Sunteți pe pagina 1din 62

Administraie public

1. Ce este sectorul public?


Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce face este prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este folositor populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin intermediul unor structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz ceea ce se numete n general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib gri de partea normativ a lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc la ndeplinire obiectivele stabilite de ctre oamenii politici. !ulte studii au pus la ndoial veridicitatea i eficiena acestui model, precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale. n democraiile de tip occidental e"ist o important diviziune ntre sectoarele economiei i ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. #ceast dihotomie se refer at$t la diferene instituionale c$t i la interese. %nstituiile politice, cele guvernamentale, cele administrative, se gsesc n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc n sectorul privat. &ersoane, grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe un criteriu pentru rezolvarea problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal prevaleaz n sectorul privat. #dministraia public tradiional este un domeniu academic ce studiaz adoptarea i e"ecutarea deciziilor n instituiile publice. 'n sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. (ac este utilizat n mod corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice, el poate fi la fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice. 1.1. Principii ale administraiei publice #dministraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative, identificate de autori ca )ohn Stuart !ill *+epresentative ,overnment, -./-0, 1oodro2 1ilson *3he Stud4 of #dministration, -..50 i !a" 1eber *,esellshaft und 1irtschaft, -6770. #dministraia public, ca disciplin academic, a fost influenat i de coala 8managementului tiinific9 de la nceputul secolului :: *;. 1. 3a4lor, <. ;a4ol0, precum i de teoria organizaiilor *!intzberg, !organ0.

&ot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce implic o anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i un anumit statut al interesului public. -. Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns trebuie e"ecutate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare a deciziilor. 7. =. >. ?. /. 5. .. 6. -B. #dministraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul esenial al guvernrii moderne. Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli. +egulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau uridice. n ambele cazuri sunt necesari indivizi pregtii, calificai. Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare fiind stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni. &entru funcionari, ca i pentru sarcini, e"ist o organizare ierarhic, drepturile de a controla sau de a reclama fiind bine specificate. @"ist o preferin spre centralizare. +esursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane private. ;uncionarul anga at pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuri personale. ;uncionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie, dn simul datoriei, pentru aAi ndeplini obligaiile care le revin. n sectorul public e"ist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz influena interesului personal n politic i administraie. Ca acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. 'nii lAau vzut ca pe un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile administrative ntrAun stat modern. #lii lAau criticat pentru lipsa de claritate descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul modelului admnistraiei publice n a identifica mecanismele care conduc la eficacitate i eficien, capacitatea sa de a e"plica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Doile teorii ale sectorului public sAau orientat ctre un fel de postA2eberianism i postA2ilsonianism, a ung$nd la modele radical diferite de concepia clasic.

Doul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principiiE -. (istincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas *#ppleb4 -6>60. 7. Cuarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu e"ist dec$t o raionalitate limitat *Cindblom -6?6, 1ildavsFi -6.>0. =. %mplementarea politicilor de sus n os nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite *1ildavsFi -6560. >. #dministraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome *#rg4ris -6/B0. ?. #dministraia public nu poate fi constr$ns prin reguli procedurale n ceea ce privete atingerea obiectivelor i eficacitatea *DoviF -6/?0. /. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia public poate determina o implementare defectuoas *Crozier -6/>, <auf i Scharp -65.0. 5. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci c$nd sunt descentralizate *1illiams i @lmore -65/0. .. n administraia public pot e"ista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre fenomenul 8coului de gunoi9 *!arch i Glsen -65/0. 6. ;uncionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nc$t sAi ma"imizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea *(o2ns -6/5, 3ullocF -65B0. 1.2. Definiii ale sectorului public &rincipala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i privat, a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i privat, a modului n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste sectoare. (e cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de bugetul hotr$t de un anumit organism legislativ. #ccentul cade pe politica bugetar, pe resursele care sunt mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite niveluri ale guvernrii. ns o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti. G astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea poate avea impact asupra societii, i anume legislaia. 3otui, i acest aspect, al legislaiei, este dificil de determinatE legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a aciona ntrAun anumit domeniu sau, aa cum spunea <a4eF, poate fi doar recunoaterea unei ordini spontane.

Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfelE Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei. Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale, sectorul public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. (efiniia - poate fi nlocuit cu (efiniia -H. Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i rezultatele acesteia. (efiniia -H se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dec$t asupra bugetului i a alocrii acestuia. (efiniia - i (efiniia -H pot fi calificate ca interpretri ale conceptului de sector public din perspectiva autoritii. (ac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate de ctre guvern. (efiniia 7 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei elemente pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic. (istincia dintre consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de alt parte, este esenial pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o anumit dimensiune, o anumit proporie a consumului guvernamental i a investiiilor pornind de la principiul alegerii fcute de ctre consumator i se poate susine o alt dimensiune a transferului dac se pleac de la considerente de ustiie social i egalitate. (efiniia 7 poate fi nlocuit cu una mai precisE Definiia 3: Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale. (efiniia = reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva alocrii. #rgumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie suplimentate cu cele referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. (efiniia = minus (efiniia 7 va reprezenta interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n continuare se poate ine cont de faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le i produc. #stfel rezult o a patra definiie. Definiia 4: Sectorul public reprezint producia guvernamental. (efiniia > necesit la r$ndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii distincteE aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a mi loacelor de producie. 3rebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate e"ista i n absena

>

proprietii publice. !ai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva anga rii de personalE guvernul poate asigura multe servicii fr a avea muli funcionari guvernamentali, dup cum poate anga a muli oameni fr a fi posesorul unei pri substaniale din capital. (e aceea (efiniia > este ambigu, ea put$nduAse referi la aprovizionarea fcut de ctre guvern *(efiniia >H0, la proprietatea guvernamental *(efiniia ?0 sau la anga aii guvernamentali *(efiniia /0. 3ipic pentru e"pansiunea statului n democraiile occidentale esteIa fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public. #ceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i privat nu este unic. (ac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate entiti diferite. n relaie cu prima concepie despre sectorul public J autoritatea guvernamental J putem avea libertatea personalK n relaie cu a doua concepie J consumul public i investiiile J privat va nsemna consumul i investiiile personale sau venitul net rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele i va realoca o parte a acestei sume pentru transferuri. # treia concepie J redistribuirea public J afecteaz alegerile personale, dar nu le nlocuiete. Gpusul definiiilor >, ? i / ale sectorului public poate fi asigurarea privat a bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mi loacelor de producie i anga area de personal n organizaii private. Ca r$ndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. # ne ntreba despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebriE -. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul de autonomie privat recomandat? *&roblema libertii individuale0 7. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndem$na guvernului pentru consum public i investiii? Li c$t de mult ar trebui s revin opiunii private? *&roblema alocaiei0 =. C$t de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private generate n afara influenei provocate de transferuri? *&roblema distribuiei0 >. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i produse de ctre guvern? *&roblema produciei0 ?. Ce proporie din mi loacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului? *&roblema proprietii0 /. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie anga at n organizaii guvernamentale? *&roblema birocraiei0

1.3. Piaa liber i birocraia !n demarcarea sectorului public Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa de cel privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o alegere ntre dou modele fundamental diferite de interaciune social. Cudvig von !ises spune c Msunt dou metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin cooperare panic ntre indivizi. 'na este managementul birocratic, iar cealalt este managementul pentru profit.9 &entru coala austriac, care i include pe von !isses i <a4eF, problema demarcaiei const n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a mi loacelor de producie *capitalism, sistemul economiei de pia0 sau pe baza controlului public asupra mi loacelor de producie *socialism, comunism, economie planificat0. Capitalismul nseamn proprietate privat, iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n problemele economice. Socialismul nseamn control guvernamental asupra mai multor sfere ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca factor central n gestionarea economiei. Lcoala austriac afirm c nu poate e"ista nici un compromis ntre aceste dou sisteme. Non !ises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu distincia dintre economia planificat i economia de pia. 3rebuie ns subliniat faptul c distincia dintre pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare. 'rmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei publicAprivatE schimb i autoritate, competiie i ierarhie, laissezAfaire i planificare, economie de pia i economie de comand, capitalism i socialism, libertate i autoritate. (ac vom compara aceste distincii dou c$te dou, n interiorul unor matrici ptratice, vom putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. #ceste concepte sunt legate ntre ele din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public privat, ns este greu de acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la demarcaia lui von !ises pia versus birocraie. n principiu se accept faptul c e"ist doar dou mecanisme pentru alocarea resurselorE piaa liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou? (istincia dintre proprietate privat J proprietate public asupra mi loacelor de producie este diferit de aceea dintre pia i bugetul public. +elaia dintre aceste perechi conceptuale este prezentat n figura-.

&rivat &ublic "i#ura 1

&ia =

Ouget public 7 >

(ei idealAtipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile -, respectiv >, combinaiile 7 i = sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 7 poate s apar, ns statul lui = reprezint o problem controversat. 'nii teoreticieni socialiti argumenteaz c alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mi loacele de producie nu ar fi n proprietate privat *Cange i 3a4lor, Ce ,rand i @strin0, n timp ce adepii economiei de pia neag acest lucru *<a4eF0. Combinaia - poate fi descris ca fiind capitalism descentralizat, n timp ce combinaia > este socialism ierarhic. (istincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i ierarhie. &roprietatea privat asupra mi loacelor de producie nu este neaprat legat de un model competitiv de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. ;igura 7 arat posibilitile de combinare. &rivat &ublic "i#ura 2 Competiie = %erarhie 7 >

#pariia sau e"istena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol sau oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s e"iste o reglementare public, fcut de ctre stat *combinaia 70. (in punct de vedere teoretic este posibil apariia concurenei chiar i ntrAun sistem n care mi loacele de producie se afl n proprietate public *combinaia =0, fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total competiia *combinaia >0. Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de interaciune, dup cum se poate vedea n figura =. Competiie %erarhie "i#ura 3 &ia = Ouget public 7 >

!sura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de determinat *combinaia -0, ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de competiia perfect *combinaia =0. n orice caz, combinaiile - i = nu sunt doar teoretic posibile, ele chiar e"ist n

realitate. !odelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani, fonduri, i cei care atribuie aceti bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast caracteristic nu e"clude elemente de competiie. #sigurarea serviciilor publice poate fi fcut prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip de competiie ntre birouri *combinaia 70, sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care s duc la o clasificare, la o ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan *combinaia >0. (ac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci alocarea bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce sAar putea numi liber iniiativ sau 8laissezAfaire9, ar fi opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar, ns putem identifica dou forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi at$t planificate c$t i lsate la alegerea participanilor n procesul de producie i consum. Cum interacioneaz aceste dou tipuri de control social cu cele dou tipuri de alocare de poate vedea din figura >. &ia = Ouget public 7 >

Ciber iniiativ &lanificare "i#ura 4

@"ist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe planificare, iar planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a pieelor. #stfel, se pare c singurele combinaii posibile ar fi - i >. 3otui, aceast formul care echivaleaz pieele cu libera iniiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost puternic contestat. &e de o parte, sAa susinut c modelul = poate fi relevant pentru nelegerea societii moderne. Charles Cindblom a susinut ideea unui stat social, unde planificatorii opereaz ntrAun mediu de pia. !odelul lui Cindblom difer de modelul unui socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns piaa este cea care aloc resursele *combinaia 70. &entru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul privat nu este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici cu aceea dintre economia planificat i sistemul liberei iniiative. &roblema demarcaiei dintre public i privat nu coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. 'n sector public masiv poate opera cu elemente de competiie at$t pe partea de cerere c$t i pe cea de ofert. 'n sector privat e"tins poate include i o ierarhie considerabil. !rimea sectorului public dintrAo perspectiv bugetar este funcie de mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre guvern i nu implic o economie planificat

sau proprietate public asupra mi loacelor de producie. Sectorul public se afl mai cur$nd n relaie de interaciune cu piaa liber dec$t n relaie de e"cluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un sistem de proprietate a mi loacelor de producie dominant privat. Cele dou mecanisme colective de alocare J bugetul public i piaa A au propriile zone de aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. &entru aceasta trebuie ns stabilite criteriile care ustific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

2. $eorii despre birocraie


&entru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp legat de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt nsrcinai cu e"ecuia deciziilor guvernamentale. 'nii outori sunt de acord cu !a" 1eber i vd birocraia ca o form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera guvernamental ci n toate sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la ndoial este faptul c odat cu 8creterea9 guvernelor, cu e"tinderea responsabilitilor lor, administraia a nceput s oace un rol tot mai important n viaa politic. ;uncionarii publici nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar ca cei care implementeaz politicile publice. @i devin figuri cheie n procesul formrii politicilor publice, iar uneori chiar guverneaz. +ealitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele faadei reprezentrii i a responsabilitii democratice. Grganizarea i conducerea administraiei, a puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un sistem politic nu poate pretinde c a rezolvatAo. &uterea birocraiei a st$rnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Ciberalii critic birocraia pentru lipsa de deschidere i pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, mar"itii n special, o condamn ca un instrument n dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar propriile interese i este n mod inerent ineficient. #ceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar termenul de birocraie a fost utilizat n at$t de multe accepiuni nc$t ncercarea de a e"trage o definiie unic este e"trem de dificil. !. #lbro2 identific apte accepiuni moderne ale conceptului de birocraieE -. birocraia ca organizare raional 7. birocraia ca ineficien organizaional

=. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari >. birocraia ca administraie public ?. birocraia ca administraie a funcionarilor /. birocraia ca organizaie 5. birocraia ca societate modern ntrAo anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost vzut diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles birocraia ntrAun sens literalE 8conducerea prin intermediul biroului9, conducerea prin intermediul funcionarilor numii. n Consideration on Reprezentative Government, ). S. !ill pune n contrast birocraia cu guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin intermediul politicienilor alei i responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un mod particular de organizare, mai cur$nd ca un sistem de administrare dec$t unul de guvernare. n acest sens birocraia poate fi nt$lnit at$t n statele democratice c$t i n cele autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc. @conomitii, pe de alt parte, vd birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este finanat de sistemul de impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n cele ce urmeaz vom e"amina trei teorii despre birocraieE -. birocraia ca aparat administrativ raional 7. birocraia ca putere conservatoare =. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale 2.1. %odelul raional & administrati' Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui !a" 1eber. &entru sociologul german, birocraia este un idealAtip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale, care se opun at$t tradiiei c$t i carismei. @l a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea birocraticE -. #ria urisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli. 7. @"ist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este supervizat de unul superior, ntrAun lan de comand. =. Sistemul se bazeaz de documente scrise. >. #utoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe care l ocup i nu din statusul personal.

-B

?. +egulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreionar a funcionarilor. /. Dumirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ. 3rstura principal a birocraiei din perspectiv 2eberian o constituie raionalitatea sa, birocratizarea prezent$nd avanta ul unei organizri n care se poate avea ncredere, care este predictibil i mai ales eficient. &entru !a" 1eber, birocraia nu este altceva dec$t forma caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil. #cest lucru nu este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de administrare, ci i una a transformrilor economice, politice i culturale. (ezvoltarea birocraiei a fost str$ns legat de apariia economiei capitaliste i n special de presiunea cresc$nd pentru eficien economic, de dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari. 8Creterea9 statului modern i e"pansiunea responsabilitilor sale n sfera socialului i a economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei guvernamentale. n viziunea lui !a" 1eber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus, de presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i leAa nlocuit cu credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest proces de 8raionalizare9 va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste, vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de administrare. #ceast versiune, a ceea ce mai t$rziu avea s fie numit teza convergenei, a fost dezvoltat de )ames Ournham n The anagerial Revolution *-6>-0. #cest te"t a sugerat c indiferent de diferenele ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de manageri, tehnocrai i funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i administrative. !a" 1eber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuv$ntare. n primul r$nd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice. Oirocraia va ntri tendinele ierarhice, comanda fiind e"ercitat mai cur$nd de sus, de ctre funcionari superiori, dec$t de os, de ctre mase. #cest lucru, susinea 1eber, va distruge visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma ntrAo 8dictatur a funcionarilor9. 1eber trgea concluzii similare cu cele ale lui +obert !ichels enunate n celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza studiului partidelor politice i conform creia orice organizaie, indiferent c$t de democratic ar fi structurat, implic tendine spre oligarhie.

--

3otui 1eber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. (ei sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a funciilor administrative ce leAau fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor tendine cu a utorul competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial pericol pe care 1eber lAa subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc pentru spirit, ntrAun mediu social tot mai depersonalizat i tot mai mecanizat. +aiunea i birocraia pot limita at$t pasiunile umane c$t i libertatea individual. 2.2. %odelul blocului de putere !ar"ismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. (ei !ar" nu a dezvoltat o teorie sistematic despre birocraie n maniera lui 1eber, c$teva linii directoare pot fi zrite n scrierile sale. !ar" nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei societi industriale comple"e, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. @l a fost preocupat mai puin de birocraie ca fenomen social mai larg, c$t de rolul de clas ucat de birocraia de stat. n particular el a vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute interesele burgheziei i este aprat sistemul capitalist. #naliza pre udecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost e"tins de neomar"iti ca +alf !iliband. #cesta a acordat o atenie deosebit capacitii funcionarilor superiori de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniiativele radicale ale minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. #a dup cum spune !iliband, nalii funcionari 8sunt conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai elitelor sociale i economice e"istente9. #cest fenomen este posibil dintrAo serie de motive. Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor formale de neutralitate politic, funcionarii superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca i clasa oamenilor de afaceri i a managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i pre udeci. &osibilitatea apariiei unor funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile de recrutare i de selecie, proiectate pentru a asigura 8 sntatea9 idelogic. !iliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului funcionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul corporatist. #ceasta este o consecin a creterii interveniei statului n viaa economic, asigur$nd o relaie foarte apropiat ntre grupurile de afaceri i funcionarii publici, care invariabil a ung s defineasc 8interesul naional9 n termenii interesului capitalist. n plus, relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i

-7

domeniul afacerilor, prin care birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii publici atunci c$nd se pensioneaz sau se retrag din administraie obin slu be bine pltite n sectorul privat. Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt str$ns legai de interesele capitaliste, va rezulta un obstacol ma or n atingerea socialismului prin mi loace constituionale. 'nul dintre viciile teorie mar"iste despre birocraie este acela c d puin importan problemei birocratizrii n socialism. &entru !ar" i @ngels aceast problem este eliminat prin presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va a unge ntrAo societate fr clase sociale, n societatea comunist. #stfel, mar"ismul a rmas descoperit n faa criticilor unor sociologi ca 1eber i !ichels, care au argumentat c birocraia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea centralizat nu vor putea dec$t sAl ntreasc. @"periena comunist a secolului :: a fcut ca ignorarea acestei probleme de ctre g$ndidorii mar"iti s devin imposibil. Cea mai influent analiz mar"ist a birocraiei postAcapitaliste a fost fcut de Ceon 3roFi. n lucrarea sa 8+evoluia trdat9, el subliniaz problema 8degenerrii birocratice9. n viziunea sa, combinaia dintre napoierea +usiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a creat condiiile n care birocraia statal sAa putut dezvolta i a blocat orice progres ctre socialism. (ictatura stalinist a fost pur i simplu e"presia politic a dominaiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale maselor. n timp ce 3roFi vedea birocraia ca pe o ptur social care putea fi nlturat prin revoluie, fostul coleg al !arealului 3ito i apoi disidentul !ilovan ( ilas o caracteriza ca fiind o nou clas social. &entru ( ilas puterea birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta l are asupra mi loacelor de producie, acest fapt duc$nd la o asemnare tot mai accentuat ntre sistemul social comunist i cel capitalist.

2.3. %odelul supraofertei birocratice %deea c birocraia poate fi criticat doar dinspre st$nga a fost infirmat de apariia teoriei alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. #cestea au avut un impact considerabil asupra Doii (repte, a ut$ndAo sAi contureze imaginea despre natura statului i despre dezvoltarea guvernelor 8mari9, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii. @lementul central n acest

-=

model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i motivaiile celor care lucreaz n administraie. 3eoria alegerii raionale presupune c indivizii sunt fiine raionale care caut sAi ma"imizeze utilitile. 3eoria alegerii publice, dezvoltat mai ales n Statele 'nite, utilizeaz acest model economic de luare a deciziilor n studierea sectorului public. n 8Oureaucrac4 and +epresentative ,overnment9, 1iliam DisFanen susine c cei care dein funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt motivai n primul r$nd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc e"tinderea ageniei, departamentului, biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia. #ceasta pentru c dezvoltarea birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete ansele de promovare, duce la creterea salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o putere i un prestigiu sporit. #stfel, birocraiile posed o dinamic intern proprie care conduce la e"tinderea aparatului guvernamental i la e"pansiunea responsabilitilor publice. &entru Doua (reapt, posibilitatea pe care o au funcionarii publici numii de a dicta prioritile politice oamenilor politici alei e"plic foarte convingtor de ce e"tinderea atribuiilor statului sAa produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic. %maginea birocrailor ca socialAdemocrai 8naturali9 a avut o importan deosebit n politica guvernelor Doii (repte de a restr$nge frontierele implicrii etatice. #depii acestei teorii cred c dac puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici publice de susinere a pieei libere este condamnat la eec. Doua (reapt i concentreaz criticile i asupra ine"istenei pieei n birocraia statal. n sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de factori interiori i e"teriorii. &rincipalul factor intern pentru o companie este cerina de ma"imizare a profitului, care mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea constatnt de a reduce costurile. &e plan e"terior, firmele opereaz ntrAun mediu de pia liber, competitiv, care le oblig s rspund presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor i a ustarea preurilor. n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. (ac veniturile sunt mai mici deac$t costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita nota. n plus, birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la presiunile pieei. +ezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i ineficiente. !ai mult, serviciile pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in cont de dorinele i nevoile consumatorilor. #ceast filosofie a Doii (repte J 8privat, bunK public, ru9 J impune nu doar reducerea aparatului

->

administrativ, ci i introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat. Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar e"trage individul din mediul su ncon urtor. G pre udecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi cuprins n presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului personal. #li autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au a uns la concluzii diferite. &atriF (unleav4, de e"emplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei vor urma mai cur$nd strategii de a ustare a biroului, a departamentului, dec$t strategii de ma"imizare a bugetului, dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice. Oineneles, prioritile de ma"imizare a bugetului merg m$n n m$n cu creterea statului, n special n absena disciplinei impuse de pia. 3otui, este dificil de afirmat c e"ist o aciune colectiv pentru atingerea acestui scop i c funcionarii superiori sunt mai interesai de beneficiile legate de munca lor dec$t de mult mai apropiatele c$tiguri financiare. (unleav4 sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda prioritate ma"im unei munci de a cunoscute i unui mediu de munc atractiv. #ceasta pentru c funcionarii publici sunt preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei publice asigur, peste tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei locurilor de munc i de promovare. @vident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor aciona ntrAun mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Doua (reapt.

3. "unciile birocraiei
Ca o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vitalE e"ecuia i impunerea legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre e"ecutiv. n timp ce alte funcii ale guvernrii *cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea intereselor0 pot aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n responsabilitatea e"clusiv a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere politic. (in acest punct de vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintrAun angrena , administratori eficieni care lucreaz ntrAo ierarhie fi", n concordan cu reguli clar definite. +ealitatea este ns foarte diferit. n ciuda subordonrii formale i a cerutei imparialiti, funcionarii publici e"ercit o influen considerabil asupra politicilor publice, ndeplinind o serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai importante sunt urmtoareleE -. administrarea

-?

7. consilierea n domeniul politicilor publice =. articularea i agregarea intereselor >. meninerea stabilitii politice 3.1. Administrarea &rincipala funcie a birocraiei este implementarea i e"ecutarea legilor i a politicilor publice, adic administrarea problemelor guvernrii. (in acest motiv pentru birocraie se folosete i termenul de administraie, n timp ce pentru e"ecutivul politic se folosete cel de guvern. #ceast distincie implic o frontier ntre rolul de creare a politiclor publice, pe care l au politicienii, i rolul de implementare a politicilor publice, pe care l au birocraii. Ca nivel mondial, cea mai mare parte a funcionarilor publici dein responsabiliti administrative n domenii e"trem de diverse, care pleac de la implementarea programelor de protecie social la regularizarea economiei, de la oferirea de licene la oferirea de informaii ctre ceteni. (in acest motiv, mrimea birocraiei este st$ns legat de dimensiunile responsabilitilor guvernamentale. n !area Oritanie, de e"emplu, numrul funcionarilor publici a crescut constant n secolul ::, ating$nd un v$rf de 5=?BBB n anii H5B, dar sAa redus pn la >66BBB n -66/ ca urmare a politicilor neoliberale din anii H.B i H6B, pentru ca apoi s cresc din nou, lent. n Statele 'nite, administraia federal sAa dezvoltat semnificativ ca urmare a De2 (ealAului din anii H=B i a crescut p$n la 7,? milioane de persoane, n timp ce n 'niunea Sovietic, sistemul de planificare centralizat solicita apro"imativ 7B de milioane de funcionari. Cu toate acestea, imaginea birocrailor vzui mai ales ca funcionari care aplic reguli i e"ecut ordine, poate fi neltoare. n primul r$nd, multe detalii administrative sunt lsate pe seama funcionarilor publici, acetia bucur$nduAse de o libertate seminificativ n privina implementrii politicilor. n al doilea r$nd, gradul de control politic e"ercitat asupra administraiei variaz foarte mult de la stat la stat. n timp ce n China funcionarii publici sunt supervizai n mod strict i continuu de ctre &artidul Comunist, n ;rana i n )aponia, statusul lor nalt i reputaia de e"peri le garanteaz o larg autonomie. n al treilea r$nd, n calitatea lor de consilieri n probleme de politici publice, funcionarii publici au capacitatea de a modela politicile pe care mai t$rziu le vor administra. 3.2. Consilierea !n pri'ina politicilor publice %mportana politic a birocraiei provine n special din faptul c este principala surs de informaii pentru guvern. &utem distinge astfel ntre funcionarii publici de nivel nalt, care intr

-/

zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice i funcionarii publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin. (in acest motiv, dezbaterea despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze asupra acestei elite de nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre responsabilitile birocrailor i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei care proiecteaz i conduc politicile publice, birocaii oferind doar consiliere. #stfel, rolul politic al funcionarilor publici se reduce la dou funciiE sublinierea, ctre minitri, a opiunilor posibile n privina politicilor publice i revizuirea propunerilor legate de acestea pentru a avea un impact favorabil. %nfluena politic a nalilor funcionari publici este restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere politic, aa cum se nt$mpl n !area Oritanie, ;rana, )aponia, #ustralia, sau de faptul c acetia sunt subiecii unui sistem de numiri pe criterii politice, ca n S'#. 3otui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai semnificativ dec$t se sugereaz mai sus. (e e"empluE nu e"ist o distincie clar ntre a proiecta o politic public i a oferi consiliere n privina unei politici publice J deciziile sunt luate pe baza informaiilor disponibile, aceasta nsemn$nd c decizia este structurat de ctre consilierea oferit. !ai mult, ca principal surs de informaii a politicienilor, birocraii controleaz efectiv flu"ul informaionalE oamenii politici tiu ceea ce personalul administrativ le spune. %nformaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru a fi n concordan cu preferinele celor din serviciul public. &rincipala surs a puterii birocratice o constituie e"pertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz n administraia public. Cu c$t responsabilitile guvernului se e"tind i politicile publice devin mai comple"e, cu at$t politicienii 8amatori9 devin mai dependeni de consilierii lor 8profesioniti9, funcionarii publici. 3.3. Articularea intereselor n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse grupuri de interes, acelai fenomen petrec$nduAse i datorit implicrii birocraiei n formularea politicilor publice i n consilierea politicienilor. #ceste contacte au sporit ca urmare a tendinelor corporatiste, care au estompat separarea dintre grupurile organizate de interes i ageniile guvernamentale. ,rupuri ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii, agricultorii, au devenit 8grupuri client9 servite de ctre organismele administrative i care, la r$ndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i consiliere.

-5

#cest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic at$t timp c$t a ut la meninerea consensului. #v$nd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c interesele organizate vor coopera cu guvernul. &e de alt parte, clientelismul poate interfera cu responsabilitile i ndatoririle funcionarilor publici. #cest fenomen se poate nt$mpla, de e"emplu, atunci c$nd o agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o anumit industrie, este de fapt controlat de aceasta. C$nd interesele grupurilor coincid cu cele ale birocraiei, se poate crea o legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma e"trem de greu. 3.4. (tabilitatea politic 'ltima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem politic. #cest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare, unde e"istena unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c guvernarea se desfoar de o manier ordonat. #cest stabilitate depinde foarte mult de statusul birocrailor ca funcionari publici profesioniti i permaneni, spre deosebire de minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele 'nite, unde nalii funcionari publici sunt numii pe criterii politice prin aa numitul spoil s!stem, masa funcionarilor federali este reprezentat de cei de carier. 3otui, continuitatea poate avea i dezavanta e. n absena unui control public i a responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la pre udeci din partea acestora n privina conservrii situaiei e"istente. ;uncionarii publici de carier pot a unge s cread c sunt mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dec$t sunt politicienii alei. #stfel ei i ustific poziia de rezisten fa de tendinele politice reformiste, privinduAse pe ei nii ca aprtori ai intereselor statului.

4. )r#ani*area birocraiei
'na dintre limitele teoriei 2eberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n drumul spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume. %deal tipul 2eberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i diferenele ce pot s apar

-.

datorit conte"telor politice, sociale i culturale n care aceasta opereaz. Grganizarea birocraiei este important din dou puncte de vedereE ea influenez eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz gradul n care pot fi atinse responsabilitatea public i controlul politic. &roblema organizrii a cptat o semnificaie mai profund mai ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor publice din anii H.B n Statele 'nite i !area Oritanie. #ceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii ideilor Doii (repte, dar i una a globalizrii economice. !ulte state au ncercat sAi raionalizeze aparatul administrativ, proces care uneori a fost numit Mreinventarea guvernrii9. #cest proces a avut consecine politice ma ore i chiar implicaii constituionale. 3oate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce trebuie ndeplinite. #cest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i agenii nsrcinate cu responsabilitate ntrAun anumit domeniuE educaie, construcia de locuine, aprare, impozite, etc. Oineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii variaz n funcie de timp i de stat, ca i felul n care responsabilitile sunt mprite sau combinate. (e e"emplu, lrgirea responsabilitilor guvernamentale n S'# a fost reflectat n crearea (epartamentului pentru Sntate i Servicii 'mane n -6?= i a celui pentru Construcia de Cocuine i (ezvoltare 'rban n -6/?. (up atentatele de la -- septembrie 7BB- a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele cu rol informativ i de lupt mpotriva terorismului J (epartamentul Securitii %nterne. n !area Oritanie, n -66?, a fost desfiinat (epartamentul ;orelor de !unc, n acelai timp cu nfiinarea unui (epartament al @ducaiei i ;orelor de !unc. Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este gradul ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste, care se aflau *i nc se mai afl n c$teva ri0 sub strictul control al &artidului Comunist, la fiecare nivel, se numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate acestea, dimensiunea i comple"itatea birocraiilor comuniste leAa asigurat acestora at$t o arie larg de aciune c$t i o oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al &C'S, birocraia sovietic, de e"emplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i agregare a intereselor, constituind, dup unii autori, o form de Mpluralism intituional9. n !area Oritanie, serviciul public a fost n mod tradiional centralizat. +eformele ncepute n -6// au pus un mare accent pe e"pertiz i pe cunotinele de specialitate, sporind astfel tendinele spre departamentalism. (epartamentalismul reprezint presiunile centrifuge ale structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente

-6

sau agenii, care i urmresc propriul lor interes, rezist$nd at$t controlului politic c$t i disciplinei administrative. n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat ;rana. n vreme ce birocraiile din ,ermania i !area Oritanie sAau dezvoltat printAun proces de reform i adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de administraie. #cesta punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de e"peri tehnici, dedicai intereselor pe termen lung ale ;ranei. Consiliul de Stat *Conseil dH@tat0 este corpul administrativ suprem. @l avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i acioneaz ca cea mai nalt instan administrativ. @cole Dationale dH#dministration i @cole &ol4techniPue reprezint Mpepiniera9 funcionarilor publici, oferind funcionarilor superiori din administraie i e"perilor tehnici, aa zisele grand corps, un prestigiu deosebit. ntrAo anumit msur, acest model de disciplin strict i de uniformitate nu a fost atins niciodat n totalitate. @"ist tendina unor scindri ntre generaliti i specialiti, ntre cei considerai a fi din grand corps i funcionarii publici inferiori, c$t i ntre diverse birouri i departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un buget important. &rin contrast, Statele 'nite reprezint un e"emplu de birocraie descentralizat. #dministraia federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful acesteia. 3otui, aceast autoritate este at$t de difuz i de fragmentat nc$t toi preedinii trebuie s lupte pentru a coordona i direciona toate activitile administrative. 'nul dintre motivele acestei fragmentri este acela c responsabilitile guvernului federal se suprapun peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a cror cooperare este necesar pentru a asigura eficacitatea implementrii. 'n al doilea motiv l reprezint impactul separaiei puterilor. n timp ce departamentele i ageniile e"ecutive acioneaz sub autoritatea prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente, cu rol regulator. (ei preedintele S'# este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el nu poate s i demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. 'n al treilea motiv l reprezint tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii prin intermediul unui e"amen i funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntrAun numr mult mai mic. n timp ce pentru ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de administraia care iAa numit o prioritate, funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a programelor pe care le administreaz.

7B

Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n S'#, nc din anii H5B. %deea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de politici publice, ls$nd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe seama altor organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de restr$ngerea responsabilitilor statului, ns cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre Doua (reapt, care o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor Mmari9. #ceste idei au avut o puternic influen n Statele 'nite i n alte ri occidentale, ns construcia Mstatului scheletic9 a debutat n !area Oritanie, prin reformele serviciului civil introduse de guvernele 3hatcher i !a or. MDoua administraie public9 se bazeaz n mare parte pe utilizarea n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe transferul unor funcii guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical ncercare de a restr$nge atribuiile statului a constituitAo politica de privatizare, prin care domenii economice cum ar fi telecomunicaiile, electricitatea, gazul, apa, industria siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme private. Cupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru comun. 3otui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor implic nite costuri politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i apariia unui 8deficit democratic9. 'nul dintre avanta ele ma ore ale unui serviciu public unic la nivelul unei ri este c susine responsabilitatea ministerial. &rin intermediul acesteia, funcionarii numii rspund n faa politicienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa contribuabililor. Crearea unor agenii e"ecutive semiindependente i mai ales a aa numitelor "uangos *acronimul de la PuasiAautonomous nongouvernamental organisations0 nseamn c minitrii nu mai sunt responsabili de activitile administrative de rutin. G a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor i chiar a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public *acolo unde el e"ist0, pe care diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului public din state at$t de diferite precum )aponia, %ndia, ;rana, ,ermania, !area Oritanie, poate fi criticat pentru arogana ei, dar este legat mai cur$nd de interesul naional dec$t de cel privat. Se consider c aceast cultur a serviciului public a a utat la meninerea corupiei la un nivel cobor$t n cazul celor mai multe democraii pluraliste.

7-

'n ultim dezavanta este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt asociate cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit i la creterea controlului guvernamental. #ceasta pentru c transfer$nd responsabilitile directe n livrarea diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care s asigure finanarea i funciile regulatorii.

+. (ursele puterii birocratice


n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui i ca persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti 8 a patra putere n stat9. 3eoreticieni at$t de diferii ca 1eber, Ournham sau 3roFi, au atras atenia asupra fenomenului puterii birocratice i a gradului n care politicienii a ung s se subordoneze acesteia. n )aponia, de e"emplu, funcionarii civili i n special cei de la !inisterul Comerului %nternaional i al %ndustriei *!%3%0 sunt vzui ca 8politicieni proemineni9, ca cei care au creat miracolul economic aponez din anii H?B i H/B. @"ist prerea c fora conductoare n 'niunea @uropean, cea care st n spatele uniunii monetare i politice, este staful administrativ al Comisiei @uropene de la Oru"elles, aa numiii eurocrai. ngri orarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre g$nditorii de st$nga sau de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. #a dup cum am mai menionat, mar"itii susin c interesele de clas ale clasei dominante acioneaz prin intermediul birocraiei, dilu$nd iniiativele radicale ale guvernelor socialiste. Doua (reapt insist asupra faptului c interesele personale ale funcionarilor publici duc la sporirea atribuiilor statului, acetia opun$nd rezisten politicilor neolibereale. #ceste fenomene sAar petrece datorit faptului c, dac funcionarii publici e"ercit puterea, ei o fac prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face obiectul unui control public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii, influena funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. &rincipalele surse ale ale puterii birocratice par a fi urmtoareleE A A A poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii politicilor publiceK relaia dintre birocrai i minitriK statusul birocrailor i e"pertiza oferit de acetia.

+.1. Po*iia strate#ic a administraiei

77

&rocesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este structurat astfel nc$t ofer o larg mar de aciune funcionarilor publici. Cel mai important aspect const n faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au acces la informaii i sunt capabili s controleze flu"ul acestor informaii ctre efii lor din minister. n departamentele guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie un ministru. Gpiunile pentru diversele politici publice pot fi selectate, evaluate i prezentate astfel nc$t s se a ung la decizia dorit de ctre funcionari. #ceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai cur$nd c preferinele lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea politic i pot influena coninutul deciziei. Cegturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai mult pozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri, grupuri profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i oac un rol crucial n formularea i n revizuirea opiunilor privind politicile publice. #ceasta duce la apariia unor relaii comple"e ntre nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii ce tind s fie n afara controlului public sau a celui e"ercitat de ctre politicienii alei. &uterea birocraiei nu se sf$rete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici publice. Gamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n m$inile administraiei. Controlul implementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a reinterpreta coninutul politicii, de o nt$rzia sau chiar de o zdrnici. +.2. ,elaia dintre birocrai i mini tri G a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i funcionarii publici. #parent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt subordonaii lor loiali. 3otui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n practic, poate chiar inversat. &rimul element al raionamentului ar fi acela c oamenii politici sunt coplei numeric de ctre funcionarii superiori. (e e"emplu, n Statele 'nite, dac lum n considerare doar v$rful ierarhiei, preedintele i cabinetul su J cam 7B de membri J se confrunt cu /BB de funcionari superiori. n !area Oritanie, pentru fiecare ministru sunt /,? funcionari superiori cu rangul mai mare

7=

dec$t subsecretar de stat. (e aceea, mar a de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de aciune a funcionarilor publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil. 'n al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale politicienilor alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rm$n n funcie chiar dac guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. !ai ales n sistemele parlamentare, schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezist$nd n aceeai funcie apro"imativ doi ani. !initrii nou numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali p$n acumuleaz suficient e"perien administrativ i cunotine de specialitate necesare unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie. 'n al treilea avanta de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt consilieri cu 8norm ntreag9, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu 8 umtate de norm9. 3impul i energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti e"traAministerialeE edine de guvern, ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu massAmedia, participri la ceremonii publice, nt$lniri cu omologi stini, etc. Gric$t de dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un ministru, rolul su este limitat la o ghidare strategic, ls$nd o mare parte din detalii i din problemele operaionale pe seama funcionarilor publici. +.3. (tatusul funcionarilor publici 'ltima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se acord n general funcionarilor publici. #cest respect provine din cunotinele de specialitate pe care funcionarii publici le posed i din e"pertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii funcionari publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n vederea urmririi interesului naional. #cest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe cunotinele de specialitate n recrutarea i pregtirea acestora. nalii funcionari publici din ,ermania, de e"emplu, sunt recrutai prin intermediul unui e"amen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de (rept, i urmeaz un program foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un e"amen final. n ;rana, @cole Dationale dH#dministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari publici generaliti de cel mai nalt nivel, e"perii tehnici fiind asigurai de ctre alte universiti, cum ar fi @cole &ol4techniPue. @lita birocraiei aponeze este meninut printrAun sistem de recrutare care accept doar un candidat din >B. 'niversitatea din 3oFio asigur cam 5BQ dintre nalii funcionari publici,

7>

dou treimi dintre acetia fiind absolveni de (rept. Statusul birocraiei nipone a fost sporit n perioada reconstruciei postbelice, n procesul stabilirii unei 8economii planificate de pia9. #celai sistem de selecie e"trem de riguros e"ist i n !area Oritanie, candidaii provenind mai ales din sistemul G"bridge. &rin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a avea o pregtire corespunztoare. (ei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor, a manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile politice generale n programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici publice. #ceast problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare c$tigrii unor alegeri i cele necesare pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai ales, minitrii sunt numii dintrAun cerc relativ restr$ns de persoane, membrii ai partiduluiIpartidelor de guvernm$nt i destul de rar pot reuni i cunotinele de specialitate corespunztoare ministerului sau departamentului i e"periena anterioar n administrarea unei organizaii mari.

7?

-. Controlul asupra administraiei


Devoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai important este c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i responsabile. &entru ca democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea socoteal ntrAun mod oarecare politicienilor care, la r$ndul lor, sunt responsabili n faa electoratului. 'na dintre criticile constante aduse democraiei de tip libereal este c n spatele faadei oferite de competiia partinic i de responsabilitatea public se afl puterea ascuns a birocraiei care nu este responsabil n faa nimnui. (e aceea trebuie stabilite garanii mpotriva corupiei, proastei administrri i a e"ercitrii arbitrare a puterii. Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar putea fi preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, c$t i din nevoia de a rezista presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Oirocraii, la r$ndul lor, ar putea susine c nu este necesar un control e"tern av$nd n vedere autoAdisciplina impus de standardele profesionale foarte stricte i de ethosul ad$nc nrdcinat al al serviciului public, mai ales n ri ca ,ermania, ;rana, %ndia, )aponia i !area Oritanie. &e de alt patre ns, o asemenea cultur a servicului public poate fi mai cur$nd o parte a problemei dec$t o parte a soluiei. @a poate ascunde arogana bazat pe credina c 8funcionarii tiu cel mai bine9. &rincipalele forme de control asupra administraiei sunt urmtoareleE -. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politiceK 7. &olitizarea serviciului publicK =. Construcia unor contraAbirocraii. -.1. ,esponsabilitatea politic Oirocraia statal poate fi fcut responsabil fa de e"ecutivul politic, fa de parlament, fa de sistemul uridic sau fa de ceteni. @"ecutivul politic este, n mod evident, cel mai important deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i lucreaz n str$ns legtur cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control e"ecutiv al administraiei a fost n rile cu regim comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de organe de partid pentru a conduce n paralel cu administraia de stat i pentru a o superviza. 3otui, oric$t de comple" i de e"tins ar fi fost mainria guvernrii, chiar i partidul unic a euat n mpiedicarea birocraiei de aAi dezvolta propriile interese sau de a aciona n spri inul anumitor interese economice, sociale sau regionale.

7/

n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic depinde n mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial. +esponsabilitatea ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n !area Oritanie, acolo unde funcionarii publici sunt responsabili n mod e"clusiv fa de ministrul lor, deci fa de guvernul care se afl la putere. &osibilitatea acestei concepii de a asigura controlul politic este ngreunat de trei factori. &rimul, pomenit de a, este faptul c dimensiunea i comple"itatea birocraiei moderne fac din controlul ministerial ceva aproape imposibil. #l doilea factor este c minitrii nu doresc s demisioneze i s i sacrifice cariera politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari subordonai lor sau chiar de ctre ei nii, iar primAminitrii sunt reticeni n ncura area demisiilor care ar putea crea o imagine negativ guvernului. #l treilea factor este c, n general, parlamentului i lipsete e"pertiza tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public unui control efectiv. +esponsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de ctre legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. (e e"emplu, Congresul Statelor 'nite controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura fonduri pentru diverse departamente i agenii. #cest fapt ofer comitetelor Congresului posibilitatea de a e"amina, de a investiga, activitatea fiecrui departament, fc$nd publice cazurile de proast administrare. Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor puternice reele de aliane, aa numitele triunghiuri de fier, care cuprind agenia guvernamental dintrAun anumit domeniu, comitetul Congresului care ar trebui s o controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie. Supravegherea uridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul administrativ, care definete puterile i funciile organelor e"ecutive ale statului, este considerat ca o ramur separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce la crearea unei reele de curi administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele dintre birocraia guvernamental i ceteni. n ;rana, Consiliul de Stat este curtea administrativ suprem. @l e"ercit o supraveghere general asupra tuturor formelor de administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic prin prote area funcionarilor publici fa de interferena efilor lor politici. #dministraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod informal. 'na dintre metode, de origine scandinav, ns e"tins mai t$rziu i n alte ri *!area Oritanie, ;rana, Doua Reeland, +om$nia0 este ombudsmanAului sau a avocatului poporului.

75

GmbudsmanAul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten, din erori procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. +olul ombudsmanAului este de suplimenta nu de a nlocui cile normale prin care se pot face pl$ngeri, cum ar fi curile administrative sau reprezentanii alei. +ezultatele investigaiilor sale au rareori putere de lege, aceasta fiind i una dintre principalele critici la adresa acestei instituii. &rintre mi loacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele e"ercitate de ctre massAmedia i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. %ndiferent de mecanismul formal al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor public, pot fi puternic afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau de incompetena administrativ. &ublicitatea dat afacerii 1atergate a dus la un control mai str$ns asupra unor agenii guvernamentale ca C%# sau ;O%. Similar, ziarul francez Ce !onde a ucat un rol semnificativ n cazul +ainbo2 1arrior *scufundarea n Doua Reeland a unui vas al gruprii ,reen &eace care se pregtea de o misiune de protest fa de testele nucleare franceze din &acificul de sud0, contribuind la demisia ministrului aprrii. #semenea investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care domin n general administraia de stat. -.2. Politi*area administraiei 'na dintre modalitile cele mai uzuale de e"ercitare a controlului politic este recrutarea nalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l e"prim fa de guvern. #ceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii politici i funcionarii publici. #cest sistem J spoils s!stem, n varianta american J a fost instituionalizat n S'# de preedintele #ndre2 )aFson n secolul :%:, c$nd acesta a nlocuit apro"imativ 7BQ dintre funcionarii publici cu oamenii si. (e atunci, de fiecare dat c$nd este ales un nou preedinte, administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice apro"imativ =BBB de posturi la v$rf, ma oritatea acestor numiri fc$nduAse ntre noiembrie, luna alegerilor, i ianuarie, c$nd preedintele ales depune urm$ntul. Ceva mai puin de 7BB din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal, restul fiind doar aprobate de preedinte. n ,ermania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat, sistemul #erufsverbot *care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie0 le permite acestora nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. &olitizarea ascuns este ns mult mai

7.

nt$lnit. n !area Oritanie de e"emplu, dup desfiinarea (epartamentului pentru Serviciul &ublic *Civil Service (epartment0 n -6.-, au aprut acuzaii c funcionarii superiori au fost 8thacherizai9. #cuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia francez. #pro"imativ ?BB de posturi importante se afl acum la dispoziia membrilor guvernului i ncep$nd cu anii H.B aceste numiri au cptat un accentuat caracter politic. #stfel, naltul serviciu public francez a a uns s semene mai cur$nd cu o reunire de clanuri politice dec$t cu un organism unificat situat deasupra partidelor politice. @"ist totui c$teva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor guvernamentali dup criterii politice. &rimul argument se refer la responsabilitatea elitelor. ,uvernul nu ar trebui s fie condus n mod neutru, ca o afacere. &entru c el i e"ercit puterea asupra tuturor, el trebuie s fie responsabil fa de toi. (e aceea liderii politici alei trebuie s aib puterea de a efectua numiri politice, adic de a numi persoane despre care tiu c vor urma voina celor alei. 'n al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar putea fi numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. +spltirea prin slu be guvernamentale a suportului politic acordat ar constitui un mi loc esenial n deteptarea sentimentului civic i chiar a patriotismului. 'n al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al motivrii cetenilor. @l susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt atribuite indivizilor cu cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare e"perien, nseamn c se creaz o birocraie mai elitist dec$t este nevoie, iar acest lucru este nedrept fa de cei care nu au avut acces n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite. 'ltimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o e"tindere recent a dreptului la vot. ,rupurile neadmise p$n n acel moment n viaa politic susin c trebuie s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal pregtit corespunztor, altfel dreptul la vot proaspt dob$ndit nu este dec$t o faad. &rogamele de aciune afirmativ a minoritilor din Statele 'nite, ca i cele de africanizare din statele africane dup obinerea independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n parte, pe acest argument. Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente politice sunt inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de politizare este preferabil unei politizri ascunse. 3otui, ataamentul politic al administraiei are i serioase dezavanta e. n primul r$nd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu public permanent i profesionist. (ac

76

birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de temporar ca i aceea a conductorilor politici. #ceasta nseamn c e"periena i cunotinele nu se acumuleaz de la o guvernare la alta. !ai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i foarte performant. ntrAun serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza afilierii politice i a loialitii personale dec$t pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult mai dificil de atras persoane de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu ofer o securitate a locului de munc. 'n alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate mpiedica funcionarii publici s vad dezavanta ele anumitor propuneri de politici publice. -.3. Contra.birocraiile 'ltimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul structurilor destinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia oficial. Cel mai simplu i mai nt$lnit e"emplu, e"istent n aproape toate statele, este utilizarea unor consilieri politici 8e"terni9. #ceste grupuri pot fi instituionalizate, form$nd aa numitele cabinete ministeriale. #cestea e"ist de mult timp n ;rana, au fost adoptate n %talia i #ustria, c$t i n 'niunea @uropean. Cabinetele reprezint echipa echipa de consilieri personali ai ministrului *apro"imativ -o J 7B de oameni0, care l asist n supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate responsabilitile pe care le are. %deea unei contraAbirocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele 'nite, sub forma Oiroului @"ecutiv al &reedintelui *@"ecutive Gffice of the &resident J @G&0. #cesta a fost nfiinat de preedintele +oosvelt i reprezint birocraia personal a preedintelui. Dumrul consilierilor este n continu cretere i a a uns n acest moment la apro"imativ ->BB de oameni. Cele mai importante departamente sunt Oiroul Casei #lbe *1hite <ouse Gffice0 care cuprinde cei mai apropiai consilieri politici, Oiroul pentru !anagement i Ouget care l a ut pe preedinte la pregtirea propunerilor legislative i a celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Daional care l sftuiete n probleme de aprare i de politic e"tern i Consiliul @conomic care asigur preedintelui Statelor 'nite consiliere profesionist n privina politicilor economice. Scopul contraAbirocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i permaneni. Li aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul @G&Aului, ea duce la

=B

dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte urisdicionale. #cest fapt este cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre (epartamentul de Stat. G alt problem este legat de faptul c o contraAbirocraie, n loc s rezolve problema controlului politic, o poate complica. &ermi$nd oamenilor politici s se ncon oare cu aceti consilieri personali, e"ist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spun$nduAliAse doar ceea ce ei vor s aud. #ceast problem a fost scoas n eviden de scandalul 1atergate i de cel numit %ranAContras, c$nd preedinii Di"on i +eagan au devenit supraAdependeni de consilierii lor din @G&, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea ncredere i nici nu se poate controla o birocraie federal ostil. Consiliul pentru Securitate Daional i

/. 0nstrumentele utili*ate de ctre administraie


/.1. Concepii !n pri'ina instrumentelor de politici publice %nstrumentele utilizate n implementarea politicilor publice reprezint un set de tehnici prin care autoritile guvernamentale, administraia central sau local, i folosesc puterea n ncercarea de a c$tiga susinerea cetenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea social. n literatura

=-

privind analiza de politici publice i administraia public nu e"ist o clasificare pe deplin acceptat a acestor instrumente. @"ist dou tipuri fundamentale de abordriE a. abordarea alegere versus resurse J chestiunea este dac instrumentele trebuie clasificate din perspectiva alegerilor pe care le face guvernul *inclusiv alegerea de a nu face nimic0 sau dac clasificarea ar trebui s se concentreze asupra situaiei n care guvernul a decis de a s acioneze i atunci clasificarea arat resursele pe care guvernul poate s le foloseascK b. abordarea ma"imalist versus abordarea minimalist J controversa const n faptul dac trebuie alctuit o list cu toate instrumentele posibile de politici publice sau dac trebuie create dou sau trei tipuri principale n care s poat fi cuprinse toate instrumentele specifice pe care administraia public le poate folosi n implementarea politicilor publice. #bordarea alegere versus resurse poate fi ilustrat prin clasificarea lui Charles #nderson care pleac de la o tem comun n literatura de specialitateE gradul de coerciie e"ercitat de guvern asupra cetenilor si. 3ipologia lui #nderson este mai mult o clasificare a alegerilor pe care le are la dispoziie elita guvernant i mai puin o clasificare a instrumentelor guvernrii, deoarece una dintre alternative este aceea de a nu face nimic. #tunci c$nd e"ist o problem public, se pot face doar patru opiuni. #legerea depinde de c$t de mult libertate i de c$t de mult coerciie se crede c ar fi necesare n situaia respectiv. -. mecanisme de pia J rezultatul poate fi lsat la dorina indivizilor, fr vreo intervenie sau comand din partea guvernriiK 7. opinii structurate J pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot utiliza sau nu, dup voina lorK =. opinii mprite J pot fi create stimulente sau piedici astfel nc$t indivizii s fie condui, n mod voluntar, ctre scopurile dorite de politica publicK >. norme J se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constr$ngeri i unor imperative pentru aciunea individual, susinute de puterea coercitiv a guvernrii. Clasificarea lui #nderson merge de la libertatea complet la coerciia complet. #stfel, libertatea complet presupune faptul c guvernul nu intervine deloc, ls$nd decizile la latitudinea consumatorilor de pe pia. # doua perspectiv implic faptul c cei care creaz politicile publice aduc opiuni care nu e"istau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile voluntare ale indivizilor. Conform celei deAa treia perspective, decidenii politici au la dispoziie diverse stimulente i

=7

penaliti pentru a ghida indivizii n direcia dorit, astfel nc$t s fie ndeplinite obiectivele politicii publice. %ndividul este nc liber s nu accepte dorinele decidenilor politici, dar trebuie s suporte un anumit cost. # patra posibilitate reflect cealalt e"trem a scaleiE guvernarea decide care aciuni vor fi permise i care nu. Cibertatea de alegere este limitat de statute, norme i regulamente. 'na dintre criticile aduse clasificrii lui #nderson se refer la faptul c problema mecanismelor pieei nu este echivalent cu nonAintervenia guvernamentalE a nu face nimic nu nseamn a lsa totul pe seama pieei. @"ist i alte alternative pentru intervenia public altele dec$t piaa, cea mai important fiind societatea civil. G alt critic se ntreab dac nonAintervenia guvernamental este cu adevrat un instrument. @a poate reprezenta o alegere pe care guvernanii pot s o fac, o strategie de politic public, dar este problematic dac poate fi considerat ca un instrument. #bordarea minimalist prefer mprirea n c$teva categorii, de preferin dou sau trei, n care s poat fi introduse toate instrumentele de politici publice. n abordarea ma"imalist sunt oferite liste lungi de instrumente, dar e"ist puin disponibilitate de a aran a aceste instrumente n grupuri mai mari sau mai mici. Cea mai lung list de intrumente a fost relizat de @. S. Sirschen, ntrAun studiu comparativ privind politicile economice n nou ri, i conine nu mai puin de /= de instrumente diferite de politici publice. #bordarea minimalist care conine cea mai simpl clasificare propune dou tipuri de instrumente la ndem$na administraieiE cele afirmative i cele negative sau cele care promoveaz i cele care restr$ng. %nstrumentele pot fi astfel mprite n negative, care interzic sau mpiedic o aciune, i n pozitive, care ncura eaz aciunea. #ceast clasificare cu stimulente i penaliti i are originea n mprirea convenional ntre 8morcov9 i 8b9, ntre premiu i pedeaps, ntre beneficii i costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite, precum i alte msuri de facilitare care nu se bazeaz e"clusiv pe latura financiar. &enalitile sunt sanciuni care presupun consecine neplcute impuse de o autoritate legal constituit, consecine care apar n cazul nclcrii legii. 'n merit ma or al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. 'n alt merit se refer la consistena sa teoretic. Se poate presupune n mod ustificat c reaciile vor fi diferite la penaliti sau la stimulente. ;olosirea penalitilor reprim energiile i entuziasmul indivizilor, duc$nd la apariia unui sentiment de alienare n relaia acestora cu administraia. ;olosirea stimulentelor, pe de alt parte, ofer guvernailor un obiectiv spre care acetia cred c merit s tind, ceea ce duce la

==

apariia cooperrii i ncrederii reciproce ntre ceteni i administraie. !i loacele de control negative scad legitimitatea politic, pe c$nd cele pozitive o ntresc. 3otui, acest clasificare foarte simpl implic i unele slbiciuni. &rima dintre ele este c nu poate cuprinde nici o categorie care s se refere la educaie, consiliere, propagand ori alte tehnici bazate pe argumentare i convingere. n plus, asigurarea de informaii constituie o preocupare ma or a guvernrii n epoca postAindustrial, iar informaia nu implic nici penaliti i nici stimulente. G a doua slbiciune a acestei clasificri se refer la amplasarea n aceeai categorie a costurilor economice cu pedepsele i sanciunile negative. Cei care sunt supui unor sanciuni sunt pedepsii deoarece au nclcat o anumit regul, ns costurile economice, aa cum ar fi accizele la combustibil sau igri, sunt suportate de ctre consumatori doar pentru c au cumprat un anumit produs i nu pentru c ar fi nclcat vreo reglementare. G a treia critic privete faptul c granturile i costurile fac parte din categorii diferite, dei ele ar putea face parte din aceeai categorie, care s implice oferirea sau preluarea anumitor valori. &lec$nd de la definirea puterii care este vzut ca abilitatea unui actor de a influena alt actor astfel nc$t cel din urm s ndeplineasc ordinele sau sarcinile pe care primul le susine, #mitai @tzioni a distins trei tipuri de putereE A coercitiv J care se bazeaz pe aplicarea sau pe ameninarea cu aplicarea a unor sanciuni fiziceE durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrri prin restricionarea micrii sau controlul prin for a unor nevoi legate de m$ncare, locuin, se", etcK A A remunerativ J care se bazeaz pe controlul resurselor materiale i pe rsplat prin alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii i facilitiK simbolic J care se fundamenteaz pe alocarea i manipularea unor beneficii simbolice sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor, prin manipularea massAmediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului i stimei *decoraiile0. @tzioni vede cele trei forme de putere i ca mi loace de control. (e aici rezult c folosirea instrumentelor de politici publice presupune m$nuirea puterii politice i c putere este ceva mai mult dec$t fora brut. &lec$nd de la clasificarea lui @tzioni se poate a unge la schem fundamental de clasificare a instrumentelor n norme, mi loace economice i informaii. G clasificare a mi loacelor de control a politicilor publice ar trebui s fac distincia ntre acele instrumente care presupun coerciia, folosirea remuneraiilor sau privarea de resurse materiale i apelurile la raiune i moral.

=>

(in punct de vedere al relaiilor dintre cei care guverneaz i guvernai, tipologia anterioar ia n considerare urmtoarele situaiiE A A n cadrul normelor, guvernatul este obligat s fac ceea ce guvernantul i spune s facK n al doilea caz, guvernatul nu este obligat s fac ceea ce guvernanii i spun s fac, dar cei care conduc i pot face aciunea mai grea sau mai uoar prin adugarea ori lipsirea de resurse materialeK A n al treilea caz, relaia este persuasiv, implic$nd doar comunicarea, ratiunea i nu resursele materiale sau ordinele obligatorii. ,e#lementarea reprezint msurile luate de structurile guvernamentale pentru a influena indivizii prin mi loace precum regulamente i hotr$ri care i oblig s acioneze conform acestora. +eglementrile sunt adesea asociate cu sanciuni negative precum amenzile, nchisoarea sau alte tipuri de pedepse. #cest concept implic o anumit doz de neclaritate, deoarece n limba uzual prin reglementare se nelege, n general, orice intervenie a guvernrii. 3otui, nu acesta este sensul utilizarii conceptului aici, n acest conte"t reglemetarea reprezent$nd doar unul dintre mi loacele pe care guvernarea le are la dispoziie pentru aAi e"ercita puterea asupra cetenilor. %i1loacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau alte resurse. !i loacele economice sunt cele care fac o anumit aciune mai scump sau mai ieftin n termeni de bani, timp sau alte valori. @le nu implic obligativitate din partea subiecilor, ceea ce le deosebete fundamental de reglementri. !i loacele economice ofer ntotdeauna celor guvernai o anumit libertate n privina cii de urmat, ei hotr$nd dac s acioneze sau nu. #ccizele pe tutun sau buturi alcoolice, de e"emplu, nu interzic consumul acestora, ns fac din consumul acestor produse o activitate mai scump. %nstrumentele economice pot privi i resurse nemonetare, aa cum ar fi servicii medicale gratuite, medicamente gratuite sau colarizare gratuit pentru anumite categorii ale populaiei. 0nformaia reprezint ncercrile de a influena indivizii prin transferul de cunotine, prin comunicarea argumentelor raionale i prin persuasiune. %nformaia poate privi natura problemei, modul n care indivizii rezolv problemele, msurile care pot fi luate pentru a schimba situaia respectiv, motivele pentru care aceste aceste msuri trebuie adoptate de ctre guvernani. Doiunea de informaie este utilizat ca un termen catch$all, cci ea cuprinde toi termenii legai de o campanie de comunicare, difuzarea de materiale tiprite *brouri, reviste, foi volante, manifeste, postere, etc0,

=?

publicitate, programe demonstrative, de training, programe educaionale i orice alte forme prin care pot fi difuzate cunotine i recomandri. %nformaia poate cuprinde nu doar date obiective ci i udeci de valoare despre fenomene considerate bune sau rele, poate cuprinde recomandri despre modul n care cetenii ar trebui s acioneze. Ca i n cazul mi loacelor economice, informaia nu presupune nici un fel de coerciie. Celor crora le este adresat informaia nu sunt obligai prin nimic s acioneze n modul sugerat de ctre aceasta. #bsena obligaiei face ca informaia s fie aproape opusul reglementrii, care conine prin definiie reguli obligatorii de comportament. %nformaia este diferit i de intsrumentele economice deoarece nu ofer resurse materiale celor care acioneaz n modul sugerat i nu priveaz de asemenea resurse pe cei care nu acioneaz n direcia dorit de guvernani. &rincipala critic la adresa clasificrii instrumentelor de politici publice potrivit gradului de constr$ngere din relaia guvernani J guvernai este aceea c, n multe ocazii, mi loacele economice par s fie mult mai constr$ngtoare dec$t reglemetrile. (iferena dintre amenda perceput pentru nclcarea unei legi i eventuala ta" perceput pentru aceei aciune pare s fie e"trem de mic. (ac amenda este mai mic dec$t ta"a, nseamn c reglementarea este mai puin prohibitiv dec$t mi loacele economice, care devin astfel mai puternice dec$t acestea. G alt disput const n diferenele dintre penaliti *amenzile, de e"emplu0 i ta"e *ca ta"a pe v$nzare0. @"ist cu adevrat o diferen ntre a plti o ta" pe v$nzare pentru achiziionarea unui produs i a plti o amend? n ambele cazuri este vorba de o deprivare material. #r fi poate mai rezonabil ca ambele cazuri s fie privite ca mi loace economice, deoarece fiecare dintre ele fac aciunea mai scump. (in aceast perspectiv, clasificarea tripartit ar fi greit. #rgumentele anterioare sunt ntrAo anumit msur valide, ns trebuie inut cont de faptul c n cazul prohibirii, aciunea este interzis, pe c$nd n cazul ta"rii, impozitrii, ea este permis, dei la un cost posibil foarte mare. (eci, atunci c$nd cineva nesocotete o anumit regul el este n afara legii, ns este un cetean onest c$nd desfoar o activitate pentru care trebuie s plteasc. n acest sens, reglementarea este mai constr$ngtoare dec$t mi loacele economice. /.2. $eorii despre instrumentele utili*ate de ctre administraie 3estul oricrui fel de clasificare l reprezint rezultatele empirice i teoretice ale acestuia. 'rmtoarea list de ntrebri de cercetare cu privire la instrumentele de politici publice sugereaz dimensiunile problemelor teoretice din acest domeniuE

=/

-. Cu puine e"cepii, instrumentele de politici publice merg mpreun, 8la pachet9. Cum sunt asamblate diferitele instrumente n programe i politici corespunztoare. Cum sunt secveniate aceste instrumente n timp? 7. %nstrumentele de politici publice trebuie utilizate n cadrul unor aran amente organizaionale. @"ist vreo cone"iune ntre alegerea instrumentului de politic public i alegerea aran amentului instituional necesar pentru utilizarea respectivului instrument? =. Care sunt argumentele n favoarea opiunii pentru un anumit instrument de politic public? (e ce unele instrumente sunt preferate n defavoarea altora, n anumite conte"te i pentru anumite scopuri? Ce echilibru e"ist ntre eficacitate, eficien, legitimitate, legalitate, participare democratic i consideraii simbolice? >. @ste adevrat c unele ri prefer n mod constant unele instrumente sau pachete de instrumente n defavoarea altora pentru rezolvarea unor probleme similare? Se poate vorbi n acest caz de 8stiluri naionale9? ?. &artidele politice se afl n disput nu doar asupra scopurilor, dar i asupra mi loacelor, acestea nefiind niciodat neutre din punct de vedere politic. n ce msur partidele politice trateaz diferit instrumentele de politici publice? Cei care iau decizii adopt aceleai instrumente indiferent de situaia aflat n dezbatere sau prefer instrumente diferite care s se potriveasc unei anumite situaii? /. n ce msur un rezultat considerat un succes de ctre decideni duce la folosirea n viitor ntrA o msur repetat i mai intens a instrumentelor utilizate iniial? 5. n ce msur un proces politic variaz n funcie de instrumentele utilizate? n ce mod alegerea unui instrument afecteaz procesul politic? @ste adevrat c diferite procese politice determin folosirea aumitor instrumente politice? .. Ce consecine *ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate0 are alegerea unui instrument de politic public asupra eficienei i eficacitii programului de guvernare? 6. Ce consecine *ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate0 are alegerea unui instrument de politic public asupra acceptrii de ctre public a programului de guvernare i asupra legitimitii guvernrii n general? -B. Ce criterii i ce standarde ar trebui utilizate n evaluarea ulterioar *e"Apost0 a diferitelor instrumente?

=5

--. Ce consecine *ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate0 are alegerea instrumentelor de politici publice asupra programului de implementare a politicilor respective? #ceast list constituie ntrebri de cercetare la care se poate oferi un rspuns sau la care sAau oferit de a unele rspusuri. n continuare va fi clarificat doar problema eficacitii i legitimitii. ;olosirea variatelor instrumente de politici publice pentru scopurile dorite de guvernare va avea consecine diferite asupra rspunsurilor date de ctre cei guvernai. &str$nd celelalte variabile constante, utilizarea puterii coercitive este mai alienant pentru guvernai dec$t folosirea instrumentelor economice, iar utilizarea instrumentelor economice este mai alienant dec$t folosirea informaiei sau a persuasiunii. (ar, dac e s privim din cellalt unghi, informaia i persuasiunea duc la mai mult anga ament personal din partea cetenilor dec$ mi locele economice, ca i acestea fa de instrumentele legalAregulatorii. Cu alte cuvinte, aplicarea unui mi loc informativ duce la convingerea cetenilor, aplicarea unui mi loc economic tinde s pun n aciune interesele personale ale acestora, iar aplicarea unui mi loc legal tinde s i foreze s se supun. %nstrumentele de politic public sunt utilizate n general mpreun. ntrAo dimensiune vertical, un instrument este utilizat pentru a promova sau pentru a reduce aciunea altuia. (imensiunea orizoantal implic folosirea mai multor tipuri de instrumente pentru realizarea aceluiai obiectiv. Cele trei tipuri de instrumente de politici publice pot fi folosite mpreun, ntrAo secven. (oern i 1ilson au e"plicat c politicienii occidentali au o tendin puternic de a rspunde problemelor politice printrAo micare treptat de la cel mai puin coercitiv mi loc de control la cel mai coercitiv. %deea este c, n timp, o problem de politic public poate fi abordat n trei moduriE prin pregtirea informaiei *prin e"primarea unei declaraii de intenie, de e"emplu0, apoi prin aplicarea unor stimulente selective i, n cele din urm, prin stabilirea regulilor, nsoite de ameninarea cu sanciuni. n rezolvarea problemelor sociale, autoritile utilizeaz astfel instrumente a cror putere crete n etape succesive. (e ce sunt instrumentele de politici publice aplicate ntrAo asemenea ordine n democraiile de tip occidental? 'na dintre e"plicaiile posibile este legitimitatea unui anumit program i ncrederea pe care publicul o are n el. Cele mai puin coercitive instrumente sunt introduse primele pentru a slbi rezistena anumitor grupuri de indivizi i pentru a le a usta poziia n concordan cu intenia guvernrii. (up un timp, autoritile se simt ndreptite s legifereze definitiv problema respectiv, prin folosirea celui mai puternic instrument.

=.

G anumit preferin n ordinea utilizrii instrumentelor poate fi dedus i din g$ndirea politic de tip liberal specific occidentului. 'n principiu fundamental al liberalismului clasic este evitarea interveniei guvernamentale n viaa indivizilor. (ac, totui, intervenia guvernamental este considerat necesar, ea ar trebui s fie n acord cu principiul constr$ngerii minime. #cest principiu face ca instrumentele cu cea mai sczut constr$ngere, cum ar fi presiunile morale sau stimulentele financiare, s fie preferate celor puternic constr$ngtoare, adic reglementrilor, n situaia n care orice alte condiii sunt egale. #stfel, instrumentele de politici publice pot fi considerate nu doar ca mi loace prin care pot fi atinse anumite scopuri politice, ci pot fi ele nsele scopuri. @le sunt obiect al disputei politice deoarece afecteaz n mod fundamental procesul i coninutul politicilor publice. n timp ce obiectivele largi ale politicilor publice reprezint ceva care va fi atins c$ndva n viitor, i deci ar putea nate mai puine controverse, alegerea instrumentelor are consecine imediate, de unde i disputele din urul acestora. /.3. $ipuri de re#lementri Criteriul pentru clasificarea tripartit a instrumentelor n reglementri, mi loace economice i informaionale este dat, aa cum am vzut, de gradul de consr$ngere folosit asupra cetenilor. %deea constr$ngerii poate fi folosit i pentru a distinge alte subcategorii n cadrul fiecreia dintre cele trei mari tipuri. +eglementrile pot fi de mai multe feluri. n primul r$nd ele pot fi e"primate negativ, interzic$nd n mod e"pres anumite fenomene i aciuni. (ar ele pot fi formulate i afirmativ, prescriind ceea ce trebuie fcut. !ai pot fi distinse interdiciile absolute, interdiciile cu e"ceptri, interdiciile cu permisiuni i interdiciile cu obligaia de a anuna. a. 0nterdiciile absolute sunt obligatorii n mod necondiionat pentru toi indivizii i nu permit e"istena vreunei e"cepii. %deea principal este c activitatea repectiv nu ar trebui s e"iste deloc. @"ist numeroase interdicii absolute, de e"emplu mpotriva crimei, mpotriva abuzrii copiilor sau a ofatului pe partea st$ng a drumului. 3otui, n general, legile cuprind numeroase e"cepii i scutiri. b. n cazul interdiciilor cu e2ceptri, prescripia este menit s arate cursul normal al unei aciuni, curs care trebuie urmat de ceteni, dar pentru a evita apariia situaiilor absurde, este oferit opiunea scutirilor, ca o supap de siguran *situaia de legitim aprare, de e"emplu0.

=6

c. n cazul interdiciilor cu permisiuni, scopul prohibiiei nu este at$t de a bloca, c$t de a contola ori de a ridica semne de ntrebare n privina activitilor implicate. &ermisiunile sunt oferite potrivit unor norme, oferind aplicantului posibilitatea de a arta c activitatea va fi n conformitate cu anumite cerine. (in aceast categorie fac parte permisele, concesiunile, garaniile, cotele, certificatele, licenele, autorizaiile. Cineva are voie s conduc un autoturism doar dac posed un permis de conducere corespunztor. 'n patron nu poate vinde buturi alcoolice dac nu are un certificat care s i permit acest lucru. 'n post de radio nu poate emite fr o licen, iar o construcie nu poate fi ridicat fr o autorizaie. d. 0nterdiciile cu obli#aia de a anuna implic interzicerea unei aciuni at$t timp c$t autoritile nu sunt informate despre ea. Gdat ce practicantul a ntiinat autoritatea corespunztoare, el poate ncepe activitatea. Scopul anunrii este ca cel ce anun poate s i nceap activitatea, dar notificarea poate declana un proces de investigare care s confirme permisiunea sau s o revoce. 'n alt motiv al utilizrii acestui tip de instrument este de a prote a consumatorii mpotriva fraudelor. #utoritile doresc numele notificatorului, n eventualitatea c acesta ar putea nela unii clieni. #cesta este motivul nregistrrii oferilor de ta"i n unele riK lor li se cere s fie nregistrai i s aib un semn distinctiv pe main *numr, nume0. n cazul unei nenelegeri, consumatorii tiu identitatea celui n cauz, deci pot contacta autoritile pentru a primi despgubiri. /.4. $ipuri de instrumente economice %nstrumentele economice acoper o gam larg de activiti. Ca i n cazul reglementrilor, acestea variaz deAa lungul unei dimensiuni pozitiv J negativ. n cazul celor pozitive, o resurs material este oferit unui agent *individ, organizaie0, pe c$nd n cazul celor negative agentul este deposedat de o resurs material. &rogramele de stimulente financiare sunt legiferate pentru a mbunti condiiile unor ageni sau pentru a reduce costurile i riscurile unei anumite aciuni. &iedicile financiare au o semnificaie opusE de a nruti condiiile actorilorAint sau de a mri costurile i riscurile unei anumite aciuni, tocmai pentru a o descura a. %nstrumentele economice pot fi clasificate i conform dihotomiei %n bani & %n natur. ,uvernele pot alege ntre plile prin transferul de bani sau prin transferul de bunuri. ,ranturile, subsidiile, alocaiile, garaniile de credit, dob$nzile subvenionate sunt instrumente economice n

>B

bani, n timp ce ngri irea medical gratuit, medicamentele gratuite sau mesele gratuite pentru copiii colari reprezint instrumente n natur. !eritele banilor n comparaie cu cele ale produselor i serviciilor ca forme de a utor public au fost ndelung dezbtute. &rincipiul banilor presupune faptul c toi indivizii elegibili, de e"emplu cei cu venituri mici, ar trebui s primesc bani din partea autoritilor publice. #cest lucru ar trebui s ofere celor ce primesc bani libertatea de a face ceea ce doresc cu ei. #stfel, integritaatea personal nu ar fi afectat, iar stigmatizarea social ar fi evitat. mpotriva acestui raionament unii autori au adus ca argument faptul c plile n bani sunt ineficiente deoarece destinatarii sunt deseori n incapacitatea de aAi administra economile personale. @i cad prad reclamelor care i ncura eaz s cheltuiasc bani pe obiecte neeseniale i s negli eze problema hranei i hainelor pentru ei i pentru copiii lor. (e aceea a utoarele sociale ar trebui s ia forma bunurilor i serviciilor oferite de ctre guvern prin interemediul unor organizaii publice. n acest fel, autoritile se asigur de faptul c destinatarii nu i vor cheltui resursele pe un consum inutil ci se vor bucura de bunurile i serviciile considerate necesare de ctre autoriti n conformitate cu opiniile e"perilor. 3otui, destinatarii pot s resping o astfel de alternativ, consider$ndAo ca fiind mult prea paternalist. (in acest perspectiv a utoarele n bani sunt mai puin constr$ngtoare pentru destinatari dec$t cele n bunuri sau servicii. A1. (timulente financiare $ransferurile !n bani reprezint pli unilaterale ale guvernului ctre o persoan sau ctre o firm, transferuri care nu fac parte dintrAun schimb de bunuri sau servicii. @ste cazul plilor legate de diverse forme de protecie social, care reprezint forme de redistribuie a bunstrii n societate. 3ranturile sunt fonduri puse la dispoziia indivizilor sau grupurilor de ctre guvernare i care reprezint de asemenea un transfer financiar ntrAun singur sens. 'nul dintre aceste tipuri este reprezentat de granturile de a utorare. 'n grant de a utorare este o plat efectut de ctre guvernul central pentru a a uta uniti guvernamentale mai mici *regionale sau locale0. #stfel putem avea granturi generale, care sunt disponibile pentru orice tip de cheltuial, i granturile selective, care sunt legate de realizarea unor obiective specifice. ,ranturile selective se pot baza pe o anumit formulE s reflecte, de e"emplu mrimea i distribuia pe v$rste a populaiei dintrAo anumit unitate de guvernare local. G caracteristic comun a tuturor granturilor de a utor este aceea c unitatea guvernamental mai mare ofer a utor financiar fr a nlocui unitile mai mici care ofer de fapt serviciul public respectiv. ,ranturile de a utor sunt folosite n special pentru a realiza obiective specifice i nu pentru

>-

a oferi asisten financiar general. #semenea obiective po includeE construcia de drumuri, centre de ngri ire medical, coli, locuine, azile de btr$ni, etc. (ub'enia este o plat condiionat ctre indivizi sau firme, realizat de ctre guvern, pentru care acesta nu primete n schimb produse sau servicii. Scopul unei asemenea pli este de a face accesibil pentru consumatori un produs sau un serviciu, n condiiile n care, fr intrevenia guvernului, produsul sau serviciul respectiv ar fi achiziionat cu greutate de o bun parte a populaiei. &rodusele sau serviciile subvenionate sunt considerate eseniale pentru bunstarea cetenilor i de aceea guvernul consider necesar subvenionarea ntreprinderilor care le produc. 4mprumuturile cu dob5nd redus sunt acordate indivizilor sau firmelor la o rat a dob$nzii mai mic dec$t cea e"istent pe piaa bancar. #cest instrument este folosit n unele ri n cadrul politicii privind locuineleE doritorii solicit unui organism naional sau regional mprumuturi cu dob$nd redus pentru construcia de locuine sau pentru mbuntiri legate de o conservare sporit a energiei n locuine de a e"istente. 3araniile de !mprumut sunt oferite de guvern celor care cumpr echipament care trebuie s ndeplineasc anumite standarde. ntrAun aemenea program, destinatarii mprumut bani din sursele tradiionale de mprumut, iar guvernul garanteaz returnarea creditului i a dob$nzii. %deea garaniilor de mprumut este de a reduce riscul pentru organizaiile care ofer bani i de a le ncura a s mprumute bani cu o dob$nd mai mic unor persoane ce vor s desfoare o activitate agreat de ctre guvern. ,educerile fiscale reprezint venituri care nu mai sunt preluate de ctre autoritile fiscale. @le constituie nite devieri de la structura normal de impozitare. Cele mai comune includ scutirile de impozite, deducerile unor cheltuieli i returnrile. (cutirea de impo*it nseamn c o anumit parte a venitului, a averii sau a unei aciuni este e"ceptat de la impozitare. Scopul scutirii este de a reduce costul unor anumite aciuni, vzute ca importante de ctre guvern. Scutirile de impozite pot fi la fel de numeroase ca i impozitele, ele diferind, evident, de la ar la arE venitul obinut din culegerea fructelor de pdure, pensiile de btr$nee, alocaiile de maternitate, cele pentru persoane cu handicap, etc. Deducerile fiscale reprezint anumite cheltuieli care pot fi sczute din venitul impozabil. (iferena dintre scutirea de impozit i deducere const n faptul c prima implic ine"istena vreunei ta"e pe o anumit form de venit, pe c$nd cea deAa doua presupune c sunt permise anumite cheltuieli pentru a reduce venitul impozabil. n multe ri, oamenilor de afaceri care cumpr echipamente

>7

importante pentru producie le sunt permise anumite deduceri din venitul lor impozabil, de o valoare echivalent celei pe care echipamentul lor o pierde anual datorit uzurii. ,eturnrile implic faptul c organul fiscal ofer o sum de bani acelor contribuabili care susin o anumit cauz considerat important de ctre guvern. De putem imagina, de e"emplu, c un contribuabil ar putea primi o anumit sum pentru fiecare unitate monetar cheltuit pentru opere caritabile. #ceast form de credit ar putea aciona prin intermediul sistemului de impozit pe venit, prin returnarea ctre fiecare donator a unei sume egale cu un anumit procent din contribuiile bneti ale acestuia pentru caritate. A2. Piedici financiare &iedicile financiare includ impozitele, ta"ele, ta"ele vamale i tarifele. @"ist o diferen semantic interesant ntre impozite i ta"e. n timp ce ta"a este este un pre pentru un anume serviciu, impozitul nu este o plat pentru ceva anume. G ta" este o percepere din partea guvernului, care presupune un serviciu direct i distinct. 3a"a de intrare ntrAun muzeu public este o astfel de plat, deoarece celui care d bani pe bilet i sunt oferite spre vizionare e"ponatele muzeului. &e de alt parte, impozitele sunt pltite pentru un serviciu indistinct. %mpozitele includE impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe proprietate, impozitul pe motenire, impozitul pe v$nzri, etc, etc. 3arifele i ta"ele vamale sunt percepute pentru produsele importate. n timp ce tarifele sunt folosite ca mi loace pentru a prote a productorii interni de competiia internaional, ta"ele vamale sunt percepute pentru a crete veniturile la buget. 6. 0nstrumente 7!n natur8 #bordarea 8n natur9 a asistenei publice include centrele pentru ngri irea copiiilor, casele pentru persoanele n v$rst, spitalele publice, forele militare, poliia, universitile publice, faciliti legate de depozitarea deeurilor, etc. n unele cazuri guvernarea contracteaz unele dintre aceste funcii unor antreprenori privai, care la r$ndul lor ofer servicii 8n natur9 cetenilor. Voucher.ul este un mi loc de asisten public 8n natur9 mai puin constr$ngtor i mai indirect dec$t asigurarea direct de ctre autoriti a unor bunuri sau servicii. Sistemul de vouchere reprezint o metod prin care consumatorii de servicii i bunuri oferite de ctre guvern au posibilitatea de a alege ntre mai multe alternative. n loc ca o agenie guvernamental s decid cine i ce primete, indivizilor le sunt oferite vouchere care le permit s achiziioneze anumite bunuri sau servicii p$n la o anumit sum de bani. @"emplul cel mai uzual l reprezint tichetele de mas. Noucherele sunt utilizate i ca metod prin care cetenii i pot alege spitalul la care s primeasc

>=

ngri ire medical sau prini pot alege coala la care s nvee copiii lor. n cazul sistemului educaional voucherele sunt distribuite prinilor pentru ca acetia s plteasc ta"ele de colarizare la coala pe care o aleg pentru copiii lor. ,uvernarea local sau, n final guvernarea central, transform voucherele primite de ctre fiecare coal n sume de bani corespunztoare. #stfel colile se vor afla n competiie unele cu altele pentru a primi fonduri, care sunt proporionale cu numrul de elevi care au optat pentru ele. /.+. $ipuri de instrumente informaionale Categoria instrumentelor informaionale include msurile luate pentru a influena destinatarii unei politici prin transferul de cunotine, comunicare a argumentelor raionale, convingere, consiliere, apeluri la moral, etc. Ca i n cazul reglementrilor i mi loacelor economice, informaia poate fi e"primat ntrAo manier pozitiv sau n una negativ. %nformaia poate convinge un actor s ndeplinesc o aciune sau poate s l descura eze n a o nfptui. %nformaia poate fi un instrument n sine de politic public sau poate fi un instrument de metapolitic, deoarece este folosit pentru a disemina e"istena, semnificaia i accesibilitatea altor instrumente. 'ltimul caz reprezint un e"emplu de asamblare pe vertical a instrumentelor. %nformaia este o condiie necesar pentru funcionarea celorlate instrumente. &rogramele publice proiectate n mod profesionist trebuie s informeze potenialii beneficiari de e"istena acestora i de semnificaia practic pe care o au programele. G astfel de informaie poate fi numit informaie despre instrumentele unei politici publice, spre deosebire de informaia ca instrument de politic public. (ac o reglemetare J lege, statut, cod J trebuie s intre n vigoare, atunci membrii grupului int trebuie s fie contieni de e"istena i coninutul ei, astfel nc$t s i se poat supune. n multe cazuri guvernele naionale trebuie sAi informeze cetenii despre e"istena i semnificaia noilor legi. %nstrumentele economice necesit i ele e"istena informaiei pentru a putea funciona. @ste aproape un truism faptul c viitorii destinatari ai ai unui program de granturi trebuie s tie de e"istena acestuia i de condiiile necesare pentru solicitarea a utorului economic. (iseminarea unor astfel de cunotine despre anumite programe necesit msuri informaionale specifice din partea autoritilor responsabile. #lteori, guvernul trebuie s informeze cetenii despre programele de informare. (up ce un nou material informativ a fost realizat, organismul administrativ implicat trebuie s decid dac materialul trebuie rsp$ndit imediat grupului int sau dac trebuie utilizate

>>

instrumente de rsp$ndire a informaiei pentru a informa cetenii despre e"istena materialului. &otenialii utilizatori ai informaiei vor fi ntiinai despre disponibilitatea materialului, despre importana sa, iar potenialii destinatari ar trebui s fac un efort personal i s l comande. Cele trei cazuri anterioare subliniaz distincia dintre informaia ca instrument independent de politic public J informaia ca J i informaia ca instrument de metapolitic J informaia despre. n cazul informaiei ca instrument de politic public e"ist mai multe posibiliti de transfer a informaiei. Cea mai important distincie este aceea dintre transmiterea mediat a informaiei i transmiterea interpersonal a acesteia. Semnificaia acestei distincii este evident. Canalele massA media reprezint toate acele mi loace de rsp$ndire a mesa elor care permit unei surse formate din unul sau mai muli indivizi s a ung la o audien mult mai mare, fr aAi nt$lni personal pe receptorii acestor mesa e. (iseminarea interpersonal a informaiei presupune un contact fa n fa ntre emitor i receptor. Canalele mass.media sunt mprite n televiziune, radio, film, ziare i alte materiale tiprite precum cri, brouri, fluturai, etichete, postere, etc. &rintre mi1loacele interpersonale de transmitere a informaiei se numr consilierea direct, educaia n clas, 2orFshopAuri, conferine, demonstraii, e"poziii, etc. %deea unei demonstraii este aceea c dac o anumit tehnologie, un anumit material, un anumit program sau proces, sunt vzute n aciune, atunci adoptarea lor va spori.

9. 3u'ernare local
(ei statele sunt tratate ca entiti unitare din punct de vedere al relaiilor internaionale, fiecare stat dispune de o distribuie intern a puterii, de o organizare a acesteia pe mai multe niveluri. &robabil una dintre cele mai semnificative diferenieri o constituie separarea dintre o form central sau naional de guvernare i diversele forme de guvernare statal, regional sau local. #ceste diviziuni sunt determinate n primul r$nd de structura constituional a statului respectiv, adic de forma unitar sau federal de guvernare. ;iecare dintre aceste dou sisteme stabilesc o anumit

>?

distribuie a puterii, aceasta asigur$nd un cadru specific n care se desfoar relaiile centru J periferie. 3oate statele moderne au fost mai mult sau mai puin supuse la presiuni contrare n privina relaiilor dintre centru i periferie. &e de o parte, factorii economici, internaionali, culturali, etc, au creat un trend spre centralizare. &e de alt parte, n special n ultimii zeci de ani, au crescut tendinele centrifuge. 9.1. Centrali*are i descentrali*are 3oate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial ntre instituii centrale *naionale0 i periferice *regionale, provinciale sau locale0. Datura unor astfel de diviziuni variaz enorm de la o ar la alta. #ceste diferenieri includ cadrul constituional n care se desfoar relaiile dintre centru i periferie, distribuia atribuiilor i responsabilitilor ntre diversele niveluri ale guvernrii, modalitile prin care se recruteaz i se numete personalul, mi loacele politice, economice, administrative, etc, prin care centrul poate controla periferia, autonomia de care se poate bucura periferia n raport cu centrul. %ndiferent de natura relaiilor dintre aceste dou mari diviziuni teritoriale ale puterii, nici centru i nici periferia nu se pot dispensa una de alta. n absena unui guvern central, un stat nu ar putea s funcioneze ca un actor pe scena politic internaional. Du ar avea nici un mecanism prin care s intre n aliane, s negocieze acorduri economice i de comer, s aib reprezentare n cazul nt$lnirilor la nivel nalt, s devin membru al unui organism supranaional. (in aceste motive, guvernul central este n mod invariabil responsabil de relaiile e"terne ale unui stat i de politica de aprare. n plus, guvernul central este necesar pentru a media ntre organele periferice, pentru a asigura cooperarea n vederea atingerii unor interese comune. n cele mai multe cazuri aceasta nseamn c guvernul central i asum controlul asupra viii economice i supervizeaz probleme cum ar fi comerul interior, transportul i comunicaiile. @"ist motive care pot determina ntrirea puterii centrale n detrimentul instituiilor periferice. #rgumente n favoarea centralizriiE -. 'nitatea naional. ,uvernul central este cel care articuleaz interesele tuturor prilor, av$nd n vedere mai cur$nd interesele ntregii naiuni i mai puin interesele regionale, sectoriale sau etnice. 'n centru puternic poate asigura faptul c guvernul ia n considerare interesul general al ntregii comuniti politice. 'n centru slab poate conduce la rivalitate i nearmonie. 7. 'niformitatea. (oar guvernul central poate asigura legi uniforme i servicii publice de aceeai calitate pe teritoriul ntregii ri. !obilitatea geografic a cetenilor unei ri poate fi ngreunat

>/

atunci c$nd n interiorul su e"ist diferene legale, diferene de impozitare, educaionale, de securitate social, etc. =. @galiatea. (escentralizarea are dezavanta ul c foreaz instituiile periferice s se bazeze doar pe resursele e"istente la nivel local sau regional. (oar guvernul central poate modera inegalitile rezultate din faptul c regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt n mod invariabil i cele cu cel mai mic potenial n colectarea veniturilor. >. &rosperitatea. (ezvoltarea economic i centralizarea merg, de obicei, mpreun. (oar guvernul central poate gestiona o moned comun, poate controla politicile fiscale i cheltuielile publice care s asigure o dezvoltare susinut, poate asigura infrastructura necesar dezvoltrii *autostrzi, ci ferate, aeroporturi, etc0. &e de alt parte, e"ist limite n ceea ce privete dezvoltarea posibil sau dezirabil a centralizrii. 'n stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane de locuitori, iar o guvernare integral de la centru ar fi ceva absurd. (ac toate serviciile i funciile unei guvernri moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficien cronic i un haos birocratic. n general, responsabilitile cu care sunt investite autoritile periferice sunt cele legate de nevoile domesticeE educaie, sntate, protecie social. 3otui e"ist presiuni considerabile pentru ca organismele centrale s mpart puterea de decizie i n alte domenii cu autoritile periferice. #rgumente n favoarea descentralizriiE -. &articiparea. ,uvernarea local sau regional d mult mai multe anse cetenilor de a participa la viaa politic a comunitii lor dec$t ansele pe care actia le au de a participa la viaa politic naional. Oeneficiul unei participri sporite este faptul c a ut la crearea unui cetean mai educat i mai informat. 7. +eceptivitatea. %nstituiile periferice sunt de obicei mai Mapropiate9 de ceteni, mai sensibile la nevoile lor. #cest lucru ntrete responsabilitatea democratic a aleilor i asigur rspunsuri nu doar la problemele globale ale societii, ci i la problemele specifice ale anumitor comuniti. =. Cegitimitatea. (istana fizic fa de cei care guverneaz afecteaz acceptabilitatea deciziilor luate de ctre acetia. (eciziile luate la nivel local au mai multe anse s fie nelese i de aceea s fie considerate legitime. &rin contrast, guvernul central poate prea ndeprtat at$t din punct de vedere geografic c$t i politic. >. Cibertatea. &uterea fiind un factor ce poate duce la corupie, guvernarea central se poate transforma ntrAo ameninare la adresa indivizilor. (escentralizarea prote eaz libertatea prin

>5

dispersarea puterii guvernamentale. Grganele politice periferice pot controla i echilibra organele puterii centrale. ,elaiile dintre centru i periferie @chilibrul dintre centralizare i descentralizare n interiorul unui stat este influenat de o multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici i politici. Cel mai important dintre aceti factori l reprezint structura constituional a statului respectiv, localizarea suveranitii n interiorul sistemului politic. Structura constituional asigur un cadru minim n care se poate desfura relaia dintre centru i periferie. Cele mai uzuale forme de organizare teritorial n lumea modern sunt sistemele federale i cele unitare. G a treia form, confederaia, sAa dovedit a fi n general instabil. ;aptul c o confederaie stabilete cele mai slabe legturi n interiorul unei uniuni, c reprezint cel mai descentralizat tip de sistem politic, a determinat ca cei mai nfocai susintori ai si s fie anarhitii, cum ar fi &ierreA)oseph &roudhon. &rincipiul confederal este utilizat n mod curent sub forma interguvernamentalismului, n organisme ca D#3G, GD', Grganizaia 'nitii #fricane sau Common2ealthAul. Sunt foarte rare e"emplele de confederaii la nivelul statelor naiune. Ca origine Statele 'nite au fost o confederaie *p$n n -5.60. Cel mai important e"emplu de structur confederal actual l reprezint Comunitatea Statelor %ndependente, care a nlocuit '+SSA ul n -66-. CS%Aul sAa format printAun acord semnat de -- din cele -? foste republici sovietice, ,eorgia i Statele baltice refuz$nd s adere la aceast structur. (atorit lipsei unei autoriti e"ecutive, CS% reprezint mai mult un forum ocazional pentru dezbateri i arbitra . %storia susine ipoteza c, n absena unui organism central eficace, confederaiile se transform fie n state federale, ca n cazul S'#, fie se prbuesc sub presiunile forelor centrifuge i se dezintegreaz cum ar putea fi cazul CS%. 9.2. (istemele federale Sitemele federale sunt mult mai des nt$lnite dec$t cele confederale. !ai mult de o treime din populaia lumii triete n state care au o structur federal de un anumit tip. #ceste state include S'#, Canada, +usia, Orazilia, #ustralia, &aFistan, !e"ic, Digeria, !alaiezia, @lveia, etc. (ei nu e"ist dou structuri federale identice, trstura central a acestor sisteme este mprirea suveranitii ntre instituiile centrale i cele periferice. #cest fapt d asigurri, cel puin n teorie, c nici un nivel al guvernrii nu va ncerca s se amestece n treburile celuilalt. n acest sens o federaie este o form

>.

de organizare politic intermediar, situat ntre confederaie, care investete cu putere suveran organele periferice, i statul unitar, n care suveranitatea este localizat e"clusiv la centru. Sistemele federale se bazeaz pe un compromis ntre unitate i diversitate regional, ntre nevoia unei puteri centrale eficace i nevoia de control i de echilibrare a acesteia. %oti'aia federalismului #tunci c$nd este studiat o list de state federale, anumite caracteristici comune devin evidente. #ceasta sugereaz c principiul federal este mai aplicabil n unele state dec$t n altele. n primul r$nd pot fi identificate anumite similariti istorice. (e e"emplu, federaiile sAau format deseori dintrAun numr de comuniti politice care doreau sAi pstreze totui identitatea i autonomia. #cest fapt este evident n cazul primului stat federal din lume, S'#. (ei cele -= foste colonii britanice din #merica au recunoscut destul de repede c forma confederal de organizare este una inadecvat, fiecare poseda de a o identitate politic i un set de tradiii pe care le doreau pstrate n noul cadru constituional, mai centralizat. +eticena fostelor colonii de a stabili un guvern naional puternic a fost demonstrat de Convenia Constituional de la &hiladelphia din -5.5, care trasat constituia S'#, i de dezbaterea care a urmat n privina ratificrii acesteia. &oziia Mnaionalist9, care susinea ratificarea, a fost conturat n 'ederalist (apers, lucrri publicate ntre -5.5 i -5.6. #cestea au fost scrise de ctre #le"ander <amilton, )ames !aison i )ohn )a4, care au semnat colectiv, sub numele de &ublius. @i au subliniat importana unui guvern central puternic, n acelai timp cu pstrarea libertii statelor componente i a indivizilor. +atificarea constituiei a fost realizat n -5.6, ns doar dup adoptarea aaAnumitului Oill of +ights i mai ales acelui deAal Recelea #mendament, care garanta faptul c puterile care nu erau delegate guvernului central erau rezervate statelor, respectiv cetenilor. #ceasta a asigurat baza constituional pentru federalismul Statelor 'nite. 'n proces similar a avut loc i n ,ermania. (ei unificarea din -.5- reflecta puterea mrit a &rusiei, structura federal a a utat la ndeprtarea temerilor fa de guvernarea central din partea celor =. de state germane care se bucuraser vreme ndelungat de independen. #ceast tradiie a autonomiei locale, ntrerupt doar n perioada nazist, a fost formalizat n constituia +epublicii ;ederale ,ermane, adopat n -6>6, i care garanta celor -- landuri propria lor constituie. Dumrul acestora a crescut la -/ odat cu reunificarea ,ermaniei din -66B.

>6

'n al doilea factor care influeneaz formarea federaiilor este e"istena unei ameninri e"terne sau dorina de a uca un rol mai important n relaiile internaionale. Statle mici, vulnerabile, pot avea o motivaie puternic de a intra n uniuni politice mai largi *vezi de e"emplu @miratele #rabe 'nite0. 'na dintre slbiciunile #rticolelor Confederaiei *#rticles of Confederation0 din S'# era aceea c nu oferea noilor state independente o poziie diplomatic clar, fiind dificil pentru acestea s negocieze tratate, s intre n aliane, etc. %ntrarea statelor germane, n secolul :%:, ntrAo uniune federal sub puternica influen a &rusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri i la intensificarea rivalitii cu puterile e"istente. n mod similar, nceputul construciei @uropei federale, odat cu stabilirea Comunitii @uropene a Crbunelui i Gelului *-6?70 i a Comunitii @conomice @uropene *-6?50, i poate gsi o parte din motivaie n teama fa de o posibil agresiune sovietic i n percepia influenei tot mai sczute pe care statele europene o aveau ntrAo lume bipolar. 'n al treilea factor care susine federalizarea l constituie mrimea geografic. Du este o coinciden faptul c ma oritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea unui sistem federal. (up Statele 'nite, aceast formul a fost adoptat de Canada *federal din -./50, Orazilia *-.6-0, #ustralia *-6B-0, !e"ic *-6-50, %ndia *-6>50. n statele mari din punct de vedere geografic sunt mai multe anse s e"iste o diversitate cultural i puternice tradiii locale. #cestea creaz presiuni mari pentru descentralizare i pentru dispersia puterii, ceea ce nu prea poate fi realizat ntrAun sitem unitar. 'n alt factor care ncura eaz adoptarea federalismului l reprezint eterogenitatea cultural i etnic. ;ederalismul a fost, de multe ori, un rspuns instituional la diversitatea e"istent n interiorul unei societi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele -B provincii canadiene reflect nu doar tradiii regionale ndelungate ci i diferenele lingvistice i culturale dintre vorbtorii de limb englez i cei de limb francez. Cele 7? de state care compun federaia %ndian sunt definite n special prin limba utilizat, ns n state ca &un ab i Camir este luat n consideraie i diferena de religie. Constituia Digeriei recunoate n cele -6 state componente ale federaiei diferene ma ore din punct de vedere tribal i religios, n special ntre nordul predominant islamic i sudAestul predominant cretin. 3ot diferenele lingvistice au dus i la federalizarea Oelgiei. $rsturile federalismului ;iecare sistem federal este unic, n sensul c relaiile dintre guvernul federal *naional0 i guvernele statelor componente *provinciilor0 sunt determinate nu doar de regulile constituionale ci i

?B

de comple"e circumstane politice, istorice, geografice, culturale, sociale. ntrAo anumit msur, de e"emplu, sistemul de partide poate avea aceeai importan ca i alocarea constituional a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. #stfel, structura federal a '+SS, care spre deosebire de Statele 'nite garanta fiecrei republici dreptul la secesiune, era n ntregime denaturat de caracterul e"trem de centralizat al &artidului Comunist, ca i de natura rigid ierarhic a sistemului centralizat de planificare. #ceeai situaie a putut fi nt$lnit n !e"ic, unde &artidul +evoluionar %nstituional, partid dominant pe o perioad de zeci de ani, practic a contracarat sistemul federal croit dup modelul Statelor 'nite. &e de alt parte, n S'#, Canada, #ustralia sau %ndia, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea puterii guvernelor statelor, provinciilor componente. G alt difern e"ist ntre sistemele federale care practic o separare strict a puterilor ntre e"ecutiv i legislativ *ca n sistemul prezidenial nordAamerican0 i sistemele parlamentare n care cele dou puteri sunt mult mai Mamestecate9. n primul caz puterea guvernamental tinde s fie distribuit at$t teritorial c$t i funcional, ceea ce determin multiple puncte de contact ntre cele dou niveluri ale guvernrii. #ceasta duce la apariia unor modele comple"e de ntreptrundere ntre nivelul federal i cel statal, situaii de acest gen nt$lninduAse n S'# i @lveia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la apariia a ceea ce se numete Mfederalism e"ecutiv9, nt$lnit mai ales n Canada i #ustralia. n acest caz, echilibrul federal este determinat de relaiile dintre e"ecutivele fiecrui nivel de guvernare. n ciuda acestor deosebiri, c$teva trsturi sunt comune celor mai multe sisteme federaleE -. (ou niveluri relativ autonome de guvernareE at$t guvernul central *nivelul federal0 c$t i guvernele regionale *nivelul statal0 posed o serie de puteri care n general nu se suprapun. #ceast autonomie include cel puin o anumit capacitate legislativ i e"ecutiv, posibilitatea de a obine venituri i un anumit grad de independen fiscal. 3otui, domeniile specifice de urisdicie ale fiecrui nivel de guvernare i capacitatea de influen reciproc variaz considerabil. n ,ermania i #ustria, de e"emplu, funcioneaz un federalism Madministrativ9, n care guvernul central este principalul actor n promovarea politicilor publice, n timp ce guvernele landurilor sunt nsrcinate n special cu responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice. 7. Constituie scrisE responsabilitile i puterile fiecrui nivel de guvernare sunt definite ntrAo constituie scris. #stfel, relaia dintre centru i periferie se desfoar ntrAun cadru legal formal. #utonomia fiecrui nivel este n general garantat de faptul c nici una dintre pri nu poate

?-

amenda constituia n mod unilateral. (e e"emplu, pentru introducerea unui amandament n constituia Statelor 'nite este necesar suportul a dou treimi din membrii celor dou camere i a trei sferturi din legislativele celor ?B de state. n #ustralia i @lveia, de e"emplu, amendamentele constituionale pot fi ratificate doar prin intermediul referendumului. =. #rbitru constituionalE modul n care se defoar aplicarea formal a constituiei este interpretat de ctre o curte suprem, care arbitreaz n caz de disput ntre nivelul federal i cel statal al guvernrii. &rin clarificarea domeniilor specifice de urisdicie ale fiecrui nivel, puterea udectoreasc este capabil s determine modul n care federalismul acioneaz n practic, udiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice. &rocesul de centralizare observabil n sistemele federale pe parcursul secolului :: a fost ntotdeauna aprobat de ctre curile constituionale. >. %nstituii de legturE pentru a ntri cooperarea i nelegerea ntre cele dou niveluri ale guvernrii, statele componente, provinciile, trebuie s aib o voce n cadrul procesului politic desfurat la centru. #cest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ bicameral, n care camera superioar reprezint interesele statelor. Dumrul de reprezentani ai fiecrui stat n camera superioar poate fi acelai, indiferent de mrimea sa *ca n S'#0 sau poate fi proporional cu populaia *ca n ,ermania0. n general membrii camerei superioare sunt alei, dar e"ist i e"cepiiE n ,ermania ei sunt numii de ctre guvernele landurilor pe care le reprezint, iar n !alaiezia cei mai muli sunt numii de ctre monarh. :'aluarea federalismului 'nul dintre principalele avanta e ale sistemelor federale este faptul c, spre deosebire de sistemele unitare, ofer intereselor locale i regionale o putere de e"primare politic garantat din punct de vedere constituional. Statele sau provinciile posed anumite puteri i se bucur de reprezentare la nivelul central al guvernrii prin intermediul camerei superioare. &e de alt parte, federalismul nu a putut rezista tendinelor centralizatoare ale secolului ::. n ciuda garantrii drepturilor statelor, provinciilor, n sistemele federale, puterile guvernului central sAau e"tins, mai ales datorit interveniei economice i sociale, precum i capacitii sporite a guvernului central de a str$nge impozite. Sistemul din Statele 'nite, de e"emplu, opera iniial n acord cu principiul Mfederalismului dual9, prin care guvernul federal i cele statale se ocupau de probleme politice absolut separate. (e

?7

la sf$ritul secolului :%: acest sistem a fcut loc Mfederalismului cooperativ9, bazat pe creterea ponderii a utoarelor sub form de granturi de la guvernul federal ctre cele statale sau ctre localiti. ,uvernele statale au devenit tot mai dependente de aceste fonduri federale, mai ales dup punerea n practic a programelor economice i sociale specifice De2 (ealAului, n anii H=B. (up mi locul anilor H/B, federalismul cooperativ bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit ntre guvernul federal i state, a fost nlocuit de ceea ce sAa numit Mfederalism coercitiv9. &rin acest sistem guvernarea central a emis legi care i ntreau puterile i impuneau restricii statelor i localitilor. 'n al doilea avanta al federalismului este acela c, prin distribuia puterii guvernamentale, creaz o reea de puncte de control i de echilibrare ntre niveluri, care a ut la prote area libertii individuale. n ciuda tendinei generale spre centralizare, sistemele federale, ca cele din S'#, Canada sau #ustralia, au fost mai eficace n a constr$nge politicienii naionali dec$t au fost sistemele unitare. 3otui, structurile create cu intenia de a menine o tensiune sntoas n interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare i paralizie. 'na dintre slbiciunile sistemului federal este c impun$nd constr$ngeri autoritii centrale, implementarea unor programe economice sau sociale ma ore devine mult mai dificil. De2 (ealAul preedintelui ;. (. +oosevelt a fost considerabil slbit de ctre deciziile Curii Supreme, care ncercau s previn implicarea guvernului federal n treburile statelor. n anii H.B, preedintele +onald +eagan a utilizat n mod deliberat federalismul ca pe o arm mpotriva guvernului Mmare9 i n special mpotriva creterii cheltuielior sociale. Sub sloganul Mnoul federalism9 +eagan a ncercat s blocheze cheltuielile sociale prin transferarea responsabilitii lor de la guvernul federal ctre guvernele statale, mult mai srace. &rin contrast, modelul de federalism cooperativ din ,ermania mai cur$nd a facilitat dec$t sAa opus unui sistem cuprinztor de asigurri sociale. 'n al treilea avanta al federalismului este c a asigurat un mecanism instituional prin care sociei divzate iAau meninut unitatea i coerena. (in acest punct de vedere soluia federal poate fi corespunztoare doar pentru un numr limitat de societi divizate din punct de vedere etnic i regional, ns n aceste cazuri federalismul este absolut vital. &ericolul federalismului este c aliment$nd divizarea guvernamental se pot ntri presiunile centrifuge i, n cele din urm, se poate a unge la dezintegrare. (in acest punct de vedere sAa argumentat c sistemele federale sunt inerent instabile, ele tinz$nd s evolueze fie spre garantarea unitii, pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o i mai mare descentralizare, urmat de colaps.

?=

;ederalismul n Canada, de e"emplu, poate fi considerat un eec, n msura n care scopul su a fost s construiasc o uniune politic n care at$t a anglofonii c$t i a francofonii s triasc n armonie. Ca rspuns la creterea tendinelor separatiste n TuebecAul predominant vorbitor de limb francez, Canada sAa anga at ncep$nd cu sf$ritul anilor H.B ntrAo cutare lipsit de succes a unei formule constituionale care s reconcilieze TuebecAul cu restul federaiei Canadiene. 'n acord din -6.5 care oferea TuebecAului un statut special n cadrul federaiei a euat trei ani mai t$rziu c$nd !anitoba i De2foundland au respins principiul Mfederalismului asimetric9. 'n alt acord din -667 oferea o alt fomul, ns a fost respins prin referndum naional, parial datorit faptului c locuitorii TuebecAului considerau c nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parial datorit temerilor canadienilor anglofoni n privina integritii teritoriale. 3otui, opiunea pentru un Tuebec total independent a fost respins n cadrul unui referendum la sf$ritul lui -66?.

9.3. (istemele unitare Cea mai mare parte a statelor contemporane posed un sistem unitar de guvernare. n acest caz o singur instituie este investit cu putere suveran. (e obicei aceast instituie este parlamentul, care este investit, cel puin n teorie, cu putere legislativ absolut. (atorit faptului c supremaia constituional este atribuit e"clusiv centrului, orice sistem de guvernare periferic sau local e"ist doar n msura n care centrul dorete acest lucru. Ca o prim vedere se creaz astfel premisele unei centralizri necontrolate. %nstituiile locale pot fi remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile i responsabilitile lor pot fi micorate oric$nd, dup cum pot fi i mrite. 3otui, n practic, relaiile dintre centru i periferie n cazul sistemelor unitare sunt la fel de comple"e ca i n cazul sistemelor federale, factorii politici, culturali i istorici fiind la fel de importani ca i cei constituionali. n mod tradiional se consider c descentralizarea este o metod de organizare adinistrativ local care const n garantarea autonomiei unitilor locale pentru rezolvarea problemelor recunoscute ca av$nd interes local. Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie s fie ndeplinite urmtoarele condiiiE A e"istena unei comuniti locale cu propriile mi loace materiale necesare, sub forma unui buget propriuK

?>

A A

organe de conducere locale alese de ctre comunitatea local i nu numite de ctre organele centraleK girare administrativ e"ercitat de catre organul central, care urmrete s nu fie depit limita ntre problemele locale i cele de intres general. (in punct de vedere politic, termenul de descentralizare se refer la organizarea local opus

centralizrii, care neag e"istena interesului specific al comunitilor locale, acestea din urm fiind conduse prin funcionari publici, numii de ctre organul central. n general se admite c descentralizarea nu este un scop n sine, ci este mai degrab un mi loc pentru atingerea anumitor obiectiveE ca o regul, descentralizarea ar trebui s fie s fie o parte component a mai multor procese de reform cuprinztoare. 3rebuie fcut distincia dintre centralizare J descentralizare i concentrare J deconcentrare, aceasta din urm suger$nd anumite modaliti de funcionare ale sistemului centralizat. n cazul deconcentrrii, prerogativele administrrii centralizate de stat sunt atribuite unui numr de funcionari publici care sunt apropiai, teritorial vorbind, de oamenii pe care i conduc. Concentrarea atribuie toat puterea administraiei centrale, orauluiAcapital. @"emplele tipice pentru asemenea modaliti administrative sunt primarul, pentru autoritatea descentralizat i prefectul pentru autoritatea deconcentrat. &refectul reprezint guvernul central la nivel local *districtual sau udeean, n cazul +om$niei0. #cesta coordoneaz toate activitile serviciilor de stat la acest nivel. &ersonalul local, funcionarii publici aparin$nd diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili n faa prefectului pentru activitatea zilnic. &rimarul, ales direct de ctre ceteni, este preedintele consiliului local *sau altei structuri de putere echivalente0. #ceste consilii sunt independente, fiind i ele alese n mod direct, i reprezint niveluri separate de guvernm$nt asupra crora autoritile centrale e"ercit un control limitat i nu unul direct. G form particular a descentralizrii administraiei de stat este individualizarea anumitor servicii sub forma instituiilor publiceE aceasta este aaAnumita descentralizare prin servicii sau descentralizare funcional, care difer complet de descentralizarea administrativ teritorial *geografic0, i care nu ine de resortul procedurilor electorale. n cadrul descentralizrii funcionale e"ist un transfer de autoritate ctre biroul local implicat n rezolvarea unor sarcini specifice.

??

(in punct de vedere organizaional, unii autori definesc descentralizarea ca modalitatea de distribuie a puterii ntre grupuri cu interese diferite, n care cel puin un grup reprezint organismul central, guvernul. (in aceast perspectiv deconcentrarea este vzut ca distribuirea puterii n cadrul unui grup cu interese comune, structura politic reprezent$nd n acest caz interesul unui grup particular. n acst mod se poate face distincie ntre descentralizare i deconcentrare ca dou procese distincte de distribuie a puterii. #li autori argumenteaz c din punct de vedere organizaional e"ist dou forme de descentralizareE A A descentralizarea vertical cu dispersarea n os a puterii pe lanul autoritiiK descentralizarea orizontal, cu manageri av$nd oarecare putere decizional, n primul r$nd informal, n interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica persoane din afara organizaiei *specialiti, e"peri0. (ei, aa cum am vzut, e"ist o diferen notabil ntre descentralizare i deconcentrare, n realitate, deconcentrarea este vzut n mod curent ca o form iniial de descentralizare, o descentralizare funcional. n general se poate aprecia c e"ist trei forme instituionale distincte de relaionare ntre centru i periferie n cadrul sistemelor unitareE deconcentrarea, descentralizarea i devoluia. (iferena dintre aceti termeni depinde n special de cadrul legal al descentralizrii, dar un anumit rol poate fi ucat i de ali factori ca resurse, suport politic, acordul cetenilor. Clasificarea de mai sus i poate dovedi utilitatea n clarificarea termenilor, mai ales din punct de vedere teoretic. n practic totui, este dificil de nt$lnit situaii care s permit o delimitare clar, in$nduAse seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru descentralizare. Deconcentrarea #cest termen se refer la un transfer parial al autoritii administrative centrale ctre biroul local al unui minister. n cazul deconcentrrii poate fi o delegare parial a puterii, n timp ce responsabilitatea real continu s rm$n la persoana sau la instituia investit prin lege cu prerogativele n cauz. %nstituia respectiv poate s restr$ng n orice moment prerogativele delegate autoritii locale. 'neori, deconcentrarea este mai degrab transferul muncii de la nivelul central ministerial al guvernului la propriul personal aflat n afara capitalei, fr transferarea autoritii de a lua decizii sau de a avea libertate n ndeplinirea lor.

?/

&ot e"ista dou tipuri diferite de autoriti locale deconcentrateE A A structura 8vertical9 sau administraia local 8neintegrat9K administraia local 8integrat9 sau 8prefectorial9. n cazul aaAnumitei structuri 8verticale9, fiecare anga at este responsabil fa de ministerul de care aparine. n aceast situaie, personalul local al structurilor centrale i personalul administrativ local opereaz independent unul de cellalt. #mbele grupe de oficiali sunt responsabile n faa autoritilor centrale, dar ele nu au putere oficial unul asupra celuilalt, iar coordonarea se face informal. 3otui, n unele ri au fost create structuri de coordonare local cu scopul de a mpiedica organizaiile locale sAi ignore activitile de la acelai nivel. n plus, pe l$ng reprezentani ai administraiei locale aceste comitete au printre membri i politicieni *deputai, senatori0. 'neori sunt acordate bugete speciale comitetelor locale, ca o msur a rezolvrii problemelor locale. 3otui, de obicei, aceste comitete au numai o funcie consultativ, fiecare agenie 8tehnic9 oper$nd n concordan cu liniile de aciune pregtite de supervizorii centrali. n cazul tipului 8integrat9 sau 8prefectorial9, reprezentantul local al administraiei centrale *prefectul sau guvernatorul0 este nsrcinat cu toate funciile administrative dintrAun anumit teritoriu, i acesta este rspunztor la r$ndul su n faa unui organism central *!inisterul de %nterne sau !inisterul #dministraiei Cocale0. (ei personalul local poate fi anga at, pltit, instruit, promovat i transferat de ctre ministerul corespunztor, funcionarii sau personalul local acioneaz ca personal tehnic pentru prefect i sunt responsabili n faa acestuia pentru modalitatea n care rezolv problemele locale, n timp ce ministerul e"ercit doar o supervizare tehnic. ;uncionarii locali primesc de la minitri de care aparin doar instruciuni legate de problmele tehnice i de politic general.

(escentralizarea
# doua form a relaiilor dintre centru i periferie este descentralizarea. Grganele descentralizate, n cel mai simplu sens, se refer la guvernarea local a unei comune, a unui ora sau a unui district. +eprezint o form de guvernare care nu dispune de suveranitate i care este subordonat, ntrAun anumit sens, autoritii centrale sau, n sistemele federale, statului sau autoritii regionale. #cest nivel de guvernare este universal, fiind nt$lnit at$t n sistemele unitare c$t i n cele federale sau confederale. n S'#, de e"emplu, sunt peste ./BBB de uniti de guvernare local care au anga ate peste -- mililioane de oameni, fa de circa . milioane c$t sunt anga ate n guvernarea

?5

federal sau la nivel de stat. Ceea ce face guvernarea local deosebit de important n cadrul sistemelor unitare este faptul c, n multe cazuri, este singura form de guvernare n afara centrului. #r fi o greeal dac sAar presupune c subordonarea constituional a guvernrii locale ar transformaAo pe aceasta ntrAun element irelevant din punct de vedere politic. &rezena universal a guvernrii locale demonstreaz at$t faptul c ea este necesar din punct de vedere administrativ c$t i faptul c este inteligibil pentru ceteni, datorit apropierii de acetia. n plus, politicienii alei dispun de legitimitate democratic, ceea ce le ofer posibilitatea s i e"tind puterile i responsabilitile formale de care dispun. #ceasta nseamn c relaiile central J local sunt conduse mai cur$nd printrAun proces de negociere, de compromis reciproc, dec$t prin unul de impunere de sus. @chilibrul dintre centru i periferie este influenat n plus de factori cum ar fi cultura politic *n special tradiiile legate de autonomia local i diversitatea regional0 i de natura sistemului de partide. (e e"emplu, tendina tot mai accentuat de politizare a autoritilor locale, n sensul c partidele naionale tind s domine politica local, se afl n general n legtur direct cu sporirea centralizrii. n absena unui cadru constituional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei locale se bazeaz ntrAo msur cov$ritoare pe autolimitarea centrului. #ceasta nseamn c gradul de descentralizare n sistemele unitare variaz semnificativ, at$t n timp c$t i de la ar la ar. #cest fenomen poate fi ilustrat prin e"perienele contrastante din !area Oritanie i ;rana. n mod tradiional !area Oritanie este vzut ca o ar av$nd un sistem relativ descentralizat de guvernare local, cu autoriti locale ce posed o libertate semnificativ n interiorul cadrului legal stabilit de ctre parlament. +espectul pentru democraia local a fost vzut de foarte mult timp ca o trstur fundamental a constituiei nescrise a !arii Oritanii. (up ). S. !ill, guvernarea local reprezinta at$t o form de control asupra asupra puterii centrale c$t i un mi loc prin care putea fi sporit participarea popular la viaa politic i, prin aceasta, educarea politic a maselor. @"tinderea rolurilor economice i sociale ale statului n perioada postbelic a determinat o ncrcare suplimentar a autoritilor locale de ctre cele centrale cu atribuii n ceea ce privete livrarea de servicii publice. #cest parteneriat n relaiile dintre centru i periferie a fost abandonat n perioada guvernrii conservatoare din anii H.B i H6B, perioad n care guvernul a vzut guvernarea local, ca i alte agenii intermediare, ca un obstacol n implementarea politicilor radicale de pia. %ntroducerea n -6.> a unei limite superioare n ceea ce privete ta"ele locale * aa numita 8rate capping90 a eliminat cea mai important putere a guvernrii localeE capacitatea acesteia de a controla nivelul ta"elor locale i de aAi determina astfel propriile politici n ceea ce privete

?.

cheltuirea banilor publici. #utoritile locale care sAau opus centrului, cum ar fi Consiliul !arii Condre *,reater Condon Council0, au fost desfiinate, iar funciile lor au fost distribuite ctre consilii mai mici, de sector, i ctre o varietate de instituii publice nou create numite Puangos *un acronim pentru PuasiAautonomous nonAgovernamental organisation, organizaii cu personal mai cur$nd numit dec$t format din politicieni alei sau funcionari publici0. +esponsabilitile guvernrii locale au fost restricionate i prin introducerea unei curricule naionale pentru coli i a unei legislaii care permitea colilor s ias de sub controlul autoritatii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela guvernarea local prin crearea unor consilii al cror rol nu era s ofere ele nsele servicii, ci doar s supervizeze serviciile asigurate de ctre firme private prin intermediul unui sistem de contractare i privatizare. #stfel de politici au fost ns interpretate ca un atac la adresa democraiei locale. &e de o parte, puterea a fost transferat de la guvernarea local ctre cea central, iar pe de alt parte asupra autoritilor locale sAau intensificat presiunile membrilor comunitii n noile lor roluri de clienii ai serviciilor. n ;rana, n aceeai perioad, au fost adoptate politici foarte diferite. n ncercarea de a transforma caracterul societii franceze, i n particular tradiia centralist pe care a ?Aa +epublic a motenitAo de la %acobini i Dapoleon, &reedintele !itterrand a iniiat un program de descentralizare care a fost implementat de ctre !inistrul de %nterne i al (escentralizrii, ,aston (effere, ntre -6.7 i -6./. n mod tradiional, n ;rana, realaiile dintre centru i periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai ales prin intermediul prefecilor, numii de ctre ministrul de %nterne, i care operau ca efi ai e"ecutivelor celor 6/ de departamente. Sistemul francez funciona ca un lan ierarhic de comand. &e l$ng revitalizarea guvernrii regionale, reformele lui (efferre au e"tins i responsabilitile i puterile guvernrii locale. &uterile e"ecutive ale prefecilor au fost transferate ctre preedini alei, iar prefecii au fost nlocuii de ctre Comisari ai +epublicii, nsrcinai n special cu planificarea economic. n plus, autoritilor locale nu le mai era necesar acordul anterior n privina deciziilor administrative i a celor bugetare, acestea fiind acum subiectul unui control legal i financiar a posteriori. +ezultatul acestor reforme a fost c ;rana a a uns la cea mai descentralizat structur de stat de la -5.6 ncoace.

(evoluia
(evoluia reprezint transferul puterii de la guvernul central ctre instituii regionale. Grganismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernrii ntre nivelul central i cel local.

?6

(evoluia difer de federalism prin aceea c, dei urisdicia teritorial poate fi similar, organismele devoluate nu posed suveranitateK responsabilitile i puterile lor provin de la centru i sunt conferite de ctre acesta. n forma sa slab, aceea a devoluiei administrative, devoluia implic doar faptul c instituiile regionale implementeaz politici decise n alt parte. n forma devoluiei legislative, devoluia implic stabilirea unor adunri regionale investite cu atribuii n domeniul politicilor publice i cu o anumit independen fiscal. (evoluia, cel puin n forma ei legislativ, stabilete cea mai puternic descentralizare posibil n cadrul sistemelor unitare, n afara transformrii acestora n sisteme federale. #dunrile devoluate au fost create, n general, ca rspuns la creterea tendinelor centrifuge din interiorul statelor i ca o ncercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naionaliste. n ciuda lipsei de puteri atribuite constituional, odat ce adunrile devoluate iAau stabilit o identitate politic proprie i au a uns s dispun de o anumit legitimitate democratic, este foarte dificil ca puterile acestor adunri s fie slbite i, n condiii normale, sunt imposibil de abolit. Stormont &arliment din %rlanda de Dord a constituit o e"cepie. #cesta a fost suspendat n -657 i nlocuit cu guvernarea direct a Condrei, ns abia atunci c$nd a devenit evident c partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenei politice care amenina s se transforme ntrAun rzboi civil. 'na dintre cele mai vechi tradiii ale guvernrii devoluate n @uropa poate fi n$lnit n Spania. (ei este stat unitar nc din -?5B, Spania este divizat n ?B de provincii, fiecare e"ercit$nd o anumit autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziie democratic de dup moartea generalului ;ranco n -65?, procesul de devoluie a fost e"tins n -656 prin crearea a -5 comuniti autonome. #cest nou nivel al guvernrii regionale se bazeaz pe adunri alese investite cu atribuii largi n privina politicii interne. (ei aceast reform a fost conceput pentru a veni n nt$mpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor i bascilor, n primul r$nd, n Uara Oascilor se pare c ea a produs un nou val de terorism susinut de micarea separatist @3# *@usFadi 3a #sFatasuna0. ,uvernul francez a utilizat i el devoluia ca mi loc de rspuns la persistena identitii regionale, n special n Oretania i Gccitania. 'n element cheie n reforma lui ,aston (efferre a fost tranziia de la devoluia administrativ la devoluia legislativ. Ca parte a strategiei 8regionalismului funcional9, n -657 au fost create 77 de organisme publice regionale, cu scopul de a ntri coordonarea administrativ n domeniul investiiilor locale i al planificrii. #cestor organisme le lipsea totui o baz democratic i se bucurau doar de puteri limitate. n -6.7 acestea au fost transformate n guvernri regionale propriuAzise, fiecare dispun$nd de un consiliu ales n mod direct. n ncercarea de

/B

a stvili separatismul i terorismul, insulei Corsica iAa fost garantat statutul special de 3eritoriu Colectiv, care de fapt confer insulei autoAguvernare. &rin contrast, dei compoziia multietnic a !arii Oritanii a condus la o dezbatere n privina devoluiei, p$n de cur$nd, nu au e"istat niveluri regionale de guvernare. (evoluia a aprut pe agenda politic britanic la sf$ritul anilor H/B, odat cu renaterea naionalismului scoian i galez, care din -65> are i reprezentare parlamentar prin Scottish Dational &art4 *SD&0 i &laid C4mru. n ncercarea de a menine suportul partidelor naionaliste, guvernul laburist minoritar a fcut unele propuneri n privina devoluiei n -65. i -656. n -65. aceste propuneri au fost respinse de opoziia din interiorul &artidului Caburist, iar n -656 de eecul referendumurilor din Scoia i Uara ,alilor. n Scoia, o ma oritate mic a spri init devoluia, ns prevederea legal era ca aceast ma oritate s reprezinte cel puin >BQ din totalul electoratului. n Uara ,alilor devoluia a fost respins cu apro"imativ 5?Q din voturi. &e parcursul anilor .B i 6B cliva ul dintre &arlamentul de la Condra, dominat de conservatori, i Scoia i Uara ,alilor, dominate de laburiti, a devenit tot mai evident. #stfel &artidul Caburist a reuit s converteasc suportul renscut pentru devoluie n folos propriu. Gpoziia fa de devoluie sAa bazat n special pe teama c aceasta va ntri sentimentul naionalist, ceea ce va duce n cele din urm la destrmarea !arii Oritanii. Suporterii devoluiei au considerat ns c aceasta este singura soluie pentru a rezolva criza din !area Oritanie, prin restaurarea unei guvernri legitime care ar limita dezvoltarea naionalismului. +eferendumurile din -665 au dus la apariia unui &arlament Scoian *5>,=Q da0 i a unei #dunri consultative n Uara ,alilor *?B,=Q da0. Cu toate rezultatele pozitive nregistrate n unele pri ale @uropei, devoluia nu reprezint un proces lipsit de riscuri. @a implic o restructurare, de multe ori radical, a unor servicii publice, care pentru a fi eficient necesit o infrastructur administrativ local puternic. (evoluia poate s complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice a diferitelor servicii *cum ar fi cele de sntate0, precum i crearea structurilor regionale. #stfel, independena unor organizaii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaii din aceeai arie funcion$nd fr coordonare i independent una fa de alta. Ca rezultat, resursele alocate nu vor fi ntotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare. !ai mult, devoluia prezint riscul dispersiei abilitilor manageriale i a creterii numrului de salariai at$t la nivel naional c$t mai ales la nivel regional. (e asemenea, lipsa personalului calificat poate fi un rezultat al devoluiei, care implic o mai larg autonomie n planificarea, dezvoltarea, ndeplinirea programelor, in$nd cont de ansamblul serviciilor publice locale, pe baza politicii naionale i a strategiei la nivel regional. &entru aceasta, o

/-

precondiie a devoluiei este e"istena unui sistem administrativ local bine consolidat, cu personal instruit corespunztor.

/7