Sunteți pe pagina 1din 20

CAP.

2 FAZELE ELABORRII I MODELE DE FUNDAMENTARE A DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

Obiectiv fundamental:

s cunoasc coninutul procesului de elaborare a deciziilor administrative

Obiective operaionale: Obiective cognitive: O1 - s defineasc conceptul de proces decizional; O2 - s specifice etapele procesului decizional; O3 - s prezinte fazele elaborrii deciziei administrative, O4 - s reliefeze principalele modele de fundamentare a deciziei administrative; Metode i tehnici didactice: Metode expozitive: explicarea; descrierea. Metode conversative: conversaia; conversaia euristic; problematizarea. Metode de explorare direct: observaia ; studiul de caz.

25

2.1. Fazele elaborrii deciziei administrative

La elaborarea unei decizii se parcurg urmtoarele faze (etape): 1. iniierea proiectului de decizie( identificarea problemei); 2. pregtirea proiectului de decizie; 3.evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea; 4. adoptarea deciziei.

2.1.1. Iniierea proiectului de decizie Atunci cnd se cerceteaz geneza unei decizii administrative, este greu de precizat originea sa i funcionarii sau organele care au determinat iniierea sa. Dup adoptarea deciziei, faza iniierii proiectului aparine trecutului. De aceea, pentru a gsi originea unei decizii importante, uneori trebuie efectuat o cltorie n trecut, care nseamn c administraia a contientizat existena unei probleme care trebuia rezolvat. Sunt dese cazurile n care, n administraia public o propunere se traduce n via dup ce a fost respins de mai multe ori n decursul vremii. Un proiect abandonat n multe rnduri ca fiind neoportun, este adoptat n cele din urm, n timp ce alte propuneri ateapt la rnd. n majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administraiei care este direct interesat n satisfacerea cerinelor actuale i mai puin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcioneaz lent i echilibrul care se stabilete ntre elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendin de schimbare este neutralizat, iniiativa proiectului de decizie vine din afara instituiei publice. Iniiativa poate aparine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor emitente ori celor subordonate, organizaiilor nonguvernamentale

26

etc. Iniiativa organelor superioare rezult din adoptarea unui act normativ, a crui executare implic sarcini sau msuri tehnico-organizatorice pentru instituiile subordonate. i acestea din urm pot iniia elaborarea unor decizii n cazurile prevzute de lege sau cnd activitatea lor ori a organului superior solicit o reglementare n care este necesar s se implice. Cetenii, societatea civil, n general, determin iniierea unei decizii administrative prin cereri, sesizri i reclamaii. Identificarea problemei reprezint una din temele de interes public i poate varia de la distribuirea titlurilor de proprietate asupra terenurilor agricole sau pdurilor, creterea consumului de droguri i alcool n rndul adolescenilor. De exemplu, numrul de copii nregistrai pentru colarizare n clasa nti este mai mic dect cel ateptat sau n scdere de la un an la altul, poate constitui o problem care preocup autoritile; de asemenea, creterea numrului de cini vagabonzi sau a numrului de persoane care se prezint la control medical ca urmare a mucturilor de cine, se poate nscrie n cadrul preocuprilor de interes public. Imediat ce se recunoate existena unei probleme i necesitatea soluionrii sale, intervine iniiativa administraiei. Pentru ca aceast iniiativ s fie eficient, ea trebuie s ating un anumit nivel al structurii administrative. Odat ce o tem este clarificat, se poate afirma c ea intr pe agenda instituional. Altfel spus, instituia/instituiile care au jurisdicie asupra problemei respective, prin managerii lor, consider c trebuie fcut ceva pentru a gsi o soluie de rezolvare. Prin implicarea instituional, se atribuie un caracter oficial problemei respective. Identificarea i structurarea corect a problemei reprezint o etap crucial pentru evoluia viitoare a procesului de luare a deciziei. Costurile identificrii greite a unei probleme sunt foarte mari, deoarece resurse importante de ordin material, uman i de timp sunt risipite ca urmare a unei erori nregistrat n faza de iniiere a proiectului de decizie.Greeala s-ar fi evitat prin alocarea unui interval de timp suficient pentru identificarea i structurarea corect a problemei.

27

2.1.2. Pregtirea proiectului de decizie Reprezint cea mai important faz a procesului decizional i poate avea loc, att n cadrul unui proces de grup, fie ca activitate individual a managerului. Ea are un caracter dinamic i intern, referindu-se la aciunea participanilor la procesul decizional. n aceast faz, este precizat coninutul deciziei, fapt care influeneaz strategia i mijloacele concrete de aciune, n vederea realizrii unui anumit scop; ca atare, ea se desfoar pe mai multe etape: a) determinarea obiectivului deciziei. n general, obiectivele i mijloacele se stabilesc de ctre instituiile publice, iar ulterior se fixeaz prioritile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai fost adoptate ntruct, la timpul lor, au trebuit s cedeze locul altora, considerate urgente; astfel c, atunci cnd le-a venit din nou rndul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate. Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizeaz, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie ndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmrete, astfel, un anume scop. Odat precizat, scopul trebuie s ntruneasc o larg adeziune. Este posibil, ns, s se stabileasc o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odat ce a fost nfptuit, constituie punctul de plecare pentru urmtoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximaie, probabilitile de realizare i termenele de execuie. Obiectivele trebuie s aib un caracter concret i administraia este cea care evalueaz problemele i stabilete mijloacele de aciune. b) documentarea sau informarea. Aceasta asigur cunoaterea exact a situaiei reale n domeniul n care urmeaz a fi adoptat decizia. n acest scop se constituie un sistem informaional, capabil s furnizeze date complete i corecte privind realitile economico-sociale, n care intervine decizia administrativ. Chiar dac, n anumite cazuri, informaiile se ntemeiaz pe supoziii, deciziile nu se pot elabora n acelai mod. Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese ntr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaiile pot fi prezentate i sub forma

28

unor indici sau diagrame. De asemenea, informaiile verbale urmeaz a fi comunicate clar i concis. Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic i un altul care se refer la starea de fapt. Documentarea teoretic are un caracter general; ea implic o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, tiinific i tehnic). Informarea politic privete cunoaterea programului politic al Guvernului, n problemele legate de proiectul de decizie care urmeaz a se elabora. n plan social, se culeg toate informaiile necesare despre contextul elaborrii proiectului. Este necesar i o informare juridic, deoarece funcionarii publici implicai n procesul decizional, trebuie s aib suficiente cunotine n domeniul menionat. De asemenea, o informare tiinific i tehnic, n proiectul de decizie, asigur utilitatea, valoarea i reducerea cheltuielilor administrative. Documentarea privind situaia de fapt are un caracter special; ea trebuie s asigure o informare complet i exact n domeniul realitilor sociale n care se pregtete o nou decizie. O documentare incomplet sau deformat asupra realitii, determin adoptarea unor decizii eronate. c) analiza materialului documentar. n aceast etap, elementul important const n interpretarea datelor selecionate. n mod normal, interpretarea trebuie s fie obiectiv, dar n practic un oarecare subiectivism exist ntotdeauna. ntregul material informativ este prelucrat prin inducie, deducie, analiz critic, sintez(diagnoz) n scopul stabilirii semnificaiei fiecrui document i a posibilitii aciunii ce urmeaz a se realiza. Pe lng analiza tuturor elementelor implicate, se recomand s se stabileasc semnificaia i consecinele aciunii acestora, factorii umani implicai n apariia i manifestarea lor, locul, timpul i cauzele care le-au produs. Analiza este urmat de diagnoz, care se va finaliza prin stabilirea unui diagnostic. Diagnoza are un caracter deosebit de complex; ea presupune mai nti, nelegerea comportamentelor individuale i de grup, urmat de construirea de scenarii privind posibilele consecine ale ale aciunii administrative asupra subiecilor. Diagnoza se bazeaz pe colectarea prin diferite instrumente( chestionare, interviuri, documente oficiale etc), de informaii suplimentare privind problema respectiv de interes public , precum i identificarea relaiilor cauzale. De exemplu, scderea natalitii n altimii 10

29

ani, n ara noastr, a dus la scderea numrului de copii nscrii n ciclul elementar, ceea ce a avut ca impact, reducerea numrului de personal n rndul cadrelor didactice. De asemenea, numrul ridicat de mucturi reclamat la seciile de urgen ale spitalelor, este legat de creterea numrului de cini vagabonzi n libertate n mediul urban i de rspndirea bolilor infecioase ale cror purttori sunt acetia. d) elaborarea proiectului de decizie. n aceast etap, se procedeaz la o operaie de evaluare a ansamblului i a evoluiei situaiei de fapt. Pe baza materialului documentar selecionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avnd un grad diferit de probabilitate. Este de dorit ca proiectul unei decizii importante s cuprind o expunere de motive, n care s se prezinte, att avantajele, ct i dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alctuite de organele prevzute n actele normative sau, n lipsa unor prevederi legale, de organele i compartimentele desemnate de instituia care decide. 2.1.3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea Evaluarea i studierea variantelor proiectului de decizie revin n sarcina conductorului instituiei, precum i rspunderea pentru aceste operaiuni. Actul deliberrii este precedat de dezbateri, n care se apreciaz argumentele pro i contra, procedndu-se la analiza critic a proiectului de decizie. n cazul n care se propun, pentru rezolvarea aceleai probleme, soluii total diferite, nseamn c obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfctoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup care influeneaz rezultatul deliberrii. n orice deliberare, se au n vedere urmtoarele elemente: delimitarea ntinderii analizei i identificare normelor tiinifice sau tehnice ce urmeaz a fi respectate i aplicate n materia care face obiectul proiectului de decizie; stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dac nu este prevzut n actele normative; determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunotinelor tiinifice necesare, precum i a datelor concrete n situaii similare;

30

utilizarea unei tehnici de lucru adecvate deliberrii. Astfel, n cadrul echipei, fiecare individ are un potenial creativ care se poate valorifica att timp ct nu este intimidat prin critica verbal sau non-verbal a celorlali membri i n msura n care spontaneitatea este ncurajat. Totodat, discuia n grup mbogete i rafineaz o idee emis care, n final , devine produs al muncii ntregului grup, contribuind i la ntrirea relaiilor de munc n cadrul colectivitii. Este important s menionm c tehnicile precizate anterior funcioneaz pe baza urmtoarelor reguli1 de comportament n grup: -n timpul discuiei se nregistreaz toate ideile emise, fr a se critica niciuna. Critica intimideaz generarea ideilor i ncetinete procesul creativ; -se ncurajeaz emiterea a ct mai multor idei, sau altfel spus, cu ct mai multe idei, cu att mai bine;din moment ce exist mai multe idei, probabilitatea ca numrul celor utile s cresc, este mai mare; -se ncurajeaz emiterea tuturor ideilor posibile, chiar dac unele dintre acestea par uor deplasate. Dei poate c nu vor fi aplicate n practic pe moment, aceste sugestii, orict de bizare ar prea, trebuie acceptate, deoarece pot fi utile n viitor; -se ncurajeaz asocierile ntre ideile emise. De multe ori, combinaiile de idei duc la soluii bune, care nu ar fi fost produsul gndirii unei singure persoane. Acest mod de lucru poate fi aplicat, att la nivel de grup, ct i individual. De exemplu, n cazul cinilor vagabonzi, alternativele care pot fi elaborate pot include: capturarea i eutanasierea tuturor cinilor fr stpn; capturarea i tratarea medical a cinilor, dup ce acetia sunt lsai n libertate; adopia(intern i internaional) pe scar larg a cinilor fr stpn, precum i asumarea responsabilitii adoptatorului fa de acetia. edinele n care se delibereaz trebuie pregtite i convocate n termen util, transmindu-se persoanelor (membrilor) implicate n aceast activitate, textul proiectelor de decizie, mpreun cu materialele utilizate la ntocmirea lor. Fr furnizarea la timp a documentaiei, membrii forului decident nu cunosc coninutul proiectelor de decizie i nu-i pot exprima poziia n legtur cu acestea. n necunotin de cauz, membrii

1 Junjan, V-Decizia n administraia public;editura Accent; Cluj-Napoca; 2001; p.36

31

colegiului de analiz se pot ralia la opiniile celorlali, fiind prejudiciat nsui actul deliberrii. Odat ce s-a convenit asupra modului de lucru n echip, se va trece la evaluarea fiecrei alternative din punctul de vedere al ctorva criterii2: fezabilitate, calitate, acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic. Fezabilitatea se refer la msura n care o alternativ poate fi aplicat n practic, date fiind anumite condiii precum cele de timp, buget, tehnologie sau politice. Pentru cazul de mai sus, capturarea, tratarea medical i inerea cinilor n aezminte speciale este puin fezabil din punct de vedere financiar, ntruct sumele la care se ridic ntreinerea zilnic a unui cine sunt destul de mari. Calitatea face trimitere la nivelul eficacitii cu care o alternativ propus ndelinete obiectivul propus, rezolv problema n discuie. Propunerile care asigur doar rezolvarea parial a problemei sau au un caracter discutabil, ar trebui eliminate. De exemplu, capturarea i tratarea medical a cinilor vagabonzi, urmat de eliberarea lor este o soluie discutabil, deoarece numrul lor pe strzi rmne acelai, iar pericolul pe care l pun pentru sigurana populaiei este la fel de mare. Acceptabilitatea este nivelul n care factorii de decizie vor fi afectai de aplicarea n practic a unei hotrri. Pentru administraia public , acceptabilitatea are dou aspecte: -primul aspect se refer la susinerea sau lipsa de susinere pe care o alternativ anume o are n interiorul unui grup de decideni. Astfel, n unele situaii, managerii ar prefera ca instituiei/diviziei pe care o conduc, s nu-i mai fie atribuite anumite sarcini, chiar cu finanare adecvat, deoarece imaginea instituiei ar avea de suferit i le-ar afecta statutul social n cadrul comunitii. Prin urmare, managerii respectivi vor prefera s refuze alternativa care, dei poate fi bun, le va aduce doar necazuri; - al doilea aspect se refer la susinerea sau lipsa de susinere pe care o alternativ anume o are n cadrul comunitii afectat de problema respectiv. De exemplu, soluia referitoare la uciderea necondiionat n termen de 24 de ore de la capturare a cinilor prini liberi pe strad, a strnit un val de proteste( interne i internaionale) n rndul asociaiilor de protecie a animalelor i al publicului larg.
2 Junjan, V-op.cit; p.37

32

Criteriul costurilor se refer n sens larg, att la costurile directe , ct i la costurile indirecte ale variantei respective. n exemplul anterior, costurile directe ar include costul benzinei/motorinei pentru urmrirea i transportul cinilor, costul momelii(de ex. pinea), plata personalului implicat n capturarea i transportul cinilor, costul injeciei letale per animal, plata personalului medical specializat, costul amenajrii spaiilor de cazare, hrana animalelor pe perioada cazrii etc. Costurile indirecte se msoar n termeni de daune aduse imaginii rii noastre n presa intern i internaional, deranjul provocat circulaiei de diversele mitinguri de protest ale asociaiilor de protecie a animalelor etc. Un alt criteriu de evaluare a alternativelor este dat de reversibilitate, adic posibilitatea de a reconsidera decizia luat i de a reveni la situaia iniial. Unii cercettori3 merg pn la a susine c importana unei decizii este dat de posibilitatea de a o reconsidera i mai puin de suma de bani pe care o implic finanarea sa. Desigur c nu se poate nega importana flexibilitii pentru activitatea zilnic a unei instituii. De exemplu, decizia de eutanasiere imediat a cinilor vagabonzi a trebuit reconsiderat, sub presiunea publicului. n fine, criteriul etic de evaluare a alternativelor se refer la nivelul n care o msur este compatibil cu responsabilitatea social a instituiei. Orientarea spre valorile etice n administraia public s-a dezvoltat mult n ultimii ani, o dat cu accentuarea responsabilizrii instituiilor publice fa de ceteni i, implicit, fa de banii publici. Exist mai multe perspective4 de abordare a criteriilor etice n activitatea instituiilor publice, printre care se pot enumera: perspectiva managerial clasic, cea propus de coala noului management public, perspectiva politic i cea legal. Perspectiva managerial tradiional accentueaz valorile eficienei precum i nevoia de unitate organizaional, ca responsabil i ndrumtor pentru promovarea eticii profesionale. coala Noului Management Public susine o atitudine total diferit de cea tradiional, ntruct se concentreaz aproape n ntregime pe performan i rezultate. Ea se opune criteriilor procedurale de siguran promovate de abordarea tradiional,
3 Ionescu, Gh; Cazan, E; Negru, A.L- Modelarea i optimizarea deciziilor manageriale; editura Dacia; Cluj-Napoca; 1999; p.36 4 Rosenblom, D- Public Administration. Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Mc Graw Hill Company; 1998; p.529-530

33

considerndu-le drept piedici pentru funcionarea eficient a instituiilor publice. De asemenea, promoveaz ncrederea n capacitatea de decizie a funcionarului, iar responsabilitatea pentru obinerea rezultatelor poate fi obinut prin aplicarea mecanismelor pieei i a judecii cetenilor. La rndul su, perspectiva politic urmeaz o linie de gndire asemntoare cu cea a Noului Management Public i susine necesitatea crerii unor mecanisme de responsabilizare exterioare ageniilor guvernamentale. Printre acestea se pot meniona: supravegherea activitii legislativului, controlul bugetar, rotirea n funcii publice pentru a evita supraspecializarea ntr-un anumit domeniu, dar i rutina pe un anumit post, informarea public privind situaii de incompatibilitate sau de corupie ale funcionarilor publici implicai n procesul decizional.. n fine, perspectiva legal a pus la punct un sistem de prevederi care s protejeze drepturile constituionale ale cetenilor de a fi protejai mpotriva abuzurilor instituiilor publice. n cadrul acestui proces, a fost construit un sistem de motivare personalizat a funcionarilor publici de a proteja sau ,cel puin, de a limita ngrdirile aduse drepturilor ceteneti asupra crora acioneaz n calitatea lor oficial. n concluzie, evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie i deliberarea sunt realizate cu eficien, dac organul decident este alctuit din membri temeinic pregtii profesional, capabili s analizeze problemele dificile care apar n activitatea administraiei publice. 2.1.4. Adoptarea deciziei Adoptarea deciziei constituie un drept i o obligaie a conducerii. Atitudinea de nehotrre a conducerii prejudiciaz activitatea subordonailor, atunci cnd o decizie este indispensabil pentru funcionarea lor. O conducere eficient se poate nela n adoptarea deciziilor sale, dar atunci cnd mprejurrile o cer, ea decide cu orice risc i i asum aceast rspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebit, care ia n considerare: condiiile interne i externe, practica experimental i rezultatele anterioare, aa cum este schiat n Figura nr.2.

34

Figura nr.2 Factori cu impact n procesul decizional

Din punct de vedere procedural i al metodelor operaionale, pentru ca adoptarea unei decizii s fie fundamentat tiinific, este necesar s se respecte urmtoarele principii: a) principiul definiiei. Se poate adopta o decizie eficient, dac problema care urmeaz a fi soluionat este precis definit, stabilindu-se exact coninutul acesteia i ce anume trebuie rezolvat. O problem insuficient cunoscut sau eronat determinat nu poate fi soluionat n mod adecvat. De modul n care este stabilit problema esenial depinde, n cea mai mare msur, soluia adoptat. Fr determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a cror combatere se urmrete i fr nlturarea aspectelor superficiale ale activitilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit. b) principiul justificrii suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luat pe baza unor motive temeinic studiate, care o justific n faa tuturor, astfel nct 35

oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, s ajung la aceeai soluie sau la una apropiat. c) principiul identitii. La adoptarea deciziilor este necesar s se analizeze ca faptele implicate s aib aceeai semnificaie cu faptele de referin (cu baza de date) i s nu fi primit, ntre timp, alte interpretri. n cazul acesta, exist riscul de a se lua o decizie care, n alte situaii, ar fi dat rezultate eficiente, dar n condiile date este necorespunztoare. n concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanele de loc i de timp, toate mprejurrile care pot modifica datele problemelor i natura soluiilor, pentru ca identitatea deciziei s rmn neschimbat. Chiar dac misiunea decidentului se ncheie prin adoptarea deciziei, sunt necesare implementarea i monitorizarea soluiei alese. Implementarea este procesul prin care programele i politicile sunt aplicate n practic5. Aplicarea soluiei revine funcionarilor publici de execuie, iar rolul lor este extrem de important, deoarece de ei depinde succesul sau eecul ntregului demers anterior. Privit drept o etap lipsit de probleme pn la nceputul anilor 1970, implementarea soluiilor a nceput s fie studiat sub influena studiilor realizate de Jeffrey Pressman i Aaron Wildawsky, care evideniau lipsa de impact a unor programe populare n Statele Unite n acea perioad. A urmat o perioad de nflorire a studiilor de evaluare, n care au fost propuse trei direcii mari de cercetare a implementrii: -prima direcie a fost abordarea de sus n jos, care se preocupa de felul n care oficialii implicai n procesul de implementare puteau s-i ndeplineasc atribuiile ct mai bine; - a doua direcie a fost abordarea de jos n sus, care accentua nevoia de implicare a componenilor grupului int al programului i de ctigare a cooperrii lor; -a treia direcie se preocupa mai mult de utilizarea ct mai eficient a instrumentelor disponibile pentru a rezolva o problem concret. n general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii s aib succes, el trebuie planificat cu atenie i s se depun toarte eforturile pentru a ctiga suportul celor
5 Howlett, M; Ramesh, M- Studying University Press; 1995; p.153

Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems; Oxford

36

implicai n reuita sa. Sunt nenumrate cazurile n care programe i decizii importante nu i-au atins obiectivele, pentru c , fie nu au fost elaborate( n timp util sau deloc) norme metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau s se ocupe de aplicarea n practic aveau prea puine motive s o fac. n final, monitorizarea aplicrii deciziei este i ea o etap important, deoarece este dovad cert c problema respectiv i-a gsit sau nu, rezolvarea.

2.2. Modele de fundamentare a deciziilor administrative O mare parte a activitii managerilor din administraia public const n elaborarea i adoptarea deciziilor. n principiu, luarea deciziilor n administraia public const n a alege dintre diferite alternative i mijloace de ndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizaie. Procesul decizional se bazeaz pe utilizarea diferitelor modele6 de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiional, modelul politic i modelele mixte.

2.2.1. Modelul managerial tradiional Modelul managerial tradiional este un rezultat al ncercrilor timpurii de a introduce profesionalismul n administraia public. Ideea de profesionalism are la baz, pe de o parte, distincia ntre administraie i politic, introdus de Woodrow Wilson n 1897, iar pe de alt parte, concepia lui Max Weber despre birocraie i nevoia de raionalitate n cadrul proceselor de luare a deciziei. Acest model ncearc s formeze administratorii n direcia lurii deciziilor ntro manier ct mai eficient, economicoas i eficace. O posibil cale de ndeplinire a acestor obiective o reprezint construirea unui proces decizional bazat pe specializare,
6 Junjan, V. op.cit p. 14.

37

ierarhizare, formalizare i competen. Managerul este ajutat s aleag ntre soluii alternative aflate n competiie prin: reducerea numrului de alternative care trebuie luate n considerare; reducerea numrului de valori implicate n evaluarea alternativelor; transmiterea cunotinelor necesare pentru luarea deciziei n mod raional; furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, n vederea unei alegeri corecte dintre acestea. Specializarea este modalitatea principal de reducere a numrului de alternative pe care un admnistrator le ia are dou moduri principale de manifestare: ntre instituiile publice i n interiorul lor. Specializarea pe jurisdicii ntre instituiile publice acord unei agenii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul colar Judeean nu se preocup de problemele de protecie public aflate sub jurisdicia Inspectoratului Judeean de Protecie Civil. Ei nu compar valoarea social a activitilor din programele pe care le administreaz cu cele ale programelor administrate de alte agenii. Specializarea se manifest i n interiorul instituiilor. Unii funcionari publici vor formula politici, programe i reglementri, n timp ce alii se vor preocupa de aplicarea lor n practic. Chiar dac cele dou aspecte sunt strns legate, persoana care se ocup de aplicarea programelor i reglementrilor poate s aleag ntre diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puin nu n mod oficial), cu privire la scopul reglementrii sau asupra programului de politici publice. De asemenea, specializarea limiteaz setul de valori pe care un funcionar public le ia n considerare atunci cnd alege ntre diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcionarii publici trebuie s fie preocupai de satisfacerea interesului general al societii, att ct este posibil n cadrul limitat al autoritii lor. Deciziile care sunt luate n anumite instituii sunt, n general, conforme cu sistemul de valori existent n cadrul organizaiei. Totui n administraia public din ara noastr s-a constatat c, ori de cte ori conductorii politici ncearc s promoveze msuri/opiuni contrare acestor valori instituionale, ei se lovesc de rezisten din partea personalului.

38

Un alt element care limiteaz marja de opiuni disponibile factorilor de decizie l reprezint natura ierarhic a instituiilor publice. Autoritatea funcionarilor publici este definit n mare msur prin poziia lor n ierarhia instituiei. Capacitatea de decizie crete pe msur ce poziia pe scara ierarhic se mbuntete. Totui, ierarhia limiteaz responsabilitatea oficialilor i i foreaz s defineasc valorile cu care lucreaz. Acesta nu nseamn c managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. ns, pe msur ce se avanseaz pe scara ierarhic, crete confruntarea cu alegerea ntre valori i opiuni concurente, conjunctur care creeaz o doz sporit de conflict. ntr-o anumit msur, se poate aprecia c specializarea i ierarhia tind s acioneze n comun pentru limitarea autoritii. Astfel, specializarea limiteaz autoritatea de jurisdicie (ca n formulri de tipul Nu sunt responsabil pentru ceea ce se ntmpl n biroul/serviciul A). La rndul su ierarhia limiteaz autoritatea managerial (n formulri de tipul Nu fac eu regulile). n consecin, ierarhia permite, chiar oblig factorii de conducere s defineasc i s limiteze seturile de valori care ncadreaz activitatea subordonailor. Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exact a factorilor i a informaiilor care trebuie luate n considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informaii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin nsi structura limitat a formularelor standard, ns acesta este unul din preurile care se pltesc pentru simplificare. n fine, aplicarea modelului managerial tradiional este condiionat de competena tehnic a factorilor decideni de a lua decizii raionale eliberai de orice influen politic. Modalitatea prin care s-a rspuns acestei cerine a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson7. Sistemul de merit a fost vzut ca un mijloc de obinere a competenei profesionale. Competena profesional consta n nelegerea sarcinilor de serviciu,

7 Woodrow Wilson (1856-1924) este considerat fondatorul tiinei administraiei n SUA i a ndeplinit funcia de preedinte al acestei ri. n anul 1883 a scris un studiu despre tiina administraiei-The Study of Public Administration, n care critica sistemul abuzurilor (spoils system) existent n funcia public federal. n temeiul acestui sistem, partidul politic care ctiga alegerile, instala n funciile publice pe acele persoane care l-au ajutat s cucereasc puterea i nu inea cont de criteriile valorice i de competen.

39

capacitatea de procesare a informaiilor i ndeplinirea atribuiilor ntr-o manier eficient. Constrngerile impuse de modelul managerial tradiional au influenat dezvoltarea culturilor organizaionale la nivelul instituiilor publice. Prin urmare, instituiile i stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficien, eficacitate), iar organizarea activitii i recrutarea personalului se realizeaz n spiritul reflectrii valorilor respective. Modelul tradiional de luare a deciziilor se deruleaz prin urmtoarele etape8 caracteristice: 1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme; 2. explorarea i elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme; 3. prevederea tuturor consecinelor semnificative ale fiecrei strategii alternative i estimarea posibilitilor de producere a acestora; 4. alegerea strategiei care rezolv problema n maniera cea mai eficient i la costul cel mai redus. n calitate de trstur dominant a modelului tradiional, raionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizaional i a soluiilor practice utilizabile de ctre instituiile publice. Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick i Lyndal Urwick s-a concretizat n formula alctuit din literele P.O.S.D.C.O.R.B; iniialele corespund unor principii de organizare valabile n interiorul oricrei instituii administrative: P- corespunde noiunii de Planning (planificare), cu o viziune global asupra sarcinilor administraiei; O- provine de la Organizing (organizare) care vizeaz organizarea subdiviziunilor n interiorul administraiei; S- de la Staffing, respectiv modul n care este asigurat conducerea, semnificnd organizarea statelor-majore n diferitele servicii;

8 Junjan, V. op. cit., p. 18.

40

D- de la Directing (direcionare), care se refer la modalitatea de luare a deciziilor i criteriile avute n vedere, la nivelul fiecrui compartiment. n general, se numete cercetarea procesului decizional; CO- de la Coordinating (coordonare), care desemneaz studiul interrelaiilor din interiorul unei instituii administrative i dintre instituii administrative de acelai grad; R- de la Recruiting care const n metodele i criteriile utilizate pentru selecia corespunztoare a funcionarilor publici; B- de la Budgeting (bugetare), care reprezint transpunerea n termeni bugetari, finanarea i evaluarea costurilor. n practic, utilizarea modelului managerial tradiional se lovete de urmtoarele dificulti9: 1. formularea insuficient de clar a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea pdurilor fotilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine n contradicie cu atribuiile ocoalelor silvice care vizeaz protejarea i ntrirea fondului forestier; 2. lipsa coordonrii i a specializrii necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea ntre instituiile guvernamentale este slab, altfel spus, nu tie stnga ce face dreapta. Motivul l constituie faptul c instituiile opereaz n sfere diferite, cu obiective i intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituie s se afle ntr-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alt instituie, este destul de mare i are urmri asupra bunului mers al activitii. De exemplu, programele de protecie a mediului dintr-o zon montan se pot afla n conflict att cu proiectele de dezvoltare, ct i cu cele privind construirea caselor de vacan n zona respectiv. 3. dificultatea evalurii costurilor totale ale unui anumit program; ntotdeauna exist costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercit un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat. 4.gradul ridicat de teoretizare i abstractizare a modelului care duce la apariia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile n practic.
9 Junjan, V. op. cit., p. 20.

41

2.2.2. Modelul politic (incremental) Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezint o alternativ viabil fa de modelul tradiional, considerat nerealist i inoperant de ctre unii critici. Argumentele aduse n favoarea modelului politic au n vedere caracterul realist i reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituiilor publice. Meritul principal al acestui model const n eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice. Aceast ambiguitate este o caracteristic a societilor pluraliste i reprezint preul necesar pentru edificarea consensului i meninerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulri vagi, neclare ale obiectivelor e ndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a ntreprinderilor proprietate de stat poate veni n contradicie cu cel de protecie social. Dac procesul privatizrii este definit etap cu etap are ca efect reducerea numrului de personal, suportul colectivitii scade, imaginea autoritii publice se nrutete, clasa politic aflat la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administrai public va recurge la aciuni lente, fr aspecte spectaculoase, astfel nct numrul de instituii sau persoane deranjate/afectate s fie ct mai redus. Prin urmare, modelul politic accentueaz necesitatea ca funcionarii publici s rspund cerinelor comunitii, s fie reprezentativi pentru clasa politic i s consulte cetenii n elaborarea deciziilor administrative. Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam10. El la definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susin reciproc i urmresc simplificarea i concentrarea problemelor. Modelul se bazeaz pe analiza unui numr restrns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente i pe cercetarea de echip, fiecare ocupndu-se de o anumit component a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenai ntr-un proces continuu de construire plecnd de la situaia curent, pas cu pas i cu schimbri graduale. Avantajul principal al acestui model este acela c evit soluiile radicale i rspunde prompt nevoilor ceteanului. Modelul are numeroase dezavantaje i anume:
10 Stillmann, R. - Public Administration. Concepts and Cases, Prentice Hall, NY, 1996, dup Junjan, V., p. 24.

42

1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegtorilor, partidele politice evit schimbrile radicale n elaborarea programelor de guvernare. n final, decizia se poate concentra n minile unui grup restrns de persoane cu funcii nalte, pierzndu-se o caracteristic important a acestui model, i anume, asigurarea reprezentativitii prilor interesate. 2. aplicarea modelului poate duce la obinerea de rezultate neprevzute la nceput i chiar total nedorite. Cauza principal o constituie tocmai urmrirea cu pai mici i leni a unor obiective definite neclar. 3. aplicarea cu succes a modelului necesit un nivel ridicat de stabilitate social, de cultur a negocierii i de maturitate a clasei politice, condiii greu de ndeplinit pentru rile centrale i est-europene, inclusiv Romnia.

2.2.3. Modelele mixte Dezbaterile privind avantajele i dezavantajele celor dou modele anterioare au reinut atenia teoreticienilor o perioad ndelungat de timp. n anii 70, cercettorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obinut prin combinarea celor dou abordri anterioare. Soluia lui Etzioni sugereaz ntr-o prim faz cutarea variantelor alternative, urmat apoi de explorarea n detaliu i analiza celei mai interesante. Aceast abordare nglobeaz inovaia (absent n modelul politic) i nu impune condiionrile stricte ale modelului tradiional. Totui, n anii 70 cel mai neobinuit model mixt, a fost elaborat de March i Olsen. Acetia susineau c luarea deciziilor nu este un proces raional, iar nivelul de nelegere a problemelor i de anticipare a raporturilor dintre actorii implicai n procesul decizional nu poate fi obinut n realitate. Acest model a fost etichetat drept modelul coului de gunoi11 (garbage can model). Astfel, March i Olsen susin c posibilitile de decizie nu sunt altceva dect o cutie de gunoi n care participanii la procesul decizional arunc diversele probleme i
11 Stillmann, R - op. cit.; p. 28.

43

soluii. Coninutul coului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataate celorlalte cutii aruncate, precum i de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei coul de gunoi a fost intenionat, pentru a sugera lipsa de raionalitate existent adeseori n procesul decizional. Adepii acestui model au ncercat s accentueze c uneori obiectivele de ndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluii improvizate, fr o fundamentare tiinific i influenate de aspectele personale ale relaiilor dintre managerii instituiilor publice. Or, majoritatea situaiilor impun un nivel mai ridicat de ordine i rigurozitate n alegerea i analiza variantelor de rezolvare.

Termeni cheie: faz, model, criteriu de evaluare, soluie alternativ, adoptarea deciziei, implementare, monitorizare

Teste de autoevaluare 1.Enumerai fazele procesului decizional i prezentai-o pe cea mai important 2.Preciza criteriile de evaluare a variantelor de soluionare a unei probleme administrative 3.Caracterizai tehnicile de lucru folosite n etapa de deliberare 4.Care sunt elementele aflate la baza modelului managerial tradiional 5.Prin ce se deosebete modelul managerial tradiional de modelul politic de luare a deciziilor administrative.

44