Sunteți pe pagina 1din 7

Linii directoare și opere de referință a CAD

Reforma fiscală ecologică axată pe reducerea sărăciei

Prefață

Nu poate fi decât regretabil faptul că există puține schimburi între experții fiscali și
cei care se ocupă cu mediul înconjurător. Unii și alții au preocupări, urmează perfecționări și
utilizează jargoane diferite. Am fi tentați chiar să zicem că ei nu vorbesc pe aceeași limbă.
Totuși, s-ar câștiga mult dacă am putea să îi facem să colaboreze mai mult. Exemplele de
măsuri fiscale sunt numeroase (instrumente economice) a căror punere în aplicare a permis
găsirea unor soluții în favoarea realizării unor obiective legate de mediul înconjurător.
Lucrarea de față va descrie unele dintre acestea, iar totodată prezintă elemente noi de
informare care pun în lumină avantajele posibile în termeni de atenuare a sărăciei- o
perspectivă care nu poate decât să amplifice dorința de colaborare.
Dacă combinarea măsurilor fiscale cu cele enviramentale, adică ”reforma fiscală
ecologică„ (RFE), poate în același timp să protejeze mediul și să ofere sau să genereze
resurse care poot fi consacrate luptei împotriva sărăciei, cum se face că guvernanții nu recurg
la acestea foarte des? În primul rând, concepția unui RFE eficace cere o cunoaștere perfectă a
politicilor enviramentale și bugetare, precum și în așa fel încât fiecare să fie administrată în
practică, și deci o cooperare între experții din cele două domenii la care trebuie asociați cei
care sunt însărcinați cu politicile de dezvoltare. Totuși, o dată elaborat un RFE solid, doar o
jumătate din drum a fost parcurs. Experiența arată că punerea sa în aplicare necesită de
asemenea de a depăși-adesea prin negociere – obstacole politice, sociale și instituționale
dificile.

Rezumat

Ce este reforma fiscală ecologică?


Reforma fiscală ecologică (RFE) acoperă un ansamblu de măsuri fiscale și de tarifare
permițând obținerea unor soluții bugetare contribuind la atingerea obiectivelor
enviramentale. Comunitatea internațională s-a angajat să atingă obiectivele milenare de
dezvoltare (OMD), și în particular cel de ordine generală constând în reducerea la jumătate a
sărăciei până în 2015. Pentru a ajuta la atingerea acestor obiective (OMD), guvernanții din
țările în dezvoltare trebuie să mobilizeze resursele pentru a le investi în școli, în sănătate, în
infrastructură și în mediu.
RFE poate să joace un rol important în realizarea obiectivelor milenare pentru
dezvoltare vizând a ”reduce cu jumătate sărăcia absolută„și a ”inversa tendința în ce privește
pierderea resurselor enviramentale de aici în 2015„. De fapt, Summitul ONU pentru
finanțarea dezvoltării și pentru dezvoltarea durabilă care s-au ținut în 2002 au recunoscut
contribuția potențială a strategiilor RFE. Ultimul din aceste summite a subliniat că reducerea
sărăciei și ameliorarea gestiunii mediului înconjurător sunt indisociabile.

Cum poate (RFE) contribui la reducerea sărăciei și în favoarea dezvoltării?

1
RFE poate în mod direct contribui la reducerea sărăciei sprijnind la rezolvarea
problemelor de mediu (ca de exemplu contaminarea apei și poluarea aerului) a căror victime
sunt cei săraci. Această reformă poate contribui indirect, generând sau oferind resurse care să
permită finanțarea de programe de luptă împotriva sărăciei în domenii precum distribuirea
apei și salubrizarea, sau alte investiții utile pentru cei defavorizați în domenii ca sănătatea sau
educația.

RFE este un important element a panopliei instrumentelor politicii de dezvoltare.


Măsurile RFE completează și întăresc demersurile regulamentare și altele legate de gestiunea
bugetului și a mediului înconjurător.

Multiplele avantaje a RFE


Avantaje bugetare Avantaje legate de mediul Avantaje în materie de luptă
înconjurător împotriva sărăciei
a) Mobilizează metode a) Previne poluarea și a) Ameliorează accesul la
ameliorează gestiunea servicii din domeniul apei,
resurselor naturale salubrizării și electricității
b) Reduce distorsiunile b) Mobilizează fonduri b) Mobilizează fonduri pentru
pentru investiții în domeniul investiții utile către cei săraci
luptei împotriva poluării și în (de ex. În educație)
eliminarea sigură a deșeurilor
c) Impune o mai mică sarcină c)Mobilizează fonduri pentru c) eliberează resurse
finanțelor publice activitățile de represiune a financiare pentru a răspunde
infracțiunilor la problemele de mediu și la
altele care fac referire la cei
săraci

Care sunt obiectivele acestui document?


Prezentul document descrie principalele aspecte de luat în considerare o dată cu
conceperea RFE. Obiectivul este de a defini ”bune practici„ și de a furniza indicații asupra
modului în care organismele de cooperare pentru dezvolatare pot să sprijine țările în
dezvoltare să beneficieze de măsurile RFE în cadrul startegiilor acestora de dezvoltare și de
luptă împotriva sărăciei.

Experiența arată că, în ciuda avantajelor bugetare, enviramentale și în materie de luptă


împotriva sărăciei pe care pot să le prezinte, măsurile RFE se lovesc de obstacole politice și
instituționale. Pentru a le depăși, trebuie să se procedeze la o analiză aprofundată a
contextului politic, apoi a se asigura o bună gestiune a reformelor în cadrul unui proces politic
global. Astfel, după un examen a instrumentelor RFE și a problemelor tehnice de care sunt
legate, acest document pune accentul pe problemele politico-economice și problemele de
guvernare ridicate de reformă. Este vorba de un accent pus pe condiția prealabilă a unei
concepții și a unei aplicări reușite, în ce privește diversele etape a ciclului politicilor în
cadrul RFE, pe problemele de rezolvat în fiecare etapă, precum și pe principalii actori
interesați. Maniera în care deținătorii pot să aducă un sprijin proceselor RFE este de
asemenea descrisă. A doua parte a documentului examinează RFE în unele sectoare
economice în mod particular importante pentru țările în dezvoltare: exploatara pădurilor,
pescuit, combustibili fosili, electricitate, apă potabilă și luptă împotriva poluărilor industriale.

Cui se adresează acest document?

2
Acest document se adresează mai întâi și mai ales la cei care au putere de decizie și al
experții politicii de dezvoltare a organismelor donatoare care sprijină țările în dezvoltare
partenere să aducă soluții la problemele de politică bugetară sau enviramentală, mai ales în
cadrul strategiei de luptă împotriva sărăciei și în unele demersuri sectoriale. Acesta este mai
ales destinat experților în materie de finanțe și de mediu precum și la specialiștii de sectoare
ca de exemplu exploatarea pădurilor, pescuitul, energia, apa și transporturile. Experiența ne
arată că sprijinul cel mai eficace este cel adus programelor de dezvoltare aplicate la inițiativa
fiecărei țări, cu ajutorul țărilor partenere.

Ce tip de RFE sunt aplicabile țărilor în dezvoltare?


RFE face apel la o gamă largă de instrumente. Diferite tipuri de RFE și deci diverse
instrumente pot să fie aplicate după sectorul sau problema considerată. Prezentul document se
poartă pe instrumentele care prezintă cel mai mare interes pentru țările în dezvoltare, a căror
taxe pe exploatarea resurselor naturale ca și pădurile și stockurile halieutice, măsurile de
recuperare a costurilor și tarifarea destinată la ameliorarea accesului la servicile de bază ca
distribuirea apei și a energiei, reformele de prelevări fiscale și subvenții în vederea de a
descuraja utilizarea de produse care aduc daune mediului înconjurător, precum și taxele și
contribuțile vizând a lupta împotriva poluărilor industriale nocive și deșeurile periculoase.

RFE este realizabilă în majoritatea economiilor în dezvoltare și aplicată efectiv


în multe dintre acestea, deși unele măsuri pot fi mai adaptate decât altele în unele țări sau
sectoare. Deși nu este posibil de a generaliza, în ansamblu:
- Măsurile de tarifare a resurselor naturale, precum taxele pe exploatarea
pădurilor și resurselor cu privire la pescuit, sunt adapatte la nevoile țărilor
dotate cu resurse abundente, care sunt în general țări cu venit scăzut.
- Reformele taxelor pe produse și subvenții în favoarea lor sunt prevăzute în
majoritarea țărilor, dar în particular în cele care produc energie, în care
combustibilii beneficiează adesea de subvenții importante.
- Instrumentele de recuperare a costurilor ca de exemplu taxele de utilizare (pe
energie și pe apă) sunt aplicabile în majoritatea țărilor, dar trebuie să fie
aplicate cu discernământ în așa fel încât să nu penalizeze pe cei mai săraci.
- Taxele de poluare sunt adaptate în particular în țările cu venit intermediar
care cunosc o industrializare rapidă și sunt confruntate cu grave probleme de
poluare industrială, dar care dispun de capacități administrarive în ce
privește dezvoltarea.

Metodele globale de dezvoltare, precum strategiile de dezvoltare durabilă,


”strategiile de luptă împotriva sărăciei„ și demersurile sectoriale, sunt importante
posibilități de implementare a RFE. Aceste metode oferă noi posibilități de integrare a RFE
în planurile de dezvoltare sectoriale și naționale a fiecărei țări. Cadrele de cheltuieli pe
termen mediu(CDMT), în particular, abordează direct problemele privitoare la acoperirea
soluților financiare și la reformele taxelor și prețurilor. Mai multe cadre strategice de luptă
împotriva sărăciei fac referire la RFE, conceput ca un mijloc de atingere a obiectivelor
bugetare sau enviramentale importante pentru cei săraci.

Care sunt principile fundamentale care ar trebui să susțină conceperea RFE?


A taxa ”prejudicile„ mai degrabă decât ”bunurile„. Este în general preferabil de
a taxa poluanții (de ex.emisile de sulf) decât intranții sau produsele pe care le generează (ce
de ex combustibilii care conțin sulf). În acest sens, taxele de colete și de tratament a
deșeurilor ar trebui să țină cont de volumul real aruncat și de factorii calitativi (ca de

3
exemplu concentrația de substanțe toxice) și de a stabili o distincție la întâlnirea substanțelor
cele mai nocive. În unele cazuri, demersuri nuanțate nu sunt totuși aplicabile și trebuie să se
recurgă la instrumente mai puțin fixe (ce de exemplu taxele pe intranți sau cele pe extranți).

A fixa nivelul de taxe. În cazul ideal, din punct de vedere a protecției mediului
înconjurător, creșterea taxei ar trebui să fie egal cu costul marginal al luptei împotriva poluării
pentru a reduce efectiv poluările masive. Dacă este inferior, întreprinderile vor prefera în
general să achite taxa. Taxele ar constitui atunci un instrument de colectă a soluților, și nu ar
oferi un avantaj din punct de vedere a reducerii poluării. În practică, totuși, taxele și
impozitele de creștere scăzăută pot să contribuie la stabilirea principiului că industrile trebuie
să plătească astfel pentru poluare și să permită astfel de a testa aplicarea de noi instrumente.

Aplicarea metodelor. Principiile de finanțe publice nu pledează în favoarea


atribuirii produsului din taxe la utilizări specifice prestabilite. Totuși, aplicarea a cel puțin o
parte din produsul taxelor enviramentale la activitățile de control și de represiune a
infracțiunilor (atribuire a unei părți din metode la utilizări specifice) poate să fie justificată.
Poate să aibă legătură cu prețul care trebuie plătit pentru ca aceste activități să beneficieze de
o finanțare previzibilă, mai ales în țările în care organismele însărcinate cu probleme de
mediu au puține mijloace sau sunt în mod intens tributare de sprijinul donatorilor. Acest
demers poate să întărească incitațile în favoarea aplicării efective a reglementărilor
enviramentale și a coletei taxelor și impozitelor corespondente, și mai ales să contribuie la
aderarea opiniei publice la RFE. Atribuirea unei părți din produsul taxelor asupra poluării
industriale („redistribuire a metodelor„) poate în mod egal să fie luată în considerare, pentru a
crește acceptabilitatea politică a taxelor pe poluare. În acest caz este esențial de a redistribui
aceste sume în industrie stabilind o distincție între întreprinderile după care înregistrează bune
sau rele performanțe enviramentale, pentru a descuraja persistența unor practici rele.

A respecta principile care caracterizează finanțe publice sănătoase. Metodele


RFE care sunt gratificate pentru scopuri enviramentale trebuie să fie girate conform unor
principii admise internațional de bună gestiune a cheltuielilor publice: eficiență operațională,
obligație de a face calcule, transparență și unicitate a bugetului. Evaluări regulate se impun în
această optică. Dacă se alege utilizarea unor metode pentru a favoriza investiția în
echipamente și procedee mai respectuoase față de mediu, trebuie ca acest demers să fie strict
limitat în timp.

A adapta instrumentele la capacitațile de aplicare. Noile instrumente trebuie să


fie elaborate în contextul unor cadre regulamentare și instituționale existente. Natura lor și
deschiderea acestora trebuie să fie adaptate la capacitațile instituționale de aplicare. Taxele de
poluare concepute de manieră să fie colectate și girate de organismele de protecție a
mediului, care au ca și misiune să controleze și să impună respectul legislației în vigoare, pot
să fie de asemenea un instrument eficace. Taxele de poluare integrate în sistemul fiscal
național și colectate de autoritățile fiscale pot să fie mai complexe în a fi puse în aplicare.
Astfel, China a experimentat mai întâi de-a lungul a câțiva ani ca prima țară aceste demersuri
înainte de a opta pentru a doua.

A întări capacitățile și credibilitatea organismelor enviramentale. Organismele


de control trebuie să culeagă în timp oportun informații precise asupra fluxului de poluare
industrială , originea și incidența lor, de exemplu în ce privește calitatea apei și a aerului.
Pre-atribuirea unei părți a produsului taxelor de poluare poate să contribuie la întărirea și la

4
menținerea capacităților organismelor de control și de a le proteja împotriva atingerilor la
bugetul lor motivate de considerații politice.

Punerea în aplicare a RFE: dimensiunea politico-economică


Avantajele fiscale, enviramentale și în materie de luptă împotriva sărăciei oferite de
RFE poate să meargă în pereche, dar aceasta nu se produce automat. Se poate de asemenea
proceda la arbitraje explicite între diferite obiective. RFE trebuie să fie bine conceput, ținând
cont de aspectele următoare: echitatea, eficacitatea fiscală și enviramentală, fezabilitatea și
eficiența administrativă și fezabilitatea politică. Dimensiunea politico-economică a RFE are o
importanță primordială. Mai jos prezentăm unele aspecte esențiale ale acestor politici.

- A identifica câștigătorii și perdanții probabili și a înțelege punctele de


vedere și intersele celor implicați, dintre care responsabilii politici, săracii
și grupurile vulnerabile, sectorul privat, puterile publice, organizațile
societății civile și media.
- A incorpora măsuri de compensare. Metodele extrase din RFE pot să fie
atribuite unor activități de luptă împotriva sărăciei și de gestiune a mediului
înconjurător. În unele cazuri, este nevoie de a se aduce un sprijin limitat în
timp colectivităților și sectoarelor atinse pentru a asigura acceptarea politică
a reformei și ca opinia publică să adere la aceasta.
- A scoate profit din presiunea opiniei publice. Sensibilizarea și participarea
publicului sunt întotdeauna esențiale pentru a suscita voința politică necesară
pentru adoptarea și aplicarea reglementărilor anti-poluare în ciuda opoziției
industriei. Este în mod primordial de a informa publicul în ce privește
riscurile poluării pentru sănătate și asupra repercusiunilor activităților
industriale asupra mediului înconjurător. Aceste informații trebuie să fie
transmise publicului într-o formă comprehensibilă. În unele țări, publicarea
informaților performanțelor fiecărei întreprinderi, de manieră de a arăta cu
degetul poluatorii, s-a revelat ca fiind un mijloc important de presiune.

Tabloul nr.1. Incidența unor instrumente RFE asupra sărăciei

Tip de instrument Incidențe posibile asupra Mijloace de accentuare a


sărăciei efectelor benefice pentru
săracii
Taxe asupra rentelor(resurse În general pozitive dacă A veghea la absența
minerale, exploatare taxele se aplică activităților repercusiunilor defavorabile
forestieră, pescuit). comerciale și că o parte din pentru săracii datorită
produsul lor este folosit în exploatării comerciale: și în
beneficiul săracilor. așa fel încât soluțile destinate
celor săraci să nu dispară sub
efectul corupției.
Taxe indirecte pe carburanți Creșterea prețurilor, mai ales Atribuirea resurselor pentru
a gazului poate crește ameliorarea transportului
costurile transportului public public
și costul vieții în general- în
particular în zonele
îndepărtate.
Taxele pe consumul de Scumpire a electricității pentr Subvenții fixate pentru
electricitate săraci, în conformitate cu profitul celor nevoiași

5
racordarea acestora la rețea („tarife sociale„).
(în general mai ridicat în
zonele urbane).
Taxe pe consumul de apă Scumpire a apei pentru Subvenții fixe pentru săraci
pentru utilizare domestică săraci, în conformitate cu („tarife sociale”)
racordarea acestora la rețea.
Taxe pe irigare Posibile scumpiri pentru cei Subvenții fixe
sărac, influențate de accesul
acestora la rețelele de irigare
Creștere a prețului la Depinde de accesul săracilor Subvenții fixe
îngrășăminte și la pesticide la îngrășăminte și la
pesticide

- A sprijni întreprinderile să se conformeze la norme. Industrile dispun de


numeroase mijloace puțin costisitoare pentru a reduce poluarea și deșeurile.
În raport cu procedeele clasice, tehnicile de producție mai puțin poluante
utilizează mai rațional energia, materile prime și alți intranți, permițând
astfel scăderea prețurilor. Privilegiind prevenția, metodele de producție mai
proprii fac ca să fie mai puțin necesar de a se recurge la echipamente de luptă
împotriva poluării în aval.
- A etala reformele și a asocia diferite instrumente. Faptul de a programa și
de a anunța în avans creștera viitoare a taxelor sau a impozitelor și de a
atribui metodele lor pentru a sprijni întreprinderile să investească în lupta
împotriva poluării poate facilita ajustările necesare și atenuarea rezistenței la
instaurarea taxelor. Demersul pe etape oferă posibilitatea de a proceda la
concentrarea indispensabilă cu sectorul vizat.

Care poate fi contribuția donatorilor?


În acest context de RFE, ciclul politicilor se compun din mai multe etape inter-
dependente care adesea se întâlnesc. Donatorii pot juca un rol important în fiecare din etapele
următoare:
a) Definirea calendarului
RFE trebuie să debuteze printr-o identificare clară și prin dobândirea unei bune
înțelegeri a problemei care va trebui rezolvată, și mai ales a efectelor și a cauzelor ei, precum
și a importanței sale cu privire la problemele presante cu care se confruntă o țară. Donatorii
pot să acopere o funcție esențială aducându-și sprijinul la conferințele și la mesele rotunde
consacrate problemelor în raport cu RFE.

b) Elaborarea de măsuri
Elaborarea de măsuri implică o evaluare a panopliei instrumentelor (bugetare sau nu)
care ar putea să fie utilizate pentru a rezolva în maniera cea mai rațională problema
considerată, ținând cont de situația socio-politică și de cadrul instituțional existent. Este
convenabil de a identifica câștigătorii și perdanții potențiali ai reformei și de a preveni
eventuale măsuri de compensare. Prin intermediul susținerii lor în diverse sectoare
economice, mai ales în ce privește lupta împotriva sărăciei și demersurile sectoriale, donatorii
pot să încurajeze reforme sectoriale integrate, mai ales în cadrul RFE.

Pe de altă parte, donatorii pot să susțină sectoarele de guvernare favorabile


reformelor(ministerele Finanțelor și a Mediului de exempu) să depășească inerția
administrației sau opoziția altor ministere sau organisme. Ei pot pe de altă parte să

6
promoveze transparența, accesul la informații cu privire la finanțele publice, participarea
cetățenilor și simțul responsabilității, care sunt condiții prealabile esențiale a unei bune
elaborări a măsurilor și, în general, a unei bune guvernări. Ei pot să susțină dezvoltarea de
capacități, mai ales în materie de estimare a mărimii taxelor și subvenților implicite și de
cuantificare a repercusiunilor lor.

c) Dialog, difuzare a informaților și sensibilizare


Nu este suficient de a identifica problemele și soluțile lor eventuale. Un vast efort de
sensibilizare, grație mai ales campanilor publice de informare se dovedesc adesea necesare
pentru a asigura acceptarea politică a proiectelor RFE și să le garanteze adeziunea populației.
O dată ce corupția și clientelismul ating proporții importante, RFE se lovește de o opoziție
puternică, mai ales în ce privește resursele naturale, și de atunci este vital de a făuri alianțe
puternice.

Donatorii pot să contribuie la aceste eforturi de dialog și de sensibilizare, mai ales prin
intermediul susținerii lor pe lângă organizațile societății civile. Ei pot de asemenea să
favorizeze un partaj de experiență și un dialog de amploare internațională între guvernele
țărilor în curs de dezvoltare , organizațile internaționale și ONG-urile cu privire la RFE.
Actualele inițiative asupra transparenței industrilor extractive și asupra abataului ilegal sunt
câteva exemple. Organismele pot să furnizeze informații asupra reformelor țărilor OCDE,
ținând cont de faptul de numărul celor care se lovesc de diverse probleme legate de RFE.

d) Punerea în aplicare
Aceata debutează în general prin anunțul public al reformelor care vor urma. Este
preferabil de a interveni la un stadiu precoce căci este important de a da părților interesate
timpul pentru a se pregăti și de a se adapta schimbărilor prevăzute.

e)