Sunteți pe pagina 1din 10

ADMINISTRAIA PUBLIC N EPOCA DICTATURILOR DE DREAPTA (1938-1944)

JURJ LILIANA MARIANA Doctorand Asistent universitar Universitatea 1 Decembrie 1918 Alba Iulia Regimul dictaturii regale 10 februarie 1938 - 6 septembrie 1940) Monarhia autoritar apolitic Lovitura de stat de la 10 februarie - 1938 punea punct celor 72 de ani de firav democraie parlamentar romneasc. Era nou a Romniei, inaugurat acum, urma s se realizeze prin aezarea unor noi baze constituionale care s corecteze greelile trecutului. Acestea se identificau cu regimul parlamentar i jocurile electorale murdare ale partidelor politice: n consecin, acestea trebuiau desfiinate. Noul regim politic avea la baz ideea de salvare a naiei, n consecin, noua Constituie a Romniei trebuia s reglementeze oficial un Salvator dotat cu puterile necesare nfptuirii operei de regenerare i de promovare a intereselor permanente ale patriei. Primul dintre mijloacele eroice de realizare a acestor obiective a fost adoptarea noii Constituie, aprobat printr-un plebiscit organizat la 24 februarie i promulgat, n cadru festiv, la 27 februarie de ctre Carol al Il-lea. Pe bazele principiale stabilite de Constituie, s-a recurs la cel de-al doilea mijloc: la 31 martie 1938 s-au dizolvat toate asociaiunile, gruprile i partidele politice din Romnia. (...) Agitaiile exagerate, dezlnuite de patimi si violene, n care degenerase viaa de partid n timpul din urm" reprezentau pretextul renunrii la viaa parlamentar dominat, de la 1859, de partidele politice. Noua Constituie meninea monarhia ca form de guvernmnt i aeza la baza democraiei reprezentative sistemul corporatist, n cadrul acestuia, parlamentarii urma s fie recrutai dintre corpurile profesionale i de ctre corpurile profesionale stabilite de actul juridic fundamental. Apusul monarhiei constituionale i al regimului parlamentar Regele domnete i guverneaz Noua aezare constituional, cerut de nevoile imperioase ale rii, se sprijin pe dreptul i datoria regelui de a salva, prin orice mijloace, fiina i unitatea statului nostru"1. Noul regim avea nevoie, n consecin, de un rege nzestrat cu atribuii largi i active de guvernare i administrare. Aceast filosofie constituional nu-si mai putea asuma nici principiul monarhiei constituionale i nici pe cel al pasivitii regale {regele domnete dar nu guverneaz). De aceea, Constituia nu mai prevedea limitarea atribuiilor regelui la cele prevzute expres, permind acestuia s Iac orice acte dorea pentru realizarea scopurilor propuse. Tot astfel, regele, proclamat Cap al stalului, primea exerciiul activ al puterii executive. Prin aceasta nu se fcea altceva dect s se consacre constituional rolul activ tradiional al regelui romn, att n guvernare, ct i n administrare. Cu toate acestea. Constituia proclama n continuare principiul inviolabilitii regelui. Prin efectul contra semnrii actelor sale de ctre minitri, responsabilitatea respectivelor acte trecea asupra acestora. Pentru a nu se introduce elementele monarhici absolute, monarhul era supus legilor, deci responsabil, dar responsabilitatea sa trebuia preluata de agenii si. In consecina, dotat
1 A se vedea Th.C. Marinescu, P.T. tefnescu, M./VI Paac, Al.l. Movil, Legi uzuale adnotate cu explicaii, jurisprudene i formulare tip pentru uzul funcionarilor administrativi, autoritilor, studenilor, elevilor colilor de pregtire tehnica administrativ si cetenilor de.... Tipografia Nic. Stoica, Timioara, 1939, p. 16, nota l.

164

cu im rol activ, regele putea face bine sau ru fr a rspunde de actele sale. Responsabilitatea ministerial Minitrii regelui erau obligai s contrasemneze actele monarhului, iar ca urmare acetia deveneau responsabili pentru respectivele acte. Contrasemnarea avea un efect de validare a actelor regale acestea avnd valabilitate doar dac erau contrasemnate de ctre minitri. In consecin, subsecretarii de stat nu aveau dreptul de contra semntur. Conform Constituiei, minitrii nu mai rspundeau politic n faa Parlamentului, ci n faa regelui. Prin aceast prevedere, regimul parlamentar lua sfrit. Devenit factor de anticipare asupra nevoilor naionale i obteti", regele era singurul ndreptit s contureze politica rii, si nu Parlamentul, redus acum la un rol decorativ. Guvernul era eliberat astfel de tirania parlamentului i a cluburilor politice, dndu-i-se posibili (alea de a se ocupa numai cu ndrumarea i controlul administraiei intereselor generale"2. Pentru faptele i actele lor svrite n timpul funciei, minitrii urmau s rspund civil i penal n faa seciilor unite ale naltei Curi de Casaie i Justiie, la sesizarea regelui sau a uneia dintre Camere. Pentru faptele i actele lor svrite n afara funciei, minitrii urmau s rspund conform dreptului comun. Administraia public central Ideea conform creia regele i domnea i guverna", 1-a transformat pe regele Carol al IIlea n eful activ al administraiei publice centrale. Lucrnd mpreun, minitrii i subsecretarii de stat se ntruneau n Consiliul de minitri prezidat de preedintele Consiliului de minitri. Regele avea dreptul de a desemna persoana care, n calitate de prim-ministru, era nsrcinat s formeze guvernul. Aceasta era ns recrutat doar dintre acoliii sau persoanele agreate de rege i rmnea n funcie atta vreme ct realiza politica regal. Sub ndrumarea regelui i ca reprezentant al acestuia, Consiliul de Minitri realiza att activitatea de guvernare, ct i pe cea de administrare. Aici se stabileau principiile de conducere ale intereselor generale, politica generala a guvernului, ct i directivele generale pentru fiecare departament3. Departe de a oferi ns rii ansa reabilitrii si refacerii dup aa zisul regim parlamentar dezastruos, activismul i intcrvenionismul salvator regal au degenerat ntr-un perpetuu cult al personalitii la adpostul cruia regele si acoliii si au profitai pentru a-i realiza interesele personale4 . Titularii departamentelor ministeriale erau recrutai de primul ministru ns nu dintre persoane agreate de majoritatea parlamentar, ci dintre cele agreate de rege. Pentru a da curs sentimentelor xenofobe, la mod n epoc, Constituia cerea existena a cel puin trei generaii de romni n familia candidatului. S-a continuat n epoc practica numirii unor minitri de stat (fr portofoliu) aezai la dispoziia primului ministru si nsrcinai de acesta cu diverse atribuii, cum a fost, de exemplu, problema minoritilor. Propaganda mpotriva partidelor a noului regim si-a jucat rolul cel mai important n domeniul administraiei publice. Scpat de efectele haotice ale nefastului politicianism, administraia public putea, n sfrit, s-i realizeze pe deplin i corect menirea. Ea nu mai trebuia s se ocupe cu prioritate de realizarea intereselor unui partid sau altul. In acest domeniu, desfiinarea partidelor politice s-a dovedit a fi singura soluie pentru nlturarea amestecului politicii partizane n activitatea pur administrativ. Acest lucru nu a determinat o diminuare a structurilor administraiei centrale ci, dimpotriv, birocraia guvernamental crescuse att de mult, nct, la sfritul regimului, Consiliul de minitri cuprindea: un preedinte, un vicepreedinte, 13 minitri secretari de stat conducnd 16 ministere (ministrul economiei naionale era ministru ad-inlerim la alte trei ministere), un ministru de stat i 11 subsecretari de stat la diverse ministere5. O serie de ministere au fost reorganizate n scopul de a face mai eficient fa noilor interese generale ale
2 3

Idem, p. 29. E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 134. A se vedea /. Scurii, Gh. Buzaii, Istoria romnilor n secolul XX, Ed. Paideia, Bucureti, 1999, p. 356. 5 A se vedea S. Neagoe, Istoria guvernelor Romniei, Ed. Machiavelli, Bucureti, 19W, pp. 135-136.
4

165

societii. Ministerul Industriei i Comerului a devenit din aprilie 1938 Ministerul F.economiei Naionale, cruia i s-au dat n sarcin6, printre altele, ndrumarea i ncurajarea organizrii i dezvoltrii puterilor de producie ale rii, altele dect cele agricole, coordonarea acestor puteri prin organizarea intern a comerului, industriei si meteugurilor, ndrumarea i reglementarea importului i exportului, ndrumarea i nlesnirea comerului bancar i a creditului, organizarea nvmntului industrial. O organizare complet nou a primii Ministerul Afacerilor Strine, iar organizarea altor ministere a fost completat (a Ministerului de Justiie n ianuarie 1939). n octombrie 1938, se nfiina Ministerul nzestrrii Armatei iar n septembrie 1939 apreau un Minister al Propagandei Naionale, un Minister al Ordinii Publice i unul al Inventarului Avuiilor Publice. Statutul funcionarilor publici a fost reglementat n continuarea de Legea din 1923 cu modificrile aduse prin legile speciale de organizare a ministerelor si stabilimentelor publice. Administraia public local Noua Constituie nu mai fcea referire la unitile administrativ-teritoriale, iar principiul descentralizrii administrative si cel al eligibilitii organelor deliberative locale nu mai erau de ordin constituional. Rmnea, astfel, la latitudinea Parlamentului, statuarea principiilor ce urmau s stea la baza organizrii administraiei publice locale. Legea administrativ din 14 august 1938 reflecta deplin regimul politie ce a edictat-o, organiznd administra ia public local dup canoanele unui centralism riguros, menit s ofere guvernului un control deplin asupra colectivitilor locale, n scopul promovrii intereselor permanente ale patriei". Legiuitorul a avut ns si pretenia de a rezolva acum o serie din disfuncionalitile constatate n viata administraiei publice locale, prin introducerea unor noi instituii si reformarea celor deja existente. Tocmai de aceea, trebuie s recunoatem c legea avea pe alocuri o claritate si o simplitate nemaintlnite pn n acel moment n legislaia de profil, Experienele legislative din anii precedeni, doctrina de specialitate mult mai elaborat si colaborarea cu Institutul regal de tiine administrative au condus la elaborarea unei legi ce ocolea multe din erorile trecutului, n ceea ce privete principiile vehiculate de legiuitor, n mod surprinztor, s-au puiu ntlni aici aproape toate criteriile de realizare a unei administraii moderne i eficiente. In primul rnd, organizarea administraiei publice locale s-a fcut n acel spirit antipartidic ce a caracterizat ntreaga perioad. Concepte ca desctuare, eliberare erau des ntrebuinate pentru a desemna scoaterea administraiei publice locale (descentralizate) de sub interesele si manevrele electorale nefaste ale partidelor politice i aezarea sa pe f gaul normal al lucrurilor7. De aceea, n contextul noilor prevederi privind alegerile parlamentare, un Decret regal din 31 martie 1938 dizolva partidele politice. Aceast scoatere a politicii din administraie urma s aib dou efecte importante: n primul rnd asigura stabilitatea legislativ n domeniul organizrii administraiei publice locale, evitndu-se acea modificare la nesfrit a legislaiei realizat de partidele politice ajunse la putere si, n al doilea rnd, asigura funcionarea administraiei dup nevoi si criterii pur administrative. Apariia la 20 februarie 1938 a noii Constituii care lsa la ndemna legiuitorului organizarea administrativ a teritoriului a permis apariia regiunii administrative. Legea din 1938 nfiina inutul ea regiune administrativ cu caracter mixt; el funciona att ca unitate de desconcentrare administrativ, menit s satisfac interesele generale ale statului n strns legtur cu cele ale colectivitilor locale, ct i ca unitate administrativ teritorial de descentralizare administrativ. Dup cum se meniona n Raportul ctre rege, era nevoie acum de un regionalism unitar bazat pe mprirea rii n mari circumscripii teritoriale, n care s se ntruneasc toate serviciile exterioare administrative si, in acelai timp, s se creeze i pentru interesele speciale

6 7

Sarcinile i-au fost stabilite prin Legea din 9 ianuarie 1939. A se vedea Raportul ctre M.S. Rcgde al Guvernului Miron Cnstea redactat de Ministrul do interne Armnd Clincscu, n Th.C. Marinescu, l'.T. tefnescu, M.N. Paac, Al.I. Movil, op. cit., pp. 138-139. 166

locale un organism dotat cu personalitate juridic, care s reprezinte aceste interese locale8. n materie de descentralizare administrativ9, dou obiective eseniale au ghidat activitatea de legiferare: transformarea satului sau comunei n singurele realiti organice de via local i, n al doilea rnd, nfiinarea de organisme administrative mai mari dect judeele, cu posibiliti de via mai mari i mai complete10. Judeul i pierdea, n consecin, calitatea de unitate administrativ-teritorial de descentralizare administrativ i devenea acum o circumscripie de control i desconcentrare a administraiei generale. Uniti de descentralizare administrativ deveneau acum comunele i inuturile. Cea mai important schimbare de calitate a avut loc n ecuaia executiv-deliberativ. Nevoile locale ale comunelor/inuturilor erau rezolvate, n primul rnd, de primar/rezidentul regal, care devin acum principalul for de decizie la nivel comunal/inutal. Consiliul comunal/inutal, chiar dac era n continuare organ deliberativ, trecea pe locul doi ca atribuii si importan. In satele ndeprtate de reedina comunei, autoritatea comunal era reprezentata de delegatul satului. Nu se mai nfiina aici nici un organ deliberativ colegial. Centralismul birocratic al regimului schimba principiul tradiional al repartizrii funciilor administrative (a aciona este faptul unuia singur iar a delibera este faptul mai multora) n favoarea unui ascendent al organelor unipersonale ce asigura mult mai bine unitatea dintre administraia central i cea local. Principiul supremaiei administraiei deliberative care s ia permanent n considerare doar interesele locale era nlturat n favoarea administraiei active care se ncadra mai bine ntr-un regim unde principiile pentru salvarea naiunii se aplicau de sus n jos, ntr-un demers nivelator si uniformizator11. Pe lng ncercarea, destul de puin reuit, de a reglementa o descentralizare administrativ, legiuitorul a urmrit, organizarea la nivel local a unei administraii desconcentrate complexe. Pentru prima oar ntr-o lege romneasc, s-a folosit expres conceptul de desconcentrare administrativ12 pentru a desemna att serviciile exterioare ale ministerelor, ct i reprezentanii guvernului la nivel local. Descentrarea s-a fcut complex, pe patru nivele, dintre care dou, judeele i plile erau destinate exclusiv desconcentrrii. O scdere a legii era ns faptul c, la fel ca n perioada anterioar, se lsau la latitudinea Consiliului de minitri lucrrile de competena ministerelor ce urmau s fie delegate spre rezolvare reprezentanilor lor !a nivel teritorial. Or, se constatase c sub regimul legii din 1929 minitrii s-au ferit s delege directorului atribuii de resortul ministerului lor, meninndu-se un centralism strict. Acest lucru urma s se ntmple, din pcate, si acum. Pe msur ce administraia se depolitiza, ea trebuia s se profesionalizeze. Nu mai exista acum nici o scuz pentru recrutarea unor funcionari publici nepregtii i fr experien. De aceea, generalizarea recrutrii prin numire a funcionarilor publici a fost completat cu o serie de condiii severe privind pregtirea profesional a acestora13. Dincolo de toate progresele, aceast epoc a marcat nceputul decderii si n final a eliminrii sistemului administraiei publice locale introdus la 1864. Chiar dac se vehicula i acum ideea de descentralizare administrativ, condiiile noului regim politic au determinat o alterare masiv a acestui vechi deziderat. Renunarea la sistemul alegerii organelor unipersonale i transformarea lor n organe primordiale n realizarea intereselor locale au consacrat un centralism administrativ fr precedent. Ceea ce nu neleseser legiuitorii acestei perioade era c descentralizarea administrativ avea dou faete: una funcional i alia organizatoric. Dac pn la 1938 s-a realizat mai mult faeta organizatoric, cea funcional avnd de suferit, e adevrat din cauza partidelor politice, dup 1938, dei
8

'Idem, p, 160, Pentru mai multe amnunte, a se vedea M. Guan, Istoria administraiei publice locale n statul romn modem, Ed. AII Eeek, Bucureti, 2005, pp. 351-358. 10 A se vedea Raportul ctre M.S. Regele al Guvernului Miron Cristca redactat de Ministrul de interne Armnd Calinescu, n Th.C. Martnescu, P.T. lefnescu, M.N. Paac, Al. Movil, op. cit., p. 139. 11 Era normal, dup cum afirma i E.D. Tarangul, ca un regim autoritar, interesai ca deciziile sale s fie executate ct mai fidel i ct mai rapid s promoveze instituii unipersonale i de executare n locul celor colective, deliberative. A se vedea E.D. Tarangul, Descentralizarea administrativ n statele totalitare i autoritare, Tipografia Alexandru A. erek, Iai, p. 15. 12 Pentru mal multe amnunte, a se vedea M. (iuim. Istoria administraiei publice locale ...,pp. 358-361. 13 Pentru mai multe detalii privind statutul func ionarul ui public, a se vedea M. Gafan, Istoria administraiei publice locale ,,., pp. 361-365,
9

167

s-a realizat faeta funcional, cea organizatoric a fost neglijat. Degeaba s-au meninut, iniial, Consiliile comunale. n Legea din 1938, art. 194 alin. (2), s-a prevzut c pn la alctuirea noilor consilii, atribuiile prevzute n aceast lege vor fi exercitate de rezidenii regali i primari. Din pcate, prevederile legii privind consiliile comunale au rmas liter moart, deoarece n contextul evenimentelor politice interne i externe nu s-au mai convocat alegeri pentru consiliile comunale, atribuiile acestora fiind exercitate de primari. Monarhia totalitar Sfritul anului 1938 a marcat o semnificativ ntoarcere spre totalitarism a dictaturii regale. Repulsia fa de partidele politice pare a fi luat sfrit odaia cu nfiinarea la 16 decembrie 1938 a Frontului rena terii naionale (F.R.N.), ca singur organizaie politic din Romnia. Rolul ei era de a mobiliza contiina naional n vederea ntreprinderii unei aciuni solidare i unitare romneti de aprare i propire a patriei i de consolidare a stalului14. Primul Decret-lege din 22 iunie 1940, el era transformat n Partidul Naiunii. Noua organizaie, se spunea n referatul adresat Consiliului de Minitri, trebuia s devin un partid politic totalitar a crui menire era de a asigura naiunii romne i statului romn care o personific maximum de putere i de autoritate. Ideologia sa nu era a unei grup ri partizane, ci a ntregii naiuni i, n consecin, a fiecrui cetean n parte. (...) Cei care se vor situa prin fapta sau voina lor n afar de rnduri, nu vor fi dumanii poporului, ci propriii lor dumani, cci i vor amputa astfel propria lor personalitate"15, spunea acelai referat. Noul tip de simbioz ntre stal i partidul unic s-a manifestat clar n urma organizrii partidului, printr-un Regulament din 20 ianuarie 1940. Scopul su era de a aduce ntreaga via politic, economic, administrativ i profesional sub controlul acestui partid unic. Organele deliberative ale partidului de stat aprobau candidaturile pentru alegerile parlamentare, administrative i ale organizaiilor profesionale i aveau dreptul s prezinte guvernului dezideratele i observaiile sale asupra administraiilor publice. In consecin, la nivelul administraiei publice statale, toi funcionarii Instituiilor publice, Regiilor i Caselor autonome, de asemenea toi funcionarii stabilimentelor de utilitate public trebuiau s fie membri ai Frontului, n viitor, orice numire sau angajare de personal nou n aceste instituii urma a fi condiional de calitatea de membru al Frontului. Epoca unei administraii unice, de stal, condus de un partid unic, de stat, se instaura cu pai repezi. In ceea ce privete administraia public local, nu numai c se revenea la politizarea organizrii i funcionrii ei, dar se instaura acum controlul politic cel mai strict i fr menajamente din cte cunoscuse de la apariia ei n epoca lui Cuza. Avnd n vedere c Frontul urma s reprezinte interesele ceteneti i ale profesiunilor i pe lng administraia public local, organizarea local a partidului unic a respectat cu strictee delimitrile administrativ teritoriale ale legii din august 1938. ntreaga administra ie public local, descentrat i descentralizat intra astfel sub controlul Frontului. Prin regulamentul de funcionare se condiiona calitatea de funcionar al inutului, judeului sau comunei de calitatea de membru al Frontului. De asemenea, pe viitor, orice numire sau angajare de personal urma s fie condiionat de calitatea de membru al F.R.N. n consecin, rezidenii regali, prefecii, subprefecii, pretorii, primarii, notarii i toi funcionarii subordonai lor trebuiau s devin membri de partid. Printr-un Decret-lege pentru pstrarea ordinii politice unice i totalitare a statului romn din 22 iunie 1940, acei funcionari publici care pn la data de
Justificarea apariiei unui partid politic era legala de necesitatea unui nou mijloc de participare la conducere, de a avea un ndreptar legal si un statut de funcionare izvort din principiile i normele care stpnesc azi viaa statului. A se vedea Raportul ctre Consiliul de Minitri la Legea pentru nfiinarea organizaiei politice a Frontului Renaterii Naionale din 16 decembrie 1918, n C. lonescu. Dezvoltarea constituionala a Romniei, Acte i documente 1741-1991, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 625. 15 Idcm, p, 641. 168
14

l august 1940 nu deveneau membri ai partidului urmau a fi revocai de drept. In aceast calitate, erau n subordinea preedintelui de organizaie F.R.N. de la nivelul unitii administrativ teritoriale unde Funcionau, acesta avnd rolul de a conduce viaa politic local potrivit principiilor i directivelor F.R.N. In ceea ce privete pe primari i pe ajutorii lor, ei urmau a fi numii de preedinii, secretarii si membrii sfaturilor comunale ale F.R.N. de la acest nivel, n acelai timp, F.R.N. era singurul ndreptit s depun candidaturi pentru consiliile comunale i inutale. Potrivit regulamentului, candidaturile erau aprobate de Consiliul superior naional al partidului. La nivel comunal, membrii consiliilor nu puteau fi alei dect dintre membrii sfaturilor comunale ale F.R.N. Descentralizarea administrativ era deja istorie. Regimul dictaturii antonesciene (septembrie 1940-august 1944) Viaa administraiei publice n aceast perioad s-a desfurat n contextul intern al prelurii puterii de ctre generalul Ion Antonescu i cel extern al derulrii celui de-al II-lea rzboi mondial. Regimul Antonescu, ncadrat n rndul dictaturilor de dreapta, la mod atunci n ntreaga Europ, s-a manifestat n dou etape: una a statului naional-legionar, din 14 septembrie 1940 pn n 23 ianuarie 1941, perioad n care a guvernat alturi de legionari, i alta, a dictaturii militare, din ianuarie 1941 pn la 23 august 1944. Un nou regim Abdicarea lui Carol al II-lea (6 septembrie 1940) nu a oferit Romniei ansa revenirii la normalitatea regimului parlamentar i a monarhiei constituionale. De abia sfrtecat de preten iile teritoriale ale vecinilor si si ameninat de ocupaia germana. Romnia i-a reasumat filosofi a Salvatorului patriei, om providenial, autoritar i dotat cu voina i puterea de sacrificiu necesare pentru a reda ei i romnilor demnitatea. Acesta a fost descoperit n persoana marealului Ion Antonescu, Regimul antonescian nu a evoluat ns pe coordonatele trasate de dictatura carlist. Asumndu-i filosofia Fuehrer-prinzip-ului, noua dictatur era, aa cum declara nsui Antonescu, un regim nou. ntreaga epoc a nseninat dispari ia ultimelor elemente ale unei democraii moderne. Constituia din 1938 a fost suspendat (5 septembrie 1940), Parlamentul a fost dizolvat, s-a renunat, cu excepia micrii legionare devenite singura micare politic recunoscut n noul stat, la colaborarea partidelor politice. Monarhia a fost meninut mai mult de form, regele trecnd n umbra omului providenial - Ion Antonescu. Prin Decrete de lege din 6 i 7 septembrie 1940 ale noului rege Mihai I, Preedintele Consiliului de minitri, Generalul Ion Antonescu, era nvestit cu puteri depline pentru conducerea statului i, n acelai timp, prerogativele regelui erau drastic restrnse. Se crea astfel o nou ordine constituional, cu caracter de permanen16, aprobat prin plebiscit de ctre romni. Administraia public central Dup septembrie 1940, consacrarea legislativ a lui Mihai I ca un rege care nici nu domnete, nici nu guverneaz" a transferat ntreaga putere executiv lui Ion Antonescu. Primind puteri depline n conducerea statului, primului-ministru i se conferea la 9 septembrie titlul de Conductor al statului. Acest nou statut nu i conferea atribuii de reprezentare a statului. Acestea erau exercitate n continuare de rege. Funcia de Conductor exprima puterile reunite exorbitante ce i erau ncredinate i caracterul su de organ activ n Guvernare, n consecin, el nu doar ndruma, ci i aciona efectiv. De aceea, funcia de Conductor al statului erau cumulat cu cea de prim-ministru, ilustrnd unitatea de voin i aciune a

16

A se vedea P. Negulescu, Instituia conductorului stalului, n R.D.P.nr. 3^/1940; 1-2/1941,pp. 302-303. 169

regimului, n sens larg17. Cu excepia celor cteva atribuii meninute regelui Mihai I, preedintele Consiliului de minitri, devenit Conductorul statului, exercita toate celelalte puteri ale statului, ceea ce-1 transforma n centrul vieii politice romneti. El exercita att puterea legislativ, ct i cea mai mare parte a puterii executive. Spre deosebire de Fuehirer-ul german, al crui model l copia, Conductorul romn nu deinea i puterea judectoreasc. Puterea executiv o exercita n numele legii, care-i acorda deplintatea acesteia, cu excepia celor cteva atribuii executive exercitate de rege. Totui, regele, care avea dreptul s-1 numeasc i s-1 revoce din funcie, avea astfel un ascendent fa de Conductor. Prin atribuiile deinute, Conductorul devenea att ef al guvernmntului, ct i ef al administraiei. El avea dreptul de a numi i revoca pe minitri i pe subsecretarii de stat, numea i nainta n funcie pe funcionarii publici, conform legilor, conferea grade militare, tcea regulamente pentru aplicarea legilor, avea la dispoziie fora public pentru a asigura pacea social, meninerea ordinii publice i executarea legilor, alctuia prin decret-lege bugetul general al statului pe anul bugetar urmtor i supraveghea executarea acestuia, supraveghea si controla prin delegaii si funcionarea serviciilor administrative centrale, regionale i locale. Actele sale trebuiau contrasemnate de ctre minitrii cabinetului, ceea ce nu-i acorda, ns, lui Ton Antonescu iresponsabilitatea. Aceste acte aveau valabilitate chiar si fr a fi contrasemnate, contrasemnarea avnd mai mult rostul de a angaja responsabilitatea minitrilor fa de Conductor. Acesta rmnea ns responsabil18. Consiliul de minitri era format din totalitatea minitrilor i subsecretarilor de stat i funciona sub preedinia Conductorului statului. Acesta nu mai era acum un primus inter pares, aa cum era primul-ministru n regimurile trecute. Prin dreptul su de a-i numi i revoca i n calitate de preedinte al Consiliului de minitri, Conductorul devenea eful ierarhic al minitrilor. El nu mai avea astfel doar dreptul de a determina direcia general de evoluie politic i administrativ a rii, ci i drepturile ce decurgeau din statutul su de superior ierarhic. Asistm, n consecin, la o centralizare fr precedent a activitii guvernamentale pe linie politic i administrativ: Conductorul era singurul ef real i efectiv al guvernrii, minitrii nu puteau urmri o alt politic dect pe cea a Conductorului, iar iniiativa masurilor nu se putea lua dect cu aprobarea acestuia, care ddea directivele i impulsul necesar punerii lor n aplicare19. Se poate spune, astfel, odat cu P. Negulescu, c guvernul era depoliticizat20, n sensul c nu mai era supus intereselor i jocurilor de partid {cu excepia perioadei coabitrii cu legionarii), n ciuda acestui fapt, el era complet politizat de autoritatea politic a Conductorului. Prin toate acestea, principiul democratic al conducerii colegiale era nlocuit cu principiul totalitar al conducerii unice. In contextul unei centralizri att de puternice a puterii i administraiei, aprea nevoia constituirii unor Consilii consultative care s aduc un aviz specializat nu numai n activitatea de administrare a ministerelor, ci i n activitatea de guvernare. In consecin, au aprut n epoc voci care au cerut constituirea unui Consiliu de Stat cu caracter consultativ pe lng guvern21. In calitatea sa de organ al administraiei publice centrale, Consiliului i-au fost date noi atribuii: de ex., el aproba noile construcii publice ce urmau a se face, avea dreptul s stabileasc domiciliul forat, nfiina, modifica i suprima indemnitatea de scumpete acordat ia 1943 pensionarilor etc. Din 25 septembrie 1940 s-a nfiinat un Consiliul de minitri restrns sub titulatura de Consiliu de Cabinet. El era compus din vicepreedintele Consiliului de minitri, ministrul aprrii naionale, ministrul afacerilor interne, ministrul afacerilor strine, ministrul justiiei, ministrul economiei
Idem, p. 344. E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 128. A se vedea i P. Negulescu,ap. cit, pp. 319-320. 19 P. Negulescu, op. cit., p. 330 20 A se vedea P. Negulescu, op. cil., pp. 297-346. 21 P, Negulescu, Gh, Alexiana, Tratat de drept public, Tomul I, Casa coalelor, Bucureti, 1942, p. 379.
18 17

170

naionale i ministrul de finane. El se ntrunea sub preedinia Conductorului i avea n atribuii conducerea i rezolvarea afacerilor curente ale statului. Eliberai de sarcina de a mai decide politica rii si fiind doar simpli executani ai direciilor politice stabilite de Conductor, minitrii i subsecretarii de stat se puteau dedica n exclusivitate activitii administrative n calitatea lor de efi ai unor departamente ministeriale sau, n cazul subsecretarilor de stat, ai anumitor servicii publice. Activitatea lor administrativ era complet subordonat voinei Conductorului care, de regul, dispunea msurile ce trebuiau luate ntr-un departament sau altul. In ultima parte a regimului antonescian, birocraia guvernamental era la fel de ncrcat ca i n epoca anterioar: un preedinte, un vicepreedinte, 10 minitri i 10 subsecretari de stat. Avnd n vedere condiiile n care erau organizate anumite teritorii de sub administraie romneasc, la Consiliul de minitri luau parte i Guvernatorii Basarabiei, Bucovinei i Transnistriei. Statutul funcionarilor publici a fost reglementat n aceast perioad de noul Cod al funcionarilor publici. Promulgat la 8 iunie 1940, Codul era menit, n opinia legiuitorului, s aduc ordine n ierarhia funcionarilor publici din diversele servicii administrative i s armonizeze salariile acestora. Codul se mprea n dou pri: prima reglementa condiiile generale de recrutare a funcionarilor publici, ndatoririle i rspunderile lor, incompatibilitile, ocrotirea familiei, concediile, pensiile, asociaiile i casele de credit ale acestora. Partea a II-a se aplica doar funcionarilor administrativi i celor de specialitate, fiind exceptate aceleai categorii de funcionari publici ca i n cadrul Statutului din 1923: corpul judectoresc, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii, etc. ce erau supui n continuare regimului legilor lor speciale. Mai vechilor condiii generale de recrutare li se aduga acum dreptul femeilor de a accede n funciile publice. In ceea ce prive te condi iile speciale, se punea un accent deosebit pe vrsta, nefiind acceptai pentru funciile din ierarhia administrativ candidai cu vrsta de peste 30 de ani, iar n cazul funciilor de specialitate, peste 35 de ani, n lips, se puteau primi i candidai sub 21 de ani. Printre incompatibilitile cerute, cea mai important era incompatibilitatea calitii de funcionar cu cea de membru al unui partid politic. Pe lng aceste condiii, toi candida ii la o func ie public , local sau central, trebuiau s susin un concurs pentru funcia respectiv printrun examen constnd dintr-o verificare a titlurilor i condiiilor de admisibilitate, dintr-o prob oral si una scris. Numirea se fcea numai n gradul de impiegat si presupunea deschiderea unei perioade de stagiatur. Prin aceasta funcionarul era obligat s ocupe noi funciuni doar prin avansare, odat cu dobndirea de vechime n funciile ocupate. In timpul stagiaturii, era interzis avansarea funcionarilor publici. Doar funcionarii publici de specialitate puteau fi numii ntr-un grad superior, doar ntr-o funcie du specialitate i numai pn la gradul de ef de serviciu inclusiv. Era considerat specialist cel care absolvise o coal de specialitate n legtur direct cu funcia i care avea lucrri sau o activitate de specialitatea funciei vacante. Statutul su de stagiar fiind provizoriu, funcionarul public putea fi oricnd liceniat sau transferat, n schimb, funcionarii publici care deveneau definitivi se bucurau de stabilitate sau inamovibilitate. Avnd n vedere faptul c numirea se putea face numai n gradul de impiegat, Codul reglementa cu mult atenie avansarea n funcie. Aceasta se putea face doar din grad n grad. Actualul cod nlocuia ns, n ceea ce privea funcionarii administrativi, clasele cu grade, stabilind n interiorul fiecrui grad trei gradaii distincte. Noua gradaie fixat de cod cuprindea pe impiegat, subef de birou, ef de birou, ef de secie, ef de serviciu, subdirector, director, subdirector general i director general. In interiorul fiecrui grad se putea avansa pe gradaii din doi n doi ani de vechime, naintrile n grad se fceau prin alegere, la realizarea vechimii, i pe baz de examen. Funcionarul trebuia s ndeplineasc, de asemenea, condiiile de studii cerute de lege i s fie nscris n tablourile de avansare. Obligaiile funcionarilor se transformau ntr-un adevrat cod deontologic. Funcionarul public era obligat sa-i ndeplineasc ndatoririle serviciului cu zel pentru binele public i interesul administraiei, s cultive spiritul de camaraderie i s lupte pentru ridicarea nivelului moral i social al mediului n care lucreaz, s nu tirbeasc prin actele vieii sale publice sau private demnitatea
171

funciei, s pstreze secretul de serviciu, s fie respectuos fa de public. Administraia public local22 Dup abdicarea lui Carol al II-lea, viaa administraiei publice locale s-a desfurat n contextul intern al prelurii puterii de ctre generalul Ion Antonescu i cel extern al derulrii celui de-al II-lea rzboi mondial. La fel ca mai toate regimurile anterioare, regimul Antonescu i-a definit o politic proprie n materia organizrii i funcionrii administraiei publice locale construit pe baza a o serie de principii. Se urmrea, n consecin, realizarea organizrii administraiei publice locale pe baze realiste, condamnndu-se fetiismul legii practicat pe scar larg n epoca pluripartitismului, promovarea administraiei ca aciune cu funcionari profesioniti, capabili s pun n practic reforma administrativ. Principiul conducerii unitare a administraiei publice viza instaurarea unui control strns al centrului asupra administraiei publice locale i acordarea de atribuii deliberative organelor unipersonale n detrimentul celor colegiale. Dei punea un accent deosebit pe organele unipersonale, regimul Antonescu nu ncuraja totui individualismul i arbitrariul n viaa administrativ local. Dimpotriv, n scopul evitrii egocentrismului administrativ, au fost create la nivelul fiecrei uniti administrative, comune, pli, judee, Consilii de colaborare pe lng organele unipersonale, n scopul de a asigura coordonarea si colaborarea dintre organele administraiei publice locale. n scopul accelerrii activitii administrative s-a pus un accent deosebit pe simplificarea i raionalizarea formalitilor birocratice. Desconcentrarea administrativ a stat i ea la loc de cinste prin revalorificarea unitilor tradiionale de desconcentrare administrativ, ca urmare a desfiinrii inutului: judeul, plasa i comuna. In materie de descentralizare administrativ, s-a renunat la unitile de descentralizare administrativ impuse prin legea din 1938 i s-a revenit la cele tradiionale, specifice perioadei interbelice. Judeul a redobndit personalitate juridic iar prefectul a redevenit i ef al administraiei jude ene. Descentralizarea administrativ primea ns o lovitur mortal: consiliile judeene au fost desfiinate, prefectul urmnd s exercite i atribuiile lor iar consiliile comunale, dei reglementate de lege, nu s-au mai constituit n condiiile rzboiului. Atribuiile lor au fost exercitate concret de c tre primari. Ace tia din urm au fost numii n totalitate, fapt care se potrivea mai bine cu principiul conducerii unice promovat n epoc. Lovit n nsi elementele ei de rezisten, descentralizarea administrativ era condamnat, inevitabil, la dispariie. Bibliografie util cercetrii aprofundate, privind:

organizarea i funcionarea administraiei publice centrale: D. V. Firoiu, Istoria statului i dreptului romnesc, voi. II, Argonaut, Cluj-Napoca, 1998, pp. 195-203; M Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universit ii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, pp. 308-310; 325-329; C. lonescu. Dezvoltarea constituional a Romniei. Acte i documente 1741-1991, Lumina Lex, Bucureti, 1998, pp. 589-688; Th.C. Marinescu, P.T. tefnescu, M.N. Pa/ac, AU. Movil, Legi uzuale adnotate cu explicaii, jurisprudene i ormulare tip pentru uzul funcionarilor administrativi, autoritilor, studenilor, elevilor colilor e pregtire tehnic administrativ i cetenilor de..., Tipografia Nic. Stoica, Timioara, 1939; S. Neagoe, Istoria guvernelor Romniei, Ed. Machiavelli, Bucureti, i 999; P. Negulescu, Instituia conductorului statului, n R.D.P. nr. 3^1/1940; 1-2/1941, pp. 297-346; P. egulescu, Gh. Alexianu, Tratat de drept public, Tomul I, Casa coalelor, Bucureti, 1942; /.
22

Pentru mai multe detalii, a se vedea M. Guan, Istoria administraiei publice locale ..., pp. 369-390. 172

Scurtu, Gh. Buzaii,Istoria romnilor n secolul XX, Ed. Paideia, Bucureti, 1999; /. Stanomir Libertate, lege i drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Ed. Polirom, Iai, 2005, 119-173; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 125-146; organizarea i funcionarea administraiei publice locale: M, Antonescu, Reforma administrativ , discurs rostit n faa Comisiei pentru reform administrativ n zilele de 5 i 12 decembrie 1941, Monitorul Oficial i Imprimeriile statului. Bucure ti, 1942; M. Antonescu, Discurs rostit la deschiderea cursurilor administrative de la Ministerul de Interne din 1942, Monitorul Oficial i Imprimeriile statului, Imprimeria central, Bucureti, 1943; M. Gufan, Istoria administraiei publice locale n statul romn modem, Ed. AII Beck, Bucureti, 2005, pp. 347-390; P. Strihan, Concepia administrativ a regimului Domnului Mareal Antonescu, Monitorul Oficial i Imprimeriile statului, Imprimeria central, Bucureti, 1942; P, Strihan, Idei i realizri n administraia public romneasc, Monitorul Oficial i Imprimeriile statului, Bucureti, 1944; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 146-185; E.D. arangul, Descentralizarea administrativ n statele totalitare i autoritare, Tipografia Alexandru A. erek, Iai, 1940.

173