PUNCTE DE VEDERE

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

CRISTIAN-ION POPA*

Abstract. This year the Romanian Government has initiated a comprehensive reform process aimed at administrative and fiscal decentralizationregionalization with the main objective of more judicious use of national resources. This article aims to contribute to the current academic debate on this topic with a synthetic overview of Western literature, by trying to reveal: the major economic assignments of democratic governance; possible benefits of decentralized governance; and some risks of decentralization policy. Keywords: decentralization, regionalization, public good and services, regional public debt.

* CS III dr. la Institutul de tiine Politice i Relaii Internaionale al Academiei Romne. 1 MEMORANDUM. Adoptarea msurilor necesare pentru demararea procesului de regionalizare-descentralizare n Romnia, http://www.mdrt.ro/userfiles/Regionalizare_memorandum_1902_13.doc 2 Pun Ion Otiman (coord.), mprirea administrativ-teritorial, dezvoltarea regional n Uniunea European i n Romnia, Bucureti, Editura Academiei Romne, 2013. Rev. t. Pol. Rel. Int., X, 1, pp. 7790, Bucureti, 2013.

La data de 19 februarie 2013 Guvernul Romniei a avizat un Memorandum privind Adoptarea msurilor necesare pentru demararea procesului de regionalizare-descentralizare n Romnia1. Propunndu-i ca obiectiv general utilizarea mai judicioas a resurselor naionale, Guvernul iniiaz astfel procesul de descentralizare administrativ i financiar a rii, ceea ce presupune revizuirea Constituiei actuale, organizarea Regiunilor i atribuirea competenelor lor. n acest context, un grup de specialiti reputai de la Academia Romn au publicat deja o lucrare valoroas care prezint i evalueaz n mod critic organizarea regional a Romniei din trecut, prezent i formuleaz propuneri temeinic argumentate pentru o nou organizare administrativ-teritorial (regionalizare) a Romniei2. n cuprinsul lucrrii, autorii relev, ntre altele, importana crucial a prerogativei financiare a regiunilor n ansamblul politicii generale de descentralizare-regionalizare iniiate de Guvern: Un alt factor major de disfuncie a regionalismului romnesc actual l constituie prerogativa financiar a regiunilor.

Introducere

Atta timp ct pilonul descentralizrii administrative i funcionarea structurilor substatale nu se bazeaz i n Romnia, conform filosofiei financiare a UE, pe autofinanare regional i local, regionalizarea i descentralizarea n Romnia sunt simple poveti. Atta timp ct autoritile locale i judeene sunt mandatate prin lege numai cu colectarea taxelor, autonomia financiar i, implicit, administrativ sunt vorbe fr acoperire3 (s. a.). ntr-adevr, de cteva decenii, multe guverne ale rilor dezvoltate, dar i ale unor ri n curs de dezvoltare, inclusiv postcomuniste, au declanat un amplu proces de descentralizare administrativ-financiar cu obiectivul general al mbuntirii performanelor guvernelor n calitatea lor de furnizoare de bunuri i servicii publice. Astfel, tot mai multe politici publice, asumate n mod tradiional de guvernele naionale, sunt ncredinate acum nivelurilor subnaionale, regionale ale guvernrii, conform principiului subsidiaritii4 care presupune c responsabilii locali, fiind mai aproape de ceteni, vor rspunde ntr-un mod mai adecvat nevoilor i aspiraiilor lor. Obiectivul principal al acestei politici este pretutindeni acela de a alinia responsabilitile, pe de o parte, i instrumentele financiar-fiscale, pe de alt parte, cu nivelurile cele mai adecvate ale structurii verticale a guvernrii naionale. Articolul i propune s dezvolte aceast idee general printr-o trecere n revist sintetic a literaturii academice occidentale dedicate acestui subiect, ncercnd s releve (1) principalele atribuii economice ale guvernrii democratice; (2) beneficiile guvernrii descentralizate; (3) precum i anumite riscuri ale politicii de descentralizare. Aplicat asupra evoluiilor realitilor romneti din ultimele decenii, perspectiva teoretic a economiei politice actuale constat tranziia accelerat de la un tip de stat la altul care ntemeiaz dou ordini constituionale destul de diferite. Dac fostul stat socialist a fost un Stat totalitar (Totalitarian State) n msura n care a pretins i a exercitat timp de o jumtate de secol ntreaga responsabilitate a produciei i distribuiei bunurilor i serviciilor, private i publice din societate, statul actual, care garanteaz prin Constituia sa libertatea ntreprinderii private (free enterprise), este un Stat fiscal (Tax State), bazat pe taxele i impozitele obinute de la cetenii-contribuabilii si pentru a produce i furniza bunurile i serviciile publice pe care iniiativa privat nu le poate oferi5. Atribuiile constituionale diferite ale celor dou tipuri de stat sunt imediat sesizabile n Constituiile lor scrise. Potrivit Constituiei din 1965: Economia naional a Romniei este o economie socialist, bazat pe proprietatea socialist asupra mijloacelor de producie (Art. 5). Proprietatea socialist asupra mijloacelor de producie este fie proprietate de stat asupra bunurilor aparinnd
3 Ibidem, p. 44. 4 Principiul subsidiaritii este legiferat n Tratatul de la Maastricht (1992). 5 Joseph A. Schumpeter, The Crisis of the Tax State (1918), International Economic Papers, no. 4, New York, Macmillan, 1954.

78

CRISTIAN-ION POPA

Atribuiile economice ale guvernrii democratice

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

ntregului popor, fie proprietate cooperatist asupra bunurilor aparinnd fiecrei organizaii cooperatiste (Art. 6). Dar potrivit Constituiei din 2003: Economia Romniei este economie de pia, bazat pe libera iniiativ i concuren (Art. 135 (1)). Aceast Constituie reinstituie i garanteaz dreptul de proprietate privat (Art. 44) i libertatea economic (Art. 45). Exist diferene majore i n ceea ce privete asigurarea bunstrii individuale, private a cetenilor. Potrivit Constituiei din 1965: n Republica Socialist Romnia, ntreaga activitate de stat are drept scop ... creterea continu a bunstrii materiale i culturale a poporului... (Art. 13). Iar dup Constituia din 2003: Statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent (Art. 47 (1)). ntr-adevr, guvernul, dar i autoritile publice subnaionale, judeene i locale ncaseaz din taxe i impozite i cheltuiesc n fiecare an sute de miliarde de lei n scopul principal de a produce i furniza anumite bunuri i servicii publice a cror natur este nc prea puin cunoscut i neleas. Muli dintre concetenii notri par s nu contientizeze nc pe deplin caracterul limitat al atribuiilor constituionale ale statului actual de furnizor de bunuri i servicii publice. n consecin, ei exprim, adesea vehement, cereri maximale (maximalist demands) fa de acest stat (fiscal) ca i cum ar fi vechiul stat (total) considerat atotresponsabil de bunstarea privat i public a fiecruia i a tuturor cetenilor si. Dar, potrivit unei vechi expresii populare, acel stat, ca s ne dea totul, a trebuit ns mai nti s ne ia totul. Ceea ce s-a i ntmplat prin Constituiile din 1948, 1952 i 1965, n temeiul crora cvasitotalitatea mijloacelor de producie private au intrat ntr-o form sau alta n proprietatea statului. De aceea, consider c nelegerea acestei distincii constituionale fundamentale ntre ceea ce este (i trebuie s rmn) privat i ceea ce este (sau trebuie s devin) public din punct de vedere economic este o precondiie necesar a oricrei analize a atribuiilor guvernrii democratice actuale. Aceast seciune i propune o scurt incursiune n teoria economic a bunurilor publice n scopul de a pune n lumin atribuiile economice ale statului actual. Reflecia teoretic asupra lucrurilor publice nu este nou. Lucrul comun tuturor este foarte puin ngrijit, cci oamenii se preocup mai degrab de lucrurile proprii i mai puin de cele comune... Ei le neglijeaz creznd c se ocup de ele altcineva, constata nc Aristotel n Politica6 sa. n antichitatea roman, expresia res publica a avut nelesul primar de lucruri publice (de exemplu, drumurile sau parcurile publice), diferite de res privata, care aparineau cetenilor individuali. ntr-un neles secund ns, expresia a ajuns s desemneze treburile publice n general, adic guvernarea democratic a societii. n acest din urm sens, Res publica a tradus conceptul de Politea, forma de organizare a oraului-stat grec. n epoca modern, distincia dintre bunurile private i bunurile publice a fost fcut pentru prima dat de ctre Adam Smith, ntemeietorul economiei politice,
6 Aristotel, Politica, traducere de Alexander Baumgarten, Bucureti, Editura IRI, 2001, II. 3.

79

care a sesizat n mod clar existena unor bunuri care, dei pot fi n cel mai nalt grad avantajoase pentru o societate, ele sunt totui de o astfel de natur nct profiturile nu ar putea niciodat s rsplteasc cheltuielile unui individ sau ale unui numr mic de indivizi, astfel nct nu se poate atepta ca vreun individ sau un numr mic de indivizi s le realizeze7. Totui, teoria propriu-zis a bunurilor publice este mai recent. Primul laureat american al premiului Nobel pentru economie, Paul A. Samuelson, i-a pus bazele n anul 1954 n studiul su The Pure Theory of Public Expenditure (1954). Preocupat de problema cheltuielilor publice optime, el a sintetizat ideile unor autori clasici din domeniul finanelor publice din Austria, Italia i Suedia, distingnd dou categorii principale de bunuri: bunuri obinuite de consum privat ..., care pot fi mprite ntre diferii indivizi ... i bunuri de consum colectiv ..., de care toi se bucur n comun, n sensul n care consumul fiecrui individ al unui astfel de bun nu duce la nicio scdere din consumul oricrui alt individ al acelui bun (s.m.)8. Astfel, bunurile private au dou nsuiri principale: excluziunea (excludability) consumatorii sunt exclui de la consumul acestui bun dac nu doresc s plteasc pentru el (exemplu elementar: pinea este un bun privat proprietarul poate exclude pe ceilali de la consumul ei); i rivalitatea (rivalry) consumul acestui bun de ctre o persoan reduce cantitatea disponibil pentru celelalte (odat ce a fost consumat, pinea nu mai este disponibil pentru altcineva). Caracteristicile generale ale bunurilor publice sunt tocmai opusul acelora al bunurilor private. Acestea sunt nerivale i neexclusive n consum, n sensul n care consumul lor de ctre unii membri ai societii nu reduce cantitatea disponibil pentru ceilali (non-rivalness); dup cum nu este posibil excluderea unor membri ai societii de la consumul acestor bunuri (non-excludability), astfel nct exist numeroi consumatori clandestini (free riders), care beneficiaz de utilizarea lor fr a plti pentru ele. Iar bunurile care posed ambele caracteristici nerivalitatea i neexclusivitatea sunt numite bunuri publice pure. n mod evident, n realitate nu exist bunuri publice pure, care s fie absolut nerivale i neexclusive n consum. Acestea sunt constructe ale teoriei economice, necesare ns pentru a face inteligibil realitatea empiric n toat diversitatea ei. Gama bunurilor i serviciilor considerate astzi publice este extrem de larg, de la iluminatul i curenia strzilor, nvmntul public i cercetarea tiinific ori asigurrile sociale i medicale pn la variatele infrastructuri ale societii actuale, asigurarea legalitii, a ordinii publice i a aprrii naionale. O confuzie destul de rspndit este aceea c bunurile publice sunt oferite exclusiv i n mod nemijlocit de stat. Dar unele sunt disponibile de la natur (de exemplu, apa sau aerul curat), altele sunt produse de persoane i firme private, pot fi rezultatul unor aciuni colective voluntare neguvernamentale ori ale unor firme private subvenionate de stat pentru a le produce etc. n ultimul timp, unii
7 Adam Smith, The Wealth of Nations (1776), New York, Modern Library, 1994, p. 779. 8 Paul A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, 36 (4), 1954, p. 387.

80

CRISTIAN-ION POPA

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

autori utilizeaz i noiunea de bunuri publice globale, referindu-se la calitatea mediului nconjurtor, securitatea internaional sau drepturile omului9. Indiferent ns de cine le furnizeaz economia de pia sau statul , eficiena producerii lor constituie o problem teoretic i practic-politic fundamental. Dup Samuelson, criteriul general de evaluare a eficienei acestei producii este acela ca beneficiile sociale s fie cel puin egale cu costurile sociale, standard greu de atins n acest domeniu. Cci, potrivit teoriei economice, determinarea eficienei produciei de bunuri publice reclam cunoaterea nevoilor sau preferinelor consumatorilor, ceea ce constituie o sarcin foarte grea pentru orice guvern10. Pentru a obine bunurile private de care au nevoie, consumatorii i exprim n mod direct preferinele n msura n care le cer i pltesc pentru ele, ceea ce determin agenii economici s le produc n mod eficient. Bunurile publice sunt ns n principiu nerivale i neexclusive n consum, ceea ce ridic problema producerii lor eficiente, datorat inclusiv unor consumatori clandestini (free riders) care beneficiaz, dar nu le solicit i nu pltesc pentru producerea lor. n practic, nsuirile caracteristice ale bunurilor publice sunt ntrunite totui doar ntr-un mod parial. Excluderea este posibil, de exemplu, instituind taxe de utilizare a unor drumuri, poduri etc. Dar taxele sunt ineficiene dac acestea sunt subutilizate, beneficiile fiind nerivale. Tot astfel, nerivalitatea se determin n raport cu un grup de beneficiari poteniali. Concertele publice ofer beneficii oamenilor crora le place muzica, dar nu au nicio valoare pentru surzi11. Apoi, problema efectelor de revrsare (spillover effects) benefice pe care le produc unele bunuri publice de la comunitatea local la cea regional, naional i chiar mai departe este de asemenea de o mare importan teoretic i practic-politic. Beneficiile iluminatului stradal sau ale drumurilor publice locale se revars asupra unei comuniti restrnse, pe cnd beneficiile drumurilor naionale, dar i ale justiiei sau ale aprrii militare se extind n mod evident asupra ntregii comuniti naionale. Iar bunurile publice globale se afl la captul unui lan care se ntinde de la curenia strzii locale la aprarea naional, de la protecia mediului nconjurtor la prevenirea nclzirii globale, de la aprarea drepturilor omului la securitatea internaional. Cu ct este mai global regiunea asupra creia se extind beneficiile, cu att este mai mare nevoia de instrumente politice globale12. Aceast logic este valabil n egal msur n ceea ce privete prevenirea unor rele publice locale, naionale sau internaionale. Efectele de revrsare negative, de aceast dat, generate de producia sau consumul improprii ale unei regiuni sau ri (poluarea industrial a unui fluviu, de exemplu), se pot extinde i asupra unor regiuni sau chiar ri nvecinate. Dup cum politici publice adecvate de reducere a polurii mediului produc efecte de vecintate pozitive etc. Prima facie, economia politic ofer astfel soluia general a problemei atribuiilor economiei de pia i respectiv, ale statului democratic: producia bunu 9 Inge Kaul, Pedro Conceio, Katell le Goulven, Ronald U. Mendoza (eds.), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford, Oxford University Press, 2003. 10 Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave, n Providing Global Public Goods..., ed. cit., p. x. 11 Ibidem, p. xi. 12 Ibidem.

81

rilor private este ncredinat pieei, iar aceea a bunurilor publice este atribuit statului. Dup cum argumenteaz ns unii autori actuali, exist diferene considerabile ntre nsuirile originare, abstracte, ale bunurilor publice (nerivalitatea i neexcludabilitatea) i nsuirile lor reale, concrete atribuite de societile actuale: bunurile publice sunt de regul doar neexclusive, adic publice de facto n consum13. Societatea modific (ne)rivalitatea i (ne)excludabilitatea unor bunuri, care devin private sau publice n urma unor alegeri politice deliberate. Atmosfera terestr, de exemplu, a fost considerat mult timp un bun rival n consum, dar neexcludabil; astzi, ns, acest statut este tot mai mult pus la ndoial din cauza polurii pe care o produc unele industrii private, dar i publice. Dup cum o societate poate decide caracterul obligatoriu al consumului unor bunuri publice, cum este cazul respectrii drepturilor omului, dar i al unor norme i standarde tehnice precum greutile i msurile uniforme, monedele i limbajele comune sau regulile de circulaie rutier. Pe de alt parte, servicii publice precum educaia i sntatea sunt considerate drepturi ale omului, avnd o valoare intrinsec; iar din punct de vedere practic, instrumental, se consider c o populaie educat i sntoas contribuie mai mult la creterea economic, genernd att beneficii private ct i publice. De aceea, multe societi au decis ca educaia de baz s fie obligatorie, fiind finanat integral de stat. Prin urmare, definiia economic general a bunurilor publice nu poate captura pe deplin statutul actual al unora dintre ele. Aceast definiie abstract nu trebuie s obscurizeze unele fapte ale realitii: nainte ca bunurile s apar pe pia sau n portofoliul ageniilor statului, au fost fcute alegeri politice sau au fost stabilite norme pentru a face bunurile private, adic exclusive, sau publice, adic neexclusive. i chiar dac aceste decizii au fost luate deja n trecut, acest fapt nu mpiedic regndirea lor n lumina noilor realiti14. De aceea, consider autorii citai, definiia standard a bunurilor publice trebuie reformulat pentru a surprinde potenialul unui bun de a deveni public: Definiia 1: Bunuri care au un potenial special de a fi publice dac ele au beneficii neexcludabile, nerivale sau ambele15. Aceast definiie nu mai consider n ansamblu bunurile ca fiind doar private sau publice, potrivit nsuirilor lor generice (ne)rivalitatea i (ne)excludabilitatea , cci ele pot fi oricnd supuse schimbrii printr-o decizie politic justificat de raiuni puternice de eficien economic i, mai ales, de echitate social. Ca atare, o definiie complementar, care s surprind nsuirile reale ale bunurilor publice, poate fi: Definiia 2: Bunuri care sunt de facto publice dac ele sunt neexclusive i disponibile pentru consumul tuturor16. ntr-adevr, n ultimele decenii, chiar raporturile dintre sferele privat i public s-au schimbat n mod considerabil. Liberalizarea economic, privatizarea masiv i progresele tehnologice au permis pieelor s se extind n noi domenii
13 Inge Kaul, Ronald U. Mendoza, op. cit., p. 80. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 16 Ibidem, p. 88.

82

CRISTIAN-ION POPA

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

de producie, transgresnd graniele statelor-naiuni. Pe de alt parte, guvernele urmeaz tot mai mult principiile pieei, ncredinnd producia i distribuia unor bunuri publice antreprenorilor privai. n replic, societatea civil le someaz s acioneze cu transparen i responsabilitate (transparency and accountability), potrivit exigenelor bunei guvernane (good governance). Toate aceste evoluii relev o preocupare sporit pentru domeniul public din partea tuturor guvernele, companiile private, organizaiile societii civile i cetenii. Piaa i statul rmn cele dou mecanisme principale de coordonare a activitii economice, de producere i distribuire a bunurilor private i publice. Funcie de bunul (sau serviciul) furnizat, uneori un mecanism merge mai bine, alteori cellalt, dar, n cele din urm, bunstarea tuturor depinde de identificarea n fiecare societate a unui echilibru corect ntre ele, astfel nct bunurile publice s completeze n mod benefic i eficient bunurile private17. Din perspectiva economiei politice, principala raison detre a descentralizrii administrativ-financiare i, respectiv, a nivelurilor subnaionale (regionale, locale) de guvernare rezid n furnizarea mai eficient a acelor bunuri i servicii publice al cror consum este limitat la propriile lor jurisdicii18. Argumentul principal este acela c furnizarea lor descentralizat i difereniat de la o regiune la alta este susceptibil de a spori bunstarea general, naional mai mult dect dac acestea sunt oferite n mod centralizat i uniform. Furnizarea eficient (suma beneficiilor marginale ale locuitorilor este egal cu suma costurilor marginale) a unui bun public local este geografic variabil, ca urmare a necesitilor, dar i a costurilor diferite de producere a acestuia de la o regiune la alta. Astfel, dac guvernul dorete s sporeasc (maximizeze) bunstarea naional, este necesar si descentralizeze administraia sa astfel nct s poat oferi bunuri i servicii publice locale difereniate. Creterea bunstrii naionale via descentralizare a fost argumentat pentru prima dat n mod sistematic n economia politic de Charles Tiebout n studiul su A Pure Theory of Local Expenditures (1956)19. El a pornit de la poziiile exprimate de ali mari economiti publici precum Richard Musgrave20, Paul Samuelson21 .a. potrivit crora, principial, nu ar exista nicio modalitate economic, de tipul pieei de a determina eficiena alocrii resurselor dedicate bunurilor i serviciilor publice pe care guvernul le ofer. n mod practic, va constata i John F. Due, nu exist niciun mod prin care costurile sociale marginale i beneficiile activitilor de care se bucur comunitatea ca ntreg s poat fi msurate;
17Will Hutton, Anthony Giddens (eds.), Global Capitalism, New York, New Press, 2000. 18 Wallace E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, vol. XXXVII, September 1999, p. 1120. 19 Charles Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, The Journal of Political Economy, vol. 64, no. 5, 1956, pp. 416-424. 20 Richard A. Musgrave, The Voluntary Exchange Theory of Public Economy, Quarterly Journal of Economics, LII, February, 1939. 21 Paul A. Samuelson, op. cit.

83

Beneficiile guvernrii descentralizate

regula BSM-CSM nu ofer niciun ghid real de determinare a politicii publice. Cu alte cuvinte, nivelurile optime ale fiecreri activiti sunt determinate prin estimrile colective ale comunitii privind dezirabilitatea relativ a unor anumite grade de atingere a unor obiective specifice diferite22; ceea ce nseamn c, n cele din urm, eficiena cheltuielilor statului este evaluat la urnele de votare. Aceast constatare general are implicaii deosebit de importante, cci presupune c o parte subtanial din produsul intern brut (bugetul statului constituit din taxe i impozite) ar fi gestionat n mod ineficient (nonoptim) de guvern prin comparaie cu economia privat, de pia. Dup cum argumenteaz ns Tiebout, dac aceast teorie poate fi valid pentru cheltuielile publice la nivel naional, ea nu este valid n mod necesar pentru cheltuielile publice locale. Cetenii unei ri libere, constata el, adesea voteaz cu picioarele (vote with their feet), alegnd s triasc i s munceas, s-i educe copiii etc., n regiunea care ofer pachetul fiscal (sistemul de taxe-i-cheltuieli publice) care se potrivete cel mai bine nevoilor i posibilitilor lor. Rezultatul agregat al acestui comportament pe deplin raional al cetenilor, n calitatea lor de consumatori dar i de alegtori, oblig autoritile regionale s ofere, mai devreme sau mai trziu, bunuri publice ntr-un mod eficient, asemenea celor private oferite de pieele competitive. Consumatorul-alegtorul poate fi vzut ca alegnd acea comunitate care satisface cel mai bine pattern-ul preferinelor sale fa de bunurile publice Aceasta este o diferen major ntre furnizarea central i local a bunurilor publiceCu ct este mai mare numrul de comuniti i diversitatea lor, cu att consumatorul ajunge mai aproape de realizarea deplin a poziiei sale preferate Aa cum consumatorul poate fi vzut mergnd la piaa privat pentru a cumpra bunurile sale, preurile acestora fiind date, tot astfel l punem n situaia de a merge ntr-o comunitate unde preurile (taxele) sunt date Mobilitatea spaial ofer contrapartea bunurilor publice locale la mersul la cumprturi la piaa privat23. Aceast viziune economic general, larg acceptat n literatura de specialitate, a fost formalizat mai trziu de ctre Wallace E. Oates n aa-numita Teorem a Descentralizrii: n absena unor reduceri ale costurilor datorate furnizrii centralizate a unor bunuri [publice locale] i a unor externaliti [efecte de revrsare] interjurisdicionale, nivelul de bunstare va fi ntotdeauna cel puin la fel de mare (i n mod tipic mai mare) dac nivelurile eficiente-Pareto ale consumului sunt furnizate de fiecare jurisdicie dect dac este meninut orice nivel unic, uniform n toate jurisdiciile24. Altfel spus, dac ar exista un Planificator central unic, deopotriv atotputernic, binevoitor fa de ceteni i perfect informat (an omnipotent, benevolent and omniscient Planner), acesta ar putea decide producerea bunurilor i serviciilor publice centrale i locale, difereniate n mod adecvat, adic eficient, n raport cu nevoile fiecruia i ale tuturor i potrivit circumstanelor diferite de la o regiune la alta, maximiznd astfel bunstarea general. Dar cum o asemenea entitate berindividuelle nu a existat i nu exist n
22 John F. Due, Government Finance: An Economic Analysis, Homewood (Illinois), Irwin, 1963, p. 22. 23 Charles Tiebout, op. cit., pp. 418, 422. 24 Wallace E. Oates, Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972, p. 54.

84

CRISTIAN-ION POPA

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

nicio societate real, istoric-existent, trebuie s admitem c responsabilii regionali, fiind mai aproape de oameni i de circumstanele vieilor lor, dein o mai bun cunoatere a nevoilor i a costurilor satisfacerii lor dect orice guvern central. Pe de alt parte, n societatea actual exist i anumite constrngeri politice i constituionale egalitatea n faa legii! care mpiedic guvernul central s ofere n mod programatic niveluri difereniate de bunuri i servicii publice la nivel naional. Aceste dou tipuri de constrngeri informaionale i constituionale limiteaz capacitatea guvernului central de a oferi bunuri i servicii publice locale ntr-un mod difereniat i, deci, eficient din punct de vedere economic. Prin urmare, descentralizarea administrativ-financiar i, n consecin, consolidarea nivelurilor regionale ale guvernrii pot contribui la creterea bunstrii economice la nivel naional. Spectrul migraiei cetenilor dintr-o regiune n alta oblig autoritile s ofere bunuri i servicii publice n cantitatea i calitatea considerate eficiente de cetenii nii. Mai mult, deintorii de drepturi de proprietate importante, precum i ai unor ntreprinderi private aductoare de venituri i de locuri de munc aleg n mod sistematic ntre jurisdiciile fiscale aflate n competiie pe aceea care le ofer pachetul fiscal cel mai bun de taxe-i-servicii publice locale. Ca un corolar al acestei analize, alegerea liber a rezidenelor de ctre ceteni i a jurisdiciilor fiscale de ctre ntreprinztorii interni i externi determin responsabilii regionali s adopte decizii politice echilibrate cu privire la taxele i cheltuielile publice. Ct privete atribuiile guvernului central n cadrul guvernrii descentralizate, economia politic a stabilit de mult timp un cadru normativ general. n principiu, guvernul central poart responsabilitile stabilitii macroeconomice i monetare, dar i ale redistribuirii interpersonale i interregionale a veniturilor la nivel naional25. Prima responsabilitate decurge n mod necesar din prerogativa monetar, atribuit constituional, guvernului i bncii centrale. Iar a doua, care pare mai puin evident, este susinut cu argumentul potrivit cruia mobilitatea teritorial liber a ntreprinderilor economice i a forei de munc limiteaz n mod sever mijloacele financiare de care pot dispune autoritile regionale de a redistribui veniturile ntre cetenii din jurisdiciile lor. O politic regional ndrznea de sprijinire a locuitorilor cu venituri mici, de exemplu, ar produce n timp un aflux al unor persoane srace din alte regiuni, dar i un oarecare exod al celor cu venituri mari, care ar urma s poarte povara fiscal aferent, periclitnd astfel ntreaga politic26. De aceea, problema atribuirii taxelor (tax-assignment problem) vizeaz adecvarea diferitelor tipuri de taxe la diferitele niveluri ale guvernrii, avnd n vedere mobilitatea interjurisdicional a persoanelor, bunurilor i a capitalurilor. Nivelul i numrul taxelor influeneaz n mod hotrtor eficiena general a alocrii resurselor, bunurile taxate (mai mult) fiind cumprate mai puin; dup cum ntreprinderile private aleg de regul jurisdiciile fiscale cele mai favorabile. Dar i cumprtorii obinuii pot fi nevoii s suporte costuri suplimentare de cl 25 Richard M. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York, McGraw-Hill, 1959. 26 Wallace E. Oates, An Essay..., p. 1121.

85

torie i de transport pentru a achiziiona produse din jurisdicii cu niveluri mai mici ale taxrii etc. De aceea, autoritile regionale ar trebui s evite taxarea sporit a unitilor economice foarte mobile precum capitalurile sau bunurile finale i s ofere, n acelai timp, infrastructuri publice care s sporeasc productivitatea investiiilor locale. n sfrit, n ceea ce privete delimitarea teritorial a regiunilor, economia politic pornete de la urmtoarea constatare general: Existena i magnitudinea efectelor de revrsare (spillover effects) ntre regiuni depind de ntinderea lor geografic. Modul economic, eficient de a spori (internaliza) aceste efecte benefice este acela de a mri jurisdiciile regionale. Dar ntinderea geografic excesiv poate implica pierderi considerabile de bunstare datorate scderii capacitii de a diferenia produciile locale de bunuri i servicii publice, care reprezint o surs important de cretere a eficienei economice. n cele din urm, trebuie gsit o dreapt msur astfel nct beneficiile datorate efectelor de revrsare s poteneze, nu s diminueze pe acelea provenite din furnizarea descentralizat i difereniat a bunurilor i serviciilor publice. S presupunem pentru o clip c am ncepe de la o tabula rasa, fcnd abstracie de ntreaga istorie, geografie i cultur naional i local, i am proiecta de novo regiuni ale rii potrivit singurului criteriu ale eficienei economice. Din punctul de vedere al unui management eficient al mediului nconjurtor (un bun public important astzi) rurile interioare, de exemplu, care au putut delimita n trecut anumite teritorii, sunt cele mai nepotrivite feluri de granie naturale27. Dac nu este posibil ca o asemenea resurs natural important s fie plasat n interiorul unei singure regiuni, locuitorii i autoritile regiunilor nvecinate trebuie s gseasc forme adecvate de asociere, private i publice, pentru a putea captura ct mai multe dintre efectele economice, mutual benefice de revrsare (n acest caz, i ntr-un mod propriu), dar i pentru a preveni eventualele daune, la fel de mutuale, ale exploatrii sale inadecvate sau chiar frauduloase. n general, o hart raional a regionalizrii trebuie proiectat astfel nct s sporeasc, nu s scad beneficiile potenial substaniale care pot fi obinute din cuprinderea integral n interiorul aceleiai jurisdicii administrative a unor mari resurse naturale precum munii, bazinele hidrografice, zcmintele minerale etc. Politicile de descentralizare din ultimele decenii din rile dezvoltate economic, dar i din ri n curs de dezvoltare, inclusiv postcomuniste, nu au obinut n toate cazurile rezultate benefice. Pe baza acestor experiene, literatura academic actual dedicat acestui domeniu identific deja anumite tipuri de riscuri, pericole28 sau chiar capcane29 ale descentralizrii care, dac sunt cunoscute

86

CRISTIAN-ION POPA

10

Riscuri ale descentralizrii

27 Ibidem, p. 1130. 28 Rmy Prudhomme, On the Dangers of Decentralization, Policy Research Working Paper, 1252, Washington, D.C., The World Bank, 1994, pp. 1-36. 29 Harold Fuhr, The Seven Traps of Decentralization Policy, International Journal of Administrative Science & Organization, May 2011, Volume 18, number 2, pp. 88-93.

11

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

i corect nelese, pot fi evitate n bun msur de un guvern care i propune s iniieze acest tip de reforme. Descentralizarea trebuie conceput ca parte a unei strategii mai cuprinztoare de mbuntire a capacitii administrative a statului prin creterea transparenei i a responsabilitii actelor i deciziilor sale, prin mobilizarea i participarea sporit a cetenilor la procesul politic n ansamblul su. Dup cum relev Joseph E. Stiglitz30, incertitudinea cu privire la consecinele unei reforme genereaz scepticism, fcnd astfel nct msura propus s fie privit ca i cum ar aduce n mod exclusiv beneficii unora n dauna celorlali. Lipsa de transparen decredibilizeaz angajamentele guvernului i mpiedic obinerea consensului cetenilor fa de politicile sale. Exist ns stimulente puternice pentru a pstra i chiar a cultiva secretul n politic. Secretul produce rente substaniale celor aflai n proximitatea centrelor de decizie politic, informaia fiind o marf valoroas, rar. i, potrivit raionamentului economic, oriunde i oricnd exist o marf rar, apare o pia, n care prile vnztorii i cumprtorii ncearc s valorifice i chiar s conserve raritatea creat chiar i n mod artificial. n societatea actual, coninutul acestor informaii valoroase se refer n mod tipic la oportunitile de afaceri cu statul, fie la nivel central, fie la nivel local. Mai precis, ele ofer iniiailor (smart guys?) accesul asimetric, discriminatoriu la fluxurile uriae de fonduri financiare destinate producerii unor bunuri i servicii publice la toate nivelurile guvernrii. Ca proces politic, descentralizarea antreneaz numeroi stakeholders i grupuri de interese din interiorul i din proximitatea administraiei publice, astfel nct este necesar renegocierea controlului lor asupra resurselor (att a veniturilor ct i a cheltuielilor) publice31. Iar incertituninile cu privire la atribuiile diferitelor niveluri ale guvernrii, precum i cu privire la mprirea aferent a resurselor publice pot genera dezbateri politice ndelundate care pot ntrzia procesul de reform n ansamblul su32. Regiunile pot utiliza procesul politic pentru a solicita i obine o proporie tot mai mare din resursele publice fr a asuma n mod necesar i noi atribuii administrative. La rndul lor, ministerele de ramur (Sntatea, Educaia, Transporturile .a.) renun cu dificultate la politicile de coordonare i de investiii centrale n favoarea noilor administratori regionali.33 Sub raport fiscal, descentralizarea poate periclita stabilitatea macroeconomic la nivel naional n trei domenii principale: adoptarea deciziilor de taxare i de cheltuieli; atribuirea i partajarea lor; controlul sustenabilitii mprumuturilor i ndatorrii publice la nivel regional i central34. La nceputul anilor 90 ai secolului trecut, descentralizarea administrativ n Argentina, de exemplu, a atribuit mai multe prghii fiscale guvernelor provin 30 Joseph E. Stiglitz, Interests, Incentives an Institutions, Policy, Spring, 1998. 31 Kent Eaton, Kai Kaiser, Paul Smoke, The Political Economy of Decentralization Reforms: Implications for Aid Effectiveness, Washington, D.C., The World Bank, 2010, p. 69. 32 Roy Bahl, Jorge Martinez-Vazquez, Sequencing Fiscal Decentralization, Washington, D.C.: World Bank, 2006. 33 Kent Eaton, Kai Kaiser, Paul Smoke, op. cit., p. 20. 34 Harold Fuhr, op. cit., p. 89.

87

 35 William Dillinger, Steven B. Webb, Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil, Washington, D.C.: World Bank, 1999. 36 Octaviano Canuto, Lili Liu, Subnational Debt Finance and the Global Financial Crisis, Economic Premise, Washington, D.C.: World Bank, no. 13, May, 2010, pp. 1-7. 37 International Monetary Fund, Fiscal Monitor: Balancing Fiscal Policy Risks, Washington: IMF, 2012, p. 46. 38 James M. Buchanan, The balanced budget amendment: Clarifying the arguments, Public Choice 90, 1997, pp. 117-138. 39 Treaty on Stability, Coordination and Governance in The Economic and Monetary Union, www.european -council.europa.eu/.../treaty-on-stability,-coordination.

ciale. Acestea au ignorat ns eforturile de colectare a taxelor la nivel naional, ceea ce a contribuit n mod semnificativ la suprandatorarea general a rii i la criza economic de la nceputul anilor 200035. n China, n schimb, guvernelor regionale le este interzis prin lege s acumuleze deficite bugetare i s le finaneze prin mprumuturi. Dar statele braziliene au acumulat nc de la sfritul anilor 90 o datorie de peste 100 miliarde US$, depit doar de nivelul mai mare al datoriei federale i al bncii centrale36 etc. ntr-adevr, unul dintre riscurile majore ale descentralizrii este acela al ndatorrii publice excesive n condiiile unor constrngeri bugetare slabe (soft budget constraints) i al ateptrilor politic induse ale autoritilor regionale de a fi ajutate i chiar salvate prin transferuri de la guvernul central n situaiile de incapacitate de plat (default). Conform datelor Fondului Monetar Internaional, n multe ri OECD descentralizarea din ultimele decenii a condus, ntre altele, la o cretere semnificativ a contribuiei nivelurilor subnaionale, regionale ale guvernrii la ndatorarea public naional, precum este cazul unor Regioni n Italia, Communidades Autonomas n Spania ori al Lnd-urilor germane, cele din urm devenind n ultimii ani cele mai mari debitoare publice subnaionale din Europa37. Din perspectiva economiei politice, datoria public excesiv acumulat la toate nivelurile guvernrii semnific ns un transfer masiv de bunstare ntre ceteni, ntre diferite regiuni i chiar ntre generaiile succesive ale aceleiai naiuni, fiind deopotriv injust i ineficient38. Iar remediul este adoptatea n Constituiile actuale a unei Reguli a Bugetului Echilibrat (Balanced Budget Rule), ncercat dar euat n Statele Unite n 1995, de exemplu, dar cu anse de succes n Uniunea European prin intrarea n vigoare a Tratatului fiscal la 1 ianuarie 2013. Textul Tratatului impune statelor semnatare (inclusiv Romniei) s asigure finane publice solide i sustenabile astfel nct deficitele administraiilor lor publice s nu devin excesive, adic s nu depeasc nivelul de 3% din Produsul Intern Brut, la preurile pieei, iar datoria public s nu depeasc nivelul de 60% din PIB, la preurile pieei. n acest scop, Tratatul stipuleaz angajamentul formal al statelor semnatare de a adopta regula bugetului echilibrat ca dispoziie constituional obligatorie i permanent39. Economitii politici actuali admit c administraia public, la toate nivelurile sale, poate i trebuie s cheltuiasc, inclusiv prin mprumuturi, pentru a produce i furniza bunuri i servicii publice valoroase pe care economia privat nu le poate oferi, precum aprarea naional, justiia i infrastructura de baz a societii, dar avertizeaz c,

88

CRISTIAN-ION POPA

12

13

ASPECTE ECONOMICE ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE

cheltuielile administrative foarte mari sau cele dedicate asistenei sociale pot deveni nesustenabile pe termen lung, subminnd creterea economic i prosperitatea naional. n lipsa unor constrngeri legale puternice, politicienii alei la toate nivelurile guvernrii aprob adesea mprumuturi i cheltuieli publice pentru tot felul de nevoi reale i imaginare, pentru c acestea sunt ntotdeauna apreciate de unii, alii sau chiar de toi alegtorii lor. Aceast aprobare uuratic ignor ns raionamentul economic elementar potrivit cruia aceste resurse sunt extrase de la utilizri alternative, sacrificnd bunuri, poate mai valoroase, care nu mai pot fi produse, i nevoi, poate mai elementare, care nu mai pot fi satisfcute, acum i n viitor. Cheltuind fr s taxeze (spending without taxing), acoperind deficitele bugetare prin mprumuturi continue, politicienii produc astfel rezultate societale, generale indezirabile, injuste i ineficiente. Dar aceste rezultate pot fi diferite, mult mbuntite ntr-un cadru legal care s constrng politicienii s colecteze mai nti taxe i, apoi, s le cheltuiasc. Impunerea regulii echilibrului bugetar nu nseamn ns constituionalizarea unei anumite filosofii politice (s spunem: liberal, nu socialist) sau o concepie anumit de politic macroeconomic. Din perspectiva economiei politice, exist o diferen conceptual ireductibil ntre regulile care stabilesc proceduri de luare a deciziilor i regulile care vizeaz rezultatele deciziilor adoptate. De altfel, majoritatea regulilor constituionale existente sunt formale, procedurale, prescriind modurile n care se desfoar activitatea politic dreptul de vot, alegerile periodice, guvernarea majoritii etc. fr a putea anticipa nimic substanial despre rezultatele care ar putea fi obinute n urma aplicrii acestor proceduri. Dac este vzut n aceast perspectiv, regula constituional a echilibrului bugetar este procedural, nu substanial. Aceast regul nu constrnge nici mrimea general a sectorului public (bugetul), nici compoziia activitilor n interiorul acestui sector40 (s.m). Criticii Tratatului fiscal care impune regula echilibrului bugetar acuz adesea reducerea flexibilitii fiscale a admimistraiei publice. i, ntr-adevr, regula constrnge ntr-o anumit msur alegerile fiscale (politicile de taxare i de cheltuieli) ale decidenilor politici, fie ei alei sau numii. Dar predicia cea mai elementar care poate fi formulat pornind de la asumpiile de baz ale economiei politice este aceea c, n absena unor constrngeri legale, chiar constituionale efective politicienii alei democratic manifest o puternic nclinaie de a finana cheltuielile publice mai curnd prin mprumuturi dect prin impozitarea (sporit) a contribuabililor; i mai curnd pentru a finana anumite forme de consum prezent dect investiii publice profitabile pe termen lung, ceea ce creeaz n mod necesar deficite bugetare permanente.41 n sfrit, unii critici din Romnia dar i din Europa ai regulii bugetului echilibrat impus la nceputul acestui an susin c aceasta ar submina modelul social european al statului asistenial. Dar aceast teorie este incorect i chiar speci 40 James M. Buchanan, The balanced budget amendment, p. 126. 41 James M. Buchanan, The Ethics of Debt Default (1987), n The Collected Works of James M. Buchanan, vol. 14, Indianapolis, Ind.: Liberty Fund, 2000, pp. 519-533.

89

oas. Oriunde n lume, inclusiv n Europa, administraiile publice trebuie s-i finaneze cheltuielile cu asistena social, orict de generoase, n primul rnd prin redistribuirea veniturilor contribuabililor actuali n numele principiilor etice nalte ale justiiei i solidaritii ntre membrii aceleiai comuniti umane, iar nu prin mprumuturi publice excesive, mpovrtoare pentru generaiile viitoare.
BIBLIOGRAFIE

90

CRISTIAN-ION POPA

14

Aristotel, Politica, traducere de Alexander Baumgarten, Bucureti, Editura IRI, 2001; Bahl, Roy, Jorge Martinez-Vazquez, Sequencing Fiscal Decentralization, Washington, D.C.: World Bank, 2006; Buchanan, James M., The balanced budget amendment: Clarifying the arguments, Public Choice 90, 1997; Buchanan, James M., The Ethics of Debt Default (1987), n The Collected Works of James M. Buchanan, vol. 14, Indianapolis, Ind.: Liberty Fund, 2000; Canuto, Octaviano, Lili Liu, Subnational Debt Finance and the Global Financial Crisis, Economic Premise, Washington, D.C.: World Bank, no. 13, May, 2010; Dillinger, William, Steven B. Webb, Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil, Washington, D.C.: World Bank, 1999; Due, John F., Government Finance: An Economic Analysis, Homewood (Illinois), Irwin, 1963; Fuhr, Harold, The Seven Traps of Decentralization Policy, International Journal of Administrative Science & Organization, May 2011, Volume 18, Number 2; Hutton, Will, Anthony Giddens (eds.), Global Capitalism, New York, New Press, 2000; International Monetary Fund, Fiscal Monitor: Balancing Fiscal Policy Risks, Washington: IMF, 2012; Kaul, Inge, Pedro Conceio, Katell le Goulven, Ronald U. Mendoza (eds.), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford, Oxford University Press, 2003; Kent Eaton, Kai Kaiser, Paul Smoke, The Political Economy of Decentralization Reforms: Implications for Aid Effectiveness, Washington, D.C., The World Bank, 2010; MEMORANDUM. Adoptarea msurilor necesare pentru demararea procesului de regionalizaredescentralizare n Romnia, http://www.mdrt.ro/userfiles/Regionalizare_memorandum_1902 _13.doc; Musgrave, Richard A., The Voluntary Exchange Theory of Public Economy, Quarterly Journal of Economics, LII, February, 1939; Musgrave, Richard M., The Theory of Public Finance, New York, McGraw-Hill, 1959; Oates, Wallace E., Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972; Oates, Wallace E., An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, Vol. XXXVII, September 1999; Otiman, Pun Ion (coord.), mprirea administrativ-teritorial, dezvoltarea regional n Uniunea European i n Romnia, Bucureti, Editura Academiei Romne, 2013; Prudhomme, Rmy, On the Dangers of Decentralization, Policy Research Working Paper, 1252, Washington, D.C., The World Bank, 1994; Samuelson, Paul A., The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, 36 (4), 1954; Schumpeter, Joseph A., The Crisis of the Tax State (1918), International Economic Papers, no. 4, New York, Macmillan, 1954; Smith, Adam, The Wealth of Nations (1776), New York, Modern Library, 1994; Stiglitz, Joseph E., Interests, Incentives an Institutions, Policy, Spring, 1998; Tiebout, Charles, A Pure Theory of Local Expenditures, The Journal of Political Economy, vol. 64, no. 5., 1956; Treaty on Stability, Coordination and Governance in The Economic and Monetary Union, www.european-council.europa.eu/.../treaty-on-stability,-coordination.