Trsturile,clasificarea,ncheierea i controlul contractelor administrative

I.Noiunea de contract administrativ

Potrivit unui autor consacrat din perioada interbelic,administaia acioneaz n unele cazuri i prin acte contractuale pe care le ncheie cu particularii.Astfel sunt contractele de vnzare cumprare,contractele de nchiriere sau arendarea,contractele de locaiune de servicii,mprumuturile,donaiile etc.Aceste contracte sunt supuse n principiu Codului civil,dar unele din contractele ncheiate urmresc satisfacerea unui interes general sau buna i regulata funcionare a serviciilor publice,motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.1 Etimologic,termenul de contract provine din latinescul contrahere ,i reprezint !acordul de voin dintre dou sau mai multe pri,care determin naterea,modificarea sau stingerea unor drepturi i obligaii ." Coninutul unui contract administrativ se stabilete pe cale reglementar i pe cale convenional.Partea reglementar cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu,prevzute de lege,iar partea convenional ,clauze negociate de pri. Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general,supuse din aceast cauz regimului administrativ sunt contracte de drept public sau contracte administrative.Contractul administrativ este un alt mi#loc,instrument #uridic prin care,alturi de actul administrativ,unele autoriti,organe,instituii din cadrul sistemului de administraie public i realizeaz atribuiile,n e$ecutarea legii.Aceste acte de gestiune ale administraiei sunt supuse unui regim #uridic special.%pre deosebire de actele administrative care sunt acte unilaterale,contractele sunt acte #uridice bilaterale. &eoria contractelor administrative s'a format n dreptul francez modern,ca o creaie a #urisprudenei consiliului de stat,preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez.
( "

).*.&arangul,Tratat de drept administrativ romn,Cernui,(+,,,p.,--. .rndua /tefnescu,0aluca *umitru,Drept civil pentru nvmnt superior economic,1umina 1e$,buc."22",p"3-.

I.1Teoria contractelor administrative n Rom nia

4n 0omnia,aceast teorie a aprut i s'a dezvoltat o dat cu dezvoltarea raporturilor #uridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect !concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice.5arii specialii din perioada interbelic au ntmpinat'o ns cu unele rezerve,calificnd'o ca o !instituie e$ogen ce nu putea evoca esena realitilor endogene 67ne$istena unor instane de contencios administrativ n 0omnia perioadei interbelice a conferit particulariti specifice teoriei contractelor administrative. Aceast teorie a contractelor este str ns legat de domeniul !u"lic i implicit de proprietatea public,precum i de serviciul !u"lic,noiuni de drept constituional.4n doctrina actual,contractul administrativ este definit ca reprezentnd !un acord de voin ntre o autoritate public,aflat pe o poziie de superioritate #uridic pe de'o parte i alte subiecte de drept pe de alt parte,prin care se urmrete satisfacerea unui interes general,prin prestarea unui serviciu public,efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public,supus unui regim de putere public.
,

I.#. $"iectul i !rile n contractul administrativ

8biectul contractului l constituie !unerea n valoare a unor "unuri a!arin nd domeniului !u"lic sau !restarea unor servicii !u"lice .%pre e$emplu,pot forma obiectul unor astfel de contracte9 Concesionarea de servicii publice Achiziii guvernamentale )$ecutarea de lucrri de construcii'monta# public Prestri de servicii etc. 4n ceea ce privete !rile n contractul administrativ,ntotdeauna o parte contractant este purttor al autoritii publice,care acioneaz n temeiul competenei cu care este nvestit de lege n vederea realizrii unui interes public sau a utilizrii domeniului public.0eferindu'ne la partea din contract purttoare a interesuli public,aceasta poate fi9
6 ,

A. 7orgovan,Tratat de drept administrativ romn,ed. a 777'a,.uc,"22". :.:edina,Drept administrativ i instituii politico-administrative, )d. 1umina 1e$,.uc.,"22"

"

 5initrii i conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale,de persoanele mputernicite de acetia;pentru domeniul public al statului<= Preedinii consiliilor #udeene,pentru contractele administrative care privesc domeniul public al #udeului= Primarii comunelor i oraelor ,pentru contractele administrative care privesc domeniul public al comunelor,oraelor respective= Conductorii instituiilor publice pentru contractele ncheiate potrivit sumelor alocate din bugetul propriu de venituri i cheltuieli sau potrivit subveniilor alocate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale,potrivit normelor legale. Cealalt parte a contractului administrativ poate fi orice particular, persoan fizic sau #uridic,romn sau strin.

I.% Regimul &uridic a!lica"il contractelor administrative i deose"irile fa de contractul civil

4n ceea ce privete regimul #uridic,acesta mprumut unele caracteristici din dreptul privat,se mai susine n doctrin,cum ar fi condiiile de validitate,dar se distinge prin dou elemente eseniale i anume9se bazeaz pe inegalitatea &uridic a !rilor iar autoroitatea public parte n contract nu dis!une de o li"ertate de voin identic cu cea reglementat de dre!tul !rivat. Competena autoritilor publice sau persoanelor #uridice de drept public este determinat de lege i !circumscris realizrii interesului general i din acest motiv ea este e$pres determinat prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare i funcionare a autoritii respective >. ?iind un contract cu a#utorul cruia administraia i realizeaz sarcinile, regimul #uridic aplicabil este unul e$orbitant,de drept public n special,avnd i clauze negociate,ceea ce'i confer un regim mi$t de drept public i privat 3.Administraia se afl ntr'o situaie privilegiat prin interesul pe care'l urmrete i poate impune clauze

> 3

)m .lan,Drept administrativ i contencios administrativ,)d. ?undaiei !0omnia de mine ,.uc,"222. &.&oma,Tratat de drept administrativ,)d. :asiliana,7ai,"226

e$orbitante n contract,poate controla modul de e$ecutare a contractuli,putnd i dispune unilateral rezilierea contractului. %e face distincie ntra contractele administrative unde organele administraiei publice acoineaz ca autoriti statale avnd ntietate i contractele civile la care organele administrative particip n aceleai condiii ca orice persoan particular.Ca asemnare,ambele contracte cuprind un acord de voin,generator de drepturi i obligaii pentru prile contractante. Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public.@ee$istnd interese,autoritatea egalitatea prilor contractante i un echilibru perfect de administrativ contractant urmrete interesul

colectivitii.)laborarea clauzelor contractuale nu rezult din negocierea dintre prile contractante !deoarece una din pri 'administraia' stabilete n mod unilateral clauzele,iar cealalt le poate doar accepta sau refuza n bloc.
-

II.Trsturile contractului administrativ

Pot fi identificate urmtoarele trsturi n ceea ce privete contractul administrativ9 'Acord de voin prin care se nate un raport #uridic= '4ntotdeauna,una din prile contractante este o com!onent a sistemului de administraie !u"lic 'sau un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice<,aceasta are calitatea de parte n acest contract,urmare a prevederilor legale care o autorizeaz s realizeze un interes public pentru utilizarea domeniului public,ncheind contracte administrative.Cealalt parte poate fi o persoan fizic sau #uridic,romn sau strin,din afara sistemului de administraie public.*e regul, aceast parte este aleas de organul de administraie public,n urma organizrii licitaiei !u"lice. 'Aceste contracte au titlu oneros,n sensul c particularul realizeaz animite activiti n schimbul unui !pre ,a unei pli.Cheltuielile trebuie prevzute n bugetul

).Popa,op.,cit,"22".p."+-.

autoritii,serviciului de administraie public ce organizeaz licitaia i ncheie contractul= 'Contractul administrativ este destinat s asigure funcionarea aceluiai serviciu public a crui organizare reprezint tocmai obligaia organului administrativ contractant9organizarea unui serviciu public sau punere n valoare a bunurilor respective= 'Anele clauze din contract B pe care prile trebuie s le accepte B sunt stabilite prin lege sau n baza legii,prin hotrre a guvernului=particularul nu poate dect s le accepte sau nu.Aceste clauze nu pot fi negociate,ele fiind fcute cunoscute printr'un caiet de sarcini,dat publicitii sau pus la dispoziia celor interesai o dat cu anunarea licitaiei publice,n urma creia se va ncheia contractul= '0eferitor la obligaiile i drepturile contractuale,organul administraiei publice nu le poate ceda dect altui organ de administraie public,n timp ce particularul le poate ceda,transfera oricui,dar cu a!ro"area organului administraiei. (4n anumite circumstane B precizate de la bun nceput B ;nendeplinirea,din culp,de ctre particular a obligaiilor sau cnd e$ecutarea devine mpovrtoare pentru acesta< organul de administraie public !oate modifica sau re)ilia contractul,fr a se recurge la #ustiie= 'Condiiile de e$ecutare a contractului administrativ sunt mai riguroase i sanciunile mai energice dect n cazul contractelor civile= 'Prile au neles c se vor supune unui regim de dre!t !u"lic = '%oluionarea litigiilor revine instanelor de contencios administrativ= 'Capacitatea de a contracta B n toate situaiile cnd administraie ncheie un contract' ea nu face defapt dect s pun n valoare o competen a sa. Capacitatea de a contracta a organelor administraiei publice este legat de personalitatea #uridic acestora, pentru c atunci cnd un serviciu public ncheie diferite contracte,se anga#eaz statul nu serviciul public.
C

III.Clasificarea contractelor administrative

7on Corbeanu,Drept administrativ,carte format digital.

>

Clasificarea contractelor administrative se poate face dup mai multe criterii i avnd n vedere mai multe opinii.Asfel, contractele sunt clasificate dup mai multe criterii9+ a< %ubiecte= b< @atur;obiect<= c< 5odaliti de ncheiere. 0aportndu'ne la su"iecte,se disting dou mari categorii9 (.Contracte ncheiate ntre dou autoriti de administraie public ;n general ntre dou persoane de drept public<= ".Contracte ncheiate ntre o persoan de drept public i un particular ;persoan fizic sau #uridic,de drept privat<. *up natur se pot disting cel puin dou mari categorii9 (. Contracte care sunt ncheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii n valoare a bunurilor domeniului public ;de dare n administrare,concesionare,nchiriere<= ". Contracte care sunt ncheiate pentru realizarea altor servicii publice B nvmnt,sntate,meninerea ordinii publice etc. 8 alt clasificare(2 se face dup9 (.5odul de perfectare9 'Contracte administrative perfectate pe baz de licitaie public= 'Contracte administrative perfectate pe baz de nvoial. ".*omeniul public ce se contracteaz9 'Contracte privind domeniul public al statului 'Contracte privind domeniul public al #udeului 'Contracte ncheiate pentru domeniul public al municipiilor,oraelor,comunelor. %unt contracte administrative urmtoarele tipuri de contract9 (.Contractul de concesiune ".Contractul de achiziii publice, reglementat iniial prin 8.D.nr.("E(++6,n prezent sediul materiei l constituie 8.D. nr.32 din "> aprilie "22( aprobat cu modificri prin 1egea ",(E"22".Potrivit art.6,lit.b< din ordonan,contractul de achiziii publice este um contract cu titlu oneros,ncheiat n form scris ntre o autoritate contractant i un
+ (2

A.7orgovan,Tratat de drept administrativ,ed a 7:'a,vol.77,.ucureti "22>. *up &.&oma,Tratat de drept administrativ,)d.:asiliana,7ai,"226.

contractant.%unt incluse aici 9 contractul de furnizare,contractul de servicii,contractul de lucrri etc.Art.> prevede c are calitatea de autoritate contractant i anume9orice autoritate public,inclusiv autoritatea #udectoreasc,orice instituie public de interes general sau local,autonom ori aflat n subordinea sau sub controlul unei autoriti publice.

III.1 Contractul de concesiune

4n perioada interbelic problema concesiunii a fost abordat de doi mari autori n domeniul dreptului public*+rof. +aul Negulescu i E.,. Trangul. +rimul autor definea concesiunea ca fiind ! modul de organizare a serviciilor publice,n care administraia ncredineaz un serviciu public unui particular.Acesta se anga#eaz s gireze serviciul public pe socoteala i pe riscul su,n conformitate cu regulile stabilite de administraie,remunerndu'se de ta$ele pe care le percepe de la particulari,care se servesc de serviciul public concesionat. -l doilea autor definete concesiunea ca fiind !o form de e$ploatare a unui serviciu public n care particularul ia asupra sa riscurile e$ploatrii i conducerea activitii serviciului ,n schimbul dreptului de a percepe ta$ele pentru serviciile prestate. 4n legislaia romn actual,o definiie a concesiunii ntlnim n art.(,alin " din .egea #1/01//1,legea cadru !rivind concesiunea.Potrivit legiuitorului romn, concesiunea se face pe baza unui contract,ntre o persoan numit concedent care transmite pentru o perioad determinat de cel mult ,+ de ani ,unei alte persoane numit concesionar,care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa ,dreptul i obligaia de e$ploatare a unui bun,a unei activiti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevene. Acest contract este unul administrativ pentru c9 (.Ana din pri este o autoritate administrativ= ".Contractul de concesiune cuprinde clauze prevzute n caietul de sarcini,stabilite de ctre autoritatea administrativ concedent i care sunt obligatorii pentru concesionare.

Concesiunea este un act de gestiune a !atrimoniului !ro!riu i nu un act de autoritate deoarece esena concesiunii const n administrarea de ctre privat a patrimoniului public,n vederea eficientizrii economice a acestuia ((.7ndiferent de iniiatorul concesiunii,aceasta se bazeaz pe un studiu de oportunitate i se aprob pe baza unui caiet de sarcini. Contractul cuprinde elemente de identificare a !rilor respectiv nume,prenume domiciliu,denumire,sediu,cetenie,naionalitate,reprezentanii legali. +otrivit art.#1,1egea "(+E(++C,contractul de concesiune se ncheie n termen de 62 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale,dac prin caietul de sarcini nu s'a stabilit altfel.Contractul se ncheie n conformitate cu legea rom n,indiferent de cetenia sau naionalitatea concesionarului. ,urata pentru care se ncheie acest contract nu poate depi ,+ de ani ncepnd de la data semnrii lui,potrivit art.62,alin.( din legea cadru. Coninutul contractului de concesiune este formar pe de o parte din clauze reglementare,fiind cuprinse n caietul de sarcini.Aceste clauze sunt prestabilite i reprezint unul din elementele s!ecifice contractelor administrative. Potrivit art."C alin > din 1egea "(+E(++C,la ncheierea contractului de concesiune prile vor conveni asupra cazurilor de ncetare a contractului .4n toate cazurile,contractul de concesiune va meniona interdicia pentru concesionar de a su"concesiona n tot sau n parte unei alte persoane obiectul contractului ;art."C,alin3,legea "(+E(++C<. &e$tul art.6( reflect o alt trstur specific contractului.Astfel,se prevede dreptul concedentului de a modifica unilateral partea reglementat a contractului de concesiune cu notoficarea prealabil a concesionarului,din motive e$cepionale,legate de interesul naional sau local,dup caz. Pentru prote#area concesionarului,care a suferit un pre#udiciu prin modificarea unilateral a contractului, art.6( alin " stabilete c acesta are dreptul s primeasc n mod prompt o despgubire adecvat i efectiv.

((

7.Avram,Contractele de concesiune,)d. 0osetti,"226

An alt element care atest natura administrativ a contractului de concesiune se ntlnete n art.%# 2legea #1/01//1 B relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii.Aceast dispoziie este o aplicare direct a principiului previziunii care caracterizeaz contractele administrative.(" Constituia !rin art.1%3 alin 4 conine dispoziii cu privire la concesiune9 !.unurile proprietate public sunt inalienabile.4n condiiile legii organice,ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate .*ispoziii cu privire la concesiune se regsesc i n alte acte normative9 '1egea (>E(++2 privind reorganizarea unitilor de stat n regii autonome i societi comerciale ;ct a rmas n vigoare din acest act normativ<= '1egea (CE(++( privind fondul funciar,republicat cu modificrile i completrile ulterioare= '8.D. nr.62E(++> privind regimul de concesionare a construirii i e$ploatrii unor tronsoane de ci de comunicaii terestre,autostrzi i ci ferate,aprobat i modificat prin 1egea (63E(++3= Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizicaE#uridic,romn Estrin.4n ceea ce privete iniiativa concesionrii,legea "(+E(++C pune pe acelai plan iniiativa public cu cea privat cu precizarea c aceasta revine concedentului sau oricrui investitor interesat.(6 Concesionarul are obligaia ca la e5!irarea termenului de concesiune s restituie n deplin proprietate,liber de orice sarcin,bunul concesionat,inclusiv investiiile realizate. Prin ncheierea contractului de concesiune nu are loc o transmitere de la concedent ctre concesionar a !ro!rietii asupra bunului,lucrrii publice,sau a e$clusivitii puterii de organizare a serviciului public. Contractele de concesiune pot fi clasificate dup mai multe criterii9 1. ,u! criteriul o"iectului lor.Aceast grupare este fcut de legiuitor n art.( din legea "(+E(++C care prevede c obiect al concesiunilor l pot constitui bunurile
(" (6

0.@.Petrescu,Drept administrativ,vol 77,ed. Cordial 1e$,Clu#,"22(. A.7orgovan,op.cit.,"22",p ""C

proprietate public sau privat a statului,#udeului, oraului,comunei sau activitile i serviciile de interes naonal. #.Clasificarea du! modul de ncheiere a lor. Prin modul de ncheiere se desemneaz modalitatea efectiv de selecionare a concesionarului de ctre concedent,procedur obligatorie i prealabil momentului naterii drepturilor i obligaiilor de natur contractual a prilor. 4n funcie de acest criteriu,contractul de concesiune poate fi clasificat astfel9 a< Contract de concesiune ncheiat prin negociere direct= b< Contracte ncheiate n urma unei licitaii publice a concesiunii= c< Contract de concesiune ncheiat direct i obligatoriu. %.6n funcie de natura concedentului,putem distinge dou mari grupe de contracte de concesiune n care concedent este un minister sau alt organ de specialitate a administraieie publice centrale sau dimpotriv,contracte n care aceast calitate o are consiliul #udeean sau local sau o instituie de interes public local. 6ncheierea contractului de concesiune este reglementat n art.%7.%ituaiile n care acest contrct nceteaz sunt urmtoarele9 1a e$pirarea duratei stabilite n contractul de concesiune 4n cazul n care interesul naionalElocal o impune,prin denunarea unilateral de ctre concedent,cu plata unei despgubiri #uste i prealabile n sarcina concedentului= 4n cazul nerespectrii obligaiilor de ctre concesionar prin rezilierea unilateral de ctre concedent cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului.

I8.6ncheierea i e5ecutarea contractului administrativ

6ncheierea contractelor este posibil datorit faptului c statul,#udeul,oraul,comuna au !atrimoniu;bunuri mobile i imobile< de care pot dispune,ceea ce constituie domeniul public al statului sau autotitilor locale.@orma stabilit n actele normative n materie prevede c ncheierea contractelor administrative se face n urma organi)rii licitaiei !u"lice,ncredinarea direct fiind o situaie de e$cepie.*up condiiile de participare stabilite de autoritatea de administraie ce organizeaz licitaia,aceasta poate fi9 a< 1icitaie public deschis,fr precalificare= (2

b< 1icitaie deschis cu precalificare= c< 1icitaie public restrns ;selectiv<. 9a)ele licitaiei !u"lice* (. 1ansarea caietului de sacini i publicitatea licitaiei ;n 5.8. sau alte mi#loace de mass' media<= ". *epunerea ofertelor ;anga#amentul ofertantului<= 6. )$aminarea,compararea ofertelor= ,. Ad#udecarea,de ctre comisia de licitaie a ofertei convenabile= >. 4ncheierea contractului. E5ecutarea o"ligaiilor care decurg din contractul administrativ sunt supuse unui regim mai riguros.Autoritile administraiei publice i rezerv dreptul de a controla ori de cte ori consider necesar modul n care sunt respectate clauzele contractuale,urmrind totodat felul n care aste respectat interesul public.)$ecutarea obligaiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt deosebite n asen de cele care decurg din contractul civil. Cele mai multe obligaii revin contractantului care odat ce a aderat la condiiile impuse prin caietul de sarcini,trebuie s e$ecute obligaiile,aa cum i le'a asumat. 1itigiile ivite n legtur cu modul de e$ecutare a obligaiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt de competena instanelor de drept comun,ci a instanelor de contencios administrativ.

8.Controlul contractelor administrative

Controlul este una din componentele activitii de administrare sau conducere i este nelipsit n sistemele administrative din toate timpurile.)$ercitarea controlului se integreaz n activitatea de administraie i reprezint !activitatea de verificare a conformitii aciunilor autoritilor i instituiilor publice,ale organizaiilor nestatale,ale persoanelor fizice i #uridice cu reglementrile #uridice n vigoare
(,

Asupra contractelor administrative se e$ercita una din formele de control,i anume controlul &udiciar !rin intermediul instanelor de contencios administrativ .

(,

*..rezoianu,Drept administrativ romn,)d. All .acF,.ucureti,"22,.

((

Contenciosul administrativ este !activitatea de soluionare,de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii,a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public,iar conflictul s'a nscut fie din emiterea sau ncheierea,dup caz,a unui act administrativ,fie din nesoluionarea n termen legal ori din refuzul ne#ustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
(>

/i Constituia !rin art.7# recunoate dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim,anularea actului i repararea pagubei,n urma aciunii n contencios administrativ. Contractul administrativ poate fi atacat in faa instanelor de contencios prin faptul c eman de la o autoritate administrativ.Acest control #udiciar asupra legalitii ;nu i oportunitii< constituie o garanie suplimentar a e$ercitrii depline de ctre ceteni a dreptului lor.4n urma controlului,dac se constat nelegaliti,actul poate fi anulat cu plata unei despgubiri. Aceast form de control #udiciar este probabil cea mai eficient,fiind realizat de instanele de #udecat. 4n anumite condiii,precum ndeplinirea defectuoas a obligaiilor asumate sau cnd ndeplinirea acestora devine prea mpovrtoare pentru particulari,autoritatea de administraie public poate s rezilieze contractul,fr s apeleze la instan. Controlul se impune nu numai pentru protecia drepturilor cetenilor,a drepturilor omului n general dar i pentru m"untire activitii organelor administraiei !u"lice,a sarcinilor generale ale statului. Activitatea de administraie public se realizeaz parial i prin ncheierea de contracte administrative de ctre unele componente ale sistemului de administreie public,astfel pentru a eficientiza activitatea,se impune e$istena unui control.

(>

1egea nr >>,E"22,'Legea contenciosului administrativ.

("