1

DEONTOLOGIA FUNCTIEI PUBLICE

C U R S I


FUNCTIA PUBLICA

I.1. Noiunea de funcie public


Funciunea administrativ const n a asigura funcionarea continu a
serviciilor publice administrative care n totalitatea lor alctuiesc
Administraia Statului.
Serviciul public este un organism administrativ, creat de Stat, jude,
ora sau comun, cu o competen determinat, cu mijloace financiare
procurate din patrimoniul general al Administraiei publice care l-a nfiinat,
pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o
cerin cu caracter general, creia iniiativa particular nu ar putea s-i dea
dect o satisfacie incomplet i intermitent (Paul Negulescu).
Trsturile caracteristice ale serviciului public:
a) realizeaz o activitate de utilitate social;
b) se afl necontenit ntr-un raport juridic cu Administraia public -
persoan juridic ce l-a nfiinat i organizat;
c) furnizeaz bunuri sau prestaii de servicii de o manier colectiv i
general;
d) este supus unui regim juridic, reglementat de principii de drept
public, care-l diferenieaz de acelea ale ntreprinderilor particulare,
acionnd n conformitate cu asemenea principii, cu scopul de a
satisface interesele generale pentru care a fost nfiinat.
Aceast funcionare se realizeaz prin efectuarea unor acte juridice,
precum i a unor acte materiale de ctre funcionarii publici. In aceast
accepiune de funcionare, prin noiunea de funcie vom nelege activitatea
pe care o presteaz funcionarii publici.
Prin lege se organizeaz diferitele funcii publice ce sunt ncredinate
funcionarilor publici (persoane fizice care alctuiesc mijloacele umane prin
2
care acioneaz instituiile administrative ce formeaz administraia
statului). Cnd se organizeaz o Administraie public se stabilesc funcii
clasificate n ordine de subordonare ierarhic, prevzndu-se pentru fiecare
funcie atribuii de putere public, ntr-un anumit domeniu de competen.
Deci, noiunea Administraiei publice i a funciei publice sunt n raport de
ntreg fa de parte, adic funcia public face parte din Administraia
public.
Funcia public este constituit din competenele stabilite de lege,
cuprinznd atribuiile necesare satisfacerii intereselor generale i scopurilor
de interes public pentru care a fost creat. Nu se admite ca ea s fie utilizat
n scopuri personale, deoarece orice Administraie public i prerogativele
care i-au fost conferite de lege se legitimeaz numai prin finalitatea sa de
servire a interesului public.
Noiunea de funcie public, n coninutul ei, este parte integrant a
Suveranitii Statului, element constitutiv al Statului, care are un caracter
voliional (spre deosebire de celelalte dou elemente: populaia i teritoriul,
care au un caracter material). Totalitatea funciunilor publice alctuiesc
elementul Statului cu caracter voliional.
Astfel, definim funcia public drept complexul de competene,
organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general destinat a fi
ocupat, n mod temporar, de unul sau mai muli titulari, persoane fizice
care exercit atribuiile n limitele atribuiilor legale, urmrind realizarea
scopului pentru care a fost creat funciunea (Paul Negulescu).
In consecin, prin funcie public vom nelege situaia juridic a
persoanei fizice investit, legal, cu atribuii n realizarea competenei unei
autoriti publice ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care
formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i
organul care l-a investit.
O autoritate public se definete, deci, prin trei componente:
competen, mijloace materiale i financiare, precum i personal. Conceptul
de funcie apare att n legea fundamental, ct i n celelalte legi sau acte
normative importante. Astfel, n Constituie apar noiunile de:
funcie i demniti publice (art.16 alin.3)
Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie (art.95,
alin.1)
ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de
Aprare a Trii (art.92 alin.1)
funcia de prim-ministru (art.102).
3
Tot Constituia proclam c nu pot face parte din partide politice
judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii
activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilii
prin lege organic (art.37 alin.3).
Legea nr.215/2001 privind administraia public local se refer la
funcia de primar, funcia de prefect, funcia de secretar, funcia de
consilier. Aadar, potrivit legii, funcia public reprezint ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public
n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale.
Funcionarul public este persoan numit n funcie public, iar
totalitatea funcionarilor publcii din autoritile i instituiile publice
constituie corpul funcionarilor publici.
Legea stabilete principiile care stau la baza exercitrii funciei
publice i anume:
a) asigurarea prompt i eficient, liber de prejudeci, corupie, abuz
de putere i presiuni politice a tuturor activitilor efectuate de
funcionarii publici;
b) selectarea funcionarilor publici exclusiv dup criteriul
competenei;
c) egalitatea anselor la intrarea i promovarea n corpul funcionarilor
publici;
d) stabilitatea funcionarilor publici
Se dorete ca aceste principii s asigure funcionarilor publici o
competen, astfel nct s fie depit vechea mentalitate potrivit creia
cetenii sunt n slujba funcionarilor (i nu invers). Specialitii pun accent
pe necesitatea creterii ncrederii n instituiile statului.
Trebuie s ne obinuim a distinge funcionarii care sunt titularii
unei funcii , n baza regimului statutar, regim de drept public, i lucrtorii,
salariaii obinuii din aparatul organelor de stat ori ale colectivitilor
teritoriale care desfoar o activitate, inclusiv tehnico-administrativ, n
baza unui regim de dreptul muncii. Desigur, aceast distincie nu exclude
ca anumite aspecte de ordin tehnic, ce privesc funcia public i raportul de
munc, s fie reglementate printr-o lege comun , cum ar fi regimul crilor
de munc, regimul calculrii pensiilor, etc. Aceasta mai ales c noi venim
dup o perioad n care, practic, toi funcionarii erau supui acelorai
reguli juridice ca restul salariailor , iar unele din aceste reglementri sunt
nc n vigoare.

4
I.2. Clasificri ale funciei publice

A. Din punct de vedere material (adic al coninutului su) i innd
seama de competena pe care legea, Statutul funcionarilor publici. Prin
noiunea de statut al funcionarilor publici se nelege ansamblul normelor
juridice prin care se reglementeaz situaia legal a funcionarilor publici i
se stabilesc drepturile i obligaiile lor. Se pot distinge dou feluri de statute:
generale i speciale. Statutul general se refer la toi funcionarii publici,
cuprinznd principii i norme juridice de aplicabilitate general (statutul
funcionarilor publici); iar statutul special poate reglementa situaia juridic
a unei anumite categorii de funcionari publici care prezint trsturi
caracteristice speciale (ofierii). (Legea nr.188/8 dec.1999 privind statutul
funcionarilor publici), sau un statut special ce stabilete funciei publice cu
scopul satisfacerii interesului general i a drepturilor i intereselor legitime
ale persoanelor (fizice i juridice). Se face o tripl clasificare:
1) funcii publice de conducere cu atribuia de a emite decizii
administrative care sunt manifestri de voin cu scopul de a
produce efecte juridice. In competena acestora se regsesc cele 5
funcii principale ale administrrii (managementului): prevederea,
organizarea, conducerea., coordonarea, controlul, n concordan
cu atribuiile stabilite de lege pentru ndeplinirea acestora n mod
raional i eficient;
2) funcii publice cu atribuii de documentare administrativ i de
pregtire a lucrrilor n scopul elaborrii i adoptrii deciziilor
executorii;
3) funcii publice cu atribuii de executare a actelor administrative,
care aduc la ndeplinire deciziile executorii.

B. Din punct de vedere organic se poate efectua de asemenea o tripl
clasificare:
1) funcii publice prevzute n Constituie;
2) funcii publice prevzute n Statutul funcionarului public, ce
constituie regimul dreptului administrativ comun n aceast
materie;
3) funcii publice prevzute n diferite statute speciale n unele
domenii de activitate (nvmnt) sau pentru unele organe (Banca
Naional a Romniei). Acestor funcii li se aplic regimul juridic
din statutele speciale cu respectarea principiilor din Statutul
funcionarilor publici.
5

C. Tot astfel, n conformitate cu modalitile de desemnare a
funciilor publice, se face tot o tripl clasificare:
1) funcii publice ai cror titulari sunt numii;
2) funcii publice ai cror titulari sunt repartizai;
3) funcii publice ai cror titulari sunt alei
fie direct de popor, fie de o Camer a Parlamentului, Camerele n edin
comun, consiliul local, consiliul judeean, etc.


I.3. Trsturi caracteristice ale funciei publice


~nelegerea trsturilor acestei definiii presupune, implicit,
nelegerea trsturilor noiunii de competen. Astfel, dac am prevzut
c este vorba de drepturi i obligaii n realizarea competenei se
subnelege, ca prima trstur a funciei publice, c acestea nu pot fi
stabilite dect pe cale unilateral, prin norme juridice, de ctre organele de
stat, ca i atribuiile pe cale unilateral, cum arat i prof. Ilie Iovna , se
deduce , de asemenea, c nu suntem n prezena unei instituii a dreptului
muncii , a contractului de munc, care este un acord de voin al unitii i
persoanelor ncadrate n colectivul de munc, ci a unei instituii a dreptului
public.
~n al doilea rnd, tot de aici se desprinde i trstura ce evoc faptul
c aceste drepturi i obligaii atribuii ale funciei de stat sunt create i
organizate n vederea realizrii puterii publice, ca i competena nsi.
De unde rezult, per a contrario, c acele activiti ale unor persoane
ce fac parte dintr-un organ al statului, dar n exercitarea crora nu se
realizeaz puterea de stat, nu constituie funciuni de stat. Aa sunt mai ales
activitile tehnice direct productive care se ntlnesc n numr mai mare
n ntreprinderile de stat, dar exist aproape n toate instituiile de stat.
(Romulus Ionescu). Aici ne deosebim de prof. Ilie Iovna i de ali autori,
care neleg, cum s-a vzut, instituirea funciei de stat nu numai pentru
realizarea puterii de stat , ci i pentru a concura la realizarea
acesteia .
~n al treilea rnd, desprindem, ca trstur a funciei publice,
continuitatea. Cum remarca i prof. Romulus Ionescu , nu trebuie s
confundm funcia de stat nsi cu realizarea ei, n conformitate cu
6
specificul ei i de ctre o anumit persoan, realizare ce poate cunoate
perioade de ntrerupere , deci continuitatea funciei se refer la existena
acestor drepturi i obligaii att timp ct exist competena pe care funcia
o realizeaz.
~n al patrulea rnd, din definiie rezult c cei care sunt investii cu
realizarea funciei, intr ntr-un complex de raporturi juridice, complex ce
se stabilete ntre el i organul care l-a investit. ~n sfera acestui raport
juridic complex intr, de fapt, dou raporturi juridice concrete care se
afl, cum artam mai ninate, ntr-o legtur indestructibil. Se poate
spune, n sens dialectic, c ele formeaz o unitate n diversitate, tocmai de
aceea ne-am oprit la categoria de situaie juridic.
Dac se analizeaz mai departe dialectica intern a acestei uniti ,
se va constata c titularul funciei este : a) subiect subordonat ntr-un
raport juridic de autoritate, de drept constituional sau, dup caz, de drept
administrativ, fa de organul care l-a investit (n virtutea acestui raport
prerogativele funciei are i anumite drepturi n legtur cu exercitarea
funciei pe care o deine ; b) subiect supraordonat ntr-un raport de
autoritate , de drept administrativ, fa de teri (subiectele de drept n
legtur cu care se realizeaz competena).
S lum, de pild, cazul judectorilor : ei sunt investii de Preedintele
Romniei, dar obligaiile lor ulterioare sunt fa de stat i lege, iar rolul de
autoritate disciplinar l are Consiliul Superior al Magistraturii , care este
prezent i n procedura de investitur ; el face propunerile. Mai trebuie
subliniat c toate drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului
titularului funciei fa de teri sunt mijloacele, instrumentele juridice de
realizare, n fond, a drepturilor i obligaiilor funciei (stabilite unilateral) ,
implicit a competenei unui anumit organ de stat.
~n al cincilea rnd, din definiie reiese c funcii publice pot s
ndeplineasc i persoane fizice care nu sunt ncadrate n munc ntr-un
organ de stat, n general, al administraiei publice, n particular. Este vorba
de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, n condiiile legii,
cu dreptul de a presta un serviciu public, n regim de putere public. Spre
pild, instituirea unei comisii a Consiliului, ca organ de sprijin i
desemnarea , ca preedinte ori ca membri, reprezentanilor unor organizaii
neguvernamentale sau un mputernicit al primarului n materie de
contravenii, care nu face parte dintre funcionarii consiliului local. Toate
aceste persoane care sunt asimilate funcionarilor publici , ndeplinind
prerogative de putere delegate, de unde i categoria actelor administrative
prin delegaie, nu trebuie confundate cu persoanele care sunt chemate
7
pentru ndeplinirea unui singur fapt determinat dinainte, cum ar fi
efectuarea unei expertize, pe care, alturi de prof. Romulus Ionescu, nu-i
considerm n funcii publice, chiar dac prin ceea ce fac, contribuie la
realizarea atribuiilor unui organ de stat.
Din cele de mai sus se poate foarte uor deduce definiia
funcionarului public : persoana fizic care este investit n mod legal,
prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al
cetenilor , cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat
a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din
structura cruia face parte funcia respectiv. Pe lng trsturile deja
subliniate, mai reinem aici legalitatea investiturii.
8

Istoricul funcionarilor i funciilor publice


Funcionarii au fost de la nceput n serviciul suveranilor, apoi au
trecut n serviciul statului. Dar nu exist numai funcionari ai statului. Exist
i colectiviti locale care au funcionarii lor. Pentru a-i recruta oamenii i
pentru a face s funcioneze serviciile publice pot fi (i au fost) folosite
sisteme diferite. In anumite perioade istorice unele clase, sau categorii
sociale, au fost destinate prin puterea tradiiei, unor servicioi publice
determinate. In Anglia, nobilimea de ar a furnizat muli funcionari
pentrua dministraia local, cei din familiile nobile ocupnd funcii n
administraii mai nalte.
In Germania, nobilimea i burghezia mijlocie formau casta nalilor
funcionari publici sau a celor mijlocii.
In epoca feudal funcia public reprezenta un mare avantaj, de aceea
auneori s-a folosit procedeul tragerii la sori pentru ocuparea funiei publice.
Mai trziu, s-a procedat la recrutarea funcionarilor prin alegerea direct sau
prin alegerea lor de ctre camerele adunrilor alese.
In general, spunem c funcionarii sunt numii de executiv, deoarece
acesta are sarcina de a face s funcioneze serviciile publice, n cadrul
crora funcionarii cosntituie partea esenial. Uneori, executivul are nevoie
de ncuviinarea adunrilor alese. Executivul, pentru a alege funcionarii,
dispune de mai mult sau mai puin libertate. Uneori o face promovnd
favoritismul, neglijnd valoarea agenilor.
Executivul sau legislativul impun anumite condiii de naionalitate,
vrst, onorabilitate, satisfacerea serviciului militar, condiii de aptitudine,
anumite diplome, examene oficiale, concursuri, stagii.
In alt ordine de idei, funcionarii francezi, belgieni, italieni, germani,
au un anume statut, ei fac carier, au drepturi i sunt supui unor obligaii.
Pretutindeni funcionarii sunt plasai sub imperiul unor reguli care, cu
unele excepii, difer de cele care se aplic n materie de angajri
particulare. Ansamblul regulilor relative la funcionari constituie uns tatut,
un statut care s fie complet ordonat, coerent, fie parial, dispersat,
fragmentat, fie adoptat prin legi, fie aproape exclusiv regulamentar.
Mult timp funcionarii francezi., de exemplu, ca i cei romni n
prezent, n-au avut dect un statut fragmentar i care era constituit din
reglementri interpretate de jurisprudena consiliului de stat. Funcionarii
9
britanici au acum un statut care nu este constituit dect din regulamente i n
care nu figureaz dect foarte puine dispoziii de lege.
Din 1946, funcionarii francezi au un statut care este n principal
adoptat prin lege. Acesta exoist de mai mult vreme pentru funcionarii
germani i pentru cei americani. Intre regulile care-i privesc pe funcionari
se nscriu n primul rnd cele care se refer la avansare, la disciplin, la
restrngere i la durata exercitrii funciei.
Funcionarul, n sensul strict al cuvntului, este titularul unei (utilizri)
activiti permanente, dar el poate fi meninut un timp mai mult sau mai
puin ndelungat n administraie i, de asemenea, el poate s-i consacre
doar o parte din activitatea sa, ntr-o asemenea funcie.
Intr-o form general, predomin sisatemul funcionarilor permaneni
i n timp complete. Exist ri i epoci n care funcionarii erau schimbai
uneori dup civisitudinile politice. Acest sistem a existat n SUA i mai
exist.