques entre les ministres et les agences. Gnralisation des contrats dobjectifs, contrats de crdits, de la contractualisation. Demande du parlement de renforcer les relations entre le gouvernement et les oprateurs notamment pour faire des conomies de gestion.
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Un constat est fait par les dirigeants des oprateurs : une suraccumulation de contrles, mais carence sur les priorits stratgiques. Mouvement dune diminution des contrles vers une gestion des relations entre Etat et er oprateurs avec la priorit donne un pilotage stratgique. LO du 12 juillet 2005 modifie celle du 1 aot 2001 en crant une nouvelle obligation informative pour le Parlement, une nouvelle annexe qui accompagne le projet de loi de finances qui doit recenser lensemble des emplois rmunrs par des organismes bnficiaires de subvention pour charge de service public. Une demande du Parlement qui concerne les informations sur les oprateurs, dans un rapport qui rcapitule par mission et par programme combien doprateurs interviennent, avec quels crdits ou ressources fiscales affectes. Aboutir une consolidation des comptes entre lEtat et les oprateurs. Cela explique cette double ambition quil y a de plus en plus une approche concordante de ce quest loprateur au sens budgtaire. Renvoi aux principes formuls dans le recueil des normes comptables de lEtat. Les critres conduisent exclure un certain nombre dorganismes : les organismes qui ne sont pas majoritairement financs par lEtat. Le critre du contrle : il y a des organismes qui en raison de leur indpendance, ne remplissent pas le critre de qualification li au contrle et ne sont pas dans le champ budgtaire et comptable des oprateurs de lEtat. On exclu les organismes consulaires, les organismes de scurit sociale, cd les organismes paritaires. II. Les effets de cette qualification Doivent participer aux objectifs de la maitrise des Finances publiques : la maitrise de lemploi public, de la dpense publique, et de la dette publique. Doivent sinscrire dans un cadre budgtaire et comptable compatible la LOLF et quils soient capables de rendre compte de leurs performances. Les oprateurs sont identifis de manire spcifique et ils doivent se conformer aux rgles spcifiques de prsentation, de vote et dexcution qui sont dfinies annuellement par la direction du budget. Circulaire du 31 aot 2009 sur le budget des oprateurs de lEtat unifie les rgles pour lensemble des oprateurs. Il faut que les oprateurs de lEtat aient une action similaire celle de lEtat et par nature compatible. Permet aux oprateurs de voter les budgets sur la base denveloppes globalises. Les oprateurs doivent obligatoirement tablir un document de performances en annexe leur projet de budget. Intgrer leur action dans la stratgie de performance dans laquelle ils sinscrivent. Dclinaison des objectifs et des indicateurs. Lenjeu du pilotage est de dterminer un ministre chef de file. Cette intgration des oprateurs dans la dimension budgtaire et patrimoniale est invitable. Plus de la moiti des crdits budgtaires est affecte aux oprateurs. Dans certains programmes, il ya une importance des oprateurs telle que plus de 80% des crdits leur sont destins. Tout ce qui concerne la recherche dans le domaine de la gestion des risques et de la pollution, 96% des crdits sont mis en uvre au niveau des oprateurs. Dans la mission travail et emploi, 90 % dans le programme action et emploi. 62% mis en uvre pour la politique de la ville. Les oprateurs ont fait lobjet de lattention des audits de modernisation. Rapport davril 2007 sur la tutelle et le pilotage des oprateurs du ministre de la culture. Il reprsente 10% des oprateurs de lEtat. Les oprateurs sont 40% des crdits de ce ministre. Les audits ont relev des dysfonctionnements, multiplicit de me tutelles sectorielles. Le 2 critre : pas de vision densemble au sein du ministre de la culture de lensemble des oprateurs sur lesquels une tutelle est exerce. Une inattention porte sur la comptabilit des oprateurs et une trs grande disparit dans la politique de contractualisation avec ces oprateurs. Les principales propositions de laudit de modernisation : rorganiser compltement la tutelle, redfinition de cette tutelle et des missions des ministres au niveau des oprateurs. Le niveau pertinent de lexercice de la tutelle ? Renforcer les directions rgionales des affaires culturelles ? Autoriser la fongibilit des crdits et accroitre celle-ci. Scuriser et fiabiliser la comptabilit des oprateurs. Il convenait que le ministre ait une connaissance des emplois des diffrents oprateurs. Les enjeux de ces recommandations cest de redfinir les responsabilits des acteurs, renforcer la

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contractualisation, que le contrat de performance soit labor dans le cadre dun dialogue de gestion entre les acteurs et on est dans lesprit de la gnralisation des principes de la LOLF. On cherche intensifier les procds qui sont ceux mis en uvre en GB ou dans les pays nordiques lgard des agences, quil y ait galement un me cadrage pralable donn loprateur, quil y ait un c hange de ces lments avec le ministre de tutelle. La 2 orientation arrte : mettre en place une mutualisation des fonctions supports entre les ministres et les oprateurs. Crer une instance ou un niveau o lEtat parlerait dune seule voix et qui l y ait un ministre chef de file qui piloterait la contractualisation et signerait la lettre de mission adresse au directeur de loprateur. Lide cest que ce ministre chef de file doit tre le ministre dont relve titre principal loprateur. Les ministres formalisent des objectifs et il a t dcid quil y ait une gnralisation avant la fin de 2010 des lettres de mission pour lensemble des oprateurs. Il a t dcid que devraient tre signs avant lt 2010 des contrats de performance avec les principaux oprateurs de lEtat. La tutelle doit sassurer de la cohrence entre les objectifs et les indicateurs au niveau du programme annuel de performance et la lettre de mission passe avec loprateur. Dvelopper lensemble des autres outils pour suivre la performance notamment le contrle de gestion. On consolide une fois par an les rsultats au niveau du secrtariat gnral du ministre. Cette dmarche de performance stend aussi aux RH. Il est prvu de gnraliser aux 70 des plus importants oprateurs, la rmunration de la performance. Section 2 : indicateurs et pilotage de la performance Lutilisation des indicateurs comme mesure de lefficacit et de lefficience du service public est issue de divers horizons, majoritairement dhorizons externes de ladministration. Cette dmarche sest impose ladministration. La gnralisation de cette approche a permis de dvelopper un certain nombre dapproches mthodologiques et didentifier des bonnes pratiques sagissant dune approche rigoureuse de mesure de la performance. Systmatisation rcente dans lutilisation des indicateurs. I. lapparition des indicateurs de performance

Ce qui se passe en France est comparable de ce qui se passe dans dautres pays. Lutilisation dindicateurs dans les pays de lOCDE a t construite dans une logique de benchmarking, cd dtudes comparatives en particulier au niveau international. Les rformes des systmes ducatifs ont t inities la suite de ces travaux, aprs des classements dcevants. Cette approche est devenue priodique dans certains domaines. Lgitim suffisante pour des tudes internes, et a t dveloppe par les Etats eux-mmes, notamment sur le systme ducatif, des tudes nationales ont t ralises pour apprcier les rfrences entre rgions, entre les diffrentes classes ou selon le niveau social des parents. Des politiques publiques ont t lobjet de comparaisons internationales et ensuite, on la repris au niveau des Etats. Convergence des politiques publiques qui sexplique par le benchmarking. Un indicateur synthtique est celui qui prtend rendre compte dune ralit complexe au travers dun classement. Des tudes internationales ont t reprises mais aussi par la socit civile, par la presse et les ONG. On a dans la plupart des pays dvelopps des enqutes comparatives sur la qualit du service public. Quelle est la mthodologie ? Les critres pris en compte ? La ncessaire exigence de rigueur mthodologique.

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Il y a souvent un classement terme, les ONG utilisent beaucoup cette dmarche de classement en particulier sagissant dvaluer les degrs de corruption des diffrents Etats pour sensibiliser les pouvoirs publics une rflexion et la mise en place dune politique prventive, des rformes lgislatives pour mettre un cadre prventif juridique, on a mise en place des obligations pour les lus, on a modifi des rgles de financement des partis politiques et le classement de la France sest amlior. Il doit y avoir un caractre incontestable dans la dmarche utilise, si les critres sont biaiss, on fausse la pertinence du classement. Cest ce quon appelle la notion de critre pertinent. Il doit tre construit entre ce quon veut mesurer et les lments que lon va agrger. Un indicateur, mme sil nest pas bon et incontestable, il sert au moins davertisseur. Les indicateurs posent des problmes mthodologiques. Llaboration de lindicateur pose des difficults mthodologiques. Lun des cueils cest de vouloir tout rsumer dans une mme donne. Un indicateur peut servir mesurer un rsultat, la qualit dune prestation, lefficience. II. lusage des indicateurs en matire sociale

Les conventions dobjectif et de gestion : on a dvelopp au milieu des annes 90 lusage des indicateurs dans le domaine de la protection sociale aprs les ordonnances de Jupp, dans le sens dune plus grande contractualisation avec lEtat, la mise en place de rseaux dalerte pour cibler les contrles qui simposent. Ont t institues par les ordonnances du 24 avril 1996, on les appelle les COG, elles sont conclues entre lEtat et les caisses des principaux rgimes de scurit sociale. Formalisation de la contractualisation, COG signes entre le gestionnaire de la caisse et les ministres des tutelles. Elles sinsrent dans les caractristiques gnrales de la gestion publique : prise dengagements rciproques, introduction dune dmarche de performance au travers de la dfinition dobjectifs et de llaboration dindicateurs pour mesurer le degr datteinte des objectifs en question. Permet la mise en place dune dmarche dvaluation pour apprcier les rsultats obtenus. Permet une plus grande transparence dans les organismes de scu. Un des leviers de la modernisation de la scu et de lamlioration de la performance des organismes de scu. Ces COG sont constitues dun certain nombre dindicateurs pour chaque branche et doivent rendre compte des priorits et qui dfinissent une valeur cible. Sagissant des risques et de la lutte contre la fraude, il y a des indicateurs, ex : taux de redressement dans le cadre du travail dissimul, pourcentage du contrle effectu, taux de contrle a priori, etc. On a tout un volet assez dvelopp sur la quali t de service, avec laccessibilit au service par exemple. a permet des classements entre les caisses. Cette contractualisation a donn une visibilit un certain nombre dobjectifs et de priorits. La Cour des comptes, sagissant des COG, avait demand que les indicateurs soient recentrs autour dun objectif prioritaire, galement rflexion stratgique plus pousse sur les objectifs prioritaires. Section 3 : les indicateurs dans le cadre de la LOLF I. les diffrents types dindicateurs au sein de la LOLF

Il y a eu des difficults au niveau du Parlement et au niveau des administrations. Il faut distinguer les diffrents types dindicateurs, entre ceux de rsultats et les indicateurs de rsultats. La LOLF est une rforme fondamentale qui touche le plan comptable et budgtaire. Sur le plan budgtaire, les crdits sont vots sur la base dun budget de programme cd en fonction dobjectifs dont latteinte va tre mesure par des indicateurs qui doivent tre pertinents et fiables. La LOLF a t conue comme la rforme de lEtat. Il sagissait du nouveau cadre budgtaire de lEtat, amliorer la lisibilit de laction publique. Responsabilisation des gestionnaires par la fongibilit des crdits. La fongibilit dans le cadre de la LOLF consiste

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pouvoir tout transformer sauf les dpenses de personnel dans un sens : fongibilit asymtrique. On ne peut pas transformer un crdit de fonctionnement ou dinvestissement en dpense de personnel. Lautre objectif de la LOLF cest la mise en place dun dispositif de mesure des rsultats, et de la comptabilit analytique cd la mesure des cots. Il convient de diminuer le nombre dobjectifs prioritaires et galement de limiter le nombre dindicateurs. Circulaire du 7 avril 2006 pour la prparation du budget 2007 : prsenter une stratgie de performances, cd articuler des objectifs qui traduisent un nombre restreint de priorits. Il convient de centrer objectifs et indicateurs sur les enjeux prioritaires du programme pour rendre plus lisibles les priorits du gouvernement et les objectifs des politiques publiques. Il y a un document de rfrence important de 2002 remis chaque ministre pour la mise en uvre de la LOLF : le guide daudit des programmes. Il y a des indicateurs de contexte. Il y a des indicateurs de gestion et des indicateurs budgtaires. La question du nombre des indicateurs : tous les pays qui se sont lancs dans une logique similaire de celle de la LOLF, ont rduit le nombre de leurs indicateurs et les ont simplifis. On a cart les indicateurs difficiles manier et renseigner. Lier davantage lobjectif et lindicateur, optimiser le rapport entre lindicateur et lobjectif et prendre un indicateur qui corresponde vraiment lobjectif, doit reflter la dimension stratgique de ce dernier. Lindicateur pertinent est celui qui est capable de rendre compte si le rsultat est atteint. Le choix fait en France a t de retenir 3 types dindicateurs dans le cadre de la LOLF : II. Les indicateurs de qualit de service. Lindicateur defficacit. Lefficience : le rapport entre largent dpens et le rsultat obtenu. lapproche mthodologique de la LOLF

Dclinaison entre le BOP et les programmes. Lautre difficult, on a fait descendre lindicateur arrt au niveau national sans ladapter au contexte du responsable oprationnel du programme. Un diagnostic commun entre le responsable oprationnel et le responsable du programme pour permettre lappropriation des objectifs. III. les principaux dfauts des indicateurs

On a des amliorations sensibles au niveau des dlais de traitement des dossiers, lment qui a motiv tout leffort de simplification des formalits. Intrt pour ladministration au regard de ces critres de dlai de traitement, etc. Malheureusement, il a y de nombreux indicateurs qui ne sont pas imputables. Lobjectif peut faire participer dautres acteurs, et les rsultats dpendent de a. La ncessit constitutionnelle davoir un programme qui rpond un ministre cest une limit dune gestion orient e vers la performance car il faut un rsultat un niveau plus large. De nombreux indicateurs ce jour ne sont pas auditables. Lindicateur doit tre document en vue de permettre aux corps dinspection de sassurer de la pertinence et de la qualit des informations. Il tait demand de dcrire prcisment dans une fiche technique la mthode dlaboration dindicateur et le rle de chaque acteur dans la production. Parfois, il y a des indicateurs bidons.

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