Cteva consideraii cu privire la caracterul facultativ al jurisdiciilor speciale administrative

Lector univ. dr. Cristian Clipa Facultatea de Drept i tiine Administrative Universitatea de Vest din Timioara

Rezumat: Stabilirea caracterului facultativ al jurisdiciilor speciale administrative pe calea unei dispoziii constituionale exprese a reprezentat o conduit normativ neobinuit i inadecvat n egal msur. Neobinuit, pentru c, de regul, o chestiune eminamente tehnic aa cum este i cea a caracterului facultativ al jurisdiciilor speciale administrative nu ar trebui s fac obiectul unei reglementri de rang constituional. Inadecvat, ntruct ea l-a obligat pe legiuitorul ordinar s fie extrem de prudent n mai institui astfel de jurisdicii i, mai mult dect att, l-a mpins cteodat la a califica n mod expres anumite ci administrative de atac (n chiar coninutul actelor normative prin care acestea erau instituite) drept nejurisdicionale, aspect pe care l apreciem ca friznd logica juridic. Dincolo ns de aceste prealabile observaii, un lucru rmne clar: n anumite situaii, jurisdiciile speciale administrative nu pot fi ocolite de ctre particularul interesat; fie pentru c o procedur de administraie public activ, pus n micare prin promovarea de ctre o anumit persoan a unei cereri, se jurisdicionalizeaz, urmare a interveniei n respectiva procedur a unui ter care are interes n paralizarea cererii respective; fie pentru c sesizarea unui organ jurisdicional al administraiei publice se poate face numai de ctre o alt autoritate administrativ; fie, n sfrit, pentru c particularul este interesat n blocarea unei operaiuni administrative, pus n curgere de un organ administrativ i, pentru a atinge acest rezultat, el, particularul, este obligat prin lege s apeleze la serviciul de mediere al unui alt astfel de organ. Cuvinte cheie: administraie public; jurisdicie special administrativ; cale administrativ de atac; petiie; caracter facultativ; Constituie; administraie public de tip consultativ; contradictorialitate; Comisia Central de Contestaii; cerere de revocare; O.S.I.M.; Comisia pentru cetenie; primar; contestaie; comisie de control a averilor.

Summary: Establishing the optional character of administrative jurisdictions by way of an express constitutional rule represents an unusual and inadequate legislative behavior. Unusual because an eminently technique matter such as the optional character of
54

specialized administrative jurisdictions should not, normally, be the object of a constitutional rule. Inadequate, for it has forced the ordinary legislator to be extremely prudent while instituting other such jurisdictions and it has even determined him, on some occasions, to expressly qualify certain administrative appeals as being non jurisdictional (within the same statutes instituting them), which, in our opinion, verges on legal logics. Apart from these preliminary observations, however, it is obvious that, in certain situations, individuals cannot avoid specialized administrative jurisdictions; either because an active public administration procedure, initiated by way of a claim, acquires a jurisdictional character as a consequence of a third persons intervention in the said procedure in order to invalidate it; or because a jurisdictional body of public administration can only be informed by another administrative authority; or, at last, because an individual is interested in hindering an administrative procedure initiated by an administrative body and, in order to accomplish this result, the individual must appeal, according to the law, to the mediation services of such a body. Keywords: public administration, administrative jurisdiction, administrative appeals, claim, optional character, Constitution, audi alteram partem, Central Commission for Contestations, quashing claim, Citizenship Commission, mayor, contestation, Commission for the supervision of fortunes.

Lessentiel: La dtermination du caractre facultatif des juridictions administratives spcialises par voie dune disposition constitutionnelle expresse a constitu une conduite normative la fois insolite et inadquate. Insolite, parce que, normalement, un problme minemment technique tel que le caractre facultatif des juridictions administratives spcialises ne devrait pas faire lobjet dune rglementation de rang constitutionnel. Inadquate, car elle a forc le lgislateur ordinaire tre extrmement prudent en ce qui concerne linstitution dautres telles juridictions et la pouss mme quelquefois qualifier, de manire expresse, certaines voies de recours administratives comme tant non juridictionnelles (dans le contenu mme des actes normatifs qui les instituaient), ce qui, notre avis, frise la logique juridique. Mais en dehors de ces observations pralables, une chose reste claire : il y a des situations o les particuliers intresss ne peuvent pas viter les juridictions administratives spcialises ; soit parce quune procdure dadministration publique active, mise en uvre par lintroduction dune requte, se juridictionnalise suite lintervention dun tiers ayant intrt linvalider ; soit en raison du fait quun organe juridictionnel de ladministration publique ne peut tre saisi que par une autre autorit administrative ; soit, enfin, parce quun particulier a lintrt de bloquer une opration administrative dclenche par un organe administratif et, pour ce faire, il lui incombe, par la loi, de recourir aux services de mdiation dun tel organe. Mots-cls: administration publique, juridiction administrative spcialise, recours administratif, requte, caractre facultatif, Constitution, administration publique de type consultatif, principe du contradictoire, Commission Centrale pour les Contestations, demande
55

de rvocation, Commission pour la Citoyennet, maire, contestation, commission pour le contrle des fortunes.

I. Premise normative, jurisprudeniale i doctrinare relevante 1. Potrivit art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei, Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. La rndul su, art. 6 alin. (1) din Legea cu nr. 554/2004 stabilete, ntr-o exprimare aproape identic faptul c Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite. Lapidare, textele evocate n acest loc sunt criticabile prin problemele teoretice ridicate, dar i prin consecinele determinate. Un mare neajuns al dispoziiei constituionale mai sus citate decurge din mprejurarea c ea nu ofer minime indicii cu privire la domeniul su de aplicare. Nici art. 21 alin. (4) din Legea noastr fundamental i nici o alt norm constituional pozitiv nu definete sintagma jurisdicie special administrativ. De remarcat este ns faptul c art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ cu nr. 554/2004 (adoptat posterior revizuirii constituionale ce a avut loc n anul 2003) ne ofer o definiie a noiunii de jurisdicie administrativ, noiune n care vede o activitate nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale. Prin urmare, n principiu, aa cum indic definiia legal citat, legiuitorul ordinar a vzut n jurisdicia special administrativ nimic altceva dect o activitate cu un anumit specific; procednd astfel, cu ocazia construirii definiiei legale a noiunii de jurisdicie special administrativ, acest legiuitor recurs la criteriul material (substanial) i nu la cel formal; n alte cuvinte, pentru legiuitorul de drept comun, orice jurisdicie special administrativ evoc ideea unei proceduri cu un anumit specific i nu trimite la un organ sau la o autoritate oarecare; astfel stnd lucrurile, pare firesc ca o jurisdicie special administrativ s fie asigurat, la nevoie i dup caz, fie de un organ sau de o autoritate public anume nfiinat n acest scop (aa cum este cazul Consiliului Naional pentru Soluionarea Contestaiilor n materia atribuirii contractelor administrative de achiziii publice), fie de o instituie care, n mod curent, exercite prerogative de administraie public activ i numai n mod excepional (eventual, n subsidiar) i atribuii jurisdicionale (cum este cazul majoritii autoritilor administrative pe care legea le nzestreaz i cu atribuii jurisdicionale). n aceste condiii, stabilirea coninutului exact al sintagmei jurisdicie special administrativ este o sarcin deloc facil ce urmeaz s fie asumat fie de ctre legiuitorul ordinar, fie de ctre Curtea Constituional, fie de ctre doctrin. Apariia unei definiii legale a categoriei de jurisdicie special administrativ este necesar pentru mai multe motive: nici legiuitorul i nici Curtea Constituional nu au manifestat prea mult rigurozitate tiinific cu ocazia abordrii unor categorii precum cale administrativ-jurisdicional, organ sau autoritate administrativ-jurisdicional ori jurisdicie (special) administrativ;

56

 doctrina nu este unitar n privina condiiilor pe care trebuie s le ndeplineasc un organ al administraiei publice, pe de-o parte i actul pronunat de acesta, pe de alt parte, pentru a i se putea recunoate caracter jurisdicional. Aa cum am artat i cu alt prilej, de lege lata, anumite autoriti publice au fost calificate de ctre legiuitor drept administrativ-jurisdicionale, n pofida faptului c, prin modul lor de funcionare, nu aveau nimic comun cu ideea de jurisdicie special administrativ. Este spre pild cazul comisiei judeene de fond funciar care, potrivit art. 52 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicat, este autoritate public cu autoritate administrativ-jurisdicional. Or, aceast comisie judeean nu face altceva dect s soluioneze contestaiile promovate mpotriva hotrrilor luate de comisiile locale de fond funciar ce funcioneaz n fiecare comun, ora sau municipiu, validnd sau, dup caz, invalidnd aceste hotrri. Procedura prin care comisia judeean de fond funciar soluioneaz o contestaie ce a fost promovat mpotriva unei hotrri a unei comisii locale, validnd-o sau, dup caz, invalidnd-o, nu este guvernat de principiul contradictorialitii, motiv pentru care nici nu poate pretinde caracter jurisdicional. Mai mult, validarea comisiei judeene de fond funciar are natura juridic a unei confirmri1 a hotrrii comisiei locale de fond funciar, ce este dat n temeiul dreptului de ndrumare pe care, potrivit legii 2, comisia judeean l exercit asupra comisiilor locale ce funcioneaz n judeul respectiv. O alt situaie ce a dovedit de-a lungul timpului lipsa de interes a legiuitorului pentru rigoarea tiinific ne-a fost oferit i de calificarea diferit pe care acesta a dat-o contestaiei ce a fcut obiectul Ordonanei de urgen nr. 13/2001 privind soluionarea contestaiilor mpotriva msurilor dispuse prin actele de control sau de impunere ntocmite de organele Ministerului Finanelor Publice, pe de-o parte, respectiv cilor de atac instituite prin Ordonana nr. 39/2003 privind procedurile de administrare a creanelor bugetelor locale, pe de alt parte. Astfel, n timp ce contestaia pus la dispoziia contribuabilului prin Ordonana de urgen nr. 13/2001, era calificat drept cale administrativ de atac, obieciunile i contestaiile prin care acelai contribuabil putea solicita diminuarea sau anularea, dup caz, a impozitelor, taxelor locale ori a accesoriilor acestora, erau catalogate drept ci administrativ jurisdicionale. La rndul su, nici Curtea Constituional nu a dat dovad de prea mult preocup are pentru rigurozitate n tratarea sferei de cuprindere a sintagmei jurisdicie (special) administrativ. Reiterm, cu acest prilej, lipsa de consecven a Autoritii de jurisdicie constituional de care aceasta a dat dovad n calificarea dat contestaiei instituionalizate prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 13/2001. n opinia Curii, aceeai contestaie era calificat prin Decizia nr. 127 din 27 martie 2003, drept cale administrativ de atac, pentru ca, ulterior, ea s fie catalogat pretorian i contra legem drept o sesizare care pune n curgere o procedur administrativ-jurisdicional3.

Aici, n sens de aprobare dat de un organ administrativ ierarhic superior, actului anterior emis de un organ administrativ ierarhic inferior, aprobare fr de care acesta cel din urm act nu poate fi pus n executare. A se vedea T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc p otrivit Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 107. 2 A se vedea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat. 3 A se vedea Decizia nr. 248 din 12 iunie 2003, publicat n M. Of. nr. 443 din 23 iunie 2003.

57

2. Coninutul art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei ridic i urmtoarea ntrebare: Pentru cine anume sunt facultative jurisdiciile speciale administrative, pentru legiuitor, pentru organele administraiei publice ori pentru particularii administrai? n cazul n care ajungem la concluzia c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative pentru legiuitor, care este liber s le instituionalizeze sau nu n anumite materii, nseamn c rmne la libera apreciere a acestuia atribuirea unor prerogative jurisdicionale unor organe ale administraiei publice. ntr-o astfel de ipotez, dac legiuitorul organizeaz o jurisdicie special administrativ, parcurgerea ei de ctre particularul administrat, nainte de sesizarea instanei judectoreti, apare ca obligatorie. Firete c nu ne gsim ntr-o atare situaie. n msura n care este organizat prin lege o cale administrativ-jurisdicional de atac, i ea este accesat de particular, n forma i n condiiile prevzute de lege, organul administraiei publice cu caracter jurisdicional abilitat s soluioneze o astfel de cale nu poate opune titularului sesizrii caracterul facultativ al respectivei jurisdicii speciale administrative. i aceasta pentru cel puin dou argumente de text fundamental i unul de logic (dedus din primele dou), i nume: art. 21 alin. (4) care face vorbire despre caracterul facultativ al jurisdiciilor speciale administrative este plasat n cuprinsul Titlului II (Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale), Capitolul I (Dispoziii comune) al Constituiei noastre; or, aceste drepturi i liberti sunt instituite n favoarea cetenilor (a celor administrai) i nu n beneficiul autoritilor publice crora n principiu fa de cei dinti, le incumb, n principiu, ndatoriri (relative i corespunztoare acestor drepturi i liberti); art. 51 consfinete dreptul de petiionare al cetenilor i al organizaiilor legal constituite, al crui efectiv exerciiu este asigurat numai n condiiile n care conform alin. (4) al textului constituional anterior evocat autoritile publice sesizate (crora le-au fost adresate petiii) rspund la petiii n termenele i n condiiile stabilite potrivit legii; or, prin petiie, n sens larg, se poate nelege i o sesizare care pune n micare o cale administrativjurisdicional de atac, respectiv care provoac un organ al puterii publice care formal i funcional se nfieaz terilor n forma unei jurisdicii speciale administrative. Dac, dimpotriv, interpretm coninutul art. 21 alin. (4) din Constituie n sensul c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative pentru particularul administrat, nseamn c acesta le poate oricnd ocoli, pentru a ajunge ct mai curnd la soluionarea, ntr -un fel sau altul, a litigiului nscut ntre el i administraie, de ctre o instan de judecat. n orice caz, chiar dac jurisdiciile speciale administrative sunt n principiu facultative pentru particularul administrat, n anumite situaii, procedurile administrativ-jurisdicionale prealabile sesizrii instanei judectoreti nu pot fi din raiuni obiective ocolite. i aceasta ntruct: a) cteodat, organe ale administraiei publice active, crora li s-a solicitat de ctre persoana interesat, pe calea unei petiii, s soluioneze o plngere administrativ prealabil, dau curs petiiei adresate lor cu urmarea unei proceduri n cadrul creia pot fi observate i elemente de jurisdicionalizare; b) n principiu, particularul administrat poate ataca naintea instanei judectoreti competente numai acte administrative, cci numai acestea sunt n msur s-i ncalce drepturi
58

ori interese legitime, nu i operaiunile tehnico-materiale, motiv pentru care pn la elaborarea unui act administrativ potenial vtmtor pentru el, cel n cauz nu se poate adresa instanei judectoreti, ci cel mult unui organ al administraiei publice, care va da curs sesizrii sale cu urmarea unei proceduri marcate de elemente de jurisdicionalizare; c) dreptul pozitiv cunoate i situaii n care organe ale administraiei publice sunt abilitate s sesizeze alte organe cu prerogative jurisdicionale ale administraiei publice; or, n aceast situaie, particularul eventual implicat ntr-o procedur administrativjurisdicional nu are cum s o ocoleasc, pentru cel puin dou motive: 1. pe de-o parte, dreptul de a sesiza organul administrativ cu caracter jurisdicional aparine numai unui alt organ al administraiei publice, nu i respectivului particular; 2. pe de alt parte, ct timp un astfel de organ administrativ-jurisdicional nu se pronun asupra sesizrii ce i-a fost adresat, eventual prin pronunarea (confecionarea) unui act administrativ cu caracter jurisdicional, acelai particular nu dobndete vocaia de sesiza, la rndul su i n propriul su interes, vreo instan judectoreasc (care poate fi i de contencios administrativ), cci n lipsa actului, el nu poate invoca, n ceea ce-l privete, vreo vtmare. a) Uneori, parcurgerea unei proceduri administrative prealabile cuprinznd elemente de jurisdicionalizare nu poate fi ocolit ntruct legiuitorul a stabilit, printr-o dispoziie normativ expres, faptul c respectiva procedur nu are caracter jurisdicional i c este obligatorie, iar n aceast situaie, judectorul de drept comun nu are posibilitatea de a recalifica respectiva procedur drept jurisdicional i, n consecin, de a o declara facultativ; Ar fi n aceast situaie, spre pild, Comisia Central de Contestaii, nfiinat n cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, comisie care examineaz i hotrte asupra deciziilor de pensie emise de casele teritoriale de pensii, contestate de ctre titulari4. Potrivit art. 8 din Regulamentul Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, Procedura comisiei de examinare a deciziilor de pensie supuse contestrii reprezint, potrivit legii, procedur administrativ prealabil, obligatorie, fr caracter jurisdicional (s.n.). Din punctul nostru de vedere, pentru mai multe motive pe care le vom nfia n cele ce urmeaz, aceast ultim prevedere normativ este lipsit de rigoare, fiind contrazis de nsi nodul de funcionare a Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice. Astfel: comisia examineaz i soluioneaz contestaiile depuse mpotriva deciziilor de pensie emise de casele teritoriale de pensii [art. 2 lit. a) din Regulament]; n soluionarea contestaiilor, comisia verific sub toate aspectele deciziile de pensie emise de casele teritoriale de pensii contestate de ctre titulari i urmrete () stabilirea corect a drepturilor de pensie [art. 13 alin. (2) din Regulament];
4

Potrivit art. 1 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea, funcionarea i structura Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, aprobat prin Ordinul comun cu nr. 18.769/2011 al Ministrului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale (nr. 1453/2 mai 2011), Ministrului Aprrii Naionale (nr. M.34/4 mai 2011), Ministrului Administraiei i Internelor (nr. 18.769/4 mai 2011) i Directorului serviciului Romn de Informaii (nr. 10.161/3 mai 2011), publicat n M. Of. nr. 318 din 9 mai 2011.

59

 n activitatea lor, membrii comisiei au obligaia de a fi impariali, de a asigura aplicarea unui tratament juridic nediscriminatoriu tuturor persoanelor care contest deciziile de pensionare i de a nu se lsa influenai n exprimarea liber a votului n cadrul comisiei (s.n.) [art. 14 alin. (1) din Regulament]; La soluionarea contestaiilor depuse mpotriva deciziilor de pensie, membrii comisiei sunt independeni n exprimarea votului lor i nu pot fi trai la rspundere pentru votul exprimat n aceast calitate (s.n.) [art. 14 alin. (2) din Regulament]; dei modalitatea de vot n cadrul comisiei este votul deschis, edinele comisiei nu sunt publice [art. 15 alin. (3) i (5) din Regulament]; Prin hotrrile pronunate n soluionarea contestaiilor depuse mpotriva deciziilor de pensie, comisia poate decide: a) admiterea total sau parial a contestaiei, avnd drept consecin obligatorie revizuirea n mod corespunztor a deciziei de pensie de ctre casa teritorial de pensii emitent, potrivit legii; b) respingerea contestaiei [art. 16 din Regulament]. Hotrrile comisiei adoptate n soluionarea contestaiilor cuprind n mod obligatoriu [] motivarea hotrrii temeiurile de fapt i de drept (s. n.) care au condus la admiterea sau la respingerea contestaiei [art. 17 alin. (1) lit. g) din Regulament]. Raportat la dispoziiile regulamentare mai sus citate, credem cu trie faptul c, n realitate, procedura urmat de Comisia central de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice are caracter jurisdicional. Prin locul ocupat de aceast comisie n sistemul instituional al administraiei publice, prin natura prerogativelor cu care a fost nzestrat i, mai ales, prin trsturile procedurii urmate, natura acestei comisii nu poate fi alta dect aceea de organ administrativ cu caracter jurisdicional. Dup cum lesne se poate observa din coninutul Regulamentului parial citat n cuprinsul paragrafelor de mai sus, activitatea Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice se pliaz cu (parial) succes pe dispoziiile descriptive ale art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea cu nr. 554/2004, potrivit crora orice jurisdicie special administrativ presupune i implic n acelai timp, o activitate nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii (s. n.), asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale. Dou sunt totui problemele pe care le ridic posibilul caracter jurisdicional al activitii Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, i anume: a) aceea a faptului c activitatea Comisiei nu este reglementat prin lege organic; i aceea c din procedura urmat de Comisie s -ar putea (ceea ce nu este absolut sigur) s lipseasc elementele de contradictorialitate. Vom ncerca s le abordm analitic, pe scurt, pe fiecare din aceste dou probleme. n ceea ce privete reglementarea prin lege organic a activitii Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, credem c sunt ndestultoare dispoziiile art. 149 din cuprinsul Legii cu nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, act normativ care mbrac forma legii organice; aceast mprejurare este dovedit de meniunea din finalul acestei legi, n cuprinsul creia se arat n mod expres faptul c Legea cu nr. 263/2010 a fost adoptat de Parlamentul Romniei, n condiiile art. 77 alin. (2), cu
60

respectarea prevederilor art. 75 i ale art. 76 alin. (1)5 din Constituia Romniei, republicat. Art. 149 din Legea cu nr. 263/2010 are urmtorul coninut: (1) Deciziile de pensie emise de casele teritoriale de pensii i de casele de pensii sectoriale pot fi contestate, n termen de 30 de zile de la comunicare, la Comisia Central de Contestaii, respectiv la comisiile de contestaii care funcioneaz n cadrul Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Administraiei i Internelor i Serviciului Romn de Informaii. (2) Procedura de examinare a deciziilor supuse contestrii reprezint procedur administrativ prealabil, obligatorie, fr caracter jurisdicional. (3) Comisia Central de Contestaii funcioneaz n cadrul CNPP6. (4) Deciziile de pensie necontestate n termenul prevzut la alin. (1) sunt definitive. Prin urmare, condiia reglementrii activitii Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei naionale de Pensii Publice prin lege organic este satisfcut. ns tot att de adevrat ni se pare i faptul c textul art. 2 alin. (1) lit. e) din cuprinsul Legii cu nr. 554/2004 este excesiv de pretenios n locul n care pretinde ca activitatea unei autoriti publice creia i-au fost atribuite i prerogative jurisdicionale s fie reglementat prin lege organic. Este adevrat faptul c potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituie, Prin lege organic se reglementeaz () contenciosul administrativ. Or, n funcie de modul n care urmeaz a fi interpretat aceast dispoziie fundamental, se va putea stabili dac i n ce msur pretenia avansat de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea cu nr. 554/2004 este exagerat n privina reglementrii activitii jurisdicionale a unei autoriti publice prin lege organic. Astfel, dac socotim c noiunea de contencios administrativ acoper doar activitatea de soluionare judiciar a anumitor categorii de litigii, nscute n sfera administraiei publice sau n strns legtur cu modul de funcionare al serviciilor publice, cu excluderea acelor activiti specifice derulate de organele administraiei publice nzestrate i cu prerogative jurisdicionale, atunci condiionalitatea reglementrii prin lege organic a activitii autoritilor publice crora le-au fost atribuite i prerogative jurisdicionale, trece dincolo de ceea ce nsi Constituia pretinde. n cazul n care plecm de la ideea c aceeai noiune de contencios administrativ ncorporeaz i totalitatea procedurilor administrativ-jurisdicionale prealabile sesizrii efective a instanelor specializate de contencios administrativ, atunci reglementarea unor astfel din urm proceduri prin acte normative avnd o for juridic inferioar legii organice, este o conduit neconstituional. Din punctul nostru de vedere, cea de-a doua interpretare ni se pare mai apropiat de maniera corect de interpretare a noiunii de contencios administrativ; credem c aceast noiune acoper nu numai etapa soluionrii judiciare, naintea instanelor judectoreti specializate, a litigiilor nscute dintr-un oarecare contact litigios petrecut ntre dou sau mai multe autoriti ale administraiei publice ori ntre un particular (persoan fizic sau persoan juridic de drept privat), ci i procedurile administrative prealabile sesizrii acestor instane, indiferent dac ele mbrac foram unor plngeri prealabile adresate organului emitent al

5 6

Text potrivit cruia Legile organice () se adopt cu votul majoritii fiecrei Camere. Este vorba despre Casa Naional de Pensii Publice.

61

actului pretins nelegal sau celui ierarhic superior ori pe haina unor sesizri adresate unei autoriti publice administrative creia legea i-a conferit i atribuii jurisdicionale. ntorcndu-ne la situaia Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, socotim c existena i, n esen, activitatea acesteia este prevzut i, implicit, reglementat principial printr-o lege organic cea cu nr. 263/2010; astfel stnd lucrurile, nfiinarea i competena funcional a acestei Comisii sunt mprejurri perfect armonizate constituional cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. k) din Legea noastr fundamental. Iar mprejurarea c, n detaliu, procedura jurisdicional de urmat de ctre aceeai Comisie face obiectul reglementrii detaliate a unui regulament aprobat prin ordin comun al mai multor autoriti ale administraiei publice centrale (de specialitate), nu schimb datele problemei, cci nsi Legea organic cu nr. 263/2010 face trimitere la aceast subsecvent opiune normativ. Pe scurt, constituionalitatea activitii cu caracter jurisdicional aparinnd Comisiei centrale de contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice este prezervat. O a doua problem pe care o ridic recunoaterea caracterului jurisdicional al procedurii urmate de Comisia Central din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, n soluionarea contestaiilor evocate de art. 149 alin. (1) din Legea cu nr. 263/2010, este cea legat de posibila absen dintr-o atare procedur a oricror elemente de contradictorialitate. n tratarea chestiunii de fa, utile ni se par mai multe prevederi necitate n rndurile de mai sus ale Regulamentului instituit prin Ordinul cu nr. 18.769/2011. Astfel, potrivit art. 12 lit. c) din acest Regulament, Casa teritorial de pensii are obligaia naintrii contestaiei depuse () la comisie, (), mpreun cu () nota de prezentare a cazului (s. n.), cuprinznd temeiurile de drept i de fapt care au condus la emiterea deciziei, precum i concluziile reieite n urma reverificrii dosarului. Apoi, art. 13 alin. (2) din acelai act normativ adaug urmtoarele: Comisia soluioneaz contestaiile pe baza documentelor existente n dosarul de pensie. La rndul su, art. 15 alin. (6) i (7) adaug urmtoarele: (6) La edinele comisiei pot fi invitai i ali specialiti pentru clarificarea unor aspecte de ordin tehnic. (7) Lucrrile edinelor comisiei sunt consemnate n procese-verbale de edin, redactate de secretarul de edin, semnate de preedinte i de membrii comisiei i care se pstreaz la serviciul specializat prevzut la art. 5. n lumina dispoziiilor regulamentare mai sus evocate, din punctul nostru de vedere, elementele de contradictorialitate aferente procedurii de soluionare a contestaiilor nfiate Comisiei Centrale de Contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice sunt suficiente pentru a conferi acestei proceduri caracter jurisdicional. Sunt relevante, n acest sens, urmtoarele: membrii Comisiei soluioneaz contestaiile cu care sunt sesizai de pe o pozi ie independent i imparial, mprejurare anume menionat sub dispoziiile art. 14 alin. (1) i (2) din Regulament; soluionarea contestaiilor se face de ctre Comisie n baza unei note de prezentare a cazului al crui rol amintete de raportul pe care preedintele completului instanei de recurs l ntocmete n condiiile art. 308 alin. (3) din Codul de procedur civil; ei bine, dup prerea noastr, tocmai aceast not de prezentare a cazului este de natur a conferi
62

jurisdicionalizare procedurii urmate de Comisia Central de Contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice; i aceasta ntruct punctul de vedere al celui interesat, exprimat n coninutul contestaiei formulate, se ntlnete cu opinia casei teritoriale de pensii a crei decizie face obiectul respectivei contestaii, ncorporat n nota de prezentare a cazului; chiar dac, n principiu, soluionarea contestaiei se face pe baza documentelor existente la dosarul de pensie, Comisiei i este permis s se lmureasc asupra unor aspecte de ordin tehnic, cu concursul unor invitai care pot avea i calitatea de specialiti, ori de cte ori, n alte condiii, luarea unei decizii nu este posibil; or, luarea unui punct de vedere al unor teri (specialiti sau nu) asupra problemei litigiose analizate are semnificai administrrii unor probe pe care s se ntemeieze viitoarea decizie dat n soluionarea contestaiei ce i-a fost adresat, ceea ce confer i mai mult greutate aseriunii noastre potrivit creia activitatea Comisiei Centrale de Contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice are caracter jurisdicional. n consecin, i chestiunea caracterului jurisdicional al procedurii soluionrii sesizrilor adresate Comisiei Centrale de Contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice este lmuri. i atunci, n mod firesc, se nate urmtoarea ntrebare: Ce anume l -a determinat pe legiuitor s stabileasc, printr-un enun explicit, ncorporat n coninutul art. 149 alin. (2) al Legii cu nr. 263/2010, faptul c procedura de examinare a deciziilor supuse contestrii reprezint procedur administrativ prealabil, obligatorie, fr caracter jurisdicional (s.n.)? Un rspuns la aceast ntrebare ar fi urmtorul: enunul anterior evocat a fost necesar spre a mpiedica orice judector s constate caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva deciziilor emise de casele teritoriale de pensii i, mai apoi, s soluioneze el nsui, fr a invoca din ofi ciu o eventual excepie a inadmisibilitii, aciunea direct promovat la instana judiciar mpotriva unor astfel de decizii. n ali termeni, legiuitorul ordinar al anului 2010 a neles greeala de concepie pe care a comis-o legiuitorul constituant al anului 2003, atunci cnd prin art. 21 alin. (4) din Legea fundamental a stabilit, n termeni de neinterpretat i, implicit, ntr-o form de neocolit, caracterul facultativ al jurisdiciilor speciale administrative. ntr-o situaie asemntoare cu cea mai sus nfiat se gsete i primarul, cu ocazia exercitrii atribuiilor prevzute de art. 5 din Legea cu nr. 189/1999, dar i Comisia pentru cetenie din cadrul Autoritii Naionale pentru Cetenie. Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni7, atestarea calitii de cetean cu drept de vot i a domiciliului susintorilor se face de ctre primarul localitii fie personal, fie, n localitile urbane, i prin funcionarii primriei mputernicii de primar n acest scop. Atestarea se face prin verificarea listei de susintori, iar n ceea ce privete domiciliul, n colaborare cu organul local de politie, dac este cazul. n vederea atestrii, un exemplar al dosarului cuprinznd listele de susintori din localitate se depune la primrie. Oricine poate consulta dosarul i poate contesta realitatea semnturii sau o alt prevedere cuprins n liste. Contestaia se face numai n scris i se adreseaz primarului. Acesta, n cazul n care contestaia privete realitatea semnturii, o va
7

Publicat n M. Of. nr. 611 din 14 decembrie 1999.

63

soluiona, solicitnd susintorului s confirme semntura. Dac susintorul nu poate sau refuz s confirme semntura, se aplic prevederile art. 4 alin. (3)8. Dispoziia primarului poate fi contestat la judectorie, care o va soluiona cu citarea prilor, potrivit procedurii ordonanei preediniale. Atestarea de ctre primar a listei de susintori se face prin semntura persoanei care a efectuat controlul, cu indicarea actului de mputernicire, dac este cazul, i a datei cnd s-a fcut atestarea, precum i prin aplicarea tampilei. Dac primarul a solicitat sprijinul organului local de poliie, va semna i reprezentantul acestuia, cu precizarea aspectelor pe care le-a verificat. Semntura se aplic pe ultima copert a dosarului cuprinznd listele verificate, aflat la comitetul de iniiativ, dup ce a fost confruntat cu cel depus la primrie. Aspectele neatestate se elimin din list, fcndu-se aplicarea dispoziiilor art. 4 alin. (3). Termenul de atestare este de cel mult 15 zile lucrtoare de la nregistrarea dosarului la primrie. Dup atestare, lista de susintori nu mai poate fi contestat potrivit alin. (2). Prin urmare, atestarea de ctre primar a coninutului listelor de susintori a unei iniiative legislative ceteneti este n principiu o prerogativ de administraie public activ. Ea se jurisdicionalizeaz numai n cazul n care cu privire la realitatea semnturilor ori a unei alte prevederi cuprinse ntr-o list de susintori, o anumit persoan promoveaz o contestaie. Din acel moment, primarul se va comporta ca organ administrativ cu caracter jurisdicional, el fiind chemat s soluioneze, cu urmarea unei proceduri marcate de elemente rudimentare de contradictorialitate, conflictul nscut ntre contestator, pe de-o parte, i cel a crui semntur este tgduit, pe de alt parte. O atare jurisdicie administrativ, obiectiv, nu poate fi ocolit. Aa cum am artat i n rndurile de mai sus, un alt exemplu este cel al Co misiei pentru cetenie din cadrul Autoritii Naionale pentru Cetenie, a crei activitate este reglementat prin mai multe dispoziii ale Legii cu nr. 21/1991, republicat9. Astfel, potrivit art. 13 alin. (1) din cuprinsul actului normativ anterior evocat, Cererea de acordare sau, dup caz, de redobndire a ceteniei romne se formuleaz n limba romn, se adreseaz Comisiei pentru cetenie i se depune personal sau, n cazuri temeinic justificate, prin mandatar cu procur special i autentic la sediul Autoritii Naionale pentru Cetenie, fiind nsoit de acte care dovedesc ndeplinirea condiiilor prevzute de prezenta lege. n virtutea art. 14 alin. (1) din Legea cu nr. 21/1991, Comisia pentru cetenie, (), verific ndeplinirea condiiil or prevzute de lege pentru acordarea, redobndirea, retragerea sau renunarea la cetenia romn. Art. 15 din acelai act normativ are urmtorul coninut: (1) Cererea de acordare sau de redobndire a ceteniei este nregistrat la secretariatul tehnic al Comisiei. n cazul n care constat lipsa unor documente necesare
8

Text potrivit cruia: Lista de susintori ntocmit, precum i semntura dat, cu nclcarea prevederilor alin. (2), nu vor fi luate n considerare. Semntura valabil la data cnd a fost acordat nu poate fi infirmat ulterior. La rndul su, art. 4 alin. 2 stabilete urmtoarele: Listele de susintori se ntocmesc cu respectarea organizrii administrativ-teritoriale a rii i vor cuprinde: denumirea propunerii legislative ce face obiectul iniiativei i identificarea Monitorului Oficial al Romniei n care aceasta a fost publicat, judeul i localitatea n care i au domiciliul sau reedina susintorii; numele, prenumele i domiciliul susintorilor, identificarea crilor de alegator, pentru cei care le posed, a actului de identitate i a codului numeric personal; semnturile susintorilor. Este interzis orice fel de delegare sau de reprezentare pentru semnarea listei de susintori. 9 M. Of. nr. 576 din 13 august 2010.

64

soluionrii cererii, preedintele Comisiei solicit, prin rezoluie, completarea dosarului (s. n.). n cazul n care, n termen de cel mult 6 luni de la primirea solicitrii, nu sunt t ransmise actele necesare, cererea se va respinge ca nesusinut (s. n.). (2) Preedintele Comisiei, prin rezoluie, stabilete termenul la care se va dezbate cererea de acordare sau redobndire a ceteniei, dispunnd totodat solicitarea de relaii de la orice autoriti cu privire la ndeplinirea condiiilor (s. n.) prevzute la art. 8 alin. (1) lit. b) i e). (3) La termenul stabilit n vederea dezbaterii cererii, Comisia verific ndeplinirea condiiilor necesare acordrii sau redobndirii ceteniei, cu excepia condiiilor prevzute la art. 8 alin. (1) lit. f) i g). (4) n cazul n care Comisia constat necesitatea audierii unor persoane care ar putea da informaii utile n vederea soluionrii cererii, dispune citarea acestora, stabilind un nou termen (s. n.). (5) n cazul n care sunt ntrunite condiiile pentru acordarea ceteniei romne, Comisia stabilete, ntr-un termen ce nu va depi 6 luni, programarea persoanei la interviul organizat pentru verificarea condiiilor prevzute la art. 8 alin. (1) lit. f) i g). Din cuprinsul prevederilor legale mai sus citate, se poate lesne observa faptul c activitatea Comisiei pentru cetenie, prin care aceasta soluioneaz cererile de acordare sau de redobndire a ceteniei romne, presupune parcurgerea unei proceduri care, n mod excepional, se jurisdicionalizeaz; i aceasta pentru urmtoarele motive: preedintele Comisiei poate solicita petentului completarea dosarului iniial depus, cu documentele lips; n cazul n care petentul nu se conformeaz acestei solicitri, n termen de 6 luni de la data la care i-a fost adresat, cererea sa va fi respins ca nesusinut; din punctul nostru de vedere, o atare soluie este specific unei proceduri jurisdicionale, fiind motivat de necesitatea ca orice persoan interesat de acordarea sau redobndirea ceteniei romne s fie mobilizat, respectiv s-i pstreze un real interes pentru cererea formulat; n soluionarea cererii de acordare sau de redobndire a ceteniei romne, Comisia de specialitate poate administra probe, respectiv are posibilitatea de a solicita i, respectiv, obine relaii despre petent, n legtur cu ndeplinirea de ctre acesta a condiiilor prevzute de la art. 8 alin. (1) lit. f) i g) din Legea cu nr. 21/1991; n acelai scop, aceeai Comisie mai poate recurge i la audierea unor persoane care ar putea da informaii utile n vederea soluionrii cererii de acordare sau de redobndire a ceteniei romne; din punctul nostru de vedere, depoziiile acestor persoane se constituie n veritabile instrumente probatorii, de care Comisia va ine seam cu ocazia soluionrii cererii ce i -a fost adresate i care, pn la urm, vor conferi temeinicie soluiei ncorporate n raportul pe care Comisia l va ntocmi i prin care aceasta va propune, dup caz, fie admiterea cererii, fie respingerea ei. Din punctul nostru de vedere, activitatea Comisiei pentru cetenie nu se constituie ntr-o propriu-zis jurisdicie special administrativ, fie i numai pentru c procedura urmat nu se aeaz perfect pe canoanele descrise de art. 2 alin. (1) lit. d) i e) din Legea cu nr. 554/2004. Dup cum se poate lesne observa din coninutul prevederilor legale mai sus citate, activitatea Comisiei pentru cetenie nu se ncheie cu pronunarea unui act administrativ-jurisdicional, ci cu redactarea unui raport, care nu ncorporeaz o soluie, ci o propunere, ce va fi naintat preedintelui Autoritii Naionale pentru Cetenie. Or, potrivit
65

art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea cu nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ cu caracter jurisdicional este un act juridic, emis de o autoritate administrativ, nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie (). Este pentru oricine evident faptul c propunerea ncorporat n raportul ntocmit de Comisia pentru cetenie nu se ncadreaz n niciun fel n aceast definiie i evoc o cu totul alt realitate juridic. Astfel, potrivit unui clasic al dreptului nostru public, propunerea este nimic altceva dect o operaiune tehnico-material, cu caracter prealabil, prin care un organ al administraiei publice sesizeaz un alt asemenea organ, n vederea lurii unei anumite msuri de ctre acesta din urm10. La rndul su, raportul a fost definit ca fiind un document pregtitor, prin care un organ al administraiei publice i prezint concluziile asupra unei probleme supuse examinrii lui, concluzii de care depinde emiterea unui act de drept administrativ de ctre alt autoritate public11. Din punctul nostru de vedere, raportul pe care l ntocmete Comisia pentru cetenie i, respectiv, propunerea ncorporat, dat cu privire la cererea de acordare sau de redobndire a ceteniei romne, sunt perfect compatibil cu definiiile de doctrin anterior evocate. Astfel stnd lucrurile, este pentru oricine evident faptul c activitatea Comisiei pentru cetenie nu este una administrativ-jurisdicional, ci mai degrab una care se circumscrie sferei administraiei publice consultative, marcat de elemente de jurisdicionalizare. n pofida caracterului su jurisdicionalizat (i nu jurisdicional!), procedura naintea Comisiei pentru cetenie nu poate fi ocultat de ctre cel interesat n acordarea sau, dup caz, n redobndirea ceteniei romne, o eventual cerere n acest sens i cu acest scop neputnd fi, n mod obiectiv, adresat direct unei instane judectoreti; o atare cerere ar fi pur i simplu inadmisibil. b) n anumite cazuri, jurisdicia special administrativ rmne obligatorie ntruct litigiul cu existena cruia aceasta a fost sesizat a fost determinat de opoziia manifestat de particular fa de o oarecare operaiune tehnico-material a administraiei; or, particularul administrat poate ataca naintea instanei judectoreti competente doar acte administrative, nu i operaiuni tehnico-materiale, numai cele dinti fiind n msur s-i ncalce drepturi ori interese legitime; Potrivit art. 13 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, propunerile (s. n.) de expropriere a imobilelor i procesul-verbal prevzut de art. 10 alin. (2) se vor notifica persoanelor fizice sau juridice titulare de drepturi reale n termen de 15 zile de la publicare. Art. 10 alin. (2) din acelai act normativ are urmtorul coninut: Rezultatul cercetrii prealabile12 va fi consemnat ntr-un proces-verbal ce se va nainta Guvernului sau, dup caz, consiliului judeean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucureti. La rndul su, art. 14 alin. (1) precizeaz: Cu privire la propunerile (s. n.) de expropriere, proprietarii i titularii altor drepturi reale asupra imobilelor n cauz pot face ntmpinare (s. n.) n termen de 45 de zile de la primirea notificrii.

10 11

n acelai sens, a se vedea T. Drganu, Actele , p. 129. Idem, p. 130. 12 Potrivit art. 8 din Legea nr. 33/1994, declararea utilitii publice se face numai dup efectuarea unei cercetri prealabile i condiionat de nscrierea lucrrii n planurile urbanistice i de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localiti sau zone unde se intenioneaz executarea ei.

66

Noi credem c aceast ntmpinare privete nu numai propunerea de expropriere, ci i procesul-verbal n cuprinsul cruia a fost consemnat rezultatul cercetrii prealabile. Nici propunerii i nici procesului-verbal de constatare nu li se poate atribui calitatea de act administrativ de autoritate, astfel c mpotriva acestora cel interesat nu poate p romova vreo cale de atac direct la instana judectoreasc competent. Att propunerea, ct i procesul-verbal de constatare n cuprinsul cruia a fost consemnat rezultatul cercetrii prealabile efectuate n vederea exproprierii, au natura juridic a unor operaiuni tehnicomateriale care nu pot face obiectul unei aciuni prin care s se poat cere instanei judectoreti competente desfiinarea lor. Din exemplul de mai-sus, se poate observa faptul c, uneori, un organ al administraiei publice nu poate s emit, potrivit legii, un anumit act juridic dect numai n baza unei sesizri adresate lui n acest scop de ctre o persoan care i reclam astfel nclcarea unui drept al ei de ctre o alta sau i cere s constate existena unui fapt ori veridicitatea acestuia. Mai mult, n astfel de situaii, legea impune organului administrativ sesizat s cear i punctul de vedere al persoanei creia i se reproeaz de ctre petiionar nclcarea unui drept al su ori, dup caz, veridicitatea unui fapt material n legtur cu care respectiva persoan se gsete. Organul administrativ care se gsete ntr-o astfel de situaie nu-i poate manifesta voina juridic dect prin acte care sunt administrative prin autorul de la care eman i jurisdicionale prin procedura urmat de organul care le-a emis. n astfel de situaii, ocolirea organului administrativ-jurisdicional de ctre particularul interesat este imposibil. i aceasta ntruct, nainte de pronunarea de ctre un astfel de organ a unui act juridic prin care a cesta a rspuns sesizrii avansate lui de ctre particularul interesat, acesta din urm nu are cum s se adreseze unei instane judectoreti creia nu i poate cere s se pronune asupra unor operaiuni tehnico-materiale ori asupra unui fapt material-juridic. c) Exist i situaii n care caracterul facultativ al jurisdiciilor speciale administrative nu poate fi invocat de ctre un eventual particular, ntruct posibilitatea exclusiv de a sesiza o oarecare jurisdicie este recunoscut, n condiiile legii, numai unui alt organ al administraiei publice, nu i respectivului particular; n situaia de mai sus se gsesc comisiile de cercetare a averilor, a cror activitate este reglementat prin Legea cu nr. 115/1996. Potrivit art. 101 din cuprinsul acestui act normativ, aceste comisii i vor ncepe activitatea de control numai de ndat ce sunt sesizate de Agenia Naional de Integritate cu raportul de evaluare. Prin urmare, o comisie de cercetare a averilor nu va putea fi niciodat sesizat de persoana cercetat, pentru motivul c pur i simplu nu are legitimare procesual n acest sens. O eventual sesizare adresat de ctre un oarecare particular (a crui avere a fcut obiectul unei prealabile cercetri efectuate de un inspector de integritate din cadrul Ageniei Naionale de Integritate) direct unei comisii de cercetare a averilor ar urma s fie respins ca fiind promovat de o persoan fr calitate. Dac o oarecare comisie de cercetare a averilor este sesizat prin raportul ntocmit de inspectorul din cadrul Ageniei Naionale de Integritate, cel despre a crui avere este vorba nu va putea opune nici Ageniei i nici comisiei sesizate caracterul facultativ al jurisdiciilor speciale administrative, stabilit prin art. 21 alin. (4) teza I din Constituia Romniei. i aceasta ntruct de un asemenea caracter facultativ particularul interesat s-ar putea prevala numai n cazul n care lui i-ar incumba posibilitatea de a sesiza respectiva jurisdicie administrativ,
67

ceea ce nu este cazul. Facultativitatea jurisdiciilor speciale administrative a fost stabilit de ctre legiuitorul constituional exclusiv n favoarea (respectiv, n beneficiul) persoanei (fizice sau juridice de tip privat) care, confruntndu-se cu efectele pretins pgubitoare ale unui act administrativ pentru care legea (comun) a stabilit i posibilitatea de a fi n prealabil atacat pe cale administrativ-jurisdicional, dorete desfiinarea sau, dup caz, reformarea judiciar a respectivului act; n mai puine cuvinte, acest caracter facultativ al jurisdiciilor speciale administrative profit n exclusivitate particularilor, nu i autoritilor publice crora legea le a atribuit prerogativa de a sesiza un alt organ al administraiei publice, cerndu-i s decid, ntr-un fel sau altul, asupra sesizrii avansate lui. Or, n acest caz, n care o anumit jurisdicie special administrativ nu poate fi provocat, potrivit legii, dect de un organ al administraiei publice, acesta din urm nu se poate prevala de coninutul art. 21 alin. (4) din Legea fundamental a Romniei, aplicabil exclusiv celor administrai. n aceast ipotez, particularul ce se vede angajat ntr-un litigiu dedus spre rezolvare unei jurisdicii administrative, pentru c anumite pretenii au fost avansate fa de el de ctre un organ administrativ care, n acest scop, a sesizat o jurisdicie administrativ, nu se poate eschiva, rspunznd demersului organului administrativ printr-o aciune promovat la o instan judectoreasc i ocolind astfel jurisdicia administrativ sesizat. O astfel de aciune ar fi pur i simplu prematur. n cazul analizat n acest loc, particularul a crui avere a fost supus controlului este nevoit ca, n condiiile legii, s atepte s se ncheie procedura administrativ-jurisdicional desfurat n faa comisiei de cercetare a averilor, sesizat n legtur cu averea sa, prin pronunarea unei ordonane motivate, act administrativ cu caracter jurisdicional ce poate fi atacat de respectivul particular la secia de contencios administrativ i fiscal a curii de apel competent. n cadrul acestei proceduri, respectivul particular se poate apra (cu sau fr concursul unui avocat), invocnd excepii (de fond sau de procedur), solicitnd administrarea unor probe, respectiv exprimnd un punct de vedere asupra tuturor chestiunilor de fapt i de drept incidente n cauza avnd ca obiect cercetarea propriei sale averi. n cadrul acestei proceduri, acest particular nu va putea invoca n faa comisiei de cercetare a averilor o eventual excepie privind caracterul facultativ al jurisdiciei administrative pe care o atare comisie o realizeaz i nici nu o va putea ncunotina c renun la procedura declanat naintea ei, cu intenia de a se adresa unei instane judectoreti de contencios administrativ. Motivul este ct se poate de simplu: ct timp comisia de cercetare a averilor nu s-a pronunat asupra sesizrii (ncorporate n raportul ntocmit de Agenia Naional de Integritate), pronunnd ordonana motivat evocat de art. 104 alin. (1) din Legea cu nr. 115/1996, cel despre a crui avere este vorba nu ar avea la ndemn nici un alt act administrativ pe care s-l poat ataca direct la instana specializat de contencios administrativ. Mai mult dect att, cel a crui avere este supus cercetrii nici nu ar putea ataca n justiie ordonana motivat a comisiei pentru cercetarea averilor; aceast comisie, printr-o ordonan de factura celei anterior menionat, poate, dup caz: a) sesiza curtea de apel pe lng care funcioneaz, spre a-i solicita s dispun confiscarea acelor bunuri ale celui controlat a cror provenien nu poate fi justificat; b) clasa cauza, atunci cnd constat c averea celui supus procedurii de control a fost dobndit n mod licit; c) sesiza parchetul n ipoteza n care apreciaz c cel a
68

crui avere a fost controlat a dobndit bunuri urmare a svririi unor infraciuni13. n aceste condiii, este evident pentru oricine faptul c ordonana motivat prin care este sesizat curtea de apel sau parchetul competent, n condiiile anterior evocate, nu este i nici nu are cum s fie un act administrativ unilateral, susceptibil de a fi atacat la instana corespunztoare de contencios administrativ. n cele dou situaii, aceast ordonan nu este altceva dect un act pregtitor, non-juridic, care se circumscrie administraiei publice consultative; n cele dou ipoteze de lucru, o astfel de ordonan motivat ncorporeaz o propunere, pe care comisia de control a averilor o adreseaz fie unei instane judectoreti, fie unui parchet; n consecin , n nici una din aceste dou situaii, o eventual aciune judiciar direct, pe care cel a crui avere a fost supus controlului o adreseaz unei instane, ar fi inadmisibil, cci de principiu orice instan de judecat poate dispune anularea unui act juridic (care poate fi i de drept administrativ), nu i desfiinarea unei simple propuneri sau sesizri; n orice caz, de lege lata, anularea ori constatarea nulitii unei cereri adresate instanei poate fi dispus sau, dup caz, constatat de ctre aceasta numai n condiiile limitativ artate de lege (cum ar fi, de exemplu, netimbrarea cererii sau lipsa unor elemente eseniale din coninutul cererii); nu suntem i nici nu putem fi ntr-o astfel de situaie. Iar n cazul n care printr-o ordonan motivat, comisia de control a averilor claseaz cauza cu care a fost sesizat prin raportul Ageniei Naionale de Integritate, constatnd c ntreaga avere a celui cercetat a fost dobndit n mod licit, acesta din urm nu ar avea nici un interes n a ataca n justiie un astfel de act, iar o eventual aciune a sa ar trebui respins ca inadmisibil.

II. Concluzii la aceast problem

3. Consacrarea la nivelul textului Constituiei a caracterului facultativ al jurisdiciilor speciale administrative, este n msur s antreneze consecine dintre cele mai importante n plan pragmatic. n primul rnd, jurisdiciile speciale administrative vor ocupa un loc mult mai ngust n sfera mijloacelor de control ale organelor administraiei publice. n al doilea rnd, este de ateptat ca n viitor, jurisdiciile speciale administrative s ni se nfieze numai sub forma unor proceduri de administraie public activ14, pe care se grefeaz elemente de jurisdicionalitate (exercitarea atribuiilor specifice doar la o prealabil sesizare, administrarea unor probe, citarea i, mai apoi, audierea unor persoane, punerea n opoziie a dou sau mai multe puncte de vedere s. a. m. d.). Credem c se poate afirma, fr teama de a grei, c n noile condiii create prin stabilirea caracterului facultativ al jurisdiciilor speciale administrative, printr-un text al Constituiei, acest mijloc de control al legalitii actelor administrative rmne mai degrab la dispoziia administraiei, dect a celor administrai. i aceasta ntruct caracterul facultativ al jurisdiciilor speciale administrative inculc ideea de
13 14

A se vedea, n acest sens, art. 104 alin. (1) din Legea cu nr. 115/1996. Oarecum n aceeai situaie se gsesc i jurisdiciile disciplinare, cu particularitatea c de regul acestea exercit prerogative de administraie public de factur consultativ, pe care le exercit cu urmarea unei proceduri jurisdicionalizate. Ne gndim, spre exemplu, la comisiile de cercetare prealabil a faptelor de natur disciplinar pretins comise de ctre funcionarii publici, comisii a cror activitate feste guvernat de regulamentul instituit prin H.G. nr. 1344/2007 i a cror activitate se desvrete cu ntocmirea unui raport .

69

caracter facultativ al sesizrii la care, eventual, poate recurge particularul administrat ale crui drepturi au fost vtmate printr-un act administrativ, nainte ca acesta s se adreseze instanei judectoreti competente. Numai c de acest caracter facultativ particularul se poate prevala numai dac i n msura n care o oarecare cale administrativ de atac este propriu -zis organizat n forma unei jurisdicii speciale administrative, ceea ce presupune printre altele o expres norm juridic de calificare (care s spun c un anumit organ al administraiei publice desfoar o activitate jurisdicional cu caracter special). n plus, organizarea i funcionarea respectivei structuri ar trebui s se plieze perfect pe definiia legal a jurisdiciei speciale administrative, menionat sub dispoziiile art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea cu nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Potrivit acestui text, prin jurisdicie administrativ special, se nelege acea activitate nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale. Prin urmare, de lege lata, pentru ca o autoritate public s poat pretinde statutul de jurisdicie administrativ special, ea trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: ca respectiva autoritate s fie una administrativ, respectiv s aparin subsistemului instituional al statului, nzestrat cu realizarea funciei executive a statului; ca autoritatea public n cauz s fie abilitat, printr-un text expres al unei legi organice, s soluioneze stri conflictuale generate ori determinate de acte administrative; ca activitatea de soluionare a unor astfel de litigii (de genul celor artate mai sus) s se desfoare cu respectarea principiilor contradictorialitii, dreptului la aprare i independenei funcionale. Lipsa oricreia din cele trei elemente mai sus obiectivate face ca activitatea unui organ administrativ chiar de soluionare a unor petiii, n cel mai larg sens al acestei noiuni nu poate avea caracter jurisdicional. Plecnd de la aceste premise, observm c, n dreptul autohton, se bucur n mod real de statutul de jurisdicie special administrativ doar Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor ce pot fi formulate n materia procedurilor aferente atribuirii contractelor de achiziii publice. n rest, mai toate celelalte organe ale administraiei publice chemate s soluioneze ci de atac (n realitate, veritabile recursuri administrative, lato sensu), utiliznd n acest scop elemente de jurisdicionalizare sunt i rmn organe de administraie public activ; i aceasta chiar dac respectivele organe, spre a soluiona petiiile adresate lor, recurg la citarea celui interesat, spre a fi audiat, la ascultarea altor persoane (care, eventual, au cunotin despre starea de fapt pe care o pretinde ca existent petentul), administrarea unor dovezi (la cererea celui interesat sau chiar din oficiu), .a.m.d. Procedurile pe care le urmeaz astfel de organe ale administraiei publice active nu pot fi ocultate de ctre particularii interesai de invalidarea unui oarecare act administrativ, sub motivul c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative, date fiind urmtoarele motive: astfel de proceduri sunt organizate n forma unor proceduri obligatorii, prealabile sesizrii instanei judectoreti, astfel c omiterea lor poate conduce la respingerea de ctre judectorul judiciar a aciunii directe adresate lui, cu ocolirea procedurii administrative prealabile (cu elemente de jurisdicionalizare), n condiiile art. 109 alin. (2) i (3) din Codul
70

de procedur civil, dac n spe nu sunt incidente, cu precdere, prevederile art. 7 din Legea cu nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; cile administrative de atac cu caracter prealabil i obligatoriu nu pot fi asimilate cu jurisdiciile speciale administrative nici mcar n situaia n care soluionarea acestor ci presupune parcurgerea de ctre organul administrativ sesizat a unei proceduri cu elemente de jurisdicionalizare (de genul celor mai sus enumerate); astfel de proceduri rmn de administraie public activ, fie pentru c legiuitorul ordinar le definete ca atare, fie ntruct analiza activitii lor conduce la aceeai concluzie. n legtur cu ultima aseriune formulat, se pune urmtoarea ntrebare: Poate instana de drept comun (judectorul ordinar) s stabileasc, la cererea persoanei interesate sau din oficiu, c o anumit procedur administrativ prealabil sesizrii lui, are caracter jurisdicional i, n consecin, s resping o eventual excepie a inadmisibilitii aciunii directe adresate lui cu motivaia c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative? Din punctul nostru de vedere, la o atare ntrebare nu poate fi dat dect un rspuns negativ atta timp ct legea (n sensul ei larg) stabilete c o anumit procedur administrativ prealabil nu are caracter jurisdicional. Este cazul Comisiei Centrale de Contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice. Aa cum am avut ocazia de a observa n cuprinsul paragrafelor de mai sus, activitatea acestei comisii este declarat, prin dispoziie regulamentar expres, ca fiind de administraie public activ, fr caracter jurisdicional. Este ns foarte clar pentru oricine c procedura urmat de aceast comisie n soluionarea contestaiilor promovate mpotriva deciziilor de pensie, este consistent pigmentat cu elemente de jurisdicionalizare care ns nu sunt apte s califice activitatea Comisiei Centrale de Contestaii din cadrul Casei Naionale de Pensii Publice drept propriu-zis jurisdicie administrativ. n acest expresiv climat normativ, judectorul de drept comun nu are posibilitatea ca, prin mijloace specifice de pretoriu, s recalifice un organ al statului declarat printr-o norm expres de drept pozitiv ca fiind unul de administraie public activ, drept jurisdicie special administrativ. Judectorul instanei de drept comun are aceast posibilitate numai n cazul n care dreptul obiectiv tace, nestabilind n mod expres c activitatea unui organ al statului mbrac forma unei jurisdicii speciale administrative, ns la o atare concluzie s-ar putea ajunge n urma unei rezonabile analize a activitii pe care respectivul organ o desfoar i, mai ales, a principiilor ce caracterizeaz respectiva activitate; dac i n msura n care organul administrativ n cauz soluioneaz petiia ce i-a fost adresat n mod independent (fr a fi n vreun fel influenat de un alt organ al administraiei publice), cu urmarea unei proceduri contradictorii, permind celor implicai n situaia de conflict cu a crei existen a fost sesizat s administreze probe i s-i asigure (prin mijloace eficiente) aprarea, instana de drept comun ar putea deduce c respectivul organ desfoar o activitate proprie unei jurisdicii speciale administrative. ns lsarea la ndemna judectorului a posibilitii de a iniia o atare cercetare i de a califica activitatea unui organ al statului ca fiind de administraie public activ sau, dup caz, cu caracter jurisdicional este la limita rigorii constituionale i poate conduce la o nfrngere a principiului separaiei puterilor n stat, enunat ritos sub dispoziiile art. 1 alin. (4) din Constituia Romniei. i aceasta ntruct judectorul oricrei instane judiciare nu are alt
71

rol n sistemul instituional al statului dect acela de a stabili o anumit stare de fapt i, n considerarea ei, de a aplica legea; el nu poate denatura legea i nici nu-i poate schimba nelesul expres reprodus, chiar dac stilistica, semantica ori sintaxa legiuitorului l-ar conduce la o alt concluzie; n ali termeni, n msura n care legea, n cel mai larg sens al acestei noiuni, stabilete n mod expres faptul c un oarecare organ al administraiei publice nu are caracter jurisdicional, judectorul nu poate stabili contrariul, nici chiar dac sunt evidente elementele de jurisdicionalizare ce marcheaz procedura pe care organul n cauz o urmeaz ori de cte ori el este provocat (sesizat) s-i exercite atribuiile; un exemplu n acest sens ar fi cel al Comisiei Centrale de Contestaii din Cadrul Casei Naionale de Pensii Publice, n legtur cu care legea stabilete n mod expres c soluioneaz contestaii printr-o procedur prealabil obligatorie care nu are caracter jurisdicional; cu toate acestea, aa cum am avut ocazia s artm n rndurile de mai sus, din activitatea specific a acestei Comisii, pot fi desprinse numeroase elemente de jurisdicionalizare, care ns nu vor putea fi exploatate de ctre instana judectoreasc n scopul invalidrii calificrii pe care legea nsi o d acestei Comisii (care nu este, potrivit dreptului pozitiv, un organ jurisdicional al administraiei publice) i stabilirii c, n realitate, Comisia a crei activitate este analizat n acest loc, desfoar o activitate jurisdicional; o atare concluzie ar determina automat i stabilirea faptului c sesizarea prealabil aciunii judiciare, sesizare adresat Comisiei Centrale de Contestaii i, implicit, procedura aferent soluionrii ei au caracter facultativ. Atunci ns cnd legea nu stabilete dac i n ce msur un oarecare organ al administraiei publice chemat s-i exercite atribuiile de control doar la cererea prealabil a persoanei interesate, are sau, dup caz, nu are caracter jurisdicional, judectorului de drept comun are o libertate mult mai mare de micare. El va putea stabili natura activitii sale de administraie public activ ori cu caracter jurisdicional urmare a unui efort de analiz a elementelor caracterizante ale procedurii pe care respectivul organ o urmeaz cu ocazia soluionrii plngerilor, sesizrilor sau contestaiilor ce i sunt adresate. ntr-o astfel de ipotez mult mai confortabil, dar i mai provocatoare pentru judectorul instanei judiciare magistratul va putea stabili c activitatea unui oarecare organ administrativ are caracter jurisdicional (sau i caracter jurisdicional) i, n consecin, va fi n msur s stabileasc la cererea celui interesat c procedura n faa organului a crui activitate face obiectul cercetrii judiciare are caracter jurisdicional i, n consecin, este facultativ. Numai c n tcerea legii sau a actelor administrative cu caracter norm ativ elaborate n baza legii i n vederea organizrii aplicrii ei pentru instana de drept comun, sarcina de a stabili caracterul jurisdicional al unui organ al administraiei publice nu este una deloc facil, ns n contextul legislativ contemporan nu este de nedepit. Ne gndim, spre pild, la faptul c, aa cum am menionat i n paragrafele anterioare ale seciunii de fa, n ambientul legislativ contemporan, exist o definiie a jurisdiciei administrative speciale, sub prevederile art. 2 alin. (1) lit. e) din cuprinsul Legii cu nr. 554/2004. n aceste condiii, judectorul are un etalon la care se poate raporta n a stabili eventualul caracter jurisdicional al oricrui organ al administraiei publice. Un exemplu n sensul celor mai sus artate ar fi cel al comisiei de reexaminare din Departamentul de apeluri al Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci, organ al administraiei publice chemat s soluioneze cererile de revocare a brevetului de invenie n baza art. 52 i
72

art. 53 din Legea cu nr. 64/1991. Cel dinti text din actul normativ evocat n acest loc are urmtorul coninut: (1) Orice persoan are dreptul s formuleze n scris i motivat, la OSIM, o cerere de revocare a brevetului de invenie (s. n.), n termen de 6 luni de la publicarea meniunii acordrii acestuia, dac: a) obiectul brevetului nu este brevetabil, potrivit art. 7-10, 12 i 13; b) obiectul brevetului nu dezvluie invenia suficient de clar i complet, astfel nct o persoan de specialitate n domeniu s o poat realiza; c) obiectul brevetului depete coninutul cererii, aa cum a fost depus. (2) Dac motivele de revocare se refer numai la o parte a brevetului, acesta va fi revocat n parte. La rndul su, cel de-a doua prevedere din cuprinsul aceluiai act normativ adaug complinitor: (1) () cererea de revocare se soluioneaz, n termen de 3 luni de la nregistrarea acesteia la OSIM, de ctre o comisie de reexaminare din Departamentul de apeluri din cadrul OSIM. (2) Atribuiile comisiei de reexaminare, precum i procedura de soluionare a contestaiilor i a cererilor de revocare sunt prevzute n regulamentul de aplicare a prezentei legi. Din capul locului, dou sunt chestiunile care trebuie lmurite n legtur cu aceast cerere de revocare a brevetului de invenie, i anume: a) dac procedura urmat de comisia de reexaminare din cadrul Departamentului de apeluri al OSIM cu prilejul soluionrii unei astfel de cereri de revocare a brevetului de invenie are sau nu caracter jurisdicional i b) care este natura acestei cereri i ce anume se poate obine prin promovarea ei. 4. Analiza mai multor dispoziii din cuprinsul Legii cu nr. 64/1991, dar i a Hotrrii Guvernului cu nr. 547/2008 ne determin s apreciem c procedura urmat de comisia de reexaminare din cadrul Departamentului apeluri al O.S.I.M. este una administrativjurisdicional. i aceasta pentru mai multe motive: cererea de revocare a brevetului de invenie se comunic titularului de brevet, care poate formula un rspuns cu privire la coninutul unei asemenea cereri, rspuns ce poate fi nsoit i de documente n susinerea lui [potrivit art. 58 alin. (1) fraza I din Regulamentul de punere n aplicare a Legii cu nr. 64/1991]; rspunsul la cererea de revocare se comunic celui care a formulat o astfel de cerere; secretarul comisiei de reexaminare trimite invitaii prilor sau, dup caz, reprezentanilor acestora, prin pot, cu confirmare de primire15, pentru ca acetia s participe la edina comisiei de reexaminare i, implicit, s-i construiasc i s-i valorifice aprri n faa acestei comisii; edina de soluionare a cauzei [avnd ca obiect o cerere de revocare a unui brevet de invenie prec. n.] se desfoar cu ascultarea prilor; desfurarea procedurilor orale,
15

Potrivit art. 58 alin. (4) fraza I din Regulamentul de punere n aplicare a Legii cu nr. 64/1991, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 547/2008.

73

precum i propunerea de probe vor fi consemnate de ctre secretar ntr-o condic de edin [conform art. 55 alin. (7) din Regulament]; n soluionarea cazului, comisia de reexaminare va da posibilitatea prilor s-i prezinte i s i susin punctul de vedere pe baza materialelor probatorii depuse n dosar, fie personal, fie prin mandatar autorizat sau avocat, pe baza mputernicirii avocaiale [potrivit art. 55 alin. (8) din Regulament]; raportat la cele cinci idei anterior menionate, este evident faptul c legiuitorul a intenionat (i a i reuit) s confere procedurii desfurate n faa comisie de reexaminare din cadrul Departamentului apeluri al O.S.I.M, contradictorialitate i oralitate, respectiv s prezerve n beneficiul prilor interesate exerciiul efectiv al dreptului la aprare; o serie ntreag de reguli procedurale pe care comisia de reexaminare le poate aplica n exerciiul atribuiilor sale, sunt similare celor ncorporate n Codul de procedur civil; spre pild, art. 58 alin. (5) din Regulamentul de punere n aplicare a Legii cu nr. 64/1991, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 547/2008, stabilete faptul c n situaia n care comisia de reexaminare constat c soluionarea unui caz depinde de existena sau inexistena unui drep t care face obiectul unei judeci sau cnd a nceput urmrirea penal pentru o infraciune care ar avea implicaii asupra hotrrii comisiei, aceasta poate suspenda soluionarea cazului pn la rmnerea definitiv a hotrrii din procesul penal; acest text este evident similar art. 244 alin. (1) pct. 1 i 2 din actual Cod de procedur civil; n sfrit, n soluionarea cererii de revocare a brevetului de invenie, comisia de reexaminare din Departamentul apeluri al O.S.I.M. beneficiaz de o consistent independen funcional, mprejurare dovedit de mai multe mprejurri; astfel, structura acestei comisii este una colectiv (pluripersonal), ea fiind alctuit dintr-un preedinte (n persoana directorului general O.S.I.M. sau al directorului Departamentului apeluri), unul sau trei examinatori i un consilier din Departamentul apeluri al O.S.I.M. [potrivit art. 55 alin. (1) din Regulamentul de punere n aplicare a Legii cu nr. 64/1991]; hotrrile n cadrul unei astfel de comisii se iau cu votul majoritii membrilor acesteia [conform art. 58 alin. (8) fraza I din Regulament], ceea ce exclude o decizie unilateral i impus a preedintelui acestei comisii, indiferent dac acesta este directorul general O.S.I.M. sau cel al Departamentului apeluri din cadrul aceleiai autoriti publice]; n plus, n cazul n care membrii comisiei de reexaminare propun diferite soluii ale cererii de revocare, preedintele comisiei are obligaia de supune la vor fiecare posibil soluie n parte, urmnd a fi dat acea soluie care ntrunete majoritatea voturilor exprimate; opiniile divergente vor fi menionate n finalul hotrrii [potrivit art. 58 alin. (8) fraza a II-a din Regulament]; apoi, membrii comisiilor de reexaminare nu pot lua parte la soluionarea nici unei () cereri de revocare dac au un interes personal [n soluionarea unei astfel de cereri prec. n.] () sau dac au participat, ca examinatori sau membri ai comisiei de examinare, la examinarea cererii de brevet de invenie la care se refer respectiva cerere de revocare [conform art. 55 alin. (4) din Regulament]. 5. Din punctul nostru de vedere cererea de revocare a brevetului de invenie nu este altceva dect o plngere administrativ prealabil avnd ns caracter jurisdicional prin care persoana interesat urmrete s determine o retragere, respectiv o retractare n tot sau n parte a unui brevet anterior emis, brevet care are natura unui act administrativ unilateral. n mod obinuit, prin revocare a unui act administrativ unilateral se nelege acea msur cu
74

caracter sancionator la adresa unui astfel de act, prin care autoritatea public emitent sau cea ierarhic superioar (dac aceasta exist) dispune scoaterea respectivului act din ordinea juridic, interzicnd astfel beneficiarului actului de a se mai prevala n viitor de efectele acelui act. Din punctul nostru de vedere, revocarea actului administrativ unilateral este o operaiune eminamente administrativ i non-judiciar. Plecnd de la aceste premise, este pentru oricine evident faptul c nicio instan judectoreasc nu va putea lua o msur similar, fie i numai pentru c, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea cu nr. 554/2004, o instan judectoreasc, soluionnd o aciune avnd ca obiect anularea unui act administrativ sau nlturarea efectelor unui fapt juridic asimilat, poate, dup caz, s anuleze (s. n.), n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ, s elibereze un alt nscris sau s efectueze o anumit operaiune administrativ. Prin urmare, niciodat o instan de judecat, fie ea i de contencios administrativ, nu va putea dispune revocarea actului administrativ unilateral atacat, pentru c dac ar proceda astfel, ar nclca principiul separaiei puterilor n stat, enunat n mod expres sub dispoziiile art. 1 alin. (4) din Constituia Romniei i, implicit, ar pronuna o hotrre vulnerabil n faa motivului de casare menionat de art. 304 pct. 4 C. proc. civ.16. i pentru c revocarea unui act administrativ, pe de-o parte, i anularea acestuia, pe de alt parte, evoc sanciuni fundamental diferite (distincte), sanciuni aplicabile de autoriti avnd o natur deosebit, am putea ajunge la concluzia c procedura administrativ-jurisdicional aferent cererii de revocare a unui brevet de invenie nu poate fi ocolit. n susinerea acestei aseriuni ar putea fi invocate i prevederile art. 55 alin. (1) fraza I din Legea cu nr. 64/1991, text potrivit cruia Cererea de anulare (s. n.) se poate face dup mplinirea termenului prevzut la art. 52, n care poate fi formulat o cerere de revocare (s. n.), cu excepia situaiilor nscrise la art. 54 alin. (1) lit. d) i e)17, pe toat durata de valabilitate a brevetului, i se judec de ctre Tribunalul Bucureti. La rndul su, art. 52 din aceeai Lege cu nr. 64/1991 are urmtorul coninut: (1) Orice persoan are dreptul s formuleze n scris i motivat, la OSIM, o cerere de revocare a brevetului de invenie, n termen de 6 luni de la publicarea meniunii acordrii acestuia, dac: a) obiectul brevetului nu este brevetabil, potrivit art. 7-10, 12 i 13; b) obiectul brevetului nu dezvluie invenia suficient de clar i complet, astfel nct o persoan de specialitate n domeniu s o poat realiza; c) obiectul brevetului depete coninutul cererii, aa cum a fost depus.
16

Text n virtutea cruia () casarea unei hotrri se poate cere () cnd instana a depit atribuiile puterii judectoreti. 17 Art. 54 alin. (1) din Legea cu nr. 64/1991 are urmtorul coninut: Un brevet de invenie acordat de OSIM, precum i un brevet european cu efecte n Romnia pot fi anulate, la cerere, dac se constat c: a) obiectul brevetului nu este brevetabil, potrivit art. 7-10, 12 i 13; b) obiectul brevetului nu dezvluie invenia suficient de clar i complet, astfel nct o persoan de specialitate n domeniu s o poat realiza; c) obiectul brevetului depete coninutul cererii, aa cum a fost depus; d) protecia conferit de brevet a fost extins; e) titularul de brevet nu era ndreptit la acordarea brevetului.

75

(2) Dac motivele de revocare se refer numai la o parte a brevetului, acesta va fi revocat n parte. Din economia dispoziiilor legale mai sus menionate, rezult cu destul de mult claritate faptul c autorul Legii cu nr. 64/1991 a intenionat s stabileasc un soi de corelaie ntre cererea de anularea a unui brevet de invenie, pe de-o parte i cererea de revocare a unui atare brevet, pe de alt parte. Pn la urm, n principiu, cererea de anulare care mbrac forma sesizrii unei instane judectoreti, declannd un control judiciar (i nu administrativ) asupra brevetului de invenie poate fi promovat oricnd, pe toat durata de valabilitate a brevetului. n plus, trei din cele cinci motive n considerarea crora poate fi cerut anularea unui brevet de invenie, pot sta i la baza unei cereri de revocare a unui asemenea act administrativ. Singura condiie formal pe care o pune textul art. 55 alin. (1) fraza I din Legea cu nr. 64/1991, pentru ca o eventual cerere n anularea unui brevet s nu fie respins ca prematur, este aceea ca cel interesat s nu acioneze mai devreme de mplinirea unui termen de 6 luni, calculat de la data publicrii meniunii privind acordarea respectivului brevet. Dar interpretarea coroborat a art. 52, 54 alin. (1) i 55 alin. (1) fraza I din Legea cu nr. 64/1991 nu poate duce la concluzia c cel interesat de desfiinarea, n tot sau n parte, a unui brevet de invenie are obligaia de a recurge, n prealabil, la o cerere de revocare a unui brevet de invenie, nainte de a se adresa, pe calea unei cereri de anulare avnd ca obiect acelai brevet, instanei judectoreti competente i nici c o eventual ocolire a cererii de revocare a respectivului brevet ar putea conduce la respingerea ca inadmisibil (sau ca prematur) a unei viitoare cereri de anulare a aceluiai act. Pe scurt, n deplin acord cu dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituie, jurisdicia comisiei de reexaminare din cadrul Departamentului apeluri al O.S.I.M., exercitat cu ocazia soluionrii unor eventuale cereri de revocare a unui brevet de invenie, este facultativ . Semnificative n susinerea concluziei noastre sunt dou argumente: a) cele trei cazuri n care poate fi cerut revocarea unui brevet de invenie sunt identice cu primele trei cazuri enumerate de lege n care poate fi cerut anularea aceluiai brevet; b) cererea de anulare a unui brevet de invenie poate fi cerut oricnd, pe toat durata de valabilitate a brevetului. 6. Raportat la cele mai sus artate i avnd n vedere coninutul foarte clar al art. 21 alin. (4) teza I din Constituia Romniei, nu putem ajunge la o alt concluzie dect aceea c procedura administrativ-jurisdicional avnd ca obiect o cerere de revocare a unui brevet de invenie are caracter jurisdicional, putnd fi ocolit de ctre persoana interesat, care are la ndemn, n mod prioritar, aciunea descris de art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ. Acest din urm text stabilete ritos faptul c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Numai c ntr-o astfel de situaie, nainte de a provoca jurisdicia judiciar, cel lezat n drepturile sau n interesele sale legitime prin emiterea unui brevet de invenie n beneficiul unui oarecare ter, va trebui s se adreseze, n prealabil, pe calea unei plngeri (pur) administrative autoritii care a emis brevetul, cci n lumina art. 6 alin. (2) cel care nelege s ocoleasc o prealabil cale administrativ-jurisdicional de atac, prevalndu-se de caracterul facultativ al acesteia, are totui obligaia de a formula mpotriva actului administrativ unilateral pretins vtmtor pentru el o prealabil plngere administrativ, al
76

crei regim juridic nu poate fi altul dect cel descris de art. 7 din Legea cu nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Eventuala ocultare a acestei prealabile plngeri, cu caracter obligatoriu, va putea determina respingerea ca inadmisibil a unei directe aciuni judiciare la instana de contencios administrativ. Pentru judectorul cauzei avnd ca obiect anularea unui brevet de invenie, lucrurile sunt destul de simple: la cererea reclamantului interesat, el poate constata caracterul facultativ al cii administrativ-jurisdicionale de atac a cererii de revocare a unui brevet de invenie; mprejurarea c o comisie de reexaminare din cadrul Departamentului de apeluri al OS IM este singurul organ (al administraiei publice) care poate dispune revocarea unui brevet atacat pe aceast cale i c o instan nu are o atare abilitare (ea putnd dispune doar anularea respectivului brevet) nu schimb cu nimic datele problemei; strict format, att revocarea, ct i anularea genereaz aceleai efecte juridice: invalidarea brevetului de invenie supus verificrii administrative sau, judiciare, dup caz; diferena dintre cele dou sanciuni (revocarea i, respectiv, anularea) const n aceea c n timp ce revocarea produce efecte doar pentru viitor, anularea antreneaz scoaterea actului atacat din ordinea juridic i pentru trecut (de la data emiterii unui astfel de act); n cazul particular al brevetului de invenie o atare distincie este lipsit de semnificaii. n consecin, judectorul pricinii, nvestit cu judecarea unei eventuale cereri de anulare a brevetului de invenie va putea stabili caracterul jurisdicional al procedurii de soluionare a unei ocolite cereri de revocare a aceluiai brevet i, n consecin, va putea constata caracterul facultativ al procedurii administrativjurisdicionale aferent soluionrii unei atare cereri. Prin urmare, acest judector nu va putea respinge o direct cerere de anulare a unui brevet de invenie ca inadmisibil (sau ca prematur) pentru neparcurgerea n prealabil, nainte de sesizarea sa, a procedurii administrativ-jurisdicionale a cererii de revocare a aceluiai brevet de invenie. 7. n strns legtur cu cele mai sus artate, se ridic i urmtoarea ntrebare: Poate Curtea Constituional s constate c activitatea unui organ al administraiei publice are caracter jurisdicional i, n consecin, s declare c sesizarea acestui organ de ctre subiectul de drept interesat, nainte de eventuala nvestire a unei instane judectoreti cu o aciune n anularea unui act administrativ, este facultativ? Din punctul nostru de vedere, Autoritatea de jurisdicie constituional nu poate face acest lucru ntruct: acestei instane i incumb prerogativa major de a stabili eventualul caracter neconstituional al legilor i a actelor normative avnd o for juridic echipolent, prin raportare exclusiv la Constituie i, respectiv, la materiile supra-constituionale (dreptul suprastatal al Uniunii Europene); nici Constituia i, dup cunotina noastr, nici bagajul normativ obiectiv al Uniunii Europene nu ncorporeaz o definiie a noiunilor de jurisdicie special administrativ, procedur administrativ-jurisdicional sau cale administrativ-jurisdicional de atac; Curtea Constituional nu se poate raporta la definiia jurisdiciei administrative speciale oferit de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea cu nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cci acest act normativ nu este materie propriu-zis constituional; etalonul la care se poate raporta Curtea Constituional n a stabili validitatea constituional a unei oarecare norme juridice este reprezentat de Constituia nsi (i nu de actele normative cu
77

for juridic subsecvente), iar deciziile acestei instane specializate pot privi, n exclusivitate, legi i ordonane, nu i acte administrative cu caracter normativ; raportat la partea final a ideii mai sus enunate, simim nevoia unei precizri: ceea ce ar putea face Curtea Constituional, n baza unei sesizri exprese adresate ei, ar fi s declare neconstituionalitatea unui act normativ care nu mbrac forma legii organice i care reglementeaz totui activitatea unui organ cu caracter jurisdicional al administraiei publi ce; ar putea face asta n baza art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituia Romniei; n virtutea acestui text, Prin lege organic se reglementeaz () contenciosului administrativ (s. n.); n contextul dat, se pune urmtoarea ntrebare: ce ar trebui s nelegem prin noiunea de contencios administrativ? din punctul nostru de vedere, materialmente, categoria contencios administrativ trimite la un ntreg proces de soluionare a anumitor categorii de litigii, nscute din acea activitate specific a autoritilor publice, manifestat prin i concretizat n acte administrative i fapte juridice asimilate; un astfel de proces ncorporeaz, n egal msur, att procedura administrativ prealabil sesizrii instanei judectoreti cu o aciune n anularea actului administrativ pretins pgubitor (procedur care poate fi marcat i de elemente de jurisdicionalizare), ct i etapa de evaluare judiciar, n faa instanei judectoreti competente, a validitii aceluiai act administrativ; prin urmare, n considerarea acestei definiii, i procedura administrativ prealabil sesizrii unei instane judectoreti, procedur care poate fi i jurisdicional se impune a fi reglementat (disciplinat) tot prin norme ncorporate n legi organice (sau acte echipolente ca for juridic, aa cum sunt ordonanele de urgen ale Guvernului), n caz contrar reglementarea n cauz fiind potrivnic art. 73 alin. (3) lit. k) din Legea noastr fundamental.

78