CAP.

3 STRUCTURA ADMINISTRAIEI PUBLICE

Obiectiv fundamental:

s cunoasc modul de organizare i structurare a administraiei publice la nivel central i la nivel local, din perspectiva principiilor constituionale-descentralizarea serviciilor publice i autonomia local.

Obiective operaionale:

Obiective cognitive:
O1 - s argumenteze necesitatea structurrii administraiei publice; O2 - s prezinte structura organelor centrale ale administraiei publice; O3 - s precizeze care sunt principiile care stau la baza organizrii administraiei publice locale; O4 - s defineasc principiile: centralizrii, descentralizrii i autonomiei locale; O5 - s caracterizeze descentralizarea i formele acesteia; O6 - s analizeze raportul descentralizare-federalism; O7 - s evidenieze aplicabilitatea principiilor descentralizrii i autonomiei locale n Romnia. Tehnici i procedee didactice: Metode expozitive:

expunerea; descrierea; explicaia.

Metode conversative:

52

 conversaia; dialogul; problematizarea.

Metode de explorare direct:

observaia; studiul de caz.

3.1. Necesitatea structurrii optime a administraiei publice Din punct de vedere organizatoric, administraia public se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe i instituii a cror funcionare se ntreptrunde i se intercondiioneaz. La rndul su, structura administraiei publice desemneaz pe de o parte componentele instituionale ale sistemului administrativ, iar pe de alt parte, compartimentele funcionale ale fiecrei instituii. Structura nu este identic pentru toate organele administraiei deoarece ea este determinat de sarcinile mari ce revin fiecreia i care sunt diferite, dup specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau tiinifice). Instituiile administraiei care nfptuiesc sarcini generale, pot avea o structur asemntoare, o structur tip; acelea care ndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmeaz s aib o structur deosebit pentru fiecare specialitate n parte, o structur individual, proprie. Prin urmare, structura definete ordinea i poziia elementelor care compun un organ al administraiei. Pentru a-i nfptui sarcinile, organele administraiei se divid n mai multe pri componente. Distincia i relaia dintre aceste subdiviziuni caracterizeaz, de asemenea, structura administraiei. Spre deosebire de structura fizic, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologic, a organismelor vii, structura administraiei este stabilit prin acte normative. Prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, se urmrete s se determine structura optimal a organelor administraiei statului. n acest sens, se studiaz modul de repartizare a atribuiilor ntre organele administraiei i a sarcinilor ntre compartimentele i ntre funcionarii din cadrul unui organ al administraiei. Totodat, se au n vedere i mijloacele de a se obine raionalizarea i simplificarea structurilor instituiilor publice.

53

n principiu, studierea structurii administraiei publice se dovedete a fi de mare interes pentru asigurarea funcionrii eficiente a sistemului administrativ, permind: crearea unor organe ale administraiei strict necesare realizrii sarcinilor i implicit evitarea nfiinrii unor instituii inutile; prevenirea existenei structurilor paralele cu atribuiuni supra-puse; determinarea treptelor de organizare ale administraiei centrale i locale i delimitarea activitilor, pentru suprimarea acelor instituii publice a cror existen nu se justific; reducerea cheltuielilor pentru administraie, inclusiv a celor de funcionare a instituiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat; mbuntirea structurii compartimentelor din administraie, pentru ca instituiile sale s poat ndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile ncredinate; prin optimizarea structurii sale, administraia se apropie de locuitorii circumscripiilor din teritoriu, n scopul cunoaterii i satisfacerii exigenelor acestora. Un organ sau o instituie public este alctuit din colectivul de funcionari care au atribuii ce formeaz competena acestora i din mijloace materiale i financiare. n mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secii, oficii, direcii etc. alctuiesc structura intern a unei instituii publice sau aparatul acelei instituii sau organizarea intern a acesteia. Prin organizarea intern a unui organ al administraiei sunt stabilite, att structura intern, ct i sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuiilor prevzute de lege. Repartizarea sarcinilor determin structurarea instituiei respective sub aspectul funcionalitii ei. De aceea, structura intern mai poate fi denumit i structur funcional. Concret, structura funcional are n vedere modul cum sunt distribuite sarcinile administraiei i cror organe le sunt ncredinate. Noiunea de structur funcional se regsete la toate organele administraiei statului, fie centrale, fie locale. n ara noastr, putem distinge o structur funcional, pornind de la faptul c toate organele administraiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraiei centrale care au caracter funcional i sunt subordonate Guvernului. n acelai timp, organele locale funcionale sunt subordonate consiliilor judeene sau locale. Legat de

54

organizarea intern a tuturor organelor administraiei, exist subdiviziuni cu caracter funcional, de exemplu, la ministere, unde se gsesc direcii funcionale. Structura organelor administraiei evideniaz att aspecte cantitative, ct i calitative. Aspectul cantitativ se reflect n numrul organelor sau al instituiilor publice specializate, n care se subdivide administraia statului. Aceast cifr corespunde numrului de diviziuni efectuate n cadrul sarcinii totale a administraiei statului. Aspectul calitativ se traduce n determinarea competenei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecreia dintre instituiile administraiei. Organizarea administraiei poate fi efectuat n raport de teritoriul statal. n toate statele, cadrul spaial este delimitat juridic n circumscripii administrativ-teritoriale. n ara noastr, teritoriul statului este indivizibil i unitar, dar circumscripiile administrativteritoriale sunt organizate n scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivitilor. n realitate, nu teritoriul ca dimensiune n sine determin structura administraiei, ci volumul de sarcini care urmeaz a fi nfptuit n folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridic, ci numai cu circumscripiile administrativ-teritoriale, colectivitile umane sau cu diferitele instituii publice care au personalitate juridic. Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structur care reprezint soluia unei probleme aprute ntr-o anumit etap social. Dar diferitele probleme nu pot avea o singur soluie, mai ales n cadrul administraiei publice locale, care prezint particulariti fa de administraia central. Este ns important ca structura administraiei s aib un caracter dinamic, s se adapteze n mod continuu, la transformrile rapide ale societii. Dac unele instituii publice nu in pasul cu evoluia societii i sunt retrograde n planul mentalitii, este necesar reorganizarea acestora cau chiar desfiinarea lor.

55

3.2. Structura organelor centrale ale administraiei publice Problemele referitoare la organizarea administraiei publice centrale nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituional, ci doar sub aspectul structurrii acesteia, care se nscrie n sfera tiinei administraiei. Organul administraiei publice centrale este Guvernul. Ca ef al Guvernului, primul-ministru conduce i orienteaz activitatea membrilor acestuia, el asigurnd coordonarea interministerial. Aceast coordonare funcional este clasic, deoarece este consecina exercitrii atribuiilor de conducere i de control, dnd coninutul noiunii de administraie. Prin atribuia de coordonare, primul-ministru realizeaz n ansamblu, unitatea de aciune a tuturor ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. n practic, prin coordonarea funcional efectuat de primul-ministru, se poate ajunge la mbuntirea activitii i structurii Guvernului. Coordonarea funcional se realizeaz n dou moduri, dup cum este vorba de o coordonare material sau de una intelectual. Coordonarea material se realizeaz, n domeniile i ramurile activitii de specialitate de care rspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectual este asigurat sub autoritatea primului-ministru n edinele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai realizeaz ori de cte ori este necesar, prin reunirea reprezentanilor organelor centrale de specialitate ale administraiei. Pentru a se realiza o coordonare eficient, este necesar ca primul-ministru s fie o personalitate care s se impun prin calitile sale intelectuale i morale. Structura ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului se supune legii specializrii. De altfel, specializarea constituie raiunea existenei acestora. mbuntirea structurii ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei implic raionalizarea i simplificarea sa; un numr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonrii nsi. Problemele complexe privind o mai raional i eficient ndeplinire a sarcinilor administraiei determin crearea ministerelor i a altor organe centrale specializate,

56

prevzute cu o structur care nu prejudiciaz unitatea administraiei statului. Astfel, administraia statului alctuiete un sistem unitar, avnd un singur organ central: Guvernul. n fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece nfptuiesc activitatea statului ntr-un domeniu sau ramur, iar repartizarea sarcinilor ntre ministere se poate face pe o structur vertical sau orizontal. ntr-un sistem structurat vertical, fiecare minister este competent s soluioneze toate problemele privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraiei statului (nvmnt, sntate, comer exterior etc.). Acest gen de structur este cel mai rspndit. El permite o specializare tehnic, indispensabil epocii moderne, dar prezint dificulti privind coordonarea. n cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent s rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale faciliteaz coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deinut de structura vertical. Eficiena organizrii administraiei n subdiviziuni este, de asemenea, o problem care se studiaz de tiina administraiei publice. Se procedeaz la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraiei, prin gruparea raional a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determin crearea subunitilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeai factori determin crearea unui nou minister sau organ central al administraiei. ntruct fiecrui minister i revine ndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil s se efectueze o alt regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de natur diferit, dar a cror soluionare a fost de resortul unui singur minister. Sau, s-ar putea concentra, n competena aceluiai minister, rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau ncredinate mai multor ministere. n epoca actual, apar sarcini noi i este normal i necesar, atunci cnd ele sunt suficient de numeroase, s se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul multiplicrii i diversificrii structurii ministerelor constituie o caracteristic a dezvoltrii sociale.

57

Creterea numrului organelor centrale se justific, adesea, prin continua amplificare a cerinelor sociale, generate de mrirea numrului populaiei i sporirea exigenelor acestora n planul prestaiilor administrative. Dac s-ar reduce nejustificat numrul ministerelor, problema coordonrii nu ar disprea, ci ar deveni mult mai greu de realizat. Numrul ministerelor i al celorlalte organe centrale ale administraiei urmeaz s fie ntr-o deplin concordan cu volumul i diversitatea sarcinilor de ndeplinit. n acest fel, se poate menine un echilibru permanent ntre cerinele societii i satisfacerea lor de ctre administraia statului. Reducerea numrului unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este pgubitoare pentru societate. n tiina administraiei, este necesar i studierea dezavantajelor unui numr nejustificat de mare al ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei, care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. ntr-o asemenea situaie, devine dificil activitatea de coordonare a administraiei. n concluzie, att nfiinarea, ct i desfiinarea ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului, urmeaz s se ntemeieze pe criterii de raionalitate i eficien a activitii acestora.

3.3. Structura organelor locale ale administraiei publice 3.3.1. Principii de organizare a administraiei publice teritoriale Structura organelor locale ale administraiei servete, att interesele locale ale societii, ct i pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluii pentru organizarea activitii i dimensionarea structurii din circumscripiile administrativteritoriale. Organizarea administrativ a teritoriului are ca obiect, studierea i determinarea, n cadrul geografic al statului, a unei repartizri raionale i eficiente a activitilor umane, n raport cu resursele naturale i necesitile colectivitilor locale. Delimitarea teritoriului n circumscripii administrative trebuie s ia n considerare interesele tradiionale, politico-administrative, economice i social-culturale ale populaiei. n acest

58

mod, se poate realiza ntr-o manier unitar, administraia public. Doctrina administrativ din ultimii ani stabilete trei principii1 privind organizarea administraiei publice teritoriale i anume: principiul centralizrii; principiul desconcentrrii; principiul descentralizrii.

Prin aceste principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: unitatea i diversitatea. Tendina de unitate are caracter naional i este determinat de necesitatea de a tri n colectiv. Tendina de diversitate (descentralizatoare) corespunde diversitii grupurilor sociale i este determinat de consideraii de ordin geografic i istoric. Ea necesit adoptarea de msuri particulare pentru fiecare grup social. Centralizarea este principiul fundamental al organizrii administraiei publice locale i presupune exclusiv, dependena organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopt decizii aplicabile n teritoriu, iar autoritile locale au doar competena executrii acestora. Vreme ndelungat, acest sistem s-a bazat, n teritoriu, nu pe existena unor organe, n sensul de colective de funcionari bine organizai, ci pe existena unor simpli ageni ai centrului. Acest sistem a fost specific organizrii statale i administrative din Antichitate i Evul Mediu; n epoca modern i contemporan, regimurile politice totalitare admiteau autoritilor locale, o putere de decizie doar n cazuri excepionale (calamiti naturale ca incendii, inundaii sau cutremure). Principiul de(s)concentrrii este, n realitate, o form a centralizrii i const n recunoaterea pentru agenii statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, a unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea exist n orice moment, deoarece pe de o parte, agenii sunt subordonai ierarhic puterii centrale, iar pe de alt parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului.

1 Iorgovan, A. op. cit.; p.212

59

ntr-o manier general, se poate afirma c desconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ, fiind o centralizare atenuat sau o slab descentralizare. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale, dei numii de centru, au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze n acest scop, efului ierarhic de la centru, dar ei sunt supui controlului acestuia i obligai s se conformeze actelor superiorului lor2. n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant a sistemului ierarhic central. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Autoritatea central poate s dea autoritii locale ordine i instruciuni cu privire la deciziile pe care urmeaz s le ia, avnd i dreptul de control asupra modului de execuie a acestora. Aadar, desconcentrarea const n apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. A desconcentra nseamn a repartiza mai bine aciunile ndeplinite de ctre administraia statului ntre nivelul naional de concepere a acestor aciuni i nivelul teritorial de execuie a acelorai aciuni. La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direciile judeene ct i serviciile judeene nu sunt persoane juridice ; ele reprezint numai administraii desconcentrate ale statului. Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative desconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de desconcentrare administrativ. Bineneles, structurile teritoriale desconcentrate pstreaz rolul de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele centrului. Desconcentrarea poate fi vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale administraiei ministeriale sau pe orizontal, cnd se amplific competenele conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie administrativ, ca de exemplu situaia prefectului3. Recurgnd la o formul celebr a lui Odilon Barrot i Proudhon, desconcentrarea orizontal este acelai ciocan care bate,
2 Grdinaru, N. Administraia public n Romnia i integrarea european; Editura Fundaiei Universitatea Pentru Toi; Slatina; 2001; p.139. 3 Popescu, C.L. Autonomia local i integrarea european; Editura All Beck; Bucureti; 1999; p.147.

60

doar c i s-a scurtat mnerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate . Oricum esenial pentru desconcentrarea administrativ este meninerea puterii ierarhice. n principiu, desconcentrarea privete administraia statului. Ea poate ns s funcioneze i n cazul colectivitilor teritoriale locale autonome, care i pot mpri teritoriul n circumscripii administrative unde s organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficient administrare. Cert este c cei doi termeni nu trebuie niciodat confundai, descentralizarea presupunnd o mprire a puterii ntre stat i colectivitile locale, n timp ce prin desconcentrare statul nu-i mparte puterea sa, ci el se apropie de ceteni, instalnd la faa locului servicii specializate dotate cu o anumit autonomie. Principiul descentralizrii presupune ns existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind direct n gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii. 3.3.2. Conceptul de descentralizare a administraiei publice i formele sale n spaiul european actual, problematica descentralizrii administrative i autonomia local au devenit una din preocuprile majore ale societii. Interesul sporit acordat acestora se leag strns, att de meninerea pcii sociale i a stabilitii politice n prezent, ct i de perspectiva unei organizri a continentului nostru ntr-un posibil cadru instituional unic, al Statelor Unite ale Europei n viitor. Importana acestui fenomen apare, cu att mai mare, dac avem n vedere asocierea care se face tot mai mult, ntre descentralizarea administrativ i creterea autonomiei locale n rezolvarea unor probleme ale minoritilor etnice, culturale sau lingvistice. Descentralizarea ca fenomen social semnific un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El genereaz o multitudine de efecte care, n sintez, presupun:4 1. regruparea relaiilor de putere n mediul local, care devine centrul de greutate al procesului administrativ;
4 Chevalier, J. op. cit.; p.372

61

2. localizarea i intersectarea acestor relaii determin apariia unui sistem administrativ specific pe care se sprijin puterea local; 3. agenii locali nu mai sunt simpli executani ai directivelor primite de la administraia central, ci ei dobndesc capacitate strategic de aciune; 4. politica de descentralizare genereaz transferul de competen, determin ntrirea activitii i dezvoltarea solidaritii locale, crend un nou cadru, n jurul cruia diverii actori locali vor fi incitai s se mobilizeze. Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicnvedereaz drept coordonat major a acesteia determinarea sensului i a evoluiei guvernrii locale. n concepia de tip francez, exigenele unitii naionale conduc la o interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, considerat, n final, un mijloc de lupt contra puterii centrale. n concepia englez, ns, descentralizarea este neleas nrt-un sens larg, acela de auto-administrare (self government). Libertatea unitii administrative locale de a decide i aciona pe baza propriei iniiative i responsabiliti, constituie caracteristica esenial a guvernrii locale. Procesul descentralizrii administrative nu nseamn numai substituirea unui decident central situat la nivel naional cu unul local; el modific profund cadrul de referin i condiiile n care sunt alese obiectivele stabilite opiunile i fundamentate deciziile. Decizia administrativ devine, n acest cadru, din momentul lurii ei, produsul interaciunii complexe cu mediul local. Inserat ntr-o anumit ierarhie, agentul local se manifest totodat, ca o component a unui mediu politic i administrativ, cu care ntreine relaii reciproce i reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine local, pe care Administraia central se dovedete a fi, uneori, incapabil s le perceap i s le ia n considerare. Localizarea vieii publice, n sensul afirmrii descentralizrii administrative i dezvoltrii autonomiei locale, permite o mai larg participare i implicare politic din partea cetenilor. n acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaie politic, deoarece cetenii sunt implicai mai mult i iniiai n gestiunea propriei localiti, ceea ce favorizeaz nelegerea mai bun a problemelor politice i administrative care se pun la nivel naional. Se asigur astfel, premisa pentru formarea

62

identitii locale care creaz apartenena la un sistem comun de valori i de interese reprezen-tate i aprate n organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic asupra dezvoltrii economice i sociale. Descentralizarea administraiei publice apare, totodat, ca un corolar al democraiei. Ea nseamn pentru organizarea administrativ, ceea ce democraia reprezentativ reprezint pentru organizarea constituional. Toate aceste trsturi sunt, conform afirmaiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raionalizare n administraie public, un indiciu al modernizrii. n acelai timp, se impune a observa faptul c organizarea local nu exist n sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea n circumscripii, pentru a asigura controlul spaiului geografic i social. n acest sens, J.A.Mazres afirma c statul este organizatorul i garantul principiului descentralizrii.5 Acest model de organizare administrativ-statal poate contribui la creterea eficienei ntregului sistem, deoarece administraia public central i poate concentra atenia asupra problemelor prioritare de interes naional, lsnd n seama colectivitilor locale alte competene de gestiune. Pe de alt parte, ns, procesul descentralizrii administraiei publice are anumite limite i provoac neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate i evitate. Prin proporii, frecven i impact pot fi remarcate, n acest sens, urmtoarele aspecte deficitare : abuzurile n materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularitilor, care pot merge pn la a pune n pericol unitatea naional; soluiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera n decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale cror interese contravin celor naionale; deficiene n derularea procesului decizional, datorate i funcio-narilor publici locali care, de regul, nu au competena i experiena celor din administraia public central; dispersia mai mare a resurselor publice ntre colectivitile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidaritii tradiionale,

5 Dup J. Chevalier, op. cit.; p.376

63

crend premisele unei competiii politice i ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice i, uneori, o eficien mai redus. Atuurile, ca i deficienele descentralizrii administraiei publice se manifest difereniat, n funcie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscut sub numele de descentralizare teritorial, fa de cea numit descentralizare tehnic. Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativ, fraciune geografic, ce reprezint o poriune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivitii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile (problemele) naionale. n acelai timp, se constat c din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetenilor n jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternic ntr-o mic localitate rural i adesea superficial ntr-o mare aglomerare urban. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese, care au i competen n gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectiv. Spre deosebire, descentralizarea tehnic se bazeaz pe existena unor persoane morale de drept public, care presteaz anumite servicii publice, detaate din masa serviciilor prestate de autoritile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiional, stabilimente publice locale. Doctrina actual6 reine ideea c descentralizarea teritorial este o repartizare de afaceri administrative generat de diversitatea social i politic a rilor asupra ansamblului teritoriului; n timp ce, descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferitele ramuri ale administraiei publice. Prima rspunde, astfel, unor aspiraii mai mult politice, pe cnd a doua unor preocupri de eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune s fie mai puin pronunat n cazul descentralizrii tehnice, dect n cel al descentralizrii teritoriale.

6 Debbasch, Ch. op. cit.; p.198

64

3.3.3. Descentralizare i federalism Autorii contemporani7 n tiina administraiei sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ, spre deosebire de federalism, care este o problem de natur politic. Federalismul reprezint o tehnic de organizare a puterii politice care afecteaz nsi structura statului, realiznd o dezmembrare a acestei puteri n domeniile determinante (legislativ, executiv, judectoresc). Un stat membru al unei federaii statale are competen proprie, acordat prin Constituie. El este ns, prezentat adesea, ca forma cea mai extins a descentralizrii. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, s se fac o delimitare justificat ntre ri ca Germania i Elveia (ca federaii) i Marea Britanie sau Frana (ca state unitare , mai mult sau mai puin descentralizate). Diferena dintre descentralizare i federalism este justificat pe plan juridic. n practic, este mult mai dificil de fcut distincie ntre un stat aparinnd unei federaii i o colectivitate descentralizat. O colectivitate descentralizat nu dobndete competene, dect n materie administrativ, n limita stabilit prin lege. Or, n condiiile descentralizrii, orict de larg este autonomia local (a autoritilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autoriti i desfoar activitatea n cadrul unui stat unitar i nu n afara acestuia. Sunt de avut n vedere dou lucruri distincte: caracterul autonom fa de autoritatea central a autoritilor publice prin care se realizeaz descentralizarea administrativ i limita statal impus activitii acesteia. Dac nu s-ar admite aceast limit, fixat prin Constituie, autoritile locale autonome, nu numai c s-ar transforma n autoriti politice (ca n cazul federaiei), dar ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naional i internaional. n principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activitile prin care se concretizeaz ndeplinirea funciilor tradiionale i moderne ale statului. Se poate admite c, exceptnd funcia extern a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,
7 Pondaven, C. conomie des Administrations Publiques; dition Cujas; Paris; 1995; p.72

65

ordinea public, educaia, serviciile de sntate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident c, n acelai cadru al descentralizrii se presupun ca procese, att redistribuirea venitului naional, ct i producia public de bunuri i servicii. Aceasta din urm este descentralizat, nu att prin transferul drepturilor de proprietate i a puterilor decizionale de la guvernul central ctre guvernele locale, ct mai ales prin transferul n sectorul privat. Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui control din partea autoritilor centrale ale statului. Numit tradiional control de tutel, el poate fi exercitat, att de funcionari sau autoriti ale adminis-traiei de stat, cum este cazul n Frana i Italia, ct i de judectori, cum se ntmpl n Marea Britanie. Totodat, este semnificativ constatarea c structura constituional a unei ri a influenat, considerabil, rapiditatea i eficiena procesului de descentralizare. Ca regul general, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut ntotdeauna un echi-libru al puterilor decizionale. Landurile germane, cantoanele elveiene sau statele nord-americane au dobndit, nc de la constituire, nsemnate puteri politice i adminis-trative, autoritatea lor derivnd din constituie i nu de la guvernul federal. Pe de alt parte, nivelele administrative intermediare nu dein atribuii de control asupra comunitilor locale, ci reprezint, mai ales, noduri n reea, transmitori ai deciziilor statale ctre administraiile locale, care au atribuii foarte largi. n statele cu organizare piramidal, atribuiile nivelelor intermediare i locale ale administraiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie c prevaleaz principiul competenei generale, ca n modelul continental (Frana), fie c prevaleaz principiul furnizrii de servicii publice (Marea Britanie), administraiile locale sunt n totalitate subordonate nivelului intermediar. n pofida faptului c administraiile locale i intermediare au competene foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, n unele ri europene, s cenzureze aceste competene. O situaie aparent paradoxal se ntlnete n rile nordice (mai cu seam n Suedia, Norvegia i Danemarca), unde descentralizarea este o practic tradiional i constituional, dar guvernul central exercit un control apreciat ca excesiv, prin

66

reglementrile privind standardele i preurile serviciilor publice. Este de admis c o expresie a descentralizrii pot fi considerate msurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs n unele ri prin crearea, n perioada postbelic, a nivelului administrativ regional. Astfel, n Italia, Spania i Belgia, administraiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanii constituionale i dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activiti. Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importan economic i politic. ns ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativ a eficienei alocrii resurselor i a calitii funciei administrative, dac nu este dublat de o descentralizare cantitativ, inclusiv de raionalizarea sectorului economic de stat.

3.3.4. Descentralizare. Autonomie local. Subsidiaritate Autonomia local reprezint forma modern de exprimare a principiului

descentralizrii administrative i nseamn dreptul la autoadministrare. Ea este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor i autoritilor locale, n raport cu administraia de stat. Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc dou accepiuni:8 colectiviti locale de baz (comune, districte i departamente); colectiviti regionale (regiuni). Romnia a ratificat Carta European a Autonomiei Locale n anul 1997, prin Legea nr. 199/19979. Conform Art. 2 al acesteia, ara noastr declar c prin noiunea de autoritate regional, se nelege, potrivit legislaiei sale n vigoare, autoritatea judeean a administraiei publice locale.

8 Matei, C.; Matei, A. Acquis comunitar i administraie public; editura Economic; Bucureti; 2000; p. 139 9 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, n Monitorul Oficial al Romniei, parte I, nr. 331/26.11.1997

67

Problematica autonomiei locale este valabil att n statele unitare ct i n statele membre ale unei federaii. n ambele cazuri, autonomia local relev gradul de independen a colectivitilor locale n raport cu autoritile publice centrale sau cu statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia local nu poate fi confundat cu organizarea raportului dintre statul federal i statele federate. n statele federale este exclus orice putere (intervenie) a autoritilor federale asupra colectivitilor locale din statele federate. Controlul se manifest numai la nivelul statului federal, fiind exclus imixtiunea sa n problemele colectivitilor locale care dispun de autoriti proprii. Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, n timp ce statul federat dispune de putere constituant, avnd posibilitatea s-i elaboreze propria Constituie. n cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilit prin lege i nici nu poate crea alte autoriti administrative, pe lng cele prevzute de lege. Pe lng principiul autonomiei locale, Carta Europnean a autonomiei locale a instituit i principiul subsidiaritii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu presupune ca centrul de greutate n luarea deciziilor de interes public s coboare ct mai mult nspre nivelul de baz; adic s nu mai constituie obiect al monopolului administraiei de stat. De aceea, regula n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie s o constituie autoritile locale autonome la nivelul de baz (comun i ora); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia. Excepiile trebuie s fie reprezentate de autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum i autoritile administraiei de stat. Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public nu nseamn, ntr-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare a autoritii, ntruct autonomia local este prevzut de Constituie i de Legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de acestea.

68

3.3.5. Descentralizarea administraiei publice i autonomia local n Romnia

Ideea de autonomie local este prezent n ara noastr pentru prima dat, n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae. Dreptul de a fi alei n sfat l aveau cei care domiciliau n oraul respectiv i dispuneau de proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8 000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca stribuii principale, administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziii precise care se refereau la: votarea bugetului; ncheierea de contracte; pavarea i iluminatul oraelor; politica urbanistic de nfrumuseare a oraului. Satele au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind conduse de anumite comisii cu funcii anuale; locuitorii satelor puteau s-i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldova), ns cu tirea stpnului judeului i al moiei. Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia se instituie prin legile lui Cuza. n concepia acelor acte normative, judeul i comuna erau circumscripii teritorial-administrative investite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere public. Organizrile administrative ulterioare pe baza Constituiilor i a legilor ordinare ce au fost adoptate pn la instaurarea republicii, au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare, autonomie i centralizare. Dup 1948, organele locale ale puterii de stat au nceput s fie abordate sub denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. n baza acestor reglementri, organele locale se subordonau orizontal fa de comitetul executiv i vertical fa de seciunea imediat superioar, n condiiile unei centralizri excesive n plan administrativ. n anul 1957 se nfiineaz sfaturile populare, iar n 1965 birourile executive.

69

n prezent, n ara noastr, structura teritoriului este reprezentat de judee. Ca circumscripie administrativ-teritorial intermediar ntre autoritile centrale i autoritile locale din municipii, orae, comune i sate, judeul are sarcina principal de a ndruma, coordona i controla activitatea administraiei. Prin coordonare se obin raionalizarea i simplificarea activitii autoritilor locale, evitarea paralelismelor i nclcrii de atribuii ntre organele administraiei. Rolul coordonator al judeului privind activitatea autoritilor locale din cadrul su, constituie unul din temeiurile care-i justific existena. Totodat, este de dorit ca judeul s nfptuiasc un control al ntregii activiti administrative ce se realizeaz n limitele sale. n practic, studiile ntreprinse n fiecare circumscripie administrativ-teritorial din jude, precum i evaluarea informaiilor culese, ajung la un mare numr de elemente care urmeaz a fi sintetizate nainte de luarea unei decizii. Se recomand ca aceast sintez s se fac la nivel judeean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea i de a examina eventualele simplificri posibile. Funcia de coordonare efectuat de jude constituie trstura sa caracteristic i trebuie s aib caracter permanent. Ea se fundamenteaz pe o clasificare raional i complet a documentelor administrative. O circulaie defectuoas a documentelor administrative determin o coordonare nesatisfctoare. Totodat, documentarea administrativ trebuie s fie centralizat pe jude, pentru a se realiza n condiii de eficien i funciile de prevedere i organizare. La nivelul judeului se pot asigura colaborarea i cooperarea circumscripiilor administrativ-teritoriale din cadrul s, n scopul nfptuirii unor sarcini de interes comun sau de o mai mare amploare. Totodat, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice i a unui sistem de relaii pe vertical i pe orizontal, astfel nct administraia judeean s funcioneze mai raional, soluionndu-se eficient i operativ, problemele ce se ridic n cadrul judeului. n plan local, actul administraiei publice se realizeaz, att n mediul urban, ct i n cel rural. Prin Constituia din 2003 s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea organelor locale care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru.

70

Constituia cuprinde dou principii ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale i anume autonomia local i descentralizarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale st la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti sau judee, pe de o parte i autoritile statale guvernamentale sau departamentale, pe de alt parte. Principiul descentralizrii serviciilor publice prevede nfiinarea unor servicii publice n comune sau orae i desfiinarea lor la nivel judeean sau central; de asemenea, apare i posibilitatea desconcentrrii serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitrii doar a unei tutele administrative din partea centrului i configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, n funcie de situaiile existente. Autonomia local n comune i orae se realizeaz prin dou autoriti: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese n condiiile legii. Autoritile comunale i oreneti nu se afl ntr-un raport de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau central. Aceasta nu exclude, ns, exercitarea de ctre consiliul judeean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de ctre prefect, a dreptului su de control al legalitii sau de ctre Guvern a sarcinii sale de conduc-tor al administraiei publice. Fa de dispoziiile Constituiei, se poate contura urmtoarea structur administrativ extern, prezentat n Figura nr.3.

71

I. Administraia public central de specialitate: a) organele supreme ale administraiei publice: Preedintele Romniei i Guvernul; b) organele centrale de specialitate: - ministere i alte organe subordonate Guvernului; - autoriti autonome. c) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societi comerciale). Structura administraiei publice n Romnia II. Administraia de stat din teritoriu: a) Prefectul; b) Comisia administrativ: c) Serviciile ministerelor i ale celorlalte organe III. Administraia public local: 1. Autoriti comunale i oreneti a) Consiliul local b) Primarul 2. Consiliul judeean autoritate de coordonare a consiliilor comunale i oreneti

Figura nr. 3 Structura administraiei publice a Romniei

72

Termeni cheie: structur administrativ, administraie central, administraie local, descentralizare, desconcentrare, federalism, autonomie local Teste de autoevaluare: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Cum este structurat administraia public din punct de vedere al organizrii acesteia la nivel central? n ce const principiul desconcentrrii i principiul centralizrii? Care sunt principiile constituionale care stau la baza organizrii administraiei publice n Romnia? Prezentai raportul descentralizare-federalism. Autonomia local i impactul ei asupra organizrii i funcionrii administraiei publice romneti. Descriei schematic structura administraiei publice a Romniei.

73