Sunteți pe pagina 1din 29

Bugetul de stat

Activitatea economic se desfoar n fiecare ar potrivit unui mecanism propriu, numit mecanism economic. Acesta reprezint un sistem de metode de conducere economic, de obiective ce determin conducerea i de structuri organizatorice (instituionale, suprastructurale, juridice) prin care se efectueaz conducerea. n acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de conducere, organizarea economiei i conexiunile ntre componentele acesteia, sistemul pieei, criteriile de eficien, prghiile economice, sistemul informaional. Principala funcie a acestui mecanism este cea de conducere i reglare a proceselor economice, condiionate de raporturile de interese. Un rol important n realizarea acestei funcii revine pieei concureniale, pe care se regleaz raportul de interese prin participarea agenilor economici la formularea cererii i ofertei, la nfptuirea lor i a echilibrului economic. n acest context un rol nsemnat revine i statului, n dou ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce reprezint (ca drepturi, atribuii i obligaii) oricare alt agent economic, dar i ca autoritate public ce creaz i execut cadrul legislativ i poate influena derularea mecanismului economic prin nsi fora sa economic, precum i prin prghiile economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: prghia fiscal, prghia vamal, prghia cheltuielilor publice. Aceste prghii se adaug la cele generate de piaa nsi, respectiv preul, costul, profitul, dobnda .a. Cuantificarea bneasc, financiar a acestor mijloace de conducere, control i reglare a proceselor economice arat de fapt existena unui mecanism financiar care l reflect pe cel economic. Mecanismul financiar cuprinde sistemul de metode, obiective i structuri de factur financiar prin care se efectueaz conducerea: sistemul financiar, metodele de conducere financiar i n domeniul financiar, cadrul instituional cu atribuii n domeniul financiar, jurisdicia financiar, prghiile financiare (n primul rnd ale statului).

Sistemul financiar include finanele corporatiste (ale ntreprinderii), asigurrile sociale de stat, asigurrile de bunuri, de persoane i rspundere civil, creditul, piaa capitalurilor, bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale. Bugetul de stat este una din componentele majore ale sistemului financiar prin ponderea mare 25-30% pe care o reprezint n produsul intern brut, dar i prin rolul pe care l are n funcionarea unor prghii financiare (fiscal, vamal, a cheltuielilor publice), ca i n aciunile de predicie i planificare macroeconomic realizate cu ajutorul unor instrumente cum sunt: programele de dezvoltare economic, cu durate de 5 ani i peste, balanele financiare de sintez, cu durate de 3-5 ani, viznd resursele financiare i destinaia lor, consumul public, transferurile n exterior, etc., bugetul economiei naionale, cu orizont de 2 ani, viznd resursele financiare ale societii i simularea efectelor unor msuri economicofinanciare. 5.1 Bugetul ca instrument financiar Bugetul de stat este o categorie fundamental a tiinei finanelor, legat de existena statului i a mecanismului pieei. Sub aspect formal, bugetul de stat este o list de venituri i cheltuieli ale statului, referitoare la un anumit interval de timp, de regul un an. Din punct de vedere juridic, bugetul de stat reprezint o lege care prevede i autorizeaz veniturile i cheltuielile statului pe durata unui an. Aceast definire a bugetului de stat evideniaz caracterul de act normativ (adic necesitatea aprobrii lui n parlament), caracterul previzional (fiind vorba de un interval de timp viitor) i caracterul obligatoriu (ca de altfel al oricrei legi). Sub raport economic, bugetul de stat exprim n form bneasc relaiile economice care apar n legtur cu formarea i repartiia, cu nivelul i evoluia produsului intern brut, dar i cu ndeplinirea funciilor statului. Bugetul de stat reflect opiunile de politic economic, social i financiar ale statului referitoare la un interval de un an. Relaiile economice pe care le exprim se manifest dual, pe de o parte ca relaii de mobilizare a resurselor bneti anuale ale statului, iar pe de alt parte ca relaii de repartizare a acestor resurse. Aspectul formal al bugetului de stat rmne, n economia modern, o chestiune literalmente secundar, deoarece conceperea i utilizarea lui i confer poziia de instrument financiar de predicie i planificare macroeconomic. Componenta de program pe termen scurt este adesea completat cu cea de program financiar pe termen mediu, ca urmare a includerii cheltuielilor publice de investiii, al cror orizont este de cel puin 2-3 ani.

n fiecare stat sunt elaborate mai multe categorii de bugete, alctuind un sistem al bugetelor, difereniat ca structur de la stat la stat n raport cu structura organizatoric a respectivului stat: stat unitar (Romnia, Frana, Japonia .a.) sau stat federal (Germania, Elveia, SUA, Rusia .a). n Romnia n sistemul unitar de bugete se includ, potrivit Legii finanelor publice (nr. 72/1996): bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituii cu caracter autonom. Acest sistem unitar de bugete constituie bugetul general consolidat. Bugetul de stat are un rol complex care include mai multe componente: financiar i economic; alocativ, redistributiv i de reglare. Rolul financiar se refer la formarea i utilizarea resurselor financiare necesare statului n exercitarea funciilor sale. n acest sens rolul financiar poate fi nuanat pe o component alocativ i pe o component redistributiv. Rolul economic se refer la influenarea dezvoltrii economico-sociale, respectiv la stimularea sau frnarea proceselor i fenomenelor economice. Rolul economic vdete o pronunat component de reglare a economiei naionale. Bugetul de stat deine o pondere nsemnat n mecanismul de autoreglare a sistemului economiei naionale, mecanism n care, mpreun cu prghiile bugetare, se regsesc i cele monetare i cele ale pieelor muncii, capitalurilor, bunurilor i serviciilor, precum i cele ale pieei valutare. Rolul alocativ se refer la finanarea serviciilor publice, decurgnd din funciile pe care i le asum statul. Coninutul acestui rol const n repartizarea resurselor fiecrui an bugetar pe destinaii ce rezult din ndeplinirea funciilor statului ca instituie suprastructural, dar, cel puin parial, i din postura sa de agent economic. Rolul redistributiv are n vedere utilizarea unor pri din produsul intern brut mobilizate prin impozite i taxe i distribuite prin intermediul cheltuielilor pe care le face statul. Coninutul acestui rol const n deplasarea unor cote de putere de cumprare ntre componentele structurale ale societii n general, respectiv ale economiei n particular. Impozitul pe dividente, de exemplu, afecteaz negativ puterea de cumprare a posesorilor de titluri. Adic a unui segment de populaie despre care se poate presupune c, fcnd investiii, i-a putut asigura consumul pe care ei nii l consider satisfctor sau, cel puin, l considerau satisfctor la un moment trecut, atunci cnd au economisit. Din surplusul de venit generat de investiie (dividendele) statul preia o cot, un anumit cuantum de putere de cumprare, pe care o transfer ctre alte segmente de populaie, n general defavorizate, crora le amplific astfel puterea de cumprare fie prin alocaii,

indemnizaii, ajutoare bneti etc., fie prin complinirea n natur a unora dintre nevoi. Rolul de reglare se refer la nfptuirea politicii economice a statului, adic la susinerea sau promovarea unor aciuni prin nsei orientrile bugetului sau, dimpotriv, la descurajarea unor activiti. Acest rol se realizeaz att prin veniturile sau cheltuielile bugetului, ct i prin soldul acestuia. Instrumentele fiscale cum sunt cotele de impunere, deducerile i scutirile, termenele de plat, ealonarea sarcinii anuale pe scadene subanuale, ctimea de plat la astfel de scadene .a., precum i tipurile de impozite n funciune sunt modaliti prin care se pot stimula sau frna activitile economice, se poate relansa dinamica acestora n ansamblu, pe domenii/ramuri sau pe zone/regiuni geografice. Impozitul pe profit este un puternic factor de influen pentru dimensiunea investiiilor, pentru autofinanarea firmelor, pentru crearea de noi locuri de munc i pentru meninerea celor existente. Taxa pe valoarea adugat, dar mai ales accizele determin n bun msur dimensiunea cererii i dinamica acesteia i implicit mrimea ofertei i a angajrii factorilor de producie, inclusiv a forei de munc. Impozitele pe terenul agricol i pe veniturile agricole determin ntr-un grad nsemnat dimensiunea activitii n agricultur i, n consecin, ocuparea/neocuparea unui segment important din populaia activ, dimensiunea i presiunea omajului. n egal msur este influenat importul de produse agricole i prin aceasta balanele comercial i de pli. Cheltuielile publice constituie prghii de reglare n special pentru consum i producie. O cot relativ nsemnat a acestor cheltuieli o reprezint cele salariale prin care se poate influena consumul privat, implicit cererea i n consecin producia. Similar funcioneaz o alt cot nsemnat reprezentnd cheltuielile pentru consumul public, precum i cea reprezentnd investiiile publice. Pe de alt parte, cheltuielile publice au influen asupra importului i inflaiei. Soldul bugetului, deficit sau excedent, are influen n primul rnd asupra masei monetare (dimensiune, dinamic, putere de cumprare), iar, prin intermediul pieei monetar-valutare, asupra preului banilor, a raportului ntre cererea i oferta de bani, a cursului de schimb etc. Teoria economic modern evideniaz impactul variaiei soldului bugetului asupra creterii economice, dinamicii investiiilor i dinamicii balanei comerciale (Keynes), asupra ratei omajului i gradului de ocupare a forei de munc (Philips), asupra consumului (Slutski) etc. Reglarea prin soldul bugetului st la baza teoriei bugetului ciclic, inspiraie dup efectele economico-financiare generate de fazele ciclului economic: deficitul fazei de recesiune este susinut (finanat) prin excedentul fazei trecute de expansiune/boom sau ca o prelevare asupra excedentului viitoarei faze de expansiune/boom. n anii 70 ai veacului al XX - lea, coala din Chicago, mai ales prin Milton Friedman, a reluat ideea liberalismului economic criticnd intervenionismul statal bugetar i sugernd dereglementarea economic drept soluie a ncurajrii dezvoltrii economice: privatizarea, respectiv diminuarea sectorului economic de stat,

reducerea fiscalitii, libertatea preurilor, diminuarea cheltuielilor bugetare de factur economic, diminuarea deficitelor bugetare.

5.2 Principii bugetare Principiile bugetare reprezint o sintez a experienei practicii bugetare, dar i a cerinelor i exigenelor presupuse de procesul elaborrii i execuiei bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate i sunt parte a patrimoniului universal de cunotine i nvminte care in de tiina finanelor. Legislaia bugetar se bazeaz pe aceste principii i le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridic nu poate fi ns rigid, ci adaptat intereselor i particularitilor economice caracteriznd nu doar statul de referin, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea tiinei, deoarece prin nsi natura ei tiina economic reprezint summumul verificat, ordonat i sistematizat al cunotinelor privind relaiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren i repetitiv, ceea ce se produce n majoritatea cazurilor n astfel de relaii, recunoscnd aceasta ca o regul i nu ca un dat absolut. Dac, de pild, echidistana dreptelor paralele n geometria euclidian este un adevr strict, total nerelativ, n finane, de exemplu, echilibrul bugetar este un principiu exprimnd un adevr recomandabil, nelept, cuminte i cu minte, dar nicidecum absolut i strict. De aceea, recunoscnd i afirmnd principiile bugetare, economitii, finanitii, specialitii n buget au formulat i motivat excepii pe care conjunctura economicofinanciar le poate impune, excepii care, n anumite circumstane, sunt necesare, tolerabile i acceptabile, eficiente chiar. 5.2.1 Universalitatea bugetului Principiul universalitii stipuleaz nscrierea n buget a tuturor veniturilor i cheltuielilor, fr nici o excepie, sub forma unor sume brute i nu a unor solduri rezultate din eventuale compensri. De pild, dac n legtur cu impozitul A cuantumul acestuia este x, iar cheltuielile de stabilire, urmrire, recoltare i control sunt y, atunci n buget se nscrie la partea de venituri x, iar la partea de cheltuieli y, adic se recomand s nu se nscrie la venituri cuantumul net al impozitului A, respectiv x-y.

Motivaia acestui principiu rezid n : cunoaterea cuantumului efectiv al veniturilor, respectiv cheltuielilor; orientarea exact privind povara fiscal de un anumit tip i msura suportabilitii ei pentru diferite segmente ale structurii sociale; destinaia efectiv a resurselor; facilitatea controlului financiar. Bugetul de stat elaborat i executat strict n limita acestui principiu se numete buget brut. Practica bugetar a evideniat cteva situaii, constituite ca excepii, n care abaterea de la principiul universalitii conduce la simplificarea i fluidizarea exe-cuiei bugetare n special prin eliminarea fluxurilor paralele vrsminte alocaii: relaia buget general al statului bugete locale, n care acestea din urm sunt preluate n cel dinti cu soldul lor; relaia bugetului de stat cu ntreprinderile/regiile autonome publice, n care cele din urm sunt incluse n cel dinti cu soldul venit net minus eventuale subvenii; includerea n bugetul de stat a alocaiilor nete pentru unele instituii publice, adic numai a soldului cu care cheltuielile lor de funcionare depesc eventualele lor venituri; alte situaii, cum sunt donaiile n beneficiul statului sau al unor comuniti publice, fondurile de sprijin (resurse alocate de particulari n beneficiul unor administraii publice n vederea realizrii unor obiective de interes public), reconstituirea creditelor bugetare .a. Bugetul de stat elaborat i executat cu acceptarea cel puin a unei excepii se numete buget mixt.

5.2.2 Unitatea bugetului

Principiul unitii presupune existena unei singure liste de venituri i cheltuieli bugetare. Motivaia acestui principiu rezid n necesitatea de a cunoate importana relativ a diferitelor categorii de venituri i cheltuieli, dar i starea bugetului, final sau la un moment dat: excedentar, deficitar, echilibrat. Posibilitatea realizrii acestui principiu este dat, n zilele noastre, de utilizarea sistemului conturilor

naionale, sistem n care att veniturile i cheltuielile statului, ct i ale colectivitilor locale i ale asigurrilor sociale de stat sunt grupate n conturile administraiei publice. Practica bugetar a evideniat adesea insuficiena veniturilor ordinare pentru realizarea obiectivelor i programelor dorite, adoptate i aprobate de legislativ. Soluiilor clasice de cretere a fiscalitii (uneori neeficient, aa cum rezult din modelul Laffer) sau de angajare prin credite a veniturilor viitoare li se altur n zilele noastre debugetizarea. Debugetizarea const n angajarea unor surse complementare, alternative pentru realizarea unora din obiectivele sau programele dorite.

Practic, aceasta se realizeaz prin: nlocuirea finanrii publice cu cea privat; trecerea unor cheltuieli din bugetul de stat ctre alte categorii de bugete. Sunt cunoscute trei categorii de bugete semnificnd excepii de la principiul unitii, uzuale n contextul debugetizrii. a) Bugetele autonome sunt elaborate de entiti publice cu caracter comercial sau instituional care au personalitate juridic i o larg autonomie funcional: ntreprinderi publice, instituii publice, servicii publice (financiare, sociale, culturale, educaionale) i administraii locale. Aceast procedur are avantajul c nu condiioneaz independena juridic de cea financiar, ceea ce permite o diminuare a centralizrii i stimuleaz iniiativa nivelurilor funcionale i decizionale dinspre baza piramidei structurii statale. Entitile menionate, n limitele legale de permisivitate, i constituie venituri, angajeaz cheltuieli, se gestioneaz financiar i pot apela la suportul/susinerea bugetului de stat. Statul este degrevat astfel, la nivel macro, de sarcini i preocupri discordante ca importan n raport cu cele strategice, de interes general sau impact naional. b) Bugetul extraordinar este cel ce individualizeaz situaii deosebite: crize sau recesiuni economice, calamiti naturale, stri de conflict armat etc. Veniturile necesare sunt provenite din impozite instituite special, din mprumuturi dedicate sau din emisiunea suplimentar de moned. Cheltuielile vizeaz necesiti specifice situaiei ce a generat introducerea bugetului extraordinar. Din punct de vedere terminologic, denumirea acestui buget este introdus antonim celei a bugetului curent, cruia i se zice ordinar.

c) Bugetele anex sunt elaborate de instituii sau societi comerciale publice care nu au n mod necesar personalitate juridic. Aceste bugete sunt distincte de cel ordinar i sunt incluse n legea bugetului imediat dup acesta. Soldurile lor se regsesc n bugetul de stat fie la venituri (dac acesta este excedent), fie la cheltuieli (dac este deficit). De regul, cheltuielile incluse sunt cele de funcionare a entitii ce elaboreaz bugetul, iar veniturile sunt cele rezultate din aceast funcionare sau din mprumuturi publice lansate de respectiva entitate. n afara acestor bugete i tot ca excepie de la principiul unitii se practic, de asemenea, utilizarea conturilor speciale de trezorerie. Acestea includ venituri i cheltuieli care nu au caracter definitiv i care, n condiiile executrii angajamentului care le-a generat, se soldeaz. Folosirea lor este posibil n contextul existenei sistemului trezoreriei publice. Avantajul adus de aceste conturi este c se evit ncrcarea execuiei bugetare cu rulaje de venituri i cheltuieli care, n mod normal, se soldeaz; de pild: garanii bneti cerute mnuitorilor de bani publici, avansuri pentru livrri n contul statului, crearea (n momente conjuncturale favorabile) a unor stocuri pentru consumul de stat, gestionarea deficitelor temporare n cadrul unui buget nedeficitar. Principalele tipuri de conturi speciale de trezorerie sunt: conturi cu afectare special evideniaz venituri care nu se depersonalizeaz, adic sunt instituite pentru un anumit gen de cheltuieli, pentru un anumit obiectiv; conturi de comer pentru operaiuni ocazionale de vnzarecumprare; conturi de reglementare deschise pe baza unor acorduri guvernamentale privind probleme cu caracter confidenial; conturi de operaiuni monetare operaiuni cu FMI sau alte organisme financiare internaionale, utilizarea unor beneficii sau acoperirea unor pierderi din operaiuni de emisiune monetar; conturi de avans deschise pentru a finana bugete locale pn la constituirea propriilor lor venituri disponibile, ulterior momentului n care trebuiau efectuate unele cheltuieli. 5.2.3 Neafectarea veniturilor Principiul neafectrii nseamn depersonalizarea veniturilor, adic faptul de a nu cunoate nici la restituirea lor, nici la ncasarea lor care este destinaia expres/punctual ce li se rezerv.

Venitul este destinat acoperirii unei nevoi publice, dar nu se tie (i este posibil s nici nu se tie vreodat) pentru care nevoie anume. Motivaia acestui principiu rezid n faptul c este greoi i incomod s se instituie cte un venit distinct, special pentru o anume nevoie. Neafectarea genereaz o mare flexibilitate n utilizarea veniturilor, deoarece oricare dintre ele sau n varii ctimi poate contribui n general sau la un moment dat la acoperirea unor nevoi. Excepia de afectare, adic de nedepersonalizare, apare pentru bugetele extraordinare i pentru fondurile speciale.

5.2.4

Anualitatea bugetului

Principiul anualitii menioneaz anul drept intervalul de timp la care se refer bugetul. n sensul acestui principiu, anul este un interval de 12 luni care poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. Acest interval delimiteaz perioada de timp pentru care se elaboreaz i se aprob bugetul, precum i pentru care este autorizat ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Motivaia acestui principiu rezid n faptul c intervalul de un an prezint avantajul unei perioade pentru care prediciile (propunerile privind venituri i cheltuieli) au o ans bun de realizare i evit prelungirea urmririi i controlului pe un interval prea mare (de pild, 2-3 ani sau mai mult). Una din criticile recente aduse acestui principiu se refer la faptul c, cel puin pentru cheltuielile de investiii, intervalul de un an este relativ scurt. Acest neajuns apare i n cazul unor programe viznd obiective a cror realizare necesit mai muli ani. De aceea, n practica bugetar au aprut legile-program prin care sunt aprobate cheltuieli pentru obiective plurianuale, cu defalcarea anual a cotei de cheltuial i a surselor de venituri ce pot fi folosite n acest scop. Anualitatea bugetului nu nseamn c valabilitatea temporal a acestuia este 1 ianuarie 31 decembrie. Acest interval este destul de rspndit, dar n practica bugetar internaional se ntlnesc i intervale 1 aprilie 31 martie (Marea Britanie, Japonia, unele ri din Commonwealth-ul britanic .a.), 1 iulie 30 iunie (Suedia, Australia, Egipt, Pakistan .a.) sau 1 octombrie 30 septembrie (SUA i Thailanda). Factorii acestei diversiti sunt, printre alii: caracterul economiei, tradiia, organizarea activitii parlamentare etc. n acelai context al temporalitii este de menionat c poate sau nu s existe identitate ntre perioada pentru care se elaboreaz i se aprob bugetul i cea

n care acesta se execut. Exist n practica bugetar dou sisteme distincte de execuie: a) sistemul de gestiune, potrivit cruia bugetul se ncheie la finele intervalului anual pentru care bugetul a fost aprobat. Aceasta nseamn c bugetul se execut numai pentru veniturile ncasate pn la finele respectivului interval, iar cheltuielile se efectueaz, de asemenea, pn la acest moment. Celelalte venituri i cheltuieli aprobate n buget, dar nencasate sau neefectuate, nu sunt reportate n bugetul urmtorului an. Dac vor fi totui realizate, ele sunt incluse n execuia anului n care s-au realizat. Acest sistem are dezavantajul de a nu se putea ti (dect eventual cu dificultate) n ce msur s-au realizat n cele din urm cifrele aprobate prin bugetul anului ncheiat. Avantajul acestui sistem este c la data nchiderii anuale se tie clar cum s-a ncheiat bugetul (care este soldul rezultat) i n ce msur (procentual) s-au realizat n intervalul dat veniturile i cheltuielile aprobate iniial. Acest sistem se utilizeaz n practica bugetar din ara noastr. b) sistemul de exerciiu, potrivit cruia, dup ncheierea anului bugetar, se acord un termen de execuie de 3-6 luni n care s se realizeze integral veniturile i cheltuielile aprobate prin buget: Anul bugetar (12 luni) + Termenul de execuie (3-6 luni) = Exerciiu bugetar (15-18 luni)

n acest sistem, pe parcursul exerciiului bugetar, funcioneaz dou bugete: unul al anului n curs i altul al anului expirat, ceea ce genereaz unele dificuti de eviden i control. Avantajul acestui sistem const n faptul c, la finele exerciiului, se tie dac i n ce msur s-a realizat integral cuantumul aprobat al veniturilor i al cheltuielilor. Aprobarea legii bugetului se face n anul curent pentru anul viitor. De regul, cu acest prilej, se aprob i contul de execuie bugetar preliminat pentru anul n curs, precum i contul de execuie bugetar pentru anul precedent.

5.2.5 Echilibrul bugetar Principiul echilibrului bugetar prevede acoperirea integral, n intervalul anului bugetar, a cheltuielilor din veniturile ordinare.

Principiul capt astfel conotaia echilibrului bugetar anual i, prin extensie, a echilibrului bugetar pe tot parcursul anului bugetar. n practica economic s-au ntlnit i se ntlnesc adesea situaii n care dificultile economiei, conjunctura nefavorabil, amploarea angajrii cheltuielilor publice etc. au fcut i fac imposibil aplicarea principiului echilibrului bugetar. Acest neajuns a fost dublat n unele ri de prevederi legislative care interzic aprobarea unui buget ordinar deficitar. De aceea, s-au formulat i utilizat soluii de compromis, cum sunt: ntocmirea echilibrat a bugetului ordinar i, n paralel, a unui buget extraordinar deficitar pentru a crui echilibrare sunt prevzute venituri extraordinare: mprumuturi interne sau externe, emisiune monetar; debugetizarea (vezi subcapitolul 3.2.2); elaborarea unor bugete echilibrate pe durata unui ciclu economic, compensnd deficitele nregistrate n fazele de criz i depresiune cu excedentele obinute n fazele de relansare i expansiune. Aceast ultim soluie contravine principiului anualitii numai n ce privete realizarea echilibrului bugetar, deoarece aprobarea veniturilor i cheltuielilor, implicit a soldului bugetului, continu s se fac anual. Practica bugetar evideniaz trei tehnici de asigurare a echilibrului bugetar: a) fondul de rezerv, care se constituie n perioadele economice favorabile, n care masa impozitelor poate crete fr a spori cota de impunere, deoarece baza de impozitare (n principal veniturile, dar i consumul) este mai mare. Din acest fond se vor finana deficitele nregistrate n perioadele economice nefavorabile. Neajunsul acestei tehnici const n faptul c nu se tie aprioric data, momentul n care vor debuta perioadele nefavorabile i nici cuantumul deficitului ce se va nregistra atunci. b) fondul de egalizare, care presupune finanarea deficitului bugetar printr-un mprumut sau prin emisiune monetar suplimentar. Dimensiunea finanrii este evideniat n conturi distincte, pe surse de finanare folosite, urmnd ca, n perioade sau conjuncturi favorabile, s se sting treptat obligaiile asumate. n cazul mprumuturilor

stingerea se face prin rambursri din excedentele bugetare curente ale anilor buni; n cazul emisiunii monetare stingerea se face prin nsi creterea economic, ce ar presupune (fa de nivelul anterior al tranzaciilor) o mas monetar suplimentar, care nu se va mai emite, avnd n vedere c emisiunea s-a fcut anticipat n anii slabi pentru a finana deficitul bugetar. c) amortizarea alternativ presupune manevrarea dinamicii rambursrii datoriei publice i a cheltuielilor publice. Astfel, n anii favorabili, din veniturile fiscale obinute suplimentar (cu sau fr majorarea cotelor de impunere) se accelereaz rambursarea datoriei publice, iar cheltuielile bugetare se mresc doar n limita diferenei ntre suplimentul de venituri i serviciul majorat al datoriei publice. n anii nefavorabili, se diminueaz rambursarea datoriei publice i se restrng cheltuielile bugetare. Dezavantajul acestei tehnici este c modificarea clauzelor/condiiilor pentru datoria public necesit acordul creditorilor statului, care uneori nu se poate obine n cazul creditorilor externi. 5.2.6 Specializarea bugetar

Principiul specializrii bugetare se refer la introducerea i aprobarea n buget a veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe tipuri de nevoi i destinaii. Aceast grupare, efectuat dup criterii acceptate n practica bugetar, poart denumirea de clasificaie bugetar. Motivaia acestui principiu rezid n ordinea structural pe care o genereaz gruparea, respectiv clasificaia, din care rezult posibilitatea unor analize pertinente referitoare la aportul diferitelor surse, la repartizarea poverii fiscale, la raportul relativ ntre destinaii sau ntre nevoi, la rolul pe care diferite categorii de contribuabili l joac n susinerea nevoilor publice etc. Principalele criterii utilizate n clasificaia bugetar sunt: administrativ sau departamental, prin care se identific instituia de unde provine venitul sau pentru care se face cheltuiala; economic, prin care sunt identificate tipurile de venituri (impozit pe profit, taxe vamale etc.) sau de cheltuieli (curente sau de capital); funcional, prin care se realizeaz o clasificare dup funcii, sarcini i obiective.

5.2.7 Publicitatea bugetului Principiul publicitii are n vedere informarea naiunii, a fiecrui cetean, despre veniturile i cheltuielile incluse n buget. Publicitatea se realizeaz, pe de o parte, n timpul elaborrii bugetului, n timpul discutrii proiectului n comisiile de specialitate ale Parlamentului i n timpul dezbaterii acestui proiect n organul legislativ, iar pe de alt parte, dup aprobarea legii bugetului prin publicarea acesteia n Monitorul oficial, n presa scris i audio-vizual. Motivaia acestui principiu rezid n nevoia de informare a contribuabului (componenta intern), dar i a celor interesai din afara rii (componenta extern): organisme financiare internaionale, rile cu care se ntrein relaii economice, institute de cercetare, agenii de rating (evaluare) internaional, ageni economici interesai n afaceri sau n plasamente pe piaa de capital. 5.3 Metode de dimensionare a componentelor bugetului Dimensionarea veniturilor i cheltuielilor bugetare este o operaiune de predicie. Operaiunea este deosebit de complex, deoarece are n vedere nu numai indicatorii i parametrii bugetului, dar i pe cei ai economiei ntruct bugetul statului se bazeaz nu numai pe dorinele i aspiraiile guvernului i pe cadrul juridic generat de organul legislativ, ci, cel puin n aceeai msur, pe performanele economiei, pe capacitatea acesteia de a susine prin eficien dezideratele sociale. Printre premisele unei predicii realiste se nscriu: posibilitatea de msurare a caracteristicilor cantitative ale fenomenelor i proceselor economice, posibilitate creat de teoria economic i de tiina finanelor; existena unor informaii de referin sub forma seriilor dinamice, rezultat n general al statisticii i n particular al statisticii financiare; fundamentarea unor metode i tehnici de calcul i analiz, rod al matematicii, statisticii teoretice, analizei economico-financiare, teoriei financiare i practicii bugetare.

Schema prediciei bugetare include: formularea obiectivelor urmrite a fi realizate prin buget i evaluarea efortului financiar implicat; pregtirea informaiilor pentru determinarea tendinelor ce caracterizeaz cheltuielile i veniturile bugetare, dar i evoluia economiei i, n primul rnd, a surselor de venituri; analiza calitativ a acestor tendine, a consinstenei i coerenei lor, precum i a ansei (probabilitii) de producere a lor; elaborarea propunerilor de venituri i cheltuieli bugetare, mai precis a variantelor pe care se va fundamenta propunerea de proiect de buget. Practica bugetar a conturat mai multe metode pentru dimensionarea veniturilor i cheltuielilor bugetare. Unele se refer strict la elaborarea propunerilor, unele au n vedere componenta tendenional, iar altele circumscriu i aspectele corelative cu evoluia economiei. Metoda automat const n estimarea veniturilor i cheltuielilor bugetare n anul t+1 (urmtor celui n curs) pe baza execuiei bugetare n anul t-1 (anterior celui n curs). Baza de referin este motivat prin faptul c n anul n curs bugetul este nc n execuie i nu se cunosc rezultatele efective ale acestuia. Variaia indicatorilor bugetari sintetici (venituri i cheltuieli) este, n mare msur, rezultatul modului n care s-a executat bugetul i, doar n mic msur, al contextului economic n care s-a produs aceast execuie. Metoda este simpl, dar foarte aproximativ i n mare msur puin realist, deoarece extrapoleaz tendine care sunt de cele mai multe ori depite de realitatea economic. Regula pe care se bazeaz aceast metod este:

Vt 1 = PVt +1 unde: V = C = PV = PC =

sau

C t 1 = PC t +1 ,

(1)

venituri conform execuiei bugetare, cheltuieli conform execuiei bugetare, predicie de venituri, predicie de cheltuieli. Metoda nu ia n considerare cauzele care au determinat o realizare Vt 1

sau C t 1 a veniturilor/cheltuielilor n anul t-1 fa de predicia PVt 1 sau PC t 1 . De asemenea, nu ia n considerare evoluia economiei n cei 2 ani ce despart anul

de referin de cel de predicie. Ceea ce se tie cu certitudine este raportul de ordine ntre predicia i execuia anului t-1, adic I V > 1 , I V = 1 sau I V < 1 , unde:

I V = Vt 1 / PVt 1

(2)

Pe baza acestei informaii se asum premisa exprimat prin relaia (1), adic automatismul realizrii n viitor a unei situaii certe n trecut.
Metoda majorrii (diminurii) se bazeaz pe extrapolarea unei tendine relativ consolidate, rezultat din dinamica pe 5-8-10 ani a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Ritmul de evoluie al acestora este asumat ca realizabil i n viitor. Pe baza lui se corecteaz nivelul veniturilor/cheltuielilor n anul curent, rezultnd predicia pentru anul urmtor:

r = n t / t 1 1
t =1

t =n

(3.1) t = 1,2,....n (3.2) (3.3)

t / t 1 = St / St 1 , Sn +1 = Sn (1 + r ) ,

unde: n = orizontul statistic de informare (de pild 5 ani), = indicele de cretere a venitului/cheltuielii bugetare n anul t fa de anul I t / t 1 t-1, = ritmul mediu de evoluie a venitului/cheltuielii bugetare pe n ani, r = nivelul venitului/cheltuielii bugetare n anul curent, Sn Sn +1 = predicia pentru anul n+1 a venitului/cheltuielii bugetare.
Metoda are comun cu precedenta supoziia pstrrii tendinei, dar este relativ mai bun, deoarece genereaz o tendin multianual. Metoda nu d rezultate n cazul n care contextul economic este frmntat (au avut loc schimbri repetate de vitez sau de sens pe parcursul orizontului statistic) sau n cazul n care conjunctura anului de predicie (n + 1) se modific sensibil fa de a anilor inclui n orizontul statistic.
Metoda evalurii directe se bazeaz pe estimarea veniturilor i cheltuielilor anului t + 1 (urmtor celui curent), pornind de la preliminarea execuiei bugetare pe anul t (anul curent) i de la prediciile privind evoluia economic i eventualele modificri legislative ce vor intra n vigoare n anul t + 1.

Metoda este aplicabil nu global, ci pentru fiecare categorie de venit i cheltuial n parte. ntr-o form simplificat, predicia veniturilor poate fi realizat dup relaia:

PVt +1 = Vp t + BI t +1 l ,
unde: Vp t = venitul preliminat n anul t, n condiiile legislaiei curente,

(4.1)

BI t +1 = baza de impozitare n anul t + 1, = modificri legislative n anul t + 1 fa de anul t, altele dect cele l privind baza de impozitare, * = semnific o aplicaie adecvat i nu o operaie de nmulire. Reprezentarea n fond a metodei poate fi redat formal prin relaia:

PVt +1 = Vp t f (l, e, s, p, c) ,

(4.2)

unde f este o funcie corectiv care concentreaz eventualele modificri privind legislaia (l) i influena factorilor de natur economic (e), social (s), politic (p) i de conjunctur extern (c), iar semnul semnific de data aceasta o operaie de nmulire. n ce privete evaluarea cheltuielilor, metoda este similar, doar c eventualele corecii sunt determinate predominant n raport cu produsul intern brut (PIB), rata inflaiei (ri) i cursul de schimb al monedei naionale (cs):

PC t +1 = Cp t g (PIB t +1 , ri t +1 , cs t +1 ),

(5.1)

unde Cpt sunt cheltuielile preliminate pentru anul t, iar g este o funcie corectiv concentrnd impactul evoluiei factorilor de influen menionai. ntr-o form simplificat, predicia cheltuielilor se poate realiza dup relaia:

PC t +1 = Cp t I PIB (1 + ri t +1 ) ,

(5.2)

unde I PIB este indicele PIB n anul t + 1 fa de anul t, n preuri deflatate, adic neinfluenate de procesul inflaionist.

Metoda este mai complex, dar mai aproape de realitate, iar eventualele nesincronizri i imperfeciuni pot fi ajustate pe parcursul execuiei bugetare a anului t + 1 prin procedura rectificrii bugetare.
Metoda PPBS are n vedere elaborarea unui buget pe baza unor propuneri optime la nivelul instituiilor centrale beneficiare. Metoda, numit planificare, programare, bugetizare, a fost iniiat n practica bugetar a SUA. Cele trei componente ale metodei se refer la:

- elaborarea obiectivului de realizat ntr-o perspectiv pe termen lung n contextul unei strategii administrative date; programarea - definirea obiectivelor anuale, conform unei tactici administrative date; pentru realizarea acestor obiective sunt formulate programe alternative, din care este ales cel mai avantajos sub raportul cost avantaje; programarea presupune, n consecin, inclusiv evaluarea costurilor i a rezultatelor prezumate; bugetizarea - includerea n proiectul de buget a costurilor mai sus menionate; aceast operaiune se face anual pentru fiecare an din orizontul strategic presupus de realizarea obiectivului dorit.

planificarea

Metoda este mult mai precis i are n plus avantajul de a propune cheltuieli bugetare n contextul unor obiective plurianuale, precum i de a integra selecia unei propuneri dintr-o mulime de variante, uznd de o metod specific, metoda cost-avantaj. Aceast metod (cost-avantaj) prezint for de argumentaie, deoarece compar cheltuielile cu rezultatele, adic permite folosirea indicatorilor de eficien i, de asemenea, d posibilitatea introducerii alegerii multicriteriale. n ce privete eficiena, aceasta este evideniat n dou din formele ei cele mai expresive: efect obinut la unitatea de cost; e1 = A / C (6.1)

cheltuiala (efortul) necesar pentru obinerea unei uniti de avantaj; e2 = C / A, (6.2)

unde C este costul necesar pentru realizarea obiectivului, iar A este avantajul generat de realizarea respectivului obiectiv. ntr-o analiz mai detaliat, costurile pot fi defalcate pe componente/tipuri/categorii, de pild: costuri de capital (investiii), costuri materiale, costuri salariale. La rndul lor, avantajele pot fi evideniate prin indicatori specifici, cum sunt: elevi/studeni colarizai, sli de clas etc. (pentru obiective de nvmnt), numr de uniti spitaliceti sau de paturi de spital, bolnavi ngrijii etc. (pentru obiective de sntate), numr de locuri de munc create, numr de omeri asistai sau integrai etc. (pentru obiective sociale), creterea PIB-ului, valoarea prezent net etc. (pentru obiective economice) .a. n ce privete alegerea multicriterial, aceasta permite definirea unor criterii de apreciere calitativ, i implicit de selecie, specifici diferitelor obiective. Pentru aceasta este necesar s se identifice indicatori cantitativi ct mai expresivi pentru fiecare criteriu n parte, s se genereze o procedur de coeren ntre acetia i, n sfrit, un algoritm care s permit concentrarea impactului cumulativ al tuturor acestor indicatori. S presupunem un obiectiv pentru realizarea cruia pot fi avute n vedere j = 1,2....,J variante. Criteriile calitative de apreciere a obiectivului (a rezultatelor obinute prin realizarea lui) sunt identificate cu indicele k = 1,2,....,K. n limita unui criteriu dat, proiectele pot fi ierarhizate n ordine, de pild descresctoare. Rezult astfel locul l jk pe care varianta j l ocup n ierarhia generat de criteriul k. Aceast informaie poate fi cumulat pe mulimea criteriilor k, rezultnd un rang pentru fiecare proiect j, astfel:

r j = l jk
k =1

j = 1,2,...J

(7)

Cu ct acest rang este mai mic, cu att proiectul respectiv este mai bine situat n ierarhia multicriterial. Procedura poate fi mbuntit prin introducerea unor ponderi de importan pentru fiecare criteriu n parte, fie Pk

P
k =1

=1

(7.1)

Aceste ponderi aduc n joc subiectivismul decidentului, adic importana pe care el o acord diferitelor criterii de apreciere. n acest caz relaia (81) devine:

r j = l jk Pk
k =1

j = 1,2,...J

(7.2)

Unul din criteriile luate adesea n calcul este valoarea actual a avantajului net rezultat din realizarea obiectivului pentru care s-au efectuat cheltuielile bugetare. Acceptm ipoteza unui obiectiv realizat n etape anuale t = (1, T1 ) n care se efectueaz cheltuieli de realizare CB t i cheltuieli de funcionare CFt , acestea din urm nu neaprat finanate din buget. Dup realizarea obiectivului, acesta continu s funcioneze timp de T2 T1 ani ( T2 > T1 ). n tot intervalul de funcionare se obin rezultate brute anuale de mrime A t . Datorit perenitii realizrii i funcionrii obiectivului, evaluarea avantajului net trebuie efectuat n condiiile procedurii de actualizare, pentru a asigura echivalena puterii de cumprare a monedei naionale, indiferent de anul n care a fost efectuat cheltuiala sau s-a obinut avantajul. Fie i rata de actualizare. n aceste condiii avantajul net actual (ANA) este:
ANA = (A t CFt ) (1 + i) t CB t (1 + i) t
t = T1 +1 t =1 T2 T1

(8)

Metoda prezint, cu toate avantajele ei, unele puncte slabe sau discutabile. Bugetul de stat reunete cheltuieli pentru obiective din domenii diverse. Criteriile care conduc diferite instituii la propunerea unei cheltuieli sunt extrem de diverse i incongruente. Metoda este bun n perimetrul unei instituii, dar nu are relevan pentru a alege ntre dou propuneri, una fcut de o instituie, cealalt de o alta. De exemplu, cultur i ordine public. Pentru aceasta sunt necesare criterii generale, greu de formulat i, probabil, mai greu de cuantificat. Pentru aceast selecie orizontal prevaleaz adesea opiunile rezultnd din programele politice de guvernare, din ideologii, din obinuine, din conjuncturi. Un element discutabil n utilizarea acestei metode l reprezint asumarea premisei c mulimea optimelor subsistemelor genereaz optimul sistemului. Instituiile care fac propuneri de cheltuieli pentru buget pot fi privite ca subsisteme ale sistemului economico-social pe care bugetul, n unitatea i unicitatea sa, l reprezint. Or, teoria sistemelor i teoremele optimului (optimul global, suboptimul, optimul parial) demonstreaz clar c premisa menionat nu este adevrat. Depirea acestui aspect discutabil a fost ncercat prin tehnica managementului prin obiective (MBO). Aceasta presupune o planificare global pe un termen suficient de bine acoperitor al orizonturilor de realizare a obiectivelor propuse de diferite instituii centrale. Resursele identificate pentru respectivul orizont sunt distribuite ntre obiective, astfel nct s asigure o cot de realizare ct mai ridicat.
Metoda ZBB are n vedere evaluarea variantelor de realizare a unui obiectiv n raport cu costurile presupuse cele mai mici pentru atingerea acestui scop. Metoda, numit baza bugetar zero, consider drept etalon, origine sau caz

de referin acea variant ce asigur costuri minime pentru realizarea unui obiectiv, dar i avantaje pe msur. Metoda este izomorf problemei de optim a agentului economic ce-i propune s obin un nivel dat al produciei cu costuri minime. Prin compararea unei variante oarecare cu una de origine metoda are valene marginaliste. Variantele pot fi selectate pe seama costului lor marginal, adic a cheltuielii suplimentare presupuse pentru obinerea unei uniti suplimentare de avantaj. Metoda permite analiza iterativ (anual) a eficienei realizrii unui proiect prin prisma modificrii premiselor legislative sub autoritatea crora urmeaz s se deruleze n fiecare an proiectul n cauz. n acest fel se obin n plus informaii privind valenele stimulative sau de frn pe care le genereaz modificrile legislative intervenite fa de momentul de debut al proiectului, oferind organului legislativ o msur a caracterului stimulativ sau nu a ajustrilor pe care le adopt sau le-a adoptat n legtur cu una sau alta din prevederile legale n vigoare. Dezavantajele metodei sunt legate mai ales de dificultile de identificare i evaluare a rezultatelor (avantajelor) pe care le confer ralizarea unui obiectiv sau proiect finanat prin buget.
Metoda RCB are n vedere corectarea pe parcurs a cheltuielilor necesare pentru realizarea unui obiectiv peren (de regul de termen mediu) n raport cu condiiile nou aprute. Metoda, numit a raionalizrii opiunilor bugetare, are caracter sistemic prin faptul c este utilizat la reformularea, n condiii noi, date, att a obiectivului, ct i a mijloacelor de realizare a lui, astfel nct ansamblul efortului bugetar s fie mai convenabil (cheltuieli bugetare mai mici fr a renuna neaprat la proiecte deja iniiate, n curs de desfurare). n fiecare iteraie i pentru fiecare proiect este necesar parcurgerea unor etape stricte de analiz, i anume: studiu, decizie, execuie i control, fapt ce d o consisten mai solid argumentaiei privind angajarea cheltuielilor publice. Dezavantajele metodei sunt legate de caracterul relativ complex al procesului de analiz i de excepiile pe care le presupune fa de principiile bugetare ale anualitii i neafectrii. 5.4 Procesul bugetar Procesul bugetar reprezint mulimea structurat a aciunilor i msurilor iniiate i derulate de instituiile statale competente n scopul realizrii politicii financiare promovate de autoritatea guvernamental n domeniul bugetar.

Baza legal a acestui ansamblu de atribuii, competene, responsabiliti, obligaii i drepturi instituionale o constituie Constituia i legile specifice. Toate aceste reglementri au ca obiect final veniturile i cheltuielile statului. Procesul bugetar are cteva caracteristici majore:
este decizional, deoarece are ca scop formularea, realizarea i controlul formrii resurselor bugetare i al alocrii lor (inclusiv decizia privind recunoaterea nevoilor i a cuantumului lor, a prioritii, oportunitii i stringenei acestora); este democratic, fiind rezultat al exercitrii atributelor statului de drept i al exerciiului puterii de stat pe seama opiunilor liber exprimate prin vot de ctre ceteni; este preponderent politic, deoarece coninutul su se refer la politica financiar a crei formulare reprezint decizia politic a forelor majoritare n parlament; este tehnic n ce privete formularea, execuia i controlul, deoarece, dincolo de opiunile politice, trebuie respectate cerinele funcionrii mecanismului economic i principiul raionalitii; este ciclic, deoarece se reia anual; are larg impact public, deoarece sfera sa de cuprindere i efectele generate se regsesc n macro i microeconomie, precum i n toate domeniile vieii social-economice.

Procesul bugetar cuprinde patru etape: elaborarea, aprobarea, execuia i controlul. Legea prevede coninutul acestor etape, graficul temporal al derulrii lor, instituiile abilitate, competente i rspunztoare. n procesul bugetar sunt angrenate mai multe instituii: Parlamentul, Guvernul, Ministerul Finanelor, toate celelalte ministere, toate instituiile bugetare, Trezoreria Statului, organele autortii locale, Curtea de Conturi.

5.4.1 Elaborarea proiectului de buget

n aceast etap sunt angajate toate instituiile publice de orice nivel n vederea propunerii de resurse financiare i de obiective pentru care s se prevad cheltuieli din buget. Instituia specializat este Ministerul Finanelor. Pe baza unei activiti prospective a acestuia i n colaborare cu alte organisme de specialitate (statistic, prognoz, cercetare economic etc.) sunt formulate, n principiu, nivelul i structura veniturilor. Pe de alt parte, toate instituiile finanate din buget i formuleaz propunerile privind necesarul de cheltuieli pentru anul al crui buget este n curs de elaborare. Aceste propuneri sunt cumulate la nivelul instituiilor centrale

(ministere, agenii guvernamentale) i prezentate apoi, pn la 1 iunie, Ministerului Finanelor. Acesta, dup consultarea primului ministru asupra cadrului bugetar general, formuleaz nivelurile de cheltuieli propuse pentru fiecare instituie central n parte i le comunic acestora pn la 1 iulie. Acestea defalc cheltuielile pe structurile care le sunt subordonate, definitiveaz proiectul lor de buget i l prezint Ministerului Finanelor pn la 1 august, care, la rndul su, trebuie s nainteze Guvernului, pn la 25 septembrie, proiectul de buget i proiectul legii bugetare. Tot acest circuit este caracterizat prin repetate consultri i concilieri ntre unitile bugetare de orice nivel i direciile de specialitate din ministerele n structura crora se afl, ntre aceste ministere i Ministerul Finanelor, ntre ministrul finanelor i conductorii instituiilor centrale. Obiectul acestora l constituie de regul creterea alocaiilor bugetare, n limita prevederilor legale i a normelor metodologice ale Ministerului Finanelor. Divergenele nesoluionate la cele trei niveluri menionate sunt rezolvate n Guvern cu prilejul discutrii i adoptrii de ctre acesta a proiectului de buget n vederea supunerii spre aprobare n Parlament. Proiectul de buget adus n dezbaterea Parlamentului include mai multe documente: 1. expunerea de motive; 2. proiectul propriu-zis de buget (pe categorii mari de venituri i cheltuieli); 3. propuneri de eventuale amendri legislative privind veniturile i cheltuielile bugetare; 4. anexele la proiectul de buget, cu detalierea veniturilor i cheltuielilor i, eventual, cu propunerile de venituri i cheltuieli ale fondurilor speciale (extrabugetare); 5. informaii de fundamentare. Documentele 2, 3 i 4 (din niruirea precedent) sunt cuprinse n proiectul de lege privind bugetul de stat. Depunerea la Parlament a proiectului de buget i a proiectului legii bugetare trebuie fcut de Guvern pn la data de 10 octombrie.
5.4.2 Aprobarea bugetului

Aprobarea bugetului se face de ctre Parlament, astfel nct bugetul s aib caracter de lege. Acest lucru este important pentru instituirea obligativitii contribuabililor de a vrsa veniturile pe care guvernul conteaz n realizarea politicii sale, dar i pentru stabilirea dimensiunii efortului (cheltuielilor) care se fac pentru un anumit domeniu, proiect, obiectiv. Aprobarea bugetului este de fapt actul final dintr-o procedur destul de complex, menit s asigure analiza atent a deciziei bugetare i alegerea celei mai

adecvate opiuni privind constituirea i utilizarea resurselor bugetare. n cadrul acestei proceduri se ntlnesc, n principal, urmtoarele etape: prezentarea n plenul Parlamentului, de ctre primul ministru sau de ctre ministrul finanelor, a proiectului de buget nsuit de Guvern; examinarea acestui proiect n comisiile permanente ale Parlamentului (educaie, sntate, cultur, aprare etc.), comisii care pot formula amendamente; fiecare comisie trebuie s se pronune n legtur cu acordul privind respectivul proiect; examinarea proiectului de buget n comisia de buget, finane, bnci (comisia de specialitate a Parlamentului), care, n plus fa de alte comisii, este chemat s se pronune asupra amendamentelor formulate de acestea; recomandarea acestei comisii privind proiectul de buget i menionatele amendamente sunt naintate plenului Parlamentului pentru dezbatere i aprobare; dezbaterea n plenul Parlamentului a proiectului de buget; aprobarea prin vot a fiecrui articol din legea bugetului, inclusiv a amendamentelor aferente provenite de la comisii, precum i a legii bugetului n ansamblu; promulgarea legii bugetului de ctre Preedintele rii; publicarea n Monitorul Oficial a legii privind bugetul.
5.4.3 Execuia bugetului

Bugetul devine operaional numai dup publicarea sa n Monitorul oficial. Execuia bugetului ncepe din prima zi a anului bugetar (vezi subcapitolul 5.2.4), care n Romnia este 1 ianuarie. n msura n care legea bugetului nu este aprobat cu cel puin 3 zile nainte de nceputul anului bugetar, atunci, potrivit Legii finanelor publice, Guvernul poate ncasa venituri i le poate cheltui, pn la aprobarea noului buget, n conformitate cu prevederile legii bugetului pe anul anterior. Execuia bugetului nseamn ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor potrivit legii bugetului, ca limit minim n ceea ce privete veniturile i ca limit maxim n ceea ce privete cheltuielile. La execuia bugetului particip Ministerul Finanelor, Trezoreria Statului (ca instituie specializat a Ministerului Finanelor i subordonat acestuia; n unele state nu exist aceast instituie), toate instituiile bugetare (n calitate de ordonatori de credite bugetare), unitile administrativ-teritoriale, bnci angajate n operaiunile bugetare, organisme internaionale angajate n transferuri monetare cu bugetul. Ministerul Finanelor, respectiv Trezoreria Statului au ca obiectiv s cunoasc i s urmreasc permanent starea ncasrii i cheltuirii resurselor bugetare, ca i echilibrul bugetar, s efectueze ncasrile i plile bugetare. Dac nu exist instituia trezoreriei, atunci ncasrile i plile se fac printr-o banc

comercial sau printr-un grup de bnci n baza unui contract de service ncheiat de aceasta/acestea cu Ministerul Finanelor.
Execuia veniturilor se face prin operaiuni specifice, adesea diferite dup tipul de venit: impozit direct, impozit pe consum, tax vamal, venit nefiscal, mprumuturi .a. Pentru impozitele directe, execuia se realizeaz prin: a) operaiuni efectuate de aparatul fiscal al Ministerului Finanelor: aezarea impozitului, adic identificarea i dimensionarea materiei impozabile a fiecrui contribuabil; lichidarea, adic determinarea mrimii impozitului ce trebuie pltit de un contribuabil i nscrierea acesteia ca debit dintr-un rol fiscal deschis pentru fiecare dintre acetia; emiterea titlului de percepere, adic documentul care autorizeaz ncasarea; acesta poate fi: dispoziie de ncasare, emis atunci cnd contribuabilul pltete impozitul din proprie iniiativ; ordin de ncasare, emis pentru a-l anuna pe contribuabil de obligaia de plat sau pentru executarea silit a acestuia; b) operaiuni efectuate de Trezorerie sau de bncile ncasatoare: perceperea impozitului, adic ncasarea efectiv a acestuia; operaiunea presupune i urmrirea onorrii integrale i la timp a obligaiilor fiscale de ctre fiecare contribuabil n parte. Execuia cheltuielilor presupune i ea unele particulariti, n special pentru transferuri n beneficiul bugetelor locale i pentru rambursri de mprumuturi. Pentru cheltuielile bugetare ordinare (curente i de capital), execuia se realizeaz prin: a) operaiuni n sarcina ordonatorilor de credite, adic a conductorilor de instituii publice sau a celor mandatai de ei i care, n practica bugetar a rii noastre, sunt: de gradul I, minitrii i conductorii ageniilor guvernamentale subordonate direct Guvernului; de gradul II, conductorii instituiilor publice din structura teritorial a ministerelor i ageniilor guvernamentale subordonate nemijlocit Guvernului (direcii, inspectorate judeene); de gradul III, conductorii instituiilor publice operaionale (spitale, coli, uniti militare, muzee, teatre etc.).

n cadrul acestor operaiuni se includ: angajarea, adic decizia pe baza creia se autorizeaz efectuarea unei pli de ctre instituia bugetar n beneficiul unui ter; la baza deciziei st ntotdeauna un document legal de angajare: contract, ordin al ministrului, hotrre judectoreasc, prevederile unor legi; lichidarea, adic recepia bunurilor/serviciilor contractate i determinarea sumei datorate furnizorilor; ordonanarea, adic emiterea documentului prin care se va face plata: dipoziie de plat sau ordin de plat;
b) operaiuni n sarcina serviciului financiar al instituiei ordonatoare de credit: plata, adic achitarea sumei datorate; evidena plilor.

ncheierea anului bugetar este marcat prin operaiuni i documente care s ateste ncheierea execuiei bugetare i este difereniat dup sistemul de execuie: de exerciiu sau de gestiune (vezi subcapitolul 5.2.4). La nivelul unitilor bugetare se ntocmesc dri de seam contabile i conturi privind execuia de cas a bugetului aferent i, de asemenea, se nchid conturile de alocaii bugetare, astfel nct veniturile neutilizate s fie returnate bugetului de stat. La nivelul Ministerului Finanelor, ca administrator general al execuiei bugetare, se ntocmete contul de execuie bugetar pe baza cruia se determin modul n care au fost realizate veniturile, cheltuielile i soldul bugetului, aa cum au fost ele aprobate prin legea bugetului sau prin legea/legile de rectificare a acestuia. O lege de rectificare a bugetului poate fi aprobat de Parlament, dar nu mai trziu de 30 noiembrie, n cazul n care, din diferite motive (n primul rnd din cauza inflaiei), alocrile prevzute prin legea iniial a bugetului au devenit insuficiente. Contul de execuie bugetar ntocmit de Ministerul Finanelor este numit i cu apelativul general (cont general de execuie bugetar) ntruct cumuleaz prin agregare conturile de execuie ale tuturor ordonatorilor de credite. Acest cont general este prezentat de Ministerul Finanelor pentru a fi discutat de Guvern, iar acesta l prezint Parlamentului spre discuie i aprobare, dup care execuia bugetului se consider nchis. Dezbaterea n Parlament i Guvern a contului general de execuie bugetar se face pe baza unui raport elaborat de Ministerul Finanelor, precum i a unui proiect de lege privind execuia bugetului. n Parlament aceste documente sunt n prealabil discutate n comisia de specialitate, care prezint plenului Parlamentului o recomandare asupra lor. Pe lng aceste documente, Parlamentul ia cunotin, audiaz i dezbate, de asemenea, un raport al Curii de Conturi

privind execuia bugetului. Toate aceste operaiuni necesit o perioad de timp, la care se adaug i cea de elaborare a proiectului, astfel nct durata procesului bugetar este mult mai mare dect a exerciiului propriu-zis. Pentru condiiile legislative din Romnia, acest proces dureaz ntre 30 i 42 de luni: elaborarea ncepe n luna mai a anului t-1, execuia se produce pe parcursul anului t, contul de execuie este ntocmit pn n iunie anul t+1, controlul Curii de Conturi se exercit de regul din iulie anul t+1 pn n ianuarie-iunie anul t+2, pregtirea dezbaterii parlamentare a contului de execuie bugetar mai dureaz nc 1-2 luni, astfel nct procesul bugetar viznd anul t se ncheie n martie-septembrie anul t+2.
5.4.4 Controlul execuiei bugetului

Controlul execuiei bugetului este efectuat de Curtea de Conturi, organism subordonat (n ara noastr) direct Parlamentului. Curtea de Conturi este instituia suprem de control al finanelor publice i care exercit un control de tip ulterior. n unele ri aceast instituie poate avea i atribuii de control preventiv. Controlul Curii de Conturi vizeaz: legalitatea i realitatea datelor cuprinse n drile de seam contabile i n conturile de execuie de cas a bugetului la oricare ordonator de credite, precum i n raportul i contul general de execuie ntocmite de Ministerul Finanelor; eficiena, eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare, respectiv calitatea gestionrii banilor publici la toate nivelurile; depistarea utilizrii nelegale a banilor publici, evaluarea eventualelor pagube i recuperarea lor prin organe jurisdicionale proprii sau prin instane din sfera puterii judectoreti; propunerea ctre Parlament a unor eventuale modificri/ajustri/ mbuntiri a legislaiei privind bugetul, execuia i controlul execuiei acestuia. Controlul execuiei bugetului este efectuat i pe filiera Guvernului, de la nivelul acestuia, de la nivelul Ministerului Finanelor i de la nivelul diferiilor ordonatori de credit. Acesta este un control intern (spre deosebire de cel al Curii de Conturi, care este extern) i se exercit i preventiv i ulterior. Fiecare din nivelele menionate are organ propriu de control financiar intern. Competenele de control sunt qvasigenerale pentru controlul financiar al Guvernului (adic se exercit la orice nivel al administraiei de stat, de la Guvern, inclusiv, n jos) i pentru controlul financiar al Ministerului Finanelor (adic se exercit la orice nivel al administraiei de stat, de la nivelul ministerelor, inclusiv al Finanelor, i judeelor n jos) i sunt circumscrise doar unitilor n subordine pentru ceilali ordonatori de credite. Acest control (al Curii de Conturi, al Guvernului, al Ministerului Finanelor i al celorlalte organisme menionate) este un control tehnic, adic de natur financiar. n afara acestuia, Parlamentul execut un control politic asupra oricrei

etape a procesului bugetar prin faptul c dezbate i aprob bugetul i legea bugetului, contul de execuie bugetar, documentele pendinte i legea execuiei bugetului.
5.5 Structura bugetului de stat al Romniei

Bugetul de stat al Romniei este aprobat anual printr-o lege special numit Legea bugetului de stat pe anul ..... Legea cuprinde mai multe articole, grupate pe capitole, i anexe. Capitolele legii se refer la:
dispoziii generale, n care sunt menionate cuantumul cheltuielilor, al veniturilor i al soldului bugetar (deficit/excedent); structura i regimul veniturilor bugetare, n care se fac precizri referitoare la colectarea veniturilor bugetare sau la unele modificri/ ajustri pe care le introduce legea bugetului; de asemenea, este prezentat o sintez a veniturilor pe principalele componente (tabelul 1); regimul i destinaia cheltuielilor, n care se fac precizri privind modul de efectuare a cheltuielilor bugetare, precum i unele atribuii/ responsabiliti ale ordonatorilor de credite, n general i pe domenii de activitate; de asemenea, este prezentat structura economic a cheltuielilor bugetare (tabelul 1); deficitul/execedentul bugetar, datoria public i mprumuturile guvernamentale; dispoziii referitoare la agenii economici; dispoziii referitoare la bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; responsabiliti n aplicarea legii; dispoziii finale. Anexele legii bugetului de stat includ sinteza bugetului, detalierea pe articole a cheltuielilor, lista impozitelor, taxelor i altor venituri ale anului bugetar, sumele defalcate n beneficiul bugetelor locale sau ca subvenii pentru populaie provenite din impozite i taxe colectate la bugetul de stat, alte prevederi viznd cheltuielile bugetare, bugetul asigurrilor sociale de sntate, bugetele fondurilor speciale.

Tabelul 1 (mld. lei)


VENITURI - TOTAL din care: I. Venituri curente din care: 1. Venituri fiscale din care: a) impozite directe din care: - impozit pe profit - impozit pe salarii b) impozite indirecte din care: taxa pe valoare adugat taxe vamale accize i impozit pe circulaie 2. Venituri nefiscale II. Venituri din capital III.ncasri din rambursarea mprumuturilor CHELTUIELI TOTAL din care: I. Cheltuieli curente din care: 1. cheltuieli de personal 2. cheltuieli materiale i de servicii 3. subvenii 4. prime acordate productorilor agricoli 5. transferuri 6. dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli 7. sume prevzute n poziii globale ca rezerve din care: - fond la dispoziia Guvernului din vrsminte din privatizare II. Cheltuieli de capital III. mprumuturi acordate IV.Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite din care: 1. rambursri de credite externe 2. pli de dobnzi i comisioane la pli externe 3. rambursri de credite interne 4. pli de dobnzi i comisioane la credite interne

n sinteza bugetului, veniturile, exprimate n mii lei, sunt prezentate pe cele trei componente principale menionate n tabelul 1, fiecare cuprinznd capitole i subcapitole. Cheltuielile, exprimate tot n mii lei, sunt prezentate pe total i pe pri, cu menionarea capitolului, subcapitolului, titlului/articolului i aliniatului n care se ncadreaz respectivele cheltuieli. Prile reprezint sectorul public sau tipul de aciune pentru care se face cheltuiala, astfel: partea I Servicii publice generale, autoriti publice; partea II Aprare, ordine public, sigurana naional, pe total i defalcat pe cele trei domenii; partea III Cheltuieli social-culturale, pe total i pe domenii: nvmnt; sntate; cultur, religie i aciunii privind activitatea sportiv i de tineret; asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii; partea IV Servicii, dezvoltare public, locuine, mediu i ape, pe total i pe dou componente (servicii i dezvoltare public; locuine, mediu i ape); partea V Aciuni economice, pe total i defalcat pe industrie, agricultur i silvicultur, transporturi i comunicaii, alte aciuni economice; partea VI Alte aciuni, pe total i defalcat pe cercetare tiinific i alte aciuni; partea VII Aciuni pe baz de hotrri ale Guvernului;

partea VIII mprumuturi acordate; partea IX Transferri; partea X Pli de dobnzi i alte cheltuieli privind datoria public. Pentru fiecare indicator bugetar de cheltuial, nscris n buget, se menioneaz cuantumul prevzut din resursele interne, cuantumul finanrii dintr-un eventual credit i totalul (suma celor dou). Lista privind veniturile menioneaz, pentru fiecare venit n parte, legea/legile pe baza crora acesta este introdus (perceput i colectat). Defalcarea cotei pri din impozitul pe salarii pentru autoritile locale se face pe judee, menionndu-se pentru fiecare jude n parte totalul sumei, cuantumul pentru bugetul propriu al judeului i cuantumul pentru subdiviziunile teritoriale (comun, ora, municipiu). Legea bugetului prevede, de asemenea, criteriile dup care se face defalcarea. Pentru bugetele locale, legea bugetului menioneaz distinct categoriile de venituri proprii i cheltuieli ale bugetelor judeelor, precum i, separat, ale bugetelor comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti i Consiliului General al municipiului Bucureti. Pentru bugetele locale sunt afectate practic toate cheltuielile de nvmnt preuniversitar ocazionate de unitile de nvmnt n subordinea Ministerului Educaiei Naionale, cu excepia celor privind nvmntul special, transportul elevilor pltit n regim forfetar i alte cteva. Tot n sarcina acestor bugete revin i cheltuielile din domeniul asistenei sociale privind cminele, cminele-spital i cminele-atelier pentru toate categoriile de defavorizai, ajutorul social i indemnizaiile de natere. Sunt prevzute, de asemenea, unele cheltuieli n domeniul sntii (drepturile donatorilor de snge i cheltuielile nesanitare ale creelor) i al agriculturii (prevenirea i combaterea duntorilor i bolilor). Printre fondurile speciale menionate n buget s-au inclus n timp: fondul special pentru sntate, pe total i pe cele dou ministere administratoare: Ministerul Sntii i Ministerul Transporturilor; fondul de asigurri sociale de sntate, n administrarea Ministerului Sntii; fondul de risc i accident, n administrarea Secretariatului de Stat pentru persoane cu handicap; fondul special pentru dezvoltarea i modernizarea punctelor de control pentru trecerea frontierei, precum i a celorlalte uniti vamale, n administrarea Ministerului Finanelor; fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, n administrarea Ministerului Industriei i Comerului; fondul special al drumurilor publice, n administrarea Ministerului Transporturilor; fondul special pentru protejarea asigurailor, n administrarea Ministerului Finanelor; fondul special pentru promovarea i dezvoltarea turismului, n administrarea Autoritii Naionale pentru Turism; fondul special al aviaiei civile, n administrarea Ministerului Transporturilor.