Administraia public local la nivel european Partea I-a Organizarea administrativ-teritorial la nivel european

1.1. Indicatori de caracterizare a sistemelor administrative

A. Cultura administrativ
Diferenele de la nivelul culturii administrative, neleas ca practici i moduri de aciune informale, exercit o influen semnificativ att n ceea ce privete opiunile fundamentale referitoare la amenajarea sectorului public, ct i n ceea ce privete activitatea curent a funciei publice. Astfel, orice fenomen cultural legat de administraie poate influena dezvoltarea acesteia: - ideologia are inciden asupra raportului dintre politic i administraie; - miturile, ritualurile i ceremonialurile care legitimeaz comportamentul decidenilor dau natere conformismului i reglementrii - simbolurile au relevan n implementare prin intermediul restructurrii cognitive; - retorica este , la rndul su , important n producerea reformei. Cultura administrativ face parte dintr-o cultur politic i social mai vast. Dimensiunile date de Hofstede 1 (Hofstede, 1980) constituie poate clasificarea cea mai cunoscut (a culturilor administrative), dar exist, de asemenea, i alte tentative (Mamadouth, 1999). Este clar c o clasificare a rilor pe baza culturii administrative relevate de acesta nu este evident. a) Pollit i Bouckaert (2004) definesc cultura administrativ ca fiind ceea ce este considerat normal i acceptabil ntr-o organizaie. Acetia disting dou arhetipuri istorice ale culturii : unul bazat pe tradiia statului de drept i altul bazat pe tradiia interesului public ntr-o ar. n modelul statului de drept,, statul este fora central care constrnge n societate, iar justiia administrativ ocup un loc nicidecum neglijabil. Aadar statul de drept pune pe primul plan legalitatea, reprezentarea politic electiv, dreptul cetenilor i separaia puterilor. Afirmarea principiului legalitii trebuie s serveasc echilibrului reciproc dintre principiul autoritii statului i cel al libertii societii. Ideea de stat de drept este caracterizat de lege ca act deliberat al Parlamentului reprezentativ i este materializat prin : a ) supremaia legii asupra administraiei ; b) subordonarea fa de lege, drepturile cetenilor, cu excluderea oricrei puteri autonome a administraiei ,c) prezena judectorului independent , competent pe calea exclusiv de a aplica legea i numai legea n conflictele dintre ceteni i dintre ceteni i administraia statului( Otto Mayer , 1895,p.64 ). n modelul bazat pe interesul public, statul joac un rol mai puin relevant i este considerat, n principiu, ca un ru necesar. Justificarea este mai important dect legalitatea. Este de la sine neles c statul de drept i interesul public nu sunt polii opui ai unui ansamblu bine
1

Hofstede G.H. CultureConsequences : International differences in Work -related Values , Beverly Hills, California , Sage

definit, i c exist state, ca de exemplu rile de Jos, Finlanda i Suedia, unde se poate observa o tendin ctre alte modele. b) Clasificarea lui Loughlin (1994) se bazeaz pe tradiiile filozofice i culturale si dist inge patru traditii statale de baza : un tip anglo-saxon de stat minimal, un tip german de stat organic i un tip francez de stat napoleonian, tipul scandinav fiind o form mixt a primelor dou tipuri. Modelul statul napolenian este cel n care statul naiune este unitar si statul servete interesul general, administraia este centralizata, ierarhica, uniforma, responsabila si controlata, iar funcionarii publici sunt bine pregtii si calificai, organizai intr-un corp profesionist. Principala diferena dintre modelul statului napolenian si modelul german al statului de drept ( Rechtsstaat), conform lui Walter Kickert este ca formarea statului Prusac nu a fost bazat pe o revoluie burgheza care a abolit monarhia , ci pe hegemonia elitei prusace , in particular pe cancelarul de fier Bismarck. In secolul al XIX-lea, ideea statului de drept german nsemna faptul ca suveranul fusese ngrdit de legi si regulamente , care trebuiau sa fie aplicate in mod egal si echitabil tuturor cetenilor statului , si ca urmare judectorii i administratorii trebuiau sa fie neutrii. Contrar principiului francez al legalitii, in care legea este expresia vointei generale, a poporului ( Ziller 2003), in Prusia si Austria Habsburgica, mparaii ramseser cu puteri absolute, democratia parlamentara fiind instalata in Germania de abia dupa Primul Razboi Mondial (Kickert, 2008, p.5-6) Conform lui Kickert, exista si un al treilea model al statului de drept , cel liberal , instaurat in tarile west- Europene in secolul XX. Apariia sa a fost marcata de nceputul birocraiei profesioniste moderne. Oficialii statului au transformai din servitori ai regelui in servitori ai statului impersonal. Ei au devenit educai si pregtii cu o expertiza adecvata , ei ndeplinesc sarcini oficiale, atribuite in mod formal , au o poziie dea lungul vieii protejata si formala , cu un salariu regulat si o pensie corespunztoare. Ziller ( 2001) este de parere insa ca primele trei modele pot fuziona constituind modelul european clasic care se opune modelului scandinav, intrucat, modelul napolenian si cel prusac al birocratiei, sistematizat de Weber , au caracteristici similare , la acestea adauganduse modelul doar sistemul parlamentar britanic care provine de la Westminister , dat fiind faptul ca birocratia britanica urmeaza de asemenea liniile tipului ideal rational birocratic, propus de Weber. In consecinta , modelul european clasic reuneste caracteristicile unei birocratii dezvoltate , care raspunde in fata cetatenilor gratie lantului de responsabilitate care se stabileste intre diferitele unitati ierarhice ale administratiei, a carei cupola, guvernul raspunde atat in mod colectiv, cat si individual, prin fiecare dintre membrii sai, in fata Parlamentului care este detinatorul suveranitatii. In schimb, modelul scandinav se caracterizeaza prin existenta unui sistem dual de administratie, in care guvernul ca organ decizional, iar agentiile , ca unitati de executie, actioneaza independent si se supun unei responsabilitati politice diferite: responsabilitatea guvernului in fata Parlamentului este doar colectiva, iar responsabilitatea agentiilor, conform acceptiunii formale, se exercita in fata Ombudsman-ului . c) Hooghe2 (2002) utilizeaz, pentru a caracteriza cultura unei ri, cele patru dimensiuni elaborate de Page (1995): coeziunea, autonomia fa de controlul politic, caracterul de cast i impermeabilitatea fa de interesele exterioare. Astfel pe baza acestor dimensiuni se poate construi un indice al tradiiei birocratice Weberiene (puternic, mediu, slab) pentru a indica msura n care o cultur administrativ naional ader la modelul Weberian, caracterizat printr-o coeziune puternic, autonomie puternic fa de controlul politic, puternic caracter de cast i o uoar deschidere la interesele exterioare.
2

Studiul lui Hooghe se orienteaz pe cultura din centrul Comisiei europene, n care diferenele de la nivelul culturii administrative sunt n mod evident exprimate cu mai mult convingere.

d) Hajnal (2003) a studiat programele de formare pentru administraia public n Europa. Din acest punct de vedere, rile europene sunt repartizate n trei grupe, i anume un grup de ri cu orientare legalist, n care atenia este ndreptat, ntr-o mare msur, asupra legislaiei care determin formarea n administraia public, un grup public n care caracterul public i politic unic al administraiei publice predomin i un grup corporatist n care tehnicile de gestiune (profesional) ocup primul plan. Cele patru dimensiuni prezentate au fiecare un accent diferit, de unde i obinerea unei imagini neuniforme. Pentru anumite ri, clasificarea se dovedete destul de coerent, dar vulnerabilitatea ultimului model este subliniat de absena unor indicatori clari. Este de la sine neles c tradiia anglo-saxon difer n mod considerabil de tradiia continental. Faptul c numeroi funcionari din Regatul Unit nu sunt specializai, n timp ce omologii lor germani au urmat o formare mai degrab juridic, este un exemplu edificator. Totui, un mare numr de studii ce indic diferenele culturale dintre funcionarii europeni arat interesul unei aprofundri ulterioare a subiectului. Este evident c evoluia ctre un spaiu administrativ european (European Administrative Space) va fi influenat de diferitele perspective ale rolului administraiei ntr-o societate. Astfel, predominana culturii administrative poate fi identificat cu modelul Weberian al administraiei publice care se caracterizeaz prin urmtoarele aspecte: structura ierarhic de putere i autoritate formal i neambigu; separarea clar a proprietii personale de proprietatea oficial; recrutarea i promovarea bazat pe merit; diviziunea muncii i specializarea; management bazat pe reguli generale, formale i stabile; management bazat pe documente/dosare oficiale. Administraia public a vechilor State membre , precum i celor din Europa Central i de Est este puternic ierarhic i bazat pe proceduri, ns sistemele administrative ale rilor post-comuniste sunt mai mult orientate spre proceduri dect orientate spre rezultate. Aceasta este ilustrat printr-o slab dorin a acestor ri de a opera schimbri substaniale i dorina de a menine status quo. Mai mult, aceast tendin conduce la frecvente schimbri ale decidenilor, i ca urmare a politicilor , care, n general, determin o lips de clar viziune i la o conducere care mpiedic dezvoltarea unor strategii i planuri de aciune clare. Ca urmare, administraia public reacioneaz la problemele prezente ( ex-post) n loc s aib o atitudine pro-activ , adic s anticipeze problemele. Schimbrile tehnologice n comunicare nu sunt garantate de circulaia informaiei. Aciunile administrative ale diferitelor state pot fi caracterizate de o aa numit inflaie de texte legale. Un exemplu tipic al comunicrii ineficiente este aa numitul red tape document, care este sursa unui nesfrit flux de documente ntre diferitele birouri , ce-i determin pe funcionari s cread c pentru a performa n orice fel de aciune administrativ este necesar s se bazeze pe documente adaptate sau pe ordine scrise din partea superiorilor lor. O alt tendin tipic a Statelor membre este aceea c elaborarea politicilor se face de ctre departamente sau uniti specializate , i nu printr-o coordonare orizontal. Ca urmare, administraiile publice din aceste ri tind s promoveze interese specifice dect s combine i s coordoneze interese asemntoare ntr-o singur politic sau viziune. Dac interesul public nsui nu este transparent i coerent influenele ilegale venite din exterior sunt mai uor de ascuns , favoriznd apariia cazurilor de corupie. Problemele culturale influeneaz standardele i normele morale, care pot fi transformate n valori larg acceptate ntr-o societate dat Aceasta situaie devine evident n aria de dezvoltare a atitudinilor etice i n activitile funcionarilor publici, care stabilesc norme sociale, modaliti de aciune i introduc mecanisme criterii de implementare i evaluare. n lipsa unor coduri etice de conduit i a unor proceduri adecvate , dac nu exist un

leadership etic din partea celor care elaboreaz politici, funcionarii publici i celelalte categorii de personal din administraia public pot uita de aspectele morale, situaie care poate conduce la distorsionarea ethos-ului funciei publice3, prin urmrirea cu precdere a propriului interes. Tabelul Culturi administrative in diferite ri ale UE
Denumire Stat Cultura administrativa Pollit si Bouckaert 2004
Statul de drept Germanic-organic Francez-napolenian ( pn n 1988), germanic organic ( dupa 1988) Slab weberian public

Traditia statului Loughlin 1994

Tipul administratiei publice : tradiia birocratic Weberian Hooghe 2002

Slab weberian

Formarea in Administaia public Hajnal 2003

Austria Belgia

Germania

Stat de drept

germanic organicist

medie weberiana

Danemarca
-

scandinav (form mixt anglo-saxon i organic-german)

mediu weberian

corporatist

Spania

Francez-napolenian ( pn in 1978), germanic-organicist ( dup 1978) mediu weberian

public

Finlanda

Tendinta ctre statul de drept Franceznapolenian Francez-

Slab weberian

Frana

In mod esential Stat de drept

Puternic weberian

public

Grecia

Slab weberian

legal

Peter Goldschmidt, Marta Darulova , Toni Niculescu , Anton Stemberger- Administrative Capacity Building in Prospective and New EU Member States Reference Guide for Horizontal Integration , edited by, NISPAcee, 2005, , op cit p.101

napolenian

Irlanda

Anglo-saxon ( stat minimal )

Puternic weberian

corporatist

Italia

statul de drept

Franceznapolenian

Slab weberian

legal

Luxemburg Olanda

iniial puternic legalista dar transformata n pluralist/ consensuala

germanic organicist

Slab weberian mediu weberian

corporatist

Portugalia

Franceznapolenian

mediu weberiana

legala

Suedia

iniial legalist dar transformat n corporatist

Scandinav (form mixt anglosaxon i germanic ) Anglo-saxon ( stat minimal)

mediu weberian

public

Marea Britanie

Interesul public

Puternic weberian

- nu exist date valabile Sursa : Social and Cultural Planning Office- Public Sector Performance An International Comparison of Education , Health , Care, Law and Order and Public administration, SCP publication, The Hague , September , 2004

B. Descentralizarea reprezint un sistem de administrare care permite unei colectiviti umane sau unui serviciu public s se auto-administreze n condiiile legii. Acestea sunt dotate cu personalitate juridic , autoriti i resurse proprii.4 Aadar, gradul de descentralizare are n vedere: pe de o parte descentralizarea funcional, ce confer un plus de mijloace i de putere unor instituii publice din ce n ce mai autonome. Ea vizeaz o mai bun gestionare a serviciului sau a activitii publice , prin intermediul unei persoane juridice de drept public distinct de cea a statului sau a colectivitilor teritoriale. n cea mai mare parte a cazurilor este vorba de o instituie public , dotat cu autonomie de gestiune .( de exemplu Direcia de Asisten social i protecia copilului sau Direcia de nvmnt.)
4

Henri Oberdorff Les institution administrative , 3-eme edition , Armand Colin,p.48

 pe de alt parte, descentralizarea teritorial, prin care regiunile i colectivitile locale capt din ce n ce mai mult putere. Ele dispun de personalitate juridic , bugete proprii , competene i personal propriu. Frontiera dintre cele dou forme nu este ntotdeauna aa de mare , atunci cnd avem de a face cu instituii publice teritoriale , de tipul aglomerrilor urbane . Abordarea descentralizrii se face n general din punct de vedere financiar, lundu-se n considerare descentralizarea mijloacelor publice. Volumul cheltuielilor locale poate fi o msur foarte grosier a descentralizrii. Ca urmare, cifrele referitoare la volumul cheltuielilor trebuie ntotdeauna luate n considerare prin prisma autonomiei administraiei locale. Indicatorii ce pot fi utilizai pentru aprecierea autonomiei sunt: libertatea de a cheltui veniturile (libertatea de cheltuire) i libertatea de a crete sau frna anumite fluxuri de venituri (libertatea de mijloace). Libertatea n ceea ce privete cheltuielile i libertatea n privina mijloacelor poate fi examinat n cadrul unei analize a elementelor componente ale veniturilor administraiei locale: - impozite i taxe: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli, - mprumuturi: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli, - impozite i taxe partajate: slab libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli, - prestaii generale: slab libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli, - contribuii proprii: mare libertate de mijloace, slab libertate de cheltuieli, - subvenii: slab libertate de mijloace, slab libertate de cheltuieli. Repartiia personalului funciei publice ntre nivele administrative este un alt indicator al gradului de descentralizare, n general, n toate rile, observndu-se o transferare a personalului administraiei centrale ctre administraia regional sau local. C. Autonomia organizaiilor publice constituie un element central al reformelor sectorului public din ultimii ani. Acordarea unei mai mari autonomii organizaiilor publice ar trebui s conduc la o funcionare mai eficace i mai performant a acestor organizaii. n cea mai mare parte a rilor, aceast micare nu s-a impus dect odat cu dezvoltarea curentuluiNew Public Management5 n cursul anilor 80 (Hood 1991). Din acest punct de vedere, putem distinge trei grupuri de organizaii ce posed o autonomie crescut: Ageniile, care sunt organizaii ce sunt implantate la distan fa de departamentul (ministerul)mam , ns rmn ierarhic subordonate ministrului. Din punct de vedere organizatoric, aceste agenii pot face parte sau nu din ministerul-mam i pot avea sau nu personalitate juridic proprie. (Executive Agencies). Organele administrative autonome sunt organizaii ce posed personalitate juridic de drept public, care nu sunt subordonate ierarhic ministerului-mam i care au propriul consiliu de administraie (Non Departamental Public Bodies). Organisme fr scop lucrativ care au personalitate juridic de drept privat, dar care ndeplinesc o sarcin public sau un serviciu de utilitate public (ex. ntreprinderile publice i organizaiile sau instituiile fr scop lucrativ) Mixed Agencies. Pentru a aprecia autonomia acestor forme de organizaii trebuie s avem n vedere apartenena sau nu a acestor organizaii la bugetul central i ponderea bugetelor acestor organizaii n totalul bugetului autoritilor publice. Autonomia poate deriva din mai multe surse. Ea poate fi creata de ctre lege, printr-o decizie guvernamental sau prin practici de delegare intern n cadrul unui minister. Raiunea de a fi a autonomiei rezid n ameliorarea performanelor. Aceasta se realizeaz prin:
5

Hood C- A Public Management for All Seasons? In Public Administration 69 , Spring , p.3-19

- libertatea acordat fiecrui organism de a lua decizii adaptate situaiei sale specifice i mediului n care se gsete; - adaptarea aplicrii politicilor publice la contextele locale sau la ateptrile diferite ale beneficiarilor, ameliornd astfel receptivitatea; - aplicarea principiului subsidiaritii, ce presupune luarea deciziilor de ctre autoritatea care se afla cel mai aproape fa de cetean, care i cunoate cel mai bine adevratele nevoi i soluiile pentru satisfacerea acestora; - motivarea personalului prin acordarea unei anumite marje de manevr n locul ncadrrii sale ntr-un bloc de reguli rigide; - delegarea puterii de decizie n ideea degrevrii celui mai nalt nivel de decizie, permindu-i acestuia s se concentreze mai mult asupra problemelor strategice. Aadar, prin autonomie se poate obine: - clarificarea procedurilor de luare a deciziilor i a responsabilitilor n ideea unei transparene perfecte; - introducerea aceluiai tip de management ca i n sectorul privat, n intenia de a acorda serviciilor publice un grad de autonomie managerial ct mai apropiat de cel existent n sectorul privat; - introducerea elementelor de concuren ntre serviciile publice i cele private sau prin aplicarea unor mecanisme interne de tipul pieei, ceea ce se traduce adesea printr-o mai mare libertate tarifar. Acordarea unei autonomii lrgite presupune definirea unor uniti coerente, uneori denumite centre de responsabilitate, centre de profit sau agenii. Aceast coeren implic faptul c, pentru a folosi autonomia, unitatea aleas trebuie s aib misiuni clare, definibile, compatibile ntre ele i trebuie s constituie o structur n care funcionarea garanteaz o anumit omogenitate intern. Experiena arat c autonomia poate fi implementat cu succes doar dac conductorii au analizat metodele i procedurile de lucru din cadrul organizaiei i au decis, folosind noua lor autonomie, care sunt schimbrile care trebuie realizate. Implementarea autonomiei efective presupune o analiz a sarcinilor i a proceselor concrete de funcionare ale serviciilor desconcentrate, n particular a relaiilor lor cu administraiile centrale. Analiza strategic i definirea obiectivelor nu sunt substituibile unei diagnoze a organizaiei, care implic studiul practicilor interne de lucru, a proceselor de producie i a modului de atribuire a resurselor. Se pune ns problema gradului de autonomie pe care trebuie s -l aib aceste agentii n raport cu administraia central. Dac autonomia unitilor operaionale este puternic ntrit, va fi necesar o redefinire a rolului administraiei centrale. Acest lucru implic ntrirea capacitii de analiza prospectiva, a cunoaterii problemelor tehnologice, a capacitii de investigaie la nivel global a ateptrilor clienilor-utilizatori i crearea unor uniti care s asigure animarea i monitorizarea reformelor. Aceste uniti trebuie s consilieze serviciile operaionale, s sintetizeze i s evalueze abordrile, s elaboreze metodologii, ghiduri i reguli de aciune i s monitorizeze performan unitilor autonome. Aadar, administraiile centrale trebuie s-i ntreasc capacitatea de audit intern pentru a monitoriza i consilia eforturile de modernizare iniiate de managerii unitilor operaionale. O problem important ce se pune este implementarea unui sistem informaional pertinent att pentru administraiile centrale, ct i pentru agentii. Acolo unde acest sistem lipsete, este ndoielnic existena progreselor.

1. 2 Consideraii generale privind organizarea administrativ - teritorial la nivel european Organizarea administrativ-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului de stat n uniti administrativ-teritoriale6. Organizarea teritorial a statelor europene se caracterizeaz printr-o diversitate a configuraiilor , ce presupun un numr variabil de nivele ale administraiei locale( unul, dou sau trei) crora li se suprapun adesea structuri de cooperare intercomunal, care nu sunt ns considerate colectiviti teritoriale n sens strict .Totodat , aceast diversitate a configuraiilor prezint anumite puncte comune, mai precis talia n general mic a colectivitilor locale de la primul nivel ( comunele) i dezvoltarea competenelor colectivitilor locale de nivel superior. n studiile comparative cu privire la autoritile locale n Europa a fost remarcat dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfctoare a acestor structuri , crora d iferitele sisteme europene le recunosc o existen juridic autonom. Incertitudinilor de natur terminologic li se adaug faptul c analiza structurilor locale nu poate face abstracie de forma de stat ( unitar sau federal) 7 .

Tabel 1 Diferitele forme de organizare administrativ-teritorial la nivel european Stat Stat Stat Stat centralizat descentralizat regionalizat federal Tutela Autonomia Autonomia Co-suveranitate Statutul Administrativ Politic Auto-guvernare colectivitilor administrativ Uniformitatea Diferenieri Diferenieri (organizarea teritoriale statutar teritoriale regionale administrativ) Centralizarea Subsidiaritate Subsidiaritate Subsidiaritate Raportul Local- central Administrativ Administrativ administrativ administrativ i /sau politic i politic Principal Constituional Modaliti de Legislativ i Principal reglementar legislativ i constituional repartiie a subsidiar i subsidiar competenelor constituional legislativ Sursa :Vicent de Briant, Droit public, Editions Vuibert , Paris 2004 Aadar, autonomia autoritilor locale este condiionat de cadrul legal n care acestea evolueaz , adic de competenele i resursele de care dispun , precum i de mecanismele de control la care sunt supuse.8 Astfel , la nivel european , organizarea administrativ teritorial a statelor europene se caracterizeaz prin urmtoarele aspecte :

Corneliu-Liviu Popescu Autonomia local i integrarea european , Ed. All Beck , colecia Studii juridice , Bucureti ,1999, p.38 7 J. Ziller - Administrations comparee . Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze , Editions Montchrestien , Paris , 1993 , op. cit , p. 175 8 Idem , op .cit ., p.177

A. Organizare administrativ-teritorial cu unul ,dou sau trei nivele de colectiviti locale Din punctul de vedere al organizrii administrativ - teritoriale , administraia local se compune dintr-un nivel de baz i unul , dou sau trei nivele intermediare . La nivel european, n statele unitare, putem ntlni urmtoarele forme de organizare administrativteritorial 9: - 8 state n care nu exist un nivel intermediar , ci numai nivelul de baz i cel naional , ri n general cu o talie foarte mic precum : Cipru, Estonia , Finlanda , Lituania , Luxemburg , Malta , Portugalia , Slovenia; - 11 state cu un singur nivel intermediar , deci cu trei niveluri de administraie de baz , intermediar i naional denumit convenional sistemul departamental10 : Danemarca , Grecia , Ungaria , Letonia , rile de Jos, Republica ceh , Regatul Unit, Slovacia , Suedia , Romnia i Bulgaria( ce au doar regiuni de dezvoltare economic , dar nu i uniti administrative de nivel regional) ; - 5 state cu dou niveluri intermediare , deci cu patru niveluri , denumit sistem regional :Spania , Frana , Irlanda , Italia , Polonia. Trebuie ns s remarcm , n statele federale , absena nivelului regional se explic prin existena statelor federate. Spre exemplu, Germania i Belgia au dou nivele de colectiviti locale n cadrul statelor federate, n timp ce Austria nu are dect un singur nivel de administraie local. Tabel 2 Organizarea teritorial pe nivel de colectiviti locale ADMINISTRAIA LOCAL N RILE UNIUNII EUROPENE State federale Nivelul comunal Al doilea nivel State federate Germania 13854 comune 323 arondismente 16 landuri (lander) ( gemeinde) ( landkreise) din care 3 < orae-stat > Austria 2359 comune 9 landuri Belgia 589 comune 10 provincii 3 regiuni 3 comuniti State unitare Nivelul comunal Al doilea nivel Al treilea nivel Cipru 389 comune Danemarca 271 comune 13 comitate Spania 8106 comune 50 provincii 17 comuniti autonome Estonia 247 comune Finlanda 448 comune ( kunta) Frana 36684 comune ( din care 100 departamente , 26 de regiuni din 114 n departamentele de din care : care: - o colectivitate peste mri ) - 1 ora-departament cu statut special ( Paris), (Corsica ) - 4 departamente de - 4 regiuni de peste peste mri mri Grecia 1031 comune din care 50 de departamente 13 regiuni de 901 municipaliti i 130 ( nomoi) dezvoltare care nu
9

Dana Apostol Tofan Instituii administrative europene , C. H. Beck , 2006, p.130 Denumirile de sistem departamental i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a Franei , unde departamentul este prima verig intermediar , iar regiune a doua . ( C -L Popescu , op. cit . p.38)
10

comune rurale

sunt unitati administrativ teritoriale 19 departamente ( megye) 29 comitate ( county)

Ungaria Irlanda

Italia Letonia Lituania Luxemburg Malta rile de Jos Polonia

3158 comune ( koszeg i varos) 85 de comune din care 5 city , 5 burguri ( borough), 75 orae (town) 8100 comune 547 comune ( novads) 61 comune 118 comune 68 comune 496 comune 2489 comune ( gmina)

8 regiuni

103 provincii 26 departamente

20 regiuni din care 5 < cu statut special >

12 provincii 373 departamente ( powiat) 16 regiuni (voivodieswojewodztwo)

Portugalia Republica Ceh Regatul Unit Anglia

Londra Scoia Irlanda de Nord ara Galilor Romnia

278 comune pe continent ( 4257 colectiviti infracomunale - freguesias) 6258 comune din care 14 regiuni 522 sunt orae ( mesto) 36 districte metropolitane 238 districte 47 autoriti unitare 34 comitate 1 autoritate a Marii Londre si 32 de burguri 32 autoriti unitare Parlamentul regional 26 districte 22 autoriti unitare Adunarea regional ( suspendat din octombrie 2002) Adunarea regional
Cele 8 regiuni de dezvoltare care nu sunt uniti administrativ teritoriale

Slovacia Slovenia

Suedia

3173 de comune si 319 42 de judee orae si municipii ( din care 211 orae si 108 municipii) . 2920 comune din care 8 regiuni 136 orae 193 comune din care 11 au statut de comune urbane ( mesta obcina) 289 comune 21 comitate din care dou au denumirea de regiuni

Situaia n 2003- datele pentru Bulgaria nu sunt disponibile

B. Eterogenitatea organizrii teritoriale n cadrul teritoriilor naionale n ciuda unei anumite omogeniti , organizarea teritoriilor naionale la nivel european prezint i un anumit grad de eterogenitate , determinat de existena anumitor stat ute specifice i a unor particulariti pentru anumite colectiviti locale : Coexistena diferitelor categorii de colectiviti locale de primul nivel : Majoritatea rilor nou intrate ( mai puin Malta ) , ct i Grecia au definit mai multe categorii de uniti administrativ-teritoriale. Distincia dintre unitile administrative rurale i urbane ( sau oraele) este cea mai frecvent : Cipru, Estonia, Ungaria, Letonia, Polonia, Slovacia , Slovenia, Romnia. n Grecia . cele dou categorii de uniti administrativ teritoriale se disting n funcie de numrul populaiei : Koinotita sunt cele care au mai puin de 10000 de locuitori , iar dimos sunt cele cu mai mult de 10000 de locuitori. Colectivitile locale care cumuleaz statutul de colectiviti locale de primul i al doilea nivel: n opt ri , anumite comune au n egal msur statutul de colectivitate local de al doilea nivel : - n Germania , 118 marile metropole ( kreisfreiestadte) au un dublu statut de ora i de arondisment; - n Danemarca , Copenhaga , Freideriksberg i Bornholm au un dublu statut de comun i de comitat; - n Italia , oraele care se pot transforma n orae metropolitane ( Torino, Milan , Veneia , Genova, Florena , Roma , Bari, Napoli ) sunt eligibile pentru a avea statutul combinat de comune , ct i provincii. Numai Veneia a obinut un astfel de statut; - n Ungaria, 22 de orae ( oraele reedin de jude i oraele cu mai mult de 50000 de locuitori desemnate de ctre Parlament ) au statut de departament ( jude); - n Letonia , 7 orae republicane cu mai mult de 50000 de locuitori ( inclusiv Riga) au dublu statut de comun i departament ( jude) ; - n Polonia, 65 de mari orae au statutul de departament; - n Republica Ceh , Praga are un dublu statut de comun i regiune ; - n Suedia, Gotland are dublu statut de comun i comitat. Colectivitile locale care cumuleaz statutul de ora i cea de Stat federat : n cele trei state federale , anumite orae , ca urmare a trecutului lor istoric i al statutului lor de capital , sunt n egal msur state federate : - n Germania, : Berlin , Bremen , Hamburg; - n Austria : Viena; - n Belgia : Bruxelles. Orae cu statut special : n Frana , Ungaria , Polonia, Republica ceh, Regatul Unit , Slovacia, , oraul capital ( precum i marile orae , de exemplu n Republica-ceh) beneficiaz de un statut special , care i confer adesea o organizare instituional diferit de cea a altor uniti administrativ-teritoriale. Eterogenitatea numrului de nivele locale pe ansamblul teritoriului naional: Regatul Unit prezint o mare eterogenitate n organizarea lor local , cu : - cu un singur nivel local n anumite pri ale Angliei, autoriti unitare n zonele rurale i n districtele din zonele urbane; - cu dou nivele locale n restul teritoriului: autoriti unitare i regiunea n Soia i ara Galilor , districtele i regiunea n Irlanda , districtele i comitatele n anumite zone ale Angliei.

C. Fragmentarea teritoriului european n mai mult de 89000 de uniti administrative de baz Uniunea European numr mai mult de 89000 de uniti administrativ-teritoriale. Adunate , cinci dintre ri dein mai mult de 80% din numrul acestora : Frana are cu puin sub jumtate din numrul total de uniti administrativ-teritoriale de baz ( comune - circa 41%) , Germania ( 16%) , Spania i Italia ( 9% fiecare ) i Republica ceh ( 7%). Talia medie n ceea ce privete numrul de locuitori ai comunelor din Uniunea European este de 5100 de locuitori : - numrul de locuitori per comun este mai mare de 30000 n 6 ri : Regatul Unit ( 135700) , Lituania ( 60500) , Irlanda ( 44900) , Portugalia ( 36000) , rile de Jos ( 32200) , Suedia ( 30700); - numrul de locuitori pe comun este sub 5000 n 9 ri : Spania, Letonia , Luxemburg, Austria, Ungaria , Slovacia , Cipru, Frana , Republica Ceh. Frana i Republica ceh au cel mai mic numr mediu de locuitori pe comun (1600), este motivul pentru care , n Frana s-a dezvoltat foarte mult cooperarea intercomunal pentru a contrabalansa aceast fragmentare teritorial. Tabel 3. Numrul mediu de locuitori pe unitate administrativ-teritorial ara ara Germania 5900 Letonia 4300 Austria 3400 Lituania 60500 Belgia 17400 Luxemburg 3700 Cipru 1800 Malta 5800 Danemarca 19700 Tarile de Jos 32200 Spania 4900 Polonia 15500 Estonia 5500 Portugalia 36000 Finlanda 11600 Republica Ceh 1600 Frana 1600 Regatul Unit 135700 Grecia 10200 Slovacia 1900 Ungaria 3200 Slovenia 10300 Irlanda 44900 Suedia 30700 Italia 7100 Media 5100
Datele pentru Bulgaria i Romnia nu sunt disponibile

Aceste discrepane dintre ri n ceea ce privete numrul de uniti administrativ teritoriale de baz ( comune) i numrul mediu de locuitori pe fiecare unitate administrativ se explic prin motive istorice i geografice , dar totodat i prin rezultatele politicilor conduse de anumite state pentru a limita numrul de uniti administrativ-teritoriale i a crete talia acestora. Pentru a nltura inconvenientele legate de talia mic a comunelor ( ngustimea asietei fiscale,resursele financiare insuficiente pentru exercitarea competenelor ) , au fost puse n practic politici de regrupare a unitilor administrativ-teritoriale de baz, prin intermediul dezvoltrii cooperrii intercomunale. Dimpotriv, n Lituania , talia mare a comunelor fiind considerat prea important , s-a ncercat punerea n practic a unei politici de cretere a numrului de comune de la 56 la 93 . ncepute nc din anii `60 , n Belgia , Germania , i apoi n Frana , politicile de fuziune a comunelor ( dar chiar i a colectivitilor locale de nivel doi din Danemarca i Regatul Unit ) au fost puse n practic ntr-un numr mare de ri europene. Mai recent , ele

au fost puse n practic n Estonia, Grecia , Letonia i Lituania . Acolo unde aceste fuziuni au avut un caracter obligatoriu , aceste regrupri au cunoscut experienele cele mai concludente. ncercrile de regrupare a comunelor s-au concretizat prin reducerea numrului acestora n Germania ( de la 25000 la 8500) , n Austria (de la 3999 la 2359 ) , n Belgia , n Grecia ( de la 5343 la 1033) , n Lituania ( de la 581 la 56 ) , n rile de Jos ( de la 811 la 496 ) , n Regatul Unit ( suprimarea anumitor districte) , n Suedia ( de la 25000 la 289). n schimb , n alte ri , politicile de fuziune de com une nu au condus la o reducere semnificativ a numrului de comune . Este cazul Estoniei , Lituaniei i Franei din anii 1970. Dezvoltarea cooperrilor intercomunale este legat de necesitatea comunelor de mici dimensiuni de a-i pune n comun mijloacele pentru a fi n msur s-i exercite competenele n bune condiii. Structurile de cooperare intercomunal nu sunt juridic considerate drept colectiviti locale n sens strict. Chiar i respectnd identitile locale , cooperarea intercomunal poate , n funcie de ar, s fie pus n practic , n mod liber, de ctre colectivitile locale sau poate avea caracter obligatoriu. Astfel , ea a fost ncurajat prin incitaii financiare n Frana, Ungaria, Estonia i Republica Ceh. Ea devenit obligatorie prin lege pentru exercitarea anumitor competene n Finlanda, Austria , Irlanda , Regatul Unit , pentru comunele de talie mic n Ungaria , i chiar pentru comunele care nu sunt dotate cu infrastructurile necesare n Letonia. Forme de cooperare intercomunal s-au dezvoltat n numeroase ri: Austria ( 1000 de structuri ), Finlanda ( 250 de structuri ), Frana ( 19000 de structuri ) , Ungaria 8 1430 de structuri ) , Luxemburg ( 70 de structuri ) Republica Ceh ( 582 de cooperri ), Suedia ( 55 de structuri ). innd cont de frmiarea teritorial, Frana este ara care prezint numrul cel mai mare de structuri intercomunale i cea mai mare varietate de forme juridice i moduri de finanare ( unele dintre ele au o putere fiscal proprie ). Cooperrile locale pot lua forme diferite , precum : - mandatarea unui organism pentru a ndeplini o anumit sarcin n numele colectivitilor locale mandatare; - punerea la dispoziie de personal de la o colectivitate local la altele; - gestiunea n comun prin intermediul unui organism n cadrul unui acord ncheiat ntre colectivitile locale; - crearea unei structuri de cooperare dotat cu personalitate juridic distinct i cu mijloace financiare pentru a gestiona activitile comune. D. O puternic tendin de regionalizare n genere, noiunea de regionalizare presupune crearea de noi structuri administrative (a unui nou nivel) n organizarea administrativ-teritorial a statului; n ceea ce privete organizarea i competenele, noile instituii difer de cele locale i se suprapun peste acestea din urm11. La nivel european , exist colectiviti locale, denumite regiuni n 8 ri, ele constituind fie al treilea ealon local ( Spania, Frana, Irlanda, Italia, Polonia, ) , fie al doilea ealon local ( Republica Ceh, , Regatul Unit, Slovacia ). n Finlanda , cele 19 consilii regionale sunt n realitate structuri intercomunale ad-hoc. La ora actual , sistemul regional , sub forme extrem de diverse ns, s-a impus n spaiul regional european ca un adevrat model de administraie , avnd pe lng un nivel intermediar inferior, mai apropiat de cel de baz , un nivel intermediar superior, de dimensiuni

11

Dana Apostol Tofan - op.cit., p.132

mari , cu o populaie i o pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribuiile statului12. Este interesant s reamintim c n Europa , exist ase modele de regiuni 13: Modelul 1 : regiuni cu putere legislativ primar 14 i a cror existen este garantat prin Constituie sau printr-un Pact federal , care nu poate fi contestat contra voinei lor; Modelul 2 : regiuni cu putere legislativ primar , dar a cror existen nu este garantat prin Constituie sau printr-un Pact federal; Modelul 3 : Regiuni cu putere de a adopta legi , conforme cu cadrul ( principii, dispoziii generale ) stabilit de legislaia naional , i a cror existen este garantat prin Constituie ; Modelul 4 : regiuni cu putere de a adopta legi sau alte acte legislative regionale conforme cu cadrul ( principii, dispoziii generale ) stabilit de legislaia naional , i a cror existen nu este garantat prin Constituie ; Modelul 5 : regiuni cu putere decizional 15 ( dar fr putere legislativ ) , ale cror consilii ( autoriti deliberative ) sunt alese prin sufragiul universal ; Modelul 6 : regiuni cu putere decizional ( dar fr putere legislativ ) , ale cror consilii ( autoriti deliberative ) sunt alese de ctre autoritile locale care le compun. n cursul ultimilor zece ani, nivelul regional a fcut obiectul a numeroase reforme a cror amploare, modaliti i grad de finalizare a variat de la o ar la alta. Astfel , n Portugalia , proiectul guvernului de a crea un ealon regional descentralizat nu s-a finalizat , el fiind respins de ctre populaie prin referendum n 1998. Dimpotriv , n Belgia , micarea de regionalizare s-a manifestat dincolo de descentralizarea teritorial , pentru a se finaliza n 1993 , prin crearea unor entiti federate de dou categorii , regiunile i comunitile. Cu toate acestea , aceast micare de regionalizare vizeaz n principal statele mari ( cum este i Romnia) , care sunt bine angajate pe calea descentralizrii. Astfel, n ultimele dou decenii, au fost create colectiviti regionale n numeroase ri: Irlanda ( 1994), Regatul Unit ( n 1998 i n 1999) , Polonia ( n 1999) , Republica Ceh ( n 2000), Slovacia ( n 2002). Aceste creaii corespund unor logici diferite. n anumite ri, ele sunt rezultatul unui context istoric i geografic naional: n Polonia, mprirea regional actual este foarte asemntoare cu cea existent nainte de 1946; n Regatul Unit, politica regional actual , denumit < devoluie> , s-a concretizat prin crearea n 1998 i 1999 a Adunrilor regionale din Irlanda de Nord , Scoia , ara Galilor. n Regatul Unit , parlamentul galez i cel scoian au primit o putere legislativ ( cel galez a primit o putere legislativ de aplicare a legislaiei naionale , iar cel scoian a primit o putere legislativ proprie n anumite domenii), parlamentul scoian fiind chiar dotat cu responsabiliti n materie de tribunale judiciare , agricultur i poliie.

12

Corneliu-Liviu Popescu - Autonomia local i integrarea european , Ed. All Beck , colecia Studii juridice , Bucureti ,1999, p.39
13

a se vedea Alocuiunea d-lui M. Rinaldo Locatelli, director executiv al Con gresului Puterilor locale i regionale din Europa , rostit cu ocazia Colocviului asupra Regionalizrii , Sinaia , oct, 2002 14 Puterea regiunilor de a adopta legislaie primar : putere de adoptare , n domenii de competen determinate, a legilor care se aplic regiunii , pentru aceste domenii de competen , aceste legi avnd aceeai valoare legal ca i legile adoptate de ctre Parlamentul naional . 15 ntinderea puterii decizionale poate varia, dar n general, este vorba de msuri de aplicare a legislaiei naionale .

n alte ri, precum Irlanda, Republica Ceh, crearea unui nivel regional a reprezentat , n primul rnd , o consecin a politicii regionale a Uniunii Europene, limitele teritoriale stabilite provenind , n general din mprirea regiunilor statistice i din planificarea NUTS.

Crearea de regiuni se preconizeaz a se realiza n alte 5 ri: n Regatul Unit, n spe n Anglia , se preconizeaz transformarea celor 8 agenii regionale de dezvoltare n adunri regionale alese; n Ungaria, se preconizeaz transformarea n colectiviti locale a celor 7 regiuni statistice de planificare ; n Letonia, se are n vedere crearea de regiuni care s nlocuiasc departamentele , regiuni care s aib la baz cele 5 regiuni statistice de planificare existente ; n Lituania, se dorete crearea a 5 regiuni care s preia competenele actualelor provincii existente , care au statutul de autoriti deconcentrate ale statului la nivel local ; n Slovenia, crearea celui de al doilea ealon local a fost nscris n Constituie n 2004. n numeroase ri , competenele acordate colectivitilor regionale au fost sporite n ultimul deceniu, acest transfer materializndu-se i printr-o cretere sensibil a bugetelor lor , dar i printr-o afirmare a locului regiunilor n cadrul Uniunii Europene. Cea mai semnificativ consolidare a structurilor regionale a avut loc n Italia i Spania , unde, n anii `90, au fost realizate reforme de extindere a responsabilitilor regiunilor i de ntrire a autonomiei lor fiscale. Transferul noilor responsabiliti a fost n general nsoit de o cretere semnificativ a bugetelor lor. De exemplu, n Spania , bugetele comunitilor autonome au crescut de la 56 miliarde de Euro n 2001 la 88 miliarde Euro n 2002. Astfel, dup Tratatul de la Maastricht , Statele membre au posibilitatea de a asocia executivele regionale de tip ministerial la lucrrile Consiliului Uniunii Europene (n special n cazul statelor federate, ale cror <regiuni> dispun de competene legislative proprii ). Prezena regiunilor s-a afirmat totodat, ncepnd cu anul 2000, i n cadrul gestiunii fondurilor europene. Adeziunea celor 12 noi state membre constituie o provocare major pentru politica de coeziune economic a UE , ntruct noile state membre dispun de un venit sub jumtate din media european. Aadar, regiunile sunt chemate s joace un rol extrem de important n gestiunea fondurilor europene n scopul reducerii acestor decalaje de dezvoltare. Unitile de baz pentru politica regional sunt regiunile de dezvoltare i ariile prioritare. O regiune de dezvoltare poate fi definit i delimitat n spaiu, n raport cu anumite interese i obiective specifice. Poate fi o regiune administrativ dac mrimea, structura i funciile sale sunt adecvate, sau poate fi rezultatul unei agregri complexe de factori i criterii, care rspund nevoilor de a constitui structuri instituionale eficace. O definiie cuprinztoare n acest sens este oferit de ctre Parlamentul European: Prin regiune de dezvoltare se nelege un teritoriu care formeaz, din punct de vedere geografic, o unitate net sau un ansamblu omogen de teritorii n care exist continuitate, n care populaia posed anumite elemente comune, dorind s-i pstreze specificitatea astfel rezultat, dar i s se dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social i economic. Regiunile de dezvoltare apar pentru a orienta politica regional a guvernului, n sensul reducerii dezechilibrelor teritoriale majore de dezvoltare dintre ariile cele mai

dezvoltate i cele mai puin dezvoltate; n acelai timp, regiunile de dezvoltare sunt cel mai bun cadru de implementare i evaluare a politicii de dezvoltare regional. Ariile prioritare permit structurarea unor programe specifice de dezvoltare n domenii precum industria, agricultura, omajul, mediul nconjurtor etc., avnd ca actori nu numai guvernul, ci i autoritile de la nivel teritorial sau local. Ariile prioritare, definite ca sub-regiuni sau grupri de localiti, sunt utile pentru reducerea disparitilor intra-regionale. Ariile prioritare au o compoziie a populaiei care este mai puin favorabil dezvoltrii (este mbtrnit, cu nivel redus de instruire, grad redus de urbanizare etc.) i/sau prezint disfuncionaliti grave, asociate cu tipuri specifice de activiti. Punerea n practic a unei politici de dezvoltare regional eficace n toate aceste ri a necesitat profunde adaptri teritoriale ale acestora prin crearea unor structuri capabile s gestioneze fondurile structurale , a cror absorbie a fost estimat la aproape o treime din totalul fondurilor alocate. n acest sens , Comisia european a fcut din regionalizare , unul dintre criteriile care trebuiau s fie luate n considerare n cadrul negocierilor de aderare. Este motivul pentru care , i Romnia i creat structuri regionale de dezvoltare economic , care nu sunt ns uniti administrativ-teritoriale de sine stttoare , urmnd astfel modelul 6 de regionalizare despre care am vorbit anterior. La nceputul anilor `70, Eurostat mpreun cu alte departamente ale Comisiei Europene au stabilit Nomenclatorul Unitilor Teritoriale Statistice (NUTS) ca un sistem unic i coerent de divizare a teritoriului UE cu scopul de a furniza statistici regionale pentru Comunitatea European. ncepnd cu anul 1988, regiunile care fac subiectul politicilor de dezvoltare sunt desemnate potrivit NUTS i trebuie s satisfac criterii economice unitare n ceea ce privete PIB/locuitor i rata omajului. Pn la nceputul anului 2001 clasificarea NUTS nu a avut nici baz legal i nici o reglementare care s stabileasc n detaliu regulile pentru compilarea i actualizarea sistemului, aceste aspecte fcnd subiectul unui "gentlemen's agreements" ntre statele membre i Eurostat, adeseori n urma unor lungi i dificile negocieri. Criteriile de clasificare a regiunilor conform NUTS sunt: 1. Unitile administrative existente n statele membre constituie primul criteriu folosit la definirea regiunilor. n acest sens, "unitate administrativ" nseamn o arie geografic care are puterea de a adopta decizii politice sau administrative pentru aria n cauz n cadrul legal i instituional al statului membru. 2. Stabilirea nivelului NUTS relevant de ncadrare a unitilor administrative dintr-o clas dat a unui stat membru se va face innd seama de mri-mea medie a acestei clase a unitilor administrative ale statului membru care trebuie s se situeze ntre anumite limite ale populaiei. n 2003, Nomenclatorul a fost reformat printr-un regulament , pentru a rspunde schimbrilor aduse de extindere Astfel Nomenclatorul Unitilor teritoriale Statistice cuprinde : NUTS de nivel 1 cu o populaie ntre 3000000- 7000000 locuitori ; exemple landurile germane , regiunile din Belgia , ara Galilor , Scoia , comunitile autonome din Spania , regiunile din Frana i Italia , NUTS de nivel 2 cu o populaie ntre 800000-3000000 locuitori ; exemple : Estonia, Cipru, Letonia, Lituania, Luxemburg , departamentele franceze ,

subdiviziunile landurilor germane, landurile austriece, cele 8 regiuni de dezvoltare romneti NUTS de nivel 3 cu o populaie ntre 150000-800000 locuitori ; exemple , Kreise-urile germane, provinciile spaniole i italiene , unele zone metropolitane, cele 42 de judee din Romnia NUTS de nivel 4 - asocieri de uniti administrativ-teritoriale NUTS 5 sunt numite Uniti administrative locale i reprezint de fapt districte i municipaliti (sate, comune , orae ,municipii ).

Se poate observa c diviziunile NUTS au la baz dou criterii, unul administrativ i altul care privete numrul de locuitori, amndou fiind n strns legtur cu modul de evaluare i implementare a aciunilor comunitare prin intermediul fondurilor structurale. Potrivit criteriului administrativ, regiunea reprezint o arie geografic rezultat prin divizarea teritoriului unui stat membru al UE ntr-un numr finit de uniti spaiale n funcie de competenele autoritilor locale. Regiunea astfel delimitat reflect o voin politic, are un caracter statutoriu n practica administrativ a statului membru, este clar definit i, de regul, universal recunoscut, fiind relativ stabil ca demarcaie. n cadrul Uniunii Europene, politica de dezvoltare regional se realizeaz la nivelul NUTS II. Nu n toate cazurile regiunile NUTS II au caracter administrativ (tabelul 4). Mrimea medie a regiunilor situate la acest nivel este de cca. 13.000 kmp, iar populaia este de aproximativ dou milioane de locuitori. Germania, ara cea mai populat, cu peste 80 de milioane de locuitori, are un numr de 40 de regiuni NUTS II. Tabelul 4 Nivelurile NUTS i administrative din rile UE exemple (cu litere groase sunt regiunile care au statut administrativ)
rile UE 1 2 3 4 5 6 7 Belgia Danemarca Frana Germania Grecia Italia Olanda ZEAT + DOM Lander Grup de regiuni de dezvoltare Gruppi di regioni Landsdelen Continente + Regioes autonomas Agrupacion de comunidades autonomas Standard regions NUTS I Regions 3 1 8+1 16 4 11 4 Regions Regierungsbezirke Regiuni de dezvoltare Regioni Provinces Commissaoes de coodenacao regional+Regioes autonomas Comunidades autonomas + Melilla Z Ceuta Group of counties Provinces NUTS II 9 1 22+4 40 13 20 12 NUTS III Arrondissements Amter Departements Kreise Nomoi Provincie COROP+ Regio`s Grupri de municipaliti 43 15 96+4 543 51 95 40

Portugalia

1+2

5+2

30

9 10

Spania Marea Britanie

7 11

17+1 35

Provincias Counties/Local authorities areas

50+2 65

Statistic, nivelul disparitilor dintre aceste regiuni este urmrit la nivelul mai multor indicatori economici i sociali, dar cel mai important i relevant rmne valoarea PIB/locuitor. Evoluia n timp a acestui indicator reflect creterea sau descreterea disparitilor inter regionale (tabelul 5) i st la baza deciziilor politice privitoare la modul de alocare a fondurilor structurale i a celorlalte instrumente financiare. Aparent paradoxal, disparitile sunt mai mari n rile puternic dezvoltate, cum este cazul Germaniei, Franei, Belgiei, Austriei sau Marii Britanii. n cazul Germaniei, diferena este dat de landurile est-germane, n ciuda faptului c au recuperat rapid o parte a decalajului de dezvoltare existent n 1989. n celelalte cazuri este vorba de o combinaie ntre existena unor regiuni dominate de prezena unor mari metropole precum Londra, Paris, Viena sau Bruxelles, concomitent cu existena unor zone periferice mai slab dezvoltate, ca n cazul departamentelor de peste mri ale Franei sau al regiunii de est a Austriei. Eliminarea cazurilor particulare aduce pe primul loc n Europa cazul Italiei, cu diferene notabile ntre nord i sud, urmat de Spania, Portugalia i Grecia. Tabelul 5. Dispariti inter-regionale n UE i n rile Central i Est - Europene - 2000
Regiuni cu PIB maxim Inner London 246,3 Brussels 223,1 Frana 3 3. Germania . 4. Rep. Ceh 5 5. Ungaria 6 6. Italia 7 7. Spania 8 8. Austria9 9. Polonia 1 10. Portugalia 1 11. Romania 1 12. Finlanda 1 13. Olanda1 14. Grecia 1 15. Bulgaria 1 16. Suedia 1 17. Stockholm 133,9 Yugozapaden 34 Sterea Ellada 81,5 Severozapade 3 n Vastsverige 1 Utrecht 143,4 Ipeiros 8 47,3 22,2 89,9 Bucuresti Ilfov Uusima 35,3 Ita-suomi 1 137,2 Flevoland 1 81,3 1,72 4 1,53 2 1,49 8 74,9 1,76 8 Lisabona Mazowieckie 155 101,1 Viena 150,6 Lubelskie 5 27,6 Azore (Ins. Oc. Atlantic) Nord-Est 3 52,2 19,1 1,83 7 1,94 5 1,85 1 Madrid 108,1 Burgenland 1 70,9 1,99 2 Kozep Magyaroszag Lombardia Prague 121,6 Eszak 7 Alfold 72,4 Calabria 1 136,1 Extemadura 1 50,3 2,12 7 61,9 32,5 Hamburg 183,4 Ile de-France 154,1 Reunion (Ins. Oc. Indian) Dessau 1 (din fosta RDG) Sredni 1 Cechy Hainaut 2 71,8 3,02 5 50,9 2,9 6 63,2 48,5 2,51 4 2,23 3 2,22 6 2,15 5 I Regiuni cu PIB minim Mersyside 2 71,6 P Raport max/min 3,43 7 3,11 7

Nr.

ara Marea 1 Britanie Belgia

PIB relativ

PIB relativ

1. 2.

Sursa: Comisia European, Primul raport asupra coeziunii economice i sociale 2002

Adeziunea celor 12 noi state membre reprezint o provocare major pentru politica de coeziune economic i social a Uniunii Europene. n virtutea principiilor de solidarit ate, politicile structurale europene se concentreaz, n primul rnd, asupra regiunilor cu ntrzieri n dezvoltare. ns , punerea n practic a unei politici de dezvoltare regional a necesitat n aceste ri adaptri teritoriale profunde ce au constat n crearea sau amenajarea unor structuri capabile s gestioneze fondurile structurale. Politica regional i coordonarea instrumentelor structurale a avut deci un caracter prioritar, datorit implicaiilor sale financiare, Comisia european fcnd din regionalizare unul dintre criteriile care au fost luate n considerare n cadrul negocierilor de adeziune. Gradul de desvrire a procesului de reorganizare teritorial nu a fost ns identic de la o ar la alta. Spre exemplu , Polonia a realizat un progres considerabil n punerea a unei politici de coeziune economic i social , graie crerii , nc din 1998, a unei colectiviti regionale nsrcinat cu dezvoltarea economic i gestiunea fondurilor structurale. Polonia cuprinde astzi trei nivele de colectiviti descentralizate care corespund ealoanelor deconcentrate ale statului, dispunnd fiecare de un organ executiv i de o adunare deliberativ. n cea mai mare parte ns a noilor state membre, evoluiile n materie de organizare teritorial au fost mai lente. n acest domeniu, exigenele Comisiei europene au constat , n primul rnd, n realizarea unui decupaj teritorial corepunznd NUTS , cu scopul de a permite punerea n practic , n mod eficace, a unor autoriti de gestiune i de pli care s respecte regulile referitoare la fondurile structurale. Dificultele ntlnite au rezultat ns dintr-o anumit inadecvare dintre decupajul statistic NUTS i realitatea istoric i economic teritoriilor, dar pot proveni i din eventuale rezistene politice din partea guvernelor, care doresc s menin statul centralizat.

E. O administraie local legitimat prin sufragiu universal direct Colectivitile locale sunt administrate de adunri deliberative , pe care lng care funcioneaz , n general , comisii cu caracter facultativ sau obligatoriu, ct i de un executiv local , ale crui forme variaz de la o ar la alta. Cel mai adesea , organizarea i funcionarea diferitelor instane, prevzute de lege, sunt , n general, identice pentru un acelai nivel local pe ntreg ansamblul teritoriului naional. Cu toate acestea , exist cteva excepii : n statele cu structur federal , organizarea local face parte din competenele atribuite statelor federate, i ca urmare structura intern a statelor federate poate s varieze n ri precum Germania i Austria. n Belgia , unde federalizarea rii este relativ recent , datnd din 1993, organizarea local este nc identic pentru ansamblul teritoriului naional. Cu toate acestea , ea ar trebui s evolueze rapid : definirea organizrii locale este din 2001 de competena regiunilor i n consecin exist proiecte de modificare a organizrii actuale. n Regatul Unit , Legea Guvernului local ( administraiei locale) din 2000 a conferit colectivitilor locale posibilitatea de a alege ntre 3 moduri de rennoire a mandatului consilierilor locali i ntre trei forme de executiv local. orae. Mai multe ri au optat pentru o organizare intern specific pentru marile

Astfel , n ceea ce privete modul de alegere i organizare al administraiei locale la nivel european , putem spune c acesta prezint urmtoarele caracteristici : - adunrile deliberative sunt aproape ntotdeauna alese prin sufragiu universal direct: Membrii adunrilor deliberative sunt , cu cteva excepii , peste tot alese prin sufragiu universal direct : numai consilierii din departamentele( judeele ) letone , provinciile spaniole, regiunile irlandeze i o parte din consilierii din comunele portugheze nu sunt desemnai prin sufragiu universal direct. Consiliile din comitatele ( judeele ) letone sunt compuse din primarii comunelor comitatului; adunrile regiunilor irlandeze sunt compuse din membrii consiliilor comitatelor i city-urilor componente; membrii consiliilor provinciilor spaniole sunt desemnai de ctre consilierii locali ai provinciei din rndul acestora; consiliile locale portugheze sunt compuse pe de o parte , din preedinii parohiilor ( freguensias) situate pe teritoriul comunal i pe de alt parte , din consilierii alei prin sufragiu universal direct la nivel comunelor. n funcie de ar , consilierii locali sunt desemnai conform unui scrutin proporional sau a unui sistem majoritar cu unul sau dou tururi. n cteva cazuri , modul de scrutin este mixt , combinnd cele dou moduri de scrutin, ca de exemplu n comunele franceze cu mai mult de 3500 de locuitori sau n comunele din Ungaria cu mai mult de 10000 de locuitori. Cel mai adesea, toi consilierii de la acelai nivel local sunt rennoii n acelai timp. Cu toate acestea , n comunele din Malta, rennoirea acestora are loc o dat la 4 ani pentru o treime din membrii consiliilor locale , iar n Frana , rennoirea se face fie pentru jumtate din membrii acestora o dat la doi ani , fie pentru o treime de-a lungul a trei ani consecutivi. Durata mandatului este , n funcie de ar , de trei ani ( Lituania i Malta ), de ase ani ( Austria, Belgia, Frana , Luxemburg) ,de patru ani ( pentru majoritatea rilor ). eful executivului desemnat prin sufragiu universal n o treime dintre ri n funcie de ar , eful executivului , atunci cnd exist unul, este desemnat fie de ctre membrii adunrilor deliberative , cel mai adesea din rndul membrilor lor, fie prin sufragiu universal direct. Mai precis, eful executivului este ales direct de ctre populaie ntro parte din comunele austriece , n Italia , Polonia ( la nivelul comunelor ) , Romnia ( la nivelul comunelor i din 2008 la nivelul judeelor ), n Slovacia i n Slovenia. n Grecia i Portugalia ,este desemnat ef al executivului candidatul plasat n fruntea listei majoritare. n rile nou intrate n UE, alegerea prin sufragiu universal direct a efului executivului este de dat recent ( de exemplu , din 1994 n Ungaria i din 1999 n Polonia) i se poate dezvolta n continuare n Republica ceh , un studiu n acest sens existnd pentru primarii comunelor i pentru preedinii regiunilor. o organizare instituional uneori specific pentru marile orae Chiar dac organizarea autoritilor locale este n general identic n cadrul fiecrei ri pentru toate colectivitile locale de pe acelai nivel , mai multe ri europene ( i mai precis Frana, Ungaria, Polonia, Republica ceh , Regatul Unit, Romnia i Slovacia ) au ales s pun n practic o organizare specific pentru capitalele rilor lor i uneori pentru marile orae. Aceste orae sunt divizate n arondismente ( sectoare ) , nsrcinate cu gestiunea serviciilor de proximitate ( servicii administrative , de administrare a domeniului public) , n timp ce la nivelul centrului oraului , consiliul general al oraului i primarul general au competene ce in de un cmp mai larg dect cel al sectoarelor. Sectoarele dispun de bugete proprii i de organe alese prin sufragiu universal direct.

n Ungaria , de exemplu , oraele cu statut de departament ( jude) dispun , n general , nafar de o adunare a oraului i de consilii ale sectoarelor , de un comitet de conciliere ( de mediere ) nsrcinat cu gestiunea problemelor de interes comun comunei i departamentului. F. Competene locale importante, semn al dezvoltrii descentralizrii n Europa Un aspect deosebit de important n ceea ce privete organizarea administrativ teritorial a statelor europene este cel al autonomiei locale i al descentralizrii. n opinia unor specialiti , autonomia local efectiv presupune dou tipuri de descentralizare : descentralizarea vertical , ce presupune transferul de autoritate , funcii , responsabiliti i resurse de la guvernul central la autoritile locale i descentralizarea orizontal ce presupune mputernicirea comunitilor locale de a-i determina singure planificarea , managementul i implementarea politicilor proprii16. Peste tot n Europa , competenele colectivitilor locale au crescut n mod considerabil , fie c este vorba despre cele 15 vechi state membre ale Uniunii Europene , n care procesul de descentralizare a nceput n urm cu douzeci de ani ( precum n Frana, Portugalia, Italia i Spania ), fie c este vorba de noile state membre , n care procesul a nceput doar cu zece ani n urm. Transferurile de competene n favoarea colectivitilor locale s-au realizat pentru a rspunde nevoilor de amenajare a teritoriului , pentru a aprofunda democraia local i a spori eficacitatea administrativ. n tarile nou intrate , acest proces s-a nscris n cadrul procesului de tranziie a acestor ri de la comunism ctre o societate democratic . Acest proces de descentralizare cunoate forme diferite , n funcie de gradul de autonomie recunoscut structurilor locale. Aflat n curs de realizare n cea mai mare parte a noilor state membre , ea se poate rezuma uneori la o simpl form de deconcentrare a serviciilor statului. Din contr, aprofundarea acestei descentralizri n anumite ri occidentale a putut conduce la o autonomie regional crescut (precum n cazul Spaniei sau al Italiei) sau chiar la federalism , cum este cazul Germaniei , Austriei sau Belgiei.17 Colectivitile locale pot exercita trei tipuri de competene : - competene proprii de gestiune a treburilor de interes local : aceste competene sunt n general definite de ctre Constituie sau de ctre legile referitoare la administraia public local; - competene pe care colectivitile locale le exercit n numele statului: de exemplu starea civil , organizarea alegerilor, recensmntul, etc. Misiunile exercitate n numele statului se ntind n anumite ri i n ceea ce privete remunerarea personalului didactic ( Olanda, Finlanda, Suedia , Danemarca , Estonia) sau n privina msurilor de ocupare a forei de munca ( Lituania); - competene a cror gestiune este delegat de ctre alte nivele instituionale ( colectiviti locale, statul central sau nivelul statelor federate).

16

D. Rondinelli , G. Shabbir Cheema Reinventing Government for the Twenty First Century , State Capacity in Globalizing Society, Kumarian Press, Inc, , 2003 , p.183 17 Centre national de la fonction publique territorial n colaborare cu Direcia de Studii a Dexia Credit Local, Local Government Employment in the 25 countries of the European Union , Dexia Editions , mai 2006,p.40

Practic , n toate rile europene , membre ale UE , principalele competene exercitate de ctre colectivitile locale sunt urmtoarele18: - alimentarea i distribuia apei potabile i colectarea i epurarea apelor uzate, - colectarea i tratarea deeurilor menajere, - cultura , turismul i sportul, - educaia: ntreinerea cldirilor instituiilor de nvmnt primar i secundar , ( i chiar n unele ri , pe cele ale nvmntului profesional) i, n aproape jumtate din ri, chiar remunerarea personalului didactic din aceste tipuri de nvmnt mai puin din jumtate din ri ; - aciuni sociale : ajutoare acordate persoanelor cu handicap, copiilor , familiilor , persoanelor n vrst , celor aflate n dificultate, etc. n unele ri noi intrate , precum Lituania, exercitarea acestei competene poate include i acoperirea cheltuielilor cu nclzirea , apa i trannsportul pentru familiile cu venituri mici; - electricitatea i nclzirea urban ; - sntatea : aciuni de prevenie , ajutoare medicale gratuite pentru cei defavorizai . n cea mai mare parte a rilor , responsabilitatea n domeniul sanitar se intinde i la gestiunea spitalelor ( cazul Danemarcei , Spaniei , Ungariei, Italiei , Poloniei si Suediei); - locuine : gestiunea parcului locativ ( acest parc nsa nu mai este foarte extins , majoritatea rilor nou intrate au realizat n cursul anilor 90 o privatizare n mas a acestora) 19 , construcia de locuine sociale , acordarea de ajutoare pentru locuine sau caldur ( n cazul noilor ri intrate); - cminele de btrni - cile rutiere de interes local i transportul public local; - amenajarea teritoriului , urbanism i dezvoltare economic local. n general, comunele au n responsabilitate serviciile de baz necesare populaiei , colectivitile locale de nivel superior ( nivelurile intermediare ) au responsabilitatea sarcinilor de interes supra-comunal. n mod frecvent ns, anumite competene , precum educaia, sntatea , aciunile sociale sau mediul, sunt gestionate n comun de mai multe niveluri ale colectivitilor locale , uneori chiar mpreun cu statul. ( este cazul educatiei, n care responsabilitatea nvmntului primar este conferit comunelor , cea a nvmtului secundar este atribuit colectivitilor locale de nivel superior , iar cea a nvmtului superior a rmas n sarcina statului ). n unele ri, anumite nivele ale colectivitilor locale dispun uneori de o putere legislativ proprie sau delegat . Este cazul comunitilor autonome spaniole , anumitor regiuni britanice ( precum Scoia, ara Galilor i Irlanda de Nord), i regiunilor italiene. n ultimul deceniu, la nivel european, se remarc o tendin de extindere a competenelor locale.
18

Studiul Les finances locales dans vingt-cinq pays de lUnion europeenne, condus de Departament des Etudes et de la Documentation de Dexia Credit Local de catre M.Falzon, M-P Perretti , A. Verdier sub responsabilitatea lui D.Hoorens , p.40
19

D.Hoorens -coord, M.Falzon, M-P Perretti -Studiul Les finances locales dans les dix pays adherant a l Union europeene in 2004 , Dexia Editions ,october 2003, p. 42

Peste tot n vechile ri membre ale UE , n ultimii ani , a avut loc un transfer de competene n general realizat n favoarea regiunilor , excepie fcnd Frana ( unde transferurile au fost importante i n favoarea nivelurilor intermediare, adic a departamentelor) sau Portugalia ( unde transferurile s-au realizat n favoarea comunelor): n Spania, procesul de omogenizare a competenelor, care a debutat la nceputul anilor 1990, a extins la toate comunitile autonome competenele privind educaia ( n 2000) i sntatea ( n 2002); n Frana, la sfritul anilor 1990, regiunilor le-au fost atribuite competene n materie de formare profesional , iar n 2002 , au primit responsabiliti n ceea ce privete transporturile feroviare regionale. n 2005, ele au primit competene ntrite n materie de turism i dezvoltare economic , dar au primit i noi competene n ceea ce privete gestiunea i remunerarea personalului din licee . Ele vor putea de asemenea s participe la finanarea spitalelor i s exercite anumite competene cu titlu experimental , precum gestiunea fondurilor structurale . Departamentele au primit n 2004 competene n materie de integrare social ( RMI RMA) i sunt responsabile din 2005 de gestiunea drumurilor naionale i de remunerarea personalului nedidactic din colegii; n Italia , competenele regionale au fost extinse ntre 1995 i 2002 , n ceea ce privete gestiunea sistemului de ngrijiri medicale, agricultur, amenajarea teritoriului, mediu, drumuri, formare profesional, dezvoltare economic i transporturi feroviare regionale. i , n cadrul punerii n practic a unui <federalism administrativ i fiscal > legea constituional din 2001 consacr principiul subsidiaritii care acioneaz n ceea ce privete mprirea competenelor ntre stat i colectivitile locale , statul nemai ptrndu-i dect comptenele strict enumerate de ctre lege; n Portugalia , comunele au primit ntre1999 i 2003 noi competene, mai precis n materie de educaie, sntate i energie; n Regatul Unit, regiunile scoiene , galeze i nord-irlandeze create n 1998 i 1999 au primit responsabiliti n materie de educaie , sntate , transporturi, mediu i servicii sociale. Competenele Parlamentului scoian sunt mai largi , i au n vedere i alte sectoare , precum poliia, locuinele, tribunalele judiciare sau definirea organizrii colectivitilor locale. n cazul noilor ri intrate din Europa Centrala i de Est , transferul competenelor a vizat , la nceputul perioadei de tranziie , n mod esenial comunele . De civa ani ns, extinderea competenelor a vizat att comunele, ct i celelalte niveluri. Responsabilitile atribuite colectivitilor locale sunt asemntoare cu cele exercitate n restul rilor din Uniunea European, cu excepia Ciprului i Maltei: - De exemplu, n Estonia , comunele exercit din anul 2001 competene legate de remunerarea personalului didactic , n timp ce n Slovacia , le-au fost atribuite noi responsabiliti n materie de educaie i case de pensii. Vorbind despre alte nivele, transferuri de comptene au fost realizate n ultimul deceniu n Polonia , ca urmare a crerii departamentelor i regiunilor n 1999 , ct i n Republica Ceh i Slovacia , n favoarea regiunilor create n 2001 , respectiv n 2002: n Polonia , departamentele i regiunile au primit competene n materie de nvmnt superior , de sntate , mediu i aciuni sociale; n Republica Ceh , regiunile sunt responsabile n ceea ce privete transporturile regionale , ajutoarele sociale sau educaia secundar;

n Slovacia , regiunile au primit competene n materie de educaie , sntate , aciuni sociale , cultur i turism. Cu toate acestea , n practic , exercitarea acestor responsabiliti este condiionat de existena mijloacelor financiare suficiente. Astfel, micile comune nu sunt ntotdeauna n msura s-i exercite competenele atribuite prin lege. n Cipru i Malta, comunele nu exercit, spre exemplu responsabiliti n domeniul educaiei. n schimb, n Cipru, numai 33 mari orae dispun de mijloace financiare i umane suficiente pentru a-i exercita competenele. ncepnd cu anii 90 , se constat n anumite ri ( Estonia, Polonia, Republica Ceh, Slovacia) o extindere progresiv a competenelor locale . n cteva ri ( Ungaria, Letonia, Polonia, Republica Ceh), oraele cele mai importante au fie statut special ( Republica Ceh) , fie statutul de orae cu statut departamental ( sau regional) i exercit att competenele comunelor, ct i competenele colectivitilor locale de nivel superior. n Republica Ceh, numai capitala se afl n aceast situaie. Repartiia competenelor ntre diferitele niveluri locale , ns nu a fost ntotdeauna clar definit. n Ungaria , aceast repartiie are cea mai mare complexitate. n principiu, competenele comunelor din Ungaria au n vedere serviciile publice locale de baz, n timp ce departamentele sunt nsrcinate cu furnizarea de servicii de interes supra-comunal, dar i cu cele ale comunelor care nu au capacitatea de a le asigura. Departamentele nu pot refuza aceste transferuri ,care sunt ns nsoite de transferul mijloacelor financiare. Din contr, comunele pot exercita toate competenele de interes local pe care le doresc, sub condiia de a nu fi contrare legii i ca aceasta s nu afecteze realizarea competenelor obligatorii. Astfel ,ele pot s decid preluarea unor competene care sunt de competena departamentelor. n Letonia, n egal msur, repartiia funciilor ntre cele dou niveluri locale nu a fost ntotdeauna precis : un anumit numr de competene nu au fost repartizate n mod specific pe cele dou niveluri administrative, anumite legi se limitau doar la a meniona sintagma colectiviti locale, nepreciznd care anume nivel. Aceasta scurta trecere n revist poate servi realizrii unei analize a descentralizrii la nivelul Romniei i la o nelegere mai bun a evoluiilor actuale din ara noastr.

Partea a II-a Aspecte privind resursele umane n administraiile locale europene

2.1 Modele ale funciei publice la nivel european ntruct , aa cum am mai artat, Uniunea European nu dispune de nici o competen formal n ceea ce privete funcia public a statelor membre, la nivel european , exist dou logici distincte de organizarea a funciei publice : cea de carier i cea bazat pe post. Aceste dou modele se afl la cei doi poli ai unui spectru n care se gsesc o gama larg de moduri de organizare, care au legtur ntr-o oarecare msur cu modul de organizare teritorial. Modelul carier se bazeaz pe existena unor corpuri de funcionari , adic a unui personal statutar , ce se supune unui statut specific ncadrat de normele juridice care disting n mod net condiiile de ocupare de cele care se supun dreptului muncii. n acest model, angajarea sub statut de drept public este dominant , i se realizeaz printr-un act unilateral de numire care eman de la autoritatea public. Condiiile de angajare sunt adesea determinate fie prin Constituie , fie printr-o lege . Corpurile de funcionari sunt divizate pe grade , altfel spus pe poziii ierarhice. Funcionarul public este adesea titularizat pe un grad i nu pe un post specific. El intr n corp pe baz de concurs i face carier naintnd pe poziii ierarhice. Acest sistem este ngrdit de garanii n ceea ce privete remunerarea i derularea carierei i asigur agenilor publici securitatea locului de munc. Modelul postului sau modelul contractual este cel n care personalul este angajat sub contract de drept comun , de unde i denumirea de personal contractual sau nonstatutar , pentru c nu exist un statut specific , funciei publice aplicndu-i-se dreptul comun al muncii. Ca urmare , negocierea colectiv privind definirea condiiilor de angajare ocup un loc mult mai important. Agentul public este recrutat pentru o funcie specific i conform profilului competenelor personale. Intrarea sa n funcia public este posibil la toate nivelurile sale . Cariera sa este construit dintr-o succesiune de posturi deinute. Tabelul 7. Caracteristicile celor dou modele ale funciilor publice Principalele caracteristici ale celor dou modele ale funciilor publice

Modelul carierei - contract de drept public i/ sau numire unilateral a funcionarului - recrutare la nceputul carierei - exigene legale n ceea ce privete

Modelul postului - relaie contractual bazat n parte pe regulile de drept comun - oricare ar fi poziia , recrutarea se face ntotdeauna pe un post specific

calificrile sau diplomele pentru cariere specifice - recunoaterea limitat a experienei profesionale dobndit n sectorul privat - sistem de remunerare statutar ( avansare conform vechimii) - angajare pe via - codul de etic ( conine reguli de disciplin specifice) - procesul de munc se bazeaz n principal pe proceduri dect pe obiective - accentul este pus asupra fidelitii, imparialitii i respectrii regulilor de drept - regimuri de pensionare specifice

- recunoaterea experienei profesionale dobndit n sectorul privat - facilitatea mobilitii - absena principiului vechimii pentru determinarea remuneraiei - sistem de promovare neformalizat - absena angajrii pe via - absena pensionare unui regim specific de

- managementul performanei acorduri asupra obiectivelor ce trebui atinse

Sursa:Local Government Employment in the 25 countries of the European Union, studiu realizat de Centrul Naional al funciei publice teritoriale din Frana n colaborare cu Dexia

Aceste dou modele de organizare sunt mai degrab teoretice i nicio ar european astzi nu a adoptat n mod integral i exclusiv un model sau altul .Exist mai degrab un evantai foarte bogat de regimuri mixte n ceea ce privete organizarea funciei publice n diferitele ri europene. Explicaia adoptrii unui sau altuia dintre modele este urmtoarea : - Astfel , statele Europei de Nord (Regatul Unit , Suedia , Danemarca , Olanda , Germania )sunt impregnate de o tradiie monarhic , care ntr-un prim moment a implicat ca funcionarul s fi servit n mod direct persoana monarhului .Aceast relaie direct i personal a favorizat de-a lungul timpului , o cultura a gestiunii administrative bazat pe principiul negocierii i al contractualizrii , ceea ce a facilitat adoptarea unui sistem predominant bazat pe post , fr acordarea unor garanii specifice pentru agenii publici , nafara celor care decurg din capacitatea lor de negociere , pri n intermediul reprezentanilor lor sindicali. n ceea ce privete Europa de Sud ( Italia , Frana , Spania , Portugalia i Grecia ) , acestea au fost marcate de-a lungul istoriei lor de numeroase micri revoluionare i unele dintre acestea nu au gsit drumul spre democraie dect n perioada contemporan. n aceste condiii, aceste state au simit nevoia de a stipula n statute principiile unei administraii neutre , impariale i egalitare cu scopul de a se apra de regimurile politice autoritare. Aceast necesitate de a garanta principiile fundamentale ale democraiei a condus la necesitatea adoptrii unor sisteme predominant de carier.

La rndul lor , Statele Europei Centrale i Est , ai cror ageni, n perioada comunist, erau supui dreptului comun al muncii , i-au organizat noua lor funcie public , n timpul perioadei de tranziie la democraie , iniial urmnd modelul predominant bazat pe post , pentru ca apoi s recurg la dispozitivele statutare cu caracter legal i reglementar , pe de o parte mult mai protector n raport cu puterea politic , nc instabile i supuse corupiei n ceea ce privete personalul lor. Repartiia ntr-una sau alta din categorii nu este foarte uoar , predominarea unuia sau altuia dintre modele nu este ntotdeauna evident , pentru c ele coexist cel mai adesea n cadrul aceleiai funcii publice. Principala manifestare a acestui dualism const n recurgerea simultan att la personalul statutar , ct i la personalul contractual. Poziia n cadrul acestei clasificri poate evolua n de-a lungul timpului, aa cum este cazul Italiei. Clasificarea se bazeaz pe ansamblul condiiilor de angajare . Belgia i Spania figureaz aici un sistem dominant de carier, dar ar putea figura aproape ntr-o alt grup , dat fiind numrul crescnd de angajai contractuali angajai n administraia local. Atunci cnd vorbim de modelul funciei publice trebuie s adugm o alt variabil i anume neutralitatea sistemului de recrutare a personalului. Este vorba de a analiza dac selecia personalului se face exclusiv n funcie de capacitile sale profesionale sau dimpotriv se manifest un grad de politizare care face ca angajaii publici s fie recrutai pe baza criterii ce in de ncrederea politic. n majoritatea sistemelor predomin caracterul neutru, n care angajaii sunt recrutai n funcie de capacitatea lor profesional. Excepie fac anumite funcii nalte care, n mod normal sunt ocupate de politicieni sau persoane selecionate pe baz de ncredere politic. n aceste cazuri, legtura lor cu administraia public este numai temporar. Predominant este modelul profesionist cu tensiuni de politizare la nivelele strategice, n ri precum Frana i Spania , care contrasteaz cu celelalte modele , cum este cazul Regatului Unit, unde se reduce la maxim spaiul politic , rezervndu-se posturi de nivel foarte nalt doar profesionitilor i nu oamenilor politici ( de exemplu secretarii permaneni ai ministerelor) .

2.2 Apariia unei concepii comune cu privire la funcia public local n Europa n ciuda unei diversiti a structurilor angajatoare i a caracteristicilor locurilor de munc i ale meseriilor agenilor colectivitilor teritoriale ale Uniunii Europene , la nivel european , a prut n mod progresiv o concepie comun cu privire la funcia public local. n acest proces, un rol determinant l-au avut pe de o parte, Consiliul Europei, organizaie de cooperare parlamentar i de aprare a drepturilor omului prin crearea unui referenial comun, i pe de alt parte, Uniunea European prin intermediului dreptului comunitar din ce n ce mai pregnant. Dorina nsi a statelor membre de a se reforma , cu scopul de a obine o mai bun eficacitate administrativ , a condus , n egal msur la o

apropiere a sistemelor de organizare a funciilor lor publice n care frontiera ntre cele dou modele dominante cel de carier i cel bazat pe post tinde a se estompa. A. Influena Consiliului Europei asupra funciei publice teritoriale Carta european a autonomiei locale , redactat sub egida Consiliul Europei, constituie cadrul general de referin pentru organizarea diferitelor funcii publice, prin faptul c furnizeaz un referenial general referitor la organizarea administrativ a statelor , dar i un referenial particular referitor la funcia public local deoarece ea conine dispoziii specifice referitoare la personalul colectivitilor locale. Carta are drept scop definirea cadrului general al statutului colectivitilor locale n snul statului. Ea garanteaz independena politic i economic a colectivitilor locale fa de puterea central i de alte instane etatice sau administrative n domeniile n care ele au competene. Carta vizeaz, fr ns s unifice dreptul n domeniul organizrii colectivitilor locale n statele membre ale Consiliului Europei, stabilind un standard minim aplicabil n contextul unei pluraliti de regimuri juridice. Pentru a respecta specificitile statelor , ea propune un sistem <a la carte> , care permite operarea unei alegeri a dispoziiilor aplicabile. Ratificat foarte rapid de ctre statele Europei Centrale i de Est, aceast cart a servit drept referin pentru fostele ri comuniste n procesul de descentralizare , jucnd astfel un rol de numitor comun i de msur comun pentru toate aceste experiene. Carta european a autonomiei locale conine dispoziii specifice referitoare la statutul personalului colectivitilor locale. Astfel , articolul 6 prevede urmtoarele: adaptarea structurilor i mijloacelor administrative la misiunile colectivitilor locale : 1. Fr a prejudicia dispoziiile generale stipulate de ctre lege, colectivitile locale trebuie s poat defini ele nsele structurile administrative interne pentru a le adapta nevoilor specifice i cu scopul de a le permite o gestiune eficace. 2. Statutul personalului colectivitilor locale trebuie s permit o recrutare de calitate, bazat pe principiul meritului i al competenei; n acest scop, el trebuie s conin condiii adecvate n ceea ce privete formarea, remunerarea i perspectivele de carier. Statutul funciei publice teritoriale din Europa pare s fie dominat de o idee central < concilierea mai bun ntre autonomia organizrii a colectivitilor locale i necesitatea asigurrii unei protecii uniforme a anumitor drepturi ale personalului colectivitilor locale n ceea ce privete egalitatea de tratament>. Mai mult dect att, Comitetul director al autoritilor locale i regionale a promis adoptarea unui <model uniform>, estimnd c anumite prevederi referitoare la cadre i cadrele superioare ar trebui mai degrab s fie uniformizate , dect armonizate. Astfel : < elementele care ar trebui uniformizate prin adoptarea unei legislaii pe plan naional sau , eventual, regional : ntinderea minimal a egalitii de tratament ( dreptul de acces al resortisanilor la funcia public local , dreptul la condiii de munc , dreptul la securitate i igien la locul de munc , dreptul la securitate social , dreptul la protecie juridic , drepturi sindicale);

condiiile eseniale pentru accesul la diferite funcii n administraia public local ( studii, experiene profesionale , formare , vrst ); nivelul prestaiilor sociale garantat corespondente cerute funcionarilor ; i contribuiile obligatorii

clasificarea funcional a posturilor i baremele salariale; regimul disciplinar; regimul trecerii de la o administraie local la alta ( i chiar de la acestea la cea naional) ; obligaiile eseniale , n spe cele de neutralitate i de rezerv ; regimul responsabilitilor ( civil , contabil , penal ) a membrilor personalului.

< elementele care ar trebui armonizate prin adoptarea unui cadru normativ naional sau local: procedura de recrutare , orarele de munc , regimul prestailor suplimentare , concediile, formarea profesional; < domeniul rezervat autonomiei de organizare a autoritilor locale : determinarea organigramelor , dreptul de numire n funcie, puterea disciplinar ,evaluarea nevoilor de formare a personalului , funcionarea serviciului. B. Influena Uniunii Europene asupra funciei publice teritoriale Aa cum am mai artat nu exist acquis comunitar referitor la organizarea general a administraiei publice. Aceast problem ine de decizia statelor membre . Cu toate acestea , Uniunea Europeana nu este total dezinteresat de Statutul celor care lucreaz n administraia public. Acetia trebuie s respecte dreptul comunitar, i mai precis s se nscrie ntr-o tendin de suprimare a obstacolelor n calea liberei circulaii a lucrtorilor la nivelul Uniunii, i n special la nivelul colectivitilor teritoriale , i totodat s pun n aplicare acest drept comunitar n funcie de competenele lor. Dreptul comunitar constituie astfel un levier de transformare a dreptului funciei publice, deoarece el conine dispoziii ce privesc direct sau indirect funcia public .Astfel, principiul liberei circulaii a lucrtorilor, descris n articolul 39 al Tratatului de la Amsterdam ( fost art.48 al Tratatului de la Roma) , excludea intenionat < posturile din administraia public>. ns estimnd c aceast exceptare ar putea goli de coninut obiectivul nsui al Tratatului, restrngnd prea mult libera circulaie, Curtea de Justiie a Comunitilor europene ( CJCE) a impus interpretarea strict a art.39-4, limitnd excepiile doar la acele posturi <care implic o participare direct sau indirect a exercitrii autoritii publice i funciile care au drept obiect aprarea intereselor generale ale statului sau ale altor colectiviti publice >. Aceast hotrre a Curii a fcut ca unele state s-i revizuiasc statutul aplicabil funcionarilor publici, att pentru cei ai statutului, ct i pentru cei ai colectivitilor teritoriale. Mai mult, locurile de munc din sectorul public trebuie s fie disponibile pentru

orice cetean al UE, cu excepia acelor funcii special rezervate doar pentru cetenii statelor respective. Aceste reglementri sunt n conformitate cu legislaia Curii Europene de Justiie, numai dac respect anumite criterii. Este recunoscut faptul c 60% 90% din totalul locurilor de munc din funciile publice ale statelor membre UE sunt astzi disponibile pentru orice cetean locuitor al acestui spaiu, ceea ce nseamn c numai 10% 40% din numrul locurilor de munc sunt rezervate doar cetenilor statului respectiv. Cel mai important este faptul c hotrrile CJCE nu mai au n vedere categoriile de ageni , ci posturile. Nu se mai poate raiona la nivel de sector de activitate ( poliie, diplomaie, justiie) , ci la nivel de corpuri sau posturi. n consecin, toate posturile de gestiune sau toate posturile de natur pur tehnic , chiar i de nivel nalt, sunt deschise tuturor cetenilor UE , chiar i n administraiile regaliene. n plus, principiul nediscriminrii n funcie de naionalitate influeneaz n mod direct condiiile de recrutare . Principiul liberei circulaii a lucrtorilor presupune ca i condiiile de integrare n funcia public ( condiii de titularizare, clasificare ierarhic , remunerare ,avansare , etc.) s fie identice att pentru naionali , ct i pentru cei nenaionali. Acest principiu al nediscriminrii oblig astfel s se in cont de experiena i vechimea profesional , aa cum o impune jurisprudena CJCE , prin decizia Scholz din 23 februarie 1994. Ca urmare, punerea n practic a acestui principiu ridic deci problema comparrii ntre sistemele administrative ale rii de origine ( de provenien) cu cele ale rii de primire , n care persoana respectiv dorete s se stabileasc. De asemenea, n Frana, pentru a evita utilizarea abuziv a contractelor cu perioada determinat , aceste contracte trebuie s aib n total o perioad maxim de 6 ani , dup care ele sunt rennoite n mod automat pentru o durat nedeterminat, ceea ce permite ocuparea unei funcii publice teritoriale fr concurs. Colectivitile locale , ca i statele trebuie s aplice dreptul comunitar , care se aplic n mod particular mai ales n cazul licitaiilor publice , normelor tehnice , ajutoarelor acordate ntreprinderilor sau funciei publice. Un spaiu administrativ european tinde astzi s se constituie chiar dac acesta nu are caracter normativ. Aadar, reglementrile privind funcia public n statele membre sunt referine-cheie n aplicarea legislaiei CE, a principiilor legale ale acesteia. n materie de administraie public , s-au constituit mai multe reele : spre exemplu reeau EPAN ( European Public Administration Network) care reunete n mod regulat minitrii responsabili de funcia public n cadrul unei conferine i directorii generali ai funciei publice pe ateliere tematice referitoare la resursele umane i noile tehnici de gestiune. Cooperarea este orientat , n egal msur, n direcia noilor state membre, dar i spre cele aflate n curs de aderare .

2.2 Evoluii recente n domeniul funciei publice locale A. Recentrarea funcionarilor asupra funciilor regaliene < n ciuda tendinelor de aliniere a condiiilor de ocupare la cele existe n sectorul privat din statele membre ale UE , distincia ntre dreptul public i dreptul privat rmne totui clar. >20 . n particular , agenii administraiei nsrcinai cu funciile regaliene ( starea civil , controlul de legalitate , etc.) rmn supuse unor reguli particulare. Aadar cei care particip la misiuni care implic exercitarea puterii publice i la pstrarea suveranitii naionale , trebuie s poat s evite aplicarea dreptului comunitar al muncii. Sunt , n general , funcionari de autoritate , termenul de funcionar desemnnd un personal care se bucur de un statut specific care nu ine de dreptul comun , spre deosebire de agenii ne-statutari sau contractuali, ncadrai sub contracta de drept comun. n rile Europei s-au folosit mai multe soluii n ceea ce privete funcia public : n anumite state membre ale UE, majoritatea angajailor n administraie au statutul de funcionari publici. Acesta nseamn c ei se supun unei legislaii a serviciului public, i nu legilor generale ale muncii care stabilesc standarde minime pentru relaii le contractuale dintre angajai i angajatori aa cum se ntmpl n sectorul privat. Acesta este cazul Greciei, Belgiei, Franei, Irlandei, Olandei, Portugaliei i Spaniei. Marea Britanie constituie un caz special: cei care lucreaz n administraie beneficiaz de reguli specifice care le asigur statutul lor ca angajai ai statului. n aceast ar nu exist o lege a serviciului public, deoarece jurisdicia Cabinetului reprezint un prerogativ regal. n alte ri, numai o parte a angajailor n domeniu are statutul de funcionari publici. n Germania exist o distincie clar ntre funcionarii publici (Beamte), care dein autoritatea public a puterii de stat i reprezint aproximativ 40% dintre angajai i restul angajailor statului (Angestelle) care se subordoneaz legislaiei muncii. Funcionarii publici sunt privii ca instrumente executive ale statului, capabili s deserveasc orice guvern aflat la putere (principiul neutralitii politice) i sunt rspunztori pentru faptele lor n faa legii. Conceptul de exercitare a autoritii publice este strns legat de aspecte referitoare la interesul naional, lege i ordine, suveranitatea statului, impunerea legii etc. De exemplu, deintorii celor mai nalte funcii n administraia de stat sunt considerai funcionari publici, ei avnd un statut special. Ceilali lucrtori sunt privii ca persoane practicndu-i meseria n sectorul public al economiei sau n cadrul serviciilor publice subvenionate de bugetul de stat. Modelul german, apropiat de cel al Austriei i Luxemburgului, a fost urmat de Danemarca acum cteva decenii i, mai recent, de Italia. n Danemarca, tradiia funciei publice era cea de apartenen n marea majoritate a agenilor publici la statutul de funcionari . Reforma din 1969 a constat ntr-o form de <contractualizare> a funciei publice , statutul de funcionari fiind rezervat agenilor decautoritate i celor responsabili cu conceperea i controlul politicilor publice.
20

Tony J.G. Verheijen L administration publique en Europe centrale et orientale : apparition dun modele sui generis ou avatar des traditions europeennes ? , Revue francaise dadministration publique , nr.105-106, pp.95108 , p.103

n Italia, a avut loc o reform major n 1993 i, n urma acesteia, n prezent, numai cteva mii de nali oficiali sunt considerai funcionari publici, ceilali fiind subiecii Codului muncii i ai contractelor colective de munc. Numai puin , chiar i conductorii de la cel mai nalt nivel ai administraiei statului sunt supui conform decretului din 31 martie 1998 regulilor de drept privat. Acest fapt este valabil i pentru conductorii din administraie local , contractul acestora fiind pe perioad determinat care nu poate s depeasc 5 ani. rile din Europa Central i de Est au stabilit i ele n mod clar distincia ntre funciile de autoritate , rezervate numai funcionarilor , i cele de gestiune sau de execuie exercitate de ctre ageni cu contract. Astfel se nregistreaz astfel o tendin general de diminuare a numrului de funcionari care ndeplinesc sarcini de execuie ce in de misiuni de serviciu public , care au fost nlocuii de ageni nestatutari. Gerard Druesne vede chiar < o tendin general de slbire a statutului funcionarilor, n anumite ri chiar, o aliniere a condiiilor de munc din sectorul public la cele din sectorul privat>21. B. Dorina de a ntri atractivitatea funciei publice Una dintre tendinele evidente care se manifest la nivelul UE n ceea ce privete administraia public este apropierea modului su de gestiune de cel al ntreprinderilor private, care acord mai puin importan aplicrii regulilor i procedurilor administrative, ci adopt o cultur orientat spre rezultate i o abordare contractual a raporturilor dintre instituii. Aceast micare se nscrie n cadrul curentului < Noului Management Public>, iniiat n anii 80, curent care vizeaz mbuntirea eficacitii administraiei publice sprijinindu-se pe aplicarea mai multor principii: stabilirea unor obiective clare; definirea mai bun a responsabilitilor , evaluarea rezultatelor ; msurarea satisfaciei clientului; acordarea de autonomie managerilor; evaluarea randamentului managerilor.

Aceast micare a fost n inima reformelor din Marea Britanie, care au avut la baz operaiunea Next Steps din anii 80, ce a constat n separarea sistematic n diferite entiti administrative , a unitilor responsabile cu furnizarea serviciilor, i a celor responsabile cu alte funcii , n particular a celor responsabile cu elaborarea politicilor publice , controlul i evaluarea acestora. n acest proces , unitile administrative nsrcinate cu furnizarea
21

Gerard Druesne Systme de carriere , systme demploi : quelles tendances devolution ? n Marie-Laure Onnee-Abbruciati , < Le fonctionnaire est-il un salarie commes les autres ? Pensions de retraite dans les fonctions publiques en Europe , Bruylant , 2003, p.3

serviciilor au fost transformate n agenii , ai cror angajai continu s fac parte din funcia public .Ele i primesc misiunea din partea ministerului tutelar nsoit de obiective operaionale determinate numeric. O importan deosebit i se acord directorului ageniei care este adesea recrutat prin concurs dinafara funciei publice i dispune de o autonomie considerabil , care l transform ntr-un veritabil antreprenor. Remunerarea sa sau cel puin o parte important a acesteia este n funcie de performanele obinute , care fac obiectul unui contract specific. Aceast evoluie este ncurajat i de ctre Comisia european n numeroasele ei rapoarte anuale privind competitivitatea european, care sublinia faptul c < doar administraiile publice eficace, productive, pot profita de economie n ansamblul su.> Cercetrile empirice ale Comisiei sugereaz printre altele faptul c privatizarea i subcontractarea sunt benefice din punctul de vedere al eficacitii , rentabilitii i investiiilor. Conform Asociaiei Europa de pe lng Consiliul Europei , difuzarea acestui model a condus la apariia unor situaii bizare n ri precum Suedia , Finlanda sau Olanda : banalizarea posturilor publice i suprimarea dreptului specific al funciei publice n profitul apropierii graduale de dreptul comun; stabilirea condiiilor de munc ale personalului din administraia local n cadrul unor convenii colective; - punerea n practic a unor sisteme de remunerare individuale i difereniate, aproape identice cu cele din sectorul privat. Mai semnificant, este cazul Spaniei , tradiional identificat ca o ar care a optat pentru modelul dominant de carier al funciei publice , i care a implementat o adevrat cultur managerial inspirat direct din curentul Noului Management Public. Mai evident este exemplu Italiei , care ntr-o perioad de 10 ani, a <privatizat> funcia public , trecnd de la un sistem de drept public la un sistem de drept privat . Agenii publici teritoriali sunt supui , ca urmare a acestei ncercri de raionalizare a administraiei publice, unor contracte de dou tipuri , unul destinat managerilor , i altul destinat celorlali angajai teritoriali. Aceast micare de raionalizare a fost asemuit cu o veritabil <privatizare>, partea de co-interesare n remunerarea managerilor fiind ntre 15% i 40%. Asistm astfel la dezvoltarea < contractualizrii > n relaia de angajare dintre ageni i administraiile locale . Acest fenomen s-a tradus printr-o reform a statutelor funcionarilor , prin introducerea unor criterii de performan, n particular n cadrul remunerrii i promovrii agenilor , dar i n mod structural , prin <externalizare > adic prin transferul n sfera privat a anumitor misiuni de servicii publice. Se dezvolt astfel o zon de intersecie ntre dreptul muncii privat i cel public , n special n organismele asociate create de ctre autoritile publice. Astfel autoritile publice, au inventat un model de parteneriat public-privat care le confer anumite marje de manevr n termeni de flexibilitate, gestiunea personalului i gestiune public. Este cazul ageniilor independente din Regatul Unit ( Independent Regulatory Agencies), ageniilor de dezvoltare i de gestiune local din Germania i societilor de management public din Spania. Reformele angajate n materie de gestiunea resurselor umane se sprijin, n general , pe msuri similare :

 modificarea dreptului aplicabil funciei publice, fie privatizarea condiiilor de munc ale agenilor publici , exceptnd civa funcionari ai statului , aa cum sunt magistraii i profesorii universitari ( n Italia) , fie prin apropierea condiiilor de munc dintre agenii publici i lucrtorii din sectorul privat ( Olanda) , fie prin promulgarea unei legi unice aplicabile att agenilor publici, ct i agenilor din sectorul privat ( Suedia ); evoluia principilor de remunerare a agenilor publici : prin descentralizarea deciziilor individuale privind remunerarea ( Suedia, Olanda), reducerea creterilor automate de salarii acordate pe baza vechimii, introducerea performanei i competenelor i sistematizarea evalurii personalului pentru acordarea de prime n funcie de performane ( Belgia , Olanda , Spania ) ; o atenie particular acordat funciilor publice de nalt nivel cu recurgerea masiv la contractualizare : de la o relaie ierarhic se trece la o relaie contractual bazat pe definirea obiectivelor de realizat i a mijloacelor necesare; de la un statut tradiional al funcionarilor se trece la un orientat ctre contracte de munc private (Regatul Unit , Italia ).

C. Apariia unor sisteme convergente de organizare a funciilor publice Analiza funciilor publice din rile UE a permis punerea n eviden a unei anumite convergene a modurilor de organizare. Ea are n vedere att condiiile de munc, unde se constat o imbricare structural a dou modele clasice de organizare ( cel de cariera i cel bazat pe post) , ct i sistemele de protecie social ale agenilor publici locali. 1.Condiiile de angajare a agenilor publici O analiz atent a modelelor de ocupare a funciilor publice existente n rile UE demonstreaz faptul c opoziia ntre cele dou modele clasice de organizare nu mai este aa net. Nu numai c cele dou modele coexist n Europa , cu un anumit grad de predomina n de la o ar la alta , dar n plus ele coexist n cadrul aceluiai sistem de organizare al func iei publice printr-o ntreptrundere structural a celor dou modele care mprumut unul de la altul anumite aspecte. Astfel, criteriul de ocupare pe via sau faptul de a fi titular sau nu pe postul su , caracteristic considerat distinctiv ntre cele dou modele , nu mai apare ca fiind apanajul exclusiv al sistemelor predominant de carier. Un sistem bazat predominant pe post nu mai este aa contradictoriu cu angajarea pe via, cum este de exemplu n Germania , sau incompatibil cu regimul de drept public. Cele dou modele i mprumut reciproc anumite caracteristici. Observm astfel, n sistemul dominant de carier , o anumit contractualizare crescnd a relaiilor de munc a agenilor publici , n special n ceea ce privete fixarea obiectivelor i evaluarea rezultatelor . Remunerarea , spre exemplu , integreaz frecvent noiunea de merit.

Astfel , chiar dac putem afirma faptul c tendina este de simplificare a statutului funcionarilor , acesta nu este cu totul adevrat. Asistm mai curnd la o hibridare a celor dou modele de organizare dect la impunerea progresiv a unui model n detrimentul altuia , mai ales la nivel local. Acest fapt se datoreaz mai curnd autonomiei de care se bucur aleii locali care este nsoit de , n general , de o cretere a puterii acestora n elaborarea i fixarea condiiilor de ocupare a agenilor angajai de ctre colectivitile teritoriale. Printre altele , sindicatele sunt cel mai adesea asociate la elaborarea acestora sau la modificarea lor. Acest fenomen de hibridizare trebuie studiat n ceea ce privete urmtoarele aspecte: regimul juridic al agenilor publici locali puterea de adaptare a colectivitilor teritoriale drepturile i obligaiile agenilor publici sistemele de recrutare sistemele de remunerare condiiile de avansare sistemele de formare condiiile de mobilitate gradul de paritarism.

a) Regimul juridic dominant n ceea ce privete angajarea n sistemul public local : statut sau contract ? Repartiia clasic ntre cele dou sisteme nu este tranat innd cont de numrul mare de contractuali din sistemele predominant de carier, cum ntlnim n cazul Belgiei sau Spaniei . Aceste ri cu sisteme predominant de carier ar putea fi ncadrate foarte uor n cealalt categorie . Alte ri , precum Germania , Austria sau Luxemburg au adoptat un regim dominat bazat pe post , care coexist cu o funcie public de carier , dar pentru un numr minoritar de ageni. Astfel, funcionarii reprezint n Germania 37% din agenii administraiei infra-statale , 36% n Luxemburg i 46% n Austria. n Germania , distincia statutul public i contractul privat este mai semnificativ : n 2004, mai mult de 4 milioane de persoane lucreaz n funcia public, dar sunt mprite n funcionarii de carier i angajai i muncitori cu statut legal diferit i condiii de munc diferite de cele ale funcionarilor cu statut public. Cu toate acestea, chiar dac ocuparea funciilor din administraia local este n general de natur contractual, se poate accede la un post pe via dup 15 ani de serviciu. n Olanda, agenii publici sunt n general funcionari supui unui statut, dar nu au cariera asigurat, dac nu fac ei nii acest lucru prin intermediul mobilitii. Nu exist o funcie public n sensul pe care l nelegem n Frana . Nu exist o distincie statutar ntre agenii Statului i cei ai colectivitilor locale. Pe de alt parte, funcionarii olandezi nu se afl ntr-o situaie diferit de cea a unui salariat din sectorul privat.

 n Italia, conform legii din 3 februarie 1993 privind funcia public , au statut de funcionar , n principal, agenii statului , care angajeaz i nalii funcionari ai administraiei locale. Celelalte persoane sunt contractuali de drept privat acoperii de convenii colective naionale , comparabile n mare msur cu statutul funcionarilor de stat. Particularitile regimurilor juridice de angajare din Belgia, Spania sau Italia sunt datorate, n primul rnd, autonomiei locale, dect unui statut particular al agenilor publici locali. Printre altele, noiunea de < statut particular> nu este pertinent dect n cazul rilor n care domin sistemul statutar. n acest caz, poate s existe sau nu un regim particular pentru funcia public local. rile nou intrate au optat n majoritatea lor pentru un sistem predominant bazat pe post. Progresiv, sub influena Uniunii Europene , unele au integrat elemente ale modelului de carier n regimul lor juridic, aa cum este cazul Ciprului, Maltei i Sloveniei. Republica ceh, Slovacia i Estonia conserv un sistem predominant bazat pe post. n ceea ce privete regimul contractual, el se bazeaz cel mai adesea pe dreptul comun al contractelor, dar nu ntotdeauna aa cum este cazul Slovaciei. Trebuie semnalat c acest contract constituie n anumite ri dreptul comun n ceea ce privete ocuparea n administraia local , statutul funcionarilor fiind rezervat agenilor statului , cum este cazul Letoniei sau doar personalului ncadrat fie la nivel teritorial sau naional , cum este cazul Poloniei. b) Puterea de adaptare a colectivitilor teritoriale Prin putere de adaptare trebuie s nelegem puterea colectivitilor teritoriale de a modifica condiiile de angajare la nivelul administraiei locale , fie n ceea privete recrutare , fie la nivelul gestiunii. Aceast autonomie este frecvent mai ales pentru Statele federale ( Germania, Austria, Belgia) i pentru statele regionalizate (Spania i Italia). n Belgia, de exemplu, comunele i provinciile sunt competente pentru a adapta statutul general , ca urmare n aceast ar exist numeroase diferene de la o colectivitate la alta; este motivul pentru care regiunile au avut anumite tentative de armonizare, ntruct acestea dein o anumit putere de tutel asupra celorlalte colectiviti. n Spania, Statul determin condiiile generale de recrutare i de formare, comunitile autonome putnd modifica i impune colectivitilor locale din cadrul respectivei comuniti. n acelai mod, n Germania, statul federal fixeaz regulile generale, n ceea ce privete funcionarii ( legea cadru a funciei publice , legea cadru federal asupra remunerrii funcionarilor , legea federal asupra pensiilor) , n timp ce alte legi specifice ale fiecrui land cuprind dispoziii particulare. n timp ce statul federal determin regulile generale aplicabile, landurile, arondismentele i comunele le detaliaz i gestioneaz agenii, de la recrutare la gestiunea carierei. Aceast capacitate de adaptare a colectivitilor corespunde noiunii de liber administrare. Statul fixeaz regulile generale, colectivitile locale detaliindu-le apoi. Este i cazul Portugaliei , unde principiile funciei publice sunt definite n cadrul unui statut unificat ,

dar unde regulile n materie de recrutare , de gestiune i de remunerarea personalului sunt fixate de ctre colectivitile locale. Unele dintre noile state membre ale UE, mpreun cu state unitare , nu posed aceast capacitate de adaptare sau aceasta este supus unei aprobri a posteriori din partea Statului , aa cum este cazul Ciprului i Maltei. c) Drepturile i obligaiile agenilor publici locali n general , drepturile i obligaiile sunt aceleai pentru ansamblul agenilor publici ai unei ri, funcia public teritorial neavnd nici drepturi i nici obligaii specifice. Exceptnd Germania, Austria i Danemarca care difereniaz dreptul de grev n funcie de categoriile de ageni ( n timp ce funcionarilor acesta este interzis, el este permis ns celorlali angajai i muncitori), celelalte ri acord dreptul de grev personalului oricare ar fi statutul acestora. Singurele rezerve eventuale privesc fie poziia agentului n cadrul ierarhiei administrative ( cei de rang superior) , precum n Letonia, Lituania i Suedia, fie sectorul de activitate ( justiie, poliie) , precum n Grecia, Olanda i Suedia , sectoare care in n general de funcia public a statului. n ceea ce privete rile din Europa Central i de Est , problema drepturilor este dificil a fi precizat , grevele i sindicalismul fiind adesea asociate din punct de vedere ideologic cu vechiul regim comunist. Grevele sunt ca urmare puin frecvente , chiar interzise cum ar fi cazul Estoniei. n egal msur legat de contextul politic naional , problema corupiei a dat natere n numeroase cazuri la adoptarea unui cod etic i deontologic al funciei publice , aa cum este cazul Ciprului, Estoniei, Ungariei , Romniei, Maltei , Poloniei i Republicii cehe. n ceea ce privete obligaiile agenilor, ele sunt fixate de ctre lege n sistemele cu dominant de carier i sunt cele clasice precum loialitate , discreie , imparialitate i sunt definite prin conveniile colective pentru altele.

d)Concursul : ca mod de recrutare prioritar Din analizele realizate rezult c aceast procedur nu este generalizat. Anumite ri recruteaz prin concurs , adic printr-o punere n concuren care se vrea ct mai obiectiv posibil, aa cum este cazul Ciprului, Spaniei, Franei, Greciei, Luxemburgului sau Poloniei. ns procedura se aplic att celor care sunt supui statutului funcionarilor publici , ct i agenilor contractuali. Astfel , concursul nu caracterizeaz doar modelul sistemului de carier. Uneori ns , ea este rezervat doar funcionarilor superiori , aa cum este cazul Austriei, Letoniei , Sloveniei sau Suediei. Pe de alt parte, unele ri las colectivitilor teritoriale libertatea de a decide dac doresc sau nu s organizeze concurs , aa cum este cazul Belgiei i Ungariei. n sfrit, rile cu un sistem puternic bazat pe post dispun de proceduri de recrutare identice cu cele din sectorul privat , aa cum este cazul Danemarcei , Finlandei sau Regatului Unit. Trebuie s observm cazul particular al olandei unde recrutarea rmne liber , dar cu

introducerea unei importante discriminri pozitive referitoare la persoanele cu handicap, dar i referitoare la femei ( sau brbai) n sectoarele n care acestea( acetia) sunt minoritare.

e) Sistemele de remunerare Dihotomia carier-post n materie de remunerare permit s operm a priori cu o distincie ntre sistemele de remunerare. Cu toate acestea, numeroase state au introdus reforme n materie de remunerare a agenilor lor, destinate s fac funcia public mai atractiv , inclusiv cele care dein un sistem ce se bazeaz pe creteri automate i avansare n funcie de vechime, aa cum sunt sistemele bazate dominant pe carier. Acesta cazul de exemplu al Belgiei, Spaniei i Franei. Principalele evoluii constau n descentralizarea structurilor de stabilire a salariilor i de atribuire a gradelor care erau nainte decise de ctre administraia central. O alt tendin are n vedere introducerea unor proceduri sistematice de evaluare a agenilor , de evaluare a performanelor i de atribuire a primelor , elemente ce evideniaz remunerarea bazat pe merit , caracteristic sistemelor bazate pe post. Vom observa, din contr, tendina funciilor publice organizate conform unei scheme care privilegiaz modelul bazat pe post , de a utiliza sisteme automate de cretere a salariilor formalizate n cadrul conveniilor colective, Italia fiind un exemplu ilustrativ pentru acest caz. Asistm deci la o convergen a sistemelor de remunerare din grija de a stpni costurile salariale, de a asigura o mai mare eficacitate i obinerea de rezultate i n plus, pentru a face mai atractiv funcia public pe piaa muncii unde concurena cu sectorul privat risc s se exacerbeze innd cont de perspectivele demografice. f) Avansarea : pe baz de vechime sau merit ? Avansarea agenilor publici locali poate s se fac n funcie de vechime, merit sau n funcie de cele dou criterii. De exemplu, avansarea n funcie de vechime este practicat de ctre colectivitile locale din Austria , Irlanda sau Luxemburg. Cu toate acestea, n Austria, au fost introduse mecanisme de evaluare anual a personalului , dar care nu au nc inciden asupra avansrii n carier i deci asupra remunerrii. Trebuie menionat faptul c n Belgia , avansarea se bazeaz pe un sistem statuar de autonomie local . n efect, excepie fac gradele fixate de ctre lege, fiecare colectivitate fiind liber s-i fixeze ea nsi statutul administrativ i pecuniar al personalului. De exemplu, n ceea ce privete baremele ,nu exist un principiu juridic de echivalen ntre remunerarea acordat de ctre diferitele colectiviti locale i cele ale funciei publice federale. Acesta este un caz particular fa de modurile de gestiune a personalului practicate n funciile publice de carier. n schimb, atunci cnd se recurge la personal contractual , avansarea pe baz de merit reprezint, n general, regula. n acest caz, agentul <face> carier, cel mai adesea schimbnd postul sau colectivitatea , n funcie de meritele sale recunoscute. rile din Europa Central i de Est , n logica lor de modernizare a funciei lor publice, de cutare a performanei i atractivitii , au recurs , n majoritatea lor, la avansarea bazat pe merit.

g) Sistemele de formare Prin < formarea proprie> a agenilor locali trebuie s nelegem formarea special a agenilor publici i uneori a agenilor publici locali , prin opoziie cu formarea n cadrul dreptului comun al muncii care se realizeaz de orice prestator. Este cazul Germaniei , unde n fiecare land se afl o coal de nvmnt superior de administraie, al Spaniei , unde funcionarii locali dispun de institute de studii de administraie local , sau al Portugaliei care deine un centru de studii i formare pentru colectivitile locale .Italia dispune, n egal msur, de o agenie public naional pentru formarea agenilor locali ( denumit La Scuola Superiore Pubblica della Administrazione Locale). n Frana, Centrul naional al funciei publice teritoriale este cel care asigur formarea agenilor locali. Pentru alte state, formarea continu este realizat de ctre universiti , coli naionale sau alte organisme publice sau private. Sistemul de formare al agenilor publici al diferitelor ri din Uniunea european este influenat de o serie de factori : structura statului ( unitar sau federal); modul de organizare dominant ( bazat pe carier sau post ) ; regimul juridic al agenilor ( contract sau statut); condiiile de acces la funcia public ( concurs sau altele) .

n sistemele bazate pe carier , formarea iniial a cptat o importan considerabil deoarece ea este necesar la recrutare , constituind un element esenial de selecie ( recrutarea agenilor pe calea concursului ). Ea intervine apoi frecvent dup recrutare, n cadrul unei formri de adaptare la post i se deruleaz de-a lungul ntregii cariere , prin formarea continu. Este cazul Franei. n sistemele bazate pe post, personalul este recrutat n funcie de calificrile cerute de post . Formarea continu joac deci un rol important. Tendina de a promova o funcie public profesionist , modern i atractiv confer formrii continue un loc din ce n ce mai important n toate rile , n special n cele din Europa de Est , care trebuie s-i ntreasc capacitatea administrativ. Formarea continu condiioneaz adesea perspectivele de evoluie, de promovare i de mobilitate. h) Mobilitatea agenilor publici locali Problema mobilitii este complex , deoarece regimul su variaz mult de la o ar la alta. Este motivul pentru care nu o putem analiza dect dintr-un anumit punct de vedere si anume dac este posibil sau nu. Este vorba despre circulaia agenilor locali ntre diferitele colectiviti locale sau ntre funciile publice. n fapt , cu ct regimul este specific colectivitilor locale , aa cum este cazul statelor n care autonomia de reglementare i legislativ este puternic, cu att aceast mobilitate devine dificil pentru c regimul agenilor este , nainte de toate local. Ca urmare , este dificil micarea , aa cum este cazul Belgiei sau Spaniei.

Mobilitatea agenilor locali este , n anumite ri, lsat la latitudinea agentului care devine stpnul propriei sale cariere , ceea ce este caracteristic sistemelor cu o puternic dominant bazat pe post ( Regatul Unit i Suedia) . Mobilitatea agenilor locali din noile state membre este n cea mai mare parte a cazurilor prevzut de ctre lege , dar nu se traduce la ora actual prin programe de cooperare formal organizate de ctre colectivitile locale sau cu Statul.

i)

Gradul de paritarism

Un alt exemplu de imbricare structural a celor dou modele dominante de organizare ( carier-post), l reprezint modalitile de concertare privind condiiile de angajare. n Germania, Belgia sau Grecia , condiiile de angajare ale agenilor sunt determinate prin Constituie sau prin lege. Ca regul general, n funciile publice organizate n principal conform modelului bazat pe post, partea ce ine de negocierea colectiv n stabilirea condiiilor de ocupare este mult mai important. n Italia sau n Suedia de exemplu, conveniile colective , avnd valoare constrngtoare, stabilesc condiiile de ocupare nu numai pentru personalul contractual , dar i a agenilor publici titularizai. n Italia , ARAN ( Agenia reprezentrii contractuale a administraiei publice ) este nsrcinat cu negocierile colective pentru ansamblul funciei publice , care asociaz sindicatele i necesit acordul comitetelor ce reprezint colectivitile locale. Tendina puternic este de sistematizare a participrii sindicatelor la pregtirea textelor statutare referitoare la condiiile de ocupare a funcionarilor, i la alte condiii de angajare a agenilor contractuali n cadrul conveniilor colective. Relaia specific cu sindicalismul , existent n cea mai mare parte a noilor state membre, explic o disparitate a situaiilor. n cea mai mare parte a cazurilor, n timp ce practica sindical rmne marginal, chiar dac este prevzut de lege, negocierile paritare exist de exemplu n Cipru, Polonia , Slovacia. Dimpotriv, n Estonia i Lituania , sindicatele au o putere limitat i nu intervin dect cu titlu consultativ. D. Dualitatea sistemelor funciilor publice locale Analiza condiiilor de ocupare a agenilor publici locali indic clar o dualitate a sistemelor de organizare care are la baz ntreptrunderea celor dou modele de organizare, cel de carier i cel bazat pe post. Aceast dualitate const n existena n continuare a modelului de carier , mai ales n ceea ce privete funciile de baz ( regaliene) ale statului, dar n acelai timp introducerea crescnd n cadrul aceluiai sistem a unor condiii de angajare , ale cror caracteristici in din ce n ce mai mult de modelul bazat pe post. Acest fenomen ce are n vedere funciile publice n ansamblul lor pare mai accentuat la nivel local , unde descentralizarea pare a favoriza dezvoltarea condiiilor de angajare caracteristice modelului bazat pe post. n realitate, acest fapt indic o strns relaie , n cadrul sistemelor funciilor publice, ntre centralizare administrativ i sistemul de carier pe de o parte, i descentralizare i sistemul bazat pe post pe de alt parte.

Astfel, n Italia, n Finlanda , n Danemarca , Suedia i rile de Jos , ct i n cele trei state federale , rile cele mai descentralizate ale Uniunii Europene , predomin n funcia public modelul bazat pe post. n Irlanda , Portugalia , Grecia i , n mai mic msur Frana, o mai puternic tendin de centralizare corespunde unui model de carier dominant. Luxemburg i Regatul Unit pare a ocupa o poziie particular , care ataeaz centralizarea cu modelul bazat pe post , principalele explicaii pentru aceast situaie par a fi mrimea rii n primul caz, i locul deinut de ctre serviciile publice, n cel de al doilea caz. ncadrarea rilor pe aceste categorii trebuie nsoit de unele precizri : cele dou sisteme nu se exclud unul pe altul , ci ele se specializeaz ; aceasta se traduce printr-o diminuare a numrului de ageni supui sistemului de carier; aceasta nu semnific, cu toate acestea o diminuare a numrului total de ageni publici , mai ales n contextul descentralizrii.

Dualitatea sistemelor const n dreptul comun care se aplic tuturor sistemelor de administraie local deoarece posturile publice statutare nu sunt singurele din sistemele de administraie public local. O parte din ageni sunt supui regulilor de drept privat , ceea ce i apropie mai mult sau mai puin de sistemele bazate pe post. Agenii publici supui statutelor sunt cei nsrcinai cu asigurarea sarcinilor regaliene ( finane, poliie, administraia general ) i cadre de conducere sau superioare pentru care dificultile de recrutare sunt uneori mari. Ei coabiteaz cu ageni supui sistemului bazat pe post aflai la baza sau n vrful piramidei ( ageni specializai , de execuie sau posturi cu caracter politic). n ceea ce privete ce a de a doua precizare, diminuarea numrului de ageni supui sistemului de carier , descentralizarea are , n general , ca efect creterea autonomiei de gestiune a executivelor locale, care pot ca urmare pe de o parte s delege mai multe competene ntreprinderilor, i pe de alt parte, s sporeasc numrul de ageni contractuali. Efectul nu este ns mecanic, colectivitile putnd s aleag modul lor de gestiune . Baza teoretic a modelului de carier este , n plus, ncadrat i de directivele europene care , n numele luptei contra precaritii , incit la dezvoltarea contractului pe durat nedeterminat n cadrul administraiei, o manier de a recruta ageni fr a recurge la concurs. n Frana, de exemplu, unde predomin modelul de carier, funcia public teritorial este organizat n jurul a 60 de <cadre de posturi> , ceea ce confer a anumit flexibilitate n gestiunea agenilor si. Modelul de carier se regsete predominat n funcia public a statului, care prin modul su de organizare compartimentat n jurul a 900 de corpuri , sufer de o anumit rigiditate , n timp ce funcia public teritorial se deprteaz cel mai mult de sistemul clasic de carier , din cauza ponderii ridicate de ageni contractuali. Alunecarea progresiv ctre modelul bazat pe post nu implic, cu toate acestea, o scdere a efectivelor publice de la nivel local. Se constat aceast tendin att n Frana, ct i n Spania , ri n care descentralizarea s-a dezvoltat , unde nu numai c numrul de ageni publici nu s-a diminuat , ci dimpotriv a crescut. Astfel , Spania i-a redus numrul de ageni din administraia central cu mai mult de 40% n ultimii zece ani, dar n acelai timp ,

comunitile autonome i alte colectiviti locale i-au crescut efectivele cu 92%, respectiv 15% ntre 1995 i 2005. Pe total, numrul agenilor publici a crescut cu 13%. Descentralizarea conduce, n general, la o cretere pe de o parte a numrului de ageni publici locali, i pe de alt parte, a numrului de ageni publici, n general, din dou motive: n efect, transferurile de competene, ca efect al descentralizrii, nu au fost nsoite ntotdeauna de transferuri complete de personal , ale cror posturi nu au fost n totalitate suprimate de ctre statul care descentralizeaz. n plus, descentralizarea anumitor competene a fost nsoit , n general , de o mai mare implicare din partea colectivitilor locale , din dorina de a mbunti serviciile de proximitate oferite populaiei , n raport cu ceea ce oferea pn atunci statul, fapt ce a necesitat o cretere a personalului. E. Factorii de influenta pentru convergena funciilor publice locale la nivel european La nivel european , sub efectul integrrii europene, are loc o micare de convergen a funciilor publice locale , chiar dac organizarea administraiilor, evoluia formatului i competenelor, a modului de gestiune i determinarea condiiilor de angajare a agenilor publici rmne ntotdeauna prerogativa statelor membre. Aceast influen se datoreaz , n principal, a trei factori: ntrirea descentralizrii jurisprudena Curii Europene de Justiie preceptele noului management public

Descentralizarea are n vedere toate statele europene, cu cteva excepii cum ar fi cele trei state mai mici. Ea s-a tradus, n principal, printr-o ntrire a regionalizrii, att n Europa de Vest, care acord regiunilor un loc din ce n ce mai important n gestiunea afacerilor locale, dar i n Europa central i de est. Aceste ri, n cadrul negocierilor de adeziune la Uniunea European , au trebuit s-i reformeze organizarea teritorial i s creeze astfel nivele de administraie local. Aceast aprofundare a descentralizrii a avut ca efect , n cea mai mare parte a rilor , diminuarea numrului de ageni ai statului , cel mai adesea n profitul colectivitilor locale. Ele au fost , n general nsoite de o trecere progresiv a sistemului de organizare a funciei publice bazat pe carier ctre sisteme mai deschise , de tipul modelului bazat pe post. Acest fapt a avut drept consecin o mai mare libertate acordat colectivitilor locale n ceea ce privete modul de recrutare i condiiile de angajare a personalului lor. n ceea ce privete cel de al doilea aspect, dei Uniunea European nu are nici o competen formal n materie de funcie public a Statelor membre, exist ns o serie de dispoziii stabilite prin tratatele europene care exercit o influen direct asupra condiiilor de ocupare a funciilor publice , n principal cum ar fi principiul liberei circulaii a lucrtorilor. Respectarea tratatelor, ct i jurisprudena abundent a Curii de Justiie a Comunitilor Europene a condus n fapt la o imixtiune a Uniunii Europene n modul de organizare a

funciilor publice europene , limitnd astfel caracterul exclusiv al competenei statelor membre n acest domeniu. Acest fapt a fost urmat de o micare de armonizare a condiiilor de ocupare a agenilor publici pe ansamblul teritoriului european, n special prin intermediul transpunerii directivelor europene n diferitele state membre. Cel de al treilea factor de convergen a fost determinat de succesul nregistrat n Europa de ctre principiile noului management public , care vizeaz apropierea modurilor de gestiune a administraiilor de cele ale administraiilor private, fapt ce a avut drept consecin dezvoltarea contractualizrii n cadrul sectorului public. Aceasta, la rndul su, s-a derivat sub trei forme diferite : - politicile de contractualizare a funciilor publice , care au modificat, n mod substanial regimul lor juridic , ajungndu-se chiar la o convergen a statutelor orientate ctre modelul contractual utilizat n sectorul privat; - o contractualizare a performanelor funcionarilor, introducerea remunerrii pe baz de merit n urma evalurii rezultatelor ; - n sfrit, o contractualizare a serviciilor prin recurgerea la diferite forme de externalizare a serviciilor publice prin intermediul ageniilor , parteneriatelor public-privat , sau chiar a privatizrilor. Chiar dac administraiile locale rmn marcate de tradiiile lor naionale, evoluia modurilor de gestiune demonstreaz o tendin a administraiilor locale de a mpru muta avantajele pe care le confer celelalte sisteme. Dincolo de o convergen a sistemelor administrative ctre o mai mare flexibilitate i ctre o mai mare deschidere ctre tehnicile de gestiune utilizate n sectorul privat , asistm , mai curnd, la o hibridizare a modelelor , care respect particularitile proprii fiecrui stat, dect la apariia unui model unic i dominant de gestiune a administraiei publice. Autonomia i codurile de procedur administrativ, bazate pe constituiile naionale i pe legile administraiilor publice europene, furnizeaz cadrul instituional legal n cadrul cruia autoritile publice i funcionarii publici din spaiul Uniunii Europene trebuie s-i exercite activitatea. Toate aceste proceduri legale, precum i comportamentul actorilor din sfera public a societilor europene formeaz spaiul administrativ i politic european comun. Actorii publici trebuie s respecte un set de principii, care apar formulate n legi scrise sau sistematizate n coduri i care marcheaz toate sectoarele administraiei publice. Aceste principii sunt ceea ce numim acquis comunitar neformulat. Acesta contribuie la ntrirea spaiului administrativ european i la europenizarea administraiilor publice naionale i a legilor acesteia, n statele membre UE.

Partea a-III-a Aspecte privind autonomia financiar a colectivitilor locale la nivel european 3.1 Consideraii generale privind finanarea colectivitilor locale

Dup ce mult timp au fost considerate drept accesorii ale finanelor statului, finanele locale au devenit o miz economic i politic n toate rile. Creterea cheltuielilor colectivitilor locale i problematica determinrii resurselor lor reprezint la ora actual o preocupare major a tuturor rilor. Oricare ar fi gradul de descentralizare al unei ri, relaiile financiare dintre stat i colectivitile locale sunt multiple si complexe. Ele reflect caracterul conflictual al aspectelor financiare ale descentralizrii ( sau ale regionalizrii). Chiar dac la prima vedere, descentralizarea este nsoit de numeroase avantaje ( ea ia mai bine in considerare nevoile cetenilor, satisface mai bine exigenele democraiei locale, permite respectarea identitilor locale, contribuie la mbuntirea eficacitii aciunii publice ), trebuie s recunoatem c dimensiunea sa financiar impune numeroase nuanri22 . n prezent, colectivitile locale dispun de surse financiare neadaptate sarcinilor crora trebuie s le fac fa, n condiiile unei conjuncturi de rigoare bugetar i ale unei presiuni fiscale globale care a atins un nivel considerat excesiv de ctre contribuabili din toate rile. De acea, guvernele centrale trebuie s acorde colectivitilor locale o autonomie i o responsabilitate financiar mai mare. Problematica referitoare la finanele publice locale se afl n centrul dezbaterilor politice actuale, deoarece toate statele membrele ale Consiliul Europei se confrunt cu problema armonizrii a dou tendine divergente: controlul i reducerea cheltuielilor publice; acordarea unei ct mai mari autonomii financiare colectivitilor locale. n toate aceste state se caut soluii de asigurare a unei repartizri ct mai echilibrate a resurselor financiare ntre diferitele niveluri de organizare administrativ, innd cont de rigoarea bugetar care se impune la toate nivelurile administraiei publice. Autonomia financiar reprezint condiia sine qua non a descentralizrii administrative. Un aspect primar n analiza descentralizrii fiscale este reprezentat de echilibrul ntre competenele autoritilor locale i resursele financiare necesare exercitrii acestor competene. ns autonomia financiar acordat colectivitilor locale poate fi nsoit i de riscul agravrii diferenelor existente ntre colectivitile srace i cele bogate din ansamblul teritoriului sau chiar din cadrul aceleiai regiuni, care ar putea conduce la situaia n care colectivitile locale mai srace s nu poat s asigure nici un minim de servicii descentralizate , vitale . Pentru aceasta este absolut indispensabil s facem apel la diferite mecanisme precum echilibrarea , care reprezint un mecanism indispensabil , primordial , care are drept obiectiv redistribuirea bogiei , reducerea inegalitilor ntre colectivitile locale. O autonomie financiar eficace implic un anumit grad de control al fluxurilor financiare de ctre colectivitile locale . Ea se refer la mrirea controlului autoritilor locale
22

Sauviat Agnes Lautonomie financiere et fiscale des colectivites locales en Europe. Approche theorique in Lautonomie des collectivites territoriales en Europe une source potentielle de conflits ? - texte reunite de Helene Pauliat cu ocazia Intalnirilor universitare regulate pentru administratie in Europa. , Editura Pulim, Presses Uuniversitaires de Limoges, p171

asupra resurselor financiare, fie n termeni de repartizare a cheltuielilor, fie de generare de venituri. Totui , existena autonomiei financiare nu trebuie s evite apariia unor riscuri de fractur teritorial.23 Ca urmare, autonomia financiar a colectivitii locale implic crearea unor sisteme ale finanelor publice locale eficace, echitabile i corelate cu necesitile i politicile statelor naionale. Obiectivul oricrui sistem de finanare a colectivitilor locale este de a le ajuta s se achite de obligaiile ce le revin ca puteri publice. Nici un sistem al finanelor publice locale nu este perfect. De altfel, la nivel local, nici un impozit, nici un sistem de tarifare sau de transferuri financiare nu este perfect. Mai mult dect att, un sistem care este eficace ntr-o ar nu este n mod necesar adaptat i n alt ar. Totui, dei nu exist un sistem universal sau ideal de finanare a colectivitilor locale, exist, cu siguran, anumite principii de care responsabilii politici trebuie s in cont n deciziile pe care le iau. Aceste principii sunt enunate n articolul 9 al Cartei Europene a Autonomiei Locale24, care prevede urmtoarele: Colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice naionale, la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune n mod liber, n exercitarea competenel or lor. - Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu competenele prevzut de Constituie sau de lege. - Cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din taxele i impozitele locale pentru care acestea au puterea de a fixa cota de impozitare, n limitele legii. - Resursele financiare de care dispun colectivitile locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat i evolutiv pentru a le permite s urmreasc, pe ct posibil, evoluia real a cheltuielilor bugetare aflate n competena lor. - Sprijinirea colectivitilor locale mai srace din punct de vedere financiar necesit punerea n funciune a unor mecanisme de redistribuire financiare sau a unor msuri echivalente destinate a corecta echitabil efectele repartiiei ilegale a resurselor poteniale de finanare, ct i a sarcinilor ce le revin. Asemenea mecanisme sau msuri nu trebuie s reduc libertatea de a opta a colectivitilor locale n domeniul lor de responsabilitate. - Colectivitile locale trebuie s fie consultate asupra modalitilor de atribuire a resurselor ce le revin prin redistribuire. - Pe ct posibil, subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie s fie destinate finanrii unor proiecte punctuale. Atribuirea de subvenii nu trebuie s aduc prejudiciu libertii fundamentale a politicii colectivitilor locale n propriul lor domeniu de competen. n scopul finanrii cheltuielilor de investiii, colectivitile locale trebuie s aib acces, n conformitate cu legea, la piaa naional de capitaluri Autonomia financiar a colectivitilor locale are o dubl dimensiune:

23 24

idem , p176 vezi Carta European a Autonomiei Locale a fost adoptat de Consiliul E uropei de la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 i ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/17.11.1997 (republicat n M.O. nr. 331/26.11.1997).

 Dimensiune juridic, care const n recunoaterea unei libere puteri de decizie a autoritilor locale, putere care nu trebuie s fie mpiedicat de un control foarte strict din parte statului; Dimensiune material, care const n posibilitatea colectivitilor locale de a-i asigura acoperirea cheltuielilor prin resurse proprii, fr s fie obligate s apeleze la transferuri din partea statului, pentru a-i echilibra bugetele. Aceste condiii de natur diferit se intercondiioneaz reciproc deoarece: Pe de o parte, volumul resurselor proprii necesare independenei materia-le depinde n mare msur de capacitatea juridic a autoritilor locale de a impune n mod liber introducerea unor noi impozite i taxe locale, de a fixa cotele i baza de impozitare; Pe de alt parte, puterea de a decide, de a acorda excepiile de la plata impozitelor sau de a modifica baza de impozitare n mod liber, influeneaz nivelul cheltuielilor pe care colectivitatea le poate suporta. ns independena material a unei colectiviti locale nu rezult n mod exclusiv din capacitatea sa de a aciona n ceea ce privete nivelul cheltuielilor i resurselor. O serie ntreag de alte condiii de natur divers condiioneaz situaia independenei materiale a unei colectiviti locale, ca de exemplu: - nivelul resurselor proprii poate fi influenat de jocul garaniilor constituionale sau de caracteristicile fizice i economice ale bazei de impozitare; - volumul cheltuielilor este puternic condiionat de transferurile de competene decise de ctre stat, fr acordarea unor compensaii financiare echivalente din partea acestuia. Gradul de autonomie local (i implicit financiar) a unei colectiviti locale este, n strns legtur cu ponderea veniturilor proprii n totalul veniturilor bugetelor locale, dar acest criteriu nu trebuie absolutizat, ntruct exist i excepii de state europene cu o democraie local extrem de dezvoltat, dar cu un sistem de finanare centralizat al administraiei publice locale. nzestrate cu competene descentralizate, colectivitile locale trebuie s fie n msur s arbitreze opiunile lor financiare , fr s fie ns supuse unui control de stat sau tehnic din partea altei autoriti. Colectivitile descentralizate trebuie s fie capabile s decid n mod liber nivelul cheltuielilor lor fr a fi constrnse n mod exagerat n ceea ce privete nivel ul resurselor. Pentru aceasta, veniturile i cheltuielile trebuie s fie adaptate unor exigene proprii care s nu duc la nclcarea libertii de administrare. n ceea ce privete cheltuielile , dihotomia clasic ntre cheltuieli obligatorii i alte tipuri de cheltuieli influeneaz puternic realitatea autonomiei financiare. Este indispensabil ca aceste cheltuieli considerate obligatorii de ctre statul central s fie n mod sistematic finanate, ceea ce n-ar afecta ns libertatea de administrare a colectivitilor locale. innd cont de ntinderea competenelor lor ( educaie, aciuni sociale , mediu, transport, dezvoltarea economic, amenajarea teritoriului, etc. ) colectivitile locale europene contribuie din ce n ce mai activ la dezvoltarea teritoriilor i la creterea economic. La nivel european, colectivitile locale constituie veritabili actori economici, cheltuielile lor ridicndu-se n 2001 ntre 1037 miliarde Euro , ceea ce reprezint 11,2% din PIB i 2300 Euro pe locuitor. Avnd n vedere diferenele dintre rile nou intrate i cele din Europa celor 15 n ceea ce privete cheltuielile locale pe locuitor( cu o medie ce variaz ntre 540 Euro n rile nou intrate i 2650 Euro n vechile state membre), putem ns s constatm c ponderea cheltuielilor publice locale n cadrul economiei este relativ comparabil n cele dou grupuri

de ri: respectiv 10% i 11,2% din PIB.25 n ceea ce privete Romnia , trebuie sa remarcam faptul ca , pe baza noii legislaii privind finanele autoritilor publice locale26 a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar i proporia corespunztoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (ntre 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5% i cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%). La nivel european , ponderea sectorului public local n PIB variaz ntre 0,8% n Malta i 30,2% n Danemarca . Aceste diferene se explic esenial prin mai multe aspecte: ntinderea competenelor locale, care este foarte redus n ri precum Malta i Cipru ( fiind singurele ri care nu au nici o competen n materie de educaie), sau mult mai extins n rile nordice ( ri n care ponderea cheltuielilor n PIB este foarte ridicat , datorit n principal competenelor pe care colectivitile locale le au n materie de remunerarea personalului din nvmnt sau gestiunea spitalelor). - modurile de gestiune i finanarea serviciilor publice locale ,care face ca n rile n care s-a recurs la delegri de servicii publice sau la punerea n practic de parteneriate public-privat pentru finanarea proiectelor , acest fapt a influenat puternic nivelul cheltuielilor locale ( de exemplu in Regatul-Unit al Marii Britanii). - structura de stat , prin care nelegem natura federal sau unitar a statului: astfel, n statele federale, anumite competente exercitate n statele unitare de ctre colectivitile locale sunt exercitate de ctre statele federate, i ca urmare cheltuielile locale sunt mai puin importante. n ceea ce privete cheltuielile publice locale de investiii, ele ating 139 miliarde Euro , adic 1,5 % din PIB-ul european. Ele reprezint aproape doua treimi din cheltuielile publice de investiii ( 61%) , ceea ce arata in mod concludent rolul central pe care l joac colectivitile locale n materie de infrastructuri publice. n rile nou intrate 27 , ponderea cheltuielilor locale de investiii in PIB (2 %) este superioar celei ntlnite in vechile state membre UE ( 1,5%), ceea ce atest importana eforturilor lor de investiii. In cursul ultimului deceniu , investiiile publice locale au progresat de o manier dinamic att n vechile state membre ( +4,8%), ct i n noile intrate ( +11%). Aceasta cretere spectaculoas a investiiilor din rile nou intrate se explic prin nevoile mari de investiii ale colectivitilor locale din aceste tari , in materie de amenajarea teritoriului ( transport n comun, drumuri, echipamente culturale i de petrecere a timpului liber, punerea n valoare a patrimoniului, amenajri urbane , etc. ), n sectorul educaiei ( construcia i ntreinerea instituiilor de nvmnt) i al mediului. Aceste nevoi de investiii sunt cu att mai mari cu ct aceste ri trebuie s aplice normele stabilite de directivele comunitare n materie de mediu.( vezi Directiva 2000/76/Ce privind incinerarea deeurilor care im pune valori limit de emisii de substane poluante n aer, Directiva 91/271/ CE privind apele reziduale urbane, care impune oraelor punerea in practica a unor sisteme de tratare a apelor uzate in aglomeraiile care rspund unor criterii definite de ctre directiv 28.

25

Les finances locales dans les dix pays adherant a l Union europeene in 2004, Dexia Editions ,october 2 003, p119
26

Au fost fcute cteva amendamente la Legea nr.69/1991 i la Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale.

27 28

idem , pag 33 Studiul Les finances locales dans vingt-cinq pays de lUnion europeenne, condus de Departament des Etudes et de la Documentation de Dexia Credit Local de ctre M.Falzon, M-P Perretti , A. Verdier sub responsabilitatea lui D.Hoorens, Dexia Editions, mai 2004

Cutarea calitii i pertinenei aciunii publice nu trebuie s fie mpiedicat prin constrngeri financiare care nu le sunt imputabile colectivitilor locale. Astfel orice transfer de responsabiliti de la stat ctre colectivitile locale trebuie s fie nsoit de transferul echivalent si concomitent de resurse financiare. Aadar acest transfer de resurse trebuie s corespund costului real al exercitrii noilor competente transferate. Colectivitile trebuie astfel s beneficieze de o marj de manevr suficient, deci de o real autonomie financiar pentru aceste cheltuieli, ceea ce devine miza adevrat a unei descentralizri reuite. n ceea ce privete autonomia financiar , nafar de mprumuturi , colectivitile locale se pot finana din urmtoarele surse de venituri: A. ncasri din tarife legate de gestiunea serviciilor publice locale ( sectorul apei potabile i a celor uzate, ntreinerea echipamentelor sportive si a instituiilor de cultura, transportul n comun, etc. ) ; Acestea ns rareori acoper costurile reale ale serviciilor furnizate. Ponderea ncasrilor tarifare este variabil de la o ara la alta, fiind mai importante pentru comune dect pentru nivelurile administrative intermediare , deoarece ele gestioneaz majoritatea serviciilor de proximitate. ncasrile din tarife pot oferi colectivitilor locale o marj important de manevr n msura n care acestea sunt libere de a fixa tarifele , ceea ce nu este ntotdeauna cazul. Totodat , fixarea tarifelor este n mod necesar limitat i de capacitatea contributiv a utilizatorilor de servicii publice. B. ncasri de pe urma exploatrii patrimoniului local ; Acestea sunt cu precdere mai importante n rile nou intrate. Ele provin, in principal, din vnzarea activelor i din gestiunea parcului locativ. C. ncasri fiscale proprii ; Cu excepia Maltei, n care colectivitile locale nu dispun de impozite exclusiv locale, exist un numr mare de impozite locale exclusive , care dein o pondere variat n totalul veniturilor locale, cele mai importante trei impozite fiind: impozitul funciar ,care se regsete n toate rile cu excepia Maltei i Suediei, i care se aplic asupra bunurilor imobiliare construite sau neconstruite. n ceea ce privete marjele de manevr, acestea sunt n general importante peste tot. Colectivitile locale au posibilitatea de a decide anumite exonerri i excepii de la plata impozitului, n limitele stabilite de ctre lege. Ele dispun, n egal msur, cel mai adesea de o marj de manevr asupra cotelor de impozitare ale impozitului funciar. n cele mai multe cazuri, cotele pot fi stabilite n cadrul unor limite stabilite de ctre stat la nivel naional. impozitul local asupra ntreprinderilor , care exista n doar unsprezece dintre ri i care poate lua mai multe forme: fie el este reprezentat de taxa funciar care se aplic doar ntreprinderilor ( aa cum este cazul Danemarcei i Irlandei ), fie el ia forma unui impozit local asupra ntreprinderii sau unei suprataxe ce se aplic impozitului naional asupra ntreprinderilor . Acest impozit se poate aplica asupra fondului de salarii ( Austria si Italia), sau asupra numrului de salariai ( Ungaria ), sau asupra valorii cadastrale a bunurilor imobiliare ( Danemarca si Irlanda ) , asupra valorii bunurilor de producie ( Frana ), asupra beneficiilor ( Germania, Italia, Luxemburg, Portugalia si Polonia) sau asupra sectoarelor de activitate, puterii electrice si suprafeei bunurilor imobiliare ( Spania). Bazele de impozitare ce se aplica asupra fondului de salarii, valorii bunurilor imobiliare, suprafeei bunurilor imobiliare si valorii bunurilor de producie permit colectivitilor s dispun de baze relativ stabile de la un an la altul , ceea ce nu este cazul i pentru bazele de impozitare aplicate asupra beneficiilor sau valorii adugate, care sunt mult mai sensibile la conjunctura economic. Marjele de manevr sunt n general importante. Baza de impozitare poate fi definit de ctre colectivitile locale, iar n ceea ce privete cotele de impozitare, colectivitile locale au n general marje de manevr importante , excepie fcnd Austria unde cota este impus de ctre stat. Astfel cotele de impozitare sunt fie stabilite n mod liber de ctre colectivitile

locale ( Germania , Luxemburg si Irlanda ), fie stabilite de ctre colectivitile locale n limitele stabilite de ctre stat. impozitul asupra venitului persoanelor fizice . Acolo unde exist , acest impozit furnizeaz ncasri importante colectivitilor locale beneficiare. Acest impozit exista doar n apte dintre ri ( Belgia, Danemarca, Spania, Finlanda , Italia , Regatul U nit ,si anume Scoia, si Suedia). Este n general vorba de un impozit adiional celui al Statului , de care beneficiaz fie doar un nivel de colectiviti locale ( comunele in Belgia si Finlanda, sau comunitile autonome in Spania si Marea Britanie ) sau mai multe ( in Danemarca, Italia si Suedia ).In mai multe tari ( Danemarca, Finlanda , Suedia ), colectivitile locale sunt libere s-i fixeze cotele de impozitare asupra impozitului pe venitul persoanelor fizice. n Belgia , Spania si Regatul Unit , cotele de impozitare sunt ncadrate . Exist evident o gama ntreag de alte impozite locale , de natura divers cum ar fi : taxele asupra tranzaciilor imobiliare, drepturile de succesiune , taxele turistice, taxele asupra cinilor, asupra publicitii, asupra vehiculelor, asupra vnzrilor de tutun i alcool , asupra profiturilor din jocuri de noroc sau taxele de eliberare a permiselor i licenelor, taxe asupra hotelurilor, pieelor sau activitilor turistice. Cel mai adesea , lista acestor impozite este definit prin lege , rare fiind cazurile n care colectivitile locale pot crea impozite locale ( cazul Germaniei , Belgiei sau comunitilor autonome din Spania). D. Transferurile fiscale primite din partea statului sau a altor niveluri administrative. Transferurile de venituri fiscale din partea Statului ( sau a statelor federate in cazul statelor federale ) acordate colectivitilor locale se practic n majoritatea rilor , mai precis n 19 ri din Uniunea Europeana: Germania, Austria, Danemarca, Spania, Estonia, Finlanda, Frana , Grecia, Ungaria, Italia , Letonia , Luxemburg, Polonia, Portugalia , Republica ceha , Regatul - Unit , Slovacia i Slovenia. Aceste transferuri reprezint o parte semnificativ a veniturilor locale n cea mai mare parte a rilor nou intrate. Impozitele partajate cel mai des utilizate sunt Impozitul naional asupra venitului, asupra societilor, TVA, impozitele asupra vehiculelor ,etc. Partea care revine colectivitilor locale variaz de la o tara la alta. Spre exemplu, in procentul din impozitul pe venit redistribuit este de 15% n Germania, 30% n Lituania, 56% n Estonia. n anumite ri nou intrate , aceste cote defalcate din impozitul pe venit pot varia de la un an la altul .Criteriile de atribuire pot varia i ele: n funcie de valoarea ncasat pe plan local, n funcie de mecanisme care in cont de nevoile de cheltuieli ce trebuie satisfcute, n funcie de veniturile colectate si criterii de echilibrare . E. Alocaiile atribuite colectivitilor locale Alocaiile reprezint fluxuri financiare destinate colectivitilor locale , provenind in principal de la statul central ( sau de la statele federate in cazul structurilor federale ). Ele pot proveni de asemenea de la Uniunea Europeana ( prin intermediul fondurilor structurale si apelurilor de ofertare ) si n, cazuri extrem de rare, de la alte colectiviti locale. Alocaiile provenind de la colectivitile locale iau, n general, forma unei subvenii de investiii pentru un proiect determinat, dar este uneori vorba i de transferuri de funcionare , cum este cazul Germaniei , unde comunele vars ctre arondismentul, n raza teritoriala a cruia se afla, o parte din ncasrile lor fiscale n compensaia competenelor exercitate n contul lor de ctre arondisment. n ri precum Danemarca , Letonia , Lituania, Polonia sau Suedia , anumite alocaii pentru echilibrare sunt finanate de nsi colectivitile locale.

Aceste alocaii pot fi clasificate pe mai multe categorii , i anume : alocaii pentru funcionare i alocaii de investiii, cele de funcionare constituind partea cea mai important a alocaiilor acordate colectivitilor locale , in majoritatea tarilor. - Alocaii globale i alocaii afectate, ce coexist n proporii variate n funcie de ara i de nivelul colectivitii. Alocaiile globale pot fi utilizate n mod liber de ctre colectivitile locale, n timp ce cele afectate au o destinaie prestabilit, ceea ce afecteaz libertatea de opiune a colectivitilor locale in domeniul lor propriu de competen. Ele sunt atribuite fie pentru exercitarea unei competene a colectivitilor locale ( de exemplu educaia), fie pentru efectuarea unei activiti specifice definita de ctre autoritatea care acorda alocaia, fie uneori , ele urmresc s orienteze aciunea colectivitilor locale ( cum este cazul alocaiei pentru ncurajarea fuziunilor sau cooperrii intercomunale , existente n Letonia i Estonia ). Alocaii acordate colectivitilor locale aflate n dificultate ce reprezint un caz particular de alocaii acordate in unele tari ( ca de exemplu Belgia, Estonia, Finlanda, Ungaria, Italia si Olanda ) fie colectivitilor care se confrunt cu dificulti financiare importante , fie celor care se afla n situaii dificile determinate de o rat a omajului ridicat, de scderea ncasrilor sau de situaia lor geografic particular. n ceea ce privete acordarea alocaiilor globale, criteriile de atribuire pot fi variate, urmrindu-se ajutorarea colectivitilor locale pentru a face fa cheltuielilor obligatorii sau pentru a furniza servicii de baz populaiei. Criteriile de repartizare cel mai des folosite sunt: numrul de locuitori , diferenele n ceea ce privete capacitatea fiscal, suprafaa , nevoile financiare, nivelul infrastructurii ( lungimea strzilor, a reelelor de ap i canalizare ), piramida vrstelor sau numrul de copii colarizai. Atribuirea difereniat a alocaiilor de ctre stat tuturor colectivitilor locale n funcie de anumite criterii , este, n multe ri completat de ctre alte tipuri de dispozitive prin care colectivitile locale finaneaz ele nsele mecanisme de egalizare a nevoilor i a veniturilor lor ( este cazul Danemarcei, Suediei, Letoniei, Lituaniei si Poloniei) . Colectivitile locale sunt uneori i ele asociate n definirea mecanismelor de repartizare a alocaiilor , fie n mod direct, fie prin asociaiile lor reprezentative. Marjele de manevr financiare ale colectivitilor locale sunt mai bune atunci cnd aceste alocaii asigur colectivitilor locale resurse previzibile , stabile si adaptate evoluiei sarcinilor crora ele trebuie s le fac fa . Ele pot fi ns alterate atunci cnd sumele alocaiilor atribuite colectivitilor locale nu integreaz pe deplin impactul financiar al dispoziiilor legislative referitoare la transferul competentelor de la stat ctre colectivitile locale. n unele ri ns, aceste costuri suplimentare sunt luate n considerare, n mod obligatoriu, atunci cnd se negociaz evoluia acestor alocaii ( exemplu Danemarca). F. Imprumuturile mprumuturile pot fi : 1. mprumuturi pe termen scurt care se refer la necesitile curente ale administraiei locale. Ele servesc acoperirii golurilor temporare de cas care apar atunci cnd exist un decalaj ntre ritmul ncasrii veniturilor i ritmul efecturii cheltuielilor.

Pn la ora actual ele s-au obinut fr dobnd de la trezoreria statului. Ele trebuie rambursate pn la terminarea exerciiului bugetar. Valoarea lor nu poate depi 5% din veniturile estimate a se ncasa n anul fiscal (exerciiul bugetar) respectiv. 2. mprumuturi pe termen mediu i lung Instrumentele datoriei sunt creditele bancare i obligaiunile municipale. Serviciul anual al datoriei (reprezentnd ratele scadente, dobnzile i comisioanele, inclusiv la mprumutul care urmeaz a fi angajat) nu poate depi 20% din veniturile curente, inclusiv cota defalcat din impozitul pe venitul global. nclcarea acestei condiii duce automat la instituirea unui control special din partea Curii de Conturi. Garantarea mprumutului se poate face fie cu bunuri aparinnd domeniului privat al colectivitii (n acest sens legea 213/1998 reglementeaz proprietatea public i regimul juridic al acesteia, stabilete categoriile de bunuri care aparin domeniului public, ns punerea ei n aplicare a fost tergiversat mult timp, fapt ce a ngreunat posibilitatea autoritilor locale de a garanta mprumuturi cu bunuri aparinnd domeniului privat al colectivitii). A doua modalitate de garantare a mprumutului o reprezint garantarea cu veniturile viitoare. Deocamdat, legea finanelor locale afirm c mprumuturile se pot garanta din orice surs de venit, cu excepia transferurilor cu destinaie special. Veniturile se deosebesc ntre ele prin gradul de predictibilitate: veniturile cu grad mare de predictibilitate sunt veniturile curente, n special impozitul pe cldiri, terenuri, mijloace de transport de la persoane fizice i juridice; veniturile cu grad mediu sunt cotele defalcate din impozitul pe salarii i sumele defalcate din impozitul pe venit primite ca sume de echilibrare; veniturile cu grad mic sunt veniturile cu destinaie special. Din punct de vedere al creditorului, gradul de risc al mprumutului este invers proporional cu gradul de predictibilitate a veniturilor care stau la baza acordului de garantare. n principiu, acordul de garantare trebuie s aib n vedere dou elemente: gradul de colectare a veniturilor, calculat n raport cu debitele (obligaiile de plat calculate); gradul de predictibilitate al veniturilor. n cazul garantrii cu venituri de natura impozitelor locale, acordul trebuie s prevad i nivelul minim al impozitelor care ar putea s asigure rambursarea mprumutului pe ntreaga perioad de creditare. Evaluarea solvabilitii i riscului de creditare a unei administraii locale Evaluarea riscului de creditare se face pe dou niveluri:

un nivel general, care ia n considerare factorii economici, instituionali, performanele financiare i bugetare i chiar factorii politici; un nivel specific, care ia n considerare factorii legai direct de investiia care urmeaz a se finana prin mprumut. n legtur cu acest nivel se va avea n vedere: fezabilitatea tehnic a proiectului; oportunitatea i eficiena proiectului; capacitatea proiectului de a produce venituri dup finalizare; modalitatea de garantare a creditului; capacitatea administraiei de a finaliza la timp proiectele.

Agenia de rating Standard&Poors propune urmtoarele teme de analiz pentru comunitile locale: I. Structura sistemului instituional i organizarea administrativ a colectivitilor locale, care se refer la: 1. mediul de reglementare instituional, legturile dintre autoritile locale i stat, precum i cele dintre diferitele niveluri administrative locale; 3. relaiile financiare dintre stat i colectivitile locale i sistemul de echilibrare a sistemul de susinere a unei colectiviti aflate n dificultate (Curtea de Conturi oblig bugetelor locale proprii prin intermediul transferurilor; 4. colectivitile aflate n incapacitate de plat s alctuiasc un plan de redresare pe 2 ani i s i reduc cheltuielile, iar n contrapartid aceste colectiviti pot obine mprumuturi cu dobnd de la trezoreria statului); 5. sistemul de management i politica general a colectivitilor (procedurile de control intern sau de control al instituiilor i societilor comerciale aflate n subordine; rigoarea politicii financiare i bugetare). II. Structura economiei locale - se are n vedere: 1. 2. 3. 4. 5. caracteristicile demografice; compoziia sectorial a economiei locale; structura i evoluia populaiei active i a omajului; nivelul venitului mediu i al PIB - ului pe cap de locuitor; evoluia recent i perspectiva de cretere a economiei locale. III. Rezultatele bugetare i flexibilitatea bugetar se urmrete: 1. Structura i evoluia ncasrilor capacitatea colectivitii de a genera noi venituri; ponderea veniturilor proprii curente n veniturile totale;

analiza sarcinii fiscale prin compararea nivelului impozitelor locale cu nivelul mediu naional sau cu nivelul mediu pe grupa de localiti din care colectivitatea face parte. Aici se pot face comparaii ntre colectiviti n ceea ce privete volumul veniturilor proprii pe locuitor. 2. Fiscalitatea local i marja de manevr fiscal nivelul mediu ponderat al impozitelor locale; gradul de predictibilitate al impozitelor locale; gradul de colectare al impozitelor locale ; senzitivitatea impozitelor i taxelor locale se calculeaz ca fiind ponderea impozitelor n venitul mediu anual pe locuitor. 3. Structura i evoluia cheltuielilor operaionale

4. Amplitudinea diferenelor dintre prevederile bugetare (att la venituri, ct i la cheltuieli) i rezultatele finale (ncasri realizate sau pli efective) obinute din execuia bugetar. 5. Programul investiional i anume obiectivele aflate n curs de execuie i previziunile pe termen mediu de noi obiective de investiii 6. Practica de finanare i evoluia autofinanrii IV. Structura financiar 1. Nivelul ndatorrii i evoluia acesteia pe termen scurt i mediu; 2. Situaia i politica n domeniul lichiditilor (managementul trezoreriei sau al cashflow-ului); 3. Evoluia angajamentelor n afara bilanului (garaniile acordate companiilor de subordonare local sau instituiilor publice subordonate).

3.2 Indicatori economico- financiari pentru colectivitile locale

Continuarea acestui proces de descentralizare/deconcentrare vizeaz o mbunatire a managementului serviciilor publice i o cretere a calitii acestora. Aceasta va asigura o al locare mai coerent a responsabilitilor, resurselor financiare i drepturilor legate de serviciile oferite. Procesul de descentralizare include un transfer de responsabiliti, un transfer de competenelor decizionale i o ntrire a autonomiei financiare a autoritilor locale. Descentralizarea financiar este o component importanta a acestui proces de descentralizare deoarece autoritile publice locale dein cele mai complete informaii, pe baza crora pot lua decizii mai bine justificate dect organele de specialitate de la nivel central, att n colectare ct i n alocarea resurselor financiare.

Pentru evaluarea eficienei managementului administraiei publice locale este necesar adoptarea unui set de indicatori economico - financiari, pentru a analiza performanele, urmrirea modului n care se implementeaz obiectivele reformei, a procesului de descentralizare, putnd constitui totodat un fundament n procesul decizional dar i o analiz a autoritilor administraiei publice locale pentru a accesa credite sau alte surse de finanare. Msurarea performanei este un proces obiectiv i sistematic de culegere, transmitere i prelucrare a informaiilor, pentru a determina ct de eficiente i eficace sunt serviciile furnizate de administraia local i dac obiectivele acesteia au fost ndeplinite. Un astfel de sistem de msurare a performanei, n condiiile unei administrri corespunztoare, poate avea multe avantaje pentru administraia public local: asigur suportul informaional necesar pentru fundamentarea i adoptarea deciziilor; faciliteaz planificarea strategic i operaional precum i consolidarea instituional; mbuntete formularea politicilor de dezvoltare local, prin furnizarea ctre decideni a unor analize detaliate i fundamentate privind nevoile de servicii, necesitatea realocrii resurselor existente sau modaliti de atingere a obiectivelor propuse dar i evaluarea performanelor; asigur o transparen decizional, conducnd la o creterea a ncrederii populaiei n administraia public local, demonstrnd eficacitatea serviciilor furnizate n raport cu resursele alocate; furnizeaz managerilor o modalitate sistematic de a detecta punctele tari i punctele slabe ale unei administraii locale; furnizeaz mijloacele necesare identificrii n timp util a deficienelor; permite realizarea unui program continuu de prognozare, planificare, programare, analiz, coordonare, control i evaluare; mbuntete procesul bugetar, prin posibilitatea lurii unor decizii obiective privind alocarea i redistribuirea resurselor, reducerea costurilor i procesul investiional; este util n evaluarea performanei personalului din administraia public local; este util pentru realizarea unor analize a autoritilor administraiei publice locale pentru a accesa credite sau alte surse de finanare (ncheierea unor parteneriate public private, ntocmirea unor proiecte pentru finanri nerambursabile) i nfiinarea unor societi comerciale de utilitate public; analiza strii financiare a unei autoriti a administraiei publice locale este util i pentru procesul de planificare a investiiilor (starea financiar a unei administraii publice locale poate fi descris ca diferen ntre necesarul de cheltuieli i resursele disponibile); ofer informaii despre credibilitatea financiar a unei autoriti a administraiei publice locale; este util pentru monitorizarea modului de implementarea a reformei, n special a procesului de descentralizare; Indicatorii economico-financiari fac parte integrant din sistemul de msurare a performanei, care include: definirea obiectivelor pe care programul intenioneaz s le ndeplineasc, msurarea performanei programului n raport cu obiectivele propuse i compararea rezultatelor obinute cu acestea, comunicarea n timp util decidenilor, stabilirea eventualelor abateri pozitive sau negative n vederea adoptrii unor noi decizii cu caracter corectiv sau profilactic. Construirea unui sistem de msurare a performanei presupune respectarea unor criterii eseniale vital managementului din administraia public local, avnd n vedere necesitatea consolidrii funciei decizionale, respectiv: utilitatea, disponibilitatea informaiilor

primare, validitatea, claritatea, acurateea, relevana fa de obiective, realismul, oportunitatea (furnizarea la timp a informaiilor ctre decideni), sigurana, precizia i specificitatea. De calitatea procesului decizional depinde modul de realizare a obiectivelor asumate n condiii de eficien. Indicatorii financiari i bugetari specifici administraiei locale reprezint o parte a sistemului de msurare a performanei. Aceti indicatori reflect capacitatea financiar i bugetar a administraiei locale i eficiena managementului financiar. Managementul financiar al administraiei publice are, n contextul descentralizrii, dou obiective strategice: obinerea unui buget echilibrat, sustenabil n timp, capabil s asigure administraiei locale furnizarea unor servicii publice de calitate n beneficiul cetenilor precum i creterea solvabilitii financiare a administraiei locale, astfel nct s se asigure o finanare optim i echilibrat a unei dezvoltri durabile. Indicatorii economico financiari specifici administraiei publice locale pot fi mprii n 3 categorii: indicatori ai veniturilor, indicatori ai cheltuielilor i indicatori ai rezultatelor/performanelor, astfel: I. Indicatori ai veniturilor: 1) Gradul de autofinanare a administraiei publice locale 2) Capacitatea administraiei publice locale de a genera venituri 3) Gradul de colectare a veniturilor proprii 4) Venituri proprii/cap de locuitor 5) Impozit pe cldiri/cap de locuitor 6) Venituri fiscale/cap de locuitor 7) Venituri din administrarea domeniului public/cap de locuitor 8) Gradul de autonomie decizional 9) Impozitul pe venitul global/cap de locuitor 10) Gradul de dependen a bugetului local de bugetul de stat 11) Capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a accesa fonduri nerambursabile II. Indicatori ai cheltuielilor 1) 2) 3) 4) Rigiditatea cheltuielilor Capacitatea de investire Ponderea cheltuielilor cu autoritile publice n total cheltuieli Ponderea cheltuielilor cu nvmntul n total cheltuieli din care: a. ponderea cheltuielilor pentru nvmnt n total cheltuieli b. cheltuielile pentru nvmnt pe elev; c. Ponderea cheltuielilor materiale n total cheltuieli cu nvmntul; d. Ponderea cheltuielilor de personal n total cheltuieli cu nvmntul; e. Ponderea cheltuielilor de capital n total cheltuieli cu nvmntul; 5) Ponderea cheltuielilor cu sntatea n total cheltuieli 6) Ponderea cheltuielilor cu cultura, religia i sportul n total cheltuieli din care: a. ponderea cheltuielilor pentru cultura, religie i sport n total cheltuieli b.cheltuiala medie pentru cultur pe locuitor 7) Ponderea cheltuielilor cu asistena social n total cheltuieli din care: a. ponderea cheltuielilor cu protecia copilului n total cheltuieli cu asistena social;

b. ponderea cheltuielilor cu susinerea persoanelor cu handicap n total cheltuieli cu asistena social; c. ponderea cheltuielilor cu persoanele beneficiare (venit minim garantat + alte ajutoare sociale) n total cheltuieli cu asistena social; d. Cost mediu/persoan asistat din care d1. Cost mediu/copil asistat d2. Cost mediu/persoan cu handicap d3. Cost mediu/persoan beneficiar (de venit minim garantat + alte ajutoare sociale) 8) Ponderea cheltuielilor cu serviciile, dezvoltarea public i locuine n total cheltuieli 9) Ponderea cheltuielilor cu agricultura n total cheltuieli 10) Ponderea cheltuielilor cu transporturi i comunicaii n total cheltuieli 11) Cheltuieli de capital (investiii)/cap de locuitor 12) Capacitatea de ndatorare actual i previzionat 13) Datoria pe cap de locuitor fa de venituri pe cap de locuitor 14) Ponderea cheltuielilor cu bugetele locale n total cheltuieli cu bugetul consolidat al statului sau al judeului III. Indicatori ai rezultatelor/ performanelor 1) 2) 3) 4) Capacitatea de management financiar Efortul fiscal al unitii administrativ teritoriale Rezerve operaionale Deficitul primar

3.2.1 INDICATORI AI VENITURILOR Indicatori ai veniturilor sunt indicatori care reflect existena unui anumit nivel al veniturilor i msura n care administraia public local are control asupra veniturilor locale. 1. Gradul de autofinanare a administraiei publice locale Definiie: Gradul de autofinanare reprezint gradul de acoperire a cheltuielilor totale din venituri proprii (venituri fiscale i nefiscale pentru care autoritile administraiei publice locale au competen de stabilire, urmrire, control i ncasare) VP Formul: GA = --------- x 100 TV GA Vp = grad de autofinanare = venituri proprii

Tv = total venituri Interpretare: GA - Rezultatul este favorabil cu ct acest indicator se aproprie de 100%; Reflect:

 gradul de autonomie financiar al comunitilor locale; calitatea managementului financiar al administraiei publice locale; preocuparea autoritilor administraiei publice locale pentru stabilirea bazei de impozitare i colectare a veniturilor proprii; Acest indicator n mod deosebit este influenat de: capacitatea administraiei publice locale de a genera venituri proprii; legislaia fiscal; descentralizarea activitilor de la nivel central ctre comunitile locale nsoite de surse; ponderea transferurilor de la bugetul de stat. 2. Capacitatea administraiei publice locale de a genera venituri Definiie: capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a genera venituri, poate fi definit ca pondere a veniturilor proprii (venituri fiscale i nefiscale care sunt sub controlul autoritilor locale i cotele din impozitul pe venit colectat la nivelul unitii administrativ teritoriale 36%) - care reflect dezvoltarea economiei locale - n total venituri bugetare aferente autoritilor administraiei publice locale. VP + cote IVG Formul: CGV = ---------------- x 100 TV CGV = capacitatea de a genera venituri Vp + cote IVG = venituri proprii i cotele din impozitul pe venit colectate la nivelul unitii administrativ teritoriale TV = total venituri Interpretare: CGV reflect credibilitatea financiar a unei uniti administrativ teritoriale, autonomia ei financiar fiind cu att mai mare cu ct nivelul acestui indicator tinde spre 100%. Autoritile locale trebuie s exercite un riguros control asupra veniturilor proprii, fiind n gestiunea acestora, dar mai puin pot controla sursa din cota de impozit pe venit, competena de urmrire a acestei surse de venit fiind a administraiei centrale prin serviciile deconcentrate. Acesta este un indicator general i poate fi analizat n analitic pe structur de venituri proprii. Acest indicator este influenat de: procentul de venituri din impozitul pe proprietate, care reflect vigoarea economiei locale sau slbiciunea acesteia; procentul de venituri fiscale din totalul veniturilor. Aceste venituri reprezint o surs sigur la dispoziia autoritilor locale, cuprinznd impozitul pe proprietate, alte impozite i taxe de la populaie, alte ncasri i impozite directe, taxe de autorizare, etc.; ponderea veniturilor din concesiuni i nchirieri din dividente, vrsminte din impozitul pe profit, care arat modul de administrare a domeniului public i privat al unitii administrativ teritoriale; venituri curente pe cap de locuitor;

Cu ct o unitate administrativ - teritorial este mai dezvoltat din punct de vedere economic cu att acest indicator este mai mare.

3.

Gradul de colectare a veniturilor proprii

Definiie : Gradul de colectare a veniturilor proprii reprezint nivelul ncasrii veniturilor proprii, la o anumit perioad, comparativ cu prevederile bugetare ale perioadei corespunztoare. RVp Formula : Gr.CVp = -------- x 100 PVp Gr.CVp = grad de realizare a veniturilor proprii RVp = realizri venituri proprii PVp = program venituri proprii Interpretare: Gr.CUp reflect capacitatea autoritilor locale de a colecta i stabili corect veniturile proprii. Cnd indicatorul tinde spre 100% se poate aprecia c gradul de colectare a veniturilor proprii este optim. Cu ct este mai mare gradul de colectare a veniturilor proprii, cu att managementul financiar este mai eficient. Nivelul indicatorului este influenat de: o corecta fundamentare a bazei de impozitare; cunoasterea si practicarea corecta a procedurilor de identificare, stabilire, urmarire si incasare; o buna cunoastere a tendintelor si a politicilor fiscale; competena profesional a specialitilor din domeniu, precum i dotarea tehnic (sistem informatic); Acest indicator care se situeaza cu tendin spre 1 reflect inversul celor prezentate anterior sau: supradimensionarea programului de venituri; slaba preocupare a autoritilor pentru colectarea veniturilor; creterea numrului platitorilor persoane juridice ce se afla n incapacitate de plat; diminuarea puterii contribuabilului (persoane fizice) de a - i achita obligaiile fa de bugetul local. Este influenat de urmtorii factori: competen n stabilirea veniturilor proprii; organizarea n ncasarea veniturilor proprii; control n derularea procesului de stabilire i ncasare a veniturilor proprii instabilitatea legislativ; dezvoltarea economic; capacitatea contribuabililor de a-i achita obligaiile de plat

Este un indicator folosit la fundamentarea bugetelor locale dar i n analiza execuiei bugetare. 4. Venituri proprii/cap de locuitor Venituri proprii Definiie: Veniturile proprii reprezint suma global ncasat n urma aplicrii prevederilor legale n vigoare n ceea ce privete impozitele i taxele locale stabilite de ctre administraia public local. Formula de calcul: Venituri proprii = Venituri fiscale + Venituri nefiscale + Diverse venituri + Venituri din capital Venituri proprii/cap de locuitor Definiie: Veniturile proprii pe cap de locuitor reprezint contribuia populaiei n ceea ce privete impozitele i taxele locale stabilite de ctre autoritile publice locale pe cetean al comunitii. Formula de calcul: Vp Vp/cap de loc. = -----NL

Vp NL

= Venituri proprii = Numr locuitori

Interpretare: Veniturile proprii pe cap de locuitor arat gradul de dezvoltare economic al fiecrei autoriti publice locale. Acest indicator poate fi utilizat pentru a realiza comparaii ntre administraii publice locale de diferite mrimi. 5. Impozit pe cldiri/cap de locuitor

Definiie: Este indicatorul, care arat gradul de dezvoltare a proprietii administrativ - teritoriale. Impozitul pe cldiri pe cap de locuitor se calculeaz ca raport ntre suma din impozitul pe cldiri colectat la nivelul colectivitii locale i numrul populaiei acelei colectivitii. SIC Formul: IC = -------NL

IC = Impozitul pe cldiri pe cap de locuitor SIC = Suma din impozitul pe cldiri colectat N.L = Numrul de locuitori Acest indicator- impozit pe cldiri pe cap de locuitor este doar o parte a mpozitului pe proprietatea privat i se colecteaz att de la persoane fizice, ct i de la persoane juridice. Cu ajutorul acestui indicator se pot face comparaii privind nivelul de dezvoltare al proprietii private ntre unitile administrativ - teritoriale din cadrul judeelor, ct i ntre judee. 6. Venituri fiscale/cap de locuitor

Veniturile fiscale sunt: 1. Impozitul pe profit de la regiile autonome i societile comerciale de sub autoritatea consiliilor judeene. 2. Impozite i taxe de la populaie: - Impozit pe cldiri de la persoane fizice; - Taxe asupra mijloacelor de transport deinute de persoane fizice; - Impozit pe terenuri de la persoane fizice; - Alte impozite i taxe de la populaie. 3. Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat 4. Impozitul pe cldiri i terenuri de la persoane juridice a. Impozitul pe cldiri de la persoane juridice b. Impozitul pe terenuri de la persoane juridice 5. Alte impozite directe:

a) Taxa asupra mijloacelor de transport deinute de persoane juridice; b) Impozitul pe terenul agricol c) Alte ncasri din impozite directe. 6. Impozitul pe spectacole 7. Alte impozite indirecte: a) Taxe i tarife pentru eliberarea de licene i autorizaii de funcionare; b) Taxe judiciare de timbru; c) Taxe de timbru pentru activitatea notarial; d) Taxe extrajudiciare de timbru; e) Alte ncasri din impozite indirecte; Definiie: Reprezint raportul dintre veniturile fiscale (totalitatea taxelor i impozitelor locale) realizate n unitatea administrativ teritorial i numrul de locuitori. Vf Formul: ------NL Vf = venituri fiscale NL = numr de locuitori Interpretare: Taxele i impozitele locale sunt surse permanente i sunt n majoritate sub controlul administraiilor locale. Acest indicator arat nivelul fiscalitii locale i politica fiscal practicat de administraia public local. Acest indicator permite de asemenea

comparaii ntre diferite administraii publice locale pentru a determina efortul fiscal al membrilor comunitii fa de alte comuniti. 7. Venituri din administrarea domeniului public/cap de locuitor Definiie: Reprezint raportul ntre veniturile realizate din administrarea domeniului public i numrul de locuitori. Va Formul: ----NL Va = venituri din concesionri, nchirieri, din dividente, vrsminte i din impozitul pe profit de la regii autonome i societi comerciale NL = numr de locuitori Interpretare: Reflect modul de preocupare a autoritilor administraiei publice locale de a realiza venituri din administrarea domeniului public i privat, de a nfiina societi comerciale generatoare de venituri i dezvoltare local. Acest indicator este influenat de: de volumul patrimoniului public i privat al unitii administrativ teritoriale, de calitatea deciziei privind modul de administrare a domeniului public i privat prin respectarea legislaiei i a principiilor transparenei i concurenei; de fondurile financiare alocate pentru nfiinarea societilor comerciale generatoare de venituri, care s asigure cetenilor servicii publice de calitate; 8.Gradul de autonomie decizional Definiie: Gradul de autonomie decizional se calculeaz ca raport ntre veniturile fr o destinaie (depersonalizate) i totalul veniturilor. VD Formul: GAD = --------- x100: TV G.A.D = Gradul de autonomie decizional V.D. = Venituri fr destinaie depersonalizate (venituri proprii, cote din I.V.G, sume defalcate de la bugetul de stat i sume din cota de 17% de la consiliile judeene pentru echilibrarea bugetelor locale) T.V. = Total venituri Interpretare Acest indicator reflect gradul de autonomie decizional al autoritilor administraiei publice locale n repartizarea cheltuielilor, iar mrimea acestui indicator arat nivelul de autonomie local, cu ct acesta este mai ridicat cu att dependena administraiei publice locale fa de stat este mai mic, iar colectivitile locale au automonie mai mare n stabilirea prioritilor la cheltuieli pe destinaii. Factori de influen asupra acestui indicator pot fi: structura veniturilor proprii ale administraiei publice locale; cuantumul cotelor din impozitul pe venit ce revin autoritii administraiei publice locale; modul de colectare al veniturilor proprii; dezvoltarea economic local;

 cuantumul sumelor de echilibrare de la bugetul de stat i din cota de IVG de la consiliul judeean; politica de echilibrare a bugetelor locale (criterii, fonduri speciale etc.) politica fiscal 9.Impozitul pe venitul global/cap de locuitor Impozitul pe venitul global este o surs a bugetului de stat, care are ca arie de cuprindere toate judeele, fiind mult mai echilibrat ntre judee fa de alte surse ale bugetului de stat (TVA, accize, impozit pe profit etc.) Definitie: Reprezint raportul dintre suma din cota din impozitul pe venitul global realizat n unitatea administrativ teritorial i numrul de locuitori. I.V.G. Formula: ----------N.L. IVG = suma din cota din impozitul pe venitul global colectat la nivelul unitii administrativ teritoriale ce revine acesteia NL = numr de locuitori Interpretare: Acest indicator mpreuna cu indicatorii specifici domeniului ajut la efectuarea de studii referitoare la: dezvoltarea localitii i activitatea economic; gradul de ocupare al forei de munc; efectele unor procese de restructurare ce pot produce reduceri ale ncasarilor din acest impozit. Nivelul acestui indicator pe unitate administrativ teritorial poate fi utilizat ca i criteriu de repartizare intrajudeean a sumelor de echilibrare. n acelai timp poate constitui criteriu de repartizare a sumelor de echilibrare alocate din bugetul de stat pe judee prin utilizarea indicatorului la nivel de ar n comparaie cu indicatorul pe jude. Repartizarea se va realiza prin echilibrare, raportndu-se la media pe ar. 10. Gradul de dependen a bugetului local (al unitii administrativ teritoriale) fa de bugetul de stat Definiie: Indicatorul arat ct de dependent din punct de vedere financiar este unitatea administrativ teritorial fa de bugetul de stat. V.B.S. Formul: G.D.B.L. = ---------- x 100 T.V. G.D.B.L. = grad de dependen al bugetului local fa de bugetul de stat V.B.S. = venituri de la bugetul de stat T.V. = total venituri Veniturile de la bugetul de stat cuprind: sume defalcate din unele venituri pentru echilibrarea bugetelor locale, sume defalcate din unele venituri cu destinaie special, sume de echilibrare de la consiliile judeene, transferuri i subvenii precum i fonduri speciale.

Interpretare: Acest indicator reflect gradul de dependen financiar al unitii administrativ teritoriale fa de bugetul de stat pentru realizarea serviciilor publice ce sunt n competena acestora, pentru colectivitile respective. Rezultatul indicatorului este favorabil cnd este mai mic, cu tendina spre zero. Mrimea acestuia este influenat de: cuantumul veniturilor proprii; ponderea veniturilor din cota din impozitul pe venit n total venituri; de gradul de colectare a veniturilor proprii; de dezvoltarea local; de structura surselor de venituri stabilite prin lege pentru bugetele locale; cuantumul, numrul i volumul de sume de la bugetul de stat cu destinaie special; de criteriile de repartizare i echilibrare a fondurilor financiare de la bugetul de stat; 11. Capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a accesa fonduri nerambursabile

Definiie: Capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a accesa fonduri nerambursabile i implementa proiecte cu impact asupra dezvoltrii locale durabile. F.N. Formul: CAFN = -------- x 100 T.V. CAFN = capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a accesa fonduri nerambursabile F.N. = fonduri nerambursabile T.V. = total venituri Interpretare: Acest indicator reflect capacitatea i preocuparea autoritilor administraiei publice locale de a atrage surse alternative pentru finanarea dezvoltrii locale i a serviciilor publice, n vederea ndeplinirii obiectivelor comunitii locale. Factori care influeneaz nivelul acestui indicator: capacitatea instituional organizatoric; capacitate profesional; acces la informaii; asigurarea surselor financiare pentru cofinanarea proiectelor; decizia politic;

3.2.2 . INDICATORI AI CHELTUIELILOR Indicatori ai cheltuielilor sunt indicatori care arat gradul de flexibilitate n alocarea resurselor pentru diferite destinaii.

1. Rigiditatea cheltuielilor Definiie: Se determin ca raport ntre cheltuielile de personal i total cheltuieli x 100. Acest indicator arat ct de limitat este autonomia decizional a autoritilor administraiei publice locale n prioritizarea cheltuielilor, ntruct trebuie s asigure mai nti funcionarea autoritilor i numai dup aceea s aloce sume pentru celelalte activiti i pentru dezvoltare. Cp Formula: ------ x 100 TC CP = cheltuieli de personal TC = total cheltuieli Interpretarea: Acesta reflect fondurile financiare alocate resurselor umane pentru ndeplinirea atribuiilor ce revin administraiei publice locale. Acest indicator poate fi utilizat att n interiorul unui capitol bugetar ct i pe ansamblul bugetului. Asigurarea funcionarii unei autoriti presupune printre altele existena unui numr minim de personal. n procesul de prioritizare a cheltuielilor, asigurarea cheltuielilor de personal trebuie avut n vedere ca i cheltuiala indispensabil. Meninerea ntre anumite limite a cheltuielilor de personal poate constitui un element de politic bugetar. n acelasi timp, indicatorul poate fi utilizat mpreun cu ali indicatori specifici administraiei locale n realizarea unor analize diagnostic. n situaia n care resursele se menin la un anumit nivel n condiiile n care necesitile de alocare a unor fonduri cresc, cheltuielile de personal se constituie n tr-un element de rigiditate care conduc la creterea nivelului indicatorului. Reducerea ponderii cheltuielilor de personal n total cheltuieli reliefeaz de regul, mbunatirea managementului, urmare: - creterii veniturilor cu directionarea creterii ctre dezvoltare; - schimbrii politicilor de alocare; - revizuirii competenelor. Este influenat n principal de urmtoarele: responsabilitile transferate administraiei publice locale; nivelul de pregtire profesional; gradul de informatizare a activitii administraiei publice locale; sumele alocate pentru perfecionarea personalului; proceduri i standarde de calitate; 2. Capacitatea de investire Definiie: Reprezint raportul dintre cheltuielile de capital i total cheltuieli*100 reliefnd ct a afectat o autoritate local dezvoltrii locale, n dinamic sau ntr-un an bugetar. Cc Formula: ------ x 100 CC TC = cheltuieli de capital

TC

= total cheltuieli

Interpretarea rezultatelor: Utilizarea acestui indicator n practica bugetara poate oferi informaii utile i necesare pentru stabilirea de politici bugetare pe termen mediu i lung i n prioritizarea cheltuielilor. n acelai timp, n paralel cu utilizarea altor indicatori poate controla tendina de alocare a resurselor ctre cheltuielile de functionare n detrimentul celor de dezvoltare. Indicatorul poate fi folosit in doua variante: Pentru a determina capacitatea de investire din resursele bugetului propriu; n formula nu vor fi introduse cheltuielile realizate din fonduri atrase (finanri externe, credite, etc.); n masura n care prin intermediul acestui indicator se dorete a cuantifica calitatea managementului administraiei respective, n formula pot fi introduse i cheltuielile realizate din fonduri atrase. Acest indicator este inflenat de: strategia de dezvoltare a unitii administrativ teritoriale; strategia de dezvoltare sectorial; politica bugetar i fiscal a unitii administrativ teritorial; capacitatea unitii administrativ teritorial de a atrage surse alternative pe ntru investiii; asigurarea fondurilor financiare necesare pentru cofinanarea proiectelor; capacitatea instituional; managementul instituiei;

Ponderea cheltuielilor cu autoritile publice n total cheltuieli Definiie: Ponderea cheltuielilor autoritilor executive se poate calcula ca raport ntre cheltuielile pentru autoritile executive i total cheltuieli prevzute n buget. C. AE Formula: PC AE = ------------ x 100 T.C. PC AE = ponderea cheltuielilor autoritilor executive C. AE = cheltuielile pentru autoritile executive T.C. = total cheltuieli

Interpretare: Indicatorul reflect politica administraiei publice locale de a gospodri fondurile de care dispune, pentru asigurarea unei bune funcionri a acesteia. Este influenat de o serie de factori cum ar fi: legislaia n domeniul salarizrii personalului; fluctuaia preurilor i tarifelor; politica de resurse umane; perfecionarea personalului; managementul instituiei;

 transmiterea de noi competene; Not: Indicatorul prezentat poate fi detaliat pe structur de cheltuieli: personal, materiale, capital. Ponderea cheltuielilor cu nvmntul n total cheltuieli Cheltuielile pentru nvmnt alocate de administraiile locale pot fi reflectate i prin ali indicatori: a. Ponderea cheltuielilor pentru nvmnt n total cheltuieli b. Cheltuielile pentru nvmnt pe elev c. Ponderea cheltuielilor materiale n total cheltuieli cu nvmntul d. Ponderea cheltuielilor de personal n total cheltuieli cu nvmntul e. Ponderea cheltuielilor de capital n total cheltuieli cu nvmntul a. Ponderea cheltuielilor pentru nvmnt n total cheltuieli

Definiie: Ponderea cheltuielilor pentru nvmnt se calculeaz ca raport ntre cheltuielile totale alocate prin buget pentru nvmnt i total cheltuieli. C.. Formula: P.C.. = -------- x 100 T.C.. P.C.. = ponderea cheltuielilor pentru nvmnt n total cheltuieli C.. = cheltuieli alocate pentru nvmnt n cursul unui an (cuprind cheltuieli curente i de capital) T.C.. = cheltuielile totale prevzute n buget pentru un an Indicatorul se calculeaz i la cheltuielile efectiv realizate. Interpretare: Ponderea cheltuielilor pentru nvmnt reflect preocuparea autoritilor locale pentru buna desfurare a activitii de nvmnt. Acest indicator este influenat n mod deosebit de: instabilitatea legislativ; fluctuaia preurilor i tarifelor; politica investiional n domeniul nvmntului (care se afl att la nivel central ct i local). Este un indicator folosit la fundamentarea bugetelor locale i n analiza execuiei bugetare, precum i n analiza comparativ ntre instituii i uniti administrativ teritoriale de aceiai mrime. b. Cheltuielile pentru nvmnt pe elev Definiie: Cheltuielile pentru nvmnt pe elev se calculeaz ca raport ntre cheltuielile totale alocate prin buget pentru nvmnt i numrul de elevi ai uniti administrativteritoriale. C.T.. Formula: C../elev =--------N.E.

elev. = cheltuieli nvmnt pe elev C.T.. = cheltuieli totale alocate pentru nvmnt n cursul unui an N.E.. = numrul de elevi ai unitii administrativ-teritoriale

Interpretare: Cheltuielile pentru nvmnt pe elev arat ct se aloc pentru un elev pentru asigurarea sistemului educaional. Cu ct acest indicator este mai mare, cu att se reflect mai bine preocuparea administraiei publice locale pentru acest important sector de activitate. c. Ponderea cheltuielilor materiale n total cheltuieli cu nvmntul Definiie: Ponderea cheltuielilor materiale n total cheltuieli cu nvmntul poate fi calculat ca raport ntre cheltuielile materiale alocale pentru nvmnt i total cheltuieli cu nvmntul. TCm Formula: P.Cm =------- x 100 T.C.. P.Cm = ponderea cheltuielilor materiale alocale pentru nvmnt/elev TCm = cheltuieli materiale totale alocate pentru nvmnt

T.C.. = total cheltuieli cu nvmntul Interpretare: Acest indicator reflect preocuparea administraiei publice locale pentru asigurarea condiiilor optime desfurrii procesului instructiv -educativ. Acest indicator este influenat de: starea fizic a unitilor de nvmnt; fluctuaia preurilor i tarifelor; legislaia n domeniu; stabilitatea cadrelor didactice prin sigurarea condiiilor necesare (cheltuieli cu transportul) d. Ponderea cheltuielilor de personal n total cheltuieli cu nvmntul Definiie: Ponderea cheltuielilor de personal n total cheltuieli cu nvmntul poate fi calculat ca raport ntre cheltuielile de personal alocate prin buget pentru nvmnt i total cheltuieli pentru nvmnt. CP Formula: P.Cp = ------- X 100 TCP P.CP = ponderea cheltuielilor de personal n total cheltuieli cu nvmntul

CP = cheltuieli de personal pentru nvmnt alocate prin buget TCP = cheltuielile pentru nvmnt prevzute n buget

Acest indicator este influenat de o serie de factori cum ar fi: legislaia n domeniul salarizrii i normrii personalului didactic legislaia privind organizarea procesului instructiv-educativ nivelul cheltuielilor totale destinate nvmntului numrul de elevi n unitile colare din unitatea administrativ teritorial

e. Ponderea cheltuielilor de capital n total cheltuieli cu nvmntul Definiie: Ponderea cheltuielilor de capital n total cheltuieli cu nvmntul poate fi calculat ca raport ntre cheltuielile de capital alocale de administraia public local pentru investiii n domeniul nvmntului i total cheltuieli nvmnt prevzute n buget. CC Formula: PCC = ------ X 100 TC PCC = ponderea cheltuielilor de capital n nvmnt n total cheltuieli pentru nvmnt CC = cheltuieli de capital alocate de administraia public local pentru nvmnt TC = total cheltuieli pentru nvmnt Interpretare: In prezent, politica investiional n nvmntul preuniversitar este asigurat att din fonduri de la administraia public local, ct i de la nivel central prin Ministerul Educaiei i Cercetrii ( Programul M.Ed.C. de reabilitare a colilor n parteneriat cu administraia public local care asigur cofinanarea). Acest indicator reflect preocuparea pentru asigurarea spaiilor i a dotrilor necesare desfurrii procesului instructiv - educativ. Este influenat de: politica naional i local privind asigurarea bazei materiale a unitii de nvmnt; starea fizic a unitilor colare; numrul de elevi nscrii n sistemul educaional din unitatea administrativ teritorial; capacitatea financiar a unitii administraiei publice locale; capacitatea administraiei publice locale de a accesa fonduri nerambursabile i alte surse alternative de finanare;

Ponderea cheltuielilor cu sntatea n total cheltuieli

Definiie: Se calculeaz ca raport ntre cheltuielile totale alocate prin buget pentru sntate (cheltuieli pentru spitale, cree, grdinie i uniti medico sociale) i total cheltuieli C.S. Formul: P.C.S. = ------ x 100 T.C. P.C.S. = ponderea cheltuielilor cu sntatea C.S. = cheltuieli cu sntatea T.C. = total cheltuieli Interpretare: Acest indicator reflect posibilitile financiare ale administraiei publice locale de a contribui la mbuntirea serviciilor publice n domeniul sntii. Rezultatul indicatorului poate fi influenat de: starea fizic a unitilor de sntate public i uniti medico sociale; fondurile alocate de Casa Naional de Asigurri de Sntate pentru sntate; numrul de paturi de spital ocupate pe o perioad determinat; numrul de cazuri sociale beneficiare; Ponderea cheltuielilor cu cultura, religie i sport n total cheltuieli Cheltuielile pentru cultur, religie i sport alocate de administraia public local pot fi reflectate prin mai muli indicatori. a. Ponderea cheltuielilor pentru cultur, religie i sport alocate n total cheltuieli b. Cheltuiala medie pentru cultur pe locuitor a. Ponderea cheltuielilor pentru cultur, religie i sport n total cheltuieli Definiie: Ponderea cheltuielilor pentru cultur, religie i sport n total cheltuieli se calculeaz ca raport ntre cheltuielile totale alocate pentru cultur i total cheltuieli din buget C.C.R.S. Formula: P.C.C.R.S. = --------- x 100 T.C. P.C.C.R.S. cheltuieli C.C.R.S. T.C. = ponderea cheltuielilor pentru cultur, religie i sport n total = cheltuieli alocate pentru cultur, religie i sport n cursul unui an = cheltuielile totale prevzute n buget pentru un an

Interpretare: Acest indicator reflect mobilitatea administraiei publice locale de a aloca sume i pentru alte domenii secundare dezvoltrii economice, dar att de necesare unei dezvoltri armonioase a ntregii societi, respectiv dezvoltarea culturii, pstrarea valorilor culturale i promovarea ei pe o arie ct mai larg. Rezultatul indicatorului este influenat de: starea fizic a instituiilor de cultur i sport; capacitatea financiar unitilor administrativ teritoriale; solicitarea credincioilor i reprezentanilor cultelor recunoscute n Romnia pentru reparaii sau construcii; legislaia salarizrii n domeniu; strategia naional i local n domeniu;

b.

Cheltuiala medie pentru cultur pe locuitor

Definiie: Cheltuiala medie pentru cultur pe locuitor se calculeaz ca raport ntre cheltuielile totale alocate prin buget pentru cultur i numrul de locuitori ai unitii administrativ-teritoriale. C.T.C. Formula: C.C./loc. = ------- x 100 N.L. C.C./loc = cheltuieli pentru cultur pe locuitor C.T.C = cheltuieli totale alocate pentru cultur n cursul unui an N.L. = numrul de locuitori ai unitii administrativ - teritoriale Interpretare: Cheltuiala medie pentru cultur pe locuitor reflect preocuparea administraiei publice locale de satisfacere a nevoilor culturale ale locuitorilor precum i promovarea tradiiilor i conservarea patrimoniului cultural i istoric. 7. Ponderea cheltuielilor cu asistena social n total cheltuieli: Definiie: Reprezint cheltuielile cu asistena social n total cheltuieli C.A.S. Formul: P.C.A.S. = ---------- x 100 T.C. P.C.A.S. = Ponderea cheltuielilor cu asistena social n total cheltuieli C.A.S. = Cheltuieli cu protecia copilului, susinerea persoanelor cu handicap, ajutor pentru nclzit, venit minim garantat, ajutor de urgen, alte ajutoare sociale etc. T.C. = Total cheltuieli Interpretare Acest indicatori este influenat de: politica naional de protecie social; numrul de copii asistai; numrul de persoane cu handicap; numrul de beneficiari de venit minim garantat; numrul de beneficiari de ajutor de nclzit;

a. Ponderea cheltuielilor cu protecia copilului n total cheltuieli cu asistena social; C.P.C. Formul: P.C.P.C. = -------- x 100 C.P.A.S. P.C.P.S. = ponderea cheltuielilor cu protecia copilului n total cheltuieli cu asistena social; C.P.C. = Cheltuieli cu protecia copilului C.P.A.S. = Cheltuieli cu asistena social b. Ponderea cheltuielilor cu susinerea persoanelor cu handicap n total cheltuieli cu asistena social; C.P.H. Formul: P.C.P.H. = -------- x 100

C.P.A.S. P.C.P.H. = ponderea cheltuielilor cu protecia persoanelor cu handicap n total cheltuieli cu asistena social; C.P.H. = Cheltuieli cu protecia persoanelor cu handicap C.P.A.S. = Cheltuieli cu asistena social c. Ponderea cheltuielilor cu persoanele beneficiare de venit minim garantat + alte ajutoare sociale n total cheltuieli cu asistena social; C.P.B. Formul: P.C.P.B. = -------- x 100 C.P.A.S. P.C.P.B. = ponderea cheltuielilor cu protecia persoanelor beneficiare de venit minim garantat + alte ajutoare sociale n total cheltuieli cu asistena social; C.P.B. = Cheltuieli cu protecia persoanelor beneficiare de ajutor pentru nclzit, venit minim garantat, ajutor de urgen, alte ajutoare sociale C.P.A.S. = Cheltuieli cu asistena social

d. Cost mediu/persoan asistat C.A.S. Formul: Cm/pers. asist. = -------N.P.A. Cm/pers. asist. = Cost mediu/persoan asistat C.A.S. = Cheltuieli cu asistena social (protecia copilului, susinerea persoanelor cu handicap, ajutor pentru nclzit, venit minim garantat, ajutor de urgen, alte ajutoare sociale etc). N.P.A. = numr de persoane asistate (numr de copii, numr de persoane cu handicap, beneficiari de ajutor pentru nclzit, venit minim garantat, ajutor de urgen, alte ajutoare sociale) Din total cost mediu pe persoan asistat

d1. Cost mediu/copil asistat C.P.C. Formul: Cm/copil = -------N.C. Cm/copil = Cost mediu/copil C.P.C. = Cheltuieli cu protecia copilului N.C. = numr de copii d2. Cost mediu/persoan cu handicap C.P.H. Formul: Cm/pers. cu handicap = -------N.H. Cm/pers. cu handicap = Cost mediu/persoan cu handicap C.P.H. N.H. = Cheltuieli cu protecia persoanelor cu handicap = numr de persoane cu handicap

d3. Cost mediu/persoan beneficiar (de venit minim garantat + alte ajutoare sociale

C.P.B. Formul: Cm/pers. benef. = -------N.B. Cm/pers. benef. = Cost mediu/persoan beneficiar de venit minim garantat + alte ajutoare sociale C.P.B. = Cheltuieli cu persoanelor beneficiare de ajutor pentru nclzit, venit minim garantat, ajutor de urgen, alte ajutoare sociale N.H. = numr de persoane beneficiare 8. Ponderea cheltuielilor cu serviciile, dezvoltarea public i locuine n total cheltuieli Definiie: Reprezint sumele alocate de autoritile administraiei publice locale pentru dezvoltarea serviciilor publice, investiiile n domeniul dezvoltrii locale i locuine n total cheltuieli. C.S.D.P.L Formul: P.C.S.D.P.L. = -------------- x 100 T.C. P.C.S.D.P.L. = Ponderea cheltuielilor cu serviciile, dezvoltarea public i locuine n total cheltuieli C.S.D.P.L = Cheltuieli privind asigurarea serviciilor de alimentare cu ap, gaze, iluminat stradal, canalizare, salubritate, construire locuine etc. T.C. = Total cheltuieli Interpretare: Indicatorul reflect posibilitatea i voina administraiei publice locale de a aloca fonduri pentru dezvoltarea local, servicii publice de utilitate i locuine comunitii pe care o deservete. Acest indicatori este influenat de: capacitatea financiar a comunitii; sumele alocate pentru dezvoltarea infrastructurii n domeniul serviciilor publice; starea fizic a infrastructurii comunitii locale; modul de administrare a infrastructurii; tarifele aprobate pentru serviciile publice respective; sursele de finanare, accesare a unor surse alternative; politica investiional; politica naional i local privind locuinele; strategia de dezvoltare local, sectorial i naional;

9. Ponderea cheltuielilor cu agricultura n total cheltuieli Definiie: Reprezint sumele alocate prin buget, n funcie de responsabilitile n acest domeniu (centre de consultan agricol, servicii publice de protecie a plantelor), de autoritile administraiei publice locale pentru agricultur n total cheltuieli. C.A. Formul: P.C.A. = ------- x 100 T.C. P.C.A. = Ponderea cheltuielilor cu agricultura n total cheltuieli C.A. = Cheltuieli pentru agricultur T.C. = Total cheltuieli

Interpretare: Indicatorul reflect importana acestui sector de activitate n dezvoltarea local a comunitii i importana, pe care o acord administraia public local acestui domeniu, prin cuantumul fondurilor alocate prin buget acestei activiti. Calculul acestui indicator este influenat de: sectorul agriculturii care este predominant n comunitatea respectiv; strategia de dezvoltare local; capacitatea financiar a comunitii; numrul privailor n domeniu, care au nevoie de consultan n domeniul dezvoltrii performante a tuturor sectoarelor agriculturii; politica fiscal a comunitii; necesitatea protejrii mediului prin protecia plantelor; 10. Ponderea cheltuielilor cu transporturi i comunicaii n total cheltuieli Definiie: Reprezint sumele alocate prin buget de autoritile administraiei publice locale pentru ntreinerea strii drumurilor i comunicaiilor de orice fel, n funcie de responsabiliti, n total cheltuieli. C.T. + C.C. Formul: P.C.T.C. = -------------- x 100 T.C. = Ponderea cheltuielilor cu transporturi i comunicaii n total

P.C.T.C. cheltuieli C.T. + C.C. = Cheltuieli privind transporturile i comunicaiile (drumuri judeene, drumuri comunale, aeroporturi, transport public local etc.) T.C. = Total cheltuieli Interpretare: Indicatorul reflect efortul, pe care trebuie s l fac administraia public local pentru participarea la realizarea unei infrastructuri de calitate n comunitate. Acest indicatori este influenat de: 11. capacitatea financiar a comunitii; managementul financiar; lungimea drumurilor; starea fizic a drumurilor comunale, judeene i naionale; evoluia i nivelul preurilor i tarifelor n domeniu; modul de administrare a drumurilor judeene; sursele de finanare; fondurile speciale alocate de la bugetul de stat; cuantumul sumelor de echilibrare bugetare; veniturile proprii ale aeroporturilor (gradul de autosusinere financiar); politica investiional; politica fiscal; strategia de dezvoltare local i sectorial;

Cheltuieli de capital (investiii)/cap de locuitor

Definiie: Cheltuielile de capital (investiii) pe cap de locuitor reprezint cheltuielile de investiii realizate ntr-o anumit perioad, raportat la numrul de locuitori ai unitii administrativ-teritoriale respective, n aceeai perioad. C.C. Formula: C.C./cap de loc. = -----N.L. C.C./cap de loc. = Cheltuieli de capital (investiii)/cap de locuitor C.C. N.L. = Cheltuieli de capital = Numr populaie

Interpretare: Acest indicator ne arat ct s-a alocat de ctre autoritile administraiei publice locale pentru investiii, respectiv dezvoltare local raportat la numrul populaiei. Indicatorul poate fi utilizat pentru comparaii ntre unitile administrativ teritoriale asemntoare. Este influenat de: politica investiional local; politica bugetar a autoritii administraiei publice locale; strategia de dezvoltare local; capacitatea financiar a comunitii; fondurile nerambursabile atrase pentru investiii; alte surse alternative de finanare pentru invstiii (parteneriat public privat, obligaiuni, credite); 12. Capacitatea de ndatorare actual i previzionat Definiie: Reprezint limita pn la care o administraie public local poate angaja mprumuturi cu garantarea rambursrii acestora din veniturile realizate sau posibil de realizat pentru o perioad stabilit. RI+D+C Formul: CIAP =-------------- x 100 TV C.I.A.P. = Capacitatea de ndatorare actual i previzionat R.I. D. C. T.V. = Rata mprumutului = Dobnda aferent = Comisioane + alte cheltuieli = Total venituri

Interpretare Acest indicator se calculeaz n scopul de a evita suprandatorarea colectivitilor locale i care le poate pune n pericol autonomia financiar i perspectiva unei dezvoltri durabile. Autoritile locale trebuie s ia unele msuri privind evitarea suprandatorrii cum ar fi: - s ofere puncte de reper necesare evitrii depirii unui prag critic de ndatorare. - s elaboreze criterii indicative i date periodice care s permit evaluarea nivelului normal de ndatorare.

- s precizeze care sunt repercursiunile asupra situaiei financiare a colectivitilor locale n cazul depirii nivelului maxim de ndatorare. - s precizeze clar consecinele n caz de incapacitate financiar a colectivitilor locale - s oblige autoritile locale s prezinte separat, n bugetul local, toate angajamentele financiare. 13. Datoria pe cap de locuitor fa de venituri pe cap de locuitor Definiie: Reprezint raportul dintre totalitatea obligaiilor de plat la un moment dat ale autoritii administrative publice locale, rezultate din acorduri i contracte de mprumut interne i externe i totodat resursele financiare pe care autoritiile locale le percep direct sau le primesc de la guvern sau de la alte surse publice sau private i datorii sub forma unor obligaii de plat, raportate la numrul de locuitori ai unitii administrativ-teritoriale. TO / NL Formul: D/V= ------------- x 100 VT / NL D/V = Datoria pe cap de locuitor fa de veniturile pe cap de locuitor T.O. = Totalul obligaiilor de plat (rata mprumutului + dobnzi + comisioane bancare + alte cheltuieli aferente mprumutului) V.T. = Venituri totale N.L. = Numrul de locuitori

Interpretare: Controlul nivelului datoriei pe termen scurt, mediu i lung a colectivitilor locale i regionale este justificat prin necesitatea de a asigura o gestiune financiar corect, o coordonare a politicii monetare cu restul politicilor abordate de administraia public i meninerea stabilitii preurilor. Conform Legii finanelor publice locale, totalul datoriilor anuale reprezint ratele scadente la mprumuturile contractate, dobnzile, comisioanele i garaniile aferente acestora, inclusiv ale mprumutului care urmeaz s fie angajat n anul respectiv, nu trebuie s depeasc limita de 20% din totalul veniturilor proprii ale bugetelor locale inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit. Cu ct acest indicator este mai mare, cu att posibilitatea administraiei publice locale de a contracta alt datorie este mai mic. Acest indicator este influenat de: cuantumul obligaiilor de plat a administraiei publice locale; politica fiscal a administraiei publice locale pe perioada rambursrii i achitrii obligaiilor de plat angajate legal; structura veniturilor; gradul de ncasare a veniturilor; managementul financiar al administraiei; reacia societii civile n analiza naturii i cantitii datoriei publice; 14. Ponderea cheltuielilor cu bugetele locale n total cheltuieli cu bugetul consolidat al statului sau al judeului. Definiie: Indicatorul se calculeaz ca raport ntre cheltuielile bugetelor locale n total cheltuieli cu bugetul consolidat al statului sau al judeului C.Bl Formula: P.C.Bl.Bc =--------x 100 C.Bc

P.C.Bl.Bc C.Bl C.Bc

= Ponderea cheltuielilor cu bugetele locale n total buget consolidat = Cheltuieli bugete locale = Cheltuieli buget consolidat

Interpretare: Acest indicator arat totalitatea cheltuielilor de asigurare a serviciilor publice, n total cheltuieli ale bugetului consolidat. O cretere a acestui indicator reflect un transfer de noi responsabiliti i competene de finanare, noi ctre autoritilor administraiei publice locale, urmare procesului de descentralizare. Poate fi calculat n funcie de datele disponibile privind bugetul consolidat al judeului sau bugetul statului.

3.3. . INDICATORI AI REZULTATELOR (PERFORMANELOR) Indicatori ai rezultatelor/performanelor - sunt acei indicatori care reflect capacitatea de management financiar a unei administraii publice locale i ofer o imagine clar a participrii acesteia la activitatea economic n comunitate. 1. Capacitatea de management financiar Definiie: Capacitatea de management financiar poate fi definit ca totalitate a resurselor mobilizate local comparativ cu cheltuielile totale angajate, n baza principiului autonomiei locale. Formula: CMF = VB VR ----------- x100

CB - CR CMF = Capacitatea de management financiar VB = Venituri bugetate

VR = Veniturile realizate CB = Cheltuieli bugetate CR = Cheltuieli realizate Interpretare: n fundamentarea bugetelor locale exista tendina populist de diminuare a veniturilor proprii (impozite i taxe de la persoane fizice i juridice) i de majorare a solicitrilor de sume n echilibrare sau cu destinaie special de la bugetul de stat. n practica financiar din administraia public local ne confruntm din ce n ce mai des cu o suprasolicitare de fonduri n echilibrare, n detrimentul unei dezvoltri a cantitii fondurilor incasate din venituri proprii, pentru care administraia public local are competene de stabilire, urmarire i ncasare. Nu trebuie neglijat nici aspectul legat de insuficiena surselor financiare alocate de la bugetul de stat concomitent cu descetralizarea unor responsabiliti. Rezultatul acestui indicator, care ia n calcul modul de fundamentare bugetara (venituri i cheltuieli bugetate) si modul de ndeplinire a bugetului aprobat (venituri i

cheltuieli realizate) d o imagine cuantificabil a calitii managementului financiar adoptat de ordonatorul de credite, n instituia pe care o coordoneaz. Acest indicator este influenat de: capacitatea financiar a comunitii; politica fiscal a comunitii; calitatea managementului financiar; nivelul profesionalismului specialitilor din domeniu; capacitatea de previzionare a administraiei publice locale (metode de previzionare i prioritizare utilizate) nivelul i cuantumul veniturilor proprii i sumelor prelevate direct de administraia public local; nivelul i cuantumul sumelor alocate n echilibrare; nivelul i cuantumul sumelor alocate cu destinaie special; gradul de autonomie decizional; calitatea politicilor publice utilizate; 2. Efortul fiscal al unitii administrativ teritoriale Definiie: Efortul fiscal al unei uniti administrativ teritoriale poate fi definit ca fiind procentul veniturilor publice, pe care le genereaz comunitatea local pentru sine, sub administrarea aleilor si, din totalul veniturilor publice ncasate local att pentru sine ct i pentru ntreaga societate. VGL Formula: EF = -------- x100 VL EF = Efortul fiscal al unitii administrativ teritoriale VGL = Venituri generate local (venituri proprii + cote defalcate) VL = Venituri ncasate local (venituri proprii + cote ncasate + sume defalcate + subvenii, transferuri, mprumuturi, fonduri nerambursabile) Interpretarea n aceast formul veniturile generate local luate n calcul, sunt acele venituri pentru care competena de stabilire, urmarire i ncasare aparine unitii administrativ teritoriale (impozite i taxe locale pentru persoane fizice i juridice, venituri din nchirieri i concesionri, venituri din valorificri de bunuri). Veniturile ncasate local reprezint n formul, toate veniturile realizate de o unitate administrativ teritorial din toate sursele legiferate n perioada, pentru care se efectueaz analiza (venituri proprii, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat cu destinatie special sau pentru echilibrare, subvenii i transferuri, donaii i sponsorizri). Rezultatul acestui indicator ajut, alturi de ali indicatori specifici administraiei publice locale i n special- capacitatea de management financiar, la o analiza pragmatic a efortului, pe care l depune comunitatea local att pentru dezvoltarea economic local, cat i pentru asigurarea unor servicii publice de calitate. Acest indicator poate fi luat calcul i n analizele preliminare efecturii echilibrrii bugetare a unei comuniti locale. Acest indicator este influenat de: politica fiscal local; legislaia privind fiscalitatea n administraia public local; capacitatea administraiei publice locale de a ncasa veniturile previzionate;

 capacitatea informaional i organizatoric a administraiei publice locale; profesionalismul specialitilor n domeniu; neimplicarea politicului n managementul financiar al administraiei publice locale; 3. Rezerve operaionale Definiie: Rezervele operaionale reprezint excedentul rezultat dup acoperirea cheltuielilor operaionale din veniturile operaionale. Veniturile operaionale reprezint totalitatea resurselor financiare de care beneficiaz n mod curent (repetitiv) o administraie local, cuprinznd veniturile fiscale proprii, cotele defalcate din IVG i alte transferuri operaionale din bugetul central. Cheltuielile operaionale reprezint totalitatea cheltuielilor unei administraii publice locale cu furnizarea serviciilor publice, respectiv totalitatea cheltuielilor unei administraii publice locale, cu excepia celor de capital i a celor cu serviciul datoriei publice. Formula de calcul: RO = VO CO RO = Rezerve operaionale VO = Venituri operaionale CO = Cheltuieli operaionale Interpretare: Rezerva operaional existent la nivelul APL arat un management financiar eficient i eficace, aplicat astfel nct dup satisfacerea tuturor serviciilor publice aflate n sarcina lor, au la dispoziie o surs care poate fi utilizat n alte scopuri, respectiv investiii pentru dezvoltarea local, cu condiia ca rezultatul acestui indicator s nu fie influenat de activiti angajate i nepltite. Acest indicator este influenat de: nivelul cheltuielilor operaionale prognozate; capacitatea financiar a administraiei publice locale de a plti cheltuielile operaionale angajate n anul financiar curent; calitatea managementului financiar; cadru legislativ stabil; transfer al responsabilitilor de ctre administraia public central ctre administraia public local cu respectarea acoperirii surselor financiare necesare; 4. Deficitul primar Definiie: Deficitul primar poate fi definit ca un indicator de msurare direct a capacitii administraiei publice locale de a funciona n baza principiului autonomiei locale. Deficitul primar se calculeaz ca diferen ntre veniturile proprii + cote din IVG (36%) ce se aloc unitii administrativ teritoriale i cheltuielile de funcionare (cheltuieli de personal + materiale reparaii capitale). Formul: DP = VP+ cote IVG CF (TCP + CM - RC) DP = Deficit primar VP = Venituri proprii

CF

= Cheltuieli de funcionare

TCP = Total cheltuieli de personal CM = Cheltuieli materiale RC = Reparaii capitale Interpretare: Acest indicator reflect n egal msur dezvoltarea economic local a comunitii, capacitatea administraiei publice locale de a se implica n redresarea dezvoltrii economice locale i starea de pauperizare a populaiei din comunitatea respectiv. Rezultatul acestui indicator la nivelul fiecrei comuniti locale ar trebui s ofere o imagine fidel a situaiei socio economice a comunitii i conduce ctre stabilirea adevratei nevoi de echilibrare bugetar. n analiz, deficitul primar ne ofer o imagine a necesitii de echilibrare a bugetelor locale pentru unele uniti administrativ teritoriale care trebuie s funcioneze indiferent de veniturile realizate. Acest indicator d o imagine a dezechilibrului intrajudeean i interjudeean i este reflectat de: nevoi financiare care cuprind cheltuielile totale ale unei administraii publice locale i datoriile acesteia la sfritul anului; capacitatea fiscal care cuprinde veniturile proprii i cota defalcat din IVG; ponderea deficitului financiar = (nevoi financiare capacitate fiscal)/nevoi financiare; Ponderea deficitului primar astfel determinat ne arat n ce msur veniturile generate de administraia public local (venituri proprii) sau determinate ntr-o msur decisiv de economia local (cota defalcat din IVG) pot acoperi nevoile financiare ale unei localiti n condiiile unui anumit nivel al serviciilor publice oferite. Acest indicator arat necesitatea echilibrrii bugetelor locale precum i analiza criteriilor ce pot determina o echilibrare echitabil. n prezent, Romnia se confrunt cu un dezechilibru orizontal intra-judeean n special ntre mediul urban i mediul rural dar i un dezechilibru interjudeean. De asemenea judee bine dezvoltate se confrunt cu discrepane mari ntre localitile componente. Deficitul primar este un indicator care arat msura n care cheltuielile de funcionare sunt acoperite de veniturile proprii generate locale i necesitatea echilibrrii bugetel or locale, acest indicator putnd constitui un element al stabilirii criteriilor de echilibrare. Factori care pot influena acest indicator: nivelul dezvoltrii locale al comunitii (numr de ageni economici, rata omajului); capacitatea societii civile de a participa alturi de administraia public local la redresarea economic a localitii; transparena administraiei publice locale fa de societatea civil din comunitate n msurile luate pentru redresarea situaiei economico sociale; nivelul standardelor (normelor) stabilite la nivel naional n analiza deficitului primar; calitatea managementului administraiei publice locale; calitatea sistemului informatic i al comunicrii ntre administraia public local i societatea civil; capacitatea financiar a administraiei publice locale; politica de echilibrare; politicile publice din procesul de descentralizare i procesul de deconcentrare;