A&D Estado

BAHIA ANLISE & DADOS
SALVADOR v.23 n.4 OUT./DEZ. 2013 ISSN 0103 8117
QUE ESTADO? PARA QUAL MODELO DE DESENVOLVIMENTO?

N O S L
BAHIA ANLISE & DADOS
ISSN 0103 8117
Bahia anl. dados
Salvador
v. 23
n. 4
p. 683-862
out./dez. 2013
Foto: Ivan Baldivieso/Agecom
Governo do Estado da Bahia Jaques Wagner Secretaria do Planejamento (Seplan) Jos Sergio Gabrielli Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) Jos Geraldo dos Reis Santos Diretoria de Estudos (Direst) Edgard Porto Ramos
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Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- ) Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia, 2013. v.23 n.4 Trimestral ISSN 0103 8117 CDU 338 (813.8)
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SUMRIO
Apresentao AspecTOs TericOs dO desenVOlViMenTO O novo desenvolvimentismo: uma crtica metodolgica luz da complexidade Elizabeth Oliveira rica Imbiruss Luiz Filgueiras Fnix desenvolvimentista ou patrimonialismo camalenico? Aportes conceituais para um Estado novo-desenvolvimentista e neorrepublicano Fagner Dantas Padro de desenvolvimento e processos de desindustrializao no Brasil e na Argentina Aline Virglio Priscila Martins Manoel Gontijo abOrdagens seTOriaiS Polticas pblicas e urbanizao turstica: o Prodetur-NE e as experincias em balnerios litorneos do Nordeste Brasileiro Paulo Roberto Baqueiro Brando Estado e desenvolvimento no Brasil: notas a partir do setor eltrico brasileiro Deborah Werner A territorialidade do grande capital nacional: um olhar a partir do BNDES Carla Hirt QUesTes sOciais e esTUdOS de casO O Estado brasileiro e a estratgia da poltica de ao afirmativa Ludmila Gonalves da Matta Uma avaliao do programa bolsa famlia sob a tica dos beneficirios do municpio de Jequi, na Bahia Mrcia Dantas de Melo Raquel Monteiro de Lemos Carlos Eduardo Ribeiro Santos Gepherson Macdo Espnola A interveno dos governos estaduais para o desenvolvimento: uma leitura considerando a Bahia como referncia Jos Murilo Philigret Baptista 687 689 691
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Foto: Manu Dias/Agecom
APRESENTAO
esde os anos 1970, assiste-se a uma importante ruptura com os padres de acumulao e regulao vigentes no capitalismo. Ao lado do colapso no padro dlar-ouro, da reestruturao produtiva e de mudanas nas relaes internacionais, desfaz-se o grande consenso que havia em torno do Estado intervencionista como o organizador e racionalizador das esferas produtivas e sociais e, por conseguinte, tambm como o grande promotor do desenvolvimento. Sob impulso de uma doutrina infensa ao intervencionismo estatal o cognominado neoliberalismo e sob os auspcios de uma financeirizao dominante em escala global, o desenvolvimento, mesmo em seu sentido estritamente econmico, assim como as funes estatais por ele requeridas, sofre significativas alteraes, tanto nas reas centrais quanto na periferia do capitalismo. Encampado por diversos governos nacionais e subnacionais durante largo perodo, o neoliberalismo, contudo, enfrenta desgastes e alguns reveses eleitorais, particularmente na Amrica Latina. No Brasil, desde 2003, tem incio um novo processo de crescimento, ainda que com sobressaltos. Em apoio a tal diretriz, incrementam-se polticas sociais j existentes e elaboram-se outras, com destaque para a elevao real do salrio mnimo, inclusive como estmulo ao fortalecimento do mercado interno. Os artigos que compem este nmero da revista Bahia Anlise & Dados buscam oferecer respostas s seguintes indagaes: Que Estado? Para qual modelo de desenvolvimento? Para tanto, os autores analisam diversos aspectos: os sentidos atuais do prprio desenvolvimento, discusso que no Brasil ganha flego com o chamado novo desenvolvimentismo; o Estado e seus papis nos processos desenvolvimentistas, tanto de um ponto de vista global como setorial; a questo social e as polticas pblicas pensadas e postas em ao para seu enfrentamento; as possibilidades de viabilizao de estratgias desenvolvimentistas por parte de governos subnacionais brasileiros etc. Com a presente publicao, a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia entende poder contribuir para a discusso de um tema de grande relevncia na atualidade. Na oportunidade, presta seus sinceros agradecimentos valiosa colaborao dos autores, sem o que no seria possvel esta edio.
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Aspectos tericos do desenvolvimento
BaHia anLise & Dados
O novo desenvolvimentismo: uma crtica metodolgica luz da complexidade

Elizabeth Oliveira* rica Imbiruss** Luiz Filgueiras***
Graduada em Cincias Econmicas e mestranda em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professora da Universidade Catlica do Salvador (UCSal). elizabethmoura@hotmail.com ** Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS) e mestranda em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). ericaimbirussu@yahoo.com.br *** Ps-doutor pela Universidade Paris 13 e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Professor-associado da Faculdade de Economia da Universidade Federal da Bahia (UFBA). luizmfil@gmail.com *
Resumo Este trabalho tem por objetivo fazer uma leitura crtica do autodenominado novo desenvolvimentismo luz do conceito de sistemas complexos. Tendo em vista a importncia desta corrente no debate acadmico em torno da natureza do desenvolvimento brasileiro contemporneo e das estratgias de crescimento econmico, faz-se uma anlise da concepo endogenista e do nacionalismo metodolgico sobre os quais ela se apoia. Pretende-se evidenciar uma importante contradio: a apologia estratgia nacional de desenvolvimento, ancorada no regime de crescimento export led para os pases de renda mdia, apesar de aparentemente convergir com a abordagem da complexidade, na realidade, se sustenta num reducionismo que trata as economias nacionais como capitalismos autnomos. O comrcio exterior e as transaes financeiras so tratados como variveis externas manipulveis, e se ignora que as relaes internacionais so, em grande medida, constituintes do sistema econmico interno e configuram o carter dependente da economia brasileira. Tal concepo coloca em xeque a prpria factibilidade do projeto nacional do novo desenvolvimentismo. Palavras-chave: Novo desenvolvimentismo. Sistemas complexos. Endogenismo. Nacionalismo metodolgico. Abstract This article aims to make a critical review of the self-styled New-Developmentalism in the light of the concept of complex systems. Given its importance in the current academic debate about the nature of contemporary Brazilian development and the strategies for economic growth, it is an analysis of the endogenous conception and methodological nationalism upon which it is based. It is intended to highlight an important contradiction: the tendancy of the national development strategy to be anchored on an export-led growth regime for the middle-income countries, although apparently seeming to converge with the complexity approach in reality its based on reductionism which treats national economies as autonomous capitalist units. Foreign trade and financial transactions are treated as manipulable external variables and ignores the fact that international relations are largely constituents of the internal economic system that configures the dependent characteristics of the Brazilian economy. This conception puts in check the feasibility of the national project of the New-Developmentalism. Keywords: New-Developmentalism. Complex systems. Conception endogenist. Methodological nationalism.
Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.691-707, out./dez. 2013
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O NOVO DESENVOLVIMENTISMO: UMA CRTICA METODOLGICA LUZ DA COMPLEXIDADE
INTRODUO A reedio, nos anos 2000, do embate poltico brasileiro no interior do bloco no poder se mostrou marcada por uma burguesia interna1 mais forte e ativa econmica e politicamente do que na dcada anterior, em sua disputa com a burguesia financeira. Esta ltima mantm sua hegemonia, mas a burguesia interna passou a ter uma influncia muito mais decisiva no centro do poder. O enfrentamento entre essas duas fraes do capital, nos planos poltico e econmico, encontra expresso no debate acadmico em torno do atual padro de desenvolvimento brasileiro e de qual seria o regime de poltica macroeconmica mais sustentvel para o pas. Da discusso participam algumas correntes acadmicas ortodoxas e neodesenvolvimentistas. Neste ltimo grupo, ganha crescente projeo o autointitulado novo desenvolvimentismo, que rene um conjunto de economistas ps-keynesianos e neoestruturalistas espalhados pelo pas. A partir de formulaes tericas da chamada macroeconomia estruturalista do desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA; GALA, 2010, p. 665) e tendo em vista um desenvolvimentismo inconsistente (OREIRO, 2011) ou um hibridismo nas polticas econmicas (MORAIS; SAAD-FILHO, 2011) na economia brasileira recente, tais economistas propem uma estratgia nacional de desenvolvimento na promoo do processo de catching up que poderia ser aplicada a quaisquer pases de renda mdia2 e teria sido a razo de ser do dinamismo asitico. O objetivo declarado desta estratgia o crescimento econmico sustentado com distribuio de renda.
A burguesia interna, conceito formulado por Nicos Poulantzas nos marcos da teoria marxista do Estado, se refere a uma frao da burguesia que se distingue da burguesia compradora (uma extenso da burguesia imperialista presente no interior do pas) e da burguesia nacional, que no passado, em alguns pases perifricos, se ops ao imperialismo. A burguesia interna uma frao intermediria, que no representa diretamente os interesses imperialistas, mas no necessariamente se ope a estes (BOITO JR., 2006). Classificao do Banco Mundial baseada na renda nacional bruta (RNB) per capita que serve como principal indicador do nvel de desenvolvimento dos pases. Em 2010, a RNB per capita dos pases de renda mdia se situava entre US$ 1.006 e US$ 12.275 (CEPAL, 2012, p. 7).
Este texto realiza uma crtica ao novo desenvolvimentismo do ponto de vista metodolgico, apresentando alguns dos seus limites e contradies derivados de um tratamento subliminarmente reducionista do desenvolvimento econmico capitalista. Em outros termos, a reivindicao de um mix de referenciais tericos que, em maior ou menor grau, respeitam a complexidade do sistema econmico tais como os estruturalistas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e Keynes obscurece a questo do endogenismo e do nacionalismo metodolgico. A imagem aparentemente mais afinada com a abordagem dos sistemas complexos reforada pela defesa do regime de crescimento export led, j que a grande importncia de temas como a competitividade internacional e a questo cambial refletiria, em tese, uma viso mais abrangente e sistmica da trajetria do desenvolvimento brasileiro. No entanto, a abordagem sistmica questionvel na estratgia novo-desenvolvimentista, especialmente porque a economia brasileira s caracterizada como um sistema aberto quando convm. Em outras palavras, se considera a importncia do externo quando se fala em comrcio internacional ou para a defesa do controle de capitais, mas se abstrai uma srie de determinantes cruciais. No se coloca em pauta: (i) o carter internacionalizado do sistema econmico do pas, cujos centros de deciso, em boa medida, se encontram alm das fronteiras, (ii) a sua dependncia estrutural financeira e tecnolgica, (iii) os efeitos deletrios da crise europeia no capitalismo global, em particular nos pases dependentes perifricos como no Brasil, e (iv) o carter predominantemente financeiro da acumulao de capital no mundo. A defesa de um crescimento puxado pelas exportaes pressupe uma demanda internacional garantida, cuja condio necessria e suficiente para atend-la ter uma taxa de cmbio competitiva.
Uma taxa de cmbio competitiva fundamental para o desenvolvimento econmico porque coloca todo o mercado externo disposio das
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ELIZAbeTH OLIVeIRA, RICA IMbIRUss, LUIZ FILGUeIRAs
feita uma apresentao do pensamento novo-desenvolvimentista. E, por fim, parte-se para o objetivo central do texto: a crtica do endogenismo e do naDado o progresso tcnico em curso (a varivel cionalismo metodolgico que bsica do cresciO surgimento da cincia da esto subjacentes corrente mento do lado da novo desenvolvimentista. complexidade, que, pelo seu oferta), o desenvolempresas nacionais realmente competentes do ponto de vista administrativo e tecnolgico. vimento econmico funo da taxa de investimento.
Ora, uma taxa de cmbio competitiva
prprio carter, se expandiu para todas as atividades cientficas, uma importante manifestao desta crise na cincia moderna
PARADIGMA DA COMPLEXIDADE
estimula os investimentos orientados para a exportao e aumenta correspondentemente a poupana interna. Estimula os investimentos das empresas que usam tecnologia no estado da arte mundial, as quais no seriam competitivas no plano internacional se a taxa de cmbio fosse cronicamente sobreapreciada. Quando o nvel da taxa de cmbio corresponde ao equilbrio industrial, toda a imensa demanda externa aberta para as empresas realmente competentes que usem a melhor tecnologia disponvel no mundo (BRESSER-PEREIRA, 2012, p. 11).
Dessa forma, o problema do endogenismo vem acompanhado por um receiturio formal, que reduz a problemtica do desenvolvimento poltica macroeconmica. Em outros termos, o desenvolvimento capitalista multifacetrio por natureza reduzido questo cambial. Por outro lado, concebe-se um Estado como um ente acima das classes, capaz de defender supostos interesses nacionais e de levar a cabo as polticas econmicas recomendadas. Como se sabe, na abordagem dos sistemas complexos, a simplificao excessiva, em vez de ajudar a lidar com a complexidade, acaba desfigurando o objeto. A partir dessa interpretao, este texto procura apontar para os vieses metodolgicos que fragilizam o novo desenvolvimentismo. Alm desta introduo e da concluso, este trabalho se divide em trs partes. Na seo seguinte ser discutida a abordagem da complexidade e a definio de sistemas complexos. Na terceira seo
O abalo sofrido pela cincia moderna em suas bases epistemolgicas a partir da segunda metade do sculo XX, inevitavelmente, repercutiu nos diversos campos do conhecimento. Nas cincias econmicas, em especfico, no poderia ser diferente, dado que a hegemnica escola neoclssica se assenta nos pilares da fsica clssica exatamente o oposto da viso de complexidade. O surgimento da cincia da complexidade, que, pelo seu prprio carter, se expandiu para todas as atividades cientficas, uma importante manifestao desta crise na cincia moderna. Na perspectiva da economia poltica, o capitalismo, de acordo com a nova abordagem, se constitui num sistema complexo. Ele aberto, adaptativo, incerto, estruturalmente instvel, composto por partes estruturadas que interagem de modo dinmico, promovendo transformaes qualitativas s observveis em sua totalidade, mas que, apesar disso tudo, possui padres de comportamento embora estes no se manifestem explicitamente e sejam resultado de propriedades emergentes. As recentes teorizaes dos sistemas complexos foram desenvolvidas nas cincias naturais no sculo XX. Mas a complexidade, como uma propriedade do mundo percebido pelo homem, sempre existiu, inclusive na prpria construo do conhecimento, desde a Grcia antiga. A realidade multidimensional, contraditria e aparentemente desordenada impe grandes desafios atividade cientfica, de forma que a prpria busca pelo conhecimento se desenvolve atravs de um 693
processo complexo. A emergncia da cincia da tanto dos elementos enquanto tais quanto do todo complexidade no sculo passado se deve tambm sistmico. Por conseguinte, esta concepo a que ao fato de que se chegou a um ponto no qual fi - mais se aproxima do pensamento dialtico. cou muito complicado ignoEm linhas gerais, diverrar a realidade no linear A complexidade no uma sos autores procuram cone foi preciso avanar para caracterstica inerente realidade, ceituar sistemas complexos alm do mecanicismo e do e/ou complexidade, antes de mas sim do mundo-para-ns atomismo. A partir de ento, avanar na discusso especom a reintroduo da incerteza no mundo e uma cfica a que se propem. No uma tarefa trivial. postura menos pretensiosa perante a realidade, Muitos, em vez de chegarem a uma definio, no parte significativa da comunidade cientfica pas - mximo fazem uma descrio do objeto terico. sou a viver uma fase de transio de paradigma, Considera-se, na perspectiva deste trabalho, que da realidade de base positivista para a da comple- importante reter especialmente as explanaes de xidade (GLEISER, 2002; PRADO, 2007). Prado (2007) e Morin (1996) a esse respeito. Prado (2009) apresenta trs concepes de sisPrado (2007, p. 1) nota que a questo da comtemas complexos, a partir da classificao de parte plexidade, observada a partir do paradigma da dos trabalhos j realizados nesta rea, sendo que cincia moderna, suscita perplexidade e parece cada uma dessas concepes exibe sua noo es- remeter metafsica ou irracionalidade. Para despecfica de emergncia. fazer esse mal-entendido, o autor recorre teoria A concepo dedutivista parte da definio es- dos sistemas, pela qual se pode ter um significado tritamente fenomnica de sistema, que pode ser de complexidade e de sistema. apreendido com base na construo de sistemas Diferentemente, consciente de que no pode dinmicos, entendendo por emergncia o padro dissipar certo enevoado que lhe inerente, macroscpico que resulta das interaes microsbusca alcanar seu significado partindo dos cpicas dos elementos do sistema. Portanto, uma contextos em que se manifesta: h conjuntos noo mecanicista. Para a concepo saltacionista, de elementos tecidos juntos, sistemas, que no os sistemas complexos apresentam mudanas quase revelam inteiramente nossa percepo e litativas que se manifestam no processo evolutivo ao nosso entendimento e que, por isso, so como novidades irredutveis. Nesta, a emergncia ditos complexos. Logo, a sua compreenso representa uma novidade. Assim, verifica-se que as requer a elucidao do conceito de sistema: concepes dedutivista e saltacionista so opostas o saber contemporneo o encara como uma e que cada uma s pode existir negando a outra. A totalidade de partes que funciona organizadaprimeira tem a pretenso de universalidade, dada mente, as quais no podem ser apreendidas a necessidade matemtica de seus modelos para como simples objetos, pois se definem umas explicao da emergncia, rejeitando as mudanas em relao s outras e pela posio de que qualitativas na passagem das partes para o todo. E ocupam nessa totalidade (PRADO, 2007, p. 1). a segunda limitada, pois faz a crtica reduo Alm disso, ele refora a definio dizendo que mecnica, mas no explica cientificamente como a complexidade no uma caracterstica inerente se do os saltos. J a concepo estrutural nega realidade, mas sim do mundo-para-ns. A realidade as anteriores e tem por fundamento que os nexos complexa no modo como ela se expressa em sua entre os elementos no so meramente externos, interao com o sujeito do conhecimento. no s servem de base para a sua continuada inteA exposio feita por Morin (1996) a respeito rao, mas vm a ser inerentemente constitutivos do pensamento complexo tambm constitui um
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aporte valioso: ele raciocina a partir dos trs pilares da cincia clssica a ordem, a separabilidade e a lgica (formal). Da ele deriva as trs vertentes da complexidade como resultado de uma tentativa de superao desses pilares: 1- discutir sem dividir; 2- imprevisibilidade e 3- oposio entre racionalizao fechada e racionalidade aberta. Discutir sem dividir remete ao sentido de tecido junto: o que complexo no se separa. A imprevisibilidade reconhece a incerteza como um problema insupervel. E a terceira vertente defende que a lgica um instrumento da razo, e no o contrrio. Da ele prossegue para uma conceituao bsica de sistemas valendo-se das contribuies conceituais de trs teorias novas surgidas a partir da dcada de 1950. A primeira a ciberntica, que recuperou a ideia de retroao e circularidade, latente desde a obra de Marx. o que se conhece tambm como feedback, que quebra a causalidade linear com a ao recursiva do todo sobre as partes. Em Marx, essa ideia corresponde retroao da superestrutura sobre a infraestrutura. A segunda a teoria dos sistemas, que prope que o todo no similar soma das partes; pode ser maior ou menor. A contribuio desta teoria, segundo Morin (1996), fornecer a ideia de emergncia, de tal forma que as transformaes do sistema no podem ser deduzidas, mas apenas induzidas. Por ltimo, vem a teoria da informao, com sua capacidade de lidar com a incerteza, caracterstica irrevogvel da realidade complexa. Uma caracterizao comum dos sistemas complexos encontrada na maioria das referncias utilizadas a seguinte: a. Sistemas abertos: os sistemas abertos ou semiabertos so sistemas histricos nos quais determinadas variveis expressam as especificidades histricas de cada perodo. Sua evoluo tambm produto de sua interao, que dinmica, com outros sistemas. b. Descentralizao: as infinitas interaes lo cais entre os agentes ocorrem sem nenhum comando central.
c. Dependncia da trajetria: a trajetria a ser percorrida, mesmo sendo imprevisvel, depende do caminho j percorrido. Sendo um processo dinmico cumulativo, as possibilidades evolutivas dependem de sua histria. d. Grande quantidade de agentes: o sistema constitudo por uma grande quantidade de agentes heterogneos, que podem ser simples ou complexos e que interagem entre si e so definidos a partir de como suas relaes esto estruturadas. e. Interaes ricas, variadas e no lineares entre os agentes: interaes livres, incertas, relativamente estveis. f. Imprevisibilidade: resultado da no linearidade do sistema. Influncias arbitrariamente diminutas podem ter consequncias enormes e imprevistas (efeito borboleta de Edward Lorenz e Henri Poincar: pequenas diferenas nas condies iniciais produzem efeitos muito grandes nos fenmenos finais). So mltiplas as solues possveis. g. Padres regulares: so regularidades implcitas, apesar da aparente aleatoriedade. So devidas relativa estabilidade global possibilitada pela existncia de atratores estranhos3. h. Emergncia: as interaes no nvel micro geram transformaes qualitativas no dedutveis na passagem das partes ao todo. A propriedade emergente s existe na totalidade. i. Feedback : no h apenas a causao para cima. Existe tambm uma retroao, na qual o todo influencia as partes, inclusive de forma sincrnica. j. Dinmica sem equilbrio: o sistema opera de forma dinmica continuamente. Seu carter evolutivo elimina, por definio, a ideia de equilbrio.
De acordo com Gleiser (2002), [...] atrator seria uma posio preferida pelo sistema dentro do espao de fase, de modo tal que se outra posio for a inicial, o sistema evolui em direo ao atrator caso no haja maiores interferncias de foras externas; ou seja, a trajetria do sistema fica confinada aos limites do atrator. No caso do atrator estranho, h uma aparente aleatoriedade e caos no espao de fase, resultante da imprevisibilidade das variveis que o constituem.
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k. Auto-organizao: os processos no lineares produtivo-financeiros) e a classe trabalhadora para tendem a reforar determinados padres, ao recolocar o pas de volta trajetria de crescimento mesmo tempo em que abrem possibilidades sustentado, interrompida desde a dcada de 1980. de mudanas, mantenA discusso do tema do configuraes reco Defende-se que o paradigma da requer o conhecimento, a nhecveis ao longo do priori, das teses que esto cincia moderna absolutamente tempo ou do espao. subjacentes estratgia do insuficiente para a compreenso l. Sistema adaptativo e novo desenvolvimentismo. do ser social, devendo ser evolutivo: est em consNa sequncia sero abordasuperado pela abordagem da tante mudana em resdas as teses na forma como complexidade posta aos estmulos do so apresentadas no docuambiente e de sua prpria evoluo. mento que resultou de uma reunio, em 2010, com A partir dos elementos constitutivos da teoria da economistas keynesianos e estruturalistas e que incomplexidade que se pode apreender o objeto. tegrou o projeto Crescimento com Estabilidade FiPortanto, defende-se que o paradigma da cincia nanceira e o Novo Desenvolvimentismo. Tais teses moderna absolutamente insuficiente para a com- foram subscritas originalmente por mais de 80 ecopreenso do ser social, devendo ser superado pela nomistas, entre eles Luiz Gonzaga Belluzzo, Ricardo abordagem da complexidade. Bielschowsky, Luiz Carlos Bresser-Pereira, Ricardo Carneiro, Luciano Coutinho, Paulo Gala, Jomo K.S., Yoshiaki Nakano, Jos Lus Oreiro, Gabriel Palma, A ESTRATGIA DO NOVO Jaime Ros, Pierre Salama, Ignacy Sachs e Joo DESENVOLVIMENTISMO Sics (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2010). A primeira tese diz respeito concepo de deNa primeira dcada do sculo XXI, na Amri- senvolvimento econmico como um processo de ca Latina e, especificamente, no Brasil, a dinmica mudana estrutural. Sabe-se que na teoria neocapitalista levou convergncia de um conjunto clssica o desenvolvimento econmico pode ocorde acontecimentos de ordem poltico-econmico- rer qualquer que seja a composio na estrutura -social que favoreceram a manifestao do projeto produtiva. O que realmente importa que o pas se novo-desenvolvimentista. Trata-se de uma estrat- especialize nos setores em que possua vantagens gia de desenvolvimento nacional delineada e siste- comparativas, pois esse o caminho que, de fato, matizada por economistas ps-keynesianos e neo- proporcionar maiores nveis de bem-estar para a estruturalistas, que pretende ser uma alternativa ao sociedade. neoliberalismo nos pases de renda mdia, tendo Como se sabe, Prebisch fez uma crtica tese por objetivo compatibilizar crescimento econmico das vantagens comparativas que expressa a ideia com distribuio de renda (BRESSER-PEREIRA; contida no pargrafo anterior apresentando a hipGALA, 2010). tese da deteriorao dos termos de troca. Em outras Suas estratgias so focadas no fortalecimento palavras, no comrcio internacional, o pas que se do mercado via fortalecimento do Estado, para que especializa na exportao de bens primrios refora sejam obtidas condies de promover o catching sua condio perifrica no capitalismo internacional. up, participando do mercado global com melhores Portanto, resgatando o pensamento cepalino, o nveis de competitividade de suas empresas. Esse desenvolvimento econmico depende crucialmente processo se daria atravs de uma aliana entre a de uma mudana estrutural na qual a acumulao burguesia brasileira (grandes grupos econmicos de capital, associada incorporao do progresso
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tcnico, ocorra nos setores industriais com maior Seu papel tambm est na importncia de provalor adicionado. Deve haver uma contnua trans- mover a competitividade da indstria nacional para ferncia de mo de obra para os setores nos quais que esta tenha condies de usufruir as oportunias inovaes tecnolgicas dades nos mercados internaelevaram seu nvel de produO principal agente do cionais. Assim, melhora-se a tividade. O progresso tcnico insero externa da econodesenvolvimento econmico o implicaria ainda o aumenmia brasileira, diminuindo a resultado de uma aliana entre to no s da produtividade, vulnerabilidade do balano capitalistas e trabalhadores, que mas tambm dos salrios de pagamentos. devem se unir em torno de um e do padro de vida mdio Por fim, o Estado deve ser projeto comum da populao (BRESSERum agente na reduo da po-PEREIRA, 2011b, p. 307). breza e das desigualdades. Para isso, defende-se a A segunda tese diz respeito ao papel do Estado. adoo de polticas de renda e de polticas sociais Depois de duas dcadas de ataques neoliberais ao focalizadas, assim como de um sistema tributrio Estado interventor do perodo desenvolvimentis- progressivo. A educao pblica e um sistema de ta, ressurge a ideia da necessidade de um Esta- proteo social tambm esto entre os objetivos na do ativo. Porm, no mais um Estado-empresrio, rea social. como no Brasil do perodo 1930-80. Na poca do A terceira tese a que associa desenvolvimento nacional-desenvolvimentismo, foi preciso bastante econmico a uma estratgia nacional. Em outras agressividade na ao estatal para transformar a palavras, nenhum pas se desenvolve se no tiver economia brasileira agrria numa economia indus- autonomia e um plano nacional. O principal agentrial, com o Estado tendo forte presena na esfera te do desenvolvimento econmico o resultado de produtiva. uma aliana entre capitalistas e trabalhadores, que De acordo com Bresser e Gala (2010), compa- devem se unir em torno de um projeto comum, varado ao velho desenvolvimentismo, o novo desen- lendo-se do Estado para criar as condies necesvolvimentismo reivindica uma reduo no papel do srias para que suas empresas sejam mais compeEstado e um aumento do papel dos mercados, o titivas e seus trabalhadores tenham mais empregos que no se traduz numa defesa do Estado neolibe- e melhores nveis de renda. ral. O Estado deve ter, sim, um papel ativo e ser um A globalizao como interdependncia entre promotor do desenvolvimento econmico, mas isso Estados-nao est associada ideia de que estes se faz com o fortalecimento dos mercados. concorrem entre si no mbito econmico. A comSeu papel deve ser o de regular a economia, petio internacional est extremamente acirrada, pois os mercados no possuem capacidade de se sendo que a entrada da China aprofundou ainda tornar mais robustos se deixados para agir livre- mais essa situao. Se assim, torna-se urgente mente. Alm disso, o Estado deve adotar polticas recuperar e fortalecer o Estado-Nao para estimacroeconmicas pensando no longo prazo, ou mular a competitividade de suas empresas e abrir seja, deve ter como objetivo o crescimento au- caminhos no mercado externo para elas. tossustentado. O Estado deve criar um ambiente No contexto da globalizao, o desenvolvimento institucional que estimule o investimento privado. econmico requer uma estratgia nacional de deEle prprio pode investir para elevar a taxa de in- senvolvimento que capture oportunidades globais, vestimento, mas apenas em setores considerados isto , economias de escala globais e fontes mlestratgicos e que no sejam atrativos no mbito tiplas de aprendizado tecnolgico, reduza barreiras privado. inovao decorrentes de regimes de propriedade 697
intelectual excessivamente rgidos, assegure esta- poupana externa. Portanto, o problema j existenbilidade financeira e crie oportunidades de investi- te em qualquer economia capitalista, de que a ofermento para empreendedores privados (FUNDAO ta no cria automaticamente sua prpria demanda, GETLIO VARGAS, 2010). agravado por essas duas Isso significa reverter a O desenvolvimento econmico s tendncias nos pases no ideia de superioridade hierrdesenvolvidos. ocorrer na medida em que forem quica do espao supranacioA quinta tese a inclinaadotadas medidas corretoras, nal que se estabeleceu desde o de os salrios crescetais como poltica de renda (que o Consenso de Washington. rem abaixo da produtividade. vincularia a taxa de crescimento Desde ento, as agendas dos salrios taxa de crescimento A oferta ilimitada de mo de globais se consolidaram obra e a economia poltica da produtividade) como a nova tendncia e do mercado de trabalho so conduziram o Estado-Nao ao ocaso, colocando suas causas fundamentais. Essa tendncia estrutuem seu lugar as ideias de globalizao, blocos re- ral existente nos pases perifricos problemtica, gionais, as recomendaes do Banco Mundial, do pois (i) causa uma insuficincia de demanda interFMI e de outras instituies multilaterais. na, a qual se constitui em um elemento limitador Para tanto, imprescindvel formular um pro- para o crescimento sustentado; (ii) as crescentes jeto nacional e no adotar as ideias dos pases disparidades entre salrios e lucros reforam a concentrais, pois isso no faz sentido se levado em centrao de renda; e, (iii) no longo prazo, o prprio considerao o fato de que eles so concorrentes. crescimento da produtividade se v comprometido Esta a nica forma de neutralizar o imperialis- com o descolamento cada vez maior entre sua taxa mo e criar oportunidades de investimento lucrati- de crescimento e a dos salrios. vo para seus empresrios (BRESSER-PEREIRA, Enquanto a economia perifrica no alcanar o 2011a, p. 5). O exemplo recente bastante utilizado ponto Lewis, no qual inexiste a situao de abunso os pases asiticos, que ignoraram o receitu- dncia de oferta de mo de obra, o desenvolvimenrio neoliberal, formularam uma estratgia nacional to econmico s ocorrer na medida em que forem de desenvolvimento e alcanaram o crescimento adotadas medidas corretoras, tais como poltica de sustentado. renda (que vincularia a taxa de crescimento dos saA quarta tese chama a ateno para o fato de lrios taxa de crescimento da produtividade) e/ou que, apesar dos desafios existentes do lado da gastos sociais com transferncia de renda para as oferta, tais como educao, progresso tecnolgi- classes mais baixas. Insistir na elevao do salrio co, financiamento e infraestrutura, o maior obst - real por meio da valorizao do cmbio seria um culo ao desenvolvimento a existncia de duas caminho completamente indesejvel, tendo em vistendncias estruturais: a tendncia de os salrios ta que o resultado seria uma especializao producrescerem a uma taxa menor que a da produtivi- tiva nos setores produtores de bens intensivos em dade e a tendncia de sobrevalorizao cclica da recursos naturais, resgatando o carter primriotaxa de cmbio. Em outras palavras, a demanda -exportador da economia brasileira. o problema central do desenvolvimento econmiA sexta tese a tendncia sobrevalorizao co, mais importante que a oferta. cclica da taxa de cmbio. uma tese que contraria A primeira uma propenso do velho desen- a suposio do mainstream de que a demanda e volvimentismo que foi preservada, explicada pela a oferta conduzem a taxa de cmbio ao equilbrio. oferta ilimitada de mo de obra, e a segunda decor- Tambm no reflete a ideia keynesiana de que o re, principalmente, da poltica de crescimento com cmbio, apesar de sua volatilidade, flutua em torno 698
do equilbrio. Para os novo-desenvolvimentistas, a dinmica cambial nos pases em desenvolvimento determinada pelas crises do balano de pagamentos, sob o pressuposto de que no h administrao da taxa de cmbio. Abaixo, o Grfico 1 ilustra a ocorrncia da so brevalorizao cclica da taxa de cmbio. O ciclo se inicia com uma crise do balano de pagamentos, na qual o cmbio se deprecia violentamente. Em seguida, inicia-se um processo de apreciao, a partir da doena holandesa, at o nvel de equilbrio corrente. A crise ainda mais aprofundada com a forte entrada de capitais decorrentes das atrativas taxas de lucro e juros, levando a uma situao de dficit em conta corrente. A aceitao da proposta do Consenso de Washington de crescimento com poupana externa, a adoo da poltica da ncora cambial e as metas de inflao deixam
as portas abertas para uma trajetria de contnua apreciao. No entanto, o dficit corrente chega a um ponto em que causa a perda de confiana dos credores, levando-os interrupo da rolagem da dvida, o sudden stop. Com isso, desencadeada a crise do balano de pagamentos, que deprecia bruscamente a taxa de cmbio, reiniciando, assim, um novo ciclo. A tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio problemtica para o desenvolvimento econmico, pois desestimula os investimentos na indstria exportadora. O cmbio apreciado reduz a lucratividade da indstria produtora de bens comercializveis e sua excessiva volatilidade aumenta o grau de incerteza dos contratos futuros de cmbio. Como j dito acima, isso se expressa no agravamento da insuficincia da demanda dos pases em desenvolvimento.
dutch disease
Industrial equilibrium exchange rate Current account exchange rate

current account decit
c r i s i s
c r i s i s
tendency to overvaluation orthodox

Grfico 1 Tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio
Fonte: Bresser-Pereira e Gala (2010).
Ind equil ER keynesian
CC equil ER
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A stima tese a da doena holandesa. Ela o investimento direto, o valor investido no seria conceituada como uma falha de mercado que re- suficiente para compensar a remessa de lucros e sulta num diferencial entre a taxa de equilbrio in- juros para o exterior. dustrial (terica) e a taxa de Por outro lado, a necesequilbrio corrente (prevalePara que a poltica econmica sidade de atrair os capitais cente), com a segunda mais externos requer elevaes esteja alinhada com os objetivos apreciada do que a primeira, desenvolvimentistas, deve abarcar na taxa de juros, que, por fruto da obteno de rendas preocupaes com o crescimento sua vez, alm de deteriorar ricardianas provenientes da o oramento pblico com o sustentado, a estabilidade exportao de bens cuja aumento da dvida interna, financeira e a estabilidade de produo intensiva em recoloca o cmbio numa trapreos, de forma concomitante cursos naturais e/ou mo de jetria de apreciao persisobra excessivamente barata. Esta situao impe tente, o que leva doena holandesa. fortes obstculos indstria de transformao e A nona tese alerta para a necessidade de uma exportao de manufaturados, impedindo, assim, relao estvel de longo prazo entre a dvida puma mudana estrutural. Aponta-se como sintomas blica e o PIB e de uma taxa de cmbio real que da doena holandesa a sobreapreciao cambial, neutralize os problemas causados pela doena hoperda de importncia do setor industrial, aumento landesa. Nos termos de Bresser Pereira, preciso da participao do setor tercirio, salrios elevados ter tanto responsabilidade fiscal quanto cambial. artificialmente e desemprego. Essa tese, segundo ele, importante para desfazer A oitava tese a defesa de que o financiamen- o mito de que Keynes defendia dficits fiscais. O to do desenvolvimento seja feito via poupana do- esclarecimento deve comear pela distino entre o mstica. Esta tese nova em relao ao velho oramento corrente e o oramento de capital. O ordesenvolvimentismo, ou melhor, uma rejeio amento corrente, para Keynes, deveria ser sempre ao modelo dos dois hiatos dos estruturalistas e equilibrado ou mesmo superavitrio, enquanto o de tambm foi uma concepo neoliberal , segundo o capital poderia ser desequilibrado. Os dficits de caqual a restrio de divisas impede a acumulao de pital deveriam ser cobertos pela poupana pblica. capital nos pases subdesenvolvidos. Devido a isso, A defesa do oramento corrente equilibrado seria preciso incorrer em dficits na conta corrente coerente com a ideia de que um sistema econmico como forma de financiar o desenvolvimento. forte requer um Estado robusto, para agir a favor Os novo-desenvolvimentistas fazem a crtica da elevao da taxa de investimento sem que isso apontando a poltica de crescimento com poupana implique um aumento da dvida pblica. Caso conexterna no apenas como ineficaz, mas como uma trrio, o Estado fica preso na ciranda financeira, e a das grandes causas da vulnerabilidade externa. A inflao ser ameaa constante. abertura da conta capital no canaliza, necessaA dcima e ltima tese prega uma mudana riamente, os recursos externos para o investimen- de paradigma da poltica econmica. Seu objetivo to. Sendo a propenso marginal a consumir muito no deve ser a mera estabilidade de preos, mas, alta nos pases em desenvolvimento, o consumo principalmente, o pleno emprego. Para que a poabsorve a maior parte do fluxo. Mesmo o cresci- ltica econmica esteja alinhada com os objetivos mento da economia pelo consumo no sustent- desenvolvimentistas, deve abarcar preocupaes vel. Dada a alta taxa de substituio da poupana com o crescimento sustentado, a estabilidade fi interna pela externa, ainda que uma massa signi- nanceira e a estabilidade de preos, de forma ficativa de capital estrangeiro se orientasse para concomitante. 700
Portanto, a estabilidade macroeconmica endogenismo, ou seja, a abordagem que interpreta crucial para criar um ambiente estvel, atravs do o desenvolvimento como um fenmeno que emeraumento da demanda agregada, induzindo investi- ge a partir da conformao de determinado arranjo mentos de capital e, assim, constitudo fundamentalmengerando mais empregos. O sistema mundial tomado te por elementos internos Para tanto, indispensvel nao. Dessa perspectiva se como uma varivel externa, que as polticas monetria, deriva o esforo de identificujos efeitos sobre o fiscal e cambial estejam alicao do ncleo endgeno, desempenho de um pas nhadas, com todos os seus aquele a partir do qual se dependem fundamentalmente esforos voltados para o irradiaria o dinamismo para do comportamento das mesmo objetivo. toda a economia. Claramenvariveis internas Na seo que se segue te, os novo-desenvolvimensero evidenciados problemas metodolgicos iden- tistas admitem a capacidade de autodeterminao tificados em algumas das teses do novo desenvol- nacional do processo de desenvolvimento capitalisvimentismo discutidas acima, estabelecendo como ta. Nesta perspectiva, h uma separao implcita parmetro analtico para a realizao das crticas o ou explcita entre os fatores externos e internos que paradigma dos sistemas complexos. afetam a trajetria de um pas, sendo os fatores internos seus determinantes definitivos (MARTINS, 2006; MEDEIROS, 2010; OSRIO, 2012; BRESANLISE CRTICA DO NOVO SER-PEREIRA, 2012). DESENVOLVIMENTISMO LUZ DA O sistema mundial tomado como uma variCOMPLEXIDADE vel externa, cujos efeitos sobre o desempenho de um pas dependem fundamentalmente do comporQuando se contrape o novo desenvolvimentis- tamento das variveis internas. Considerando, esmo ao neoliberalismo original4, inegvel o avano pecialmente, a globalizao capitalista dos tempos do primeiro em termos de concepo do capita- atuais, a concepo dos capitalismos nacionais lismo como um sistema complexo, especialmente como sistemas autnomos compromete o rigor anaquando se consideram dois dos seus principais ltico do novo desenvolvimentismo e, consequentereferenciais tericos: o estruturalismo da CEPAL e mente, impe dificuldades objetivas na concretizaKeynes. Porm, boa parte das variveis e das rela- o plena de sua estratgia de desenvolvimento. es que constituem a realidade brasileira recebe Cabe observar que o endogenismo no excluum tratamento essencialmente inadequado, quan- sividade do novo desenvolvimentismo. Na verdade, do no sumariamente descartada, intervertendo a ele predominante no pensamento econmico, concepo sistmica em anlise reducionista. como, por exemplo, na teoria do crescimento enDentre as limitaes metodolgicas observa- dgeno, no neoinstitucionalismo e no social-desendas na literatura do novo desenvolvimentismo, volvimentismo. No entanto, cada corrente terica este texto evidencia especialmente o problema do possui diferentes orientaes epistemolgicas no que diz respeito natureza do sistema econmico, 4 importante dizer que o novo desenvolvimentismo converge em no se deixando confundir sua filiao economia muitos aspectos com o neoliberalismo. Eles no so completamente excludentes. Na verdade, no h uma rejeio em bloco s reformas poltica ou economics, segundo os critrios estaneoliberais. Defende-se a abertura e a liberalizao comercial, por belecidos por Bueno (1997). exemplo. Neste caso, critica-se apenas o ritmo e a forma como se deu o processo. O prprio neoliberalismo tem se ajustado com o objetivo Nem mesmo na histria do pensamento hetede mitigar as fortes instabilidades da dcada de 1990, como se pode rodoxo latino-americano a primeira vez que se constatar em trabalhos de Stiglitz, Rodrik e Ocampo (DINIZ, 2006). 701
debate essa questo. Nos anos 1970, Francisco que privilegia as relaes entre o centro e a periferia Weffort, Agustn Cueva e Ciro Flamarion Cardoso em prejuzo dos processos internos na explicao construram uma crtica5 teoria da dependncia do subdesenvolvimento. Segundo Osrio (2012, p. que se deteve basicamente 95), a necessidade de situar em dois pontos: (i) as anA crtica aqui que o novo uma determinada formao lises de classe eram contasocial no contexto da expandesenvolvimentismo subestima minadas pelo conceito de so mundial capitalista [...] o sistema capitalista global na nao, o que seria um equno exenta de la necessidade, constituio da prpria economia voco, pois a integrao anaem segundo momento, de brasileira contempornea ltica entre duas categorias desentraar las modalidades de distintos nveis de abstrao (classes sociais organizativas y reproductivas internas. e nao) seria indevida; e (ii) a subestimao das A crtica aqui que o novo desenvolvimentismo determinaes internas a favor das determinaes subestima o sistema capitalista global na constituiexternas (MARTINS, 2006). o da prpria economia brasileira contempornea. Essa primeira gerao de endogenistas postulou E isso no quer dizer que a dinmica poltico-ecoque a especificidade do capitalismo latino-america- nmico-social interna deva ser relegada a segundo no s poderia ser inteligvel a partir da concepo plano em suas especificidades. Anlises que desde uma totalidade social formada pela articulao de prezem tais peculiaridades so absolutamente prediversos modos de produo no interior de um pas. crias, quando no equivocadas. A questo para a Assim, abriu-se o caminho para a emergncia da qual se quer chamar a ateno que as relaes problemtica da industrializao em conjuno com entre as naes e a internalizao da dinmica a democratizao do Estado, trazida tona pelos capitalista mundial no podem ser uma varivel neodesenvolvimentistas6 (MARTINS, 2006). O novo externa na anlise do capitalismo brasileiro e nem paradigma firmado pela escola de Campinas afir- circunscrita ao seu passado. mava que o II Plano Nacional de Desenvolvimento A concepo endogenista se expressa no que (II PND) tinha logrado a internalizao completa alguns autores chamam de nacionalismo metodas foras produtivas especificamente capitalistas dolgico, que [...] tende a tomar o estado/econo(AREND, 2009) e, com isso, teria endogeneizado mia/sociedade nacional como o espao relevante totalmente o ciclo indutor da dinmica econmica para o estudo da mudana social (VIEIRA, 2013). brasileira. Nas palavras de Martins (2013, p. 32): O As distintas trajetrias de desenvolvimento so endogenismo colocou o imperialismo como ltima tomadas como dinmicas autnomas em relao varivel de interpretao dos processos de acumu- ao sistema internacional e, por isso, procura-se, lao de capital na Amrica Latina e abriu o espao nos limites das fronteiras nacionais, identificar as para a afirmao do neodesenvolvimentismo. variveis e/ou estratgias explicativas do desenA viso aqui defendida no levanta a bandeira volvimento e do subdesenvolvimento, para, de do exogenismo marca, por excelncia, da CEPAL, posse desse conhecimento, elaborar proposies normativas para os pases no desenvolvidos (ME5 DEIROS, 2010). Martins (2006) rebate tais crticas, alegando que no tinham muitos desdobramentos concretos devido ao seu carter meramente filosfi O novo desenvolvimentismo engrossa as fi co, implicando um enorme retrocesso metodolgico. E, em relao ao suposto exogenismo dos dependentistas, afirmou haver uma m leiras dos endogenistas a partir do momento em compreenso de suas teorias. 6 que elege, quase que exclusivamente, os deterOs neodesenvolvimentistas aos quais Martins (2006) se refere so Maria da Conceio Tavares (1978, 1998), Joo Manuel Cardoso de minantes internos na identificao dos obstculos Mello (1990), Jos Lus Fiori (2003) e Antnio Barros de Castro (CASao desenvolvimento: (i) insuficincia de demanda TRO; SOUSA, 1985). 702
a dinmica interna. O segundo problema a concepo do Estado, que ser discutida mais adiante. O nacionalismo metodolgico tambm identifiou melhor, associao de cado quando Bresser-Pereira dois conjuntos de problemas Nos termos da complexidade, e Gala (2010, p. 665) compainternos: os estruturais (doram as trajetrias dos papode-se dizer que o sistema ena holandesa e altas tases latino-americanos e dos econmico brasileiro aberto, xas de lucro e juros) e a falta pases asiticos. Em outras no sentido de que ele de polticas que neutralizem palavras, como se o deestruturalmente constitudo por a tendncia sobrevalorisenvolvimento ou o subderelaes internacionalizadas zao cclica do cmbio. O senvolvimento dependesse problema do balano de pagamentos s se ma- exclusivamente da adoo ou renncia de estratnifesta, segundo os novo-desenvolvimentistas, na gias desenvolvimentistas. Faltam, claramente, as ausncia de polticas que neutralizem o ciclo cam- consideraes em torno das leis capitalistas que bial, sendo, portanto, perfeitamente evitvel com regem a dinmica mundial, alm da geopoltica e a administrao do cmbio (BRESSER-PEREIRA; disputas por hegemonia interestatal que emergem GALA, 2010, p. 670). da dinmica de reproduo do capital. A ttulo de Mesmo a manuteno da tese do subdesen- ilustrao, a industrializao brasileira teria sido volvimento como contrapartida do desenvolvimen- produto exclusivamente da estratgia nacionalto formulada pela teoria estruturalista original -desenvolvimentista. Por outro lado, a expanso torna-se incua quando os autores afirmam que o imperialista que jogou um papel fundamental na instrumento para a soluo dos problemas estrutu- mudana estrutural entre os anos 1950 e 1970 rais dos pases de renda mdia se encontra numa nem mesmo citada. estratgia nacional de desenvolvimento alicerada O prprio dinamismo e o expressivo crescimennuma aliana entre os capitalistas e a classe tra- to econmico dos pases asiticos so interprebalhadora e num Estado forte que deve cumprir a tados como resultado da adoo de estratgias funo de criar o ambiente favorvel acumulao de desenvolvimento [...] essencialmente novo-decapitalista (BRESSER-PEREIRA; GALA, 2010). senvolvimentistas (BRESSER-PEREIRA; GALA, Existem basicamente dois problemas, neste 2010, p. 665). Uma anlise mais sria sobre o caso caso. O primeiro que a classe capitalista brasi- chins, por exemplo, jamais subestimaria o papel leira possui uma relao profundamente orgnica dos fatores externos na trajetria deste pas. A com a burguesia internacional. Desde a dcada de factibilidade da estratgia chinesa e at mesmo 1950 ou 1960, a partir da industrializao associa- sua existncia em si mesma esto condicionadas da ao capital estrangeiro fase tambm denomi- janela de oportunidade que se abriu na dcada nada por Arend (2009) como desenvolvimentismo de 1970 com a geopoltica estadunidense de isointernacionalista , no mais existe uma burguesia lamento da ex-URSS e com as disputas comergenuinamente nacional capaz de formar uma frente ciais entre os EUA e o Japo, que acabaram por anti-imperialista com os trabalhadores (CASTELO, conduzir os capitais japoneses, de Formosa e de 2010). Nos termos da complexidade, pode-se di- Hong Kong China, elevando de forma bastante zer que o sistema econmico brasileiro aberto, significativa o investimento direto estrangeiro e o no sentido de que ele estruturalmente constitudo comrcio regional (MEDEIROS, 1999). por relaes internacionalizadas, cujos elementos Portanto, o que se pode notar que o nacionalisexternos possuem grande poder de impacto sobre mo metodolgico do novo desenvolvimentismo vem 703
interna, devido tendncia de os salrios crescerem abaixo da produtividade, e (ii) insuficincia de demanda externa, devido a um problema interno,
acompanhado de dois pontos controversos, profun- estejam situados numa mesma regio, que apredamente articulados entre si: (i) o receiturio formal senta elementos histricos muito semelhantes, no e a centralidade da macroeconomia no debate do se pode ignorar que o processo de desenvolvimendesenvolvimento econmico to destas unidades nacionais e (ii) a concepo do Estado O crescimento sustentado e a e as relaes estabelecidas como um ente externo e indecom as demais naes se redistribuio de renda esto pendente das classes sociais configuraram de forma disao alcance de qualquer pas de (MEDEIROS, 2010). tinta. A prpria formao renda mdia, que pode contar O receiturio formal se econmico-social de cada com o instrumental de polticas manifesta na defesa do reginao e a sua atual estrutura recomendado pelos novome de crescimento export led de populao, de comrcio e desenvolvimentistas para superar as tendncias econmica apresentam muiestruturais citadas acima, o que significa que as ex- tas particularidades. portaes devem produzir um efeito dinmico sobre O segundo ponto controverso a concepo toda a economia, determinando o crescimento do do Estado. Este considerado uma instituio PIB. O modelo export led faz parte da macroecono- neutra, capaz de defender os interesses nacionais mia estruturalista do desenvolvimento, que e de se posicionar contra as imposies dos pa[...] parte do pressuposto keynesiano de que ses ricos, alm de ser dotado de uma racionalidade superior. O Estado seria um sistema com dupla os principais estrangulamentos ao cresciautonomia, tanto em relao s classes quanto mento e ao pleno emprego esto do lado da em relao a outros Estados (MEDEIROS, 2010). demanda. O lado da oferta naturalmente Em outros termos, seria um Estado fechado contra tambm fundamental especialmente a eduinterferncias sociais e de outros pases, porm cao, o progresso tcnico, uma boa infraesaberto em se tratando de capacidade de conduo trutura , mas o problema fundamental est das dinmicas de seu pas. Mais especificamente, em aproveitar os recursos disponveis meele concebido como uma espcie de subsistediante investimentos que tambm aumentam ma hierarquicamente superior e mais poderoso a capacidade de oferta do pas (BRESSERque os demais subsistemas (as classes sociais e -PEREIRA, 2012, p. 8). O crescimento sustentado e a redistribuio de demais instituies), capaz de impor uma dinmica renda esto ao alcance de qualquer pas de renda especfica ao sistema como um todo (a economia mdia, que pode contar com o instrumental de polti- nacional). cas recomendado pelos novo-desenvolvimentistas. Da fica fcil compreender a razo de se superSem tocar no assunto da internacionalizao da dimensionar a influncia da poltica nacional na economia, defendem-se polticas macroeconmicas performance do pas (GORE, 1996 apud VIEIRA, universalmente7 aplicveis capazes de equilibrar o 2013). Dado seu suposto voluntarismo, a racionalibalano de pagamento e o oramento pblico. dade estatal poderia ser orientada para a definio Ao se observar os exemplos de pases de renda da estratgia de desenvolvimento da nao (o que mdia da Amrica Latina citados por Bresser-Pe- quer que isso seja) caso fosse feita uma aliana reira e Gala (2010) a Argentina, o Brasil, o Chile, entre a burguesia industrial e os trabalhadores. a Costa Rica, o Mxico e o Uruguai , percebe-se A questo da hegemonia financeira completa uma uniformizao forada destes pases. Embora mente subestimada e, ideologicamente, tenta-se legitimar o projeto novo-desenvolvimentista como 7 virtuoso para todo o pas. No universo dos pases de renda mdia, como dito anteriormente.
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CONCLUSO Este trabalho fez uma anlise crtica do novo desenvolvimentismo, abordando especificamente questes metodolgicas e colocando os sistemas complexos como parmetro de interpretao. Este tipo de discusso de uma das correntes mais representativas no debate acadmico a respeito da economia brasileira contempornea coloca em pauta os problemas decorrentes da concepo do sistema econmico nacional como um capitalismo autnomo. Defendeu-se a hiptese de que a aparente convergncia com a abordagem dos sistemas complexos se interverte num implcito reducionismo, ou seja, na viso endogenista do desenvolvimento. A iluso de familiaridade com a complexidade advm do tratamento do desenvolvimento sob a tica estrutural e da importncia da globalizao na definio de uma estratgia nacional. De um lado, adotam-se algumas teses estruturalistas, como a que reconhece o subdesenvolvimento como contrapartida do desenvolvimento, e as duas principais tendncias estruturais que limitam as demandas interna e externa. De outro, o discurso gira em torno da necessidade de se atualizar o antigo desenvolvimentismo, dadas as mudanas no sistema internacional e as transformaes dos antigos pases subdesenvolvidos em pases de renda mdia. Os mercados globalizados estariam acessveis s indstrias competitivas, sendo a abertura comercial, portanto, bem-vinda. No entanto, determinantes cruciais da trajetria de desenvolvimento do pas so subestimados ou mesmo desprezados. Em outros termos, no se discute o carter profundamente internacionalizado da economia e muito menos a deteriorao da conjuntura internacional por conta da crise. As relaes intricadas entre a burguesia interna e o capital financeiro internacional hegemnico no so nenhum entrave ao processo de catching up, desde que se implementem as polticas recomendadas pelos novo-desenvolvimentistas. O agravamento
das restries externas no ps-crise um tema marginalizado. Em suma, a demanda externa e os investidores estrangeiros, em vez de serem considerados elementos estruturantes do capitalismo brasileiro, so tratados como variveis externas do sistema econmico, e os reais problemas a serem combatidos so as insuficincias de demanda geradas por uma dinmica exclusivamente interna. Dessa forma, o desenvolvimento reduzido a um problema macroeconmico, cuja soluo central a poltica de cmbio administrado. O sistema econmico aberto, que deve usufruir das vantagens do livre comrcio internacional, se converte em um sistema fechado e autnomo quando se discutem suas fragilidades e instrumentos de superao. O fator externo est presente, mas pode se tornar absolutamente neutro na definio dos rumos da economia brasileira. Observe-se, por fim, que a emergncia do endogenismo nas correntes no ortodoxas, de um modo geral, talvez se explique pela deficincia, entre os pioneiros do desenvolvimento, de estudos sobre a moeda e sobre a dependncia financeira (MEDEIROS, 2010). Mas, posteriormente, a histria j provou que a ideia de autodeterminao do capitalismo brasileiro ilusria, no mais autorizando a simplificao desmedida do sistema eco nmico brasileiro da forma como feita pelo novo desenvolvimentismo. Sendo assim, no se deve interpretar esta corrente como uma iluso de um capitalismo civilizado, tal como ocorreu com a ideologia burguesa utpica do antigo desenvolvimentismo (SAMPAIO JR., 2012). Este autor mostra que o atual contexto histrico no est reprisando uma tragdia vivida em meados do sculo passado, quando houve uma vontade frustrada por parte da burguesia do pas de comandar o capitalismo nacional. A estratgia novo-desenvolvimentista, na verdade, apontada como uma farsa, dado que aparncia crtica apenas um disfarce para a apologia do status quo. Sugere-se uma reflexo das possibilidades de se caminhar num outro sentido, levando s ltimas 705
consequncias a abordagem sistmica do capitalismo brasileiro, como fez Ruy Mauro Marini, em sua teoria marxista da dependncia. Esta teoria, mesmo que inacabada e passvel de adaptaes, no resvala para nenhum tipo de reducionismo, seja aquele que autonomiza as partes fragmentadas, seja o das abordagens holistas, que se centram no todo em detrimento das partes que o constituem. O paradigma da dependncia oferece uma riqueza analtica muito superior a qualquer corrente neodesenvolvimentista, pois seu arcabouo terico internaliza a dinmica externa e externaliza seus elementos internos. Em outras palavras, o paradigma da dependncia, ao contrrio do novo desenvolvimentismo, respeita a complexidade de seu objeto de estudo.
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Artigo recebido em 23 de agosto de 2013 e aprovado em 20 de setembro de 2013.
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Fnix desenvolvimentista ou patrimonialismo camalenico? Aportes conceituais para um Estado novo-desenvolvimentista e neorrepublicano
Fagner Dantas*
* Mestre em Administrao e graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em Urbanismo pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb). fagnerd@yahoo.com.br
Resumo Hoje visvel o reposicionamento do Estado na sua relao com a economia aps o eclipse neoliberal que marcou o ltimo quarto de sculo. Esse reposicionamento guarda algumas semelhanas com o formato de Estado desenvolvimentista, fenmeno originado na dcada de 1930 e definitivamente abandonado em prol do projeto neoliberal de Estado mnimo na dcada de 1980. Essas semelhanas levam alguns autores ao resgate desse legado desenvolvimentista, porm com as devidas adequaes ao novo contexto socioeconmico e geopoltico do Brasil. Sistematizar essas releituras, destacando tanto seus limites, marcados pelo patrimonialismo, quanto suas condies, apontadas pelo neorrepublicanismo, observando ambos sob as lentes da economia poltica institucionalista, o objetivo desse artigo, com vistas a propor um desenho de Estado brasileiro ao mesmo tempo novo-desenvolvimentista e neorrepublicano. Palavras-chave: Novo desenvolvimentismo. Neorrepublicanismo. Economia poltica institucionalista. Estado. Mercado. Abstract Nowadays, its plain to see the state has repositioned itself in relation to the economy since the neoliberal eclipse that has dominated the last quarter of a century. This new positioning reminds us of the states format of developmentism, a phenomenon which originated in the 1930s and was abandoned and replaced in the 1980s by the neoliberal minimal state project. Such similarities have stimulated attempts to rescure the developmentist legacy by some of its authors, regardless of the new Brazilian geopolitical and socioeconomic context. The goal of this article is to propose a plan of a new developmentist and neorepublican Brazilian state, while analizing these readings and highlighting the limits of both, through the lense of institutionalist economic policy. Keywords: New-developmentism. Neo-republicanism. Institutionalist political economy. State. Market.
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FNIX DESENVOLVIMENTISTA OU PATRIMONIALISMO CAMALENICO? APORTES CONCEITUAIS PARA UM ESTADO NOVODESENVOLVIMENTISTA E NEORREPUBLICANO
INTRODUO Em uma srie histrica claramente pendular (mercantilismo, liberalismo, keynesianismo, neoliberalismo), deve-se perguntar: estar o Estado, nesse incio de novo milnio, reposicionando-se novamente? Essa ideia vem encontrando nos ltimos anos terreno frtil junto aos analistas econmicos e polticos do pas, tendo por referncia um retorno s prticas desenvolvimentistas (1930-1980). Face atualidade do tema, pergunta-se: quais as condies e limites do desenvolvimentismo revisitado que configura a nova face do Estado brasileiro nesse incio de sculo XXI? A abordagem deste artigo usa a anlise poltica como lente. Como, porm, a abordagem poltica muito ampla, necessrio fazer um ajuste fino na proposta. Assim, internalizou-se um aspecto sociolgico ao estudo poltico pretendido. Este aspecto o patrimonialismo, entendido como apropriao privada do patrimnio pblico. Assim, os principais limites do desenvolvimentismo revistado so impostos pela resilincia patrimonialista que caracteriza a histria poltica brasileira desde priscas eras. Identificados os limites, resta delimitar as possveis condies para este retorno. A resposta pode vir de uma nova linha de anlise poltica chamada neorrepublicanismo. Essa linha de pesquisa retoma elementos como interesse bem compreendido, bem comum, tica pblica, esprit de corp, valores coletivos, comunidade poltica, cidadania, entre tantos outros conceitos que podem e devem ser recuperados. , portanto, a valorizao poltica da ideia de res publica, como defendida pela literatura neorrepublicanista, que permite visualizar as condies de consolidao do desenvolvimentismo revisitado no Brasil. A quarta matriz discursiva desse texto busca agregar outro nvel de anlise aos trs temas em questo. Trata-se de uma abordagem ainda pouco utilizada para este fim no Brasil: a economia poltica institucionalista, baseada nos trabalhos do economista anglo-coreano Ha-Joon Chang. Ao estudar o fenmeno econmico contido no
intervencionismo estatal em sua interface com o patrimonialismo imiscudo nas nossas instituies pblicas, essa abordagem apresenta um inegvel potencial analtico. Assim, o presente texto apresenta-se estruturado da seguinte forma. No prximo tpico, apresenta-se a questo do desenvolvimentismo revisitado e os limites a esse definidos pelo patrimonialismo resiliente. Na terceira seo, temos a apresentao dos aportes que a economia poltica institucionalista e o neorrepublicanismo podem trazer para uma nova concepo de Estado para o sculo XXI. A concluso buscar sintetizar os achados e apontar algumas linhas futuras de investigao.
O ESTADO COMO TERRITRIO DE DISPUTA IDEOLGICA
O retorno do desenvolvimentismo: ciclos ideolgicos e resgate de legitimidade Para falar inicialmente sobre o retorno do desenvolvimentismo, to em voga nos dias atuais, necessrio verificar o que se produziu acerca do desenvolvimentismo original. Trazendo uma importante contribuio para a discusso, Fonseca (2004, p. 226) define como ncleo duro do desenvolvimentismo original a defesa [...] a) da industrializao; b) do intervencionismo pr-crescimento; e c) do nacionalismo. J Bielschowsky (2000, p. 289) considera o desenvolvimentismo original como [...] um projeto de industrializao planejada e apoiada pelo Estado. H, portanto, um claro compromisso com a industrializao do pas. Outro aspecto importante a atuao do Estado nos campos do planejamento de longo prazo e do financiamento pblico estratgico. Nesse sentido, (2003) deixa claros os motivos pelos quais o planejamento estatal de longo prazo e de largo espectro condio sine qua non para um projeto nacional de desenvolvimento. Para essa autora:
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O planejamento global procura dar uma viso ampla do desenvolvimento da economia, fixando objetivos a atingir e procurando assegurar a consistncia entre a oferta e demanda de bens em todos os setores. (MINDLIN, 2003, p. 16).
estatal que levou ao seu prprio questionamento. Esse autor argumenta:

A multiplicidade de intervenes do Estado suscita a corrupo; o carter au-
O financiamento pblico estratgico, por sua vez, outro pilar sobre o qual se sustenta o intervencionismo estatal efetivo, para alm do mero discurso do planejamento demaggico. Neste sentido, teve importncia crucial a criao de instituies financeiras que puderam dar aporte industrializao nascente, como lembra Ianni (1989), ao se referir s dificuldades enfrentadas pela iniciativa privada na implantao e consolidao desse setor no Brasil. Esse autor ressalta:
colaborao estatal, pois que os capitais
O financiamento pblico estratgico [...] outro pilar sobre o qual se sustenta o intervencionismo estatal efetivo, para alm do mero discurso do planejamento demaggico
toritrio, que ele assume com frequncia, provoca sua contestao pelos movimentos democrticos. Alm do mais, levando-se em conta as crescentes incertezas que veicula o sistema internacional em termos de preos das
matrias primas, taxas de juros, crescimento dos mercados, os governos cometem erros estratgicos e os planejadores acumulam disparidades entre previses e realizaes. (BOYER, 1992, p. 11).
s vezes, o vulto dos negcios impe a
privados dispersos nem sempre podem ser reunidos nos montantes necessrios. Ou ento, o vulto e a longa maturao dos empreendimentos tambm podem tornar recursos pblicos imprescindveis ou mais econmicos, pela taxa de juros, os prazos, as revalidaes possveis, etc. O Banco do Nordeste (BNB) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) foram criados com o fim especial de financiar novas instalaes ou reaparelhamento e ampliao das existentes. (IANNI, 1989, p. 94).
Por fim, postos estes importantes elementos (comprometimento com a industrializao, atuao estatal de longo prazo e financiamento pblico do desenvolvimento), tambm importante considerar as condies de sua obliterao, na dcada de 80, para alm da obviedade da crise da dvida pblica e de um cenrio de hiperinflao. Algumas indicaes neste sentido so feitas por Boyer (1992), ao analisar que foi a pletora do intervencionismo
Reconhecer as circunstncias que marcaram a superao da matriz desenvolvimentista como condicionante da relao entre Estado, mercado e sociedade, sendo substituda por um Estado menos atuante, torna-se um elemento tambm importante no momento atual, com vista a perceber elementos que possam vir a desempenhar o mesmo papel com relao ao desenvolvimentismo revisitado dos nossos dias. Isso s foi possvel aps 20 anos, nos anos 2000. Depois de sucessivas derrotas nos pleitos presidenciais, o Partido dos Trabalhadores alcanou o poder em 2003, em meio a uma transformao mundial que questionava os governos comprometidos com o iderio neoliberal (CHANG, 2001; STIGLITZ, 2002; COUTINHO, 2006; DINIZ; BOSCHI, 2007). Esse giro ideolgico (ainda que bastante restrito em termos macroeconmicos) tornou possvel voltar a falar de forma aberta em um Estado mais atuante. Esse Estado mais atuante apresenta-se nas releituras desenvolvimentistas visualizadas no Brasil da primeira dcada do sculo XXI. A primeira refle xo acerca desse novo momento vivido pelo Brasil, revelando grande viso antecipatria, coube a um experimentado observador e participante da economia poltica brasileira: Luiz Carlos Bresser-Pereira. Na quinta edio do seu livro Desenvolvimento e 711
Crise no Brasil, j nos anos 2000, esse terico lan- 1990: 1) legitimao do ndice de Desenvolvimento ou a ideia do novo desenvolvimentismo no ltimo Humano (IDH) pela ONU, em 1990; 2) criao do captulo. Em 19 de setembro de 2004, Bresser-Pe- movimento ps-desenvolvimentista, em 1991; e 3) reira publicou um artigo no consagrao da noo de jornal Folha de So Paulo, A meta um Estado forte e capaz desenvolvimento sustentintitulado Novo desenvolvivel, na Eco-92. De acordo Esse Estado no precisa ser mentismo. Neste artigo, o com Veiga (2006), esses elegrande em termos de recursos autor alinhou as principais mentos encontram um frtil humanos, mas sim em termos diferenas entre o novo desubstrato terico na obra de financeiros, o que leva a uma senvolvimentismo e a ortodoCelso Furtado, considerado carga tributria significativa xia convencional, pontuando pelo autor o patrono do netambm as diferenas com o antigo desenvolvimen- odesenvolvimentismo e inspirador dos elementos tismo. Com relao a este ltimo, as principais di- que o distinguem do novo desenvolvimentismo ferenas seriam o foco nas exportaes e no na de Bresser-Pereira, como fica claro na passagem substituio de importaes; uma atuao presente abaixo, que mostra como o debate neste campo se do Estado no financiamento produtivo, mas no na encontra acirrado. Afinal, para Veiga (2006, p. 93): produo em si; e um forte controle inflacionrio, S pode evidenciar imenso contraste qualem oposio complacncia do modelo anterior. quer comparao entre essas ideias de CelEm trabalhos posteriores (BRESSER-PEREIRA, so Furtado e aquilo que est sendo chamado 2006, 2007, 2010, 2011a), o autor vai desenvolvenno Brasil de novo desenvolvimentismo. [...]. do as caractersticas desse novo desenvolvimenUsando as palavras de Furtado, esse novo tismo, que podem ser resumidas em duas grandes desenvolvimentismo apenas mais um dos dimenses. No plano poltico, a meta um Estado frequentes deslizamentos para o reducionisforte e capaz. Esse Estado no precisa ser grande mo econmico. em termos de recursos humanos, mas sim em terOutra abordagem menos refratria s ideias de mos financeiros, o que leva a uma carga tributria Bresser-Pereira, mas tampouco redutvel a elas, a significativa. Seria um Estado desenvolvimentista, apresentada por Magalhes (2009). A sua proposgerencial e social. J no plano econmico, a meta ta chamada de desenvolvimentismo keynesiano, a implementao da macroeconomia estruturalista numa aluso comum s outras propostas, todas do desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA; GALA, unnimes no reposicionamento do Estado frente 2010; BRESSER-PEREIRA, 2011b), que busca economia em maior ou menor proximidade com as se diferenciar da ortodoxia econmica. Ela deve proposies de John Maynard Keynes, nos anos ter uma estrutura moderna, de base keynesiano- 1930. Nesta obra, o autor apresenta sua estratgia -estruturalista. Logo surgiram outras estratgias de desenvolvimento nacional: alternativas quela de Bresser-Pereira, seja acresO objetivo bsico do desenvolvimentismo centando elementos ou nfases diferentes, seja se keynesiano consiste em definir polticas ecocontraponto a ela. nmicas que proporcionem a elevao do Nesta ltima categoria est a proposta formulaPIB nas economias retardatrias, em ritmo da em um artigo por Veiga (2006). Abarcando um suficiente para coloc-las na trilha da elimicontexto mais ideolgico que meramente macronao do atraso econmico. (MAGALHES, econmico, esse autor traz como condies para 2009, p. 27). uma reedio da agenda do desenvolvimento evenPor fim, outro esforo de sntese de uma nova estos ocorridos nos trs primeiros anos da dcada de tratgia nacional de desenvolvimento est presente
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na utilizao do termo social-desenvolvimentismo sem abandono do controle da inflao e da prpria por Mrcio Pochmann, ex-presidente do Instituto de dvida pblica; o segundo a formao de um merPesquisa Econmica Aplicada (IPEA), ao qual se cado interno baseado no consumo de massa; e o agrega uma fala, em 2007, terceiro diz respeito a uma de Guido Mantega, ministro Alheio s dicotomias basais que insero mais virtuosa do da Fazenda, que tambm pas no mercado internacioavultam na historiografia poltica tem usado o termo socialnal, com gerao de supernacional (arcaico x moderno; -desenvolvimentismo para vits comerciais e pautado por agrrio x industrial; direita x se referir ao projeto nacional moeda forte. esquerda etc.), o atrimonialismo do Estado brasileiro. Como se pode ver, as transmuta-se Para Pochmann (2010), a quatro propostas prioritrias emergncia do social-desenvolvimentismo uma de emolduramento do novo Estado de matriz deresposta falncia do projeto neoliberal de Estado, senvolvimentista, por mais que sejam frutferas em marcado pela concentrao de renda, pelo esgar- mostrar alternativas de uma poltica mais efetiva amento da rede de proteo social a cargo do go- por parte do Estado diante da dinmica econmica, verno e pela colocao da agenda pblica a servio concentram suas anlises, seja por escolha estradas foras de mercado. Para o autor, o incio do tgica, seja por formao ideolgica, em sugestes presente sculo marca essa fuga para frente na de linhas programticas macroeconmicas. Em busca de um novo projeto nacional: outras palavras, uma abordagem eminentemente Nos ltimos anos da primeira dcada de poltica e, mais que isso, sociopoltica, encontra-se a lattere do presente debate. no preenchimento 2000, o Brasil passou a registrar importandesta lacuna que se busca contribuir, analisando tes sinais de transio para o modelo sociala questo do patrimonialismo no Estado brasileiro. -desenvolvimentista. A identificao bsica
de que o Estado faz parte das solues dos problemas existentes no implicou reproduzir simplesmente os traos do velho modelo nacional-desenvolvimentista vigente entre as dcadas de 1930 e 1970. Apenas consolidou o caminho diverso do modelo neoliberal perseguido de sociedade. (POCHMANN, 2010, p. 118).
Permanncia do patrimonialismo: camuflagem discursiva e resilincia poltica Alheio s dicotomias basais que avultam na historiografia poltica nacional (arcaico x moderno; agrrio x industrial; direita x esquerda etc.), o patrimonialismo transmuta-se, contorce-se e se traveste sem jamais perder seu ncleo semntico: a indistino entre o interesse pblico e o interesse privado no trato do patrimnio nacional. Essa atualidade da resilincia patrimonialista (PINHO, 1998) sintomaticamente descrita no texto de Alozio Mercadante, que, por ter sido membro do governo Lula e atualmente atuar como ministro de Estado do governo Dilma, desautoriza qualquer meno ao denuncismo vazio. Para Mercadante (2010, p. 441):
O recente fortalecimento das instituies republicanas foi de especial relevncia no apenas para o aprimoramento democrtico
Outros elementos da presente proposta de projeto nacional emergente denominada de social-desenvolvimentismo so trazidos por Guido Mantega. Em entrevista publicada no jornal O Estado de So Paulo, de 14 de outubro de 2007, o economista considerou que o social-desenvolvimentismo marcado por um crescimento qualitativamente diferente daquele verificado no passado, mais equilibrado, com incluso social e reduo das desigualdades regionais. Afinal, para esse terico, seriam trs os pilares do novo modelo: o primeiro deles o crescimento sustentado, impulsionado pelo investimento,
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do pas, mas tambm para combater males histricos da privatizao do Estado, do patrimonialismo e da corrupo. [...] No entanto, persistem os males vinculados a uma cultura clientelista e patrimonialista,
exerccio do poder poltico no feudalismo? Aqui se lana mo do prprio Weber (1964, p. 784) para responder:
O Estado patrimonial o representante tpico de um conjunto de tradies inquebrantveis. O domnio exercido pelas normas racionais se substituiu pela justia do prncipe e seus funcionrios. Tudo se baseia ento em consideraes pessoais. Os prprios privilgios outorgados pelo soberano so considerados provisrios.
que frequentemente borra a imprescindvel distino
As razes da criao do conceito de patrimonialismo encontramse indefectivelmente deitadas na obra de Max Weber, que escreve no final do sculo XIX e incio do sculo XX
entre o pblico e o privado, provoca distores na representao popular, impede a plena implantao da transparncia da gesto pblica e gera ineficincia no aparelho do Estado (grifos nossos).
As razes da criao do conceito de patrimonialismo encontram-se indefectivelmente deitadas na obra de Max Weber, que escreve no final do sculo XIX e incio do sculo XX. Para o estudo do conceito de patrimonialismo, particularmente importante a sua anlise dos trs tipos de dominao sociopoltica: a dominao carismtica, a dominao tradicional e a dominao legal. O tipo de dominao weberiano ao qual est vinculado o patrimonialismo o da dominao tradicional. Apesar de Paim (1978) afirmar que na dominao tradicional estariam estabelecidos dois tipos bsicos, o patrimonialismo e o feudalismo, fundamental reconhecer que se est diante de uma ordem sequencial e no paralela. o que se pode observar no mesmo texto desse autor, quando, ainda refletindo a partir de Weber, afirma:
Assim, o feudalismo ocidental forneceu a matriz primitiva a partir da qual se chegou ideia do pacto poltico como fundamento da distribuio de poderes, tomada como ponto de referncia para a modernizao da estrutura tradicional tpica, o Estado patrimonial. (PAIM, 1978, p. 6).
A partir do que foi at aqui visto acerca do conceito weberiano da patrimonialismo, faz-se necessria uma ltima incurso nas reflexes sobre o patrimonialismo ps-democratizao. Assim, se destaca como dois pensadores contemporneos definem o patrimonialismo:
[...] situao em que no h uma distino clara entre o que pblico e o que privado, o que do reino e o que do governante, o que de todos e o que do monarca. (PINHO, 2001, p. 40). Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e os bens privados. (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1999, p. 26).
Assim, o feudalismo, em sentido amplo, busca romper, na sua dimenso poltica, com o que se denominou de Estado patrimonial. E o que caracterizaria este, em contraposio ao padro de
O que esses dois conceitos de patrimonialismo podem acrescentar nossa discusso? H um elemento aqui que no estava presente naquela definio original de Weber (1964). Ao se referir ao domnio do interesse do prncipe, das suas consideraes pessoais e dos privilgios concedidos de forma precria, em momento algum o terico alemo parece transmitir qualquer tipo de ressalva ao conhecimento dessa situao como o padro a ser seguido. No h falta de clareza, incapacidade ou relutncia em entender como privado o patrimnio que , em verdade, pblico. Isso se d porque, para Weber, o patrimonialismo uma forma, legtima em seus termos, do exerccio do poder do monarca. Ele no uma exceo, mas sim a
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norma. Da porque no se falar em falta de distin-
ritrio. A participao em redes clientelistas
o clara, simplesmente porque no h distino no est codificada em nenhum tipo de realguma, nem clara nem obscura. Do mesmo modo, gulamento formal; os arranjos hierrquicos no no h que se falar em ininterior das redes esto baseados capacidade ou relutncia, Diante destas controvrsias em consentimento individual e no pois no se trata de algo sobre o contedo do termo gozam de respaldo jurdico. (NUque no se capaz ou no patrimonialismo, outras NES, 2010, p. 63). se quer fazer simplesmente Do que foi visto, podemexpresses, igualmente porque a distino entre p-se tirar duas concluses. pejorativas, tm sido utilizadas blico e privado, em relao Primeiro, no h qualquer para descrever prticas ao prncipe, no existe como similitude entre os elementos reprovveis. conceito. Essa distino proque compem a definio de cessa-se no decorrer da formao do Estado mo- clientelismo por Nunes (2010) e aqueles observaderno, de modo geral, e do imprio do direito, de dos quando da discusso do conceito de patrimomodo particular, que questionam o poder absoluto nialismo originalmente colocado por Weber ao disdo monarca, tanto no que concerne titularidade cutir o Estado patrimonial. Ainda mais sintomtica coletiva dos bens pblicos, quanto ao exerccio do a ausncia da figura do Estado, que crucial para poder em benefcio prprio. Diante destas contro- se falar em patrimonialismo. Nestas condies, no vrsias sobre o contedo do termo patrimonialismo, h por que considerar os dois termos como sinnioutras expresses, igualmente pejorativas, tm sido mos. Poderia, ento, o clientelismo ser uma forma utilizadas para descrever prticas reprovveis. o de patrimonialismo? Entende-se que no, pois para caso do clientelismo. que algo seja espcie de um gnero definido, ele Essa discusso tem por base o uso dos dois ter- precisar ter todos os elementos comuns ao gnero mos feito por alguns autores, em particular Bresser- e mais alguma outra caracterstica que o diferencie -Pereira. Ele usa as expresses como sinnimas como espcie. Porm, seria o patrimonialismo uma em pelo menos duas ocasies (BRESSER-PEREI- espcie do gnero clientelismo? RA, 2009, p. 22, 2010, p. 25). Colocada a postura Para responder a essa pergunta, preciso, em deste ltimo autor, cabe verificar se, na definio vez de procurar as caractersticas do patrimonialisque faz do conceito de clientelismo, Nunes (2010) mo no clientelismo, verificar se as caractersticas do de algum modo se aproxima da noo acima esta- patrimonialismo reproduzem aquelas encontradas belecida, em torno do conceito de patrimonialismo no clientelismo e acrescentam algo mais. De acoranteriormente exposto por Weber. Afinal, assim se do com o conceito de clientelismo de Nunes (2010), posiciona o autor: visto anteriormente, as caractersticas do clientelisO clientelismo um sistema de controle do mo so: 1) controle de fluxos materiais; 2) intermediao entre interesses; 3) relaes pessoais; 4) trofluxo de recursos materiais e de intermediacas generalizadas; 5) localizao territorial; e 6) no o de interesses, no qual no h nmero codificao. Se forem comparadas essas seis cafixo ou organizado de unidades constitutivas. ractersticas com as duas j extradas da definio As unidades constitutivas do clientelismo so de Weber (1964) de patrimonialismo (ao pblica agrupamentos, pirmides ou redes baseados e interesse privado) e mais a ltima (informalidade), em relaes pessoais que repousam em trodecorrente j dessa discusso e antevista nas decas generalizadas. As unidades clientelistas finies de Pinho (2001) e Bresser-Pereira e Spink disputam frequentemente o controle do fluxo (1999), possvel concluir que o patrimonialismo de recursos dentro de um determinado ter715
de absorver mudanas modernizantes na pode ser visto como um clientelismo pblico. Ser assim porque possvel reescrever as caracterssociedade brasileira e de se amoldar nova ticas do patrimonialismo nos seguintes termos: 1) situao. Talvez devssemos pensar em controle de fluxos materiais um patrimonialismo camalenico pblicos; 2) intermediao possvel, [...] falar de que consegue no s sobreviver entre interesses pblicos e clientelismo e patrimonialismo como, ao que parece, se reforar, privados; 3) relaes pessoem um mesmo contexto, desde mesmo sofrendo a ordem econais entre entes pblicos e prique reconhecida a condio do mica mudanas modernizantes vados; 4) trocas generalizapatrimonialismo como sendo um apreciveis. das; 5) localizao territorial O tpico seguinte busca clientelismo pblico (no mbito da competncia discutir esse patrimoniaestatal); e 6) no codificao. lismo camalenico, bem como a fnix desenvolOs elementos 4 (trocas generalizadas) e 6 (no vimentista a partir de duas matrizes analticas: o codificao) ajudam a sedimentar ainda mais a con- institucionalismo, em sua vertente da economia pocluso de que o patrimonialismo uma espcie de ltica institucionalista, e o neorrepublicanismo. Esse clientelismo. A troca generalizada justamente o diagnstico possibilitar compreender melhor o Esque distingue o clientelismo da relao capitalista tado resultante das alternncias e permanncias da moderna, por exemplo. Nesta ltima, as trocas so nossa histria. especficas, ou seja, [...] no incluem a expectativa de relaes pessoais futuras, nem dependem da existncia de relaes anteriores entre as par- RELEITURAS DO ESTADO COMO EXERCCIO tes envolvidas. J com as trocas generalizadas, DO PODER ocorre exatamente o inverso, o que caracteriza o clientelismo. Para Nunes (2010, p. 47), Em contextos clientelistas, as trocas so geEconomia poltica institucionalista: potenciais da metainstitucionalidade neralizadas e pessoais. Cada objeto ou ao que trocado contm uma referncia condio geral do grupo. A relao conhecida como compadrio, por exemplo, inclui o direito do cliente proteo futura por parte do seu patrono.
Nestes termos, possvel, portanto, falar de clientelismo e patrimonialismo em um mesmo contexto, desde que reconhecida a condio do patrimonialismo como sendo um clientelismo pblico. Assim que se entende a permanncia de uma poltica patrimonialista mesmo na ausncia de um Estado patrimonial. Essa resilincia (que mais do que resistncia, no sentido de buscar no s se contrapor fora contrria, mas se adaptar a ela) foi assim resumida por Pinho (1998, p. 72):
O que tem se assistido uma impressionante resilincia do patrimonialismo, capaz
O economista anglo-coreano Ha-Joon Chang inseriu-se na discusso sobre a presena do Estado na economia j no seu livro de estreia, The Political Economy of Industrial Policy, publicado em 1994. Desde ento vem produzindo livros e artigos de grande impacto. Porm, particularmente importante para esta anlise o seu trabalho seminal Breaking the Mould, de 2001. Nesse artigo, o autor abre fogo contra os dogmas do discurso neoliberal. Porm, indo alm da maioria dos crticos do neoliberalismo, e enfrentando o principal desafio admitido por alguns desses, mas recusado por todos, Chang (2001) prope as bases de uma abordagem da economia alternativa aos ditames neoclssicos, enraizada no velho institucionalismo de Veblen e outros, mas se distanciando da nova economia
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coletividade, entende-se possvel fazer uma leitura do patrimonialismo como uma instituio poltica ta. A juno da economia poltica com a tradio brasileira. Como consequncia, pertinente disinstitucionalista apontada cusso do patrimonialismo por Chang (2001, p. 20-21) pertinente discusso do entender sua resilincia como nos seguintes termos: expresso da rigidez das inspatrimonialismo entender sua IPE is a political tituies, assim apresentada resilincia como expresso da por Chang (2010, p. 18): economy approrigidez das instituies
ach because, like the neoliberals analysis, it puts emphasis on the role of political factors in determining state policy. However, the political economy of IPE goes much further than its neoliberals counterpart in that it emphasizes the fundamentally political nature of the market and applies the political economy logic to the analysis of the market, and not just to the analysis of the state. At the same time, IPE is an institutionalist approach because, like the new institutionalist branch of neoliberals economics, it emphasizes the role of institutions in affecting human actions, including those within and surrounding the state. However, the institutionalism of IPE goes much further than that of NIE in that it emphasizes the temporal priority of institutions over individuals (rather than the temporal priority of individuals over institutions, as it is done in the NIE) and that it sees institutions as not simply constraining individuals behavior (as in the NIE) but also as being constitutive of individuals motivations. Institutions are meant to be stable otherwise they will have no use. So, if you are designing a new institution, you will make it sure that it cannot be changed too easily. And the degree to which you will make an institution difficult to change will be greater, the more important the institution is considered to be. So, typically the constitution will be far more difficult to change than lesser laws. In other words, institutions often have in-built mechanisms against change.
institucional de Ronald Coase, Oliver Williamson e Douglass North: a economia poltica institucionalis-
Entende-se, nesses termos, que a viso da economia poltica institucionalista refora sobremaneira a prpria discusso em torno da possibilidade de um Estado novo-desenvolvimentista e neorrepublicano brasileiro. Porm, preciso verificar como a necessidade do investimento em um desenho desse Estado, de modo geral aplicvel realidade mundial ps-crise de 2008, adapta-se realidade brasileira, pautada por uma forte resilincia patrimonialista em suas instituies polticas. Considerando as instituies como uma conjuno de saberes e prticas compartilhadas por uma
O destaque dado por Chang (2001) aos in-built mechanisms against change justamente o que se gostaria de chamar a ateno, em termos darwinianos, do que seriam as estratgias de sobrevivncia das instituies. Neste caso, so inmeros os exemplos de instrumentos econmicos, polticos e ideolgicos que os interesses patrimonialistas podem lanar mo para impedir uma mudana do paradigma produtivo brasileiro que lhes seja desfavorvel. Nestes termos, deve-se iniciar a discusso em torno das palavras dos dois principais pensadores relacionados com a perspectiva institucionalista albergada nesse nosso estudo: Ha-Joon Chang e Peter Evans. Evans (1993) pronuncia-se sobre a questo da vinculao entre apoio poltico e poder econmico, resultando numa burocracia construda via indicaes polticas e, por isso mesmo, comprometida com a manuteno do status quo que colocou no poder seus padrinhos polticos. Citando as concluses de outros dois autores, Barbara Geddes e Ben Schneider, aquele terico aponta o grande nmero de indicaes polticas no aparelho de Estado brasileiro como sendo um fator comprometedor em relao a outras experincias desenvolvimentistas: 717
Uma abundncia de pesquisas histricas e contemporneas esclarece as diferenas entre o Brasil e o tipo ideal de Estado desenvolvimentista. As diferenas comeam na simples questo de como as pessoas obtm cargos no governo. Barbara Geddes historia a descomunal extenso dos poderes de indicao poltica e a consequente dificuldade que o Brasil tem experimentado na institucionalizao de procedimentos de recrutamento meritocrtico. Ben Schneider destaca que enquanto os primeiros ministros japoneses indicam apenas dzias de funcionrios e os presidentes norte-americanos centenas, os presidentes brasileiros indicam milhares. Causa pouca espcie que o Estado brasileiro seja conhecido como um massivo cabide de emprego preenchido mais na base de contatos pessoais que de competncia. (EVANS, 1993, p. 139).
regras que privilegiem grupos favorecidos, restringindo a capacidade operacional das foras do mercado.
Verifica-se que os bloqueios aos avanos industriais devido fora dos setores primrio-exportadores so parte da nossa histria
mais incisivos:
Em estudo ainda mais recente, seu diagnstico explcito ao relacionar o peso dos grupos oligarcas rurais dentro do governo com o boicote a projetos industrialistas
A fuso de poder oligrquico com o aparato do Estado moderno distorce qualquer possibilidade de um projeto conjunto entre o Estado e o capital industrial. Os projetos de transformao industrial se tornam oportunidades adicionais para a oligarquia tradicional, agora instalada dentro do Estado, para buscarem seus prprios objetivos clientelistas. (EVANS, 2004, p. 97).
Em trabalho posterior, as concluses desse mesmo autor no mostram grandes avanos em termos de inseminaes cruzadas entre dinheiro privado e cargos pblicos, bem como nas consequncias em termos de comprometimento da mquina administrativas por indicaes polticas. Para Evans (1998, p. 55),
As relaes de troca entre governantes e aqueles que lhes do apoio a essncia da ao do Estado. Para sobreviver, as autoridades precisam de suporte poltico, e aqueles que prestam tal apoio devem receber incentivos suficientes para evitar um possvel apoio a outros candidatos potenciais aos cargos de governo. As autoridades podem distribuir benefcios diretamente aos que os apoiam atravs de subsdios, emprstimos, empregos, contratos ou prestao de servios ou usar sua autoridade para criar
So diversos os argumentos perfilados para mostrar como os interesses dos setores primrio-exportadores obstaculizaram e ainda obstaculizam determinados aspectos da industrializao nacional (LUZ, 1975; TOPIK, 1987; FURTADO, 2003). Neste caso, seja no passado, seja no presente, verifica-se que os bloqueios aos avanos industriais devido fora dos setores primrio-exportadores so parte da nossa histria. No passado, houve a reduo do carter protecionista, pretendida pela Comisso da Reforma Tarifria de 1843 (LUZ, 1975, p. 24) e a miopia gerada pela poltica de valorizao do caf, que impediu o governo de ver as condies j postas para a industrializao no incio do sculo XX (FURTADO, 2003, p. 111-112). No presente, ocorre a distoro de instrumentos pensados para beneficiar a exportao tecnolgica, como o drawback (DE NEGRI; ALVARENGA, 2011, p. 14) ou canalizando quantias desproporcionais de recursos pblicos para uma nica operao de compra de frigorfico (US$ 80 milhes para compra de 85,3% da argentina Swift Armour pela brasileira Friboi), segundo Alm e Cavalcanti (2007, p. 279), em comparao
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com todos os recursos para nanotecnologia dispo- mudana do paradigma produtivo nacional. Cabe, nibilizados entre os anos de 2005 e 2006 (R$ 71 no entanto, questionar se h sentido em falar de milhes), conforme Vermulm e De Paula (2007, p. oportunidade de desenvolvimento para o Brasil 187-188). neste incio de sculo XXI, Porm, em algumas cirCabe [...] questionar se h sentido j que o pas j teve tantas cunstncias, eventos de tal oportunidades perdidas em falar de oportunidade de magnitude poderiam interno passado, destacando-se desenvolvimento para o Brasil romper esse permanente neste incio de sculo XXI, j que o nesse sentido tanto os anos continusmo. Unger (2008, p. pas j teve tantas oportunidades dourados do ps-guerra de 26) um dos que apontam Juscelino Kubistchek, na dperdidas no passado para o carter transformador cada dos 1950, que foi sucedesses eventos: Crises elevam a temperatura da dido por uma crise que levou ao golpe militar de poltica e ajudam a derreter definies congeladas 1964, quanto o milagre econmico do governo de interesse e identidade. Sem crise, a poltica se Geisel, nos anos 1970, sucedido por uma crise ecofaz fria e o clculo na forma de f em compreen- nmica nos anos 1980 que praticamente paralisou ses tradicionais de interesses e ideais reina su- o pas por 15 anos. O que torna a dcada de 2000 premo. Chang (2010), por sua vez, destaca tanto a diferente desses e de outros momentos? heterogeneidade, que alimenta o incrementalismo, difcil responder sem o devido distanciamento quanto a crise, que incendeia a estrutura. Para histrico. Porm, ainda que houvesse, a resposta esse autor, estaria menos ancorada nos fatos e mais conThe point is that, even when we accept dicionada ideologia de quem os analisa. asthat a countrys institutions (and culture sim que se encontra, para os anos 1950, tanto a that underlies them) are given, deliber- nfase no descontrole das contas pblicas e no ate choices still matter because there financiamento inflacionrio da construo de Bra are always elements in a countrys slia, quanto na ampliao do parque industrial e cultural/institutional complex that are na criao de instituies como a Petrobras, o BNpulling in different directions. Depend- DES e o CNPq. Da mesma forma com a famosa ing on how people interpret their tradi- dcada perdida de 1980, a nfase pode recair tion, which aspects of it they choose sobre a exploso inflacionria e o autodenominado to highlight, and which interpretation centro imobilizando a Constituio cidad ou sowins in political and ideological battles, bre a mobilizao da sociedade civil que fomentou a country could evolve into very differ- a transio democrtica e a melhoria de diversos ent directions. More importantly, over ndices sociais, que permitem a Brum (1999, p. the long term, traditions are not im- 439) a heresia de cham-la de dcada ganha. mutable. Cultures and institutions the- Os tais fatos subsidiam tanto o diagnstico pomselves change, often dramatically. sitivo quanto o negativo. Reconhecer a possibili(CHANG, 2010, p. 20). dade de avanos futuros, como aqui se faz, no Diante do cenrio atual, ps-crise de 2008, mas implica negar os dficits passados, que aqui foram ainda com seus efeitos bastante claros, principal- mostrados. Porm, para manter a idoneidade da mente na Europa, mas tambm na prpria Chi- anlise, a recproca deve ser verdadeira. Assim, na, que reduziu sua expectativa de crescimento com todas as ressalvas e aps ter mostrado aspara os prximos anos, est dada a oportunidade pectos desse diagnstico negativo, propem-se, para a superao das barreiras patrimonialistas tambm, algumas rotas para esta mudana. Essas 719
Contemporaneamente, autores como John Pocock, Quentin Skinner e Philip Pettit formam a base do neorrepublicanismo. No caso brasileiro, marcado Neorrepublicanismo: ainda por aes patrimoniarepertrio tico e prticas O primeiro aspecto prtico do listas de conduo/apropriapolticas o do Estado/patrimnio republicanismo que chama a pblico em descompasso ateno o foco da ideia do uso O debate em torno das da educao/formao tica como com a ideia de interesse geideias neorrepublicanistas, ral, as constataes da relemodo de gerar uma espcie de apesar de remontar os anos vncia e das possibilidades corpo funcional virtuoso 1970, com a publicao, em abertas pelo republicanismo 1975, do clssico O Momento Maquiavlico, de estaro aqui agrupadas em trs contribuies assoJohn Pocock, vem ganhando novos ares nos lti- ciadas: Quentin Skinner e a virt (virtude cvica, formos anos. Para Bresser-Pereira (2009, p. 127), mao tica de servidores e escolas de governo); fcil reconhecer uma [...] retomada do republica- Philip Pettit e a democracia contestatria (ativismo); nismo, ou dos ideais republicanos, expressos nas e John Pocock e a vita activa (direitos republicanos, ideias de filsofos e tericos polticos e fundados accountability e combate corrupo). numa efetiva prtica poltica de cidados organizaO primeiro aspecto prtico do republicanismo dos em sociedade civil. Bignotto (2004, p. 19), ao que chama a ateno o foco da ideia do uso da reconhecer a dificuldade de falar do republicanismo educao/formao tica como modo de gerar uma como uma corrente nica, afirma que [...] o retorno espcie de corpo funcional virtuoso, capaz de exer tradio republicana significou ao menos o retor- cer o poder pblico de modo republicano. Autores no a uma srie de debates e preocupao com como Filgueiras e Aranha (2011a, 2011b), Nogueira a esfera pblica, pensada como o lugar da efetiva (2005), Moore (2002) e Vilhena (2006) integram um ao dos cidados. Mostra desse reconhecimento, pensamento crtico em relao ao fetichismo instipara alm do campo acadmico, que um impor- tucional e s limitaes do aprimoramento do corpo tante rgo do governo federal, o IPEA, em recente funcional do Estado focado no treinamento tcnicopublicao, aponta a importncia dessa retomada -burocrtico. a partir do reconhecimento do proda tradio republicana: blema e da soluo contida na redefinio dos curNas ltimas dcadas, a repblica ressurgiu rculos das escolas de governo, a cabo deles, que o iderio republicano encontra a materialidade de como referncia importante nas reflexes uma poltica pblica. sobre a poltica. Noes como virtude cvica, O novo papel dos gestores pblicos, visuaespao pblico, bem comum, bom governo, lizado em um contexto ps-burocrtico, bem comunidade poltica, interesse bem comdescrito por Moore (2002), que v o gestor pblico preendido, entre outras pertencentes grano como um mero executor do interesse pblico mtica da res publica, tm sido mobilizadas previamente definido, mas sim como um criador tanto para tematizar a sociabilidade corride valor pblico (MOORE, 2002, p. 423). As conqueira nos diferentes contextos de interao cluses de Filgueiras e Aranha (2011a) concordam poltica, quanto para abordar a questo do com os elementos fundamentais extraveis de Modesempenho e do aprimoramento do Estado ore para discusso: 1) a proatividade esperada do e das instituies democrticas. (INSTITUTO gestor pblico torna ainda mais necessria a resDE PESQUISA ECONMICA APLICADA, ponsabilizao deste pelos seus atos; 2) abrindo 2010, p. 17).
rotas estruturam-se a partir das ideias do neorrepublicanismo, descritas no prximo subitem.
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a possibilidade de a avaliao a posteriori substituir, em alguns casos, a autorizao a priori, esse conceito de responsabilizao assume um carter de autorresponsabilizao, tornando necessria a vinculao dos seus atos chamada tica da responsabilidade; 3) por fim, ainda que essa proativi dade e essa autorresponsabilizao se beneficiem de uma virtuosidade inata (mesmo que restrita ao mbito pblico), essa pode ser alvo de uma poltica pblica republicana de formao tico-poltica dos recursos humanos governamentais:
Sem reforar o valor do universalismo dos procedimentos, tendo em vista o aprimoramento do treinamento de servidores nos valores da tica pblica e nas regras rotineiras que regulam o servio pblico, pouco avanaremos na consolidao de padres de gesto que signifiquem o aprimoramento da accountability e, por sua vez, a valorizao do interesse pblico como indisponvel aos interesses privados. Ou seja, sem que o Estado brasileiro valorize a atuao dos servidores da linha de frente, pouco avanar na sua democratizao e na consolidao dos mecanismos de controle como fundamentais a uma concepo republicana dos valores pblicos. (FILGUEIRAS; ARANHA, 2011a, p. 381).
A dinmica das escolas de governo, bem como suas lacunas e dificuldades, podem ser explicadas pelo prprio quadro em que nasceu e tem evoludo a ideia mesma de reforma do Estado, todo ele bastante influenciado por dissonncias, intermitncias polissemias. (NOGUEIRA, 2005, p. 175).
Se algumas das incertezas decorrentes da novidade representada pela reforma do Estado poca foram sanadas, reduzindo a aludida polissemia, direcionamentos equivocados quanto ao papel dessas escolas, frutos daquela ideologia, ainda comprometem a fundamental contribuio dessas instituies. Para Nogueira (2005, p. 177):
Hoje, por exemplo, as escolas esto mergulhadas numa cultura de quantidades (mais informao, menos esforo especulativo, mais horas de aula, menos tempo de estudo, por exemplo), que inevitavelmente constrange a dimenso qualitativa dos processos educacionais.
Porm, fundamental para o propsito aqui mostrar a adaptao a que esto submetidas tais instituies, dentro de um contexto tipicamente republicano de recuperao da dimenso tica e da importncia desse tipo de formao para o corpo funcional governamental. por isso que esse mesmo autor, em sua reflexo final, fala sobre qual deveria ser o objetivo atual dessas escolas:
Habilitar servidores para a gesto pblica, para um novo modo de administrar, para um melhor atendimento da demanda social, para o planejamento e a reorganizao administrativa e assim por diante, a verdadeira base lgica e filosfica das escolas de governo. (NOGUEIRA, 2005, p. 188).
Esse treinamento de servidores nos valores da tica pblica justamente o encargo do qual devem se encarregar as chamadas escolas de governo. Diz-se devem porque se est atento anlise crtica que Nogueira (2005) faz dessas instituies. Criadas inclusive como mandamento constitucional (Art. 39, modificado pela Emenda Constitucional n 19/98), as escolas de governo cresceram exponencialmente na ltima dcada do sculo XX (NOGUEIRA, 2005, p. 167), no por coincidncia o pice do discurso neoliberal da reforma gerencialista no Brasil. As crticas de que so passveis decorrem inclusive desse contexto histrico em que muitas delas iniciaram ou intensificaram suas atividades:
Constando que essa proposta de escola de governo no se coaduna com a ideia de uma reprodutora de orientaes governamentais, devendo esta, pelo contrrio, estar voltada para atuar como uma espcie de conscincia crtica do governar em um mundo complexo, sendo condio para isso deixar-se contaminar pelo universo tico-poltico, no resta dvida o quanto esse modelo de escola 721
de governo ou escola de cidadania, como sugere Outro ponto importante por ele mencionado a paro autor, est comprometido com o iderio republi- ticipao na formulao de leis (Lei de Assistncia cano. Porm, o autor torna essa vinculao ainda Social). Finalmente, no Brasil, a forma mais acamais explcita quando afirma bada dessa possibilidade de o seguinte: H uma verdadeira virada questionamento do prvia Exatamente por e tecnicamente institudo jurisdicional no exerccio da a experincia do oramento isso s faz sentido poltica, principalmente aps a participativo de Porto Alegre. pensar em escolas Constituio de 1988 Cabe apontar ainda alde governo se no guns exemplos prticos cujas conexes se fazem horizonte delas estiver a perspectiva democom um terceiro elemento importante do iderio recrtica de fornecer uma espcie de formao publicano, que o conceito de vita activa, de John republicana, isto , uma formao laica e pluPocock. A primeira constatao nesse sentido ralista para todos os servidores, no decorrer que os exemplos aqui estaro essencialmente condo qual possam ser confrontadas diversas hicentrados em aes fora do Poder Executivo (em pteses polticas, culturais e religiosas e poscontraste, por exemplo, com o oramento participasam ser compartilhados os valores coletivos tivo). Isso implica dois focos: em um primeiro mofundamentais. (NOGUEIRA, 2005, p. 189). Existem outros exemplos de migrao prtica do mento, a ao do Poder Judicirio; em um segundo iderio republicano alm da dimenso tica da po- momento, as aes com foco nos eventuais desvios ltica de formao de servidores. Um dos mais sa- do Poder Executivo, aqui enfocando basicamente lientes a mobilizao em torno do ativismo social. as aes anticorrupo e as iniciativas de fortaleciEssa postura, eminentemente contestatria ao mento da accountability desse poder em relao do Estado, conecta-se, por sua vez, ao conceito de sociedade civil. democracia contestatria de Pettit, apresentado anNo que tange s aes do Judicirio, h uma teriormente. Em extenso trabalho de varredura para verdadeira virada jurisdicional no exerccio da polocalizar, catalogar e classificar novos atores so - ltica, principalmente aps a Constituio de 1988. ciais e polticos existentes a partir dos anos 1990, Vrias so as pontuaes nesse sentido. O j citaTeixeira (2002, p. 142-159) enumera e descreve 26 do estudo do IPEA relaciona o que chama de judiaes coletivas no Brasil; mais de 100 organiza- cializao da poltica como uma ressalva constaes da sociedade civil, tanto no meio urbano como tao dos mltiplos obstculos que ainda se fazem no meio rural; 60 articulaes e redes de organiza- presentes ativao republicana das instituies es da sociedade civil; e mais de uma dezena de polticas do Brasil: projetos e leis que contaro com participao da Entretanto, o pas tambm tem assistido a sociedade civil em sua elaborao. conformao de novidades relevantes em seu Na sua anlise (TEIXEIRA, 2002, p. 198-199), arranjo poltico-institucional. Destaca-se entre h tanto formas que se mantm no cenrio, porm elas a judicializao da poltica, tambm obcom protagonismo reduzido (por exemplo, o moviservada em vrias outras democracias conmento operrio), como novos atores que assumem temporneas. Esse fenmeno vem sacudindo posies protagnicas (por exemplo, o movimento as interpretaes mais sedimentadas sobre dos sem-terra). Ele destaca ainda a nova geografia a dinmica das relaes entre os poderes de desses movimentos, que saem das passeatas locaEstado e dividindo a opinio dos analistas. lizadas para virarem grandes caminhadas de proUns apontam o crescente recurso ao Judicipores nacionais (como o grito dos excludos). rio para discutir temas polticos como uma
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dessas palavras para refutar o diagnstico, observem o diagnstico negativo de Filgueiras (2011) acerca da atual vinculao entre a ideia de accounrentes poderes do Estado. Outros veem esse tability e a chamada poltica fenmeno positivaAfinal, quais so os de transparncia, baseada mente, como um na convico de que a redulimites e condies do tipo de inovao o da assimetria de informadesenvolvimentismo institucional que es entre o agente (Estado) revisitado brasileiro? benfico vida e o principal (sociedade) poltica e confere capaz, por si s, de reduzir os desvios deste: novos contornos s relaes entre os podeameaa as princpios democrticos e republicanos que garantem prerrogativas aos diferes face s exigncias contemporneas para a defesa dos direitos da cidadania. (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2010, p. 33). A poltica da transparncia formula uma ideia fraca de accountability, em que os aspectos ligados reputao dos indivduos so centrais para uma poltica da moralizao e no da responsabilidade. Tampouco resulta em maior responsabilizao dos agentes polticos e das instituies, mas em uma busca por maior moralizao da atividade poltica que no produz uma poltica liberal melhor. (FILGUEIRAS, 2011, p. 82).
Esse papel destacado do Judicirio, e desse operador jurdico fundamental para a defesa dos direitos republicanos que o Ministrio Pblico, tem formado toda uma nova atividade no campo da sociedade civil, a que Bresser-Pereira (2009, p. 202) se refere como advocacia poltica. Um exemplo dessa advocacia poltica trazido por Teixeira (2002, p. 124): A OAB prope assim que sejam criados centros de combate impunidade, dispensando-se apoio jurdico aos cidados para que esses impetrem aes populares contra atos que afetam a moralidade pblica. Um dos mais proeminentes elementos neste combate aos desvios do Poder Executivo a accountability. A accountability ainda encontra dificuldades de traduo do prprio termo para a nossa realidade. Dificuldade essa que mostra mais do que mera incompatibilidade gramatical, mas sim certa incompatibilidade cognitiva, como ilustra Campos (1990, p. 35):
Assim, o alto grau de preocupao com accountability na democracia americana e a virtual ausncia desse conceito no Brasil esto relacionados ao elo entre accountability e cidadania organizada; explica-se pela diferena de estgio de desenvolvimento poltico dos dois pases.
Neste sentido, a accountability ainda tem muito espao para avanar no Brasil como forma de materializao do iderio republicano, pois, como reconhece Diniz (2005, p. 97), [...] imperativo preencher a lacuna quanto aos mecanismos de accountability [...], permitindo, assim, recuperar a dimenso republicana da democracia. As escolhas, portanto, esto postas. E para o Brasil, o momento propcio para faz-las.
CONCLUSO Afinal, quais so os limites e condies do de senvolvimentismo revisitado brasileiro? Diante do fenmeno posto, por qual via avali-lo? Entende-se inicialmente que o melhor seria avali-lo pelos seus limites, buscando assim contrapor aos que defendem esse tipo de atuao as mazelas a que ele estaria submetido em um contexto poltico como o brasileiro. Dentre tantas, o patrimonialismo em sentido amplo, como um dos modus operandi da poltica, pareceu o mais habilitado para abarcar 723
Para aqueles que, apressados, julgam a passagem de mais de duas dcadas desde a publicao
tais limites. Por outro lado, pareceu insuficiente apenas iluminar como velhas mazelas subsistem aos novos ambientes. Direcionou-se assim para a busca das condies necessrias devida atuao desenvolvimentista. Em meio aos apelos ao bom-mocismo e s declaraes de boas intenes polticas, encontrou-se em uma escola, ainda em formao, mas j dotada de um iderio sistematizado e produo acadmica de boa penetrao no cenrio intelectual mundial, o caminho para dar o devido substrato reflexo em torno dessas condies. Essa escola foi o neorrepublicanismo. Em torno das ideias-foras propostas pelos seus principais nomes, vislumbrava-se outra abordagem questo patrimonialista que no passava pelo reforo inesgotvel dos sistemas de monitoramento do agente pblico, que cobra deste apenas precauo e no honestidade. Para alm da dimenso operacional das instituies formais de controle, entendidas apenas em seu carter restritivo, o neorrepublicanismo lida com elementos afeitos dimenso humana das instituies informais, entendidas no s em seu carter restritivos, mas igualmente em seu carter possibilitador da conduta e, principalmente, constitutivo das motivaes. Foi ainda lanado o olhar da economia poltica institucionalista sobre as possibilidades desse novo Estado. O que se observou foi que a superao da resilincia patrimonialista est muito alm de um redesenho institucional, de um novo sistema de incentivo e punies conduta externa. Pelo que foi visto, essa superao passa pelo entendimento do Estado como heterogneo, porm legitimado para atuar como mediador de conflitos; do mercado como ambiente portador de vrias racionalidades e, portanto, aberto atuao legitimada do Estado; e da poltica como mecanismo que possibilita a intercalao de foras presentes na sociedade, cuja materializao ocorre no aparato estatal e na conjugao econmica. Por entender, por fim, que a poltica o item vertebrador da superao dos entraves a uma
atuao esperada de um Estado novo-desenvolvimentista e neorrepublicano, discutiram-se trs noes mais operacionais do neorrepublicanismo com foco na promoo das condies necessrias a essa superao: as noes de vita activa, de virtude e de democracia contestatria, trazendo exemplos de aes e propostas vinculadas a cada uma. Para fechar o presente raciocnio, ser apresentado um quadro-sntese que busca resumir uma proposta de descrever, esquematicamente, o fenmeno do desenvolvimentismo revisitado, os limites do patrimonialismo e as condies do neorrepublicanismo, como vista a subsidiar futuras pesquisas em torno da superao dos limites e promoo das condies citadas. No quadro abaixo, sintetiza-se essa matriz descritiva. justamente a partir desses trs conjuntos de unidades, condutas e coerncias que se agregam pretenses de pesquisas futuras em torno dos limites impostos pelo patrimonialismo ao desenvolvimentismo revisitado e das consequentes condies oferecidas pelo neorrepublicanismo para super-los. No que tange aos limites colocados pelo patrimonialismo esto o fomento ao oportunismo, no caso do agente pblico; fragmentao, no caso do Estado; e apatia, no caso da sociedade, afastando-os, consequentemente, das condutas esperadas e coerncias necessrias s suas aes. Por outro lado, no que diz respeito s condies destacadas pelo neorrepublicanismo para favorecer a atuao desenvolvimentista do Estado esto, no caso do agente pblico, a virtude cvica; no caso do Estado, a tica pblica; e no caso da sociedade, a cidadania. A conjugao dessas condies fomenta as condutas esperadas e, consequentemente, favorece as coerncias necessrias quela atuao. Apurar o conhecimento sobre cada uma dessas novas matrizes discursivas, sejam elas limites, sejam elas condies, apresenta-se como o prximo passo em direo a novas reflexes sobre o processo de desenvolvi mento do Brasil contemporneo.
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FAGNeR DANTAS
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Artigo recebido em 30 de agosto de 2013 e aprovado em 17 de outubro de 2013.
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Padro de desenvolvimento e processos de desindustrializao no Brasil e na Argentina

Aline Virglio* Priscila Martins** Manoel Gontijo***
Graduada em Cincias Econmica pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). alinevirgillio@hotmail.com ** Graduanda em Cincias Econmicas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). prisciila_@live.com *** Graduando em Cincias Econmicas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). manoelcarvalhogontijo@gmail.com *
Resumo O objetivo deste trabalho estudar a natureza do atual padro de desenvolvimento dos dois principais pases da Amrica do Sul: Brasil e Argentina. Estudos atuais tm apresentado ideias de um suposto retorno s experincias desenvolvimentistas das dcadas de 1930-80 em alguns pases latino-americanos. Porm, tendo em vista uma das principais proposies do antigo desenvolvimentismo, de incentivo e proteo ao desenvolvimento da indstria, atualmente pode-se perceber que na Argentina e no Brasil ainda prevalecem caractersticas de cunho neoliberal nos seus respectivos padres de desenvolvimento como o aumento da vulnerabilidade externa estrutural e a reprimarizao da pauta de exportaes , quando comparados com os antigos anos de desenvolvimentismo. Tudo isso tem tido como consequncia o processo de desindustrializao de ambas as economias. Palavras-chave: Padro de desenvolvimento. Desindustrializao. Brasil. Argentina. Abstract The goal of this paper is to study the nature of the current pattern of development of the two main countries of South America: Brazil and Argentina. Recent studies have presented ideas of a supposed return to the developmental experiences of decades of 1930-80 in some Latin American countries. However, in view of the main propositions of the Old Developmentalism, incentive and protection of industrial development, it can currently be seen that the economies of Argentina and Brazil still have prevalent characteristics of neoliberal in their current development patterns such as increased external vulnerability and structural reprimarization of exports, compared to former years of developmentalism. All of this has been a consequence of the process of de-industrialization of both economies. Keywords: Pattern of development. Deindustrialization. Brazil. Argentina.
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PADRO DE DESENVOLVIMENTO E PROCESSOS DE DESINDUSTRIALIZAO NO BRASIL E NA ARGENTINA
INTRODUO Estudos recentes nas cincias sociais do destaque s mudanas ocorridas, a partir dos anos 2000, nas trajetrias poltica e econmica de diversos pases da Amrica Latina. O fracasso das recomendaes poltico-econmicas do Consenso de Washington para essa regio e, consequentemente, a emergncia de vrias contestaes polticas a esse modelo tm sugerido, para alguns estudiosos, novos rumos para o desenvolvimento latino-americano. Desse modo, no mbito econmico, alguns desses estudos apontam que as economias mais importantes da Amrica Latina adentraram uma nova fase de desenvolvimento. Essa nova fase tem como caracterstica marcante a recuperao expressiva do crescimento das exportaes, sustentada principalmente pela participao cada vez mais relevante das economias asiticas no comrcio internacional. Alm desse novo momento favorvel s exportaes latino-americanas no comrcio internacional, os estudos destacam ainda a grande melhora no balano de pagamentos da regio e o fortalecimento da participao do Estado na economia dos diversos pases. Esse novo cenrio tem chamado a ateno dos economistas, e distintas leituras desse processo vm se dando desde ento, a exemplo de Bresser-Pereira (2012). Ele acredita que a Amrica Latina vem passando por um processo de constituio de um novo modelo de desenvolvimento, com caractersticas diferentes das que prevaleceram durante a hegemonia neoliberal dos anos 1990, remetendo a um retorno s experincias desenvolvimentistas dos anos 1930-1980. Nessa perspectiva surge a proposta autodenominada de novo desenvolvimentismo, tratada mais adiante neste texto. No entanto, tendo em vista as diferenas fundamentais entre a poca do antigo desenvolvimentismo e a conjuntura atual do Brasil e da Argentina, alm da prpria conjuntura internacional, possvel perceber o aumento da vulnerabilidade externa e o retorno de uma insero internacional
mais passiva por parte desses pases. Alm disso, de forma contrria s principais polticas do antigo desenvolvimentismo, como a promoo do processo de industrializao e proteo das indstrias do pas, pode-se perceber que os padres de desenvolvimento das economias argentina e brasileira dos dias de hoje apresentam polticas que estimulam o processo de desindustrializao e reprimarizao da estrutura produtiva. Nesse sentido, outros estudos com foco no mesmo cenrio, a exemplo do modelo liberal perifrico (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007), trazem uma leitura diferente da proposta apresentada por Bresser-Pereira e simpatizantes do novo desenvolvimentismo. Esses estudos identificam que, mesmo com algumas melhoras no crescimento do PIB desses pases e o avano da participao de suas exportaes, o perfil de polticas econmicas e sociais vigentes em cada um deles ainda permanece dentro dos limites da hegemonia neoliberal. O presente trabalho constitudo de trs partes, alm desta breve introduo. No ponto seguinte so apresentados os conceitos de padro de desenvolvimento e de desindustrializao, mostrando como as caractersticas de um determinado padro de desenvolvimento podem implicar a ocorrncia de um processo de desindustrializao. Na terceira seo so apresentadas as diversas vises tericas sobre as dinmicas recentes das economias argentina e brasileira, buscando identificar os seus respectivos padres de desenvolvi mento. Por fim, constam as consideraes finais.
O CONCEITO DE PADRO DE DESENVOLVIMENTO E O PROCESSO DE DESINDUSTRIALIZAO Tendo em vista o objetivo do texto de identificar os atuais padres de desenvolvimento das economias brasileira e argentina, essa seo tem por intuito mostrar as principais contribuies acerca do conceito de padro de desenvolvimento
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ALINe VIRGLIo, PRIsCILA MARTINs, MANoeL GoNTIJo
econmico. Adicionalmente, buscar estabelecer e materiais com o objetivo de resolver as ina relao entre a consolidao de um determinado terrogaes sobre o que, para quem e como padro de desenvolvimento e a possibilidade de produzir (PINTO, 1982 apud ALMEIDA FIocorrncia de processos de LHO, 1993, p. 12). desindustrializao. O padro de desenvolvimento Com base nesse conceito, a ideia de sistema apresentade uma determinada formao O que padro de da pelo autor corresponde a capitalista corresponde a desenvolvimento? uma organizao social que um conjunto de articulaes abrange duas principais forexistentes entre os diversos O padro de desenvolvimas na realidade contemporagentes [...] que garante a mento de uma determinada nea: o sistema capitalista e o manuteno de um determinado formao capitalista corressistema socialista. O conceito processo de acumulao e ponde a um conjunto de artide estrutura, tambm abordapoderio poltico culaes existentes entre os do pelo autor, corresponderia diversos agentes (sociais e econmicos) que ga- ao conjunto de elementos materiais que constituem rante a manuteno de um determinado processo a forma, estvel ou rgida ao longo do tempo, de uma de acumulao e poderio poltico de forma estvel determinada comunidade. Sendo assim, estilo ou papor um longo perodo de tempo (ERBER, 1992). dro de desenvolvimento se apresenta como o modo No plano econmico, essas articulaes podem concreto de desenvolvimento de uma sociedade em ser observadas atravs de normas que definem, um momento histrico definido, baseado em um sispor exemplo, a natureza e o tipo de regulao tema e uma estrutura estabelecidos, que, juntos, corda relao capital-trabalho, a articulao do Es- respondem aos interesses sociais de determinados tado no processo de acumulao, a natureza da grupos dominantes (ALMEIDA FILHO, 1993). insero internacional do pas, os processos de Para Filgueiras (2013), a compreenso do pafinanciamento dos setores pblico e privado e as dro de desenvolvimento requer, a princpio, a aprecaractersticas do progresso tcnico e inovao. enso do processo de desenvolvimento capitalista, Todo esse conjunto de articulaes se encontra que tem como caracterstica endgena a revoluo inserido, de maneira histrica, em uma formao das foras produtivas e das relaes socioeconminacional. No entanto, o padro de desenvolvimen- cas nas diversas formaes sociais. to, ainda assim, encontra-se limitado pela lgica relevante destacar que o autor citado geral do sistema capitalista e pelas influncias, no anteriormente diverge da comum separao exisnvel internacional, de determinadas formaes tente na literatura entre os conceitos de desenhegemnicas, tanto do plano poltico quanto do volvimento capitalista e crescimento econmico, plano econmico (ERBER, 1992). pela qual o desenvolvimento se diferencia do Pinto (1982 apud ALMEIDA FILHO, 1993) de- crescimento na medida em que ele traz para a sosenvolve o conceito de estilos de desenvolvimen- ciedade uma reduo das desigualdades sociais, to, o qual se aproxima da noo de padro de de- um aumento na liberdade poltica ou avano na senvolvimento. O autor expressa esse conceito da sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, o autor seguinte maneira: defende que o consentimento de tal distino en[...] o modo em que dentro de um determitre os conceitos implica a aceitao de que existe apenas um tipo de padro de desenvolvimento: nado sistema e estrutura , num dado peraquele em que somente benefcios gerais sociais odo e sob a gide dos grupos dominantes, so conquistados. se organizam e fixam os recursos humanos 729
A divergncia destacada acima permite que o entendimento da ideia de desenvolvimento no se restrinja a percepes apenas normativas, ou seja, daquilo que o desenvolvimento capitalista deveria ser/trazer de benfico para a sociedade. Com base nessa reflexo, possvel entender que o processo de desenvolvimento no implica necessariamente transformaes que trazem apenas melhoras, mas sim a sua capacidade de proporcionar mudanas estruturais na sociedade. Sendo assim, padro de desenvolvimento se apresenta como um conjunto de atributos sociais, polticos e econmicos que delimita, estrutura e organiza o processo dinmico de acumulao de capital em uma determinada formao econmico-social. Alm disso, o padro de desenvolvimento tambm expressa e condiciona as relaes econmicas e sociais subjacentes ao processo de acumulao, o qual existe e funciona dentro de um Estado nacional, considerando um determinado perodo da histria (FILGUEIRAS, 2013). O autor tambm identifica determinados atributos que so fundamentais para a definio do padro de desenvolvimento de um determinado pas. O primeiro deles e precedente a todos os demais o atributo do bloco no poder, o qual corresponde a uma composio, em uma determinada conjuntura, de diversas classes e fraes de classes, na qual uma delas assume a capacidade de liderana e hegemonia no comando do Estado. Tal hegemonia e liderana surgem como resultado da capacidade da classe, ou frao de classe, de unir e guiar, tanto poltica quanto ideologicamente, todas as classes e fraes submissas, de tal modo que estas no ameacem a manuteno dos interesses da classe (ou frao) hegemnica.
Caracterizar o bloco no poder implica em identificar o conjunto de classes e/ou fraes de classe dominantes, articuladas e sob a hegemonia e direo de uma delas, que dominam e dirigem o Estado. Essa hegemonia, para ter certa estabilidade, expressa a domi-
nncia e liderana de determinada frao do capital no processo de acumulao em curso, que inclui a sua capacidade de contemplar os interesses de outras fraes do capital. Quando essa hegemonia incorpora, marginalmente ou mais significativamente, interesses das classes subordinadas ou de algumas de suas fraes, ela deixa de ser estrita ao bloco no poder e se amplia para alm dele, abarcando o conjunto da sociedade (POULANTZAS, 1977 apud FILGUEIRAS, 2013, p. 9).
Portanto, para o autor, a identificao das classes e fraes que assumem a hegemonia e lideram o bloco no poder fundamental para determinar as bases de interesses que predominam no padro de desenvolvimento de uma determinada economia. Esses interesses seriam expressos na dinmica da poltica de Estado, no que tange s polticas macroeconmicas e sociais. Os demais atributos que definem o padro de desenvolvimento capitalista e que esto intimamente relacionados ao bloco no poder, segundo Filgueiras (2013, p. 10), so: a) A natureza e o tipo de regulao da relao capital-trabalho. b) A natureza das relaes intercapitalistas. c) O modo como o Estado se articula com o processo de acumulao. d) O processo de incorporao do progresso tcnico, a capacidade endgena de gerao de inovaes e a existncia, ou no, de uma poltica industrial e tecnolgica. e) O modo de financiamento da acumulao, que diz respeito importncia de instituies financeiras pblicas e/ou privadas e/ou do financiamento externo. f) A estrutura de propriedade e distribuio de renda e da riqueza, bem como o contedo das polticas sociais. g) A natureza da insero internacional do pas. h) As formas de organizao e representao poltica das distintas classes e fraes de classes.
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pode comprometer o desenvolvimento futuro de uma economia capitalista. A indstria considerada um setor produtivo O conceito de padro de especfico, pois a fonte do desenvolvimento e a busUm processo de crescimento de longo prazo. ca pela compreenso dos Nesse sentido, a composio desindustrializao um elementos estruturais que setorial da produo de um fenmeno relevante, pois pode caracterizam esse conceipas de suma importncia. comprometer o desenvolvimento to so importantes para o Ela pode fazer a diferena futuro de uma economia avano na discusso acerca entre uma insero internacapitalista de possveis articulaes encional virtuosa ou no, o que tre os atuais padres de desenvolvimento brasileiro pode implicar uma estrutura produtiva diversificada e argentino e os processos de desindustrializao, e dinmica, com desenvolvimento tecnolgico de reprimarizao e a chamada doena holandesa. fronteira, reduzindo os problemas de vulnerabiliNesse sentido, a caracterizao e a compreenso dade externa. Ou seja, ela crucial na definio do atual padro de desenvolvimento em um deter- de um desenvolvimento econmico consistente minado pas so relevantes para o entendimento da e de qualidade (FILGUEIRAS et al. 2012). Dessa atual e futura trajetria do desenvolvimento econ- forma, a relao existente entre o padro de demico deles, com implicaes sobre a necessidade, senvolvimento e o processo de desindustrializao ou no, de modificao das atuais polticas macro - se encontra na percepo de que os elementos econmica, tecnolgica e de comrcio exterior re- estruturais de um padro especfico podem levar definindo, por consequncia, os seus impactos so - uma economia a um estgio contnuo de perda de bre a insero internacional (comercial e financeira) importncia do setor industrial. e a estrutura produtiva. O processo de desindustrializao bastante O processo de desindustrializao definido relevante quando se observa comparativamente como uma reduo persistente da participao do a trajetria da estrutura produtiva dos pases deemprego e do valor adicionado industrial, respec- senvolvidos e dos pases latino-americanos entre tivamente, no total do emprego e do PIB de uma os anos 1970-1990. A vasta literatura sobre o tema determinada economia (TRAGENNA, 2009 apud considera importante qualificar o fenmeno da deOREIRO; FEIJ, 2010). Tendo em vista a impor- sindustrializao tendo em vista as especificidades tncia do setor industrial, o qual, ao contrrio do das economias. Nesse sentido, vrios estudos desque afirmam os estudos ortodoxos1, representa tacam que o processo de desindustrializao nos a chave do crescimento e desenvolvimento das pases desenvolvidos, iniciado a partir dos anos economias no longo prazo, um processo de dede 1970, no tem o mesmo significado da desinsindustrializao um fenmeno relevante, pois dustrializao negativa2 que a Amrica Latina passou a experimentar a partir dos anos 1980-1990.
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Padro de desenvolvimento e desindustrializao
Para a ortodoxia neoclssica, [...] a indstria no vista como um setor especial, com caractersticas especficas, que a torna estratgi ca no processo de desenvolvimento econmico. Nos seus modelos indiferente, para o crescimento de longo prazo, o fato da unidade de valor adicionado ser gerada na agricultura, na indstria ou no setor de servios. Esse crescimento decorre apenas da acumulao de fatores e do progresso tcnico, independentemente da composio setorial da produo. Assim, a desindustrializao, tal como definida na sequncia deste trabalho, uma questo irrelevante, um no problema (FILGUEIRAS et al., 2012, p. 123).
A desindustrializao causada pela apreciao da taxa real de cmbio resultante da descoberta de recursos naturais escassos num determinado pas ou regio classificada como negativa, pois o resultado de uma falha de mercado na qual a existncia e/ou a descoberta de recursos naturais escassos, para os quais o preo de mercado superior ao custo marginal social de produo, gera uma apreciao da taxa de cmbio real, produzindo, assim, uma externalidade negativa sobre o setor produtor de bens manufaturados (BRESSER-PEREIRA, 2006 apud OREIRO; FEIJ, 2010, p. 222).
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A manifestao desse fenmeno econmico nas A literatura sobre o desenvolvimentismo consieconomias latino-americanas coincide com o pe- dera que esse modelo se sustentou nos pases da rodo de implantao das polticas neoliberais na Amrica Latina at a dcada de 1980, entrando em regio e, em certa medida, declnio a partir desse perpode ser entendida como A dependncia estrutural um odo. Com a crise da dvida efeito do novo padro de deexterna, as economias latifenmeno que transcende os senvolvimento que sucedeu no-americanas sofreram um limites da esfera econmica o modelo de substituio de forte enquadramento das orimportaes na regio. ganizaes multilaterais e dos pases centrais no sentido de promover intensos ajustes econmicos. A partir de ento, o modelo desenvolvimentista foi Os padres de desenVOlViMenTO substitudo por uma estratgia de natureza neoargenTinO e brasileirO liberal. Essa substituio significou uma mudan a brusca no padro de desenvolvimento dessas A natureza dependente do capitalismo latino- economias a partir dos anos 80 do sculo XX. De -americano destaque na anlise de diversos cien- acordo com Martins (2005): tistas sociais3. Ianni (1988 apud HIRANO; ESTENSDesde a dcada de 70 do sculo XX, vem SORO, 2006) ressalta, em sua anlise sobre esse se expandindo na Amrica Latina o que se fenmeno, a questo da dependncia estrutural da convencionou chamar de padro neoliberal periferia do capitalismo, expressa da seguinte made desenvolvimento. Ele se inicia com exneira: A dependncia estrutural corresponde maperincias localizadas no Chile, Argentina e nifestao concreta, no interior da sociedade suborUruguai, mas ganha impulso nos anos 80 e dinada das relaes polticas e econmicas de tipo se consolida nos anos 90, tornando-se predoimperialista (HIRANO; ESTENSSORO, 2006, p. minante na regio com o estabelecimento do 113). Nesse sentido, a dependncia estrutural um consenso de Washington. O neoliberalismo fenmeno que transcende os limites da esfera ecoredimensiona as relaes de dependncia ao nmica, pois se apresenta no mbito institucional, desestruturar as polticas de substituio de nas relaes e no nvel das instituies polticas. importaes e criar novas formas de vincuA dependncia tecnolgica e financeira carac lao da regio economia mundial (MARteriza os pases capitalistas perifricos, como o TINS, 2005, p. 139). caso do Brasil e demais pases da Amrica Latina. Essas economias passaram a experimentar forMarcados por traos estruturais de dependncia, tes processos de desnacionalizao econmica, rehistoricamente oriundos do processo de coloniza- primarizao da economia, aumento da desigualdao que se estabeleceu com a expanso do capi- de social, intenso processo de desindustrializao talismo no mundo, muitos desses pases s experi- e elevao dos ndices de endividamento, cenrio mentaram o processo de industrializao a partir da que persiste at os dias atuais. dcada de 1930. Esse processo se deu atravs de Tendo em vista certa melhora em alguns inum modelo nacional de desenvolvimento definido e dicadores macroeconmicos de alguns pases conduzido pelo Estado constituindo-se um padro latino-americanos a partir dos anos 2000, assistede desenvolvimento que veio a ser denominado de -se atualmente emergncia de um debate sobre modelo de substituio de importaes. a natureza desse processo, colocando no centro das discusses o possvel retorno das polticas de3 senvolvimentistas na regio. Assim, a seguir, este Ver, por exemplo, Fernandes (1973).
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trabalho buscar identificar a natureza desses pa- as vises compartilham pontos comuns, apesar dres de desenvolvimento, mais especificamente de apresentarem divergncias importantes. Esdas economias argentina e brasileira, evidenciando sas interpretaes reconhecem que a economia que, apesar das melhoras e brasileira, a partir de 2004, transformaes ocorridas em Existe um consenso slido voltou a mostrar um bom cada uma dessas economias desempenho. Para elas, os entre os economistas de que nos anos recentes, essas anos 90 e o incio dos anos o padro de desenvolvimento ainda no implicaram uma 2000 ficaram marcados pela associado ao que foi transformao estrutural do implementao das polticas denominado modelo de padro de desenvolvimenneoliberais que resultaram substituio de importaes to econmico predominante em perodos de baixssimo (MSI) entrou em crise nos em boa parte das economias crescimento econmico. Soanos de 1980 latino-americanas desde os mente a partir de 2004 esse anos 1990. cenrio se transformou, tendo como principal causa, inicialmente, o crescimento das exportaes Padro de desenvolvimento brasileiro de commodities, fruto de uma melhora da conjuntura internacional, na qual a China assumiu papel No atual debate sobre a economia brasileira, principal, demandando os produtos brasileiros. Em existe um consenso slido entre os economistas um segundo momento, principalmente a partir dos de que o padro de desenvolvimento associado anos 2006, o crescimento da economia foi impulao que foi denominado modelo de substituio sionado pela demanda domstica do pas, via conde importaes (MSI) entrou em crise nos anos sumo das famlias (melhora da distribuio de rende 1980, como dito anteriormente. Porm, no que da atravs da expanso das transferncias, como tange s dcadas seguintes (1990/2000/2010), o Programa Bolsa Famlia, expanso do crdito e no h qualquer harmonia entre os estudiosos valorizao do salrio mnimo acima nos nveis de sobre a natureza do padro de desenvolvimento produtividade). Desse modo, segundo essa viso, econmico brasileiro. Ou seja, h uma diversidade a partir desse momento teria surgido um novo paampla de interpretaes sobre o tema. Essas dro de desenvolvimento na economia brasileira. diferenas podem ser resumidas em dois grandes Ambas as vises tambm concordam que o blocos. O primeiro representa uma viso geral de crescimento via mercado interno possui limites um provvel retorno da economia brasileira s ex- e que, portanto, seria necessrio estabelecer alperincias desenvolvimentistas caractersticas do gumas modificaes nas polticas para que esse MSI, a partir do ano de 2004, aps uma fase de novo padro emergente tenha sustentao no lonbaixo crescimento econmico, resultado da onda go prazo. Tanto para o novo desenvolvimentismo, neoliberal que tomou a Amrica Latina durante a quanto para o social-desenvolvimentismo, o cresdcada de 1990 e incio dos anos 2000. O segun- cimento da economia brasileira atravs da valorido bloco apresenta uma interpretao mais crtica, zao dos salrios acima na produtividade possui mostrando que no h qualquer indcio slido de restries. A divergncia entre eles na proposta que a economia brasileira tenha retornado a uma de superao desse modelo wage-led4. O novo trajetria desenvolvimentista. 4 Um regime de crescimento do tipo wage-led aquele no qual o cresO primeiro bloco de interpretaes composcimento do PIB, no longo-prazo, puxado pelo crescimento dos salrios em um nvel mais elevado que o incremento da produtividade to basicamente pelas vises do novo desenvolvido trabalho, o que faz com que a participao do consumo no produto mentismo e do social-desenvolvimentismo. Ambas real aumente continuamente com o passar do tempo. 733
desenvolvimentismo acredita que o PIB deve ser manufaturados tivessem uma participao exprespuxado pelas exportaes (export-led ), enquanto siva, quando no majoritria, na pauta de exporque o social-desenvolvimentismo defende que o taes. A economia deveria ser capaz de produzir crescimento deve ser via inbens diversos, do ponto de vestimento autnomo, princiUm ponto central da viso vista da intensidade tecnopalmente do Estado. A seguir lgica. O modelo export-led, novo-desenvolvimentista sero especificadas as carac defendido pelo novo desen a importncia do cmbio tersticas de cada viso, covolvimentismo, seria aquele desvalorizado para o meando, inicialmente, pelo que permitiria ao pas alcanxito do export-led novo desenvolvimentismo. ar o catching up. importante esclarecer que novo desenvolUm ponto central da viso novo-desenvolvivimentismo corresponde a [...] um conjunto de mentista a importncia do cmbio desvalorizado propostas de reformas institucionais e de polticas para o xito do export-led. Uma taxa de cmbio econmicas por meio das quais as naes de de- real sobrevalorizada e, portanto, abaixo do nvel senvolvimento mdio buscam, no incio do sculo compatvel com a competitividade industrial poXXI, alcanar os pases desenvolvidos (BRES- deria provocar uma especializao regressiva da SER-PEREIRA, 2006). economia no sentido da produo de bens em que Para o novo desenvolvimentismo, em vez de a possui vantagens comparativas. Tendo em vista economia brasileira crescer puxada pela demanque, no caso brasileiro, as vantagens comparatida interna (consumo e investimento) e pelo dficit vas esto voltadas para os produtos intensivos em pblico, o ideal que se expanda atravs do est- recursos naturais, haveria uma forte tendncia mulo s exportaes. Segundo Oreiro (2012), no desindustrializao. longo prazo, o crescimento das economias abertas Outro ponto relevante dessa viso a influncia determinado pela demanda autnoma, a qual se- do pensamento ortodoxo no que tange s formularia composta, segundo ele, pelo gasto do governo es sobre as polticas macroeconmicas de curto e pelas exportaes. O autor no considera o in- prazo. Costa (2012) aborda o tema, afirmando: vestimento como uma componente da demanda As polticas macroeconmicas em curto praautnoma, pois o enxerga como uma varivel dezo, destacadas enfaticamente pelo Novo Dependente das expectativas empresariais a respeito senvolvimentismo, tm como pressuposto a da expanso futura do nvel de produo. O monecessidade da estabilidade macroeconmidelo export-led ser, justamente, aquele em que ca. Ele inclui em seu conceito razovel pleno as exportaes assumem o papel principal para emprego, estabilidade de preos, equilbrio a promoo do crescimento econmico. Nesse do balano de pagamentos. Na verdade, bussentido, uma das proposies do novo desenvolca o equilbrio geral nos mercados de bens e vimentismo aquela que enxerga na industrialiservios, de trabalho, de moeda e de cmbio, zao substitutiva das importaes um modelo interno (sem inflao e com pleno emprego) superado e, portanto, defende a adoo de um ree externo (sem dficit no balano de transagime de crescimento export-led, o qual teria como es correntes), em Economia Aberta. Em centro a indstria, em especial os seus segmentos sntese, rene o pensamento neo-walrasiano de alta intensidade tecnolgica. e o neo-keynesiano (COSTA, 2012, p. 21). No entanto, um crescimento slido do PIB via Alm disso, o papel do Estado no novo desenexportaes exigiria uma estrutura produtiva di- volvimentismo reduzido, ao passo que o papel versificada, a qual permitiria que os produtos do mercado se amplia. Segundo Bresser-Pereira, 734
a configurao atual do capitalismo brasileiro econmico via consumo das massas requer um diferente da dos tempos do nacional-desenvolvi- perfil de poltica econmica que coloque o in mentismo, e isso influiu nas novas responsabilida- vestimento autnomo como fonte primordial do des do Estado. Para ele, nos crescimento. anos de 1950, o Estado tinha A economia brasileira dever O investimento do setor producomo papel fundamental protivo estatal, em conjunto com o apostar, ainda mais, no seu mover a poupana forada gasto pblico oramentrio, pode mercado interno, caso queira como forma de completar a operar como indutor do gasto primanter seu dinamismo acumulao primitiva. Somavado, ou seja, como investimento do a isso, cabia ao Estado investir em infraestrutura autnomo diante das condies da demanda e indstria pesada, devido aos elevados valores reagregada. Nossa viso, portanto, se diferenqueridos, os quais o setor privado no tinha capacicia da tica do Novo Desenvolvimentismo, dade de financiar. No entanto, para ele, nos ltimos que supe que o dinamismo da economia 30 anos, houve grandes modificaes, no sentido brasileira se pauta to somente por critrios de atualmente o setor privado nacional apresentar privados, induzidos pela demanda externa recursos e capacidade empresarial suficientes para (COSTA, 2012, p. 27). a realizao dos investimentos necessrios (BRESO investimento autnomo como indutor do cresSER-PEREIRA, 2006). cimento econmico implicaria a ampliao da inAssim, BresserPereira (2012) afirma que o fraestrutura econmica e o incentivo diversificanovo desenvolvimentismo v o mercado como uma o da estrutura produtiva na direo dos setores instituio mais eficiente e capaz de coordenar a mais avanados em tecnologia. No que tange ao economia do que acreditava o antigo desenvolvi- cenrio internacional, o desafio se encontra na permentismo, apesar de enfatizar que no possui a cepo de que o sistema capitalista financeiro no f radical da ortodoxia. Em todos os setores que recuperar seu dinamismo dos ltimos 20 anos por prevalea uma competio razovel, o Estado no um perodo razovel, tendo em vista o alto grau de deve assumir o papel de investidor, mas sim de ape- endividamento das economias europeias e nortenas um garantidor da concorrncia. -americana. Nesse sentido, a economia brasileira J a segunda corrente que integra o primeiro dever apostar, ainda mais, no seu mercado interbloco do debate sobre o novo padro de desenvol- no, caso queira manter seu dinamismo. vimento da economia brasileira recente, o socialDentro dessa temtica, o Estado assume papel -desenvolvimentismo, fruto principalmente dos fundamental, tendo em vista que, para o social-deestudos do Instituto de Economia da Unicamp. O senvolvimentismo, o Estado ativo foi determinante social-desenvolvimentismo, ao reconhecer que a no desenvolvimento da economia recentemente. A economia brasileira, a partir de 2004, retornou ao conduta coordenadora e indutiva do Estado para desenvolvimento, depois de um longo perodo de o desenvolvimento foi um elemento essencial que baixo dinamismo, colocou em pauta discusses permitiu ao capitalismo brasileiro crescer alm dos estratgicas importantes acerca dos desafios e al- limites que poderia alcanar se estivesse apenas ternativas sua continuidade e a necessidade de orientado pelas foras do mercado. equacion-los com uma nova poltica econmica de Uma das crticas que o social-desenvolvimentismo contedo desenvolvimentista. faz ao novo desenvolvimentismo focaliza a proposta Contrariamente ao que defendido pela viso de desvalorizao do cmbio para deix-lo em um novo-desenvolvimentista, para o social-desenvol- nvel compatvel com as exportaes dos produtos invimentismo, a sustentabilidade do crescimento dustriais. A crtica social-desenvolvimentista enfatiza 735
que essa poltica cambial geraria uma queda violenta discordncias entre o novo e o social-desenvolvino salrio real, e isso implicaria, por consequncia, mentismo, o foco em relao a um relativo abandouma piora na distribuio funcional da renda. no de determinadas ideias neoliberais da dcada O social-desenvolvimende 1990 claro, em prol de tismo critica o novo desenO social-desenvolvimentismo uma poltica mais deliberada volvimentismo afirmando critica o novo desenvolvimentismo no sentido de promover um possuir polticas e proposcrescimento mais slido e [...] e ressalta a importncia da tas que vo alm do keyvalorizao salarial, da defesa dos rpido da economia brasileinesianismo vulgar, restrito ra. Porm, a adoo de tais direitos trabalhistas e da busca s polticas de curto prazo, polticas tem se mostrado pela formalizao no mercado e ressalta a importncia da insuficiente, por si s, para de trabalho, alm de defender as valorizao salarial, da defemudar o padro de desentransferncias diretas de renda sa dos direitos trabalhistas e volvimento. O padro brasida busca pela formalizao no mercado de traba- leiro permaneceu apresentando, com nuances, as lho, alm de defender as transferncias diretas de mesmas caractersticas e os mesmos problemas renda. Considera que toda a poltica social ativa, de sustentabilidade de longo prazo, agravados pela aprofundada a partir de 2004, permitiu a mobilida- tendncia valorizao cambial e o mau desemde social e fomentou o mercado interno (COSTA, penho da indstria de transformao, em especial 2012). os setores de maior intensidade tecnolgica. Essa viso tambm questiona a tese novo-deCom base nisso, vises crticas se apresentam senvolvimentista que enfatiza a necessidade de no debate sobre o padro de desenvolvimento braorientar a industrializao para as exportaes, sileiro (segundo bloco). Uma dessas vises a de afirmando que o Brasil no se restringe ao setor Boito Jr. (2012), o qual afirma que a fase recente da industrial e que, portanto, seria necessrio acen- economia brasileira representa [...] um programa de tuar a potencialidade agrcola do pas, juntamente poltica econmica e social que busca o crescimencom a indstria e o setor de servios, consideran- to econmico do capitalismo brasileiro com alguma do a sofisticao tecnolgica que vem produzindo. transferncia de renda, embora o faa sem romper Observando essas vises iniciais, percebe-se com os limites dados pelo modelo econmico neolique pontos especficos da atuao do segundo beral ainda vigente no pas (BOITO JR., 2012, p. 5). governo Lula, como um aumento da atuao do Para esse autor, o governo Lula adotou importanEstado como condutor da economia, o crescimen- tes medidas econmicas e sociais que, no governo to via mercado interno, as maiores taxas de cresci- FHC, no tinham presena. Entre elas, polticas de mento do PIB, a melhora na distribuio de renda, recuperao do salrio mnimo e de transferncia de a ampliao do crdito e a flexibilizao opera - renda, que aumentaram o poder aquisitivo das cacional das polticas macroeconmicas5 a partir do madas mais pobres, a ampliao de ao do BNDES ano de 2006, remetem a semelhanas com o pe- para financiamento de empresas nacionais, a poltica rodo do antigo desenvolvimentismo. Apesar das externa de apoio s grandes empresas brasileiras ou instaladas no Brasil para exportao de mercado5 Oreiro (2011) identifica o surgimento de um novo regime de poltica rias e de capitais, e a poltica econmica anticclica macroeconmica, o qual foi originado da flexibilizao do trip ma croeconmico a partir de 2006-2007. Tal flexibilizao representou nos momentos de crise econmica para manutenmudanas quantitativas, como a reduo do supervit primrio, meo da demanda agregada e incremento estatal em tas constantes e compra de reservas internacionais em larga escala. Esse novo regime permitiu a obteno de maiores taxas de cresciinfraestrutura. Nesse sentido, o autor enxerga tais mento, acompanhadas de ampliao no investimento nos anos de polticas como tipicamente desenvolvimentistas, pois 2006, 2007 e 2008.
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se aproximam do nacional-desenvolvimentismo dos anos 1930-80.
Durante o Governo Lula os eixos estruturantes do ND [Nacional Desenvolvimentismo]
Porm, Boito Jr. (2012) enxerga a presena de foram invertidos. O que se constata claradiferenas que distanciam mente : desindustrializao, essas polticas recentes da As polticas do novo desubstituio de importaes; viso desenvolvimentista oridesenvolvimentismo atuaram de reprimarizao das exportaes; ginal, como um crescimento forma aditiva e complementar s maior dependncia tecnolgica; econmico menor que o do polticas neoliberais, as quais maior desnacionalizao quando perodo do velho desenvolpermaneceram por todo se desconta a expanso das trs vimentismo, apesar de se o governo Lula maiores empresas do pas ligadas mostrar mais elevado que o explorao de recursos naturais; dos anos de 1990; uma menor importncia do mercrescente vulnerabilidade externa estrutural cado interno e do desenvolvimento da indstria; e a em funo do aumento do passivo externo; e incapacidade de a burguesia agir contra o imperiacrescente dominao financeira, que expreslismo, como uma fora social-nacionalista. Assim, sa a subordinao da poltica de desenvolvipara ele, o atual modelo de desenvolvimento da mento poltica monetria focada no controle economia brasileira ainda se encontra nos moldes da inflao (GONALVES, 2011, p.13) do neoliberalismo dos anos 1990. Essas polticas Segundo Filgueiras e Gonalves (2007), o que econmicas representariam um desenvolvimentis- surgiu aps o esgotamento do modelo de substituimo possvel dentro do modelo capitalista neoliberal o de importaes foi o modelo liberal perifrico (ou neodesenvolvimentismo). (a partir da dcada de 1990), o qual deu origem a Moraes e Saad-Filho (2011), em seu texto Da eco- um novo padro de desenvolvimento e tem como nomia poltica poltica econmica: o novo-desenvol- principais caractersticas de estrutura e dinmica vimentismo e o governo Lula, defendem a tese de que os seguintes pontos: 1) na esfera de relao cao governo Lula, apesar de ter adotado muitas polticas pital-trabalho, a presena da desregulamentao do novo desenvolvimentismo, no conseguiu romper do mercado de trabalho e flexibilizao do trabacom as polticas macroeconmicas neoliberais (trip lho; 2) no mbito das relaes intercapitalistas, a macroeconmico). Para eles, o que aconteceu a par- existncia de um aprofundamento do processo de tir desse ano foi uma inflexo da poltica neoliberal financeirizao da economia (com o fortalecimento juntamente com polticas novo-desenvolvimentistas, e econmico e poltico de grupos financeiros nacio no a substituio de uma pela outra. As polticas do nais e internacionais); 3) no domnio da insero novo desenvolvimentismo atuaram de forma aditiva e internacional da economia, a ocorrncia de transcomplementar s polticas neoliberais, as quais per- formaes no sentido da ampliao do peso relativo maneceram por todo o governo Lula. A poltica ento dos ramos menos intensivos em tecnologia e em adotada no seria coerentemente novo-desenvolvi- capital e mais intensivos em recursos naturais; 4) na mentista, mas sim hbrida, contendo elementos tanto estrutura e funcionamento do Estado, a reduo de liberais quanto desenvolvimentistas. sua presena nas atividades diretamente produtiJ para Gonalves (2011), a economia no esta- vas como resultado do processo de desregulamenria em uma fase de retorno s experincias desen- tao (quebra de monoplios estatais em diversos volvimentistas do perodo de 1930-80. Para ele, o setores) e privatizao. Houve um enfraquecimento contexto econmico recente do Brasil completa- da [...] possibilidade [do Estado] de planejar, regumente inverso a todo esse debate (desenvolvimen- lar e induzir o sistema econmico (FILGUEIRAS tismo s avessas). et al., 2010, p. 45); 5) nas representaes polticas, 737
houve o deslocamento das decises relaciona- A atuao do Estado funcionou no sentido de fortadas s disputas de classe para fora das instncias lecer os grandes grupos nacionais e reforar o capiformais parlamentares, sendo, portanto, tratadas tal financeiro. Por fim, no mbito poltico, houve um apenas por agncias e rdeslocamento e uma autogos tcnicos isentos de O caso da Argentina nomia do presidente Lula em influncias polticas. relao ao seu prprio parparadigmtico, no que concerne Como resultado de todas tido (PT), caracterizando-se aos efeitos desastrosos que as essas transformaes ocorriuma espcie de bonaparpolticas econmicas do padro das na dcada de 1990, os tismo. Isso foi fundamental neoliberal causaram na regio autores afirmam que a eco para o processo de formao da Amrica Latina nomia brasileira assumiu um do consenso dentro do bloco carter de alta dependncia tecnolgica e financei- de poder, obtendo, ao mesmo tempo, a confiana ra, agravando a vulnerabilidade externa e a fragili- do grande capital e consentimento dos setores a dade financeira do Estado. ele subalternos. da natureza do modelo neoliberal Como resultado, os autores identificam nessa fase uma forte vulnerabilidade externa estrutuperifrico a reiterao permanente dessa ral, insero passiva na economia internacional, vulnerabilidade e fragilidade como condio instabilidade macroeconmica e dificuldade de de reproduo do capital financeiro e, manuteno de taxas de crescimento mais elevaportanto, de sua prpria reproduo. Assim, das. Como consequncia, as exportaes do pas a dinmica do modelo , intrinsecamente, apresentam a cada dia o avano do processo de instvel, e isto verdadeiro mesmo quando reprimarizao, que, juntamente com a forte entrada existncia de supervits comerciais no da de capitais estrangeiros, vem acompanhado de balano de pagamentos (FILGUEIRAS et al., 2010, p. 46). uma tendncia valorizao da taxa de cmbio. O No que tange ao perodo dos dois governos resultado final a inclinao desindustrializao Lula, os autores identificaram transformaes em precoce da economia brasileira (FILGUEIRAS et diversos aspectos da economia, mas ainda limita- al., 2012). das pelo mbito do modelo liberal perifrico. Na relao capital-trabalho, apesar das melhoras no sa- Padro de desenvolvimento argentino lrio mdio real e da reduo do desemprego, isso no significou um desempenho semelhante ao dos O caso da Argentina paradigmtico, no que anos do MSI, alm de os problemas de flexibiliza- concerne aos efeitos desastrosos que as polticas o dos direitos trabalhistas terem permanecido. No econmicas do padro neoliberal causaram na reque tange s relaes intercapitalistas, a fase do gio da Amrica Latina. Segundo Cunha e Ferrari governo Lula ficou marcada pela promoo da con- (2009), a Argentina dos anos 1990 levou ao extremo centrao e centralizao dos capitais em poder de a adoo das polticas do Consenso de Washinggrandes grupos econmicos, tanto na esfera produ- ton, radicalizando os processos de liberalizao tiva quanto na financeira. Sobre a insero interna- econmica, as privatizaes e a estratgia macrocional, no houve grandes mudanas em relao econmica de adoo de um regime de cmbio ao perodo anterior. As exportaes de commodi- fixo, que foram exitosas no que tange eliminao ties explodiram nesse perodo, fruto do boom da de- das elevadssimas taxas de inflao. No entanto, a manda chinesa, o que contribuiu ainda mais para o natureza do programa de estabilizao em quesprocesso de reprimarizao da estrutura produtiva. to conduziu o pas a uma profunda desigualdade
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desvalorizao cambial, chegou a atingir os argentinos num percentual de 54,3% (MARTINS, 2005). As reformas ortodoxas dos anos 1990 desesA entrada de capitais pela conta financeira truturaram toda realidade permitiu a continuidade do socioeconmica da ArgenVrias economias latinosistema de conversibilidade, tina, mergulhando a socieao passo que elevou signifiamericanas passaram, nos anos dade no pesadelo da pobrecativamente o endividamento 1990, por situao semelhante za, da desregulamentao do pas. A natureza do modequela apresentada pela do mercado de trabalho e lo adotado para combater a Argentina da desigual distribuio de inflao levou a Argentina a renda. Para Cunha e Ferrari (2009), a adoo das nveis insustentveis de dependncia financeira, e polticas ortodoxas na Argentina contou com am- nos anos 2001, irrompeu a maior crise da histria plo apoio da sociedade, principalmente porque os do pas (CUNHA; FERRARI, 2009). primeiros anos de reforma deram resultados satisA natureza do sistema de conversibilidade defatrios no controle da inflao. S com o passar sestruturou a indstria argentina, aprofundando a do tempo foi que o quadro socioeconmico do especializao na produo de produtos primrios pas comeou a apresentar sinais evidentes de e indstrias intensivas em recursos naturais, endeteriorao. quanto o setor da manufatura perdeu participao Em 1991, o governo argentino lanou o plano de gradativamente desde a implementao do plano combate inflao que assolava o pas at ento, de conversibilidade (Grfico 1). chamado de plano de conversibilidade, que estava O fim do sistema de conversibilidade represenbaseado na ancoragem do valor do peso em ter- tou a possibilidade de se formular e adotar polmos do dlar estadunidense. De incio, tal estrat- ticas econmicas mais favorveis a essa econogia, assentada em elevadas taxas de juros, logrou mia, o que tem possibilitado, desde meados dos sucesso no combate inflao crnica, levou a anos 2002, a retomada do crescimento do setor economia a experimentar uma massiva entrada de industrial e um dinamismo menos concentrado em capitais estrangeiros, mas no alavancou os nveis produtos primrios. De acordo com Tavosnanska de investimento, os quais no cresceram propor- e Herrera (2011): cionalmente expanso da entrada de poupana Entre 1993 y 2002, las ramas de mayor creexterna (CUNHA; FERRARI, 2009). cimiento de la industria son la de alimentos O plano de conversibilidade se mostrou extrey bebidas, aquellos sectores intensivos em mamente frgil e insustentvel no longo prazo. Serecursos naturales, la industria qumica y la gundo Martins (2005), a estratgia de estabilizao de metlicas bsicas. En conjunto estos secadotada na Argentina reduziu artificialmente o pertores, que ya en 1993 representaban ms de centual de pessoas abaixo da linha de pobreza. No la mitad del valor agregado industrial (52%), primeiro momento, o plano reduziu tal percentual, haban elevado su peso en 2002 hasta alcanque era de 32,3% em fins dos anos 1980, para um zar los dos tercios del total (66,4%) (TAVOSpatamar de 25%, que se manteve at 1999. A parNANSKA; HERRERA, 2011, p. 106). tir dos anos 1999, quando a poltica econmica arVrias economias latino-americanas passaram, gentina se voltou para o controle do crescimento da nos anos 1990, por situao semelhante quela economia com foco na obteno de saldos positivos apresentada pela Argentina. No enfrentaram uma no comrcio, o nvel de pobreza voltou a subir, ele- grave crise da dvida tal como a Argentina, mas vou-se para 35,4% em 2000 e, com a estratgia de sofreram com problemas similares, como a piora 739
social, to comum nos pases vizinhos, mas nunca presenciada na histria da sociedade argentina.
Argentina - Preos constantes de 2005

30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Manufatura
Agropecuria
Minerao Construo civil
Fornecimento de eletricidade, gua e gs
Grfico 1 Argentina participao setorial no valor agregado total

Fonte: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2013).
nos nveis de distribuio de renda, o intenso processo de desindustrializao e o aprofundamento da dependncia financeira e tecnolgica. A partir dos anos 2000, diversos pases da Amrica Latina, como a Argentina, comearam a mostrar melhores resultados econmicos no balano de pagamentos e recuperao significativa do crescimento das exportaes, alm de certa retomada do Estado na atividade econmica. Esse novo cenrio, de relevante melhora conjuntural, chamou a ateno de diversos economistas heterodoxos, a exemplo de Bresser-Pereira, que tem apresentado nos espaos de discusso uma nova formulao estratgica de desenvolvimento para a Amrica Latina. A Argentina e o Brasil so considerados os dois pases latino-americanos maduros6 institucionalmente para traar o caminho proposto por essa formulao. De posse das categorias analticas do novo desenvolvimentismo, Cunha e Ferrari (2009) argumentam
6
que a recuperao recente da economia argentina apresenta elementos convergentes com o modelo citado e destacam a postura do atual governo do pas, que tem sido pautada no distanciamento das recomendaes da ortodoxia convencional. Para eles, a poltica macroeconmica recente da Argentina se aproxima bastante da agenda novo desenvolvimentista7. Mesmo assim, ambos os autores no se mostram cegamente otimistas em relao a essa nova fase do desenvolvimento argentino, pois chamam a ateno para a existncia de obstculos consolidao do novo padro de desenvolvimento no pas e consideram relevante atentar para os conflitos distributivos e a necessidade de diversificar a estrutura produtiva e de comrcio exterior dessa economia. Considera-se importante qualificar o novo cenrio que se apresenta na economia argentina sem
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Ver entrevista com Bresser-Pereira (2011).
De acordo com Cunha e Ferrari (2009), as polticas econmicas do atual governo da Argentina parecem se distanciar da cartilha ortodoxa, haja vista a busca por uma insero internacional mais competitiva, baseada na manuteno de uma taxa de cmbio competitiva, diga-se depreciada, alm da retomada dos investimentos pblicos com responsabilidade fiscal.
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perder de vista os elementos polticos presentes nesse processo, ou seja, defende-se a necessidade de se pensar nos conflitos de classes presentes em qualquer economia capitalista. Nesse sentido, mais uma vez, concorda-se com a anlise de Filgueiras (2013) sobre padro de desenvolvimento, na qual destaca o elemento bloco no poder, que corresponde a uma composio, em uma determinada conjuntura, de diversas classes e fraes de classes, liderada por uma delas, a qual assumir uma posio de hegemonia perante as outras. Com base nesse conceito de bloco no poder, entende-se a importncia de analisar a possibilidade de consolidao de um novo padro de desenvolvimento na economia argentina, tendo em vista a dinmica concreta do Estado. Essa dinmica s pode ser captada indo alm da ideia de Estado estritamente estrategista, racional e acima das classes sociais, tal como apresenta a maioria dos tericos desenvolvimentistas.
CONSIDERAES FINAIS Este artigo buscou avaliar a natureza do padro de desenvolvimento atual do Brasil e da Argentina. Tendo em vista a queda do padro desenvolvimentista que vigorou dos anos de 1930 a 1980, o estabelecimento subsequente da hegemonia neoliberal sobre as economias latino-americanas implicou o abandono das polticas lideradas pelo Estado na promoo do crescimento econmico, na liberalizao dos mercados, globalizao e reestruturao produtiva na regio. Como consequncias, as economias da Amrica Latina, a partir dos anos de 1990, entraram em uma fase de baixo dinamismo e crescimento econmico, na qual permaneceram at o incio dos anos 2000. Com as mudanas na conjuntura internacional, haja vista a demanda chinesa pelos produtos agrcolas da regio, as economias latino-americanas iniciaram uma nova etapa de prosperidade, com elevadas taxas de crescimento econmico, o que permitiu a
atuao mais incisiva do Estado no sentido de conduzir as polticas econmicas destes pases para o desenvolvimento. Devido a essa nova fase, estudos recentes passaram a discutir a possibilidade do surgimento de um novo padro de desenvolvimento nessas regies (especificamente Brasil e Argentina) com caractersticas desenvolvimentistas. Assim brotaram correntes como o novo desenvolvimentismo e o social-desenvolvimentismo. Porm, estudos crticos apontam para a necessidade de ateno dessas novas abordagens quanto permanncia de caractersticas fundamentais do padro neoliberal nessas economias, mesmo considerando a nova fase de prosperidade. Os resultados positivos que marcaram uma srie de indicadores macroeconmicos de algumas economias da Amrica Latina, em boa parte dos anos 2000, no devem ser entendidos como expresso de mudanas estruturais no padro de desenvolvimento liberal dependente que se estabeleceu em boa parte dessas economias. Esses resultados no foram capazes de eliminar as barreiras socioeconmicas na Amrica Latina, como a vulnerabilidade externa estrutural, a tendncia valorizao do cmbio, o processo de desindustrializao seguido da tendncia de reprimarizao da pauta exportadora , alm da posio passiva no panorama internacional e dos processos de fle xibilizao das relaes trabalhistas e precarizao do trabalho. Em suma, o que se coloca em questo a dimenso dessas mudanas, uma vez que nenhuma delas conseguiu alcanar os nveis de desempenho do antigo desenvolvimentismo, o que indica, mais uma vez, que, em essncia, o padro neoliberal continua redimensionando o desenvolvimento do capitalismo latino-americano.
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Foto: Joo Ramos/Bahiatursa
Abordagens setoriais
Polticas pblicas e urbanizao turstica: o Prodetur-NE e as experincias em balnerios litorneos do Nordeste Brasileiro
Paulo Roberto Baqueiro Brando*
* Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e mestre em Geografia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professor adjunto da UFBA/Barreiras. paulobaq@ufba.br
Resumo Este artigo coloca em evidncia o papel das polticas pblicas para o turismo na consolidao de balnerios litorneos do Nordeste do Brasil, notadamente atravs do Prodetur-NE, ao passo que debate a urbanizao turstica como fenmeno induzido e indutor por/de uma poltica de desenvolvimento regional. Como exame subjacente, o artigo visa ainda empreender um esforo no sentido de compreender as bases terico-metodolgicas utilizadas na proposta de articulao urbano-regional contida no Prodetur-NE e discutir as noes de cidade e urbano, pondo em destaque a influncia dos programas de urbanizao turstica em tal compreenso. Palavras-chave: Polticas pblicas. Prodetur-NE. Urbanizao turstica. Nordeste do Brasil. Abstract This article highlights the role that public policy on tourism has in the consolidation of coastal resorts in Northeastern Brazil, notably through Prodetur-NE, while debating tourism urbanization as a phenomenon driven by and, at the same time, a driver of a regional development policy. As an underlying analysis, the article also aims to: (a) understand the theoretical and methodological foundations of urban regional planning, within Prodetur-NE and (b) discuss the concepts of both city and urban settings, while highlighting the influence that tourism development programs have in the region. Keywords: Public policies. Prodetur-NE. Tourism urbanization. Northeastern Brazil.
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POLTICAS PBLICAS E URBANIZAO TURSTICA: O PRODETUR-NE E AS EXPERINCIAS EM BALNERIOS LITORNEOS DO NORDESTE BRASILEIRO
InTrOdUO A dcada de 1990 marcou o incio de um perodo de grandes investimentos pblicos em infraestrutura turstica no Brasil. Tendo como foco o incremento no nmero de visitantes internacionais e nacionais, o governo federal, em parceria com o poder executivo das unidades federativas e com entidades supranacionais de fomento, lanou polticas regionais que visavam induzir novos investimentos privados em turismo, entre os quais o Programa para o Desenvolvimento do Turismo na Regio Nordeste (Prodetur-NE), criado em 1994. Para terem acesso ao programa, os governos estaduais nordestinos receberam o encargo de produzir propostas para aplicao de recursos provenientes da parceria entre bancos internacionais de desenvolvimento e a entidade estatal de fomento denominada Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Tais propostas deveriam estar alinhadas, por sua vez, aos projetos de regionalizao do turismo em cada um dos nove estados federados, em cujas bases foram gestadas propostas de articulao urbano-regional da prtica turstica a partir da criao de destinos-ncoras. Ou seja, a transformao de determinadas nucleaes urbanas em localizaes apropriadas permanncia e/ou disperso de visitantes. Para tanto, na virada do sculo anterior para o atual, escolhas seletivas permitiram a dotao de investimentos que fomentaram um processo de urbanizao turstica em pequenas e antigas localidades do litoral nordestino, transformando-as em balnerios altamente tecnicizados, articulados com os interesses hegemnicos do capital internacional. Este artigo coloca em evidncia, pois, o papel das polticas pblicas para o turismo na consolidao de balnerios litorneos do Nordeste do Brasil, notadamente atravs do Prodetur-NE, ao passo que debate a urbanizao turstica como fenmeno induzido e indutor por/de uma poltica de desenvolvimento regional. Como exame subjacente, o artigo visa ainda empreender um esforo no sentido de
compreender as bases terico-metodolgicas utilizadas na proposta de articulao urbano-regional contida no Prodetur-NE e discutir as noes de cidade e urbano, pondo em destaque a influncia dos programas de urbanizao turstica em tal compreenso. Polticas pblicas de turismo no Brasil e no Nordeste A valorizao do turismo como um componente do Produto Interno Bruto de um pas passa necessariamente pela adoo de polticas pblicas que desembocam em aes de planejamento e gesto do setor, o que implica, por sua vez, a criao de diretrizes que do um carter especfico ao modelo que se quer implantar. Em outras palavras, a concepo de poltica pblica adotada d indcios da forma como o Estado e o capital passam a dominar o espao do turismo e as relaes que so estabelecidas com a sociedade, isto incidindo, em ltima instncia, na forma como os territrios e as territorialidades so construdos. Segundo Hfling (2001 apud BARRETO; BURGOS; FRENKEL, 2003, p. 33), uma poltica pblica [...] o Estado em ao [...]; o Estado implantando um projeto de governo, atravs de programas, de aes voltadas para setores especficos da so ciedade. Ao realizar uma reviso de literatura sobre o tema, Souza (2006, p. 24), por sua vez, menciona algumas das mais importantes contribuies no que tange ao conceito de polticas pblicas. A autora cita, entre outros tericos, L. E. Lynn, que as defi ne como o conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos, e T. Dye, para quem o referido termo diz respeito quilo que o governo escolhe fazer ou no fazer. Em todos os casos, fica patente que uma po ltica pblica, qualquer que seja, efetiva-se como um ato deliberado, uma ao, cujo agente o Estado. O que no se expe nas conceituaes acima mencionadas o debate necessrio acerca dos interesses que levam tal agente execuo de uma
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PAULo RobeRTo BAQUeIRo BRANdo
poltica pblica, ou seja, o carter ideolgico dessa ao empreendida pelo Estado.
bito do poder pblico, com vistas manuteno e continuidade do desenvolvimento da
Como sobejamente sabido, a cada momento atividade turstica num determinado territrio. em que ocorrem transformaPara Beni (1998, p. 99), es nas formas capitalistas No caso brasileiro, uma primeira por sua vez, as polticas pde produo e consumo, blicas voltadas para o turismo iniciativa de carter sistemtico o papel do Estado e a sua devem ser assim definidas: do Estado no sentido de expresso nas distintas po[...] conjunto de fatores condiciopromover certa ordem no setor lticas que promove tambm nantes e diretrizes bsicas que turstico remonta ao ano de 1938 tm que ser modificados ou expressam os caminhos para reorientados (HIERNAUX-NICOLS; LINDN, atingir os objetivos globais para o turismo 1991). Assim, de modo subjacente s polticas pdo pas; determinam as prioridades da ao blicas, repousa o carter ideolgico da ao do executiva supletiva ou assistencial do estaEstado. do, facilitam o planejamento das empresas Para Moraes (2002, p. 19), o Estado, a partir do setor quanto aos empreendimentos e da sua fase neoliberal, passa por uma reforma nas as atividades mais susceptveis de receber suas bases, segundo a qual as suas entidades exeapoio estatal. Ela dever nortear-se por trs cutoras so [...] supostamente profissionalizadas grandes condicionantes: o cultural, o social e despolitizadas por meio de um enfoque gerene o econmico, por mais simples que sejam cial, voltado para o cliente, para os resultados, os programas, os projetos e as atividades a para a qualidade do output e no para a fidelidade desenvolver, por maiores ou menores que das normas. sejam as reas geogrficas em que devam Assim, nas ltimas dcadas, as polticas pbliocorrer, qualquer que seja suas motivaes cas tm se pautado em aes tpicas de um Estado principais ou setores econmicos aos quais que passa por um processo de reestruturao da possam interessar. sua capacidade de atuao mais firme e proposi Embora as definies acima evidenciadas tiva junto ao mercado, tornando-se cada vez mais apresentem distintos graus de detalhamento quanto intermediador dos interesses do capital. quilo que convm a uma poltica pblica para o Em se tratando das polticas pblicas para o tu- turismo, em ambos os casos so enunciados elerismo, muitos so os autores que, de forma mais mentos que enquadram este fazer estatal em um ou menos acurada, dedicam-se sua anlise. Na continuum que vai do plano (intenes, diretrizes e grande maioria dos casos, esse tipo de ao estatal estratgias) atuao propriamente dita (ao exe considerado a partir de uma viso que contempla cutiva supletiva ou assistencial). De qualquer modo, o turismo to somente como uma atividade econ- dentre as acima descritas, apenas a definio de mica. Isto implica uma abordagem mope do papel Mario Beni reconhece uma relao entre o Estado do Estado no planejamento e na gesto do turismo, e o mercado na conformao das polticas pblicas no levando em conta o carter multidimensional para o turismo. da prtica turstica e, portanto, das mltiplas impliNo caso brasileiro, uma primeira iniciativa de cacaes de uma poltica pblica setorial. rter sistemtico do Estado no sentido de promover Segundo Noia, Vieira Jr. e Kushano (2007, p. 25), certa ordem no setor turstico remonta ao ano de [...] Uma poltica pblica de turismo pode ser 1938, quando foi expedido o Decreto-Lei n 406, que regulamenta a comercializao de passagens entendida como um conjunto de intenes, areas, terrestres, martimas e fluviais. diretrizes e estratgias estabelecidas no m747
Para Cruz (2002, p. 43), tal evento constitui o decreto-lei instituiu as bases para o planejamento marco inicial do que chama de pr-histria [...] ju- e gesto do turismo pelo Estado brasileiro, atravs rdico-institucional do turismo no pas, perodo cada criao do Conselho Nacional de Turismo (CNracterizado pela adoo de Tur) e da Empresa Brasileira polticas desconexas e resO ano de 1966 definiu o incio do de Turismo (Embratur). Entre tritas a aspectos especficos as atribuies figuravam a perodo denominado [...] como do turismo e cuja durao se formulao das diretrizes a histria jurdico-institucional do estende a 1966. Neste ano serem obedecidas na poltiturismo. A partir daquele ano, foi instituda, pelo Decreto-Lei houve uma sensvel mudana nos ca nacional de turismo, pela n 55, a primeira poltica naprimeira entidade, e a proporumos do planejamento e gesto cional de turismo, alm de ter sio de atos normativos nedo turismo pelo governo federal sido criado o Conselho Naciocessrios promoo de tal nal de Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo. poltica de turismo, pelo segundo rgo. Ao longo do perodo acima evidenciado, posVale a pena salientar que, desde a expedio svel verificar avanos e recuos na tentativa de do decreto acima mencionado at o incio da dcasistematizar os assuntos relativos ao turismo. Por da de 1970, nenhuma ao foi empreendida pelo um lado, o governo federal sinalizava para uma Estado brasileiro no sentido de dar seguimento ao ampliao do significado do setor, notadamente processo de sistematizao da prtica. Tampouco por meio da criao de rgos como a Diviso de foi feita qualquer meno ao turismo nos grandes Turismo (1939), a Comisso Brasileira de Turismo planos nacionais de desenvolvimento elaborados (1958) e a Diviso de Turismo e Certames (1961). naqueles anos. Conforme Carvalho (2000, p. 101) Por outra parte, revelava-se inconsistncia nos afirma: atos administrativos, seja atravs da extino ou Em nenhum dos [...] planos e programas mesmo por conta das constantes mudanas de governamentais desse perodo Plano Deatribuies desses vrios rgos (re)criados. cenal (1967-1976), Programa Estratgico de O ano de 1966 definiu o incio do perodo de Desenvolvimento (PED 1968-1970), Metas nominado por Cruz (2002, p. 43) como histria e Bases para a Ao do Governo (1970), I e jurdico-institucional do turismo. A partir daquele II Plano Nacional de Desenvolvimento , o ano, houve uma sensvel mudana nos rumos do turismo recebeu tratamento explcito como planejamento e gesto do turismo pelo governo atividade estratgica de desenvolvimento federal. A maior relevncia atribuda ao setor adeconmico. vm, principalmente, da promulgao da Poltica Ainda no contexto de criao do CNTur e da Nacional de Turismo, em cuja definio, contida no Embratur, foram gestadas as bases para conprimeiro artigo do Decreto-Lei n 55, afirmado: cesso de incentivos fiscais e financiamento de Compreende-se como Poltica Nacional de investimentos privados com evidente privilgio queles ligados ao setor hoteleiro , que eram deTurismo a atividade decorrente de todas as inifinidos por pareceres dos dois rgos federais. A ciativas ligadas indstria do turismo, sejam gesto dos recursos era feita pelo Fundo Geral de originrias do setor primrio ou pblico, isolaTurismo (Fungetur), criado em 1971 com o objetivo das ou coordenadas entre si, desde que recode [...] fomentar e prover recursos para o financianhecido seu interesse para o desenvolvimento mento de obras, servios e atividades tursticas econmico do pas (CRUZ, 2002, p. 49). Embora apresente a poltica de turismo a par- consideradas de interesse para o desenvolvimento tir de uma concepo fragmentria, o referido do turismo nacional (BEZERRA, 2005, p. 100).
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Aps outro longo perodo de mudanas pouco Com isto, buscava-se criar um ambiente favorsignificativas na poltica nacional para o turismo, o vel e quase que totalmente dcil atuao das emgoverno federal deu os primeiros passos no sen- presas do setor turstico. O Estado se responsabilitido de adotar modelos de zou pela adequao do pas carter neoliberal ainda na A dcada de 1990 foi o s exigncias do mercado segunda metade da dcada turstico atravs da continuiperodo de consolidao das de 1980. Segundo Bezerra dade da tarefa de promover experincias de orientao (2005, p. 101), o Decreto-Lei dotao de infraestrutura, ao neoliberal no mbito do turismo, n 2.294/1986 sinalizava que tempo em que se ampliava a como de todo o resto o setor deveria ser organizaoferta de mo de obra qualido a partir de uma concepo que dava garantias ficada e eram gerados os marcos institucionais que liberdade do exerccio e explorao de atividades favoreceram a atuao das entidades privadas litursticas, enquanto que Embratur caberia fiscalizar gadas ao setor. a atuao das empresas privadas. Ao longo das dcadas iniciais do sculo XXI, a A dcada de 1990 foi o perodo de consolidao despeito da mudana poltico-ideolgica para a verdas experincias de orientao neoliberal no mbito tente de centro-esquerda, ocorrida com as eleies do turismo, como de todo o resto. Durante a gesto do presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006 do binmio Fernando Collor de Mello (1990-1992) e e 2007-2010) e de sua sucessora, Dilma Rousseff Itamar Franco (1992-1994), por exemplo, foram pro- (a partir de 2011), a proposta governamental para mulgados, respectivamente, o Plano Nacional de Tu- o setor turstico tem sido a de consolidar as aes rismo (Plantur) e o Programa Nacional de Municipali- gestadas no perodo anterior, salvo por algumas zao do Turismo (PNMT), de cujas diretrizes foram correes de curso implementadas em cada um traadas as principais propostas de planejamento e dos planos nacionais de turismo recentemente gesto do turismo constantes no PNT (1996-1999), publicizados. implementado logo depois, durante o primeiro goverDentre as mudanas mais significativas ocorrino do presidente Fernando Henrique Cardoso. das ao longo da gesto do presidente Lula para o Tanto o Plantur quanto o PNMT foram concebi- setor, e que, a princpio, apontavam para um amplo dos como polticas que tinham entre os principais processo de reestruturao do planejamento e gesobjetivos ampliar de forma considervel a partici- to do turismo, vale destacar a criao, em 2003, pao do setor privado no turismo nacional, im- do Ministrio do Turismo (MTur). Atrelado a esse plantando as bases para um movimento ainda mais ato administrativo, foi lanado o Plano Nacional de vigoroso de atrao dos investidores particulares. Turismo referente ao perodo 2003-2007. Assim, o PNT (1996-1999) foi gestado a partir de O dito documento estruturado, como aponta quatro macroestratgias (BEZERRA, 2005): Fernandes (2007, p. 45), a partir da elaborao de Implantao de infraestrutura bsica e turstica. [...] um diagnstico de problemas e prope diretriCapacitao profissional, com vistas melhoria zes, metas e macroprogramas norteadores do tuda qualidade dos servios prestados. rismo no perodo indicado. Seu principal plano de Adequao do turismo ao mercado mundial via ao o Programa de Regionalizao do Turismo modernizao da legislao e descentralizao da (PRTur), cujo objetivo principal a identificao de gesto. regies tursticas. Promoo da imagem do pas como forma de Neste sentido, tal processo de regionalizao alavancar a prtica turstica em mbito interno e considerado como poltica pblica setorial que externo. prope [...] olhar alm do municpio, para fins de 749
planejamento, gesto, promoo e comercializao localidades que, de alguma forma, podero se beneintegrada e compartilhada [...], com vistas a [...] ficiar da grande demanda turstica prevista. um maior aproveitamento dos recursos financeiros, Um aspecto relevante dos planos nacionais a tcnicos e humanos a fim de sua vinculao com a aborque se possam criar condiUm aspecto relevante dos planos dagem geogrfica, notadaes e oportunidades para mente no que diz respeito nacionais a sua vinculao revelar e estruturar novos aos arranjos espaciais onde com a abordagem geogrfica, destinos tursticos (BRASIL, o Estado, em aliana com os notadamente no que diz respeito 2007, p. 12). agentes econmicos, projeta aos arranjos espaciais onde Quanto ao PNT 2007e executa a sua ao. A teno Estado, em aliana com os 2010, lanado no segundo tativa de estabelecer tais vnagentes econmicos, projeta e mandado do presidente Lula, culos, observveis no uso de executa a sua ao. um plano estruturado como termos como espao, regio uma continuidade em relao ao documento que o e territrio nos textos dos planos, faz-se, em geral, antecede, inclusive na manuteno das diretrizes de modo conceitualmente frgil. delineadas para o PRTur e na proposta de avaliaAutores como Cruz (2002, 2005, 2006), Corioo das aes realizadas entre 2003 e 2007. lano e Silva (2005), Rodrigues (2006), Fernandes A mudana mais sensvel que se pde observar (2007) e Pereira Junior (2008), entre outros, j sino PNT 2007-2010 o fato de esse ltimo plano da nalizaram para a necessidade de um olhar sobre a gesto do presidente Lula ter sido elaborado como relao entre a ao do Estado na organizao do um documento complementar ao Programa de turismo e a sua vinculao com a abordagem geoAcelerao do Crescimento (PAC), o que, de certa grfica. Afinal, as polticas pblicas so vetores de forma, determinou a sua orientao para o comba- reestruturaes territoriais produtivas. te s desigualdades sociais e regionais atravs da Em uma anlise sinttica, Pereira Junior (2008), distribuio de renda (BRASIL, 2006). por exemplo, formulou uma periodizao das polNa gesto da presidente Dilma Rousseff, as ticas pblicas para o turismo no Brasil, segundo a polticas pblicas de turismo so orientadas pelas qual, at 2003, a unidade espacial de referncia era diretrizes traadas no documento intitulado Turismo o municpio, com oferta concentrada e pouco diverno Brasil 2011-2014, cujas formulaes principais sificada (378 municpios tursticos e outros 1.465 esto contidas em trs eixos: (a) diagnstico, levan- considerados com potencial turstico) e fraca atuado-se em considerao o ambiente econmico e o o governamental na promoo e comercializao mercado turstico em escala nacional e internacio- dos destinos. Por outro lado, entre 2003 e 2007, a nal; (b) cenrios e projees, indicando as possi- regio, formada a partir da construo de redes de bilidades de ganho de competitividade do pas e; arranjos produtivos entre municpios, passou a ser (c) proposies, pelas quais se debatem questes a unidade espacial de atuao, com o fortalecimenreferentes ao planejamento e gesto, qualificao, to dos destinos-polos, descentralizao dos fruns infraestrutura e apoio comercializao, entre ou- de deciso, maior foco mercadolgico e maior partros temas (BRASIL, 2010). ticipao na construo e ordenamento das proposAlm disso, o documento versa sobre todo o pro- tas de regionalizao do turismo. cesso de preparao do receptivo brasileiro para a No que concerne ao primeiro perodo, tem-se uma Copa do Mundo (2014) e Jogos Olmpicos do Rio lgica centrada no municpio, posto que o Programa de Janeiro (2016), com nfase na infraestruturao Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT), imdas cidades-sedes de ambos os eventos e naquelas plantado como parte do Plano Nacional de Turismo
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referente aos anos de 1996 a 1999, ainda na primeira Prodetur-NE, um vigoroso plano de ao lanado em gesto do ex-presidente Fernando Henrique Cardo- 1994 com o intuito de fomentar destinos tursticos poso, tinha como objetivo fomentar a transferncia de tenciais e consolidados nos nove estados da regio. responsabilidade de criar e O ponto de partida para a investir no turismo para essas Qualquer esforo para criao do Prodetur-NE foi o unidades poltico-administratiano de 1991, quando a Emcompreender a formao vas da Federao (ROCHA; bratur (Instituto Brasileiro do de territrios do turismo ALMEIDA, 2008). Turismo) elaborou uma pesno litoral nordestino passa Para Cruz (2005), nas quisa de demanda turstica necessariamente pelo exame polticas pblicas brasileiras internacional com objetivo de crtico do chamado Prodetur-NE voltadas para o turismo h identificar os fatores mais preuma relao dialtica de uso e negligenciamento ponderantes para o fraco desempenho do setor na do territrio. Segundo a autora, economia nacional. Segundo Casimiro Filho (2002), [...] de um lado, enquanto se prioriza os territos resultados apontaram o Nordeste como a regio mais competitiva do pas, visto que cerca de 35% rios eleitos pelo turismo com obras e normalidos turistas estrangeiros afirmavam preferir as capizaes de uso, se negligencia outras pores tais daquele fragmento do territrio do Brasil. de territrio, no raras vezes abandonadas Por outro lado, o estudo apontou a existncia prpria sorte. De outro, os territrios usados de fatores inibidores do setor turstico no Nordeste. pelo turismo so, tambm, paradoxalmente Segundo o levantamento realizado, os principais negligenciados, pois o que usado o seu entraves ao pleno desenvolvimento do turismo na potencial passvel de explorao pelo turisregio seriam a falta de infraestrutura urbana e tumo e negligenciada, simultaneamente, a sua rstica, o pequeno investimento na promoo dos condio primeira de lugar de reproduo da destinos no exterior, a baixa qualificao da mo de vida. (CRUZ, 2005, p. 38). Assim, se as polticas pblicas em exame deli- obra e a escassez de recursos para o financiamento neiam as diretrizes para o ordenamento territorial do de iniciativas do setor privado. turismo, tal modelo de interveno acaba por incidir O Estado brasileiro, atravs da Embratur e dos apenas naquilo que relativo aos interesses do mer- governos estaduais do Nordeste, lanou o Progracado, sem se ater ao espao como uma totalidade. ma para o Desenvolvimento do Turismo no NordesIsto tudo pe em evidncia a necessidade de de- te. Segundo consta do relatrio final da primeira bater, no mbito deste artigo, as implicaes territo- fase do projeto, o Prodetur-NE foi criado com o inriais do Prodetur-NE, especialmente no que concerne tuito de [...] contribuir para o desenvolvimento so participao dos estados e municpios envolvidos na cioeconmico do Nordeste do Brasil por meio do dita poltica pblica, assim como naquilo que se refira desenvolvimento da atividade turstica [...] (BANCO s aes de ordenamento territorial e intervenes DO NORDESTE DO BRASIL, 2005, p. 5), atravs urbansticas aplicadas s localidades em exame. [...] de iniciativas do setor pblico em infra-estrutura bsica e desenvolvimento institucional voltadas O Prodetur-NE, suas caractersticas e tanto para a melhoria das condies de vida das implicaes no territrio populaes beneficiadas, quanto para a atrao de investimentos do setor privado. Qualquer esforo para compreender a formao Conforme Rodrigues (2001, p. 156) aponta: de territrios do turismo no litoral nordestino passa [...] o Prodetur, como todos os programas ponecessariamente pelo exame crtico do chamado lticos, espelha a poltica econmica da sua 751
No que concerne aos recursos destinados implementao dos projetos encaminhados pelas secretarias estaduais de turismo, o Estado e o Banco lanchando, porque tanto o presidente como Interamericano de Desenvolos governadores Tendo sido gestado sob vimento firmaram um convestaduais do NE nio segundo o qual a entidade forte influncia do modelo esto muito intefinanceira tornou-se responCancn [...], o Prodetur-NE ressados na sua svel pelo aporte de cerca no poderia deixar de refletir as implantao, cujas de US$ 1,07 bilho, enquancaractersticas que tornaram o diretrizes esto orto outros US$ 530 milhes balnerio mexicano um exemplo questradas com a resultaram de contrapartida de sucesso em termos de poltica neoliberal nacional (BRASIL, 2004), a vigente no pas. captao de investimentos e Neste sentido, tendo sido cargo do Banco do Nordesturistas, notadamente no que diz gestado sob forte influncia do respeito aproximao do Estado te do Brasil. Tal montante foi modelo Cancn (BRANDO, aplicado ao longo das duas com o capital privado 2012), o Prodetur-NE no poetapas do Prodetur-NE. deria deixar de refletir as caractersticas que tornaDurante o perodo de execuo do Prodetur-NE ram o balnerio mexicano um exemplo de sucesso I, entre 1994 e 2002, os investimentos estiveram em termos da captao de investimentos e turistas, concentrados em obras de implantao e melhoria notadamente no que diz respeito aproximao do de rodovias, recuperao do patrimnio histrico, Estado com o capital privado, segundo o qual o pri- ampliao e modernizao de aeroportos, servios meiro assenta as bases materiais e simblicas para a de saneamento ambiental, programas de preservaatuao menos arriscada possvel do segundo. o ambiental e estruturao e capacitao de rNo que tange dimenso operacional do pro- gos governamentais. Essas metas foram atingidas grama, Paiva (2010, p. 204) indica a existncia de em maior (recuperao do patrimnio histrico, com quatro macroestratgias: 99,9% das obras executadas) ou menor grau de efia) a captao de agentes imobilirios internaccia (desenvolvimento institucional, com 46% dos programas realizados), a partir da utilizao de cercionais; b) a necessidade de manter fluxos de ca de US$ 670 milhes (CASIMIRO FILHO, 2002). viajantes estrangeiros que garantam a ocuPor outro lado, ao longo do perodo de execuo pao; c) desfrute da infraestrutura turstica do Prodetur-NE II, iniciado em 2003 e ainda vigente, disponvel; e a estratgia de melhoria da inos investimentos tm sido carreados para projetos fraestrutura urbana das cidades beneficiadas de consolidao das aes realizadas na etapa an(rodovias, saneamento ambiental e embeleterior, mitigao das implicaes ambientais decorzamento urbano). Os projetos e aes a serem implementados no rentes das obras j realizadas, mas principalmente mbito do Prodetur foram selecionados a partir das na capacitao e qualificao de mo de obra. Os estratgias de desenvolvimento turstico apresen- recursos destinados consecuo dessas metas tadas pelos estados nordestinos que aderiram ao foram de cerca de US$ 400 milhes (BANCO DO programa. Em outras palavras, a captao de recur- NORDESTE DO BRASIL, [200?]). sos por parte das unidades federativas dependia da Na segunda etapa do Prodetur-NE, os governos apresentao prvia de projetos, deixando patente estaduais foram convocados a criar polos de turisque, j no nascedouro, o Prodetur-NE denota a for- mo, definindo as aes prioritrias a serem realizate articulao por parte dos entes federativos. das atravs do chamado Plano de Desenvolvimento
poca, vinculada ideologia dominante. no governo F.H.C. que o programa est des-
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Integrado do Turismo Sustentvel (PDITS), conside- das suas entidades oficiais e execuo das obras. rando os seguintes aspectos: Sobre tal participao dos estados nos assuntos do Definio da rea de planejamento e da estra- Prodetur-NE, Paiva (2010, p. 208) afirma: tgia de desenvolvimenPara atender ao programa anato do turismo. As unidades federativas lisado, a condio do BID e do Diagnstico econmico, contempladas tiveram BNB era que cada estado norsocial, ambiental e dedestino implantasse uma unidade relevante papel na consecuo mogrfico do polo. executora estadual (UEE), a qual dos planos e metas traados Avaliao do provimento caberia elaborar e acompanhar de servios pblicos, em termos de infraestruprojetos e aes relativas ao programa. Outura e capacidade administrativa do estado e tra condio colocada pelo BID e pelo BNB municipalidades. como essencial para a liberao dos recur Estimativa da demanda vigente e potencial de sos do programa consistiu no fortalecimento turistas, com previso de impactos. institucional. Plano de ao, incluindo investimentos pbliAdemais, em paralelo aos trabalhos acima mencos e privados necessrios ao alcance das cionados, coube aos estados, em parceria com metas. Embratur, Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Anlise de impactos das aes e investimentos Pequenas Empresas (Sebrae) e Comisso de Turealizados com provimento financeiro do Prode- rismo Integrado do Nordeste (CTI/NE), promover tur-NE I. aes voltadas captao de investimentos privaA formulao dos PDITS redimensionou as re- dos (PAIVA, 2010), principalmente aqueles ligados gies tursticas do Nordeste, o que incidiu no esta- aos setores hoteleiro e de parques temticos. belecimento de novos arranjos territoriais por parte Ainda segundo Paiva (2010), a despeito do cados estados envolvidos, com consequncia direta rter homogeneizante das proposies oriundas nos municpios e lugares dominados pela prtica. das entidades frente do processo de turistifica o dos estados nordestinos no que diz respeiA participao dos estados e municpios no to conduta das aes formuladas no mbito do Prodetur-NE Prodetur-NE, houve certa flexibilidade quanto s atividades de planejamento e gesto do turismo Embora o Prodetur-NE tenha sido um programa por parte dos rgos estaduais. Neste sentido, a idealizado a partir de uma aliana estratgica es- cada estado foi permitido formular propostas setabelecida entre o Estado brasileiro, na sua esfera gundo suas potencialidades mais relevantes. federal, e o Banco Interamericano de DesenvolviNo que tange aos municpios que compem as mento, uma entidade financeira de carter supra- regies tursticas do Nordeste, fica patente que a nacional, as unidades federativas contempladas participao desses entes no planejamento e exetiveram relevante papel na consecuo dos planos cuo das diretrizes do Prodetur-NE , na grane metas traados. de maioria das vezes, meramente consultiva. A Assim, a atuao dos governos estaduais no que principal ao no sentido de dotar os municpios concerne efetivao do Prodetur-NE esteve cir- de certa capacidade de interferncia nas aes cunscrita escolha dos destinos tursticos priorit- governamentais relativas ao desenvolvimento da rios, ao planejamento das aes consideradas mais prtica turstica foi a criao dos conselhos de turelevantes para o desenvolvimento do turismo na- rismo, tanto no mbito local, quanto na escala de quelas localidades, implantao ou consolidao atuao do PDTIS. 753
Assim, a despeito do discurso favorvel desO ordenamento territorial, segundo Moraes centralizao da organizao do turismo constante (2005, p. 45), no PNMT, notadamente quanto defesa da forma[...] diz respeito a uma viso macro do espao de rgo, conselho e funo, enfocando grandes conjuntos do municipais de turismo, o O que ocorre, de fato, espaciais (biomas, macrorregique se pode apreender que um processo de intensa es, redes de cidades, etc) e esos municpios e seus habitanhierarquizao e concentrao paos de interesse estratgico ou tes tiveram pouca ou nenhudos fazeres relativos ao usos especiais (zona de fronteira, ma capacidade decisria no unidades de conservao, reserplanejamento e gesto do processo de consolidao do vas indgenas, instalaes militaturismo Prodetur-NE, em ambas as res, etc). Trata-se de uma escala etapas de execuo. de planejamento que aborda o territrio naSegundo Brando (2010, p. 86): cional em sua integridade, atentando para a
[...] percebe-se a ausncia de proximidade entre as aes propostas pela Poltica Nacional de Turismo, por intermdio do Plano Nacional, e as aes elaboradas e implementadas pelos estados e municpios, revelando que mesmo diante das mudanas conquistadas, no geral as esferas pblicas e a sociedade civil ainda encontram-se desarticuladas. densidade da ocupao, as redes instaladas e os sistemas de engenharia existentes (de transporte, comunicaes, energia, etc). Interessam a ele as grandes aglomeraes populacionais (com suas demandas e impactos) e os fundos territoriais (com suas potencialidades e vulnerabilidades), numa viso de contigidade que se sobrepe a qualquer manifestao pontual no territrio.
Mais do que uma mera desarticulao por parte dos entes federativos, como sugere a autora acima, o que ocorre, de fato, um processo de intensa hierarquizao e concentrao dos fazeres relativos ao planejamento e gesto do turismo, em uma lgica piramidal, segundo a qual toda e qualquer deciso deve partir, primordialmente, da sua parte superior. O Prodetur-NE: ordenamento territorial e urbanizao turstica Para Ferreira e Gomes (2011), tratando de apresentar o programa de forma sinttica, mais do que um mero canal de financiamento de obras de infraestrutura turstica, o Prodetur-NE o instrumento principal de proposio das diretrizes de ordenamento territorial do turismo para o Nordeste. Signifi ca afirmar que por trs do programa governamental haveria toda uma busca pelo controle ordenado do territrio a partir de uma base econmica ou vocao, termo amplamente empregado que, no caso, o turismo.
Para o autor, o ordenamento territorial visa fornecer um diagnstico de base geogrfica do terri trio, oferecendo indicativos de tendncias e apontando potenciais e demandas, o que leva, assim, composio de um quadro demonstrativo das formas de atuao das polticas pblicas setoriais. O ordenamento territorial se constitui, portanto, em um instrumento de articulao trans-setorial e interinstitucional que objetiva um planejamento integrado e espacializado da ao do poder pblico. Ainda segundo Moraes (2005), na atualidade, vive-se um quadro de setorizao das polticas pblicas. Isso no ocorreu em outros momentos histricos do pas, quando as propostas de ordenamento territorial sofreram influncia tanto da escola francesa do amnagement du territoire (pr-ditadura militar) quanto da cincia regional norte-americana, de base quantitativista (durante e ps-ditadura militar), estando amparadas, portanto, em um planejamento de grande contedo territorial.
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Esta viso compartilhada por Costa (2005), Por outro lado, Santos (2005), em sua anlise da que afirma que as atuais polticas territoriais conce - histria recente das polticas territoriais no Brasil, bidas em escala nacional tendem fragmentao, aponta que a concepo de ordenamento territoposto que visam atender rial tradicionalmente posta crescente especializao Diante das transformaes voltada to somente para o dos aparelhos estatais e incremento da economia e, atinentes passagem do setorizao dos planos, ao de forma correlata, para a fordismo para o ps-fordismo, tempo em que buscam dar implantao da infraestrutuo Estado [...] foi forado a amparo variedade de dera necessria a tal feito. Esse promover polticas territoriais mandas existentes. modelo evidencia o papel e o novas, que amparam o atual Alm das questes acima poder da cidade como indutor modelo de acumulao abordadas, h um elemento do crescimento econmico. que intervm de modo basilar na forma de conduzir Como exemplos dessa concepo de poltica as polticas de interveno no territrio: diante das territorial, Santos (2005) cita as estratgias constransformaes atinentes passagem do fordismo tantes nos documentos Eixos Nacionais de Depara o ps-fordismo, o Estado, segundo Hiernaux- senvolvimento (1994-2002) e Avana Brasil (1998-Niclas e Lindn-Villoria (1991), foi forado a promo- 2002), sobre os quais comenta: ver polticas territoriais novas, que amparam o atual Contemplavam, ao mesmo tempo, mecanismodelo de acumulao. De acordo com os autores: mos de induo no s interiorizao do
La necesidad de una nueva intervencin del Estado en el territorio, surge claramente cuando se considera que la estructura territorial vigente, es el reflejo de formas histricas de estructuracin territorial, cuya ltima manifestacin ha sido un modelo de acumulacin protegida por el Estado y canalizada al mercado interno, en el marco de fuertes transferencias del Estado, tanto al capital como a la subsistencia del sistema social y su estabilidad. En trminos un tanto simplificadores, se puede afirmar que el modelo centralizador, con una fuerte concentracin territorial, ha sido el paradigma socio-territorial dominante y preferencial de esa fase del modelo de acumulacin. (HIERNAUX-NICLAS; LINDN-VILLORIA, 1991, p. 19). desenvolvimento como tambm concentrao de esforos em reas e segmentos capazes de gerar efeitos mais significativos sobre o restante da economia. Esta condio privilegiava os subespaos nacionais que j possuam vantagens comparativas, com ntida tendncia concentrao ainda maior de atividades nas regies mais desenvolvidas e, portanto, mais densamente ocupadas. Nessas circunstncias, a urbanizao se apresentava como pr-condio para a criao de oportunidades de desenvolvimento alm do nvel de subsistncia, aproveitando-se das economias de aglomerao, condio fundamental para o almejado crescimento (SANTOS, 2005, p. 49).
Ainda segundo os autores, a estrutura territorial atual, seja em escala inter-regional ou mesmo na intraurbana, j no responde s novas necessidades de acumulao, o que, no caso, significa produzir e reproduzir um novo territrio atravs de um novo pacto social que envolve o Estado, o capital e a sociedade.
Desta forma, tendo sido implantado nesse contexto, j que foi publicizado em 1994, o Prodetur-NE como poltica pblica setorial que reflete, em vrios aspectos, as concepes acima aventadas. Cabe salientar que, embora o programa em tela seja uma poltica territorial cujos desdobramentos se do em escala regional, a sua concepo, baseada na formao de polos tursticos (chamados, em alguns contextos, de destinos-ncoras), acaba 755
por privilegiar as nucleaes urbanas como locus demogrficas, funcionais ou do modo de organizade difuso das consequncias do desenvolvimento o produtiva. As vilas, por sua vez, so as sedes turstico. dos distritos que compem um municpio, enquanto Neste sentido, a poltique os povoados so as nuca de turismo se confunde Os povoados e vilas [...] ao cleaes localizadas em discom poltica urbana (CRUZ, tritos, mas que no possuem contrrio, tm nas suas bordas 2002), na medida em que o vnculos de gesto do territos elementos mais significativos Estado busca tornar atrativas rio de qualquer tipo. na constituio das relaes as localidades selecionadas Segundo Souza (2005), sociais e econmicas para o desenvolvimento da buscando analisar a noo de prtica turstica atravs da implantao de projetos cidade para alm dos seus aspectos meramente forde urbanizao turstica. mais, tal forma espacial se diferencia das vilas e, por Isto posto, fica evidente que a compreenso do extenso, dos povoados, pela natureza centrpeta da processo de urbanizao turstica como um dos sua centralidade. Em outras palavras, os elementos componentes da formao de territorialidades que que constituem o carter e a identidade da cidade abrigam agentes econmicos, turistas e habitan- esto voltados para o centro. Os povoados e vilas, tes dos balnerios litorneos do Nordeste brasilei- ao contrrio, tm nas suas bordas os elementos mais ro passa necessariamente pelo entendimento dos significativos na constituio das relaes sociais e conceitos relativos cidade, ao urbano/urbaniza- econmicas. o e urbanizao turstica. Assim, ao atrair mais que expulsar fluxos Neste sentido, ao investigar ncleos que, graas de capital, bens, produtos e pessoas, localidades sua importncia estratgica para o mercado turs- como aquelas anteriormente empregadas como tico regional e nacional, sofreram intervenes de exemplos, cujo conjunto de relaes se enquadra requalificao do espao que, em ltima instncia, em um modo que as aproxima das caractersticas induziram novas formas de urbanidade, cabe refletir de urbes, no poderiam ser chamadas de cidades sobre tais centros a partir das contribuies lega- de fato, ainda que no fossem por direito? das por vrios autores que se dedicaram ao exame Para Silva (2004, p. 23), um distrito municipal do fenmeno urbano, ainda que a estrutura urbana cuja base econmica esteja assentada na prtica do dos balnerios litorneos no permita conceb-los turismo deve ser considerado genericamente como como cidades. cidade turstica, distinguindo-o de um lugar ou Pensadas apenas a partir dos aspectos formais, localidade turstica, termos com pouca fidelidade ao menos no caso brasileiro, localidades como delimitao espacial da prtica turstica e que se Praia do Forte (BA), Canoa Quebrada (CE), Porto enquadrariam muito mais, por aproximao, noo de Galinhas (PE) ou Pipa (RN), por exemplo, no de municpio turstico definida por Boulln (2005). poderiam ser chamadas de cidades. No conjunto Por outro lado, segundo Hiernaux-Nicols e de nucleaes que constituem a hierarquia urbana Woog (1991), existem dois tipos de cidades tursnacional, tais balnerios seriam considerados vilas ticas: aquelas que dependem apenas parcialmente ou povoados. do turismo como indutor de sua base econmica No Brasil, cujo critrio de definio , segundo (as grandes cidades, como as capitais europeias, Clark (1985), de base legal, administrativa e gover- por exemplo) e aquelas para as quais o turismo se namental, um ncleo urbano recebe a denomina- constitui em condio para a sua subsistncia e deo de cidade apenas quando sede de munic- senvolvimento (entre outros exemplos, o autor cita pio, independentemente das suas caractersticas os centros de praia).
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Por sua vez, Santos (2005), ao se debruar so- da indstria [...] mas sim da estrutura scio-econbre o problema da definio das cidades, afirma mica e poltica na qual esta se desenvolve (SILVA, existirem duas categorias: a cidade propriamente 1997, p. 19). Por outra parte, embora seja impordita e a pseudocidade. O que tante reconhecer que muitas difere uma da outra que a Ainda que os balnerios no cidades desenvolvem e se cidade local menor tipo de desenvolvem a partir de sua se constituam como cidades aglomerao a merecer a vinculao com indstrias, de direito, inegvel que [...] denominao de cidade [...] existem outras que se passam por intenso processo de capaz de garantir um crescidesenvolvem com base em urbanizao mento autossustentado e um seu envolvimento em econodomnio territorial, deixando de servir apenas s ne- mias primrias (i.e., agrcolas, minerais), que cumcessidades da atividade que a sustenta e passando prem funes importantes na esfera da circulao a servir s necessidades inadiveis da populao. (i.e., porturia), ou na do consumo (i.e., turstica) Embora a maioria esmagadora dos balnerios (SILVA, 1997, p. 20). Assim, h, no atual processo tursticos litorneos esteja bem dotada de infra- de urbanizao, um sem-nmero de casos que esestrutura e superestrutura turstica que permitam capam ao modelo da cidade fabril. gerar respostas competitivas aos desafios da glo Solidrio a Henri Lfbvre no que concerne balizao (ARANTES, 2002, p. 13), algumas das indissociabilidade entre industrializao e urbanizanecessidades bsicas dos residentes fixos no o, Anton (1998) discorda com a linha de raciocpodem ser plenamente satisfeitas no prprio local. nio acima aventada, principalmente ao afirmar que Isso configura esses balnerios como pseudocida- foi a partir da assuno do sistema produtivo indes do turismo e no como cidades tursticas pro- dustrial que os perodos de recreao se tornaram priamente ditas. funcionalmente necessrios como forma de apaContudo, ainda que os balnerios no se consti- ziguamento da conflituosa relao entre capital e tuam como cidades de direito, inegvel que, pelas trabalho, o que acabou por refletir na conformao caractersticas da atividade que capitaneia a rees- do que o autor chama de espaos de frias. truturao territorial produtiva na qual esto inseriSalvador Anton observa, porm, que existem dos, passam por intenso processo de urbanizao. novas especificidades no processo de urbanizaNa sua crtica universalidade e atualidade da o que, ao contrrio de perodos precedentes da concepo de urbanizao de Henri Lfbvre, cal- histria dos estudos urbanos, precisam ser consicada no desenvolvimento industrial como indutor derados. Assim, o referido autor reclama para as do processo, Silva (1997) apresenta uma questo prticas ligadas ao turismo e cio um maior prota para ele no solucionada. Segundo o referido gonismo no conjunto dos feitos humanos que atuautor, ao conceber a problemtica da urbanizao almente induzem de modo direto a urbanizao como um atributo da industrializao, se est ocul- da sociedade. tando a diversidade histrica, geogrfica e funcional A existncia de tais vises contraditrias acer qual cada centro urbano se submete. ca do advento da urbanizao denota a necessiPor um lado, a [...] simples aglomerao de for- dade de se pensar a questo urbana dentro de as produtivas e meios de produo em contextos uma complexa e ainda pouco entendida realidade produtivos diferentes [...] representa problemticas que se descortina sob o efeito das transformaes econmicas e sociais diferentes [...] (SILVA, 1997, engendradas pela passagem de um modelo prop. 18) e as [...] determinaes mais importantes [da dutivista de sociedade (fordista) para outro, que urbanizao] provm no da evoluo tecnolgica assume um carter consumista (ps-fordista). Isto, 757
por sua vez, tem forte incidncia naquilo que se [...] a urbanizao turstica dos lugares atraconvencionou chamar de urbanizao turstica, vs da implantao de fixos diretamente relaposto que a prpria prtica que a induz est atualcionados atividade turstica e necessrios mente submetida ao chamapara a requalificao do lugar e a do espectro fordista de proO termo urbanizao turstica urbanizao para o turismo, que duo e consumo do espao no escapa situao daqueles diz respeito implantao de uma (TORRES, 2002). conceitos que ainda carecem de infra-estrutura de suporte, indiO termo urbanizao tumaior apuro analtico retamente vinculada atividade. rstica no escapa situao (FONSECA; COSTA, 2004, p. 27). daqueles conceitos que ainda carecem de maior Por sua vez, Anton (1998, p.25) considera que apuro analtico. Assim como o prprio conceito de a urbanizao turstica diz respeito [...] a los prourbanizao, o termo em tela costuma ser apresen- cesos por los cuales se han desarrollado reas tado de forma difusa e pouco precisa. Em sua ten- urbanas con la finalidad fundamental de producir, tativa de delimitar os termos aqui abordados, Silva vender y consumir servicios y bienes que produ(1997, p. 21) firma um conceito ainda que com a cen placer a residentes temporales . Alm disso, advertncia de ser esta uma proposio provis- para o autor, tal forma de urbanizao se converte ria segundo o qual a urbanizao turstica [...] num processo de funcionalizao do espao criao processo de constituio material e simblica de dor de estruturas urbanas de caractersticas singuespaos de turismo, quer dizer, de lugares espe- lares que so a expresso do modo de produo cialmente equipados para o desenvolvimento dessa tpico da sociedade contempornea. atividade especfica. Mesmo levando em considerao as contribuiAps apresentar um conceito relativamente es contidas nos conceitos anteriormente dissecasimplista para urbanizao turstica, Silva (1997, dos, neste estudo, parte-se da perspectiva de que p. 22) refina a tipologia urbana de carter turstico, a urbanizao turstica causa e consequncia de propondo a existncia de urbanizaes tursticas um processo de reestruturao territorial produtiva balnerias, que diferem das anteriores por terem baseada no turismo que ocasiona a transformao na praia e nos banhos de mar o sentido para a sua do solo de uma nucleao urbana em mercadoria, conformao. O autor segue afirmando que, dife - promove uma especializao na base produtiva local rentemente dos outros tipos de urbanizao, [...] e regional gestada de fora para dentro e (des/re)consestas apresentam-se de modo menos difuso, e no tri vnculos sociais, econmicos, polticos e culturais. esto necessariamente inscritas em um mbito urConvm assinalar ainda que o atual modelo de bano que, geralmente, cumpre outras funes que urbanizao turstica se desenvolve amparado em no as vinculadas ao turismo. um complexo arranjo espacial, que agrega, alm Para Fonseca e Costa (2004), no indo muito das estruturas urbanas que do sustentao ao alm do que foi anteriormente citado, a urbaniza- turismo propriamente dito hotis, resorts, pouo turstica possui uma natureza diferenciada em sadas, albergues, restaurantes, cafs e toda uma relao s demais formas de urbanizao por es- mirade de casas de diverso , objetos outros que tar diretamente vinculada ao lazer. Mais adiante, os tornam mais ampla a possibilidade de uso do terriautores abordam o modelo de urbanizao turstica trio. Alguns exemplos podem ser observados no desencadeado no Nordeste brasileiro tomando as conjunto de edificaes que sustentam o mercado palavras de Cruz (2002). Desta forma, afirma-se do turismo de segunda residncia. que, no caso da regio setentrional do pas, o EsPor tudo isto e pela seletividade com a qual tado promoveu dois processos inter-relacionados: se desenvolve, tal processo acaba por produzir
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contradies que opem agentes hegemnicos e importantes capitales (econmicos, sociales, hegemonizados, todos vidos por impor a sua prculturales o simblicos), ser necesaria una arpria lgica de reproduo. Assim, na medida em gumentacin ms fuerte a favor del desarrollo que os agentes econmicos turstico. Por el contrario, cuando el ligados ao turismo se terriAs comunidades hegemonizadas uso que se le da a un territorio pretorializam, as comunidades reagem estabelecendo viamente al desarrollo turstico es hegemonizadas reagem esestratgias prprias de menor, la necesidad de argumentatabelecendo estratgias prterritorializao que, em ltima cin puede ser tambin menor. prias de territorializao que, Assim, a justificativa para instncia, possam garantir em ltima instncia, possam a implantao de projetos de as possibilidades da sua garantir as possibilidades da urbanizao turstica emreproduo social. sua reproduo social. pregada com maior eficcia Segundo Santana Turgano (2007), o turismo, naqueles lugares onde se percebe uma fragilidade em geral, e as intervenes urbansticas, em es- mais acentuada no processo de desenvolvimento pecfico, constituem um campo privilegiado para a de uma economia de mercado. Alm disso, tais converso dos distintos tipos de capital (econmico, justificativas so amparadas, ainda segundo o au social, cultural e simblico) em elementos a serem tor citado, pela convergncia de argumentos nautilizados no desenvolvimento turstico. O espao turalistas e economicistas. urbano , pois, um lugar privilegiado para investidoO discurso naturalista faz referncia aos atribures ligados aos setores turstico e hoteleiro. tos fsico-ambientais de um determinado territrio, No entanto, a transformao de nucleaes tais como horas de sol, temperatura e proximidade urbanas em destinaes tursticas no se d sem do mar, convertendo-o em um destino natural (no conflitos e contradies. As mudanas no consu- sentido da obviedade e da inevitabilidade) para a mo, os deslocamentos de moradores, a supresso prtica turstica. O argumento seguinte, de base da cultura (JUDD, 2003), a polarizao espacial, a economicista, diz respeito aos propagados benesegmentao de mercado e a presso sobre o meio fcios econmicos que a prtica proporcionaria ao ambiente (WILLIAMS, 1992 apud ANTON, 1998) lugar, com o turismo sendo um infalvel vetor de inso apenas algumas das questes ainda no bem cremento da produtividade do territrio. solucionadas. Criar justificativas e argumentaes Como contra-argumentao aos discursos acima para o novo , portanto, um passo fundamental na expostos, Santana Turgano (2007, p. 59) afirma: consolidao de projetos de urbanizao turstica. La visin del desarrollo turstico como un Sobre isto, Santana Turgano (2007, p. 58) hecho natural e inevitable lleva a olvidar argumenta: que el proceso de urbanizacin es siempre
Todos estos planes han de comenzar con una justificacin, en que se argumenta la conveniencia de dedicar el territorio a la actividad turstica. La menor o mayor necesidad de argumentacin depender en gran medida de los usos anteriores del territorio y de los agentes implicados en los mismos. Es decir, si un territorio que se quiere dedicar al turismo tiene previamente un uso agrcola importante, y los agentes implicados en el mismo disponen de un proceso social, y se llega a plantear que es el prprio suelo el que per se tiene vocacin (como si fuera un sujeto) de ser convertido en urbanizacin turstica. [...] No es slo que los argumentos se lleven al terreno de lo econmico, sino a una determinada visin de la Economa que pretende olvidar que la economa no es una ciencia natural y que muchas cuestiones estn sujetas a discusin.
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Ainda que o debate proposto por Santana esteja circunscrito realidade espanhola (em especfi co, o caso das Ilhas Canrias), possvel perceber grande convergncia com a situao brasileira. Neste sentido, o Nordeste brasileiro, com seus principais balnerios litorneos localizados, via de regra, em regies cujo passado marcado por forte inrcia territorial e cujas justificativas esto as sentadas justamente em argumentos naturalistas e economicistas, se converte em caso exemplar para o exposto acima. Entre os diversos autores que tratam da temtica turstica, Almeida (2006), ao debater os discursos em defesa da implementao de polticas pblicas para o turismo, e Dantas (2007), na sua anlise sobre a construo da imagem turstica do Nordeste, so alguns dos que identificam o uso dos argumentos acima mencionados. Segundo Almeida (2006), ao examinar a realidade brasileira:
Se torn comn referirse al turismo, principalmente en los discursos defensores de su implantacin, como portador de diversos beneficios en la participacin, en la generacin de divisas, en la transferencia de utilidades entre las regiones, en el equilibrio de las cuentas externas, en la creacin de empleo para las poblaciones residentes, en la atraccin de inversiones en infraestructuras, en la preservacin del medio ambiente y en la valorizacin de las identidades y de las especificidades locales. (ALMEIDA, 2006, p. 28).
Por outra parte, fundamental estabelecer as bases para o debate sobre as implicaes da urbanizao turstica, no s pela construo de espaos icnicos no interior de antigas e pequenas localidades em submisso aos desgnios do turismo globalizado, mas sobretudo pelas contradies inerentes a um processo que privilegia interesses hegemnicos em detrimento das necessidades e dos desejos das populaes locais. No turbilho de transformaes decorrentes da ao do capital em espaos antes submetidos, na quase totalidade das relaes econmicas e sociais, a uma ordem local, as populaes passam a conviver com uma crescente complexificao e especializao produtiva do territrio. Assim, ao residente caberia se adaptar, quando possvel, s vertiginosas mudanas impressas no espao ou, em um caso extremo, ser naturalmente varrido ou esmagado pelo impulso expansivo do sistema (MSZARS, 2008, p. 19). Contudo, insistentes na sua tentativa de continuar existindo, as populaes atuam ora no sentido de exercer protagonismo frente s transformaes aventadas, ora no da resistncia a tais mudanas, isto tudo convergindo para prticas territoriais (BRANDO, 2013).
COnsideraes finais No h como negar que o turismo, como atualmente gestado, promove considervel crescimento econmico nos lugares onde ocorre, tendo se tornado elemento fundamental na gerao de supervit e lucro pelos pontos de vista do Estado e dos agentes econmicos, respectivamente. Mas preciso admitir, por outro lado, que tal prtica no remediou a contento os problemas que tais agentes prometiam debelar, especialmente atravs da veiculao de discursos que apontam o turismo como um vetor privilegiado de [...] reduo das desigualdades sociais e regionais, promovendo a incluso social e gerando mais emprego e renda para a populao (BAHIA, 2011, p. 9).
Para o autor seguinte, a construo do imaginrio social do Nordeste est fortemente amparada na difuso de imagens da costa ensolarada, reforando, assim, a evocao do paraso tropical do qual Aoun (2005) faz referncia. De fato, seja como discurso de promoo do incremento econmico, seja pela vocao turstica pelas belezas naturais, h, nos documentos ofi ciais, argumentos de bases economistas e naturalistas como justificativas da urbanizao turstica. 760
Ao contrrio, o turismo acabou por acentuar alguns problemas preexistentes, como a diferenciao da sociedade por classes, alm de instaurar outros, at ento inditos em pequenos povoados e vilas dispersos do litoral nordestino, como a mobilidade da populao local e os seus efeitos mais agudos. Entre eles, vale destacar a periferizao e, em casos extremos, a favelizao, ambos com forte incidncia sobre os territrios. Na esmagadora maioria dos balnerios tursticos litorneos do Nordeste brasileiro, h uma convivncia perversa, em todos os sentidos, entre territrios da modernidade, cuja implantao tem no Estado e nos agentes econmicos os seus principais responsveis, e territrios da precariedade, nos quais as parcelas da populao no (ou pouco) beneficiadas pelo turismo se estabelecem. Emerge dessa constatao a necessidade de refletir sobre os modelos de polticas pblicas, de ordenamento territorial e, como parte do anterior, de urbanizao turstica voltados para a implantao da prtica turstica como ora se faz nesses lugares do litoral nordestino, bem como sobre os arranjos territoriais daqueles indivduos e grupos que lidam espontnea ou compulsoriamente com o turismo.
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Estado e desenvolvimento no Brasil: notas a partir do setor eltrico brasileiro

Deborah Werner*
* Mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). deborah_werner@hotmail.com
Resumo A proposta do presente artigo analisar as transformaes no setor eltrico brasileiro, desde a consolidao do setor produtivo estatal de energia eltrica, na dcada de 1960, at os anos recentes, em que vigora o marco regulatrio de 2004. O intuito compreender as dinmicas setoriais a partir da interveno do Estado e da relao com o padro de acumulao vigente no pas. Palavras-chave: Estado. Setor eltrico brasileiro. Insero perifrica. Abstract This paper aims to analise the Brazilian eletricity sector, since the consolidation of the public productive sector of electricity, in the 1960s and until recent years, when the regulation was established in 2004. The objective is to understand the dynamics within the sectors brought about by State intervention and their relationship with the prevailing accumulative pattern of the country. Keywords: State, Brazilian electricity sector, Peripheral participation on international trade.
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INTRODUO A proposta deste artigo analisar o setor eltrico brasileiro, desde a consolidao do setor produtivo estatal de energia eltrica, com a criao da Eletrobras, at os anos recentes, aps a reestruturao em que vigora o marco regulatrio de 2004. O intuito compreender as transformaes a partir da interveno do Estado e da relao com o padro de acumulao vigente no pas. O trabalho est dividido em cinco partes, alm desta introdutria. A primeira parte trata da consolidao do setor produtivo estatal de energia eltrica relacionada necessidade de expanso para atender ao projeto de industrializao do perodo desenvolvimentista (1930-1980). Na segunda parte sero discutidos os principais aspectos da reforma realizada na dcada de 1990, balizada por princpios neoliberais, que tiveram como caractersticas o abandono do planejamento setorial e a prevalncia de um modelo de mercado. A terceira parte ir apresentar o novo marco regulatrio do setor eltrico, ou seja, as alteraes legais e institucionais de 2004, de modo a discutir a retomada do papel do Estado no planejamento setorial. Na quarta parte sero feitas algumas consideraes acerca da configurao setorial resultante da reestruturao e seu vnculo com o novo padro de acumulao vigente no pas, a partir dos anos neoliberais. A quinta e ltima parte foi guardada para as consideraes finais.
O perOdO desenVOlViMenTisTa e O seTOr prOdUTiVO esTaTal de energia elTrica nO Brasil O incio do desenvolvimento do setor eltrico brasileiro contou com o impulso dado pelas empresas estrangeiras instaladas no pas, que aplicaram recursos financeiros e tecnolgicos na gerao, transporte e utilizao da energia eltrica. Essas empresas tinham ampla liberdade de atuao devido baixa
participao do Estado na economia e insuficiente legislao sobre o tema. Apesar da existncia de inmeras empresas de pequeno porte em todo o pas voltadas para a gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, apenas duas, controladas por interesses transnacionais, definiram a estrutura de produo e distribuio da energia eltrica no pas at a dcada de 1950: a Brazilian Traction, Light and Power (Light), empresa canadense que iniciou sua atuao no Brasil em 1897, e a American Foreign Power Company (Amforp), empresa norte-americana, com projetos no Brasil a partir da dcada de 1920 (CACHAPUZ, 2006; MIELNIK; NEVES, 1988). A predominncia do capital estrangeiro no setor eltrico viria a ser considerada uma ameaa ao bom desempenho do projeto nacional de industrializao, que emergiu com a Revoluo de 1930, dada a dependncia do setor das duas empresas estrangeiras. Assim, o Estado iniciou a institucionalizao do setor eltrico em bases estatais, o que se consolidou com a criao da Eletrobras, em 1962, resultando em profundas transformaes no setor eltrico brasileiro. As primeiras intervenes do setor pblico na esfera da produo de energia eltrica datam das dcadas de 1930 e 1940 e decorreram de motivaes regionalistas, sem obedecer a nenhum planejamento centralizado. No entanto, diante da insatisfao quanto atuao das concessionrias estrangeiras Light e Amforp, foram empreendidas medidas bem-sucedidas de interveno em alguns estados. Apesar dessas iniciativas de interveno do Estado, o perodo foi marcado predominantemente pela regulamentao do setor, a partir do Cdigo de guas (Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934), marco da institucionalizao do setor eltrico brasileiro em bases estatais. Com o cdigo, a Unio passou a legislar e outorgar concesses de servios pblicos de energia eltrica, antes a critrio dos estados, municpios e distrito federal. O aparato legal conferiu ao poder pblico instrumentos de controle e incentivo ao aproveitamento industrial da gua,
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Brasil, como mencionava a Constituio de 1934 (CACHAPUZ, 2006). A despeito da nova carta O Cdigo de guas veio organizar o movimento constitucional, a interveno do Estado Novo no automtico de mercado, que setor eltrico foi basicamenenvolvia os dois grupos moEm decorrncia do crescimento te voltada organizao das nopolistas, Light e Amforp, atividades desenvolvidas pedo pas, a produo de como salienta Vieira (2007). las concessionrias particuenergia eltrica ocorreu em Este autor atesta que o modo lares e seu enquadramento descompasso com o aumento de acumulao pelo qual o nas orientaes estabelecido consumo setor eltrico se organizava das pelo Cdigo das guas. conduzia ao agigantamento do cartel que j domiEm decorrncia do crescimento do pas, a pronava efetivamente o setor e colocava em risco a ca- duo de energia eltrica ocorreu em descompasso pacidade do novo modo de acumulao, a industria- com o aumento do consumo, o que levou crise de lizao. J de acordo com Lemos (2007), o Cdigo suprimento de energia na dcada de 1940 (CACHAde guas tenta romper com a estrutura da indstria PUZ, 2006; BURATINI, 2004). de energia eltrica, que propiciou enorme liberdade Apesar dos esforos para evit-la, ficava evi ao monoplio das empresas estrangeiras e acarre- dente a necessidade de medidas efetivas de platou a oposio delas ao novo aparato legal1. nejamento. O Estado Novo no instituiria o setor Durante o governo constitucional de Vargas produtivo estatal de energia eltrica, uma vez que, (1934-1937), a aplicao do cdigo permaneceu a despeito do carter centralizador e da instituciosuspensa, tanto por questionamentos referentes nalizao de mecanismos de interveno, ainda sua constitucionalidade, quanto pelas dificuldades era acirrado o debate no interior do governo sobre de sua regulamentao, que sofreu resistncia por o papel apropriado do Estado na interveno da parte das empresas estrangeiras. Com a implan- economia. tao do Estado Novo, em 1937, se intensificou a No entanto, algumas iniciativas pioneiras, deinterveno do Estado na economia, ao instituir um correntes da insatisfao quanto atuao das regime plenamente autoritrio e centralizador. A concessionrias privadas, marcaram a primeira Constituio de 1937 atribuiu ao poder pblico fun- metade da dcada de 1940 e podem ser considees mais complexas e ativas, assegurando ao Es- radas embrionrias do modo como se consolidou tado o direito de intervir diretamente nas atividades o setor produtivo estatal de energia eltrica. Entre produtivas para suprir as deficincias da iniciativa elas, a criao, no mbito de estados, da Comisprivada (DRAIBE, 2004). so Estadual de Energia Eltrica, no Rio Grande do No que se refere ao setor eltrico, a nova Carta Sul, em1943, e da Empresa Fluminense de Energia legal proibia explicitamente qualquer novo aprovei- Eltrica, no Rio de Janeiro, em 1945; e, no plano tamento hidrulico por empresas estrangeiras ao federal, da Companhia Hidreltrica do So Francisdeterminar que o uso das guas s fosse concedi- co (Chesf), em 1945, para abastecer o Nordeste do do a brasileiros e empresas constitudas por acio- pas, a partir da UHE Paulo Afonso. Essas intervennistas brasileiros, e no apenas organizadas no es legitimaram a necessidade de planejamento, coordenao e estabelecimento do setor produtivo 1 Entre as diversas inovaes, o cdigo estabeleceu diretrizes que estatal de energia eltrica, o que resultaria na criasalvaguardavam os interesses nacionais, como o fato de que as o da Eletrobras (BURATINI, 2004). concesses s poderiam ser atribudas a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil. Apesar de ter abstrado as termeltricas, o cEm linhas gerais, durante o primeiro goverdigo foi bastante abrangente, uma vez que, em 1934, 80% da capacino Vargas (1930-1945), o setor eltrico continuou dade instalada j correspondia fonte hidrulica. 767
inclusive o hidreltrico, com vistas ao uso racional dos recursos hdricos.
marcado pelo predomnio das empresas privadas ao Cdigo de guas a responsabilidade pela esestrangeiras, que respondiam por dois teros do tagnao do setor eltrico (CACHAPUZ, 2006). suprimento de energia eltrica do pas. De acordo Nesse sentido, as transformaes pelas quais com Mielnik e Neves (1988), passou a economia brasileia estrutura de produo de A insatisfao crescente com ra no perodo levaram a uma energia hidreltrica dos gru- relao organizao institucional gradual perda de importncia pos estrangeiros se desendo setor eltrico se intensificouao do setor tradicional da econovolvia segundo a racionalimia e formao e/ou ao rlongo dos anos 40 dade da empresa privada, de pido crescimento dos setores modo que novos investimentos s se justificariam de bens de consumo durveis e bens de capital e na perspectiva de mercado compensador. A des- insumos bsicos, que apresentam um coeficiente de peito da expanso do mercado, as empresas acha- demanda por energia eltrica bem superior ao tradivam insatisfatria a margem de autofinanciamento cional, o que provocou a brusca elevao do consuoferecida pelas tarifas de energia eltrica. mo. Ressalta-se, ainda, o incremento na demanda A insatisfao crescente com relao organi- de energia eltrica provocado pelo acelerado prozao institucional do setor eltrico se intensificou cesso de urbanizao associado industrializao ao longo dos anos 40. As condies de outorga e pela ampla difuso de bens de consumo durveis, das concesses, os desmesurados aumentos das sobretudo eletrodomsticos. Destacam-se no crestarifas, a qualidade dos servios, que acarretou ra- cimento a indstria de transformao nos setores de cionamentos, e o elevado montante das remessas material eltrico, material de transporte e metalurgia de lucros das empresas estrangeiras ao exterior (VIANNA; VILLELA, 2005). somaram-se ao processo de redemocratizao Essa conjugao de fatores levou o balano do pas e ao trmino da Segunda Guerra Mundial energtico no perodo do ps-guerra de uma posi(BURATINI, 2004). o superavitria a uma situao deficitria, tendo A partir da segunda metade da dcada de 1940, como consequncia uma crise de grandes proporacirrou-se o debate sobre a orientao para o de- es na oferta energtica2 no pas, com problemas senvolvimento econmico do pas, polarizado por srios no s para o conjunto da economia como duas correntes, que, com algumas divergncias para consumidores individuais. Sentida principalinternas a cada uma delas, eram marcadamente mente no Sudeste, essa crise estendeu-se por toda distintas. A corrente desenvolvimentista era favo- a dcada de 1950 at os primeiros anos da seguinte. rvel a uma industrializao acelerada e defensora Assim, as primeiras alteraes no que diz respeide uma maior interveno do Estado na economia, to interveno estatal no setor de energia eltrica tanto em reas de infraestrutura, quanto em seto- remontam ao governo Dutra. Apesar da orientao res nos quais o capital privado no dispusesse de liberal desse governo, menos entusiasta da intercondies para atuar. Propunha, inclusive, a en- veno do Estado no processo de industrializao, campao das empresas estrangeiras e preten- o setor eltrico viria a ser influenciado tanto pela po diam materializar o salto para a industrializao ltica macroeconmica, que acabava por acarretar pesada, constituindo o setor de bens de produo, sob a liderana da empresa pblica. A outra cor- 2 A esse respeito registram-se os racionamentos nas reas de concesso das principais empresas do pas, como em So Paulo, na rea da rente era composta pelos liberais, ou privatistas. Light, nos anos 1950 a 1954, e nos anos 1959, 1963 e 1964; na rea Era contrria ao incentivo do Estado indstria nada Rio Light, nos anos de 1950 a 1955 e 1963, 1964 e 1967; na rea da CPFL, nos anos de 1951 a 1953; e na rea da Companhia Brasileicional, defendia a vocao agrcola do pas, bem ra de Energia Eltrica (Niteri), nos anos de 1950 a 1955, de 1962 a como a atuao do capital estrangeiro, e atribua 1964 e em 1967 (PAVO NETTO, 1977 apud BURATINI, 2002).
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efeitos na indstria nacional, quanto pela Consti- volta de Vargas ao poder trouxe o retorno das aspituio de 1946, que restabeleceu a democracia no raes acelerao da industrializao como conpas e confirmou a ao intervencionista do Esta- dio para o progresso social e autonomia nacional. do, conforme Draibe (2004). Na concepo varguista de Esta autora aponta que, com Vargas estabeleceria as bases desenvolvimento capitalista, a relao ao planejamento, a industrializao foi concebida da industrializao a partir gesto Dutra foi marcada por como um processo rpido e de investimentos estatais em duas iniciativas: o Plano Salte concentrado no tempo decorinfraestrutura e da implantao (Sade, Alimentao, Transrente de um bloco de inverde indstrias de base porte e Energia) e a Misso ses pblicas e privadas em Abbink. O Plano Salte considerado o primeiro infraestrutura e indstria de base. grande esforo de racionalizao e planejamento Caberia empresa estatal um papel estratdo desenvolvimento econmico no pas, a despeito gico e dinmico nesse processo. Ainda, conferia de outros planos realizados no Estado Novo. Dos destaque para a organizao de um sistema de investimentos que couberam eletricidade, 60% re- financiamento apoiado, de um lado, na criao de presentavam o aporte do governo federal Chesf um banco estatal central e de bancos regionais, para a construo de Paulo Afonso e de outras hi- e de outro, na ampliao e racionalizao da ardreltricas. O restante seria destinado ao auxlio s recadao tributria, como forma de dinamizar e empresas pblicas, rgos pblicos e departamen- dirigir adequadamente o fluxo dos investimentos tos estaduais para a elaborao de um plano nacio- pblicos e privados. nal de eletrificao, eletrificao rural e indstria Por ltimo, uma forma de articulao da econopesada de equipamentos eltricos. O capital privado mia ao capitalismo internacional, indicando condifinanciaria a maior parte das iniciativas relacionadas es preferenciais para a entrada do capital externo energia eltrica, de modo que ao Estado caberia nas reas prioritrias de investimentos e limites papel suplementar (CACHAPUZ, 2006). remessa de lucros (DRAIBE, 2004). desse peA verso do plano aprovada no Congresso em rodo a criao do Banco Nacional de Desenvolvi1950 suprimiu a verba prevista para investimentos mento Econmico (BNDE) e da Petrleo Brasileiro na indstria pesada de equipamentos, necessidade S.A. (Petrobras), que revelariam sua importncia a apontada pela Comisso da Indstria de Material mdio prazo, no sentido de ajudar a construir um Eltrico desde 1944 e nico item verdadeiramen- pas que se modernizava, deixando para trs outro, te industrializante do Plano Salte, concebido sem que bocejava (VIANNA;VILLELA, 2005, p. 29). nenhuma pretenso de transformar os parmetros Vargas estabeleceria as bases da industrializaindustriais do pas (DRAIBE, 2004). o a partir de investimentos estatais em infraesCom relao Misso Abbink, que tinha um vis trutura e da implantao de indstrias de base. Os privatista, seus resultados concretos foram pratica- investimentos em infraestrutura, transporte e enermente nulos, de modo que nenhum projeto proposto gia mais uma vez se estabeleceram como metas foi realizado e nenhum emprstimo ou financiamento centrais (DRAIBE, 2004). Quanto ao setor eltrico, foi liberado para sua execuo. O maior mrito da Mis- o segundo governo Vargas foi marcado pelas proso Abbink foi a realizao de um amplo diagnstico fundas alteraes no desenvolvimento do setor em dos problemas estruturais da economia brasileira. decorrncia do vis nacionalista impresso s poltiO segundo governo Vargas (1951-1954), ao suce- cas do perodo. No que se refere institucionalizader Dutra, aprofundou a interveno direta estatal no o do setor produtivo estatal de energia eltrica, o setor de energia eltrica. Conforme Draibe (2004), a perodo considerado um divisor de guas. 769
Em mensagem programtica de 1951, Vargas fluxos de capitais dirigidos ao Brasil, graas aos indefendeu a participao do Estado na produo de vestimentos diretos ou a novos emprstimos junto energia eltrica, posio baseada no desempenho quelas instituies. das grandes concessionrias Apesar de sua abrangnestrangeiras, que, embora Os avanos alcanados no cia, o diagnstico se restrinobtendo lucros em suas atigiu a trs setores: agriculsegundo governo Vargas [...] vidades, no respondiam satura, transporte e energia, foram de crucial importncia para tisfatoriamente ao aumento com destaque para os dois a estruturao e a consolidao da demanda, e das empresas ltimos (LEMOS, 2007). Os do setor produtivo estatal de privadas de menor porte, de recursos foram distribudos energia eltrica capital nacional, que, disponda seguinte forma: 60% para do de estreita base financeira, no eram capazes de projetos de transportes, 33% para os de energia e mobilizar recursos suficientes para realizar investi- pouco mais de 6% para os gastos relativos indsmentos elevados e de longa maturao. Portanto, as tria, maquinaria agrcola e armazenamento. No s empresas pblicas estaduais e federais cumpririam priorizaram as questes relacionadas ao transporo papel de fazer com que a oferta de energia prece- te e energia, como, no que tange ao ltimo, todos desse e impulsionasse a demanda. eram relacionados energia eltrica (CACHAPUZ, Em favor da alternativa estatal, Vargas argu- 2006; DRAIBE, 2004). mentava que o ingresso de capitais externos se Ao governo caberia, alm de suas funes rerevelava aqum das expectativas e que, nesse guladoras e supervisoras, um carter suplementar sentido, o mais aconselhvel seria a cooperao dada a confiana nos empreendimentos privados tcnica e financeira internacional, de carter pbli - sempre que a iniciativa privada demonstrasse co. Seriam os investimentos do Estado que promo- desinteresse ou se mostrasse relutante em invesveriam as condies propcias e necessrias para tir nos projetos necessrios ao desenvolvimento o afluxo de capitais privados nos setores de ener- econmico do pas. Isso se explica pelas bemgia e transporte. De acordo com Draibe (2004), o -sucedidas intervenes ocasionadas na dcada desenvolvimento da gerao de energia eltrica, a de 1940. Os trabalhos da comisso se encerraram ampliao e modernizao da distribuio e a revi- em dezembro de 1953, de modo que seus tcniso de tarifas e contratos de concesso eram con- cos viriam a ocupar, posteriormente, as equipes siderados imperativos do programa de governo. do BNDE, que ficaram responsveis em dar prosEm continuidade s aes de planejamento, seguimento implementao dos projetos. Alguns destacou-se, no segundo governo Vargas, a cons- dos membros das equipes mencionadas viriam a tituio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos ser os planejadores do plano de metas de Juscede Desenvolvimento Econmico (CMBEU), decor- lino Kubitschek. rente de contatos entre autoridades americanas e Os avanos alcanados no segundo governo brasileiras ainda em 1950, cuja finalidade era definir Vargas, a despeito das divergncias internas do fontes de financiamento para os setores de infraes- prprio governo, foram de crucial importncia para trutura. De acordo com Draibe (2004), a importncia a estruturao e a consolidao do setor produtivo da comisso para o sucesso do projeto de desen- estatal de energia eltrica nos anos seguintes. As volvimento de Vargas se relacionava ao fato de as- bases financeiras do investimento pblico foram segurar o financiamento de projetos que permitiriam ampliadas a partir da criao do BNDE, em 1952, superar os gargalos de infraestrutura econmica do e do Imposto nico sobre Energia Eltrica (IUEE). pas, assim como proporcionar a ampliao dos Os estudos realizados tanto pela CMBEU quanto
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pela assessoria econmica, vinculado Presidn- governo federal. Sua atuao se daria diretamente cia, permitiram um planejamento capaz de supe- ou por intermdio de subsidirias e empresas que rar a crise de oferta de energia que se abateu na a ela viessem a se associar. A partir da diviso economia na primeira metade trabalho estabelecida, de da dcada de 1950. DesA partir da diviso de trabalho caberiam s empresas pse modo, seriam as aes blicas estaduais j em curso estabelecida, caberiam s estabelecidas no segundo os investimentos na consempresas pblicas estaduais j governo Vargas que detertruo de usinas e sistemas em curso os investimentos na minariam a consolidao do de transmisso, e a esfera construo de usinas e sistemas setor produtivo estatal de federal se ocuparia do apoio de transmisso energia eltrica. tcnico e do financiamento, O Plano Nacional de Eletrificao (PNE), de alm da iniciativa de grandes projetos. 1954, expressou a poltica setorial do perodo e Com relao aos capitais privados, em particudefendeu a participao majoritria do Estado na lar o estrangeiro, foram definidas novas posies no gerao e transmisso de energia eltrica. De que se refere atuao nas atividades de gerao, acordo com Buratini (2004), isso se justifica, pois transmisso e distribuio, sob a gide da poltica a fonte hidrulica, opo tida como a melhor para de nacionalizao progressiva da gerao e transo pas em decorrncia da disponibilidade de re- misso. A interveno macia do Estado explicavacursos hdricos, requer elevados investimentos ini- -se pela necessidade de romper com o monoplio ciais e maiores prazos no processo de maturao. estabelecido na indstria energtica brasileira, alm Essas condies geram incertezas sob a lgica do fato de se tratar de um setor que requer altos nprivada, o que faz com que apenas o Estado seja veis de capital fixo e lento processo de maturao, capaz de garantir antecipadamente a expanso do o que no condiz com a lgica de rentabilidade dos parque gerador. Com relao ao segmento da dis- investimentos privados (DRAIBE, 2004). tribuio de energia eltrica, em que os prazos de A partir de Juscelino Kubitschek, o capital esmaturao e investimentos mnimos so menores, trangeiro torna-se a principal base de financiamenseria possvel a atuao de empresas privadas. to da industrializao brasileira, momento em que O Plano Nacional de Eletrificao no foi apro - ocorre a converso definitiva do setor industrial e vado no Congresso. No entanto, foi fundamental das suas empresas em unidades-chave do sistepara orientar a estruturao e expanso do setor ma, com a implantao dos ramos automobilstieltrico que se verificou, principalmente, na dca- co, construo naval, mecnica pesada, cimento, da de 1970, pice da expanso em bases estatais. papel e celulose, e a triplicao da capacidade da Considerando a recomendao do PNE quanto siderurgia. Para tanto, o Estado promoveu um vasto necessidade da atuao do Estado no segmento programa de construo e melhoramento da infrada produo de energia eltrica, era necessria estrutura de rodovias, produo de energia eltrica, a criao de novos instrumentos administrativos, armazenamento de silos, portos, alm de viabilizar que viriam com o quarto projeto, n 4.277, referente o avano da fronteira agrcola externa a partir de criao da Centrais Eltricas Brasileiras S.A, a Braslia e da rodovia Belm-Braslia. Sua poltica Eletrobras. desenvolvimentista foi expressa no plano de metas, As atribuies da empresa pblica de mbito responsvel pela instalao recorde dos setores estatal, que tinha papel central no plano de in- mais modernos e dinmicos da indstria brasileira, dustrializao varguista (DRAIBE, 2004), envol- controlados em grande parte pelo capital estrangeiviam a execuo do PNE sob responsabilidade do ro (OLIVEIRA, 2008). 771
Dentre os objetivos do plano de metas destacavam-se a necessidade de abolir os pontos de estrangulamento da economia, mediante inverses na infraestrutura, a cargo do Estado, em setores no atrativos ao capital privado, e de expandir a indstria de base e de bens de consumo durveis, o que contaria com o estmulo aos investimentos privados, nacionais e estrangeiros. Ainda, o Estado deveria criar condies econmicas, financeiras, sociais e polticas favorveis ao pleno desenvolvimento da livre iniciativa. Considerados investimentos primordiais, os setores de energia e transporte foram contemplados com 43% do total a ser investido. O objetivo era expandir a capacidade eltrica do setor em 2.447 MW, passando de 3.148 MW, em 1955, para 5.595 MW, em 1961. Seus resultados foram extremamente satisfatrios, uma vez que, em fins da dcada de 1960, a potncia instalada alcanou 4.777.000 kW, ou seja, 87,6% do total previsto no projeto inicial. Em 1965, foi alcanada a marca de 7.411.000 kW, correspondente a 89,6% do estipulado para aquele ano (CACHAPUZ, 2006). Concomitantemente s aes do Estado no que se refere ao planejamento, o projeto de criao da Eletrobras, elaborado em 1953, permanecia em tramitao no Congresso, de modo a sofrer fortes presses, tanto contrrias quanto favorveis. A despeito dos segmentos contrrios do empresariado e de deputados ligados defesa do capital estrangeiro no pas, a criao da Eletrobras recebeu apoio de polticos, tcnicos, engenheiros, jornalistas, militantes, trabalhadores e estudantes, que endossavam a corrente nacionalista, o que representou a presso da opinio pblica ao projeto. O estatuto da Eletrobras foi publicado no Dirio Oficial, em 16 de maio de 1962. No entanto, apesar da soluo de se criar uma estatal, Jnio Quadros vetaria parcialmente o projeto, excluindo a formao da indstria estatal de material eltrico. Mielnik e Neves (1988) destacam que a constituio da empresa pblica no significaria um obstculo iniciativa privada, mas apenas um rearranjo de
posies, uma vez que caberia ao Estado assumir a esfera da gerao e da transmisso, e s empresas privadas, a esfera da distribuio. Em decorrncia das novas atribuies do Estado no que tange aos investimentos no setor, a partir de grandes centrais eltricas e extensas redes de transmisso, a Eletrobras seria o instrumento de ao prtica requerida para atender s novas necessidades. Como rgo de planejamento setorial, em escala nacional, a empresa se encarregou da definio de planos de expanso do sistema de energia eltrica do pas, de modo que, a partir de sua criao, consolidou-se o processo de interveno direta do Estado no setor. Com a empresa estatal foi estabelecida uma diviso do trabalho entre o Estado e a iniciativa privada, em que o primeiro se voltava primordialmente para a expanso do parque gerador, e a segunda, formada por empresas nacionais e estrangeiras, se ocupava de investimentos na rea de distribuio de energia eltrica, o que se mostrou vantajoso para as empresas privadas (MIELNIK; NEVES, 1988). No ano de criao da Eletrobras, a capacidade instalada no Brasil era de 5.729.000 kW, sendo 34% do total controlado pela Light, e 9% controlado pela Amforp. Paralelamente ao debate sobre a Eletrobras, ganhava espao a criao do Ministrio das Minas e Energia, ideia concebida ainda no segundo governo Vargas (CACHAPUZ, 2006). A instituio do ministrio tornava-se cada vez mais iminente ante a complexidade das atividades desenvolvidas pelo conjunto do setor energtico e acabou ocorrendo em 19603. Em termos gerais, o perodo entre as dcadas de 1940 e 1960 caracterizou-se pela expanso do setor eltrico a partir da afirmao das empresas pblicas. Inmeras iniciativas de abertura de empresas estaduais ocorreram entre as dcadas de 1940 e 1960, que, somadas criao de empresas federais, permitiram que o monoplio conferido
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Em julho de 1960, por meio da Lei n 3.782, Juscelino Kubitschek criou o ministrio, com as atribuies do estudo e despacho de todos os assuntos relacionados produo mineral e energia.
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s empresas estrangeiras fosse rompido a partir no mbito do Programa Estratgico de Desenvolvida interveno do Estado. No decnio 1952-1962, mento (PED) (1968-1970), o governo engendrasse a participao das empresas pblicas na capaci- reformas institucionais e programas de investimento dade instalada passou de pblico capazes de promover 6,8% para 31,3%, enquanto A partir de 1965, j sob o o que seria denominado Mia das concessionrias privalagre Econmico Brasileiro, regime militar, as instituies das, com destaque para as com taxas mdias de crescicoordenadoras do setor estrangeiras monopolistas, mento anual da economia de de energia eltrica seriam caiu de 82,5% para 55,2%. 11%, no perodo 1967-1973 consolidadas O restante foi ocupado por (HERMANN, 2005). autoprodutores, que tiveram sua participao inalA anlise do setor eltrico revela que o Estado terada no perodo. se constituiu, na prtica, como o principal agente As bases financeiras que permitiram a expanso propulsor do processo de ampliao das atividado setor eltrico estatal foram alcanadas com o des de energia eltrica no perodo desde a criaestabelecimento de fontes de recursos prprios, o o da Eletrobras at a dcada de 1980. Sua preIUEE e o FFE, e a criao do BNDE, que viabiliza- dominncia j se revelara claramente em fins da ram a expanso do setor e a formao do sistema dcada de 1950, quando j atuavam as estatais interligado nacional (BURATINI, 2004). Assim, a federais Chesf e Furnas, e as estaduais Cemig e criao da Eletrobras propiciou a consolidao do CEEE, entre outras. Estas ltimas se consolidaram planejamento de longo prazo e do sistema interli- com a encampao da Amforp, em 1964, e do Grugado estatal, pois, a partir da efetiva constituio po Light, em 1979, quando ocorreu a completa nada estatal, o setor eltrico passou por um reorde- cionalizao do setor eltrico (CACHAPUZ, 2006). namento institucional em que o planejamento, at O processo de encerramento das atividades ento regional e assimtrico, adquiriu uma feio das companhias estrangeiras levou drstica remais definida e sistematizada, tanto institucional- duo do segmento do setor eltrico controlado mente quanto em termos hierrquicos. pelo capital privado, pois o limitou atuao das A partir de 1965, j sob o regime militar, as insti- concessionrias privadas nacionais. Essas emtuies coordenadoras do setor de energia eltrica presas possuam, na dcada de 1980, um parque seriam consolidadas, conformando a estrutura bsi- gerador diminuto e no dispunham de recursos ca do setor eltrico, que perduraria at a reestrutu- para os investimentos necessrios para a moderrao setorial dos anos de 1990. Com a consolida- nizao das atividades de gerao, transmisso e o do setor produtivo estatal de energia eltrica, a distribuio 4. A despeito da legislao setorial no expanso da capacidade instalada no pas passaria prever a estatizao do setor, na prtica, a atuao de 5.728 kW, em 1962, para 42.860 kW, em meados das estatais acabou por levar a esse resultado. da dcada de 1980 (CACHAPUZ, 2006). A partir de meados da dcada de 1970, as conA grande arrancada na expanso guarda seus dies financeiras do setor eltrico, que propiciaram determinantes com o Programa de Ao Econmica a expanso no perodo anterior, foram revertidas do Governo (PAEG) (1964-1967), capaz de superar medida que o setor passou a ser subordinado poa estagnao econmica atravs da estabilizao de ltica econmica vigente no perodo. A prioridade preos e reformas estruturais referentes ao sistema 4 Conforme Buratini (2004), com relao participao do Estado na financeiro, tributrio e ao mercado de trabalho. A quepotncia instalada em gerao, se, em 1940, a participao dos agentes privados era de 88%, dos agentes pblicos era de 4% e dos autoda da inflao, os ajustes externos e os mecanismos produtores era de 8%, em 1980, o setor privado responderia por 1%, de financiamento concederam as bases para que, o setor pblico, por 90%, e os autoprodutores, por 9%. 773
era a administrao da dvida e do balano de paga- implementados, foram utilizados como fonte de capmentos, assim como o controle inflacionrio, o que tao de recursos externos para realizar os ajustes impunha restries elevao da tarifa real. no endividamento externo. Deste modo, alm da Para superar as limitacontrao tarifria imposta es impostas pela reduo A crise fiscal e financeira para atender poltica antida participao dos recur-inflacionria e dos conflitos do Estado brasileiro nos sos internos na estrutura de entre a esfera federal e a anos 80 acarretou profundas financiamento do setor el estadual decorrentes da transformaes no setor trico, a estratgia adotada estratgia de centralizao produtivo estatal de privilegiou cada vez mais a adotada pelo governo , na energia eltrica captao de recursos extrasmedida em que se agravasetoriais, para manter a expanso requerida pelas vam as dificuldades no balano de pagamentos, projees do governo no mbito do II Plano Nacio- quando da elevao dos preos do petrleo e aunal de Desenvolvimento (1975-1979). Da o aumen- mento das taxas de juros internacionais, o setor elto da participao dos financiamentos externos, trico foi progressivamente capturado pela poltica visto que a parcela correspondente aos recursos econmica e tornou-se, atravs das empresas estaextrassetoriais provenientes exclusivamente da es- tais, um captador de recursos para a administrao fera governamental manteve a tendncia de que- do balano de pagamentos. Tanto a restrio eleda. O endividamento internacional viria a agravar a vao das tarifas reais quanto a crescente captao situao das contas externas quando da elevao de recursos externos levaram deteriorao ecodos juros americanos, em 1979, sob a poltica do nmica, financeira e institucional do setor eltrico, dlar forte. Ao serem reduzidas as possibilidades que culminaria, na dcada de 1990, no processo de de gerao interna de recursos, o setor se tornou reestruturao, sob influncia neoliberal. cada vez mais dependente de recursos extrasseAssim, a crise fiscal e financeira do Estado toriais, com nfase no financiamento externo. Tal brasileiro nos anos 80 acarretou profundas transsituao fez com que o pas, num cenrio de queda formaes no setor produtivo estatal de energia da liquidez externa e elevao das taxas de juros eltrica, uma vez que legitimou as privatizaes internacionais, desembocasse, na dcada de 1980, na dcada seguinte, as quais levaram ao fim do em uma crise financeira sem precedentes. monoplio estatal na oferta energtica. O processo de privatizao do setor eltrico se insere nas reformas do Estado, baseadas nas prerrogativas A crise da dcada de 1980 e as neoliberais do Consenso de Washington, que lerefOrMas neOliberais da dcada de gitimariam a ideologia de Estado mnimo e a ine1990 ficincia da instituio diante da necessidade de coordenar a economia. A partir da dcada de 1980, o setor foi submeO consenso estabelece um receiturio de refortido s prerrogativas macroeconmicas, servindo mas para os pases perifricos, que deveriam sanear tanto poltica inflacionria quanto ao processo de suas contas e estabelecer mecanismos de regulacaptao de recursos externos. Nesse contexto, o o das atividades econmicas, nas quais o Estado setor passou a ter dificuldades para gerar recur- teria participao reduzida. O resultado foi o intenso sos internos pela restrio tarifria imposta pela processo de privatizaes das empresas pblicas poltica inflacionria, bem como pelos projetos de em setores de infraestrutura e servios, consideragerao e transmisso, que, apesar de no serem dos estratgicos no perodo desenvolvimentista.
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De acordo com Vieira (2007), o perodo das gran- para transformar o modus operandi, uma vez que des reformas de corte liberalizante promoveria a atrelaria sua gesto a compromissos com eficincia mercantilizao da energia eltrica, rompendo com e resultado. Com a referida lei, as dvidas intraso carter de antimercadoria5 setoriais foram canceladas, atribudo ao insumo marcado Como efeito da nova e as empresas ficaram fortes pela atuao estatal na oferta financeiramente (SAUER, legislao, o setor eltrico de energia eltrica, segundo 2002; PINGUELLI, 2002). conquistaria bases slidas os princpios consagrados Nesse sentido, as razes de financiamento para pelo Cdigo de guas, de que justificam as privatizatransformar o modus operandi 1934. No entanto, tal medida es s so encontradas no no se justifica pela crise financeira setorial, pois mbito poltico. Conforme Amaral Filho (2007), reela fora superada na primeira metade da dcada de solvida a sade financeira setorial, as privatizaes 1990. Ainda em 1987, o governo criou a Reviso ainda assim seriam engendradas por duas razes Institucional do Setor Eltrico (Revise), com o obje- principais: interesse em arrecadar recursos fiscais tivo de rever o modelo institucional do setor eltrico. provenientes das vendas das estatais e adaptao O foco era a maior explorao da iniciativa privada, s recomendaes de polticas de ajustamento esbuscando formas de atrao para a sua atuao, e trutural das instituies financeiras internacionais. reformulao da estrutura institucional e poltica do Essas recomendaes foram consolidadas pelo setor para a soluo de problemas diagnosticados. Consenso de Washington, que apregoava reforO princpio norteador da Revise era a reestrutura- mas no Estado, com limites ao seu papel produtor, o do setor eltrico com manuteno da hegemonia abertura comercial e financeira, polticas fiscais e estatal, mas agregando maior eficincia e recompo- monetrias recessivas, entre outras medidas de sio da capacidade de autofinanciamento para a cunho liberal. expanso (SAUER, 2002). Ainda que no tenha se Sob essas prerrogativas, as reformas do Estado efetivado, suas recomendaes foram importantes brasileiro deram nfase privatizao das emprepara que, em 1993, fosse possvel a superao da sas estatais com a criao do Programa Nacional crise financeira setorial, com a Lei 8.631. de Desestatizao (Lei n 8.031/1990) e do FunA lei extinguiu o regime de remunerao garantido Nacional de Desestatizao, a ser gerido pelo da, desequalizou as tarifas e incorporou alteraes BNDES. Conforme Vieira (2007), o programa foi nos mecanismos e instrumentos de controle das apresentado sociedade como chave para o ajuste empresas, voltadas ao estabelecimento de uma filo - fiscal necessrio para a economia e associaria a sofia empresarial e orientao comercial (SAUER, privatizao a um programa mais amplo de sanea2002). Como efeito da nova legislao, o setor el- mento financeiro do Estado. trico conquistaria bases slidas de financiamento6 Com relao Eletrobras e suas subsidirias, uma vez inseridas no programa, no foram autorizadas a investir. Vieira (2007) afirma que a reestru5 Segundo Francisco de Oliveira (1988, apud VIEIRA, 2007), a antimercadoria representa um bem ou servio que tem como finalidade turao setorial teve como objetivos a introduo de financiar tanto a acumulao do capital quanto a reproduo da fora competio nos segmentos de gerao e comerde trabalho, por meio da ampliao do seu acesso aos servios e bens pblicos. Consequentemente, um bem ou servio que no tem cializao de energia eltrica; a criao de mecacomo finalidade gerar lucros, e sua produo no se d pela gerao de mais-valia. nismos de defesa da concorrncia nos segmentos 6 Conforme Sauer (2002), em 1997, levantamento do Instituto de Pescompetitivos como desverticalizao e livre acesso quisas Econmicas Aplicadas (IPEA) envolvendo todas as concessionrias brasileiras constataria a situao de solidez econmica do de tarifas no discriminatrias; e o desenvolvimento setor eltrico. Tal situao evidenciaria alternativa ao processo de de mecanismos de incentivos nos segmentos com privatizao das empresas do setor eltrico. 775
mercado cativo (distribuio e transmisso), que causa a ausncia de investimentos, em virtude da permaneceriam como monoplios. Nesse senti- estruturao em bases liberalizantes sobre as quais do, se at a dcada de 1990 havia sido conferido o setor privado no foi capaz de responder s neo carter de antimercadoria cessidades de investimento energia eltrica, as aes O apago expressou o para a manuteno da oferta privatizantes e o estabeleadequada de energia para fracasso do modelo estruturado cimento do novo modelo no o pas. Ainda, destaca-se o em bases liberalizantes setor fizeram com que a ele abandono do planejamento tricidade sofresse um processo de mercantilizao. determinativo de longo prazo, em prol do planejaCom a aprovao da Lei n 8.987/95 (Lei de mento apenas indicativo que nortearia o mercado Concesses7) consolidaram-se as bases que per- de energia (AMARAL FILHO, 2007). mitiram ao governo conceder a terceiros a exploConforma Pinguelli (2002), os resultados da rao de servios pblicos em geral. O Progra- privatizao no levaram expanso do setor ma Nacional de Desestatizao (PND) ainda da eltrico e melhoria no fornecimento dos servigesto Collor , somado nova carta legal, levou os, mas, ao contrrio, as reformas resultaram em intensificao do processo de privatizao das elevao crescente das tarifas, insuficincia dos empresas pblicas, transferindo empresas de in- investimentos privados e estrangeiros e deteriorafraestrutura pertencentes ao Estado para a inicia- o dos servios de energia, evidenciando a inefi tiva privada. ccia do modelo mercantil. O apago expressou O argumento utilizado para a privatizao foi a o fracasso do modelo estruturado em bases libenecessidade de transformar o setor monopolista ralizantes, pois o setor privado no foi capaz de num mercado em que vigorasse a concorrncia responder s necessidades de investimento para a (VIEIRA, 2007). As concesses especficas para manuteno da oferta adequada de energia para o o setor eltrico foram objeto da Lei n 9.074/1995. pas, aspecto que seria revisto com o novo marco Em termos institucionais, o novo modelo se ampa- regulatrio de 2004. rou em trs rgos principais: Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, cujo papel a regulao O novo marco regulatrio de 2004 do setor eltrico; Operador Nacional do Sistema (ONS), com a funo de operar o sistema interligaO reconhecimento da necessidade de alterar o 8 do; e Mercado Atacadista de Energia (MAE) , que, marco regulatrio da dcada de 1990 para que fosposteriormente, viria a ser substitudo pela Cmara sem retomados os investimentos no setor eltrico de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE). foi expresso no primeiro governo Lula (2003-2007), O modelo de mercado se mostrou ineficaz, ape - a despeito da ortodoxia que marcou o seu incio9 sar de os argumentos para legitimar as reformas (CASTRO, 2004). Conforme Amaral Filho (2007), terem sido a supremacia do mercado e a inefici- o racionamento revelou, dentre outras causas, a ncia do Estado, Em 2001, o pas passou por um desmontagem e o desaparelhamento do sistema longo perodo de racionamento energtico, o apa- de planejamento, bem como a emergncia de nogo. A despeito das afirmativas que atribuam cul- vos agentes com estratgias de gesto distintas, pabilidade falta de chuvas, o episdio teve como
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No que se refere s concesses para produo de energia eltrica, ir complementar o Cdigo de guas, de 1934. Lei n 9.648/98.
Compromisso em manter a poltica econmica vigente, o que acarretou crticas pela manuteno dos pressupostos macroeconmicos anteriores: estabilidade monetria, taxas de juros elevadas, supervit primrio e cmbio valorizado.
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vinculados aos interesses geopolticos e econmiPara os leiles, seriam incentivadas as parcecos de suas matrizes, localizadas em outros pases. rias pblico-privadas (PPPs), com intuito de criar A reformulao do marco regulatrio teria como garantias mais firmes aos investimentos e reduzir bases principais a necessias incertezas e os custos fidade de retomar o planejaA reformulao do marco nanceiros do empreendimenmento por parte do Estado, to, alm de garantir o acesso regulatrio teria como bases como uma atividade pers fontes pblicas de crdito, principais a necessidade manente e sequencial, e a como o BNDES (CASTRO, de retomar o planejamento licitao de novos empreen2004). O novo marco repor parte do Estado, como dimentos. Na rea de geragulatrio, atravs da Lei n uma atividade permanente e o, as principais medidas 10.847, de 2004, criou a Emsequencial, e a licitao de seriam: i) substituir a compepresa de Pesquisa Energnovos empreendimentos tio no mercado pela comtica (EPE), vinculada ao Mipetio pelo mercado; ii) a participao do capital nistrio de Minas e Energia, com o intuito de que o privado, pblico ou misto, em vez da predominn- planejamento da expanso energtica do pas fosse cia privada; iii) o planejamento determinativo; iv) a articulado s estratgias de desenvolvimento. responsabilidade direta e pblica dos geradores Entre as funes da empresa est a prestacom a expanso; v) a comercializao cooperativa o de servios na rea de estudos e pesquisas e no competitiva; vi) contratos de longo prazo; vii) destinadas a subsidiar o planejamento em energia expanso otimizada, deciso central e conjunta; e eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados, viii) preos regulados definidos na licitao de cada carvo mineral, fontes energticas renovveis; e usina, em competio por menor tarifa ou receita a eficincia energtica, anlises que compem os permitida (AMARAL FILHO, 2007). Tais medidas planos decenais de expanso energtica (PDE). nortearam a promulgao das leis 10.847 e 10.848, Com sua criao, o Estado restabeleceria o pla15 de maro de 2004, que estabeleceram o novo nejamento setorial de longo prazo sob suas demarco regulatrio do setor eltrico. terminaes, visto que o racionamento energtico Segundo Castro (2007), as transformaes que evidenciou a impossibilidade de legar um setor viriam com o governo Lula tinham como pressu- estratgico como o de energia s determinaes posto a necessidade de o setor pblico ser utilizado setor privado. do como instrumento para garantir a estabilidade J a Lei n 10.848/04 dispe sobre a comerciada oferta de energia e evitar a exploso tarifria, lizao de energia e estabelece o leilo do tipo meque comprometeria inclusive as metas inflacion - nor preo como critrio para a participao nas lirias fixadas pelo Banco Central e a queda nas ta - citaes de empreendimentos, institui contratos de xas de juros. Assim, o planejamento da expanso energia de longo prazo e condiciona a licitao dos do setor eltrico deveria voltar a ser de respon- projetos de gerao s licenas ambientais prvias sabilidade direta de um organismo federal. Alm (CAMARGO, 2005). Ainda, o dispositivo legal audisso, em contraposio ao modelo de concesso, toriza a criao da Cmara de Comercializao de em que os leiles seriam vencidos pelas empresas Energia Eltrica, pessoa jurdica de direito privado, que pagassem maior gio sobre o preo teto do sem fins lucrativos, sob autorizao do poder conMW, o grupo vencedor seria aquele que ofertasse cedente e regulao e fiscalizao pela Agncia as menores tarifas, sob a modalidade licitatria re- Nacional de Energia Eltrica (Aneel), com a finaferente ao leilo de menor preo (CASTRO, 2004, lidade de viabilizar a comercializao de energia 2007). eltrica de que trata a carta legal. 777
O novo marco regulatrio criou, alm da EPE, o de garantias reais e, portanto, utilizar fundamentalComit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) mente a garantia de recebveis do prprio projeto e o Comit de Gesto Integrada de Empreendi- para honrar o pagamento dos servios da dvida. mentos de Gerao do Setor O project finance est reEltrico (Gise). Ainda, retirou Os investimentos estatais lacionado a um projeto que a Eletrobras e suas subsidideve ser gerido por uma enno mbito do setor eltrico rias do Plano Nacional de tidade separada juridicamenviriam a se realizar a partir de Desestatizao. Com relate, a sociedade de propsito parcerias pblico-privadas o ao Ministrio de Minas e especfico (SPE) ou special (PPPs), defendidas pela falta de Energia, a Lei n 10.848/04 purpose company (SPC), capacidade de financiamento do permite que a instituio retocom tempo de vida limitado Estado, de modo a propiciar a me sua funo de poder con- atrao de investimentos privados durao do empreendimento. cedente, exercido por meio Buratini (2004) afirma que da Aneel desde sua criao, como salienta Camar- os participantes do project finance podem coexistir go (2005). Segundo este autor, essa mudana refle - na SPE e envolvem patrocinadores, contratantes, te o posicionamento de liberalidade intervencionista fornecedores de equipamentos, de servios e de indo Estado na busca pela eficincia sem a perda sumos, operadores, compradores da produo, ende controle na prestao de um servio incumbido genheiros independentes e consultores de seguros pela Constituio de 1988. de marketing. As estruturas financeiras que suprem Os investimentos estatais no mbito do setor os projetos de recursos envolvem capital de risco, eltrico viriam a se realizar a partir de parcerias emprstimos bancrios, instrumentos hbridos ou tpblico-privadas (PPPs), defendidas pela falta de tulos securitizados e arrendamento, que so garancapacidade de financiamento do Estado, de modo a tidos atravs de diversos compromissos contratuais propiciar a atrao de investimentos privados. Com de compra, de desempenho, de financiamento e de relao ao financiamento, adotado o modelo de- fornecimento, o que evita problemas de solvncia. nominado project finance. O fato de a magnitude de certos riscos exceO project finance uma forma de engenharia/ der a capacidade de crdito de patrocinadores e colaborao financeira sustentada contratualmen- compradores da produo faz com que os credote pelo fluxo de caixa de um projeto. Os ativos do res muitas vezes insistam para que outros agentes projeto a serem adquiridos e os valores recebveis participem ou assumam os riscos, como governos ao longo do projeto servem como garantia referi- locais, bancos estatais ou consumidores finais. Por da colaborao financeira. Os contratos de project esse aspecto, Buratini (2004) afirma que, apesar finance se baseiam na anlise e quantificao dos de o project finance ser uma alternativa para moriscos envolvidos, cujo objetivo bsico o de pre- bilizao de recursos privados para realizao de ver qualquer variao no fluxo de caixa do projeto, investimentos de infraestrutura, no constitui neminimizando os riscos atravs de obrigaes con- nhuma anomalia a participao de agentes estatais tratuais, conforme Buratini (2004). De acordo com em financiamentos desse tipo (BURATINI, 2004, p. este mesmo autor, a modalidade se tornou relevan- 193). Nesse sentido que a participao do Banco te no modo de estruturao entre os investidores Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social de projetos de infraestrutura e tem por objetivo se- (BNDES) no financiamento dos empreendimentos gregar modalidades de risco. Isso permite preser- e de empresas estatais na SPE ganha relevncia. var a capacidade de endividamento dos empreenO mesmo argumento utilizado para justificar as dedores ou patrocinadores, reduzir a necessidade PPPs fundamentaria o project finance, ou seja, a 778
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falta de capacidade de financiamento do Estado, o por processos de privatizao, como ocorrera no que no se sustenta quando observada a partici- setor eltrico. Neste, o novo marco regulatrio de pao estatal nesses investimentos. Assim, as re- 2004 viria a recuperar o papel do Estado no que formas do setor eltrico na se refere ao planejamento, dcada de 2000 colocaram o O Estado perdeu sua coordenao e expanso , Estado novamente como proque passa a ser determinante, capacidade de planejar, e tagonista da expanso setotanto a partir da participao as empresas estatais foram rial. No entanto, nfase deve direta de empresas estatais impedidas de investir ser dada sua atuao frente nos consrcios, como no fiaos determinantes impostos pelo perodo neoliberal. nanciamento setorial, com destaque para o BNDES. No entanto, com a possibilidade de atuao de empresas privadas e estrangeiras nos investimenA esTrUTUra seTOrial resUlTanTe dOs tos setoriais, compreender a dinmica de expanso anOs neOliberais setorial ganha complexidade, uma vez que requer perceber os interesses e decises dos grupos ecoA anlise dos diferentes perodos da histria nmicos que passam a atuar no setor, ou seja, os econmica brasileira evidencia o vnculo entre o interesses dos agentes dominantes (BRANDO, setor eltrico brasileiro e o padro de acumulao 2013) o Estado e as empresas. vigente, sendo as transformaes no mbito do EsSe antes o planejamento estatal esteve suborditado cruciais para se compreender a dinmica senado a determinado padro de acumulao a intorial. A consolidao do setor produtivo estatal de dustrializao claramente defendido pelo Estado energia eltrica tinha como pressuposto o reconhe- e expresso como interesse nacional, esse vnculo cimento da necessidade de subordinar este setor entre a dinmica setorial e um projeto de Estado ao projeto nacional-desenvolvimentista expresso no se apresenta de maneira explcita. Isso no exna industrializao. clui a possibilidade de ela estar em consonncia Nesse sentido, reconhecia-se que, para aten- com determinado padro de acumulao, que se der ao projeto nacional, o Estado no poderia ficar beneficia de polticas estatais e/ou mesmo as de merc dos objetivos e princpios da iniciativa pri- termina. Esse aspecto sugerido pelas relaes do vada, norteados pela realizao de lucros, o que setor eltrico e dos setores de minerao, siderurlevou criao da Eletrobras e suas subsidirias gia, construo civil e grupos empresariais estran(Furnas, Chesf, Eletrosul e Eletronorte), que atua- geiros, que diversificam suas atividades na busca riam em cada uma das regies do pas. Ainda, os de novos espaos de acumulao. estados tambm criaram suas empresas pblicas. Uma anlise das concesses de gerao de Por esse aspecto, claro o vnculo entre o projeto energia eltrica proveniente de novos empreendinacional conduzido pelo Estado e os determinan- mentos hidreltricos realizados desde a reestrutes para a consolidao do setor produtivo estatal turao setorial da dcada de 1990 pela Agncia de energia eltrica. Nacional de Energia Eltrica (Aneel)10 permite obQuando dos anos neoliberais, o setor eltrico servar a predominncia na participao dos consrbrasileiro foi submetido a profundas reformas sob a cios empresas dos setores de minerao, siderurprerrogativa da ineficincia do Estado e da necessi- gia, construo civil e financeiro. dade de sua reestruturao. O Estado perdeu sua 10 Em decorrncia dos limites de espao desse trabalho, a tabela elabocapacidade de planejar, e as empresas estatais forada para essa anlise no pde ser inserida. Ver Agncia Nacional ram impedidas de investir, ao passo que passaram de Energia Eltrica (2008). 779
Pode ser destacada a participao da Alcoa Alumnio S.A. e da Vale S.A.; das empresas de construo civil, que diversificaram suas atividades para a rea de gerao, como Odebrecht Energia, Camargo Corra S.A. e Andrade Gutierrez; do Grupo Votorantim, produtor de cimento; e de multinacionais de energia, como a Neoenergia, do grupo espanhol Iberdrola Energia S.A., a Tractbel-GDF SUEZ, grupo belga do setor de energia; e o grupo portugus Energias de Portugal (EDP). O mesmo ocorre com as novas concesses de energia proveniente de projetos antigos do sistema Eletrobras aps as privatizaes, que passaram para esses grupos. Por outro lado, marca a formao dos consrcios a presena de empresas estatais, de fundos de penso de empresas pblicas e mistas, como Previ e Petros, o que se contrape ideia de reduo da atuao do Estado que norteou a reforma setorial. Com relao participao do BNDES no fi nanciamento dos empreendimentos hidreltricos, apenas em 2012 foram desembolsados R$ 27,7 bilhes, com destaque para as usinas hidreltricas de Belo Monte (PA) e Teles Pires (MT/PA) (BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2012). Participam desses consrcios as seguintes empresas e fundos de penso, respectivamente: Eletrobras, Chesf, Eletrobras, Petros, Fundao dos Economirios da Caixa Econmica Federal (Funcef), Belo Monte Participaes S.A. (Neoenergia S.A.), Amaznia (Cemig e Light), Vale, Sinobras, J. Mallucelli Energia; e Neoenergia, Eletrobras-Eletrosul, Eletrobras-Furnas e Odebrecht Energia. Outro empreendimento hidreltrico que pode exemplificar a nova configurao setorial que emergiu dos anos neoliberais, com empresas de minerao, construo civil e grupos estrangeiros do setor de energia, a UHE Estreito (MA/TO), de cujo consrcio participam Tractebel Egi South Amrica Ltda., Companhia Vale do Rio Doce, Alcoa Alumnio S.A., BHP Billiton Metais S.A. e Camargo Corra Energia S.A.
A partir do exemplo, ressalta-se a expanso da participao setorial na regio Amaznica, que passou de 11.454 MW em 2011 (10% da potncia nacional instalada) para 44.237 MW (24%), uma variao de 32.783 MW, que sero adicionados capacidade instalada no pas. Na Amaznia concentra-se a maior expanso setorial, consolidando a regio como fronteira energtica do pas (BRASIL, 2012). Isso fica evidente com os empreendimentos do Pro grama de Acelerao do Crescimento, em sua segunda fase (PAC 2), conforme figura abaixo. A reconfigurao do setor eltrico expressa o comportamento apontado por Miranda e Tavares (1999) a respeito da reestruturao patrimonial da dcada de 1990, caracterizada como uma ao defensiva dos grupos econmicos brasileiros, em que predominaram as estratgias conservadoras de diversificao, tais como aquisio de empresas slidas e capazes de manter sua rentabilidade em cenrio de crescente incerteza; aquisio de aes
Figura 1 Empreendimentos hidreltricos planejados Programa de Acelerao do Crescimento 2

Fonte: Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2) (2013) modificado.
de empresas lderes; diversificao de riscos me diante a disperso de ativos reais e financeiros nos porta-flios dos grupos nacionais; e aquisio de empresas mineradoras, de reflorestamento, imobilirias e de terras. So ativos que funcionavam como
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acumulao em curso no pas. Isso consolida uma insero internacional perifrica, baseada nos interesses do setor a que Vainer (2012) tem se referido Ainda, o setor eltricomo minero-metalrgicoco exemplifica a afirmao Outro aspecto que pode ser -energtico-empreiteiro. dos autores com relao s Outro aspecto que pode destacado no processo de oportunidades abertas peser destacado no processo reestruturao do setor eltrico las privatizaes, mais bem de reestruturao do setor so os processos de acumulao aproveitadas pelos grupos eltrico so os processos de por espoliao e sua relao que reforaram seus coreacumulao por espoliao com a atuao do Estado, na -business em commodities e sua relao com a atuao perspectiva de Harvey (siderurgia e petroqumica) do Estado, na perspectiva ou que entraram, a partir de sua experincia acu- de Harvey (2004). Para este autor, a acumulao mulada em servios de engenharia e construo por espoliao uma variante do conceito de acucivil, na explorao de servios de infraestrutura. mulao primitiva ou originria de Marx, uma vez Conforme Gonalves (2013), a insero inter- que o processo de acumulao capitalista se utiliza nacional brasileira na globalizao e no neolibera- reincidentemente de prticas antes identificadas lismo ocorreu de maneira passiva, a partir de um por Marx como originrias ou primitivas, mas que processo de reprimarizao das exportaes, pela se evidenciam como em curso. maior dependncia do balano de pagamentos em Dentre elas destacam-se a privatizao de muirelao exportao de commodities, em contratos recursos antes partilhados, com a chancela e posio ao perodo desenvolvimentista em que insistncia do Banco Mundial e inseridos na lgica essa dependncia foi reduzida11. privada de acumulao; a privatizao de indstrias Assim, em uma crtica ao termo neodesenvol- nacionalizadas; a corporativizao e a privatizao vimentismo para caracterizar o atual momento da de bens at ento pblicos; e a privatizao de gua economia brasileira, Gonalves (2013) o caracteriza e utilidades pblicas de todos os gneros (HARVEY, como modelo liberal perifrico (MLP), cujas princi- 2004). O que a acumulao por espoliao faz pais marcas so: i) liberalizao; ii) privatizao; e liberar um conjunto de ativos a custo baixo, e em iii) desregulamentao. Somam-se a esses itens a alguns casos a custo zero, para que o capital sobresubordinao e vulnerabilidade externa estrutural e acumulado, gerador de crises sistmicas, possa se a dominncia do capital financeiro. apropriar daquele conjunto e fazer dele uso lucrativo. Todos esses aspectos podem ser verificados Por esse aspecto, Harvey (2004) afirma que o pro no mbito do setor eltrico brasileiro, expresso no cesso de privatizao, como uma das expresses seu vnculo com o setor exportador de commodi- da ortodoxia neoliberal, tem aberto amplos campos ties agrcolas e minerais e recursos naturais, que a serem apropriados pelo capital sobreacumulado. conformam os eixos estruturantes do padro de O Estado usado para legitimar tais processos, a despeito da contrariedade popular, o que envolve 11 a regresso de estatutos regulatrios destinados a Os problemas da especializao em commodities so: baixa elasticidade-renda da demanda; elasticidade-preo da demanda desfavorproteger trabalho e ambiente, levando supresso vel; pequena absoro dos benefcios do progresso tcnico; reforo de estruturas de produo retrgradas baseadas em grandes propriede direitos sociais. Do mesmo modo, ao adotar a dades; restrio externa; rpida e profunda transmisso internacional teoria neoliberal e a poltica de privatizao a ela dos ciclos econmicos; maiores barreiras ao mercado internacional; escalada tarifria; menor valor agregado; dumping social e ambiental associada, o Estado viria a dar suporte ao processo com reduo do nvel de bem-estar social; e riscos crescentes de de acumulao por espoliao. litgios comerciais (GONALVES, 2013). 781
reservas de valor, no que a aquisio de empresas estatais vinculadas aos setores de infraestrutura e matrias-primas ganha relevncia.
Os aspectos apontados no processo de acu- cargo das empresas privadas e se basearam nas leis mulao por espoliao marcam a reestruturao de oferta e demanda. A crise de 2001 evidenciou a do setor eltrico brasileiro e se somam ao seu falncia do modelo neoliberal, o que levou retomavnculo com o padro de acumulao vigente no da da centralidade do Estado como responsvel pelo pas nos anos neoliberais. planejamento e expanso A questo que se coloca A recuperao do papel do setorial. No entanto, a recuem que medida a atuao perao do papel do Estado Estado se deu em outras lgicas do Estado em benefcio da- diferentes daquela que vigorava no se deu em outras lgicas difequeles setores capaz de rentes daquela que vigorava perodo desenvolvimentista: contribuir com o processo de no perodo desenvolvimentisa industrializao desenvolvimento? ta: a industrializao. O que parece claro que, a despeito do retorno Nesse sentido, a dinmica recente do setor elda interveno do Estado no planejamento e ex- trico brasileiro revela, ainda que se trate de uma panso setorial, isso est subordinado aos ditames anlise preliminar, que a estrutura setorial consoneoliberais e de globalizao impostos a partir da lidada aps as reformas das dcadas de 1990 e dcada de 1990, em que o pas cada vez mais se 2000 est em consonncia com o processo de inconsolida como plataforma de explorao de recur- sero internacional que marca o perodo neolibesos territoriais para capitais mercantis sobreacumu- ral. A sua dinmica determinada pela expanso lados, com apoio do Estado. Nesse sentido, o setor de setores vinculados s commodities e recursos eltrico brasileiro seria expresso desse processo. naturais, configurando a regio Amaznica como fronteira energtica. Por esse aspecto, tomando como referncia o COnsideraes finais setor eltrico brasileiro, pode-se inferir que, apesar da participao do Estado no planejamento setorial As dinmicas no mbito do setor eltrico bra- e nos consrcios para gerao e transmisso de sileiro expressam as transformaes nas relaes energia eltrica, tal participao pouco tem a ver entre Estado e capitalismo no Brasil. Sua conso- com a diversificao da base produtiva que marcou lidao em bases estatais esteve relacionada ao o perodo desenvolvimentista. O que a configuraperodo desenvolvimentista iniciado na dcada de o setorial sugere que os determinantes de sua 1930, vinculada ao processo de industrializao, expanso esto relacionados ao dinamismo dos compreendido como meio pelo qual seria possvel setores primrio-exportadores de commodities e a superao do subdesenvolvimento. Neste pro- recursos naturais. Estes tm promovido uma espejeto, o Estado desempenhava papel fundamental cializao regressiva e reforado o carter passivo na montagem infraestrutural e na consolidao a que o pas tem se inserido no mercado internade setores entendidos como estratgicos para o cional no perodo neoliberal, que ainda prevalece a desenvolvimento (minerao, siderurgia, petrleo, despeito da ao estatal. energia, entre outros). Ressalta-se ainda a importncia da anlise refeA reestruturao setorial a partir da dcada de rente ao setor eltrico, que se configura como par1990 baseou-se em prerrogativas neoliberais e bus- tcipe do bloco hegemnico de poder econmico cou introduzir a concorrncia na dinmica setorial, e poltico, como tem apontado Vainer (2012), caprivatizando as empresas estatais, consideradas paz de, a partir de seus centros de deciso e artiineficientes. O planejamento setorial foi abandona- culaes entre Estado e capitais privados cada do, de modo que os planos de expanso ficaram a vez mais imbricados , sustentar processos de 782
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acumulao e apropriao territorial privada, costurando equaes polticas e econmicas na construo do espao brasileiro (BRANDO, 2013).
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A territorialidade do grande capital nacional: um olhar a partir do BNDES

Carla Hirt*
* Mestre em Geografia e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. carla_hirt@yahoo.com.br
Resumo O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) um banco estatal e tem se consolidado nos ltimos anos como um instrumento ativo tanto da poltica interna, quanto da poltica externa brasileira. A partir desta instituio so liberados recursos para a construo de grandes obras de infraestrutura que tm significativa importncia no ordenamento territorial sul-americano e de alguns pases africanos e para promover a transnacionalizao de empresas brasileiras e a formao de grandes conglomerados empresariais. Pretende-se entender a territorialidade do capitalismo brasileiro atravs das aes do BNDES, e como estes movimentos permitem que as faces de classe consigam colocar em prtica seus projetos. Palavras-chave: BNDES. Capitalismo brasileiro. Faces de classe e territorialidade. Abstract The National Bank of Economic and Social development (BNDES) is a state-run bank that in recent years has become an active participant in both internal policy and Brazilian foreign policy. This institution grants resources for large infrastructure construction projects which is of significant importance in territorial planning throughout south America and some African countries it also promotes the transnationalization of Brazilian companies and the formation of large corporate conglomerates. The intention of this article is to understand Brazilian Capitalisms territoriality through BNDESs programs, and how these movements allow certain class factions to get their projects off the ground and in to practice. Keywords: BNDES. Brazilian Capitalisms. Class factions. Territoriality.
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A TERRITORIALIDADE DO GRANDE CAPITAL NACIONAL: UM OLHAR A PARTIR DO BNDES
INTRODUO O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) um banco estatal brasileiro que figura atualmente como uma das maiores agncias de fomento do mundo e tem se consolidado como um instrumento ativo tanto da poltica interna quanto da poltica externa brasileira. Trata-se de uma instituio emblemtica para se entender como e quais projetos de governo foram postos em prtica desde a criao desta instituio. Criado em 20 de junho de 1952, pela Lei n. 1.628, como uma autarquia federal, o BNDE (na poca, sem o S) foi transformado em empresa pblica dotada de personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio (BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2004) em 1971. Contudo, os fundos que abastecem o capital de giro do banco no so necessariamente provenientes de investimentos privados. Como exemplo, podem ser citados recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). As principais fontes de recursos do FAT so as contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS), criado em 1970, e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), institudo em 1970. Em junho de 1974, as arrecadaes relativas aos referidos programas passaram a figurar como fonte de recursos para o BNDES. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Art. n 239 definiu que os re cursos provenientes das contribuies para o PIS e para o Pasep passariam a ser direcionados ao FAT para o custeio do Programa Seguro-Desemprego, do abono salarial e, pelo menos 40%, para o financiamento de programas de desenvolvi mento econmico ao encargo do BNDES (BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2010). Outra importante fonte de recursos do banco so os aportes do Tesouro Nacional. Para repassar dinheiro ao BNDES, o Tesouro aumenta
seu endividamento, pagando juros maiores (taxa Selic)1 do que o BNDES cobra nos seus emprstimos (taxa de juros de longo prazo (TJLP)). Ao se analisar a histria do banco, v-se que ela est intimamente ligada com os diferentes projetos de governo que foram postos em prtica desde a sua criao. Aqui se dar destaque para os ltimos 22 anos, nos quais ocorreram signifi cativas mudanas polticas e econmicas sem desconsiderar a importncia dos processos histricos cumulativos que sedimentam efeitos sobre a economia e a sociedade. Vai-se buscar identificar a escala de atuao do capitalismo brasileiro, que se operacionaliza e se expressa atravs desta instituio. Para isso, recorreu-se a uma breve exposio da carteira de investimentos do banco em 2011. Foram selecionados tambm alguns projetos financiados pelo BNDES na Amrica do Sul que permitiram identificar o perfil dos aportes financeiros do banco em infraestrutura. Esta pesquisa se encontra em estgio inicial. No seu decorrer sero realizados trabalhos em campo para identificar os ordenamentos territoriais resultantes das obras consideradas mais emblemticas. At o momento, as atividades em campo ficaram restritas busca de informaes no BN DES, e estas informaes ainda esto sendo coletadas e organizadas. O BNDES, o capitalismo brasileiro e sua dimenso escalar Para iniciar esta seo, importante destacar que o territrio ser aqui entendido como [...] um espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder (SOUZA, 2009). O poder, por sua vez, no se restringe ao Estado e no se confunde necessariamente com violncia e dominao. O territrio produzido pela prtica social.
1
A emisso de ttulos da dvida pblica serve para o governo se capitalizar. Ao comprar um ttulo, o comprador empresta dinheiro para o governo, mediante reembolso futuro acrescido de juros. A remunerao desse papel indexada de acordo com determinados ndices, como a inflao medida pelo IPCA e a taxa bsica de juros (Selic).
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CARLA HIRT
consumido, vivido e utilizado como meio e sus- dos processos de produo, que podem se localitenta a prtica social (BECKER, 1983). A territoria- zar tanto nas instituies do ER como nos organislidade ser estudada considerando sua mudana mos de decises dos grandes grupos econmicos de carter em relao ao nacionais ou transnacionalitempo e entendida como a importante no esquecer zados (BERNARDO, 1991). tentativa [...] de afetar, inTais relaes so possveis que as relaes de poder fluenciar ou controlar pesso de observar tanto no territsobre a mesma poro do as, fenmenos e relaes, rio quanto nas instituies. espao podem se modificar atravs da delimitao e da Oligarquias locais tiveram com o tempo afirmao de controle sobre papis decisivos no desenuma rea geogrfica [...] (SACK, 1986, p. 32), senvolvimento desigual do territrio nacional devido do o territrio a rea em questo. concentrao de poder e aos meios de interveno Para entender as territorialidades em questo polticos e econmicos. Como outros exemplos, importante no esquecer que as relaes de po- ser possvel observar, ao longo deste trabalho, a der sobre a mesma poro do espao podem se influncia exercida por empreiteiras, agentes ligamodificar com o tempo, assim como novos sujeitos dos a atividades primrio-exportadoras etc. no direpodem passar a exercer poder sobre os territrios. cionamento de recursos do banco para determinaAssim, territrios podem ser totalmente reconfigu - dos projetos. Estas relaes se alteram de acordo rados, ampliados, englobados e at mesmo extin- com as convenes de poder dominantes. tos. neste sentido que se prope discutir (sem Como exemplo recente possvel apontar a esgotar a questo) a dimenso territorial das re- anlise de Erber (2009). Para este autor, os dois laes entre o Estado e o capitalismo brasileiro mandatos do governo Lula foram marcados pela atravs das aes do BNDES, no esquecendo competio entre duas convenes2: a institucionaque o Estado um espao disputado por faces lista restrita e a neodesenvolvimentista. A primeira de classe que o operacionalizam de acordo com apresenta maior proximidade com a teoria neoclsos interesses hegemnicos. sica enriquecida pela nova economia institucional, Estado aqui entendido considerando todos os de acordo com a perspectiva de Douglass North e poderes envolvidos, de acordo com a anlise de estaria ancorada na centralidade do Banco Central Joo Bernardo (1998, 1991) sobre Estado restrito e apoiada pela aliana conservadora entre o setor (ER) e Estado amplo (EA). financeiro e investidores institucionais, a exemplo Para o autor, o capitalismo tem-se organizado dos fundos de penso, produtores, exportadores de em nvel mundial em modalidades do ER com o EA, commodities etc. nas quais o EA atua de forma a cooptar o aparelho Erber (2009) argumenta que esta competio poltico reconhecido juridicamente, tal como defi- entre convenes caracteriza o desenvolvimento nido pelas constituies dos vrios pases, ou seja, brasileiro desde os anos 1930. Ou seja, mesmo governo, parlamento, tribunais e demais instituies durante a hegemonia do nacional-desenvolvimen o ER (que , por definio, nacional). As empre - tismo (que impulsionou a industrializao e urbasas so elementos constitutivos do EA. Em sen- nizao brasileira), esta conveno jamais deixou tido estritamente poltico, elas dizem respeito aos rgos do EA, e este se refere ao funcionamento 2 J Erber (2009, p. 2) parte do conceito de conveno de desenvolvimento, perspectiva fundamentada no princpio epistemolgico de das empresas como aparelho de poder. que a economia ontologicamente poltica. Na busca de politizar o debate, esta anlise vai alm da ideia de estratgias de desenvolviAs classes que compem o EA seriam os grumento, uma vez que os conflitos no so considerados somente como pos sociais com poder de deciso na organizao fenmenos de ordem tcnica. 787
de ser contestada pela conveno liberal, assim como durante a hegemonia do neoliberalismo (nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso) tambm houve conflitos entre neoliberais e neodesenvolvimentistas. No primeiro mandato do presidente Lula, a conveno neodesenvolvimentista teria se manifestado no plano plurianual (2003/2007), na poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, e no esforo em estabelecer parcerias pblico-privadas. Esta tendncia pelo neodesenvolvimentismo teria sido reforada com as mudanas ocorridas em 2006 nos quadros do Ministrio da Fazenda. Alm disso, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e a poltica de desenvolvimento produtivo deram um novo gs a esta corrente durante o segundo mandato do ento presidente. Neste perodo, o BNDES voltou a atuar no sentido de fortalecimento de empresas da capital nacional, formao de conglomerados e expanso de infraestruturas e bases produtivas, diferentemente do perodo anterior, no qual o banco exerceu como principal funo o apoio ao processo de privatizaes. Porm, para este autor, a conveno institucionalista restrita segue exercendo a hegemonia. Isso se explica em funo da fora da coalizo conservadora e da percepo de que as polticas desenvolvimentistas (e de incluso social) no agridem necessariamente os interesses da outra coalizo: manter reduzidas as taxas de crescimento no impede a incluso social, a inflao prejudica os segmentos mais pobres da populao, e a elevao da taxa de investimento atende s duas convenes. (ERBER, 2009, p. 43). Entender a relao entre tais blocos de poder se faz necessrio para
[...] fugir, seja das concepes de estruturas carentes de sujeitos, seja das anlises de atores ou agentes apartados de estruturas. A abordagem estrutural, histrica e material da realidade exige a anlise da ao das faces de classes sociais e seus projetos
em disputa, suas possveis ou reais coalizes e, sobretudo, dos processos, mecanismos e instrumentos (novos ou velhos) que as alianas de classe lanam mo em dada conjuntura histrica particular (BRANDO, 2010, p. 44).
O meio escolhido para entender estes processos foram as aes do BNDES, uma vez que o banco uma importante estrutura que as faces de classe utilizam para colocar em prtica seus projetos. A discusso a respeito dos centros de deciso e o estudo das faces sociopolticas se do a partir da hiptese de que as fraes do capital tm papel destacado no pacto de poder oligrquico, financeiro e rentista, e que o patrimonialismo e a apropriao territorial so as principais marcas do Brasil (BRANDO, 2010, p. 309). Aps um perodo de consenso da supremacia neoliberal e relativo esvaziamento do banco, o governo brasileiro voltou a investir no BNDES, que passou a ter um papel estruturante na economia nacional. Segundo informaes fornecidas pelos relatrios anuais do BNDES, em 2008, 2009, 2010, 2011 e 2012, respectivamente, o Tesouro repassou R$ 22,5 bilhes, R$ 105 bilhes, R$ 104,75 bilhes, R$ 50,25 bilhes e R$ 55 bilhes ao BNDES. Desde 2010, o Tesouro Nacional o principal credor do BNDES, sendo responsvel por 52,6% de seu passivo total ao final de 2012 (Grfico 1).
9,8% 3,65%
4,9% 3,5%
7,2% 3,3%
6,4% 3,3%
49,7%
52,6%
28,5% 2011
Patrimnio lquido Outras obrigaes
27,2% 2012
Captaes externas FAT/PIS-Pasep
Outras fontes governamentais
Tesouro Nacional
Grfico 1 Estrutura de capital do BNDES

Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2012).
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CARLA HIRT
Figura 1 Recursos do banco para obras de infraestrutura no exterior

Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2012). Elaborao do mapa: Carla Hirt e Edvan de Azevedo Silva da Costa. Nota: Este mapa e a tabela indicada na Figura 2 foram elaborados com base em resposta do BNDES ao pedido de informao n 99903000061201393, no qual foram solicitadas informaes sobre a localidade, a natureza, a empresa executora e o montante de recursos destinados a projetos de infraestrutura realizados no exterior com recursos do BNDES. Foi comunicado tambm que as informaes sobre exportaes brasileiras de bens e servios fi nanciadas pelo BNDES restringem-se aos anos de 1998 a 2012, pois no houve fi nanciamento exportao dessa natureza anterior ao ano de 1998.
Vultosos recursos passaram a ser liberados pelo BNDES para a construo de grandes obras de infraestrutura, que tm significativa importncia no ordenamento territorial no s brasileiro, mas tambm sul-americano e de alguns pases africanos, e para promover a transnacionalizao de empresas brasileiras e a formao de grandes conglomerados empresariais. Com a entrada em vigor da Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011), novos mecanismos foram implementados para normatizar o acesso a dados sobre as operaes de instituies pblicas brasileiras. Respondendo a um pedido de informao sobre obras de infraestrutura realizadas no exterior com recursos do banco, o Servio de Informao ao Cidado do BNDES afirmou que o banco, por meio de seu
produto BNDES-Exim, no financia projetos em outros pases, mas sim a comercializao de bens e servios brasileiros no exterior, com desembolsos de recursos efetuados diretamente empresa exportadora. Assim, dados afetos relao comercial estabelecida entre exportador e importador, tais como os valores individualizados das operaes, que evidenciam o valor do produto exportado, so de natureza estritamente comercial. Eles representam informaes privativas e estratgicas da empresa exportadora, no podendo ser fornecidos em razo do sigilo bancrio a que o BNDES est obrigado, com fundamento no Art. 6, I, do Decreto n 7.724/2012 e Lei Complementar n 105/2001. Dessa forma, na maior parte dos casos, a dvida assumida pelo pas onde a obra ocorre, mas o dinheiro repassado diretamente para a empresa 789
executora. No caso de obras de infraestrutura realizadas pelo governo brasileiro, sabe-se que existe um processo de licitao no qual, em tese, empresas capacitadas para executar tal obra concorrem e so escolhidas em funo das melhores condies oferecidas. Mas como se d a escolha das empresas brasileiras que executam obras no exterior, com recursos do BNDES? Como os governos
A ampliao da territorialidade do grande capital nacional apoiada pelas aes do BNDES chama a ateno para a importncia da escala como categoria analtica e como categoria da prxis poltica. Ela contribui com o refinamento terico-metodolgico da pesquisa sobre decises e poder de comando dos sujeitos concretos dos centros de deciso, assim como seus mecanismos de legitimao. Ser visto
Figura 2 Obras de infraestrutura realizadas no exterior atravs do produto BNDES-Exim

Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2012). Elaborao do mapa: Carla Hirt.
dos pases em questo contatam o BNDES? Os governos interferem na escolha das empresas? possvel observar nas figuras 1 e 2 que algumas empresas, a exemplo da Odebrecht, se fazem presentes em vrios pases americanos e africanos graas ao incentivo do BNDES-Exim. Este produto variou significativamente com relao ao volume de financiamentos no exterior e quanto aos pases e empresas atendidos.
que a dinmica de ao das distintas faces das classes sociais elabora escalas e territorialidades de forma dinmica e que so relacionais. A conflituosidade que se expressa a partir do choque entre distintas territorialidades demonstra a importncia da anlise conjunta da ao dos agentes no hegemnicos, a concretude de sua reproduo social, identitria e material, sua elaborao de temporalidades, prticas espaciais etc. Assim, decisivo dimensionar
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a capacidade de as faces subalternas resistirem e empreenderem lutas contra-hegemnicas, requalificando recorrentemente sua fora organizativa, insurgente e emancipatria (BRANDO, 2010). Sabe-se que, atualmente, as principais empresas beneficiadas pelo banco esto ligadas ao setor mnero-metalrgico-energtico-empreiteiro (reconhecidas como as maiores doadoras de campanha durante processos eleitorais). O relatrio anual sobre a atuao do BNDES em 2011 revelou que as micro, pequenas e mdias empresas responderam por 35,6% do total de recursos desembolsado pelo banco. No que se refere participao das micro, pequenas e mdias empresas no total de operaes, esse segmento respondeu por 94% (842 mil) dessas operaes. Para as grandes empresas, o total desembolsado foi de R$ 89,1 bilhes. Ou seja, 6% das operaes concentraram 65% dos recursos. O setor de infraestrutura foi o destino da maior parte dos recursos desembolsados 40% do total ; seguido pelo setor industrial, com 32%; comrcio e servios, 21%; e agropecuria, com 7%. Estes dados ajudam a entender a dimenso da poltica de incentivo s chamadas campes nacionais. Esta uma questo bastante controversa. Para Srgio Lazzarini, em um cenrio que ele identifica como capitalismo de laos, algumas empresas especficas (em geral, as que mais teriam realizado doaes para campanhas eleitorais3) so beneficiadas, seja com a abertura de linhas de crdito, financiamentos ou licitaes pblicas. Alm disso, h um aumento no retorno anormal das aes de empresas que apoiam polticos de coalizes vencedoras e que tero mais poder de influencia no oramento pblico e nas decises governamentais (LAZZARINI, 2011, p. 46). O autor destaca que isso prejudidial, pois caracteriza relaes clientelistas (velhas conhecidas do panorama poltico e econmico brasileiro), alm de que as firmas que mais se engajaram em doaes foram aquelas com menor lucratividade. A atuao
Segundo estimativas, as doaes reais no Brasil so duas a dez vezes maiores do que os valores oficialmente declarados.
em projetos governamentais de firmas politicamente conectadas leva a uma ineficincia potencial. Para o autor, se esses mesmos investimentos fossem realizados por empresas sem conexes polticas (que se mostraram, segundo o autor, em mdia, mais lucrativas), se obteriam projetos de melhor desempenho e valor. Foi estimada uma perda da ordem de 0,2% do PIB gerada apenas pelo efeito das doaes de campanha, um valor que, na realidade, pode ser dez vezes maior, considerando que diversas outras firmas fora da amostra tambm realizam contatos polticos (por exemplo, empresas de capital fechado), e muitas doaes no so publicamente declaradas (ou seja, passam pelo caixa dois). Canais clientelistas podem minar substancialmente o potencial produtivo de uma economia (LAZZARINI, 2011, p. 54). Por outro lado, Maria da Conceio Tavares argumenta que so necessrias polticas horizontais e setoriais para a indstria. Se no escolher setores e empresas, no avana. No estamos num mundo de concorrncia perfeita. Estamos num mundo monopolista. Se no tiver grande empresa aqui, no vamos para lugar nenhum (2010). Sobre a questo dos recursos destinados ao setor de infraestrutura, concorda-se que necessrio perceber o capitalismo articulando uma pluralidade de unidades econmicas reciprocamente relacionadas. A base deste inter-relacionamento ao nvel do processo de elaborao so as condies gerais de produo (CGP) do sistema capitalista. As infraestruturas de telecomunicaes e transportes, a organizao do sistema geral de ensino, a extenso da medicina generalidade da populao, medicina preventiva e a vacinao, esgotos e novas condies urbanas etc. (BERNARDO, 1991) so exemplos de CGP. Elas [...] ultrapassam os limites de cada empresa particular e constituem uma vasta teia, sem a qual essas empresas e o prprio capitalismo no poderiam existir (Ibidem). Nesta pesquisa, o tipo de CGP que desperta mais a ateno so as infraestruturas de produo e de transportes, que contribuem para o histrico movimento de acumulao de capital. 791
A expanso de determinadas infraestruturas acaba impulsionando o avano da fronteira agrcola nacional (e sul-americana), com o repasse de recursos do BNDES para obras rodovirias e ferrovirias que surgem com o intuito de escoamento de produo e de incorporao de novos espaos ao processo capitalista de produo. Parte-se das premissas de que o territrio investido pelo Estado e pelo capital, e de que o capital se realiza do territrio. Mas como ele se territorializa? O Estado pode abdicar de um projeto territorial? Aqui cabe lembrar que, para Vainer (2007), aes setoriais tm sido mais decisivas na estruturao do territrio nacional do que polticas explicitamente voltadas para o ordenamento territorial. Mesmo que no haja necessariamente tal projeto, concorda-se que a
[...] apropriao e expropriao dos abundantes recursos territoriais e a acumulao primitiva permanente foram elementos fundantes da nossa histria at aqui. O territrio heterogneo e de grande porte desempenhou papel estratgico nessas tticas subordinadas e covardes de nossas elites. Transformado em mera base operativa e plataforma de simples circulao de capitais usurrios e locus da predao e degradao humana e ambiental, o objeto passou a ser visto como objeto inerte (BRANDO, 2010, p. 67).
Para tentar entender a natureza do capitalismo brasileiro e a territorialidade que ele engendra, partiu-se para a exposio de alguns casos selecionados.
Figura 3 Projetos financiados pelo BNDES na Amrica do Sul 2011

Fonte: Brasil (2011).
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Esta abordagem caracterstica de instituies que tratam pases e continentes como sendo um bloco homogneo em suas intencionalidades e negando, atravs de suas prticas, a diversidade de territorialidades (e suas respectivas escalas) que existem em seu interior a exemplo do que acontece com a IIRSA/Cosiplan/Unasul. A Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) rene os 12 pases da Amrica do Sul e foi criada a partir de um tratado constitutivo firmado em maio de 2008, em Braslia. Um de seus rgos integrantes o Conselho SulAmericano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan). A IIRSA atualmente est sob a coordenao do Cosiplan/Unasul.
Tabela 1 Intencionalidade dos eixos de integrao da IIRSA
Eixo Intencionalidade Integrao energtica, com destaque para a construo de gasodutos. Turismo, rede de transportes Integrao energtica, incorporao de novas terras agricultura de exportao, biocombustveis. Integrao dos transportes fluviais, incremento na oferta de energia hidreltrica. Criao de uma rede eficiente de transportes entre a bacia amaznica e o litoral do Pacfico, com vista exportao. Aperfeioamento da rede rodoviria.
Figura 4 Eixos de integrao e desenvolvimento (EID) da IIRSA

Fonte: Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (2011).
1. Eixo Andino (Venezuela, Colmbia, Equador, Peru, Bolvia) 2. Eixo Andino do Sul (regio andina da fronteira ChileArgentina) 3. Eixo de Capricrnio (norte do Chile e da Argentina, Paraguai, sul do Brasil) 4. Eixo da Hidrovia ParaguaiParan (sul e sudoeste do Brasil, Uruguai, Argentina, Paraguai) 5. Eixo do Amazonas (Colmbia, Peru, Equador, Brasil) 6. Eixo do Escudo Guiano (Venezuela, Guiana, Suriname, extremo norte do Brasil) 7. Eixo do Sul (sul do Chile/ Talcahuano e Concepcin e da Argentina/ Neuqun e Baia Blanca) 8. Eixo Interocenico Central (sudeste brasileiro, Paraguai, Bolvia, norte do Chile, sul do Peru) 9. Eixo Mercosul-Chile (Brasil, Argentina, Uruguai, Chile)
O BNDES no territrio Segundo o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, entre 2003 e agosto de 2011, o governo brasileiro havia aprovado garantia de crdito para cerca de 100 financiamentos do BNDES voltados a projetos de infraestrutura em diversos pases da Amrica Latina e do Caribe, totalizando cerca de US$ 14 bilhes. A execuo destas obras est amarrada, necessariamente, exportao de servios realizados por grandes empreiteiras brasileiras. Um exemplo de grande projeto que ocorre com forte participao do banco so algumas obras de integrao da infraestrutura regional sul-americana (IIRSA). comum se deparar com trabalhos que consideram o territrio como tendo um status similar ao de uma firma na teoria neoclssica, como uma unidade que toma decises autnomas, realizando a mais racional e eficiente combinao de fatores.
Explorao do turismo e dos recursos energticos (gs e petrleo). Rede de transportes para exportar produtos agrcolas brasileiros e minerais bolivianos pelo Pacfico. Integrao energtica, com nfase nos gasodutos e na construo de hidreltricas. Redirecionamento do fluxo das exportaes agrcolas brasileiras para o Pacfico.
10. Eixo Peru-Bolvia-Brasil

Fonte: Le Mond Brasil Diplomatique (2008).
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Ao se analisar o quadro sobre as intencionalidades dos eixos de integrao da IIRSA, v-se que todos estes eixos so motivados por aes de explorao intensivas em territrio. Estes processos so intolerantes com entes no mercantis. A territorialidade do capitalismo engendra a mercantilizao levada s ltimas consequncias. Segundo os acordos da IIRSA, os governos fi nanciaro 62,3% dos projetos, a iniciativa privada bancar 20,9%, enquanto o restante vir de instituies financeiras, como o BID, a Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Ou seja, h o risco de a dvida externa dos pases sul-americanos crescer. No se deve esquecer que a dvida um instrumento poltico, no apenas uma questo financeira, pois garante a implementao do interesse das instituies financeiras multilate rais (e das faces de classe que elas representam) ao custo do endividamento pblico. Alm da dvida externa, outro elemento fundamental no jogo geopoltico o territrio. Tem vantagem quem conseguir influenciar no ordenamento territorial de forma a conquistar situaes positivas para seus interesses, ainda mais em um contexto de crescente fluxo de servios e mercadorias pelo espao. Carlos Walter Porto Gonalves chama a ateno para um processo que vai alm da espoliao. A colonialidade que atravessa o sistema mundo desde seus primrdios at os dias atuais ajuda a entender processos de legitimao de polticas e aes que sabidamente aprofundaro as desigualdades e, violentamente, homogenezam as formas de se relacionar com o territrio. Contudo, isso no ocorre sem resistncia dos povos e sem oposio intelectual.
Vrios autores como Ricardo Abramovay, JM. Allier (2009), Elmar Altvater, Gustavo Esteva, Alberto Acosta, Wolfgang Sachs, Celso Furtado e Josu de Castro j insistiram que no se trata de socializar o american way of life. Esses movimentos sociais e seus intelectuais orgnicos (Gramsci, 1968) oferecem ao debate terico-poltico o Suma Kawsay, o Buen
Vivir, no como modelo, por suposto, mas como outro horizonte de sentido (PORTO-GONALVES; QUENTAL, 2012, p. 19-20).
Esse patrimnio terico-poltico teve que enfrentar um dos mais violentos processos expropriatrios de que se tem notcia na histria da humanidade. Autoritariamente foram construdas estradas, barragens, hidreltricas, linhas de transmisso, e foram produzidos sem-terras e sem-tetos. A IIRSA e as perspectivas que se abriram com a demanda por commodities pela sia (China em particular) impuseram ao Brasil a integrao regional fsica da Amrica do Sul (PORTO-GONALVES; QUENTAL, 2012). Os conflitos, a lgica exploratria intensiva em territrio e formas patrimonialistas e rentistas de apropriao do territrio ganharam novo flego com as novas possibilidades da fuga para frente. Mas, frente a este cenrio, qual o interesse dos demais pases em fazer parte de um projeto que aparentemente no beneficiar igualmente a todos? Sabe-se que crescimento econmico nos moldes do capitalismo no sinnimo de promoo da igualdade, ou da homogeneizao social ou regional. Ele no d garantias de acesso, por parte da maioria da populao, propriedade, terra rural ou urbana, educao e sade de qualidade, moradia, insero formal no mercado de trabalho etc. As alianas regionais de classe (HARVEY, 2005, p. 151) podem ajudar a entender como tais projetos saem do papel e garantem que o capitalismo engendre novas territorialidades com a tutela dos estados. Estas alianas esto vinculadas vagamente em determinados territrios que, habitualmente, so organizados pelo Estado (mesmo que no exclusivamente). Elas so necessrias para defender valores j materializados e a coerncia regional estruturada j alcanada. Por mais que determinadas infraestruturas acabem por aprofundar certas diferenciaes ou promover o alargamento das desigualdades sociais, h uma classe poderosa que se beneficia destes movimentos. Quanto menores forem as barreiras espaciais, maior ser a sensibilidade do capital s variaes do lugar dentro do espao, e maior o
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incentivo para que os lugares se diferenciem de maneiras atrativas ao capital (HARVEY, 1989, p. 267). Estas alianas podem tambm promover condies favorveis acumulao adicional nesta regio a exemplo de como a bancada ruralista se beneficia com a expanso da fronteira agrcola, ou o setor mnero-metalrgico-energtico-empreiteiro se favorece tanto com a execuo das obras como com o barateamento dos custos do transporte de sua produo. A valorizao das terras fomentou e sancionou recorrentemente um gigantesco processo de valorizao mercantil-patrimonial, fazendo com que o Brasil se configurasse como um enorme complexo de promoo mercantil-patrimonial-rentista, [...] com massas de riqueza em busca de entesouramento e circulao por circuitos de valorizao fundados em diversas modalidades de acumulao primitiva, na extensividade e na expanso territorial
predatria ao longo de sua enorme plataforma territorial-econmica (BRANDO, 2010, p. 66).

As fraes da elite territorial desenvolveram estratagemas de recondicionar e reinventar permanentemente novos espaos de acumulao (pois so especializadas na fuga para frente, territorial e rentista), buscando renovadas fronteiras interiorizadas de valorizao e impedindo a luta aberta de classes, o que cristaliza uma marcha interrompida travada tanto no ponto de vista do desenvolvimento das foras produtivas modernas quanto do ponto de vista dos direitos sociais (BRANDO, 2010, p. 50).
Como estas alianas de classe no so uma exclusividade brasileira, compreensvel que nos demais pases elas tambm exeram forte influncia junto aos governos para manter sua estrutura de poder e dominao (mesmo naqueles pases que
Figura 5 Corredor ferrovirio biocenico

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poderiam ser mais afetados pelo chamado imperialismo brasileiro na Amrica do Sul e com o aprofundamento das desigualdades regionais). Um dos eixos da IIRSA apoiados pelo governo brasileiro atravs do BNDES o Eixo de Capricrnio, no qual o elemento articulador ser o transporte intermodal, com destaque para as ferrovias. De acordo com entrevistas realizadas pelo Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (representante da IIRSA no Brasil), com 17 instituies pblicas e privadas4, os principais setores beneficiados com as obras neste eixo sero os de laminados, celulose e papel, e, principalmente, soja. Sabe-se que o setor agroexportador tem apresentado um crescimento significativo, ainda mais no que diz respeito produo de commodities (com destaque para a soja). Nas ltimas dcadas aumentou a demanda por terras para o agronegcio. Contudo, a efetiva diminuio dos preos dos produtos agrcolas deu-se pela expanso do latifndio capital-intensive e pela anulao da renda diferencial por localizao, possibilitada pela expanso das redes de transportes e dos avanos da logstica (PORTO-GONALVES, 2006). Assim, a incorporao de grandes extenses de terras, principalmente para a produo de gros, fundamental para as grandes empresas do agronegcio. Isso fica claro quando se observam os dados do Censo Agropecurio de 2006: enquanto os estabelecimentos rurais de menos de 10 hectares ocupavam menos de 2,7% da rea total tomada pelos empreendimentos rurais no Brasil, os de mais de 1.000 hectares concentravam mais de 43% da rea total. O Censo do IBGE de 2006 mostrou uma concentrao de terras superior aos ndices apurados nos anos de 1985 e 1995. Onde mais este processo pode ser observado?
Wilson Cano chama a ateno para a reprimarizao da economia brasileira e para a desindustrializao. Os principais fatos que estariam causando a desindustrializao seriam: i) a poltica cambial prevalecente desde o Plano Real, com cmbio muito valorizado e juros reais altos; ii) abertura comercial com queda de tarifas e diminuio dos demais mecanismos protecionistas (que vem ocorrendo desde 1989, com maiores investidas nos governos Collor e FHC); iii) taxas de juros elevadas, que inibem os investimentos na indstria5 ; iv) diminuio do aporte de recursos (tanto estrangeiros quanto internos) na indstria. Os investimentos cresceram em um sentido global, mas foram alocados principalmente em servios (especialmente o financeiro, construo e negcios imobilirios) e no agronegcio e minerao; v) desacelerao da economia mundial (CANO, 2012, p. 5). O atual modelo de crescimento seria potencialmente destruidor de empregos industriais e geraria mais empregos tercirios de menor renda e qualificao e mais prejudiciais para a urbanizao. Basta ver a forte regresso dos manufaturados na pauta exportadora, a elevao dos dficits comerciais de produtos industriais de mdia a alta tecnologia e a acentuada queda da participao da indstria de transformao no PIB a qual, depois de passar de cerca de 19%, na dcada de 1950, para 36%, na de 1980, regrediu violentamente para 19%, na de 1990, e para 15,6%, nos anos 2000 (CANO, 2012, p. 10). Este processo de (re)especializao da economia brasileira tambm pode ser observado ao se analisar as cadeias produtivas.
Nos dez anos que vo de 1996 a 2006 o nico segmento a ampliar a sua participao no VTI total foi o segmento intensivo em recursos na-
Instituies entrevistadas: Itamaraty, MAPA/Secretaria de Poltica Agrcola, Associao Nacional dos Usurios de Transporte de Carga, BNDES, MAPA/Secretaria de Relaes Internacionais, CNT, ABDIB, Federao das Indstrias do Estado do Paran, Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina, DER/PR, Ferroeste, Secretaria Especial de Portos, MDIC, Ministrio dos Transportes, Receita Federal do Brasil, Sindipeas e ABDI.
turais. S a ele coube tambm, a prerrogativa de adensar as cadeias produtivas, medida

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Aqui cabe lembrar que est em curso uma poltica de reduo das taxas de jutos. Para maiores informaes, consultar: Banco Central do Brasil (2013).
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BSICOS
90,0
SEMIMANUFATURADOS
MANUFATURADOS
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1964
1965
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2000
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Grfico 2 Exportao brasileira por fator agregado. 1964 2012. Participao %

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior/Depla/Secex (2012).
pela relao VTI/VBP. Em todos os demais segmentos observou-se o contrrio: perda de participao do VTI no total e perda de adensamento de cadeias produtivas. Ou seja, os dados indicam que a desindustrializao no Brasil esteve associada queda de valor adicionado da indstria por um duplo processo de especializao: o setorial e o das cadeias produtivas (CARNEIRO, 2008, p. 25).
Por outro lado, grandes empresas privadas brasileiras esto espraiando sua atuao por diversos pases, graas ao conjunta com o BNDES, que fomenta grande parte das obras de infraestrutura do projeto supracitado (entre outros). Este pode ser um indcio de como este banco pblico se coloca a servio de interesses de grupos econmicos privados brasileiros fora das fronteiras nacionais (CARRION; PAIM, 2006). Alguns exemplos de projetos da IIRSA executados por empreiteiras brasileiras so as obras da Usina Hidreltrica Porce III, na Colmbia, realizadas pela empresa Construes e
Comrcio Camargo Corra, no valor estimado em 2005 de US$ 450 milhes. A obra foi concluda em dezembro de 2010 a um custo total de US$ 900 milhes. Segundo dados de 2005, a Camargo Corra atuava no exterior com contratos que somavam cerca de US$ 900 milhes (o mesmo valor de apenas uma de suas obras, aps reajustes nos custos, em 2010). No Peru, em 2004, a empresa firmou contrato para a recuperao de um trecho de 60 quilmetros da estrada que liga Chiclayo a Chongoyape, ao norte do pas. Outra obra em execuo a construo do trecho da estrada Inambari-Azangaro, com 305 quilmetros de extenso. Ela faz parte da ligao ocenica entre Brasil e Peru. No mesmo ano, a empresa assinou, na Bolvia, contrato para construo da rodovia Robor-El Carmen, com 140 quilmetros, parte de um corredor interocenico que permitir a sada da Bolvia para o Pacfico e ligar as cidades de Santa Cruz de la Sierra e Puerto Suarez. 797
2012 Jan-Abr
O Corredor Virio Interocenico Sul Peru/Brasil, entre Peru, Bolvia e Brasil, dividido em cinco trechos: trs so construdos pela Odebrecht com scios peruanos; um executado pela peruana Hidalgo e Hidalgo SAC; e um (o trecho 4) feito pela Intersur Concesiones SAC (formada pelas brasileiras Camargo Corra, Andrade Gutirrez e Queiroz Galvo). A obra, que custava inicialmente US$ 527 milhes, teve seu valor ampliado para US$ 890 milhes aps a Intersur Concesiones SAC (Camargo Corra, Andrade Gutirrez e Queiroz Galvo) ser aprovada. Durante a construo do trecho 4 da rodovia, que interliga Inambari (Madre de Dios) e Azangaro (Puno), inmeras foram as denncias de irregularidades no que diz respeito ao cuidado tcnico e humano e de proteo ao patrimnio arqueolgico (UGAZ, 2009).
Outro fato emblemtico aconteceu em 2011, quando populaes indgenas paralisaram as obras de uma estrada que atravessaria um territrio delas na Bolvia (Figura 6). Esta no uma obra da IIRSA, mas a estrada forma parte da conexo entre o Eixo Brasil-Chile e o Eixo Brasil-Peru, que fica mais ao norte e une Porto Velho e Rio Branco com os portos peruanos. Neste caso especfico, esta no parece ser s mais uma estrada para integrao dos corredores biocenicos. Muito antes disso, ela uma ligao do prprio pas consigo mesmo. Atualmente, a provncia de Beni s tem acesso ao resto do pas atravs de Santa Cruz. Toda sua produo pecuria tem que passar por esta provncia antes de chegar a outros mercados o que d aos cruceos o poder de atravessador e encarece o produto final.
Figura 6 Mapa da Bolvia e localizao da estrada que passaria pelo Parque Nacional Isiboro Scure
Fonte: Adaptado de Polmica... (2013).
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Figura 7 Benefcios econmicos a serem explorados no Tipnis

Fonte: Adaptado de Polmica... (2013).
tambm em Santa Cruz que se localiza grande parte da oposio a Evo Morales. A conexo de Beni com o resto do pas ajudaria a quebrar esses laos e diminuir a importncia de Santa Cruz no cenrio nacional. Ento, com a estrada passando pelo Parque Tipnis e Beni no estando mais necessariamente presa a Santa Cruz, os interesses desta provncia estariam prejudicados. O apoio marcha
dos indgenas veio, no por acaso, das frentes cruceas, e a oposio a Morales tem se aproveitado muito do conflito para se cacifar. Contudo, difcil imagin-la capaz de manter uma aliana mais duradoura com os indgenas, quando este conflito estiver terminado (CUNHA FILHO, 2011). Alm disso, outros interesses envolvem a regio. O Brasil havia se comprometido a financiar a 799
obra, atravs do BNDES, com um crdito de US$ 332 milhes, e a empresa brasileira OAS era a responsvel pelo trecho em questo. Caso a obra siga adiante, a estrada poder dar acesso a campos de petrleo e de gs natural, alm de facilitar a expanso da agricultura cocaleira em reas at ento preservadas. O relatrio da Oficina de Las Naciones Uni das Contra la Droga y el Delito intitulado Estado Plurinacional de Bolivia: Monitoreo de Cultivos de Coca 2010 revelou que, apesar de a quantidade total de hectares usados para a produo de coca na Bolvia continuar estvel, houve um aumento de 9% do aproveitamento nesta rea para o cultivo, quando comparado ao ano de 2009 (UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGES AND CRIME, 2011, p. 5). Caso intensifiquem-se, as presses para expanso da rea produtiva colocaro em choque territorialidades muito distintas, o que poder trazer efeitos devastadores no s para os grupos sociais afetados, mas para o meio ambiente em questo. Existem indcios de que isto possa ocorrer, pois a rea sudeste do parque tem sido ocupada por cocaleiros desde a dcada de 1970 e acabou sendo separada do territrio indgena oficial em 2009. Isto desenfreou um processo de assimilao de comunidades indgenas que viviam dentro da rea ocupada a esta nova atividade econmica. Dos indgenas que l permaneceram, alguns passaram a trabalhar para os cocaleiros. Visto que a rota planejada para a estrada cortaria essa rea e avanaria pelo parque nacional, podia-se prever que os cocaleiros usariam esta estrada. Alm disso, muitas vezes a coca utilizada como primeira atividade mais rentvel, sendo substituda com o tempo por outros cultivos a exemplo do que acontece no Brasil, com a derrubada de vegetao nativa para dar lugar pecuria extensiva, seguida por cereais , com destaque para a soja. H tambm a possibilidade de atividades madeireiras e petroleiras (principalmente a oeste da estrada, com direitos de explorao concedidos
Petrobrs e YPFB Petroandina SAM) se instalarem e/ou intensificarem, indo contra as razes de existncia de um parque destinado s populaes indgenas. Isso fica evidente na Figura 7, uma imagem adaptada de jornal, na qual so apresentados os supostos benefcios que a estrada potencializaria, caso passasse pelo parque. Nota-se que, na retrica dos que incentivam a explorao econmica da reserva, grandes interesses econmicos, como o da explorao de petrleo e expanso do cultivo de coca, no so mencionados. Este episdio traz novamente tona a importncia do entendimento acerca da territorialidade no s do capitalismo, mas das populaes. No documento intitulado Carta Aberta aos Senhores lvaro Garcia Linera e Evo Morales Ayma, Porto-Gonalves (2011) lembra do enunciado da populao camponesa na provncia de Pando, tambm na Bolvia: No queremos tierra, queremos territrio. Permitir intervenes em terras indgenas seria negar o territrio dos ndios. De nada adianta a existncia de reservas indgenas se seu territrio, seus hbitos, sua cultura e sua vida so violados.
COnsideraes finais Neste trabalho tentou-se abordar a territorialidade do capitalismo brasileiro atravs de algumas aes do BNDES, e uma das caractersticas atuais do banco o direcionamento de vultosos recursos para fora do territrio nacional. Tais obras possuem caractersticas bastante diferenciadas no que diz respeito aos benefcios que representam para o capitalismo brasileiro. Observando o mapa dos investimentos do banco em 2011 (Figura 3), pode-se perguntar: quais interesses no ordenamento territorial poderiam estar por trs de obras de siderrgicas e estaleiros na Venezuela, linhas de metr em Caracas e Santiago, e transporte urbano Transmilnio em Bogot (Figura 3)?
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Entende-se que a territorialidade do capitalismo brasileiro se d por diversas formas, e o ordenamento territorial com fins de incorporao de novos territrios (atravs de corredores de exportao, por exemplo) apenas uma delas. As obras acima citadas contribuem para o fortalecimento das empresas executoras e para a insero competitiva do capital brasileiro em cenrios que extrapolam as fronteiras nacionais. Isto ajuda a entender o grande aporte de recursos em empresas que no tm necessariamente ligao com o que poderia ser de interesse geopoltico vinculado ao ordenamento territorial a exemplo da empresa frigorfica Friboi6. Estas aes mostram a territorialidade do capitalismo brasileiro no sentido da conquista de mercados. Sem a facilitao, atravs do BNDES, para a atuao de empresas empreiteiras ou frigorficas brasileiras no exterior, os servios que estas empresas prestam poderiam ser executados por outras. O BNDES uma ferramenta fundamental sem a qual o capital brasileiro no conseguiria se expandir. As estratgias ligadas a um determinado ordenamento territorial, como no caso das construes vinculadas aos transportes, cumpririam um papel de promover a incorporao de novos territrios lgica capitalista. Estas obras so responsveis por colocar novos espaos no circuito de acumulao, imprimindo novas lgicas, entrando em choque com as territorialidades que atuavam nestes territrios e deflagrando conflitos a exemplo do que se temia no territrio indgena e no Parque Nacional Isiboro Scure (Tipnis), na Bolvia. O atual momento rene caractersticas tanto de polticas desenvolvimentistas, quanto de medidas neoliberais, o que justifica as diferentes leituras
sobre o modelo poltico e econmico adotado nos ltimos anos. Carlos Lessa argumenta que o [...] atual governo parece procurar uma sntese entre o projeto neoliberal circunscrito ao domnio da moeda, dos juros e do sistema financeiro e um neo projeto nacional desenvolvimentista em matria de infraestrutura (LESSA, 2009, p. 98). Acrescenta-se que, ao mesmo tempo, existem os argumentos da desindustrializao7 que estaria na contramo do desenvolvimentismo, assim como a crescente presena do Estado na economia estaria na contramo de um projeto neoliberal ideal. A territorialidade do capitalismo brasileiro ajuda a entender como tais contradies permitem que as faces de classe consigam colocar em prtica seus projetos.
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O frigorfico brasileiro JBS Friboi a maior empresa de carnes do mundo. Em 2010, esta empresa colocou venda um pacote de dois milhes de debntures, no valor de R$ 3,48 bilhes, e a BNDESPar comprou 99,9% dos papis. Os demais acionistas entre eles a famlia Batista, dona de 59% do Grupo JBS, adquiriram 0,05% da emisso. A operao viabilizou o pagamento da ltima aquisio da companhia nos Estados Unidos: a Pilgrims Pride Corporation. A entrada da Friboi no mercado americano foi mais um passo de uma trajetria internacional que comeou em 2005, com a compra da Swift argentina e que tambm contou com o apoio do BNDES.
At este momento da pesquisa, recorreu-se somente aos dados nominais sobre a desindustrializao, o que pode ser influenciado por valores flutuantes da economia, como valorizao no cmbio. Os pr ximos passos incluem a busca de informaes sobre as sries fsicas neste setor, como expanso de bases produtivas e emprego.
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CARLA HIRT
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Foto: Agecom
Questes sociais e estudos de caso
O Estado brasileiro e a estratgia da poltica de ao afirmativa

Ludmila Gonalves da Matta*
* Doutora em Sociologia Poltica pela Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF); professora do Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades na Universidade Candido Mendes (Ucam). ludmatta@yahoo.com.br
Resumo O artigo apresenta um histrico das aes afirmativas no Brasil, com nfase na poltica de cotas para o ingresso nas universidades pblicas, abordando as iniciativas das distintas esferas de governo em termos normativos e programticos, bem como uma sntese dos termos do debate pr e contra o sistema de cotas. No intento de buscar solues para velhos dilemas, as polticas de aes afirmativas, entre elas o sistema de cotas para ingresso nas universidades pblicas, aparecem no cenrio nacional. Apesar das aes afirmativas serem confundidas com cotas, estas compreendem um conjunto de polticas muito mais amplo, que podem ser realizadas atravs de criao de cotas (reserva para determinados grupos) ou por outras aes como bnus, preferncia, vantagens, aumento do nmero de vagas. Palavras-chave: Ao afirmativa. Cotas. Poltica pblica. Educao. Abstract The article is a historical presentation of affirmative action in Brazil, which main em phasis is on quota policy for enrolling at public universities, addressing the initiatives of the different spheres of government in terms of policy development and programming, as well as a summary of the terms of the debate both for and against the quota system itself. With the intention of finding solutions to old issues which appear on the national scene such as the affirmative action policies, including the quota system for enrolling at pub lic universities. Despite affirmative action programs being confused with quotas, they actually comprise of a set of much broader policies, which can be carried out through the creation of quotas (reserved spaces for specific groups) or also by other initiatives such as bonuses, preferences, benefits, or increasing the number of spaces reserved for quotas. Keywords: Affirmative action. Quotas. Public policy. Education.
A Lei n 12.711/2012 (BRASIL, 2012), sancionada em agosto de 2012, garante a reserva de 50% das matrculas por curso em turno nas 59 universidades federais e 38 institutos federais de educao, cincia e tecnologia a alunos oriundos integralmente do ensino mdio pblico, em cursos regulares ou da educao de jovens e adultos. Os demais 50% das vagas permanecem para ampla concorrncia. As vagas reservadas s cotas (50% do total de vagas da instituio) sero subdivididas metade para estudantes de escolas
pblicas com renda familiar bruta igual ou inferior a um salrio mnimo e meio per capita e metade para estudantes de escolas pblicas com renda superior a um salrio mnimo e meio. Em ambos os casos, tambm ser levado em conta percentual mnimo correspondente ao da soma de pretos, pardos e indgenas no estado, de acordo com o ltimo Censo Demogrfico de 2010 (REESTRUTURAO E EXPANSO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013).
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ApresenTaO O artigo apresenta um histrico das aes afirmativas no Brasil, com nfase na poltica de cotas para o ingresso nas universidades pblicas, abordando as iniciativas das distintas esferas de governo em termos normativos e programticos, bem como uma sntese dos termos dos debates pr e contra o sistema de cotas. Nos ltimos anos, no Brasil, muito tem se falado sobre aes afirmativas. Mas, embora o tema aparea com frequncia nos meios de comunicao, comum encontrar pessoas que no sabem exatamente do que se trata. As aes afirmativas, em muitos casos, tm sido confundidas com a aplicao de cotas nas universidades. Apesar de as cotas serem um tipo de ao afirmativa, elas no so as nicas medidas que englobam este tipo de ao. Baseando-se principalmente em Sabbagh (2004) e Weiner (1983), Feres Jnior e Zoninsein (2006, p. 21) enfatizam que ao afirmativa corresponde a
[...] qualquer medida que aloca bens, tais como o ingresso em universidades, empregos, promoes, contratos pblicos, emprstimos comerciais e o direito de comprar e vender terra, com base no pertencimento a um grupo especfico, com o propsito de aumentar a proporo de membros desse grupo na fora de trabalho, na classe empresarial, na populao estudantil universitria e nos demais setores nos quais esses grupos estejam atualmente sub-representados em razo de discriminao passadas ou recentes.
inclusive no Congresso Nacional, e iniciativas isoladas para implementao em outros setores, como o mercado de trabalho. Dentre a populao estudantil, tm sido beneficiados os seguintes grupos minoritrios: os estudantes oriundos da rede pblica de ensino; os autodeclarados pretos e pardos; os ndios; as mulheres; os deficientes fsicos; os filhos de policiais mortos ou incapacitados em servio, caso do Rio de Janeiro; os professores da rede pblica; os nativos de determinado estado da Federao; quilombolas; e pessoas consideradas pobres ou carentes. Entretanto, dentre os grupos citados, o caso que tem gerado mais debates e controvrsias o das aes voltadas para os autodeclarados pretos e pardos. Desde a implementao das primeiras iniciativas de ao afirmativa no Brasil, no caso a Lei Estadual n 3.524/2000 (RIO DE JANEIRO, 2000) que dispunha sobre os critrios de seleo e admisso de estudantes da rede pblica estadual para ingresso nas universidades pblicas estaduais do Rio de Janeiro e a Lei n 3.708/2001 (RIO DE JANEIRO, 2001c) que determinava a reserva de vagas para pessoas autodeclaradas negras e pardas1 , tem se construdo um intenso debate nos meios de comunicao, assim como tambm a manifestao de intelectuais, a partir de formulaes tericas sobre a consequncia dessas aes para o Brasil, principalmente no que tange populao preta e parda. Essas primeiras normas passaram por diversas modificaes e, atualmente, a poltica foi ampliada para todo o territrio nacional, atravs da aprovao da Lei das Cotas1. Naturalmente, a ampliao dessa
As aes afirmativas so medidas voltadas para a incluso e a igualdade social e esto fundamentadas no princpio do tratamento desigual a pessoas socialmente desiguais. Comumente, so aplicadas na superao de desigualdades sociais, raciais, tnicas, de gnero ou em benefcio de outras minorias. Elas podem se apresentar por meio de cotas (reserva para determinados grupos) ou por outras aes, como bnus, preferncia, vantagens, aumento do nmero vagas. No Brasil, tais medidas tm se concentrado na populao estudantil, apesar de haver debates,
A Lei n 12.711/2012 (BRASIL, 2012), sancionada em agosto de 2012, garante a reserva de 50% das matrculas por curso em turno nas 59 universidades federais e 38 institutos federais de educao, cincia e tecnologia a alunos oriundos integralmente do ensino mdio pblico, em cursos regulares ou da educao de jovens e adultos. Os demais 50% das vagas permanecem para ampla concorrncia. As vagas reservadas s cotas (50% do total de vagas da instituio) sero subdivididas metade para estudantes de escolas pblicas com renda familiar bruta igual ou inferior a um salrio mnimo e meio per capita e metade para estudantes de escolas pblicas com renda superior a um salrio mnimo e meio. Em ambos os casos, tambm ser levado em conta percentual mnimo correspondente ao da soma de pretos, pardos e indgenas no estado, de acordo com o ltimo Censo Demogrfico de 2010 (REESTRUTURAO E EXPANSO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013).
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LUdMILA GoNALVes dA MATTA
poltica provocou o interesse em estud-la. No pla- pblico. Alm da ndia, tem-se ainda a adoo desno terico, apesar de se observarem trabalhos que sas polticas pelos Estados Unidos da Amrica apresentam diferentes posturas e questes diante caso mais citado e que tem sido apontado como do problema, nota-se tamexemplo para o Brasil , pela bm que os trabalhos publiAs aes afirmativas tambm frica do Sul e por outros pacados tm cada vez mais se ses, como Malsia, Sri Lanka so conhecidas como polticas polarizado, constituindo are Nigria (SOWELL, 2004). de discriminao positiva ou gumentos de duas naturezas: As aes afirmativas tamcompensatria os contrrios e os favorveis bm so conhecidas como a essas medidas. polticas de discriminao positiva ou compensatEntre aqueles que se manifestam contrrios s ria. Esse modelo de poltica contrape a concepo medidas, os argumentos mais frequentes so os de do liberalismo clssico2, em que a igualdade se funque a ao afirmativa demanda o reconhecimento damenta no critrio de universalidade. das diferenas tnicas e raciais dos brasileiros, e Tal fato tem provocado controvrsias entre os isso contraria o iderio nacional da mestiagem; as intelectuais brasileiros. De um lado, os defensores aes afirmativas causaro uma diviso perigosa do princpio da universalidade (fundamentados na entre brancos e negros; a utilizao do conceito de teoria liberal), e do outro, os que acreditam que s raa pode acentuar o racismo; a poltica contraria o um modelo em que os desiguais sejam tratados de tratamento da igualdade e fere o mrito individual; forma igual poder, de fato, proporcionar a justia. no tem como definir quem ser beneficiado pela Essa segunda concepo desenvolve-se a partir poltica em razo da mestiagem; os negros condo pensamento de Rawls (2008) sobre justia e templados com a poltica de cota racial seriam ainda igualdade de oportunidades. Todavia, mesmo com mais discriminados e estigmatizados. novas perspectivas diante da justia, as aes afirE entre aqueles que se manifestam favorveis, mativas ainda so questionadas quanto sua legah a justificao de que as aes afirmativas fun- lidade frente aos princpios constitucionais. Como cionam como um mecanismo de justia reparatria ocorreu nos Estados Unidos (o caso Bakke)3, no pelos 300 anos de escravido; que elas represen- Brasil tambm se viu as aes afirmativas serem tam a concesso de um direito garantido consti- questionadas junto corte atravs de aes impetucionalmente; que elas promovem a diversidade tradas no Superior Tribunal de Justia (STJ) e no tnica e racial, alm de abrirem a discusso sobre Supremo Tribunal Federal (STF). Entretanto, os o racismo no Brasil. desfechos dessas aes foram diferentes entre os dois pases. Enquanto nos Estados Unidos as coAes afirmativas: percurso histrico tas foram julgadas inconstitucionais, no Brasil, elas foram aprovadas4. No intento de buscar solues para velhos dileNo Brasil, as discusses em torno das aes mas, as polticas de aes afirmativas, entre elas o afirmativas surgem no contexto de luta do sistema de cotas para ingresso nas universidades pblicas, aparecem no cenrio nacional. Historicamente, o primeiro pas a adotar este 2 Essa corrente de pensamento invocava a imagem de uma sociedade de mercado idealizada, em que a posio e o sucesso social modelo de poltica foi a ndia, que, antes mesmo do do indivduo dependiam de sua capacidade e esforo (BELLAMY, processo de independncia e da promulgao da 1994, p. 28). 3 Constituio em 1949, j adotava aes afirmativas 4 Ver Sowell (2004, p. 150-152). Para saber mais sobre as aes e as decises judiciais, ver Souza para insero dos grupos minoritrios ao servio Neto (2008). 809
Movimento Negro5, que passa a propor esse mode- pelas universidades estaduais do Rio de Janeiro lo de poltica como alternativa para superao das UENF e UERJ, incluindo tambm, hoje, a UEZO desigualdades raciais. Ainda assim, intelectuais para negros e pardos, no fazendo distino como Fry (2003, p. 1) consientre estes. Posteriormente, deram que foi no contexto da Apesar de pouco citada, em essa lei foi alterada pela Lei III Conferncia Mundial das Estadual n 4.151/2003 (RIO 1968, j havia a adoo de ao Naes Unidas de Combate DE JANEIRO, 2001b), sanafirmativa por parte do governo ao Racismo, Discriminao cionada pela governadora brasileiro Racial, Xenofobia e IntoleRosinha Garotinho, que rerncia Correlata, que aconteceu em Durban, na servava cotas para negros6, estudantes de escola frica do Sul, em 2001, que as autoridades brasi- pblica, indgenas e deficientes fsicos. A mesma leiras acordaram para a estratgia de cotas raciais lei tambm sofreu alteraes pela Lei Estadual n como poltica pblica especfica para a incluso da 5.346, de 11 de dezembro de 2008, a qual vigora populao negra. atualmente e que acrescentou reserva para filhos Entretanto, apesar de pouco citada, em 1968, de militares mortos em servio. j havia a adoo de ao afirmativa por parte do O ponto mais polmico dessas legislaes so governo brasileiro. Neste caso, com a Lei do Boi, as reservas de vagas para negros, pois, como j cique beneficiava os agricultores e seus filhos, pro - tado, o sistema de cotas j existiu no Brasil em anos prietrios ou no de terras. Essa lei foi chamada anteriores. Porm, como o tema da desigualdade de Lei do Boi por beneficiar principalmente a elite racial sempre se apresenta como caro sociedade rural. Outra iniciativa, tambm pouco citada, foi a brasileira, dado a ele o mrito do debate. deciso de um juiz da 6 Vara Federal, que deterHistoricamente, o tema da desigualdade racial minou que a Universidade Federal do Cear reser- j fazia parte da agenda poltica brasileira, tendo vasse 50% das vagas de todos os seus cursos para como maior representante o Movimento Negro Orestudantes oriundos da rede pblica de ensino, fato ganizado (MNO), desde a dcada de 1980, o qual este ocorrido em 1999. j apresentava iniciativas de natureza poltica, eduMas, apesar dessas iniciativas, a discusso s cacional, cultural para a populao negra e parda, tomou o calor da mdia e da academia a partir da trabalhando tambm no sentido de luta antirracista. implementao da Lei Estadual n 3.524/2000, de A partir das demandas reivindicadas pelo MNO no autoria do deputado Jos Amorim, sancionada no contexto da redemocratizao, ocorreram vrias governo Anthony Garotinho e regulamentada pelo iniciativas, tanto por parte de governos estaduais, Decreto n 30.766/2002 (RIO DE JANEIRO, 2002a), quanto do federal, no sentido de atender s demanque dispe sobre os critrios de seleo e admis- das por igualdade pleiteadas pelo MNO. so de estudantes da rede pblica estadual de enA primeira iniciativa federal ocorreu em 1987, sino em universidades pblicas estaduais do Rio de quando o governo Jos Sarney instituiu o PrograJaneiro. Inclui-se, tambm, a Lei Estadual n 3.708, ma Nacional do Centenrio de Abolio da Esde 9 de novembro de 2001, que reservava 40% das cravatura, fato este que ocorreu na iminncia das vagas relativas aos cursos de graduao oferecidas comemoraes do centenrio da abolio. No ano seguinte, 1988, foi promulgada uma nova Constitui5 Neste trabalho, utilizamos a seguinte definio para Movimento Ne o, em que se consagraram artigos e incisos degro: a luta dos negros na perspectiva de resolver seus problemas dicados questo da discriminao racial, sendo na sociedade abrangente, em particular os provenientes dos preconceitos e das discriminaes raciais, que os marginalizam no mercado de trabalho, no sistema educacional, poltico, social e cultural (DOMINGUES, 2007, p. 2).
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Nesta categoria, incluem-se os autodeclarados pretos e pardos.
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o principal deles o Artigo 5, Inciso XLII, que passa
evidncia a abertura, por parte do governo federal, a considerar o racismo como crime inafianvel para propostas de polticas de ao afirmativa para e imprescritvel: Racismo crime inafianvel e negros. Formular polticas compensatrias que proimprescritvel, sujeito pena movam social e economicade recluso, na forma da lei As aes no governo Cardoso mente a comunidade negra (BRASIL, 2002, p. 8). (PROGRAMA NACIONAL DE deixavam claras as intenes Em 1995, com a posse de DIREITOS HUMANOS, 1996). de pensar alternativas para a Fernando Henrique Cardoso Em 2000, ano que antecepromoo da igualdade racial na Presidncia da Repblideria a III Conferncia Munca, o MNO ganhou um importante aliado. Fernando dial, foi criado o Comit Nacional para Preparao da Henrique Cardoso, no mesmo ano de sua posse, Participao Brasileira em Durban, formado paritacriou o Grupo de Trabalho Interministerial da Po- riamente por representantes da sociedade civil e do pulao Negra, vinculado ao Ministrio da Justia, governo. Vrios eventos ocorreram neste ano, entre com a presena de oito entidades da sociedade civil eles a I Conferncia Nacional Contra o Racismo e a ligadas ao MNO, alm da representao de outros Intolerncia, ocorrida no Rio de Janeiro. Tambm em oito ministrios. 2000, o ento deputado federal Paulo Paim (PT-RS) As aes no governo Cardoso deixavam claras apresentou ao Congresso Nacional o Estatuto da as intenes de pensar alternativas para a promo- Igualdade Racial, que trata da insero do negro a o da igualdade racial, o que ficou explcito no Se - partir de polticas pblicas em diversas reas, como minrio Internacional Multiculturalismo e Racismo: no mercado de trabalho, no servio pblico, nos O Papel da Ao Afirmativa nos Estados Democr- meios de comunicao e tambm nas universidades, ticos Contemporneos, ocorrido em 1996, com a projeto este que s foi aprovado (com alguns cortes participao de intelectuais brasileiros e de outros em seu texto original, como, por exemplo, a parte pases, cujos trabalhos foram publicados em livro que trata das cotas nas universidades e no servio sob a organizao de Souza (1997). pblico) dez anos depois, em 16 de junho de 2010. Na abertura do seminrio, Fernando Henrique A partir de 2001, ano da III Conferncia Mundial, Cardoso convocou a comunidade acadmica a pen- diversos rgos do governo federal passaram a se ensar alternativas originais e compatveis com a es- gajar em iniciativas voltadas promoo da cidadania pecificidade cultural brasileira. Ele viu o seminrio da populao afrodescendente, entre elas o debate como um momento propcio para a construo de sobre a criao do sistema de cotas para ingresso nas um modelo de polticas que, ao mesmo tempo em universidades e tambm no servio pblico. que combatessem o racismo, preservassem a ambiNesse contexto de polticas de aes afirmati7 guidade caracterstica do modo de ser do brasileiro. vas, um fator relevante foi a publicao, em 2001, Alm da realizao do seminrio, foi lanado, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada em 1996, o I Programa Nacional de Direito Huma- (IPEA), sob assinatura do pesquisador Ricardo nos (PNDH), contendo tpicos especficos sobre Henriques, de dados estatsticos que demonstram a as populaes negras, com medidas que deveriam posio desfavorvel da populao negra em relaser implementadas em curto, mdio e longo prazo. o branca (INSTITUTO DE PESQUISA ECONNeste nterim, observa-se que o I PNDH colocou em MICA APLICADA, 2001). A partir desses estudos, a discusso sobre desigualdade racial se intensificou 7 Portanto, nas solues para esses problemas, no devemos sime ganhou mais espao nos meios acadmicos e plesmente imitar. Temos de ter criatividade, temos de ver de que maneira a nossa ambiguidade, essas caractersticas no cartesianas do tambm na mdia, passando a orientar as polticas Brasil que dificultam tanto em tantos aspectos tambm podem pblicas voltadas para a populao negra. ajudar em outros aspectos. (CARDOSO, 1997, p. 14-15). 811
Em 2002, foi lanado o II PNDH e tambm foi Dando continuidade e, ao mesmo tempo, rescriado, por decreto presidencial, o Programa Nacio- pondendo ao anseio de ampliao do sistema pnal de Aes Afirmativas, tendo como resultado a blico de ensino superior, os governos de Lula da adoo do sistema de cotas Silva (2003-2010) iniciaram para ingresso de estudantes Observam-se [...] diferentes uma poltica de expanso negros e pardos em vrias do financiamento estudantil, estilos de poltica de universidades, como Univermantendo o programa FIES, democratizao de acesso sidade Nacional de Braslia agora com mudanas das ao ensino superior entre os (UnB); Universidade Federal regras e exigncias10, e esgovernos de Cardoso e de Alagoas (UFAL); estadutendendo tambm o Prouni, Lula da Silva ais do Rio de Janeiro (UENF com o aumento do nmero e UERJ), incluindo a estadual do Mato Grosso do de bolsas. Alm dessas medidas, voltadas para Sul (UEMS). o sistema privado, o governo lanou o Programa Alm dessas medidas, observa-se no pero- de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso do dos governos de Fernando Henrique Cardoso das Universidades Federais (Reuni), que tem como um conjunto de medidas relativas reforma do principal objetivo ampliar o acesso e a permannsistema universitrio, a partir das propostas de cia na educao superior. A partir desse programa, avaliao, autonomia universitria, diversificao, criaram-se 14 novas universidades federais e 100 diferenciao, flexibilizao e privatizao, com o novos campi (REESTRUTURAO E EXPANSO intuito de alterar a lgica do sistema pblico/priva- DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013). do. Nesse perodo, houve um aumento significativo Observam-se, dessa forma, diferentes estilos no nmero de matrculas no ensino superior, como de poltica de democratizao de acesso ao ensino destacam Moraes e Gomes (2009, p. 5): Pela pri- superior entre os governos de Cardoso e Lula da meira vez, a taxa de matrcula ultrapassou 9% da Silva. Enquanto que, neste ltimo, houve uma ampopulao de 18 a 24 anos, depois de 15 anos pliao do financiamento e aumento da oferta em estacionada na casa de 8%. No final do segundo universidades pblicas, mediante diferentes medigoverno Cardoso, a taxa estava em mais de 15%. das, entre elas as cotas, o primeiro centrou-se no A grande questo dessa ampliao que ela se financiamento para ingresso dos mais pobres nas deu, principalmente, atravs do sistema privado de instituies privadas. ensino, incentivado pela poltica de financiamenNo que se refere questo racial, com a posse 8 to estudantil (Fies) e pela concesso de bolsas de Luiz Incio Lula da Silva tem-se a continuidade atravs do Programa Universidade para Todos das propostas lanadas no governo anterior e tam(Prouni9), o que gerou muitas crticas e fortaleceu bm uma insero maior de representantes do MNO o debate sobre a democratizao do ensino supe- nas esferas de governo, assumindo ministrios e rior pblico. secretarias. Em 21 de maro de 2003, o ento novo presidente criou a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), com a finalidade 8 O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) de acompanhar e coordenar polticas de diferentes um programa do Ministrio da Educao destinado a financiar a graduao na educao superior de estudantes matriculados em insministrios e de outros rgos do governo federal tituies no gratuitas. O Fies foi criado em 1999 e, a partir desse ano, passou a funcionar com importantes mudanas que facilitaram para promoo da igualdade racial. Acrescenta-se
ainda mais a contratao do financiamento por parte dos estudantes (REESTRUTURAO E EXPANSO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013). Este programa concede bolsas de estudos em universidades privadas para estudantes carentes.
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Deixa de exigir fiador para concesso do Fies, alm de diminuir os juros e aumentar a carncia para o incio do pagamento.
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a essas aes a articulao, promoo e acompa- federais brasileiras, at 2010, 37 j haviam adotado nhamento da execuo de diversos programas de aes afirmativas, e das 37 estaduais, 31 tm aes cooperao com organismos pblicos e privados, afirmativas. Ou seja, 71,6% das universidades pnacionais e internacionais. blicas brasileiras possuam Ainda dentre as aes Observa-se a adeso crescente aes afirmativas at 2010. ocorridas durante os goverAs primeiras universidadas diversas universidades nos de Lula da Silva, est des a implementarem aes brasileiras s aes afirmativas a promulgao da Lei n afirmativas foram a Universi10.639, de 9 de janeiro de 2003 (BRASIL, 2003), dade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN), prevendo o ensino de histria da frica no ensino com cotas para alunos oriundos de escola pblica, pblico, e tambm a Portaria n 2.430, de 9 de se- e a Universidade Estadual do Rio Grande do Sul tembro, que criou um grupo interministerial com a (UERGS), com cotas para alunos de baixa renda incumbncia de efetivar a proposta de ao afir- e deficientes, em 2002. Em 2003, a adeso s mativa visando criao de cotas para negros nas aes afirmativas cresceu e entraram no rol de be universidade pblicas e privadas. neficirios os pretos e pardos e indgenas, no caso No perodo de 31 de junho a 2 de julho de 2005, da Universidade de Braslia (UnB), Universidade a Seppir organizou a I Conferncia Nacional de Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), Universidade Promoo da Igualdade Racial (Conapir), a qual Estadual do Norte Fluminense (UENF), Universidaestabeleceu uma agenda de polticas a serem dede Estadual da Zona Oeste (UEZO), Universidade senvolvidas pelo conjunto interministerial. Estadual do Mato Grosso do Sul (UEMS) e UniverEm 2008, a Seppir passou a ser chefiada por sidade Federal de Alagoas (UFAL), que beneficiou um ministro de Estado, sendo nomeado o ento de- tambm moradores do interior do estado e muputado Edson Santos para chefiar a secretaria, e, lheres. Nos anos seguintes, observa-se a adeso por meio de uma medida provisria, foi dado a este crescente das diversas universidades brasileiras s ltimo o status de ministro, mesmo no tendo sido aes afirmativas. transformada a Seppir em um ministrio. Dentre as aes da Seppir est a articulao com o Ministrio Do dissenso ao consenso da Educao na concesso de bolsas via Prouni para negros e pardos, alm da concesso do Fies Apesar da expressiva adeso das universidatambm com corte racial. des s aes afirmativas, a discusso sobre a te Uma demanda tambm importante que foi colo- mtica est longe de ser resolvida, principalmente cada na agenda pblica a aprovao da lei que quando se trata de cotas para pretos e pardos. regulamenta o sistema de cotas nas universidades possvel inferir que, mesmo entre os participantes federais. Essa demanda s foi atendida em outu- e dirigentes das entidades do MNO, no se obserbro de 2012, bem depois de muitas universidades va o consenso, como demonstra o trecho: No mfederais j terem se antecipado e implantado seus bito das organizaes que integram o Movimento sistemas de cotas. As iniciativas ocorreram, com Negro Nacional, o resultado das discusses sobre exceo das universidades estaduais, que, nesse esse tema aponta para uma ausncia de consenso caso, se servem de leis estaduais, por fora dos sobre a validade e a necessidade da implemenconselhos universitrios. tao de tais polticas entre ns (SISS, 2003, p. Desde 2002, as universidades brasileiras vm 131). A formao do consenso permeia apenas a implementando polticas de ao afirmativa para in- questo da desigualdade, mas a ideia de polticas gresso do seu corpo discente. Das 58 universidades de ao afirmativa como mecanismo de soluo 813
para o racismo e a desigualdade ainda vista por est vinculada s instituies e universidades lomuitos com receio. Os Estados Unidos so consi- calizadas no estado do Rio de Janeiro. Dentre os derados referncia de implementao desta pol- contrrios, 20% dos assinantes so da Universidatica. Todavia, alguns temem de Federal do Rio de Janeiro que, ao importar um modelo A formao do consenso permeia (UFRJ), e 16,4%, da UERJ. para aplic-lo em uma rea- apenas a questo da desigualdade, Entre os favorveis, lidade muito distinta, poderda UFRJ tambm o maior mas a ideia de polticas de ao 11 -se-ia criar um apartheid , nmero de assinaturas, soafirmativa como mecanismo uma vez que tal poltica eximando 14%. Em segundo de soluo para o racismo e a ge a diferenciao por raa. lugar, vm os pesquisadores desigualdade ainda vista por Um fato bastante emblevinculados Universidade muitos com receio mtico sobre a discusso a Federal Fluminense (UFF), respeito das cotas raciais ocorreu a partir da publi- com 7,6%. Todavia, entre os favorveis, constatacao, em 2006, de dois manifestos12, um contrrio -se que a vinculao dos assinantes mais ampla, ao sistema de cotas e um a favor e tambm da contendo assinaturas de pessoas ligadas a 68 inscriao do Estatuto da Igualdade Racial , os quais tituies do pas e tambm do exterior. foram entregues Comisso de Constituio e JusO que pode ser tambm observado na assinatia do Senado Federal. tura dos manifestos que, entre os favorveis, h O manifesto contrrio ao sistema de cotas foi um maior nmero de representantes da sociedade assinado por 114 pessoas, no Rio de Janeiro, no civil organizada e de pessoas vinculadas s dia 30 de maio de 2006. Foi entregue Comisso instituies pblicas, como membros de secretade Constituio e Justia do Senado Federal, com- rias de governo. posta por 23 integrantes encarregados de analisar o A presena de representantes do Movimento projeto de lei (PL 73/1999) que implementa as cotas Negro maior entre os favorveis, mas no deixa nas universidades federais e o projeto de lei (PL de existir tambm entre os contrrios. Nesse caso, 3.198/2000) que cria o Estatuto da Igualdade Ra- h a assinatura de um membro do Movimento Negro cial. Este estatuto prev cotas nos servios pblicos Socialista13. A presena da representao estudane incentivos s empresas que reservarem vagas til s foi sensvel entre os favorveis; entre os conaos afrodescendentes. trrios, no houve representao deste grupo. O manifesto a favor do sistema de cotas e do A anlise da participao dos atores, atravs dos estatuto foi assinado por 330 pessoas, em Braslia, manifestos, possibilita identificar que existe uma dino dia 3 julho de 2006, e entregue a essa comisso. viso entre os intelectuais no que tange ao apoio Em ambos os manifestos, constata-se que a ou no s cotas, o que pode ser sinalizado como imensa maioria de assinantes, 77% entre os con- um fator positivo para as anlises que sero feitas a tra e 67% entre os a favor, constituda por profes- respeito da poltica. Todavia, com o apoio ou no de sores e pesquisadores dos mais diversos centros parte da sociedade e tambm do meio acadmico, de ensino e pesquisa do pas e do exterior. Contu- a ao afirmativa no Brasil uma realidade, como do, a maior parte dos assinantes dos manifestos j foi explicitado. No entanto, observa-se que o dilogo entre os 11 A poltica de apartheid, ou segregao, foi institucionalizada na frifavorveis e os contrrios est longe de ser consenca do Sul em 1948 e legitimou um sistema totalitrio de discriminao sual, como afirma Maggie (2005, p. 13): racial, espacial, jurdico, poltico, econmico, social e cultural (PIN12
TO, 2007, p. 6). Esses foram os primeiros manifestos; depois deles houve outras iniciativas.
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Sobre esse tema ver Nascimento (2009).
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Diante disso, constata-se que os favorveis apresentam, como necessidade urgente, a mudana no escopo de distribuio dos pleitos de tria do sculo XX? Como puderam essas acesso s universidades propostas de muAs polticas universalistas no pblicas, considerando que, dana ser aceitas entre o quadro discente das so eficientes no combate a to rapidamente, universidades brasileiras, h essa desigualdade, enquanto os inclusive pela muma sub-representao de contrrios se munem justamente dia, a ponto de tenegros. Observa-se, tamde argumentos universalistas rem sido tema das bm, que as polticas uniagendas polticas versalistas no so eficientes no combate a essa dos candidatos nas eleies presidenciais desigualdade, enquanto os contrrios se munem de 2002 e terem conquistado grande parte justamente de argumentos universalistas. da elite contempornea dos bem-pensantes? Alm da exposio dos manifestos, tem-se tamEstaro as pessoas que foram seduzidas por bm uma ampla bibliografia sobre os argumentos estas polticas conscientes de que esto na favorveis e contrrios s cotas. Fry e outros (2007) trajetria de destruio do iderio modernista? A partir da anlise do pensamento exposto aci- publicaram um livro intitulado Divises Perigosas: ma, possvel inferir que a posio favorvel ao Polticas Raciais no Brasil Contemporneo, que resistema de cotas considerada como uma ruptu- ne artigos referentes aos argumentos contrrios ra com um iderio nacional, no qual a sociedade implementao das cotas e que sintetizam aquilo brasileira vista como uma mistura que deu certo. que se poderia denominar como o eixo central do Tal posicionamento, entretanto, ratifica, segundo os discurso dos contrrios ao sistema de cotas. opositores, uma postura de anlise a qual julga que Esses artigos foram analisados e classificados esse conjunto no deu to certo assim, que gerou por Feres Jnior (2008) em trs grupos, de acordo desigualdades que precisam ser superadas. com o tipo de argumento e frequncia com que [...] Se os Deputados e Senadores, no seu eles aparecem na obra. Um primeiro grupo, ele o denomina de Raa e Identidade Nacional. Nele, papel de traduzir as demandas da sociedade esto os argumentos de que a poltica refora a brasileira em polticas de Estado no intervieconcepo de raa, j ultrapassada pela biologia; rem aprovando o PL 73/99 e o Estatuto, os impe um sistema de identificao binrio; importa mecanismos de excluso racial embutidos no categorias americanas; cria e aumenta o conflito suposto universalismo do estado republicano racial; e afeta a identidade nacional brasileira. O provavelmente nos levaro a atravessar todo segundo grupo, Cidadania e Estado, rene os aro sculo XXI como um dos sistemas univergumentos de que a poltica viola a igualdade legal; sitrios mais segregados tnica e racialmente uma interveno estatal nas relaes sociais; do planeta! E, pior ainda, estaremos conderompe com a tradio republicana; e prejudica o nando mais uma gerao inteira de secundamrito. E o terceiro grupo, Procedimentos e Reristas negros a ficar fora das universidades, sultados, rene os argumentos de que a poltipois, segundo estudos do IPEA, sero necesca seria invivel por no ser possvel separar as srios 30 anos para que a populao negra pessoas com base na raa no Brasil; ineficiente alcance a escolaridade mdia dos brancos no combate desigualdade; classe e no raa de hoje, caso nenhuma poltica especfica de a varivel que explica a desigualdade no Brasil; promoo da igualdade racial na educao beneficia, principalmente, os negros de classe seja adotada. (CONFIRA..., 2006).
Como teria sido possvel esta guinada to profunda no iderio que marcou a nossa his-
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mdia; exclui os brancos pobres; exclui os ndios E os favorveis em: e pardos, causando um genocdio estatstico, es Reparao as cotas funcionam como um me tigmatizando e vitimizando os negros. canismo de justia reparatria pelos 300 anos de Outro trabalho tambm escravido. Seriam tambm relevante em relao aos arApesar de a Constituio de 1988 uma espcie de compensagumentos contrrios e favoro que a comunidade negra garantir a todos os cidados veis s cotas a tese de Goss reivindica por uma dvida que tratamento igual em relao (2008). Seu trabalho est a sociedade brasileira como aos servios oferecidos pelo centralizado na anlise e clasum todo tem para com esse Estado, imensa a desigualdade sificao dos argumentos. contingente populacional. de participao da comunidade Segundo ela, os argumentos Cobrana de um direito negra nas universidades quando contrrios podem ser resumiapesar de a Constituio de comparada dos brancos dos em: 1988 garantir a todos os ci A adoo de polticas de ao afirmativa demandados tratamento igual em relao aos servida o reconhecimento das diferenas tnicas e os pblicos oferecidos pelo Estado, imensa raciais dos brasileiros e isso contraria um iderio a desigualdade de participao da comunidade valorizado a respeito da mestiagem. negra nas universidades quando comparada As aes afirmativas causaro uma diviso pe dos brancos. Nesse sentido, as cotas reprerigosa entre negros e brancos no Brasil. sentariam a concesso de um direito j previsto A aplicao de polticas de ao afirmativa imconstitucionalmente. plica necessariamente a retomada do conceito Promoo da diversidade tnica e social a de raa, apesar do fato de os defensores dessas presena de negros e ndios seria uma forma medidas afirmarem que o termo se refere a uma de enriquecer o ambiente acadmico. Esse arconstruo social e no biolgica. gumento diz respeito prpria dinmica da ins A defesa da igualdade de tratamento dos indivtituio universitria, pois a presena de negros duos de acordo com o mrito. e indgenas diversificaria a produo de saberes A dificuldade de classificao dos sujeitos dese poderia provocar uma reviso em contedos sas polticas em decorrncia da existncia de eurocntricos, alm de proporcionar o contato uma populao mestia. com a diversidade de culturas, modos de vida, A falta de consenso, mesmo dentro da acade vises de mundo etc. mia, de que as desigualdades raciais, apesar de Intensificao da luta antirracista propor cotas correlatas questo de classe, so distintas das uma forma de abrir uma discusso at h pouco desigualdades de classe. tempo muito silenciada sobre o racismo no Brasil. O fato de esse tipo de poltica no beneficiar a Essa seria uma das formas de reconhecer que populao negra em geral, mas apenas uma peas prticas racistas esto presentes no ambiente quena parcela dessa populao. acadmico e que preciso discutir sobre isso e A resoluo do problema das desigualdades ttomar posies. (GOSS, 2008, p. 20). nicas viria com a implantao de polticas uniAlm dos trabalhos que enfatizam essa polarizaversalistas e no de polticas diferencialistas ou o do debate, h tambm publicaes que visam a focalistas. apresentar trabalhos alternativos discusso do con Os negros contemplados com a poltica de cota tra ou a favor. O livro Universidade Pblica e Incluso racial seriam ainda mais discriminados e estig- Social: Experincia e Imaginao, organizado pelas matizados. (GOSS, 2008, p. 19). pesquisadoras Maria do Carmo de Lacerda Peixoto e
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Antnia Vitria Aranha, publicado em 2008, rene 12 Segundo o ministro Ricardo Lewandowski (relaartigos que foram apresentados no seminrio realiza- tor do caso no Supremo e tambm organizador da do na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), audincia), a audincia pblica se insere na ideia entre os dias 7 e 10 de novemde democracia participativa, bro de 2006, e cujo objetivo foi Apesar de algumas ou seja, de uma participao discutir um modelo de ao do povo, da cidadania, no experincias positivas fora do afirmativa para a universidade. processo de tomada de decisistema de cotas, atravs Nesse livro, so ses. Salienta ainda que delas que a maior parte das apresentadas alternati[...] as audincias pbliuniversidades pblicas tem vas para o sistema de cotas, cas so convocadas no democratizado o seu acesso como, por exemplo, o sistema de forma rotineira, mas de bnus aplicado na Universidade de Campinas de forma muito excepcional, quando algum (Unicamp); a expanso dos cursos noturnos, caso da tema tenha uma grande repercusso na soUFMG; e a experincia da Universidade de So Paulo ciedade, como foi o caso do julgamento das atravs do Programa de Incluso Social (Inclusp), que clulas-tronco embrionrias, da questo dos envolvem um conjunto de medidas, entre elas o sisteterritrios indgenas, e este, a meu ver, que ma de bnus para alunos egressos de escola pblica, a questo da reserva de vagas nas universialm da experincia da ampliao com a USP Leste, dades pblicas (informao verbal)15. campi instalado na zona leste de So Paulo. O relato A audincia foi organizada em trs dias, sendo dessas experincias teve como objetivo demonstrar que, antes, houve um convite s representaes da que seria possvel democratizar e criar uma poltica sociedade civil para uma inscrio prvia. de incluso sem passar pelo sistema de cotas. O cronograma da audincia pblica recebeu a Todavia, apesar de algumas experincias positi- seguinte diviso temtica: vas fora do sistema de cotas, atravs delas que a Dia 3/3/2010 Instituies estatais responsmaior parte das universidades pblicas tem demo- veis pela regulao e organizao das polticas cratizado o seu acesso. nacionais de educao e de combate discrimiNo estando livre de controvrsias, o sistema nao tnica e racial (Ministrio da Educao, de cotas chega Suprema Corte. No intuito de Secretaria Especial de Polticas de Promoo da buscar subsdio para decidir sobre a constituciona- Igualdade Racial, Secretaria Nacional de Direitos lidade das cotas, o STF realizou, nos dias 3, 4 e 5 Humanos, Fundao Nacional do ndio e Comisde maro de 2010, uma audincia pblica sobre a so de Constituio e Justia do Senado Federal), constitucionalidade de polticas de ao afirmativa bem como a instituio responsvel por mensurar de acesso ao ensino superior14. os resultados dessas polticas pblicas (Instituto A audincia pblica teve como objetivo subsidiar de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e as paro Supremo Tribunal Federal no julgamento das aes tes relacionadas aos processos selecionados para requeridas pelo Partido Democrata contra a poltica a audincia pblica. de cotas na UnB e tambm o julgamento do caso Nesse primeiro dia foram ouvidas 13 pessoas. A do estudante Giovane Pasqualito Fialho, que ajuizou primeira pessoa a se pronunciar foi a vice-procurauma ao aps ter perdido a vaga na Universidade dora-geral da Repblica, Deborah Duprat. Na sua Federal do Rio Grande do Sul. opinio,
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O Supremo Tribunal disponibiliza a transcrio de todas as apresentaes ocorridas no evento.
Informao referente a 3/3/2010, durante realizao de audincia pblica sobre a constitucionalidade das polticas afirmativas de acesso ao ensino pblico superior, promovida pelo STF.
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[...] as cotas tm um carter de, ao mesmo tempo em que elas permitem um pluralismo nas diversas instituies nacionais, poltica inclusiva. uma poltica onde as diferenas se encontram e se celebram, ao contrrio da sociedade hegemnica, que confina os diferentes em espaos privados. Ento, diferentemente do discurso de que a poltica de cotas cria diferenas, castas, ela inclui, traz para o espao pblico essa multiplicidade da vida social (informao verbal)16. Em seguida, houve a fala do representante da OAB, que preferiu no se posicionar quanto defesa ou repdio ao sistema de cotas. Segundo ele, a instituio estava aguardando a posio da Suprema Corte. Dando seguimento sesso, ocorreram quatro apresentaes de membros do governo em defesa do sistema de cotas, sendo eles o ministro Lus Incio Lucena Adams, advogado-geral da Unio; ministro Edson Santos de Souza, da Secretaria Especial de Polticas Pblicas de Promoo da Igualdade Racial; Erasto Fortes de Mendona, coordenador-geral de Educao e Direitos Humanos da Secretaria Especial de Direitos Humanos; e Maria Paula Dallari Bucci, secretria adjunta do Ensino Superior do Ministrio da Educao. A stima pessoa a se apresentar foi Carlos Frederico de Souza Mares, representante da Fundao Nacional do ndio, que tambm se posicionou a favor do sistema de cotas. Apresentou-se ainda nesse bloco o representante do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Mrio Lisboa Theodoro, diretor de Cooperao e Desenvolvimento, defensor do sistema de cotas. Aps esse bloco, deu-se incio ao pronunciamento das partes envolvidas no processo de inconstitucionalidade. A primeira a se apresentar foi
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Roberta Fragoso Meneses Kaufmann, advogada do DEM; depois o representante da UnB, Jos Jorge de Carvalho; seguindo Caetano Cuervo Lo Pumo, advogado do recorrente; e por fim a professora De nise Fagundes Jardim, representante da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS). Os trabalhos desse dia foram encerrados com o pronunciamento do ento senador Demstenes Torres (presidente da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal), que apresentou um discurso favorvel s cotas sociais, sinalizando com a seguinte fala: Qual caminho ns devemos seguir no Brasil: se ns devemos acudir os negros ou devemos acudir todos os pobres brasileiros, inclusive os negros?. Ainda colocou a questo da impossibilidade de se definir quem negro no Brasil. Para ele, as cotas raciais no teriam como ser adotadas no Brasil, porque [...] 87% dos brasileiros tm o sangue negro, mais de 90% tm o sangue branco, mais de 60% tm o sangue indgena. Como que ns vamos fazer esse recorte?. Portanto, esse primeiro dia de apresentaes foi marcado, com exceo da fala do senador Demstenes Torres, pela defesa do sistema de cotas raciais. No dia 4/3/2010, houve o contraditrio entre os defensores da tese de constitucionalidade e os defensores da tese de inconstitucionalidade das polticas de reserva de vaga como ao afirmativa de acesso ao ensino superior. Foram selecionados, para essa fase, cinco defensores para cada uma das teses. A primeira a se pronunciar foi Wanda Siqueira, do Movimento Contra o Desvirtuamento do Esprito da Reserva das Cotas Sociais. Ela afirmou o seu posicionamento a favor de programas de aes afirmativas, porm fez uma ressalva: Ento, minha posio, senhores, senhor ministro, a favor da incluso social sim, mas no da forma odiosa como est sendo feita no Rio Grande do Sul. Ela citou o caso do Rio Grande do Sul, no qual existiam cotistas que residiam em prdios luxuosos. Dessa forma, segundo ela, o movimento que ela representa luta contra o desvirtuamento do esprito das cotas.
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Nesse nterim, o senador Paulo Paim, apesar de no estar inscrito para falar, fez um pronunciamento em defesa das cotas. Seguindo a apresentao dos oponentes ao sistema de cotas, houve o pronunciamento de Srgio Danilo Junho Pena, mdico geneticista e professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). No incio de sua fala, ele fez o seguinte questionamento: Por que estou aqui? Cumpro o meu dever cvico de colaborar como cientista e geneticista que faz pesquisa ativa sobre a formao e estrutura da populao brasileira. Sua apresentao restringiu-se a mostrar um estudo de gentica segundo o qual no se podem diferenciar os indivduos no Brasil em termos de ancestralidade. A professora Yvonne Maggy, que estava inscrita para falar, no pde comparecer e solicitou que o professor George de Cerqueira Leite Zarur, da Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais, lesse o seu texto. Segundo ela, o critrio de cor um equvoco, pois [...] a maioria dos brasileiros prefere no levar em considerao a cor na hora de escolher os amigos ou parceiros. So estudantes misturados na cor, fruto do que j foi detectado ao longo dos ltimos censos, o aumento dos casamentos mistos em relao ao total de casamentos. O professor George de Cerqueira Leite Zarur tambm estava inscrito para falar e deu continuidade tese defendida pela professora Yvonne Maggy. Ambos ressaltaram a inviabilidade de se falar em raa no Brasil. A professora Eunice Duram tambm no compareceu e enviou uma carta, em que destacou que as cotas atestariam uma incapacidade do negro em competir com o branco: Fortalece-se, deste modo, a falsa identificao entre ascendncia africana e identificao racial. Segundo ela, outro ponto ne gativo que, entrando pelas cotas, esses alunos no conseguiriam acompanhar o curso pelas deficincias que carregam. Desta forma, a verdadeira soluo estaria na melhoria da educao bsica. E concluiu: A conjugao destas duas aes afirmativas os cursinhos pr-vestibulares para negros
carentes [e a melhoria na educao bsica] uma na ponta e outra na base. O ltimo a se pronunciar entre os representantes oponentes foi Ibsen Noronha, professor de Histria do Direito do Instituto de Ensino Superior de Braslia (IESB), que proferiu uma apresentao na qual contra-argumentou alguns pontos do sistema de cotas. Luiz Felipe de Alencastro representante da Fundao Cultural Palmares abriu as apresentaes dos defensores das cotas, argumentando que o sistema aperfeioa a democracia. Em seguida, houve a apresentao do representante da Conectas Direitos Humanos PUC-SP e da FGV, professor Oscar Vilhena, defendendo a tese que prioriza o argumento sobre a constitucionalidade das cotas, fazendo tambm uma crtica ao sistema de vestibular. O professor Kabengele Munanga representante do Centro de Estudos Africanos da Universidade de So Paulo , em seu pronunciamento, respondeu a alguns posicionamentos contrrios s cotas. Para ele, igualdade tanto no discriminar, como discriminar em busca de uma maior igualizao (discriminar positivamente). O quarto a falar entre os defensores foi o professor Leonardo Avritzer, da UFMG. Ele informou, de incio, que sua apresentao iria se centrar na questo da ao afirmativa sob o ponto de vista do conceito de universidade e das suas funes e colocou que [...] a ao afirmativa conecta-se com o objetivo principal da instituio universitria, a produo de um saber diversificado. Para se criar um saber diversificado, necessrio tomar a questo da raa como um dos critrios, ainda que no o nico, para introduo da ao afirmativa na instituio universitria. Para finalizar as exposies desse dia, Jos Vicente, presidente da Afrobras e reitor da Faculdade Zumbi dos Palmares, exps a experincia dessas instituies com aes afirmativas no ensino e no mercado de trabalho. Ele observou:
[...] no ambiente educacional, as informaes so de que esta ao produziu interao e integrao entre negros e brancos, tornou o
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processo mais representativo da sociedade e promoveu o reflexo da reformulao dos conceitos. No ambiente empresarial, produziu, conforme relato desses preceitos, uma mudana virtuosa, pois estimulou o aprimoramento da cultura organizacional, motivou o grau de cooperao e solidariedade, alcanou a simpatia e a satisfao dos clientes e demais pblicos de relacionamento (informao verbal)17.
No dia 5/3/2010, pela manh, deu-se continuidade ao contraditrio entre os defensores das teses de constitucionalidade e de inconstitucionalidade das polticas de reserva de vagas, com o relato de mais cinco representantes de cada posio. As apresentaes comearam pelos defensores. O primeiro foi Fabio Konder Comparato; seguido pela professora Flvia Piovesan PUC/SP e PUC/PR e representante da Fundao Cultural Palmares ; Denise Carrera, relatora nacional para o Direito Humano Educao, representando a Ao Educativa; Marco Antonio Cardoso, coordenador Nacional de Entidades Negras (Conen); e Sueli Carneiro, representando o Instituto da Mulher Negra de So Paulo (Geleds). Da parte dos contrrios, manifestaram-se Carlos Alberto da Costa Dias, juiz federal da 2 Vara Federal de Florianpolis; Jos Roberto Milito, advogado membro da Comisso Nacional de Assuntos Antidiscriminatrios (Conad); Jos Carlos Miranda, do Movimento Negro Socialista; e Helderli Fidelis Castro de S Leo Alves, do Movimento Pardo Mestio Brasileiro e da Associao dos Caboclos e Ribeirinhos da Amaznia. Serge Goulart, do Partido dos Trabalhadores e editor do jornal Luta de Classes, no compareceu. Ainda nessa sesso, Joo Feres, professor do Instituto Universidade de Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ); o representante da Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais
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de Ensino Superior (Andifes), Alan Kardec Martins Barbiero; e o presidente da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), Augusto Canizella Chagas, defenderam o sistema de cotas. O perodo da tarde do dia 5 de maro foi destinado apresentao das experincias das universidades pblicas na aplicao das polticas de reserva de vagas como ao afirmativa para acesso ao ensino superior. Essa sesso teve apenas duas apresentaes, a do professor Renato Hyuda de Luna Pedrosa coordenador da Comisso de Vestibulares da Universidade Estadual de Campinas , que falou sobre o programa de ao afirmativa utilizado pela Unicamp para seleo de seus estudantes; e a do pr-reitor de Graduao da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Eduardo Magrone, relatando a experincia da instituio. Da anlise de todos esses momentos, pode-se considerar que eles abarcam um conjunto signifi cativo dos argumentos presentes no debate sobre as cotas no Brasil. Entretanto, apesar de a ltima sesso ter sido dedicada s experincias das universidades pblicas na aplicao das polticas de reserva de vagas, apenas duas universidades se fizeram presentes. Dessa forma, o que foi exposto na audincia centrou-se em argumentos tericos, deixando em aberto estudos empricos sobre o que j se tem de concreto em termos de ao afirmativa. Como j exposto, essa audincia serviu como subsdio para a deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade da poltica de cotas para negros nas universidades pblicas, o que ocorreu em 24 de agosto de 2012. Nessa sesso, o Supremo decidiu, por unanimidade, pela constitucionalidade das cotas. Findo o processo de decises judiciais, ao se pronunciar pela constitucionalidade, o Supremo ps fim possibilidade de reverter o processo que j estava em curso. Iniciou-se, ento, uma nova etapa na discusso das aes afirmativas. Estas, agora, sendo um processo irreversvel, tornam-se foco de outras anlises, que possivelmente no iro centrar-se mais em argumentos favorveis ou contrrios, mas
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em consideraes sobre o sucesso ou fracasso das medidas em relao aos objetivos das aes.
CONSIDERAES FINAIS Como colocado de incio, o objetivo deste trabalho demonstrar como a poltica de ao afirmativa se insere no contexto nacional e como as foras sociais tm se articulado em torno da busca de um consenso para implementao de um sistema de cotas para ingresso nas universidades pblicas. Apesar da polmica e das manifestaes contrrias, fato que as aes afirmativas se tornaram uma realidade no Brasil. Num contexto de fortes desigualdades sociais e econmicas, as cotas representam uma possibilidade de insero de grupos que, ao longo da histria, foram alijados da educao superior pblica. A democratizao do ensino superior por meio de cotas no Brasil entra na agenda pblica por aes da sociedade civil, com forte reao de alguns grupos representados por intelectuais vinculados s instituies de ensino superior. Entretanto, apesar de toda a reao, observou-se que as articulaes polticas em torno da aprovao do Projeto de Lei n 12.711 (BRASIL, 2012), que criou as cotas, alcanaram xito, tendo o Supremo Tribunal Federal como um importante ator nesse processo. Todavia, o impacto das aes afirmativas depende do contexto em que elas se inserem, por se tratar de uma poltica de mbito nacional, mas que se aplica em mbitos regionais. Pode-se concluir que a poltica de cotas tem um longo alcance, na medida em que altera os mecanismos de entrada para o ensino superior. O acesso, portanto, menos excludente. Contudo, minimizar as desigualdades de chances para ingresso no ensino superior deve fazer-se acompanhar por medidas para viabilizar resultados positivos para que o cotista conclua com xito seu curso. Faz-se, ainda, uma pertinente observao: muito embora a poltica de cotas tenha provocado um
intenso debate na sociedade brasileira, no se vislumbraram mudanas imediatas na representao construda ao longo dos sculos sobre a vivncia harmnica entre brancos e negros no Brasil, o que foi bastante questionado no debate contrrio s cotas.
Referncias
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Uma avaliao do programa bolsa famlia sob a tica dos beneficirios do municpio de Jequi, na Bahia
Mrcia Dantas de Melo* Raquel Monteiro de Lemos** Carlos Eduardo Ribeiro Santos*** Gepherson Macdo Espnola****
* Graduada em Cincias Econmicas pela Faculdade Integrada Euclides Fernandes (FIEF). mel_dantas33@hotmail.com ** Graduanda em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC). raquel.economia23@gmail.com *** Mestre em Cultura, Memria e Desenvolvimento Regional pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb) e graduado em Economia pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS). Professor-assistente do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC). cersantos@uesc.br **** Mestre em Gesto de Polticas Pblicas e Segurana Social pela Universidade Federal do Recncavo da Bahia (UFRB) e graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS). gepherson@hotmail.com
Resumo Este trabalho se props a avaliar a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) sob a tica das famlias beneficirias do municpio de Jequi, no estado da Bahia. A pesquisa foi feita a partir da anlise do comportamento de uma amostra (no probabilstica), no tendo a pretenso de ser generalizada, mas sim de captar a percepo de um grupo de beneficirios quanto s mudanas percebidas ps-concesso do benefcio. Cabe ressaltar que os dados oficiais atribuem ao PBF a melhoria das condies de vida dos pobres e a diminuio da desigualdade de renda. O objetivo deste trabalho , justamente, captar a percepo da melhoria das condies de vida da populao beneficiria, considerando o desenvolvimento socioeconmico recente e a relevncia do programa de transferncia condicionada de renda. Metodologicamente, o trabalho foi dividido em duas partes. Inicialmente feita uma discusso a respeito do desenho e da implementao dos programas de transferncia condicionada de renda no Brasil, com destaque para o PBF desenho, regras, tamanho e impacto (Brasil/Bahia). Em seguida feita uma avaliao do PBF no municpio de Jequi atravs da anlise do comportamento da amostra, considerando-se distintos aspectos socioeconmicos. Conclui-se que as famlias associam a melhoria da qualidade de vida percepo de uma renda e posibilidade de serem consumidoras, fato que se harmoniza com a noo tradicional do desenvolvimento e que traz prejuzos para a superao do ciclo da pobreza. Palavras-chave: Pobreza. Desenvolvimento socioeconmico. Programas de transferncia de renda. PBF.
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UMA AVALIAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOB A TICA DOS BENEFICIRIOS DO MUNICPIO DE JEQUI, NA BAHIA
Abstract The proposal of this work is to evaluate the importance of the Programa Bolsa Famlia (PBF) through the eyes of the beneficiary families of the city of Jequi in the state of Bahia. The survey was carried out by analizing the behavior of a sample goup (not probabilistic), without intending to generalize, but rather to grasp the perception of a group of beneficiaries with regard to perceived changes after being granted the benefits. It is worth noting that the official data showing improvements in living conditions of the poor and the reduction of income inequality is attributed to the PBF. The aim of this work is to precisely capture the perception of this improvement of living conditions of the beneficiary population, considering the recent socioeconomic development and the relevance of the Conditional Income Transfer Program. Methodologically speaking the study was split into two parts. Initially a discussion about the design and implementation of the Conditional Income Transfer Programmes in Brazil, with emphasis on the PBF design, rules, scale and impact (Brazil/Bahia). Then PBF assessment is made in the city of Jequi by examining the behavior of the sample group,taking into consideration the different socioeconomic aspects. It is concluded that families associate the improvement of quality of life to the perception of an income and the posibility of being consumers, a fact that harmonizes with the traditional notion of development which harms to the underlying intention to break the cycle of poverty. Keywords: Poverty. Socioeconomic development. Income Transfer Programmes. PBF.
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MRCIA DANTAs de MeLo, RAQUeL MoNTeIRo de LeMos, CARLos EdUARdo RIbeIRo SANTos, GepHeRsoN MACdo EspNoLA
APRESENTAO No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tem sido destacado, sobretudo, no que diz respeito mudana recente do contexto socioeconmico de uma grande parcela de indivduos que viviam margem do que a sociedade considera como includos socialmente no que tange aos parmetros, predominantes, de classificao quanto pobreza. Diante de dados primrios de origem do prprio Estado promotor dessas prticas de poltica pblica, a pobreza vem diminuindo desde a implementao do PBF. Porm, aliados relevncia do benefcio que transfere renda s famlias em situao de pobreza e/ou misria e permite o atendimento de algumas necessidades bsicas mesmo diante dos baixos valores transferidos , somam-se o aumento real do valor do salrio mnimo nos ltimos anos e a estabilidade macroconmica do pas, que acabaram por potencializar o carter resistributivo da renda, tendo impacto positivo sobre a reduo do ndice de pobreza no pas. Considerando-se bases tericas como a de Sen (2000), tem-se que o desenvolvimento pode ser entendido como liberdade, como a capacidade que os indivduos devem possuir para fazer escolhas e decidir sobre seu estilo de vida, a partir da garantia dos seus direitos e do usufruto de recursos coletivos. Para Sen (2000), os indivduos precisam ter para ser, e somente aps a garantia dos recursos mnimos necessrios para a vida social que os indivduos conseguem perceber o seu entorno social e assumir uma postura ativa. Nesse sentido, a percepo de um valor de renda, como a proporcionada pelo PBF, capaz de extrair (ou diminuir a percepo de no pertencimento) a populao acometida pela pobreza da condio de no participante da sociedade, j que a carncia de renda, de acordo com Rocha (2006), a principal causa determinante da pobreza no Brasil. Dentre outras formas de manifestao e mensurao, a pobreza no pas concentra-se, principalmente, em duas dimenses: a baixa renda per
capita e o elevado grau de desigualdade na distribuio dos recursos1. A varivel de renda mais utilizada, nesse aspecto, para o confronto com a linha de pobreza a renda familiar per capita. A partir dela, so estabelecidos valores limites que permitem classificar as famlias como pobres ou no pobres. De modo geral, a mensurao da pobreza feita atravs do estabelecimento de uma linha de pobreza, valor e limite que reflete o custo de vida (SCHWARTZMAN, 2006). Conforme Rocha (2003), no Brasil, a noo que se tem a de pobreza absoluta, sendo definidos como pobres aqueles que no dispem de meios (renda suficiente) para atender s necessidades bsicas. Assim, diante da concentrao de renda e dos elevados nveis de pobreza que acometem a populao brasileira, o Estado foi, ao longo do tempo, sendo compelido a formular medidas de enfrentamento que pudessem melhorar a qualidade de vida e diminuir a incidncia da misria no pas. Muitas medidas foram adotadas. Desenharam-se polticas pblicas e, entre elas, a partir da segunda metade da dcada de 1990, programas de transferncia condicionada de renda direta foram implementados com o objetivo de reduzir e at mesmo erradicar a pobreza. Do aprimoramento e unificao dos programas de transferncia condicionada de renda, surgiu o PBF, em 2003, com o intuito de aliviar a pobreza, em curto prazo, e oferecer condies s famlias, atravs do cumprimento das condicionalidades, de superar o ciclo da pobreza, muitas vezes intergeracional, no longo prazo. Atualmente, o PBF atende mais de 13 milhes de famlias em todo o territrio nacional, conforme dados de 2011 do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Nesse contexto, a proposta trazida por este trabalho demonstrar, atravs da percepo de uma amostra de beneficirios do PBF, como se pode
1
Espnola e Zimmerman (2012) discutem questes atinentes conceituao e mensurao da pobreza, para alm do fator renda, inclusive, enquanto Barros, Mendona e Duarte (1997) evidenciam a trajetria da concentrao de renda que assinala a pobreza no Brasil.
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observar essa lgica de atenuao das condies Consecutivamente, passa-se a apresentar a rede pobreza do pas, para alm dos dados puramen- lao entre os resultados do programa referentes te quantitativos, trazidos pelo processo de avalia- transferncia direta de renda com base nos dados o do Estado em relao ao secundrios disponibilizados programa. Ou seja, com base As famlias associam o pelo gestor do programa e no entendimento do contexto os conceitos tradicionais de desenvolvimento sua noo do desenvolvimento socioedesenvolvimento. Em seguitradicional, ou seja, relacionam conmico proposto pela teda, com base numa anlise a melhoria da qualidade de vida oria econmica e amparado qualitativa, relacionam-se percepo de uma renda (que nas perspectivas de vida e antes no existia) e possibilidade os resultados apresentados vivncia da populao atenpelo PBF em relao obde consumo originado com ela dida, possvel verificar se o servao demonstrada pelos PBF vem promovendo o desenvolvimento socioe- seus beneficirios. conmico dessa populao; ou se esse programa Quanto aos resultados do trabalho, observa-se apenas representa um aporte de renda para essas que as famlias associam o desenvolvimento sua famlias (sob a tradicional tica quantitativista do noo tradicional, ou seja, relacionam a melhoria da desenvolvimento econmico) que perpassa pela qualidade de vida percepo de uma renda (que gerao de renda e ampliao da capacidade pro- antes no existia) e possibilidade de consumo oridutiva da economia. ginado com ela. Esse fato reporta s condicionaliMetodologicamente, o trabalho se baseia em dades propostas pelos modelos de desenvolvimenduas etapas distintas. A primeira tem base na to (renda, consumo e produo). Por outro lado, os construo de caractersticas do Programa Bolsa resultados tambm podem ser avaliados pela tica Famlia e a sua relevncia em termos gerais para do desenvolvimento como liberdade (Sen, 2000), o enfrentamento da pobreza. A segunda etapa se j que os indivduos tornaram-se membros da sorealiza atravs da construo de dados primrios, ciedade capitalista a partir do momento em que junto a uma amostra (no probabilstica) de benefi - passaram a ser indivduos, por ter uma renda, cirios do programa no municpio de Jequi, estado mesmo que mnima e atrelada s condicionalidades federado da Bahia (um dos mais ricos, em termos exigidas pelo programa. de produo econmica do Brasil), no ano de 2011. Isso denota, possivelmente, a no quebra do ciA escolha da amostra de famlias se deu de forma clo vicioso da pobreza proposto por Nurkse (1957) aleatria, dentro do contexto da localidade espacial e Schultz (1971), mas apenas uma melhoria da quaque mais concentra beneficirios do programa den- lidade de vida atrelada s concepes de pobreza tro do municpio em anlise. e supresso das necessidades mnimas necessria Como resultado da pesquisa de campo amostral, para a vida humana. e ainda sob o aporte metodolgico, vlido salientar que, por se tratar de um estudo de caso, e de cunho no probabilstico, a realidade observada na pesqui- ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE O sa no constitui uma verdade para a realidade total PROGRAMA BOLSA FAMLIA do programa, mas apenas para o grupo pesquisado. O que no invalida que possa vir a representar a verDesde o ano de 2003, o governo brasileiro tem dade para o quadro geral do programa, em escala acumulado esforos no sentido de aliar o crescinacional (embora esse no seja o objeto/objetivos de mento econmico do pas com o desenvolvimento estudo da pesquisa aqui apresentada. e a incluso social, notadamente dos mais pobres.
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Para tanto, uma srie de polticas pblicas, sobre- E O CARIBE, 2011), a melhoria das condies de tudo as de cunho social, tem sido executada. Tais vida est associada, em primeira instncia, ao conpolticas, aliadas estabilidade e ao crescimento junto dado pelo crescimento econmico, aumento econmico, ocasionaram dos rendimentos do trabalho o aumento da renda mdia As condicionalidades so vistas e queda da desigualdade de da populao e a queda da renda, e, secundariamente, como um vnculo entre as desigualdade evidenciada aos PTRs, o que no reduz a famlias e o poder pblico pela melhora do ndice de relevnia destes. Gini. Essas mudanas na distribuio de renda, inO PBF, implantado em outubro de 2003, atravs teragindo com as polticas pblicas implementadas, de medida provisria que posteriormente foi transimpuseram transformaes significativas na estru- formada em lei e regulamentada por decreto, o tura social brasileira, ou seja, melhores condies maior e mais importante PTR do Brasil. Alm de ser de vida para a populao. o principal programa de transferncia de renda do No intuito de amenizar ou at mesmo erradicar governo federal, o maior PTR, em nmero de bea pobreza no pas, o governo federal aprimorou po- neficirios, do mundo. o resultado da unificao lticas pblicas destinadas queles que se encon- dos programas no constitucionais de transferncia tram margem dos benefcios oportunizados pelo de renda ento existentes no Brasil, como o Bolsa desenvolvimento do modo de produo capitalista, Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto que naturalmente excludente e concentrador. Alimentao. As polticas pblicas desenhadas e implementaCom a perspectiva de combater e/ou erradicar das passaram a priorizar a parcela da populao a pobreza e a fome no pas, o PBF estabelece prebrasileira que no obtm o mnimo suficiente para condies (condicionalidades) para beneficiar as suprir as necessidades bsicas. Desse modo, os famlias. O seu acesso est voltado queles que se programas de transferncia condicionada de ren- encontram em situao de pobreza ou de extrema da (PTR), desenhados na dcada de 1990, foram pobreza, definidos pela renda familiar per capita aprimorados e priorizados, como poltica social, na mensal. Alm disso, quando beneficiadas, as famdcada de 2000. lias devem cumprir uma agenda de sade que inclui Os PTRs possuem uma grande relevncia na vacinao e acompanhamento do crescimento das queda da desigualdade social no s no Brasil, crianas at 7 anos e assistncia s mulheres entre como tambm em toda a Amrica Latina, j que 14 e 44 anos, que, caso estejam grvidas ou em a transferncia monetria fornece s famlias uma fase de amamentao, devem fazer o pr-natal e quantia em dinheiro que pode ser utilizada livre- acompanhar a sade do beb. As crianas e adomente no atendimento das necessidades familiares. lescentes integrantes dessas famlias devem estar Apesar de os valores repassados serem relativa- matriculadas e frequentar regularmente a escola. mente baixos, ao serem comparados com a renda As condicionalidades so vistas como um vndo salrio mnimo, o custo de uma cesta de bens e culo entre as famlias e o poder pblico, pelo qual servios bsicos e o nmero de componentes m- o ncleo familiar deve cumprir as obrigaes estadios de uma famlia brasileira, os PTRs tm ajudado belecidas para que possa receber o beneficio menna erradicao da misria. Estudos mostram que, sal. O objetivo associar a renda ao acesso das no Brasil, a maior parte dos gastos com os valores crianas e adolescentes educao bsica e dos repassados s famlias beneficirias est concentra- grupos familiares rede de sade. As condicionalida na alimentao. No entanto, para a CEPAL (CO- dades foram pensadas como um meio de melhorar MISSO ECONMICA PARA AMRICA LATINA o capital humano das famlias para que, em longo 829
prazo, elas adquiram as condies necessrias pblicas dos governos federal, estaduais e municipara romper o ciclo da pobreza. pais de forma coordenada. A unificao dos dados O acompanhamento das condicionalidades eliminou a ineficincia e a duplicidade nas funes feito pelo MDS de forma artiadministrativas, permitiu o leculada com os ministrios da As famlias assumem o vantamento de informaes Educao e da Sade, em da famlia como um todo e compromisso, para permanecer convnio com as prefeituras de cada membro dela, bem no programa, de cumprir as municipais. Os objetivos do como melhorou a qualidade chamadas condicionalidades acompanhamento so: i) modo gasto pblico nas polticas vinculadas educao e sade nitorar o cumprimento dos sociais. compromissos pelas famlias beneficirias, como Desde 2004, o PBF encontra-se vinculado ao determina a legislao do programa; ii) responsa- MDS, mais especificamente Secretaria Nacional bilizar o poder pblico pela garantia de acesso aos de Renda de Cidadania (Senarc), e vem se consservios e pela busca ativa das famlias mais vulne- tituindo numa das prioridades do governo federal rveis; iii) identificar, nos casos de no cumprimen- para a rea social. O PBF composto pela articuto, as famlias em situao de maior vulnerabilidade lao de trs dimenses essenciais superao e orientar aes do poder pblico para o acompa- da fome e da pobreza: i) promover o alvio imenhamento dessas famlias. diato da pobreza, por meio da transferncia direta O no cumprimento dessas condicionalidades de renda famlia, o que traz o resultado mais por parte das famlias pode gerar alguns efeitos que perceptvel e mensurvel do PBF; ii) possibilitar o vo desde a advertncia da famlia, passando pelo acesso das famlias aos direitos sociais bsicos bloqueio e pela suspenso do beneficio, o que pode de sade e educao, que contribuem para o romresultar no seu cancelamento. Contudo, ressoam pimento do ciclo da pobreza. Nesta dimenso, as crticas a respeito da obrigatoriedade das condicio- famlias assumem o compromisso, para permanenalidades e da punio quando do seu no cumpri- cer no programa, de cumprir as chamadas condimento, dada a garantia constitucional sade e cionalidades vinculadas educao e sade; iii) educao. Zimmermann (2006) defende que direi- programas complementares, que tm o objetivo de tos no devem ser cobrados e se ope exigncia desenvolver as capacidades das famlias benefi de contrapartidas para o usufruto do benefcio do ciarias, de modo que consigam superar a situao PBF. Para ele, cabe ao poder pblico a garantia de de vulnerabilidade e pobreza. educao e sade de qualidade a todos, como preA pobreza, nesta terceira dimenso, entendida coniza a Constituio Federal do Brasil. como um fenmeno complexo e multidimensional Com a unificao dos programas de transfe - e no apenas como sinnimo de insuficincia de rncia de renda no PBF, houve a necessidade de renda das famlias. Tampouco o combate pobreza reunio das informaes dos programas sociais deve se restringir ao recebimento de recursos finanem um nico banco de dados nacional, o Cadastro ceiros pelas famlias beneficiadas. nico para Programas Sociais do Governo FedeO benefcio em si, em um contexto social e ral (Cadnico)2. Esse sistema tornou-se essencial econmico adverso, no ser suficiente para para identificar e localizar as famlias pobres, viaalterar as condies de pobreza e nem para bilizar o planejamento e a avaliao de polticas permitir a constituio de um capital social
que desse a possibilidade dessa populao,
2
Instrumento de coleta de informaes que tem como objetivo identifi car todas as famlias em situao de pobreza.
com algum grau de autonomia em relao s polticas pblicas, conseguir superar sua con-
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dio de vulnerabilidade social. (DEDECCA, 2005, p. 40).
O programa, em 2011, conforme dados do MDS, possua quatro tipos de benefcios: o bsico, o varivel, o varivel vinculado ao adolescente e o varivel de carter extraordinrio. O benefcio bsico pago s famlias extremamente pobres; o benefcio varivel e o varivel vinculado ao adolescente so distribudos segundo a composio familiar; e o benefcio varivel de carter extraordinrio pago s famlias nos casos em que a migrao dos programas anteriores para o Bolsa Famlia tenha causado perdas financeiras. No caso especfico das famlias que se encontram em situao de extrema pobreza, h a possibilidade de acmulo do benefcio bsico com o varivel e o varivel vinculado ao adolescente, tendo como teto a transferncia de R$ 306,00 por ms. Nesse mesmo perodo, segundo dados do MDS, cada famlia recebia entre R$ 32,00 e R$ 306,00 por ms, dependendo da sua situao socioeconmica e do nmero de membros gestantes, nutrizes, crianas e jovens de at 17 anos que a compunham. O PBF possui beneficirios em todo territrio nacional e atinge mais de 13 milhes de famlias. No estado da Bahia, o nmero de famlias assistidas chegava, no mesmo ano, a 1,75 milho. No municpio de Jequi, eram 17,12 mil famlias beneficiadas pelo programa no ano de 2011, perodo base para anlise desse trabalho. O Quadro 1 revela os resultados do acompanhamento das condicionalidades no ano de 2011,
Condicionalidades Beneficirios com perfil educao (6 a 15 anos) Pblico das condicionalidades Beneficirios com perfil educao (16 e 17 anos)
no Brasil, na Bahia e em Jequi. Em relao aos atendidos, caracterizados pelas condicionalidades que devem cumprir, observa-se que, nas trs esferas espaciais analisadas (Brasil, Bahia e Jequi), a maior quantidade de beneficirios se encontra entre aqueles que tm um perfil voltado educao de crianas dos 6 aos 15 anos. Admite-se, inclusive, que o monitoramento da sade mais complexo e difcil do que o da educao, dada a falta de oferta adequada e/ou acessvel de servios pblicos de sade para as famlias beneficirias. Na rea da educao, essa agenda refere-se matrcula e frequncia escolar. Crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos completos devem frequentar a escola e apresentar pelo menos 85% de comparecimento s aulas. J os estudantes entre 16 e 17 anos precisam ter frequncia de, no mnimo, 75%. Na sade h a exigncia do pr-natal para gestantes, acompanhamento da sade das nutrizes e a vacinao das crianas de at 6 anos de idade. Uma das caractersticas que diferem o PBF das experincias anteriores que esse programa est focado no ncleo familiar de forma integral e no nos membros da famlia individualmente. Entretanto, isso recebe crticas por levar em conta a renda monetria como nico critrio de seleo das famlias. Considera-se que somente a renda no suficiente para qualificar a pobreza, pois existem outras dimenses sociais de vulnerabilidade, tais como sade, educao, saneamento bsico, entre outras. Assim, a definio de um valor per capita baixo impossibilita a incluso de famlias que, apesar de
Brasil 15.218.526 1.961.316 10.475.913 13.417.382 1.487.708 7.354.105 470.721 Bahia 1.768.524 253.672 1.351.271 1.499.152 192.608 992.924 39.047 Jequi 18.123 1.693 13.204 13.142 1.056 4.928 43
Famlias com perfil sade (com crianas at 7 anos e mulheres de 14 a 44 anos) Total de beneficirios acompanhados pela educao (6 a 15 anos)
Resultados do acompanhamento
Total de beneficirios acompanhados pela educao (16 e 17 anos) Total de famlias acompanhadas pela sade Total de repercusses por descumprimento das condicionalidades
Quadro 1 Pblico das condicionalidades e resultados do acompanhamento Brasil, Bahia e Jequi 2011
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados de Brasil (2011).
831
estarem situadas em uma faixa de renda um pouco acima do valor definido, encontram-se tambm em situao de pobreza. Relativamente, essas famlias deixam de estar em situao de vulnerabilidade perante as demais, mais pobres do que elas. O apoio financeiro do programa visa completar a renda familiar para suas necessidades bsicas. No h necessidade de comprovar a utilizao desse recurso. Assim, as famlias gastam o benefcio de acordo com as suas necessidades, podendo escolher onde e como gastar. As pesquisas apontam que baixo o percentual das famlias que utilizam o recurso transferido para o consumo de bens suprfluos. Cabe ainda dizer que, quanto mais famlias pobres existirem em um dado municpio, maior ser o nmero de beneficirias. O PBF tem expandido constantemente o nmero dessas famlias, revelando uma clara preocupao em universalizar o benefcio dentro do grupo social elegvel, mesmo no se tratando de uma poltica universalista, mas focalizada.
principalmente no que trata do consumo de bens no durveis disponibilizados pelo comrcio, pois,
[...] de maneira geral, para o conjunto das regies, quanto menos desenvolvido for o municpio o que transparece na baixa transferncia do ICMS [Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios], maior ser a importncia relativa do Bolsa Famlia. No h dvida de que o Bolsa Famlia responsvel por boa parte das atividades econmicas realizadas nesses municpios. (MARQUES, 2005 apud SUPLICY, 2006, p. 98).
Com o passar do tempo, o PBF foi se aprimorando e expandindo o nmero de famlias beneficirias. Assim, em 2011, o total de famlias contempladas pelo programa j passava de 13 milhes em todo o territrio nacional. A Tabela 1 revela a evoluo do nmero de beneficirios na Bahia e no Brasil e dos valores transferidos. importante salientar que a Bahia detm o maior nmero de famlias beneficiadas no pas. Em
Tabela 1 Nmero de famlias beneficiadas e valores das transferncias* Programa Bolsa Famlia para Brasil e Bahia 2004 a 2010
Brasil Anos Famlias beneficiadas 6.571.839 8.700.445 10.965.810 11.043.076 10.557.996 12.370.915 12.778.220 Valor da transferncia (em R$)* 5.134.225.967,49 7.272.877.990,72 9.452.035.290,02 10.717.320.697,20 11.398.686.078,05 13.149.370.600,45 14.372.702.865,00 Famlias beneficiadas 838.963 1.067.291 1.391.245 1.411.662 1.372.763 1.581.639 1.662.069 Bahia Valor da transferncia (em R$)* 721.275.709,48 960.097.808,81 1.264.151.751,88 1.439.738.199,95 1.529.365.991,69 1.756.006.919,55 1.938.969.367,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados de Brasil (2011). (*) Valores inflacionados pelo IGP-DI a preos de dezembro de 2010. IPEA-2012. Acesso em: 12/06/2012..
Neste contexto, h a possibilidade de gerao de fortalecimento e desenvolvimento da economia local, dada a diversidade da utilizao do benefcio por parte das famlias. Segundo Marques (2005 apud SUPLICY, 2006), quanto menos desenvolvido for o municpio, maior ser a importncia relativa do Programa Bolsa Famlia para seu ciclo econmico,
2010, o estado abrigava 13% do total de beneficirios e o maior nmero absoluto de pobres e miserveis, segundo dados do MDS com base no Censo Demogrfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2010. Os pobres na Bahia somavam cerca de 2,4 milhes de pessoas, ou 14,8% da populao do estado, enquanto os miserveis
832
representavam 17,7%. Nesse sentido, observa-se no Quadro 2 que, das 21.713.374 famlias cadastradas com perfil do programa, mais de 10% encontram-se na Bahia (11,6%).
Cadastro nico Total de famlias cadastradas
renda, prioritariamente as elegveis s polticas sociais, mas no reflete necessariamente o nmero de famlias beneficirias. A contemplao depende de condies orcamentrias. Das 26.957 famlias
Brasil 21.713.374 20.202.811 17.476.044 Bahia 2.573.320 (11,6%) 2.411.653 (11,9%) 2.181.954 (12,5%)
Total de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at meio salrio mnimo Total de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at R$ 140,00
Quadro 2 Total de famlias cadastradas no PBF Brasil e Bahia 2011

Entre os municpios baianos de grande porte, Feira de Santana possui o maior nmero de famlias cadastradas, e Barreiras, o menor. J o municpio de Jequi, escolhido para a realizao desta pesquisa, ocupa a sexta colocao em nmero de famlias cadastradas entre as cidades de grande porte do estado. Observando o cadastro das famlias pela renda per capita, percebe-se que o municpio de Teixeira de Freitas tem o menor nmero de famlias cadastradas tanto na renda mensal per capita de at meio salrio mnimo, como na renda per capita de at R$ 140,00, como pode ser visto no Quadro 3. Vale ressaltar que nem todos os cadastrados tm direito ao benefcio mensal. O Cadnico agrega todas as famlias com determinado perfil de
cadastradas em Jequi, apenas 17,12 mil tiveram direito ao benefcio em 2011. Na Bahia, segundo dados do MDS, 1,75 milho de famlias foram atendidas pelo programa em 2011, sendo que, em 2004, eram 838,96 mil famlias. Em Jequi, o nmero de famlias passou de 12,95 mil em 2004 para 17,12 mil em 2011. De acordo com dados da Caixa Econmica Federal, instituio financeira responsvel pelo pagamento do benefcio s famlias, em fevereiro de 2011, no municpio de Jequi, 16.053 famlias foram atendidas. A evoluo no ocorreu apenas no nmero das famlias beneficiadas, mas tambm no valor do benefcio aps o reajuste anunciado em 1 de maro e em vigor a partir de abril de 2011, passando a variar entre R$ 32,00 e R$ 306,00.
Total de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at R$ 140,00 57.935 34.489 31.953 28.930 26.059 22.741 14.943 16.251
Municpios Feira de Santana Vitria da Conquista Juazeiro Ilhus Itabuna Jequi Teixeira de Freitas Barreiras
Total de famlias cadastradas 70.533 41.339 38.613 31.715 30.760 26.957 18.473 18.019
Total de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at meio salrio mnimo 65.836 39.336 33.793 31.079 29.030 25.450 17.133 17.672
Quadro 3 Municpios baianos pelo nmero de famlias no Cadnico (2011)

833
As transferncias ganharam peso na composio da renda familiar, embora os rendimentos do trabalho sejam preponderantes na renda total. Em 2009, a renda dos extremamente pobres passou a ser integralmente composta pelo trabalho remunerado com menos de um salrio mnimo (49%) e pelas transferncias do PBF (39%).
5 19
36
12
8 7
18
Trabalho < 1 s.m Previdncia <= 1 s.m 39 49 Trabalho > 1 s.m
Trabalho = 1 s.m Assistncia PBF Outras
Grfico 2 Composio da renda familiar dos pobres (%) Brasil 2009

3
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2011).
Trabalho < 1 s.m Assistencia PBF
Trabalho = 1 s.m Outras
Grfico 1 Composio da renda familiar dos extremamente pobres (%) Brasil 2009
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2011).
os extremamente pobres, passando a se concentrar mais entre os grupos de famlias consideradas apenas como pobres. Mesmo com toda extenso e contribuio do PBF para a reduo da pobreza no Brasil, muitas famlias ainda permanecem na pobreza extrema.
Em relao aos pobres, observa-se que 36% da renda familiar composta pelo trabalho remunerado com menos de um salrio mnimo; 18%, pelo trabalho remunerado de um salrio mnimo; e apenas 12% das famlias dos estratos pobres tm renda do PBF. Porm, os baixos valores mdios transferidos impedem que o programa promova a ascenso da famlia sem que haja conexo com o mercado de trabalho ou com outros tipos de transferncias. Devido s caractersticas de incluso e benefi ciamento, bem como aos nveis de transferncias realizadas, os benefcios do PBF acabam por retirar mais famlias com crianas da condio de extrema pobreza. As famlias com quatro ou mais crianas de 0 a 14 anos foram as que mais tiveram reduzida sua porcentagem de participao entre
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A VIDA DOS BENEFICIRIOS NO MUNICPIO DE JEQUI, NA BAHIA O PBF vem sendo um dos principais fatores para a reduo da pobreza e da desigualdade social no pas nos ltimos anos ao beneficiar famlias que se encontram nas situaes de extrema pobreza e pobreza. O valor do benefcio repassado diretamente pelo governo federal permitiu s famlias usufruir de bens que lhes possibilitassem o acesso a condies consideradas mnimas de sobrevivncia. Sendo assim, buscou-se investigar o Programa Bolsa Famlia no municpio de Jequi, assim como a sua contribuio para a melhoria das condies de vida de um grupo de beneficiados no
834
municpio. Portanto, nesta parte ser exposto o resultado da pesquisa. O municpio de Jequi O municpio de Jequi est localizado na regio sudoeste do estado baiano, com uma rea de 3.227,338 km2. A populao total de 151.895 habitantes, sendo que 139.426 (91,8%) pessoas residem na zona urbana, e 23.469 (8,2%), na zona rural, segundo dados do IBGE (CENSO DEMOGRFICO, 2012).
Em relao ao resultado do acompanhamento da condicionalidade educao, das 18.123 crianas beneficiadas, 72,5% cumpriram a condicionalidade de frequncia escolar mnima de 85%. Entre os jovens de 16 e 17 anos, 62,8% garantiram o direito ao benefcio com frequncia escolar mnima de 75%. Foram registradas apenas 43 repercusses por descumprimento das condicionalidades em 2011 (Quadro 4). Com o objetivo de verificar como o PBF interferiu na vida de um grupo de famlias, a pesquisa foi realizada na zona urbana do municpio, especificamente no bairro do Jequiezinho, espao mais
18.123 1.693 13.204 13.142 (72,5%) 1.056 (62,8%) 4.928 43
Total de beneficirios com perfil educao (6 a 15 anos) Pblico das Condicionalidades Total de beneficirios com perfil educao (16 e 17 anos) Total de beneficirios com perfil educao (16 e 17 anos) Condicionalidades Resultados do acompanhamento Total de beneficirios acompanhados pela educao (6 a 15 anos) Total de beneficirios acompanhados pela educao (16 e 17 anos) Total de famlias acompanhadas pela sade Total de repercusses por descumprimento das condicionalidades
Quadro 4 Total de famlias cadastradas no PBF Brasil e Bahia 2011

Atualmente, o municpio possui 26.957 domiclios cadastrados no PBF, sendo que o nmero de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at meio salrio mnimo de 25.450. Em 2004, o PBF atendia a 12,95 mil famlias, evoluindo nos anos seguintes. Porm, entre 2008 e 2010, ocorreu uma reduo, comparando-se com os anos de 2007 e 2009, que registraram o maior nmero de famlias beneficiadas, como pode ser observado no grfico abaixo. No final do ano de 2011, o programa atendeu a 17,12 mil famlias. Considerando a importncia do cumprimento das condicionalidades propostas para o recebimento do benefcio, no mbito geral do PBF no municpio, observa-se que a maior quantidade de beneficirios est entre aqueles com o perfil educacional dos 6 aos 15 anos, como registrado no pas como um todo e na Bahia.
populoso e de maior densidade demogrfica do municpio e que concentra a maior parte das famlias beneficidas pelo PBF.
12,95 mil
16,68 mil
16,56 mil
16,83 mil
15,99 mil
17,26 mil
16,38 mil
Famlias
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Grfico 3 Evoluo da quantidade de famlias beneficiadas pelo PBF Jequi 2004-2011

17,12 mil
835
Para a realizao da pesquisa, foi selecionada uma amostra de 11 famlias beneficiadas pelo programa, de forma aleatria, procurando-se evitar apenas famlias com o mesmo nmero de dependentes. O nmero de famlias se deu pelo carter no probabilstico e experimental da pesquisa. Esse trabalho tem por base uma amostra e procura verificar, com o referido grupo de famlias, como o PBF interferiu em sua vida e pretende evidenciar a realidade apenas para o grupo que formou a amostra selecionada e no para todo o municpio. A lgica do PBF em Jequi sob a tica do beneficirio Dentre as famlias pesquisadas, 72,7% eram chefiadas por mulheres, enquanto 27,3% tinham homens como chefes da casa. Isso confirma as no vas configuraes sociais existentes nos arranjos familiares do pas, principalmente no que tange s famlias mais carentes, ou seja, a chefia das famlias cabe s mulheres. Quanto declarao da cor da pele dos responsveis pelo recebimento do PBF, houve um equilbrio entre pardos e negros, enquanto os brancos representaram a menor parcela da populao amostral entrevistada, como pode ser observados no grfico abaixo.
50,00% 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00%
As famlias entrevistadas eram compostas por, no mximo, seis pessoas, contando com os membros considerados chefes. No que diz respeito ao nmero de dependentes, observou-se que, na maioria das famlias (54,5%), existiam apenas dois dependentes da renda do PBF, enquanto que 36,4% das famlias possuam trs dependentes, e apenas 9,1% tinham quatro dependentes. A idade dos dependentes varia entre menores de 6 e at 17 anos de idade. Em 90,9% das famlias
100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% Menores de 06 anos De 06 a 15 anos Entre 16 e 17 anos
90,90%
36,36% 27,27%
Grfico 5 Cor dos responsveis pelo recebimento do Programa Bolsa Famlia Jequi 2011
Fonte: Pesquisa de campo (2011).
45,45%
45,45%
9,10%
Cor da Pele Negros Pardos Brancos
Grfico 4 Cor dos responsveis pelo recebimento do Programa Bolsa Famlia Jequi 2011
da amostra existiam crianas entre 6 e 15 anos de idade, garantindo s famlias o valor do benefcio bsico, mais o benefcio varivel de R$ 32,00 por cada filho. Entre 16 e 17 anos eram 27,3%. Desses, 9,1% perderam o direito ao benefcio antes de completar o ensino mdio, reduzindo o valor total mensal recebido pela famlia. Por fim, os dependentes menores de 6 anos de idade eram 36,4%, assegurando s famlias da amostra o direito ao benefcio por um perodo de tempo maior. Os nveis de escolaridade, tanto dos pais como dos filhos, foram analisados antes e depois do PBF. Dos chefes de famlias entrevistados, 45,5% tinham o ensino mdio incompleto antes do programa; 18,2% eram analfabetos; e apenas 9,1% sabiam ler e escrever. Aps o Bolsa Famlia, ocorreu uma reduo no nmero de analfabetos (de 18,2%
836
para 9,1%), aumentou o percentual do ensino mdio completo (de 2,3%, para 45,5%), enquanto os demais nveis de escolaridade (fundamental e mdio incompleto) permaneceram inalterados (Grfico 6). As mudanas foram decorrentes da continuidade dos estudos dos pais que afirmaram estar estudando antes do programa. Vale ressaltar que, nas famlias chefiadas por homens, apenas as mulheres frequentavam a esco-
81,81% 72,72%
82,00%
18,18%
27,30%
Analfabetos
Fundamental incompleto
Mdio incompleto
Mdio completo
Antes do PBF
Depois do PBF
Grfico 7 Nvel de escolaridade dos filhos antes e depois do PBF Jequi 2011
45,45%
45,45%
45,45%
Analfabetos
Sabem ler e escrever
Fundamental incompleto
Mdio incompleto
Mdio completo
Antes do PBF
Depois do PBF
Grfico 6 Nvel de escolaridade dos pais antes e depois do PBF Jequi 2011
la antes de passarem a receber o benefcio. Dentre o total de famlias analisadas, 45,5% dos chefes frequentavam a escola, enquanto 54,6% no estavam estudando antes do cadastramento no programa. Quanto ao nvel de escolaridade dos filhos, constatou-se que 18,2% deles no eram alfabetizados antes do PBF, pois no estavam com idade suficiente para iniciar atividades escolares. J 82% das crianas estavam no ensino fundamental incompleto. Porm, depois do benefcio, o nmero de crianas no ensino fundamental incompleto foi reduzido (de 82% para 73%), j que muitos concluram o ensino fundamental e ingressaram no ensino mdio. Isso justifica a maior porcentagem de filhos no ensino mdio incompleto (82%), ficando a menor porcentagem com o ensino mdio completo (27%), como pode ser observado no grfico abaixo. Um dos motivos para a elevao do ndice de escolaridade dos filhos depois do PBF foi o
ingresso ou o retorno dessas crianas escola. Isto justificado pelos beneficirios devido ao acompanhamento da condicionalidade educacional do programa, que atrela o recebimeno do benefcio permanncia das crianas na escola (as crianas precisam cumprir sua carga horria de permanncia na escola para garantir o recebimento do benefcio). Assim como no nvel educacional, as famlias foram indagadas sobre a frequncia s unidades de sade, antes e depois de se tornarem benefici rias do PBF. Todos afirmaram que tanto os pais quanto os filhos frequentavam as unidades sempre que necessrio. Em todas as famlias, mesmo as chefiadas por homens, as mulheres eram (e ainda so) as que mais utilizavam os servios da unidade de sade. O cumprimento das condicionalidades no apenas garante o direito ao recebimento e continuidade do benefcio, como tambm contribui para a reduo da pobreza entre as geraes, dados os possveis fatores de encademanento dessas aes, uma vez que amplia o acesso aos direitos sociais bsicos para as famlias beneficiadas. Tambm evita a exposio de crianas ao trabalho infantil, melhora os cuidados com a sade, coibindo doenas, e estimula a frenquncia escolar por mais tempo. Entre os responsveis pelo recebimento do benefcio, 9,1% eram aposentados; 36,4% atuavam no mercado de trabalho formalmente, ou seja, possuam a carteira de trabalho assinada; outros 54,5% 837
27,27%
18,18%
9,09%
9,09%
9,09%
27,27%
27,27%
atuavam no mercado informal; enquanto 9,1% queriam trabalhar, mas se encontravam desempregados no momento da pesquisa. A nica fonte de renda fixa dessas famlias era o benefcio, que neste caso especfico chegava a R$ 246,00. Neste ponto, cabe uma observao interessante quanto ao discurso de que o PBF cria uma gama de indivduos que no buscam conquistar trabalho dada a renda da transferncia governamental. Para a amostra da pesquisa, observou-se que a maioria continuava trabalhando, mesmo na informalidade, e uma grande parcela desses beneficirios trabalhava no mercado formal. O ramo de atividade profissional dos chefes de famlias era bem diversificado, incluindo ajudante de pedreiro, pedreiro, domstica, freteiro, servidor pblico, entre outros. As profisses nas quais atuava grande parte dos entrevistados eram domstica e multioperador (em uma empresa de calados), ambas com 43% dos chefes de famlia. Cabe ressaltar que os membros das famlias beneficirias podem perceber renda do trabalho, desde que, somadas as rendas, o valor per capita familiar no ultrapasse o estabelecido pelo programa para que se continue a receber o benefcio (R$ 140,00 per capita mensal).
Com a maioria dos chefes de famlia trabalhando com carteira assinada, 45,5% das famlias recebiam como renda mensal um salrio mnimo, e 27,3% viviam com menos de um salrio mnimo por ms. Em 27,2% dos casos, as famlias recebiam valores acima do salrio mnimo. Do total dos domiclios pesquisados, em apenas 9,09% havia renda de aposentadoria. Quanto moradia, a maioria dos imveis em que viviam os beneficiados pelo PBF pesquisados era prpria (54,5%); cerca de 27% compunham outro tipo de moradia, ou seja, viviam em imveis cedidos por familiares ou voltaram para a casa dos pais; enquanto 18,2% habitavam imveis alugados (Grfico 9). Pode-se concluir, ento, que uma pequena parcela das famlias entrevistadas tinha gastos com moradia, enquanto a maioria dos beneficiados po dia direcionar sua renda mensal para outros gastos.
60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%
54,54%
27,27% 18,18%
9,09% 27,3% 27,2%
Casa Prpria
Outro Tipo
Alugada
Grfico 9 Situao dos imveis de moradia dos beneficirios do PBF Jequi 2011
45,45%
Renda menor que um salrio mnimo Renda acima de um salrio mnimo
Renda de um salrio mnimo Renda de aposentadoria
Grfico 8 Renda adicional ao benefcio do Bolsa Famlia Jequi 2011

Como visto, a maioria das famlias beneficirias percebia um salrio mnimo mensal. Ao avaliar a posse de bens de consumo durveis geladeira, fogo, televiso, liquidificador, batedeira, sof, ferro e computador , constatou-se que 54,5% destes foram adquiridos antes do PBF, e 45,5%, depois. Vale dizer ainda que 27,3% das famlias beneficiadas trocaram ao menos um dos bens de consumo durveis depois que foram contempladas pelo PBF. Outra informao relevante que algumas famlias
838
alegaram no possuir alguns dos bens de consumo durveis acima citados, o que demonstra o nvel de desigualdade mesmo entre os pobres parmetros de pobreza relativa. Observando o grfico abaixo, pode-se concluir que, entre os bens que as famlias no possuam, a geladeira seria o de maior importncia, pela sua utilidade para conservar os alimentos por mais tempo, garantindo, assim, melhor qualidade de vida e sade. O fato de 81,8% das famlias no terem computador evidencia que o aparelho no um bem acessvel a todos e que no essencial para a sobrevivncia das famlias, muito embora pudesse contribuir para o crescimento e desenvolvimento educacional das crianas, caso fosse utilizado para este fim. Dos bens de consumo durveis presentes nas casas das famlias beneficiadas adquiridos aps a transferncia monetria, destaque para o liquidificador e para o fogo (90,9%), para a televiso (81,8%), sof e geladeira (72,3%).
estavam associadas ao usufruto do benefcio, mas sim renda extra acrescida pelo trabalho. Em relao importncia do valor recebido para a manuteno da vida da famlia, o benefcio foi considerado importante por contribuir ou at mesmo garantir a alimentao minimamente adequada a todos os integrantes da famlia como tambm por auxiliar nas despesas da casa (pagamento de gua, luz, gs de cozinha) e nos dispndios relacionados s crianas (roupas, sapatos, material escolar, entre outros). Sendo o valor do benefcio significativo para a sobrevivncia cotidiana da famlia, coube saber quais as prioridades no momento de gastar o dinheiro transferido atravs do Bolsa Famlia. Do total das famlias entrevistadas, 63,6% afirmaram dar prioridade ao gasto com alimentao; 54,5%, com a educao; e 36,4%, com a sade. Entretanto, quando se analisa individualmente cada famlia, a ordem das preferncias/destinos dados ao benefi cio bastante diversificada. Existiam famlias que priorizavam a sade, enquanto outras colocavam a educao em primeiro lugar (Grfico 11).
70,00% 60,00% 50,00%
90,90%
72,72%
81,81%
90,90%
72,72%
rro
ira
ra
Fo g
ad ei
ad o
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Adquirido depois do PBF
No adquirido
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Grfico 10 Bens de consumo durveis adquiridos depois do PBF e os no adquiridos pelas famlias Jequi 2011
Grupo 1 - famlias que priorizam sade Grupo 2 - famlias que priorizam alimentao Grupo 3 - famlias que priorizam educao
Quando questionados sobre possveis melhorias ocorridas na estrutura da residncia nos ltimos cinco anos, 72,7% responderam que no fi zeram nenhuma mudana, e 27,3% disseram que foram feitos desde pequenos consertos at ampliao de cmodos. No entanto, essas mudanas no
Grfico 11 Prioridade do gasto do benefcio por grupos de famlias beneficiadas Jequi 2011
Uma observao importante que nenhuma das famlias entrevistadas afirmou destinar parte do be nefcio ao lazer, embora esse seja fundamental na composio do bem-estar humano, principalmente 839
Al
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das crianas o que, por sua vez, sugere que as outras necessidades so mais imperativas. Ao segmentar a observao do grfico, percebe -se que as famlias do grupo 01 gastam o benefcio monetrio, prioritariamente, em sade e destinam o que sobra para educao e alimentao, respectivamente. J as famlias do grupo 02, aquelas cujas preferncias esto ligadas aos gastos com alimentao, tm como gastos secundrios a educao, o vesturio e outros consumos. E as famlias do grupo 03, que destinam o valor do benefcio preferencialmente para a educao, secundariamente gastam com vesturio, transporte, alimentao e outros, respectivamente. Apesar da grande relevncia atribuda ao benefcio do PBF, 63,6% das famlias afirmaram que as melhorias ocorridas no nvel de vida foram provenientes de outras fontes de renda, enquanto 36,4% das famlias pesquisadas atriburam as melhorias vivenciadas ao benefcio do PBF. Cientes de que um dia no mais tero direito ao benefcio, devido excluso da famlia dos critrios de elegibilidade do programa (melhoria de vida) ou at mesmo pelo fim deste, um dos maiores anseios para os que no tinham casa prpria era estar no seu prprio imvel quando deixarem de receber o benefcio do PBF. J 18% esperavam ter ampliado o imvel em que viviam para melhor acomodar a famlia. Esse era um dos desejos de uma chefe de famlia que vivia em apenas um cmodo com os dois filhos. Ter construdo dois cmodos, alm do banheiro, j que vivo em apenas um (declarao de uma entrevistada na pesquisa de campo). Enquanto alguns sonhavam com a casa prpria, outros esperavam estar empregados com carteira assinada, para que a renda oriunda do trabalho suprisse as necessidades da famlia, podendo, assim, investir na educao dos filhos. Alm destes, havia os que no esperavam nada, a no ser a perda do poder aquisitivo proporcionado pelo programa e o retorno das dificuldades vivenciadas antes dele. Tais temores foram expressos de diversas formas, a exemplo de uma
[...] grande dificuldade, j que tenho trs filhos, sendo um doente. Sou diarista e existem semanas em que no encontro casas para faxina. No posso contar com a ajuda financeira do meu marido; s vezes ele contribui apenas com R$ 70,00 e, com o dinheiro do benefcio, pelo menos a alimentao dos meus filhos garantida (informao verbal)3.
Todos os entrevistados avaliaram a importncia do benefcio do PBF em virtude da situao de instabilidade econmica da famlia. Acreditam que o PBF muito importante, pois, somando-se o valor do benefcio com a renda oriunda de outras fontes, ocorrem melhorias que possibilitam famlia o mnimo socialmente necessrio para a sobrevivncia com qualidade de vida, o que evidencia a lgica terica de Sen (2000). A partir do momento que passaram a ter um mnimo monetrio fornecido pelo PBF, por pouco que seja, os indivduos foram includos em um ambiente em que o consumo dita o comportamento social. Assim, esses indivduos passaram a ser parte dessa sociedade. importante analisar que, segundo os benefi cirios entrevistados, a vida melhorou depois do PBF. Com o benefcio foi possvel comprar bens de consumo durveis (fogo, geladeira, televiso, entre outros), proporcionando o mnimo de conforto para a famlia. A vida no mudou apenas em termos materiais, mas tambm no consumo de alimentos. Com a renda do PBF as famlias puderam aumentar a quantidade de alimentos e consumir produtos de melhor qualidade. Essas foram as principais mudanas relatadas pelas famlias. Tomem-se algumas declaraes como ilustrativas desse ponto:
[...] a vida melhorou e muito depois do Bolsa Famlia; consegui comprar minha geladeira, roupas e sapatos para os meninos, compro dividido em parcelas pequenas e pago com o dinheiro do Bolsa Famlia; quando termino de
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Trecho selecionado de declarao emitida por membro de famlia beneficiria do programa, entrevistado durante realizao da pesquisa de campo deste trabalho, em 2011.
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pagar uma coisa, compro outra e, assim, vou adquirindo as coisas aos poucos. [..] depois de ter passado tantas necessidades, hoje, com a ajuda do Bolsa Famlia, tenho a certeza de que pelo menos a alimentao est garantida para toda a famlia (informao verbal)4.
Em momento algum foram relatadas melhorias relacionadas ao nvel educacional ou de sade dos filhos, tornando-se claro que as mudanas ocorridas na vida das famlias analisadas estavam relacionadas aquisio de bens materiais e alimentares. Ou seja, mudanas quantitativas (de consumo) acabam sendo confundidas com melhorias na qualidade de vida por aqueles que dispem de poucos recursos e encontram no programa o alvio e/ou o atendimento das suas necessidades. A preocupao de grande parte dos chefes de famlia com a presena dos filhos na escola est diretamente ligada ao cumprimento da frequncia escolar que garantir o direito ao recebimento do benefcio e no necessariamente ao desempenho e crescimento educacional dos seus filhos. Devi do a este descaso com a educao, dificilmente essas crianas conseguiro romper o ciclo vicioso da pobreza, haja vista que, quanto menor o nvel educacional, menor a qualificao profissional e, por conseguinte, menor o salrio no futuro. Quanto questo da sade das famlias foi possvel constatar que no ocorrem visitas peridicas s unidades bsicas de sade. Embora os entrevistados tenham garantido frequncia regular, as famlias buscam os servios de sade apenas quando j esto adoentadas. Cabe ressaltar que nas famlias entrevistadas no houve nenhum registro de gestante ou lactante. Portanto, o cumprimento de condicionalidades para esses membros da famlia no pde ser apurado no universo amostral desta pesquisa. nas famlias com menor renda que o programa tem influncia maior nas mudanas ocorridas.
4
Nelas, o valor do benefcio destinado, preferencialmente, para a alimentao, que se configura como a necessidade mais urgente a ser atendida e revela, por sua vez, a fragilidade, a vulnerabilidade e o nvel de pobreza em que essas famlias vivem. No grupo pesquisado, o setor de bens de consumo no durveis o maior beneficiado com o destino da renda do programa. Das famlias entrevistadas, 63,6% gastavam o valor do benefcio com alimentao. Assim, o PBF contribua no apenas para o desenvolvimento socioeconmico das famlias como tambm para o avano da economia local, uma vez que o benefcio tinha vrios destinos no mercado interno.
CONSIDERAES FINAIS A anlise do PBF sob a tica de uma amostra de beneficirios no municpio de Jequi na Bahia permitiu desenhar o perfil das famlias entrevistadas e evidenciar que, no escopo amostral da pesquisa, a maioria absoluta das famlias agrega valor positivo ao Programa Bolsa Famlia, relacionando-o ao alvio das condies de pobreza e ao bem-estar, bem como com o senso de liberdade como pessoa e membro da sociedade. Apesar disso, as melhorias ocorridas no nvel de vida foram atribudas renda auxiliar no ligada ao PBF. Apenas as famlias que viviam sem uma renda fixa relataram que a elevao no nvel de vida foi consequncia direta e inequvoca do recebimento do benefcio do programa. O benefcio do PBF influencia positivamente o consumo dessas famlias. O mais aparente o investimento na alimentao e em outros itens fundamentais, como medicamentos, o que Sen (2000) considera parte dos fundamentos das liberdades atreladas ao processo de desenvolvimento socioeconmico. Por isso, todos avaliaram positivamente o PBF, seja pelo auxlio na compra dos itens fundamentais, seja pela sensao de estar sendo visto e atendido pelo Estado. Essa anlise se harmoniza com a teoria do desenvolvimento com liberdade, 841
Trechos selecionados de declaraes emitidas por membros de famlias beneficirias do programa, entrevistados durante realizao da pesquisa de campo deste trabalho, em 2011.
que afirma que, para os indivduos se sentirem parte integrante da sociedade, eles tm de ter para ser. Nesse sentido, ao usufrurem da transferncia de renda do PBF e terem liberdade no gasto do benefcio, apesar dos modestos valores repassados, as famlias se sentem inseridas na sociedade, j que podem consumir (ter). Desta forma, os entrevistados classificam o PBF como um programa beneficente que veio para melhorar a vida dos pobres ou como um programa que foi criado para dar uma ajuda para quem mais precisa. E outros vo muito alm: Tudo o que tenho foi depois do Bolsa Famlia, que facilitou as coisas. Ou seja, eles reconhecem que o Bolsa Famlia foi criado para atender s famlias pobres e aliviar as condies de pobreza. De maneira geral, o resultado da pesquisa permite concluir que o PBF tem valorao positiva e atende, principalmente, sua primeira dimenso de atuao, que aliviar as condies de pobreza. A despeito dos resultados alcanados pela anlise amostral das famlias beneficirias em Jequi, preciso ressaltar que o programa assume caractersticas distintas em cada municpio, dada a articulao do poder pblico local com as outras esferas do governo. Ou seja, interfere de maneira diferente em cada regio, localidade e famlia, tambm em virtude das peculiaridades e das condies de vida. Nesse sentido, o programa poderia sofrer alteraes e se aperfeioar para atender s regies de acordo com suas necessidades e realidades socioeconmicas. Desse modo, a superao da pobreza poderia estar melhor associada ao desenvolvimento socioeconmico.
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A interveno dos governos estaduais para o desenvolvimento: uma leitura considerando a Bahia como referncia
Jos Murilo Philigret Baptista*
* Mestre em Economia (UFBA); curso de Doutorado (UNAM/Mxico); professor universitrio UFBA; economista aposentado da SEI-Seplan/BA; doutorando do Programa de Doutoramento em Administrao (NPGA-UFBA).
Resumo Este texto apresenta elementos de um quadro referencial adequado discusso da capacidade e limites da interveno dos governos estaduais para a promoo do desenvolvimento. Admite-se que tal quadro permitiria a melhor compreenso das relaes entre as polticas pblicas dos governos estaduais com o processo de reproduo do capital e a necessidade de atender demandas dos grupos organizados e reduzir as disparidades sociais e regionais existentes em cada unidade federada. Considera-se que a integrao dos estados em um complexo ambiente jurdico-institucional nacional, bem como a forte articulao dos empreendimentos locais com agentes econmicos externos, condiciona o perfil de sua interveno pblica. Os comentrios que ilustram a realidade baiana tm por base os elementos referenciais adotados e sinalizam os contornos (alcances e restries) da atuao governamental. So ainda destacados os impactos determinados pelas questes macroeconmicas sobre o relacionamento entre os estados e a Unio. Palavras-chave: Estados. Unio. Interveno pblica. Desenvolvimento. Disparidades sociais e regionais. Abstract This article presents elements of an appropriate referential framework to discuss the capacity and limits of state`s intervention to promote development. It is assumed that this framework would allow a better understanding of the relationship between public policies of the state governments with capital reproduction process and the need to meet the organized groups demands and reduce social and regional inequalities in each federalized unit. It is considered that the integration of the States in a complex legalinstitutional national environment, as well as strong coordination of local projects with external economic agents, guides the public interventions profile. The comments which illustrate Bahias reality are based on the adopted referential elements and indicate the contours (scope and constraints) of government action. Also the determined impacts are highlighted by macroeconomic issues brought upon by the relationship between the States and the Union. Keywords: States. Union. Public intervention. Development. Social and regional inequalities.
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A liberdade consiste no estado feliz, no estado livre do abatimento; a liberdade a doura da vida, o descanso do homem com igual paralelo de uns para outros; finalmente, a liberdade o repouso e bem-aventurana do mundo.
Aviso de n 3 do Partido da Liberdade, conclamando o Povo Bahiense para a memorvel revoluo [conjurao baiana de 1798] que iniciaria um novo tempo, em que todos seremos irmos; o tempo em que todos seremos iguais.
A luta contra o subdesenvolvimento no se faz sem contrariar interesses e ferir preconceitos ideolgicos. Celso Furtado
InTrOdUO perceptvel a contnua integrao entre comunidades e pases, auxiliada pelo avano da cincia e da tecnologia. Com o crescente aparato de metodologias que permitem a comparao de informaes sobre os mais variados aspectos da vida humana, reforado o fato de o capitalismo ser caracterizado por profundos desequilbrios e perodos de marcante instabilidade. Neste contexto, so enfatizadas as discusses entre especialistas e lideranas, sejam elas polticas, empresariais ou sindicais, sobre a interveno do Estado nas questes econmicas e sociais. Cada vez mais, as polticas e intervenes pblicas so influenciadas, tanto pelas aes das corporaes privadas globais e pelos programas dos organismos mundiais, como pelos impactos determinados pelos fluxos financeiros e comerciais internacionais, de crescente intensidade. Assim sendo, as realidades nacionais e regionais tornam-se bastante complexas, haja vista que as caractersticas prprias de sua formao social absorvem e refletem alteraes que ocorrem nas questes internacionais, tanto no campo poltico econmico, como nos elementos culturais e ambientais. Torna-se, assim, necessria a utilizao de um quadro referencial que permita a compreenso dos traos marcantes dos trs alicerces do processo do desenvolvimento: sociedade e classes sociais; mercado e corporaes privadas; Estado, polticas e interveno pblicas. Tais elementos conformam uma unidade tridimensional, sendo
[...] interdependentes, relacionando-se de forma to prxima que as caractersticas de cada uma s se delineiam a partir da influncia das outras, em um ambiente de constan-
te tenso mutuamente reforada. Se houver alterao nos princpios ou movimentos de uma das partes, as outras deixaro de ser como so e estas alteraes novamente provocaro mudanas subsequentes. (MATOS; VASCONCELOS, 2013, p. 7).
Ao analisar o caso brasileiro, Bielschowsky (2012, p. 736) considera que:

O desenho e implementao por uma sociedade e por seus governos de uma estratgia nacional de desenvolvimento e de sua institucionalidade e suas polticas do-se de forma gradual. Elas ocorrem como resultado de acontecimentos, presses, articulaes e conflitos econmicos e polticos que a prpria evoluo histrica de cada pas vai promovendo e revelando.
ELEMENTOS REFERENCIAIS Ao definir os direitos sociais, a Constituio reconheceu os impactos determinados pelo capitalismo sobre a sociedade brasileira. No entanto, aps quase 35 anos, como se sabe, apesar dos avanos alcanados nas ltimas dcadas, o Brasil detm significativos ndices de concentrao de renda e condies sociais precrias1. Tal nefasta realidade corrobora o argumento de Ramos (1981, p. XI), segundo o qual a
Os 50% mais pobres do pas possuam em 2001 pouco mais que 12,5% de toda a renda disponvel da economia, enquanto que o 1% mais rico tinha acesso a quase 14%. Os ltimos dados de 2009 mostram uma inverso, ainda que discreta, e os 50% mais pobres detm agora 15,5%, enquanto que a participao do 1% mais rico recuou para pouco mais de 12%. A questo social baiana pode ser avaliada pelo fato de que, em 2011, aproximadamente 1,5 milho de pessoas de 15 anos ou mais no sabiam ler nem escrever no estado da Bahia (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA, 2013).
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Jos MURILo PHILIGReT BApTIsTA
[...] sociedade centrada em mercado, mais de 200 superioridade de fortuna na famlia (SMITH 1983, anos depois de seu aparecimento, est mostrando p. 164). Considerava tambm que [...] o governo agora suas limitaes e sua influncia desfigurado- civil, na medida em que institudo para garantir a ra da vida humana como um propriedade, de fato o para todo, e que, em parte, para O Estado seria a expresso do a defesa dos ricos contra os esse mesmo autor, destruiu pobres, ou daqueles que tem poder e resultante do embate os elementos permanentes alguma propriedade contra os entre as classes e suas fraes da vida humana. Neste mesque no possuem propriedaconstitutivas mo sentido, Polanyi (2012, p. de (SMITH, 1983, p. 167). 35) definiu, em 1944, um alerta para as condies Em sua percepo, caberia tambm ao Estado sociais, ao questionar o moinho satnico que tritu- a funo de apoio s atividades econmicas, isto , rou os homens transformando-os em massa. [...] as obras e as instituies pblicas que se desNa moderna sociedade centrada na propriedade tinam a facilitar o comrcio da sociedade (SMITH, privada dos meios de produo, os seres humanos 1983, p. 173). e o ambiente natural foram convertidos em merca possvel alinhar as observaes anteriores de dorias, que passaram a constituir o princpio orga- Smith (1983) quelas que Marx estabeleceu em sua nizador da sociedade, implicando subordinao da obra Contribuies Crtica da Economia Poltica: substncia da prpria sociedade s leis do mercaNa produo social de sua existncia, os hodo (POLANYI, 2012, p. 77-81). As trocas realizadas mens estabelecem relaes determinadas, so desiguais e permitem, atravs de procedimennecessrias, independentes de sua vontade, tos estabelecidos socialmente, a expropriao da relaes de produo que correspondem a mais valia dos trabalhadores e do excedente da um determinado grau de desenvolvimento produo de grupos de produtores. das foras produtivas materiais. O conjunSmith (1983), ao explicitar o conceito de diviso to destas relaes de produo constitui a do trabalho, destaca tanto a autonomia do indivestrutura econmica da sociedade, a base duo (ao se dedicar a uma determinada atividade concreta sobre a qual se eleva uma supede acordo com suas condies e aptides), como, restrutura jurdica e poltica e qual corressimultaneamente, sua dependncia dos outros pondem determinadas formas de conscincia produtores. A (m) interpretao de suas considesocial. (MARX, 2003, p. 5). raes conduziu ao entendimento de que caberia Marx e Engels (2009) explicitaram o carter de ao mercado articular as atividades de produtores classe do Estado e questionaram seu papel apenas livres (o egosmo construtivo), proporcionando de guardio do equilbrio impessoal do mercado, uma cooperao coletiva sem a necessidade da considerando-o no apenas como instituio iminterferncia de nenhum poder visvel, de nenhuma parcial, mas tambm como agente econmico imimposio repressiva. portante e, portanto, incapaz de implementar aes A questo que o prprio autor, ao reconhecer a neutras ou simplesmente adequadas ao interesdiversidade existente entre os produtores, percebia se geral. O Estado seria a expresso do poder e que as relaes sociais so caracterizadas por [...] resultante do embate entre as classes e suas fracausas e circunstncias que criam naturalmente a es constitutivas. subordinao [...] e que conferem a certas pessoas A partir do sculo XIX, por sua vez, vrios aualguma superioridade sobre a maior parte de seus tores denominados neoclssicos consideram irmos [...]: as qualificaes pessoais; a idade; a for- que o mercado constituiria um sistema de relaes tuna e o nascimento, que [...] pressupe uma antiga e mecanismos (impessoais e invisveis) mediante 847
os quais a economia determinaria a sociabilidade. Alm disso, a implantao de grandes projeNesta perspectiva, a interveno do Estado deveria tos especialmente em regies relativamente ocorrer apenas em reas bastante restritas (moeda, mais carentes deflagra um ciclo vicioso de segurana e infraestrutura). A degradao social, urbana e amsatisfao das carncias inOs governos implementam biental. O contexto das relaes dividuais repousaria em uma projetos nacionais, assumidos internacionais, as aes das granestrutura ordenada e racional como de interesse comum a todos, des corporaes e os laos ecoproporcionada pelo mercado. que reforam o poder econmico nmicos entre agentes privados Keynes (1985, p. 257), de certas classes e grupos de e pblicos acabam por direcionar por sua vez, destacava a [...] presso os princpios, valores e interesses ampliao das funes do polticos envolvidos na interveno governo [...] como o nico meio exequvel de evitar a (ou na falta de aes) do Estado em determidestruio total das instituies econmicas atuais nados setores. (BAPTISTA, 2011, p. 26). e como condio de um bem-sucedido exerccio da De maneira panormica, possvel relacionar iniciativa individual. os comentrios de autores que destacam a notria Tal perspectiva contribui para o reconhecimen- participao do Estado no cotidiano social. Suas to de que os estados nacionais assumem papis aes possibilitariam: ativos na determinao dos rumos de suas socie os processos de acumulao e distribuio, dades. No ps-1945 deflagraram-se significativas pois o mercado por si claramente insuficienaes de interveno pblica (produo e oferta te para garantir a acumulao capitalista e no de bens bsicos, insumos industriais e servios possu um mecanismo endgeno para promosociais) e de regulao (mecanismos de adminisver uma distribuio de renda socialmente trao dos circuitos financeiros e de correo de aceitvel (BRESSER-PEREIRA, 1989, p. 125); contratos, alm de leis salariais e de direitos tra a expanso das liberdades reais que as pesso balhistas), conformando agendas estatais que so as desfrutam e a remoo das principais fondiferentes em cada pas, em cada perodo. tes de privao de liberdade: pobreza e tiraTais agendas tm por base articulaes polticas, nia, carncia de oportunidades econmicas e alianas e acordos com representantes dos diverdestituio social sistemtica, negligncia dos sos grupos sociais e de presso, dentre os quais o servios pblicos (SEN, 2000, p. 18); amplo espectro dos proprietrios, empresrios, tra administrar a dinmica das relaes sociais e balhadores e religiosos. Este esforo de mediao atuar como a ncora do capitalismo, assumindo busca atenuar a rivalidade entre as classes e interestrs aspectos essenciais: o sociolgico, ao minises diferentes, principais determinantes dos conflitos mizar os conflitos de classe; o poltico, ao arbitrar econmicos, polticos e ideolgicos. Na realidade, os os espaos de atuao entre os capitais, consigovernos implementam projetos nacionais, assumidos derando seu porte, reas de atuao e rivalidacomo de interesse comum a todos, que reforam o podes; e o econmico, ao alocar recursos visando der econmico de certas classes e grupos de presso: expanso de todo o processo (SANTOS, 2001). As aes do Estado como indutor e fomentaObserva-se na sociedade, a um s tempo, uma ampla e variada gama de interesses defendidos por dor do processo de crescimento econmico grupos diversos tanto no que concerne ao vigor de (atravs do financiamento de projetos corsua temtica, ao nmero de pessoas que mobilizam, porativos e viabilizao de infraestrutura e quanto fora e perfil do capital que representam. programas de apoio), na maioria das vezes, Assim, o Estado busca operar tanto a manuteno ampliam a concentrao do poder econmico.
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de um ambiente profcuo para os negcios como o atendimento s demandas sociais de melhores condies de vida e trabalho. As relaes observadas atualmente entre o Estado e as corporaes so, sem dvida, relevantes para a preservao e o fomento do processo de acumulao capitalista. Galbraith (1977) considera que as corporaes muito tm a obter do Estado: recursos financeiros, tarifas favorveis, concesses, mo de obra treinada, regulao da demanda conjunta, alm de polticas que garantam a estabilidade de preos e salrios. Alm disso, esse autor destaca:
Nenhuma ideia ntida separa o governo da firma particular; a linha torna-se muito indistinta e mesmo imaginria. Cada uma das organizaes importante para a outra; os membros se entremisturam no trabalho cotidiano; cada uma delas passa a aceitar os objetivos da outra e a adapt-los aos seus. Cada uma delas , portanto, uma extenso da outra. (GALBRAITH, 1977, p. 296).
Como o Estado integra e conforma a sociedade, considera-se que a administrao pblica sintetize mltiplas determinaes, visto que busca alterar realidades dinmicas e complexas, resultantes do embate entre as foras vivas de uma coletividade plural e diferenciada. Dessa maneira, as polticas adotadas no so neutras, uma vez que congregam processos decisrios para a definio de caminhos e/ou instrumentos para alcanar a fi nalidade desejada, mediante a elaborao, preservao e/ou transformao das relaes sociais de produo e distribuio de uma dada sociedade. A interveno do Estado no campo do desenvolvimento retrata tal complexidade2.
2
No caso brasileiro, aps um longo perodo de hegemonia do mercado e desmonte das bases tcnicas e financeiras do Estado, atualmente os desafios so maiores e mais complexos. O xito de uma agenda desenvolvimentista depende do fortalecimento do Estado e de mudanas estruturais nos rumos da economia e da poltica num contexto em que prevalece a hegemonia do mercado ante os interesses da sociedade. Esse cenrio agravado pela crise financeira internacio nal, que acentua a concorrncia capitalista no contexto da globalizao. Velhas e novas questes tm de ser incorporadas como, por exemplo, a concentrao da renda e a sustentabilidade ambiental (DANIEL, 2013).
importante, ento, perceber o quo extensa pode ser a interveno realizada pelo poder pblico estadual visando promover o desenvolvimento na unidade federada, constituda por um arranjo de foras historicamente determinado e inserida na lgica capitalista global. Cabe, ainda, identificar os graus e os limites desta autonomia conforme a rea de atuao da administrao pblica. Como ponto de partida para a discusso da autonomia e das limitaes enfrentadas pelos estados, h que reconhecer que estes no so sistemas fechados, que contenham em seus limites territoriais atores sociais e entidades capazes de coordenar e decidir sobre as principais variveis sociopoltico-econmicas que influenciam e condicionam o desempenho e a trajetria estadual em busca do desenvolvimento pretendido. Tal realidade impede que sejam estabelecidas exigncias que no podem ser atendidas. Alm da considerao dos impactos locais da evoluo de elementos exgenos, so relevantes os respectivos condicionantes determinados pelas caractersticas dos territrios, da distribuio regional das atividades econmicas e da populao, bem como dos perfis das entidades capitalistas existentes e de seu mercado de trabalho. De forma concisa, considera-se a unidade tridimensional sociedade/mercado/Estado como o referencial adequado para a anlise da interveno dos governos estaduais em seus respectivos territrios. Prope-se que seja utilizada a ptica da administrao poltica, que analisa a forma pela qual o Estado se organiza e se estrutura para gerir o processo de relaes sociais (produo, circulao e distribuio). Neste campo do conhecimento, segundo Santos e Ribeiro (1993), o Estado reconhecido como ator integrante do contexto sociopoltico-econmico, cabendo-lhe estabelecer e garantir os marcos institucionais nos quais tais relaes sero efetivadas. O Estado atua como gestor, dada sua incumbncia de conceber e escolher os padres de administrao mais adequados para resolver questes cruciais e demandas 849
estabelecidas por partidos polticos e grupos de co, como econmico (produo, finanas, presso. O Estado , tambm, executor, pois distribuio), ideolgico (educao escolar, um empreendedor relevante nos marcos do procesos meios de comunicao) e quanto fora so de reproduo capitalista, legal (polcia, foras armadas). intervindo significativamente Nos pases considerados Por que isso ocorre e como se sobre os componentes da subdesenvolvidos, os anseios por configura o crescente papel do oferta e demanda agregacondies de vida mais elevadas Estado tm se tomado uma predas do sistema. Em poucas [...] confrontam-se com o estado ocupao crucial para os cientispalavras, a interveno pde pobreza vivido por amplos tas sociais - talvez a preocupao blica resultante da sntese contingentes populacionais crucial - de nossos dias. O Estado das articulaes polticas do parece deter a chave para o degoverno, que determinam reas prioritrias para a senvolvimento econmico, para a segurana alocao dos recursos pblicos, materializadas em social, para a liberdade individual e, atravs planos, programas e projetos, com o suporte de disda sofisticao crescente das armas, para posies e mecanismos institucionais. a prpria vida e a morte. Para Rist (2002, p. 84-87), a geopoltica ameriSobre a interveno do Estado e o cana no ps-guerra criou a era do desenvolvimento, desenvolvimento destacando o adjetivo subdesenvolvido como sinnimo de regies economicamente atrasadas, inauNo intuito de melhor compreender a interveno gurando uma relao indita das aes polticas engovernamental, interessante registrar o pensamen- tre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. to de Souza (2006, p. 28) ao destacar a proposio Para o autor, a partir de 1950, os pases agora dede Theodor Lowi a poltica pblica faz a poltica nominados subdesenvolvidos buscariam alcan, revelando que cada tipo de poltica pblica vai ar os padres norte-americanos atravs da senda encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio del desarrollo traada por empresas e organismos e que disputas em torno de sua deciso passam estrangeiros, na qual o crescimento torna-se o impor arenas diferenciadas. Assim sendo, no seria perativo fundamental (RIST, 2002, p. 95). possvel admitir-se [...] processos exclusivamente Nos pases considerados subdesenvolvidos, os racionais e lineares, desvinculados de processos anseios por condies de vida mais elevadas, de polticos[...], baseados na possibilidade de separa- acordo com as conquistas alcanadas no campo o [...] do mundo do governo e da administrao da cultura, da cincia e da tecnologia, confrontampblica do mundo da poltica (SOUZA, 2003, p. 17). -se com o estado de pobreza vivido por amplos Sobre o contedo poltico das intervenes contingentes populacionais. Tal pobreza se expblicas implementadas em nome do desenvolvi- pressa em termos de deficincia de oportunidamento, interessante registrar as observaes de des, capacitaes bsicas e insatisfao das neCarnoy (1988, p. 9): cessidades humanas. Na medida em que as economias se deDe acordo com Furtado (1974), o processo de desenvolvimento antes de tudo um procedimento senvolveram em todo o mundo, o setor ppoltico, apoiado em um conjunto de tcnicas problico aqui chamado de Estado cresceu dutivas e de perfis de consumo relacionados aos em importncia em todas as sociedades, da pases de industrializao madura. Segundo o auindustrial avanada exportadora de bens tor, para captar a natureza do subdesenvolvimento primrios do Terceiro Mundo, e em todos os a partir de suas origens histricas indispensvel aspectos da sociedade - no apenas polti-
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focalizar simultaneamente as esferas do processo de acumulao capitalista e
relaes comerciais internacionais e seriam ampliadas com o crescimento das atividades econmicas [...] o conhecimento da matriz institucional, modernas (FURTADO, 1974). Alm de ressaltar o desque determina as O processo de desenvolvimento perdcio de recursos, decorrelaes internas rente do consumo suprfluo essencialmente poltico. de produo, a de uma minoria rica, este auPara Celso Furtado, sendo o chave para comtor deixa claro que no tem subdesenvolvimento resultante preender a forma iluses acerca da viabilidade de apropriao do da dependncia, a transio para de o crescimento econmico excedente adicioo desenvolvimento dificilmente como diretriz principal alcannal gerado pelo concebvel no quadro poltico de ar um patamar elevado de comrcio exterior dependncia. Nesse contexto, o cidadania para grande par[cuja forma de utimero e contnuo crescimento das cela da populao. Destaca lizao condiciona] atividades produtivas conduz ao a reproduo da aumento da taxa de explorao e tambm o rebatimento poltico desta situao ao constaformao social e crescente concentrao da renda tar que tal ideia reflete em grande
medida o processo de dominao cultural que se manifesta ao nvel das relaes externas de circulao. (FURTADO, 1974, p. 8081, grifos nossos). [...] tem sido de grande utilidade para mobilizar os povos da periferia e lev-los a aceitar enormes sacrifcios, para legitimar a destruio de formas de cultura arcaicas, para explicar e fazer compreender a necessidade de destruir o meio fsico, para justificar formas de dependncia que reforam o carter predatrio do sistema produtivo [...] cabe, portanto, afirmar que a ideia do desenvolvimento econmico simplesmente um mito. Graas a ela tem sido possvel desviar as atenes da tarefa bsica de identificao das necessidades fundamentais da coletividade e das possibilidades que abre ao homem o avano da cincia, para concentr-las em objetivos abstratos como so os investimentos, as exportaes e o crescimento. (FURTADO, 1974, p. 75-76, grifos nossos).
Este autor faz questo de estabelecer as diferenas entre desenvolvimento e modernizao. Como o aumento de renda implica uma diversifi cao e aumento do consumo, inclusive de novos bens e servios, este cenrio pode ocorrer sem desenvolvimento econmico. Para esse autor, a modernizao seria expressa pela [...] adoo de padres de consumo sofisticados (privados ou pblicos; civis e militares) sem o correspondente processo de acumulao de capital e progresso nos mtodos produtivos (FURTADO, 1974, p. 81). Nos pases subdesenvolvidos, onde ocorreu a modernizao sem o desenvolvimento econmico, a tendncia que haja a utilizao de processos produtivos intensivos em capital e tecnologia, permitindo s filiais das empresas transnacionais significativas vantagens no mercado interno. A ao das empresas transnacionais e o comrcio exterior intensificariam um processo que tenderia a perpetuar a concentrao da renda e o aprofundamento das desigualdades sociais, setoriais e regionais. Em outras palavras, as disparidades teriam origem nas
Como dito anteriormente, o processo de desenvolvimento essencialmente poltico. Para Celso Furtado, sendo o subdesenvolvimento resultante da dependncia, a transio para o desenvolvimento dificilmente concebvel no quadro poltico de dependncia. Nesse contexto, o mero e contnuo crescimento das atividades produtivas conduz ao aumento da taxa de explorao e crescente 851
concentrao da renda. Considerando uma econo- no poltico. , portanto, social e coexiste com uma mia subdesenvolvida e a situao de dependncia, democracia de baixssima intensidade. A direita que [...] o crescimento econmico tende a depender est no poder no homognea, mas nela domina mais e mais da habilidade a faco para quem a demodas classes que se aproO planejamento expressa o papel cracia, longe de ser um valor priam do excedente para forinestimvel, um custo ecodo Estado voltado para questes ar a maioria da populao a nmico, e o fascismo social redistributivas e tambm aceitar crescentes desigualse lhe apresenta como um para o campo da interveno dades sociais (FURTADO, estado normal. econmica, ou seja, o Estado 1974, p. 88). As intervenes pblicomo um capitalista comandante Assim, a ruptura do crcas, assim como a falta de de capitais culo vicioso do atraso, da aes governamentais, tm pobreza e do aumento das disparidades sociais por base articulaes polticas, alianas e acordos. requer lutas polticas para reverter o quadro da de- Para Santos, R. e outros (2009), o planejamento expendncia em seu contedo econmico, tecnolgi- pressa o papel do Estado voltado para questes reco e cultural. distributivas e tambm para o campo da interveno importante destacar a preocupao de econmica, ou seja, o Estado como um capitalista Furtado (1975, p. 55, grifos nossos) de que comandante de capitais. O planejamento representa [...] debilitar o Estado como centro de decises um processo indutor de planos, polticas e estruturas pblicas que buscam regular as relaes sociais. independente dos conglomerados internacioOs autores consideram ainda que, por intermdio de nais no significa, na Amrica Latina, fortaledeterminados instrumentos legais (como a Lei n cer a iniciativa privada; significa, sim, renunciar 4.320, de 1964, e o Decreto-lei n 200, de 1967), o formao de um sistema econmico naciooramento pblico passa a se expressar por meio nal, isto um sistema de produo articulade programas, e o planejamento considerado um do em funo dos interesses da coletividade mtodo de ao da administrao pblica. nacional. Como as formaes nacionais no so ilhas, cabe observar as relaes que tanto Santos, M. (2002) e Santos, B (2010) estabelecem entre a globa- UMa leiTUra sObre a realidade baiana lizao e a pobreza. Este ltimo autor destaca o fascismo social, no qual, apesar da existncia de um Estado democrtico, parcelas cada vez maiores da Elementos referenciais e aspectos populao no tm acesso pleno cidadania (SAN- administrativos TOS, B., 2002; 2010, p. 192-193). Nesse sentido, o autor reitera que se o desmantelamento do Estado Visando uma melhor compreenso da evoluo do Bem-Estar Social e certas privatizaes (como socioeconmica recente da Bahia interessante a da gua) prosseguirem, haver uma sociedade lembrar as observaes de Oliveira (1977) de que politicamente (formalmente) democrtica, porm a evoluo das atividades produtivas no Nordeste socialmente fascista, na medida em que as classes deve ser examinada [...] sob a tica da diviso resociais mais vulnerveis tero suas expectativas de gional do trabalho no Brasil, vale dizer, sob a tica vida dependentes da benevolncia e, portanto, sujei- do processo de acumulao de capital e de homotas ao direito de veto de grupos sociais minoritrios, geneizao do espao econmico do sistema capimas sempre poderosos. Esse fascismo que emerge talista no Brasil (OLIVEIRA, 1977, p. 25).
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Mariani (1977) e Aguiar (1977) consideraram a existncia de relaes diretas entre industrializao, desenvolvimento e melhoria das condies contundentes, pois demonssociais da populao. Este tram que as velhas dispariNa Bahia, a reforma ltimo propunha claramente: dades nunca foram desfeitas Se nosso destino cumpreadministrativa de 1966 explicitou e explicitam o fato de que, -se dentro das fronteiras da o planejamento como tcnica [...] por serem inenacionalidade, o nosso deadministrativa de acelerao senvolvimento ter de ser rentes ao sistema e deliberada do progresso social, realizado dentro de uma memodo de propagacultural, cientfico e tecnolgico lhor integrao do mercado o social e espae do desenvolvimento nacional (AGUIAR, 1977, p. cial do capital, so econmico do estado 134). irreversveis, tanto Desde o final da dcada de 1950 ficou estabe irreversveis quanto o chamado desemprego lecida a relao entre o planejamento governamenestrutural [...] As disparidades no ocorrem tal e o perfil das atividades produtivas estaduais. mais apenas entre as grandes regies do pas, As dcadas seguintes revelaram que os governos Nordeste e Centro-Sul. Incluem-nas e vo adotaram explicitamente a vertente pragmtica proalm: abraam todas as regies perifricas e posta por Aguiar (1977), relativa contnua insero reproduzem-se dentro de cada regio em si, das atividades estaduais matriz produtiva nacioseja ela desenvolvida ou atrasada. Isso quer nal. Alcoforado (2013) lembra que o Plandeb propudizer que tambm no Nordeste e no Norte, em nha projetos que integrariam de forma sistmica os cada estado dessas e de outras regies, as setores agrcola, industrial e comercial, objetivando disparidades internas se intensificam. (CARo desenvolvimento equilibrado da Bahia e preconiVALHO, 2003, p. 16-17, grifos nossos). Segundo esse mesmo autor, o Estado brasileiro zando a industrializao do estado mediante a sua implantou uma plataforma de produo e circula- insero no projeto nacional de desenvolvimento o de mercadorias que impactou cada unidade posto em prtica pelo governo federal. federada. Na Bahia, a reforma administrativa governaA introduo brusca de um segmento industrial mental de 1966 explicitou o planejamento como tcnica administrativa de acelerao deliberada do em uma regio atrasada ou de desenvolviprogresso social, cultural, cientfico e tecnolgico e mento tardio no s no elimina as desigualdo desenvolvimento econmico do estado. Postedades sociais pr-existentes como as acentua. riormente, em 1989, a Constituio estadual definiu, [Tendo em vista que as disparidades no so] entre as competncias do estado, as de elaborar e meramente acidentais, mas inerentes forma executar planos de ordenao do territrio estadual como se reproduz o modo de produo capitae de desenvolvimento econmico e social. lista, [as variaes observadas entre os EstaInegavelmente, o aparato governamental atuou dos so] apenas de grau, jamais de essncia, visando modernizao das formas de insero da so efetivamente irreversveis. (CARVALHO, Bahia nos mercados nacional e externo atravs da 2012, p. 152153, grifos nossos). A seguir, de maneira bastante resumida, apre- expanso da infraestrutura econmica estadual e senta-se uma viso sobre alguns dos elementos da formulao, captao e internalizao de prograque nortearam a interveno do governo da Bahia mas, projetos estruturantes e recursos financeiros. visando ao desenvolvimento. Tais aes reforaram a importncia no territrio 853
Carvalho (2003) alerta para o fato de que as consequncias do processo de industrializao promovido pelo Estado brasileiro na Regio Nordeste so
baiano de uma lgica econmica exgena (TEIXEIhabitao e saneamento bsico, mostram-se RA; GUERRA, 2000). alarmantes. (BAHIA, 1988, p. 35). No entanto, 30 anos aps a Constituio, ainDecorridos quase 50 anos da criao da Secreda existem lacunas sobre a taria do Trabalho e Bem-Estar compreenso da (in) capaciMesmo admitindo-se que o Social (Setrabes), mais de 40 dade de o governo operar um anos depois da instituio da planejamento seja capaz de modelo de gesto que proSecretaria do Planejamento e orientar as intervenes estatais mova a superao do atraso aps 12 anos da estruturao pblicas relativas ao dinamismo observado no campo social da Secretaria de Combate econmico e melhoria das pela via do planejamento. O Pobreza e s Desigualdades condies sociais da populao, relatrio das contas do exerSociais (Secomp) e do Fundo importante considerar as ccio de 2010 do Poder ExeEstadual de Combate Poamarras e limitaes que cutivo baiano considera breza (Funcep), fica claro que condicionam a denominada [...] patente a disno so recentes as aes autonomia relativa do Estado institucionais do governo do toro, o descomestado para orientar e intervir sobre as condies passo que existe entre o desenvolvimento efetivas de sua base econmica e melhorar as coneconmico e o desenvolvimento humano e dies de vida e de trabalho da populao baiana. social do Estado. Evidencia-se que o cresO contexto institucional destaca a importncia cimento econmico tem acontecido de fordo processo de planejamento. Mesmo admitindoma extremamente concentrada, gerando -se que o planejamento seja capaz de orientar desnveis e desigualdades significativas na as intervenes pblicas relativas ao dinamismo distribuio da renda. [Portanto] o planejaeconmico e melhoria das condies sociais da mento e as aes devem ser orientados para populao, importante considerar as amarras e que o grande potencial econmico do Estalimitaes que condicionam a denominada autonodo passe a promover e viabilizar a incluso mia relativa do Estado para cumprir suas funes. social, construindo uma sociedade de bem So vrios os condicionantes que restringem a reestar e cumprindo efetivamente um verdaalizao de programas e projetos articulados e nedeiro Compromisso Social [de acordo com gociados com os vrios grupos sociais. Se, de um um dos eixos do PPA 2008-2011]. (BAHIA, lado, o governo do estado, ao longo de dcadas, 2011, p. 42). Infelizmente, tal constatao antiga. Em do- sempre apresenta um discurso que aponta para a cumento de 1988, a prpria Secretaria estadual do ampliao dos direitos sociais e do maior bem-estar Planejamento reconhece: da populao, de outro, alm do contexto das deSe o modelo de crescimento econmico adoterminaes legais, impe-se a realidade baiana, marcada pela concentrao econmica e pelas detado socialmente perverso, caberia ao Essigualdades sociais e disparidades regionais. tado, no mnimo, em face do elevado nvel de
carncias sociais, ampliar a oferta de servios pblicos, que, quando destinados ao conjunto da sociedade, constituem mecanismos de redistribuio indireta da renda, alm de gerarem empregos e salrios [...] As deficincias da oferta de servios sociais pelo Estado da Bahia, notadamente em educao, sade,
Questes institucionais e financeiras Sendo a Bahia uma unidade federada, cabe destacar que na organizao poltico-administrativa brasileira, de acordo com a Constituio Federal, os entes so autnomos. H competncias
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especficas e privativas da Unio e outras, co No plano das relaes intergovernamentais, a muns e concorrentes (arts. 18, 21 a 24), partilha- onda da descentralizao guardava coerncia com das entre a Unio e demais unidades federativas, a ideia de que as demandas do cidado seriam mais cabendo aos estados as bem atendidas pelo chamado competncias que no lhes No plano das relaes poder local, em sintonia com sejam vedadas (Art. 25). a concepo de Ulysses Guiintergovernamentais, a onda A Constituio (BRASIL, mares, para quem esta era da descentralizao guardava 1988) define os elementos a Constituio cidad, que coerncia com a ideia de que as determinantes das possibilideveria resolver questes sodemandas do cidado seriam dades de interveno (arts. ciais relevantes. mais bem atendidas pelo 34 a 36) e explicita os prinNo entanto, aps as mochamado poder local cpios a serem obedecidos bilizaes por uma Conspela administrao pblica (Captulo VII). A se- tituio progressista, na qual foi inscrita [...] uma quncia de disposies relativas a tributos, ora- srie de direitos sociais, buscando promover maior mento e s ordens econmica, financeira e social igualdade na participao dos cidados no desen(ttulos VI, VII e VII) permite a ntida percepo da volvimento econmico do pas [...] (CARBUCCI et Constituio como um plano de governo, explici- al., 2009, p. 19), observa-se o fortalecimento do tando competncias, limites, recursos e sanes discurso liberal de que boa parte das dificuldades para os diversos entes. brasileiras decorria de uma excessiva centralizao A literatura relata as mudanas definidas a par- no mbito governamental e de um capitalismo getir da Constituio de 1988 em relao de 1967. renciado pelo Estado, com uma boa dose de nacioAlm da reduo da interveno do Estado na eco- nalismo. Esta argumentao, alm de possibilitar nomia, indica o processo de descentralizao no a reduo da responsabilidade da Unio com os contexto das relaes intergovernamentais, sinali- gastos sociais, permitia-lhe liberar parcelas cada zando uma possvel reduo das vinculaes entre vez mais expressivas de seu oramento para a anas aes dos estados e municpios com o projeto coragem da vulnerabilidade externa do balano de nacional coordenado pelo governo federal. Diferen- pagamentos do pas. tes autores comentam ainda que os estados, alm Efetivamente, segundo (CARBUCCI et al., de instituir e cobrar os tributos que a Constituio 2009, p. 6, [...] o ambiente adverso de crise poltilhes conferiu, passaram a internalizar as receitas ca, econmica e social desafiou o rearranjo fede transferidas pela repartio direta do produto dos rativo das finanas pblicas e a institucionalizao tributos arrecadados pela Unio (federalismo partida gesto descentralizada das polticas pblicas. cipativo) e os recursos transferidos pela repartio De acordo com a autora, as bases econmicas indireta (pelo sistema de fundos de participao) bastante diferenciadas e fragilidades institucio(DOMINGUES, 2007). nais (incluindo insuficiente capacitao tcnica) Tal mudana pode ser claramente percebida dos entes subnacionais reforaram a complexidapelo fato de que se, em 1983, a Unio chegou a de de um cenrio no qual a prioridade da Unio, contar com aproximadamente 70% da receita pbli- aps 1995, era implementar as polticas de ajusca disponvel, posteriormente, em 1991, estados e te macroeconmico, visando tanto promoo municpios absorveram mais de 45% destes recur- do equilbrio fiscal como ao controle da inflao. sos (TEIXEIRA, 2005). lgico que tal alterao Tratava-se, tambm, de operacionalizar medidas representava uma considervel perda das receitas restritivas do comportamento financeiro autnomo disponveis da Unio. de governadores e prefeitos. 855
Se os estados e municpios passaram a receber mais recursos, atravs da elevao dos percentuais do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) (de 30% em 1985, para 44% em 1988), efetivamente, tal alterao representava uma considervel perda das receitas disponveis da Unio. Para Sousa (2008), a Constituio cidad alterou substancialmente a flexibilidade oramentria do governo federal, motivando o surgimento das vinculaes oramentrias como
[...] forma de preservar o atendimento a determinadas demandas sociais da ingerncia poltica que, juntamente com o elevado nvel de despesas constitucionais legalmente obrigatrias e as transferncias de recursos a estados e municpios sem que tivesse sido acompanhada de uma organizada transferncia de responsabilidades e obrigaes por parte dos entes subnacionais, teriam acarretado uma reduo de receita tributria em poder da Unio. (SOUSA, 2008, p. 30).
Por outro lado, em resposta crescente rigidez oramentria, o governo federal reagiu, criando mecanismos de desvinculao de recursos oramentrios que no tm destinao especificada nem so transferidos para os entes federativos. Tal mecanismo foi institucionalizado como Fundo Social de Emergncia, em 1994, passando pelo Fundo de Estabilizao Fiscal, em 1996, at sua contextualizao atual, j com a denominao de Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), [...] instrumento legal utilizado pelo governo federal para utilizar discricionariamente 20% dos recursos oriundos de impostos e contribuies, visando obter uma maior flexibilidade oramentria (SOUSA, 2008, p. 30). Em 2000, o procedimento das receitas vinculadas foi reforado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina sua utilizao exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso (Art. 8, pargrafo nico). O resultado deste perfil de comprometimento das receitas pblicas 856
reduziu significativamente o potencial de conduo mais autnoma da interveno dos governos estaduais, ao complicar a definio de suas prioridades. No entender de Mendes Jnior e Avelar (2010, p. 10), [...] instituram-se mecanismos que cristalizam prioridades passadas para o futuro, restringem o planejamento e desestimulam a eficincia no gasto. Tendo em vista as respectivas bases econmicas territoriais, sob o ponto de vista do caixa dos estados, as dcadas acabaram por ressaltar a importncia das denominadas transferncias voluntrias, que, em sua maioria, esto vinculadas a programas governamentais federais e, consequentemente, atreladas aos seus prprios referenciais, objetivos e metas (qualitativas e quantitativas). Por sua vez, os fundos direcionados (os recursos carimbados) tm aplicao restrita s finalidades e atividades especficas previamente estabelecidas, pela legislao ou por convnios, a exemplo da rea da sade e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). Aps dcadas e muitas discusses sobre os procedimentos relativos questo da descentralizao, ainda possvel perceber a dependncia dos estados federados perante a Unio com respeito aos recursos financeiros, que constituem, sem dvida, elemento importante para seu processo de desenvolvimento. Em uma breve reflexo, observa-se um ambiente no qual as reformas neoliberais, em uma perspectiva de longo prazo, implicaram a perda da capacidade do conjunto do setor pblico brasileiro de planejar sua interveno, bem como de gerenciar setores estratgicos da economia. Por outro lado, as unidades federadas defrontam-se com muitas dificuldades no acesso a programas e aos recursos financeiros da Unio3. No caso do Nordeste, observa-se o sucateamento e as dificuldades polticas e operacionais de entidades importantes e
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Em decorrncia, inclusive, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), que estabeleceu regras rgidas para a gesto fiscal dos entes federados, bem como determinou limites m ximos para dvidas e gastos de pessoal e definiu sanes aos respon sveis por desvios.
longevas (como o DNOCS, de 1909; a Codevasf, de 1946; e a Sudene, de 1959). Constatam-se, ainda, as dificuldades dos estados em elaborar, analisar e executar planos, programas e projetos4. Alm das questes relativas aos recursos financeiros, relevante destacar os impactos sobre a gesto pblica no Brasil do mecanismo de funcionamento do regime poltico-institucional do pas, denominado presidencialismo de coalizo (CODATO; COSTA, 2006, p. 2). Esta formulao destaca o fato de que o chefe do Executivo eleito diretamente pelo sufrgio popular e tem um mandato independente do Parlamento. Nas eleies estaduais, o eleitor sempre pode optar por eleger um governador de um partido e um representante parlamentar de outra agremiao. Por sua vez, coalizo refere-se a acordos entre partidos (normalmente com vistas a ocupar cargos no governo) e alianas entre foras polticas (dificilmente em torno de ideias ou programas) para alcanar determinados objetivos. Cabe destacar, ainda, o perfil das relaes do poder pblico com a gesto privada5. No caso dos estados, bastante comum que os polticos eleitos busquem ampliar sua base de apoio, conquistando adesistas em nome da governabilidade, mesmo com o risco de que este heterogneo grupo de suporte parlamentar seja, posteriormente, um fator impeditivo execuo de seu plano de
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governo. Observa-se, frequentemente, o loteamento dos cargos, que, inmeras vezes, causa a inviabilidade da operao integrada da mquina estadual, e a nefasta prtica de programas e projetos improvisados e inconclusos (SANTOS, R. e outros, 2009). Bahia Lgica exgena, concentrao econmica e indicadores sociais A prpria essncia das relaes capitalistas determina desigualdades e os processos de concentrao e centralizao do capital, apesar da aparente homogeneizao de padres de consumo. Cabe, ento, explicitar como tais fenmenos ocorrem na Bahia. No Brasil, observa-se que a atrao de recursos externos, privados ou federais, para estimular o conjunto dos negcios locais tem assumido contnuo destaque entre as aes dos governos estaduais6. Nos ltimos anos, visando atrair empreendimentos que fomentem as atividades econmicas locais, a Bahia mantm uma guerra fiscal com outros estados, oferecendo facilidades e assumindo custos privados. Assim, como nos demais estados, observa-se o crescente comprometimento de seu oramento j limitado pela presso do custeio, dos investimentos programados e do servio da dvida pblica para o cumprimento dos acordos estabelecidos. s vezes, a disponibilidade dos recursos fiscais agravada por impactos decorrentes de crises internacionais, de ciclos produtivos e do movimento
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Em maro deste ano, o governo federal estabeleceu o Programa Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADTs), que tem o objetivo de apoiar os municpios na elaborao e implementao dos planos plurianuais, visando construo de uma viso compartilhada de planejamento a partir das convergncias das estratgias federal e estadual. De acordo com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, tendo em vista que [...] a fragmentao das polticas pblicas no territrio a partir de aes isoladas reduz a efetividade da ao governamental e pode at mesmo levar ao agravamento das desigualdades sociais e regionais [...], as ADTs [...] como instrumentos de planejamento e gesto, devero fortalecer os PPAs federal, estaduais e municipais e aprofundar a cooperao federativa para o desenvolvimento territorial, a partir do mapeamento das estratgias do conjunto de intervenes pblicas e privadas em andamento e previstas (BEMERGUY, 2013). clara a influncia do poder econmico na poltica nacional: o ma nifesto favorvel lei anticorruptor, elaborado em 2011 pelo Instituto Ethos, recebeu o apoio de apenas 346 empresas; na composio do atual Congresso, 45% dos parlamentares so empresrios; o custo das campanhas aumentou de R$ 800 milhes em 2002 para R$ 4 bilhes em 2010. De acordo com a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a excessiva infiltrao do poder econmico nas eleies gera graves distores, cria vnculos entre doadores e polticos e constitui fonte de favorecimento e corrupo.
Este parece ser um comportamento generalizado, visto que a unidade mais rica da Federao (e mesmo o pas) tambm pressionada a conceder incentivos para recepcionar unidades produtivas de grupos corporativos mundiais. A reportagem de Silva e Monteiro (2013) pelo jornal O Estado de So Paulo bastante explcita. Esta multinacional quer estmulos fiscais e infraestrutura do governo estadual e da Pre feitura de So Jos dos Campos, alm de um acordo com trabalhadores para a reduo dos custos da mo de obra, para aprovar um investimento visando produo de um novo modelo de carro mundial na unidade do Vale do Paraba. O interesse da GM viabilizar um preo final deste carro compacto na faixa de R$ 25 mil, de forma a competir com os lanamentos previstos dos concorrentes Volkswagen, Fiat e Ford. Segundo o diretor de Relaes Institucionais da GM, trata-se de uma concorrncia internacional entre as fbricas do grupo em outros dois pases que ser definida pela matriz americana. Assim sendo, a unidade brasileira situada em So Jos dos Campos precisa ser competitiva para disput-la.
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dos preos das commodities, com a consequente [...] vastos territrios do Estado como dediminuio da capacidade estadual de realizar insertos econmicos [enquanto] existe uma tervenes mais adequadas s suas respectivas excessiva disperso geogrfica de aglomenecessidades estruturais, soraes produtivas incipientes, o ciais e econmicas. Define As tentativas de desconcentrao que atua no sentido de minar as -se, assim, um ciclo vicioso, econmica realizadas desde iniciativas de provimento de inque conduz lgica perversa meados dos anos 90 por diversos fraestrutura comum, fragilizando de mais incentivos para mais governos no conseguiram reduzir as especializaes regionais e atrair, que induz crescente a concentrao espacial, territorial, dificultando a adoo de polticas necessidade de mais recursetorial e empresarial observadas de dinamizao [...] [por sua vez] sos externos. aglomeraes produtivas [...] A importncia e representatividade nacional de geralmente no encontram, no territrio de cada unidade federativa no conjunto da economia identidade, atividades complementares que brasileira so determinadas por sua capacidade possam induzir uma dinmica mais virtuosa de integrao competitiva ao mercado nacional por meio de relaes intersetoriais. (TEIXEIe mundial. Por sua vez, tal insero requer a imRA; GUERRA; ARAUJO, 2011, p. 251). plantao de modernos processos produtivos, que importante destacar que, desde 2000, o goatendam a paradigmas tecnolgicos e comerciais verno da Bahia tem divulgado intensamente sua dinmicos, determinando impactos regionais sobre disposio de integrar e articular as atividades de as condies de trabalho, as relaes sociais e exi- sua mquina administrativa visando obter melhogindo perfis mais elevados de capacitao tcnica rias no panorama social8. Entre 2000 e 2006, alm da mo de obra e de qualificao da infraestrutura. da criao da Secomp e do Conselho de DesenComo resultado das estratgias econmicas das volvimento Econmico e Social, destacam-se os grandes empresas instaladas no estado, bem como programas Bahia Azul, Viver Melhor, Faz Cidado do aporte de recursos pblicos, ao longo dos ltimos e Serto Forte. A partir de 2007, o discurso oficial 30 anos tem sido estvel a participao da Bahia no de uma nova gesto, direcionada construo contexto da economia brasileira: entre 4% e 4,5% do da Terra de Todos Ns, explicita que o propsito PIB e da corrente de comrcio internacional. de suas aes a mudana do modelo de cres7 As tentativas de desconcentrao econmica cimento da Bahia, atravs da interao entre a realizadas desde meados dos anos 90 por diversos repartio da riqueza gerada, a incluso social e governos no conseguiram reduzir a concentrao a observao dos condicionantes ambientais no espacial, territorial, setorial e empresarial observa- sentido de alcanar a reduo das desigualdades da. Para Teixeira, Guerra e Araujo (2011), o trao sociais e regionais9. marcante da concentrao inviabiliza a constituio 8 Considerando a diversidade socioeconmico-ambiental das regies de bases econmicas slidas no interior.
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O perfil da concentrao econmica existente na Bahia retratado pelas informaes da SEI-Seplan/BA. Com respeito s exportaes em 2011, apenas seis municpios concentraram 72,5% do valor total; cinco segmentos produtivos foram responsveis por 70% das vendas; oito empresas venderam o equivalente a 56% das transaes. Em 2007, apenas seis dos 27 territrios de identidade concentraram, aproximadamente, 70% das atividades econmicas estaduais, sendo que 80% do PIB do setor secundrio estavam sediados em apenas 18 municpios. De acordo com o Censo de 2010, 15 municpios abrigam mais de 100 mil habitantes; por outro lado, 73 municpios tm menos de dez mil pessoas.
baianas, a partir de 2007, o governo do estado adotou os territrios de identidade como unidade de planejamento, objetivando a maior integrao de suas aes. Em discurso na Assembleia Legislativa em fevereiro de 2011, o governador da Bahia afirmou: Antes se falava em crescer o bolo para depois repartir. Provamos o contrrio: s se cresce repartindo riqueza, incluindo socialmente. Para ns, este o verdadeiro significado da palavra desenvolvimento. Em fevereiro de 2013, em sua apresentao aos deputados, o governador explicou que [...] mostramos que possvel compatibilizar crescimento econmico com incluso social. Consolidamos um modelo de desenvolvimento onde o enfrentamento das desigualdades se tornou o eixo do crescimento econmico. Creio que este caminho no ter retorno, haja vista seu fortalecimento no Estado.
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Vrios autores (apoiados nas informaes da SEI-Seplan/BA) destacam o dinamismo da Bahia no campo econmico: a rpida modificao em sua estrutura produtiva, na qual a representatividade das atividades industriais salta de um patamar de 12% em 1960, para 32% em 1980, e 25 anos depois, alcana o nvel de 38% de participao, situando-se em 30% em 2010. No entanto, uma observao mais atenta revela que, diferentemente da esfera econmica, apesar de sua urgncia e relevncia, as aes no campo social no tm proporcionado uma rpida evoluo dos indicadores sociais baianos. Aps tantos anos de intervenes federais e estaduais visando reduo da pobreza, observa-se a persistncia dos aspectos negativos caractersticos do quadro social vigente dos quais se destacam a incapacidade da convivncia com a seca e os baixos indicadores educacionais. Em linhas gerais, pode-se dizer que o governo baiano tem atuado no sentido de promover a internalizao de projetos privados que, no necessariamente, so condizentes com um processo de desenvolvimento que tenha por lastro a base econmica local e uma clara estratgia de reduzir a concentrao de renda estadual. A prtica desautoriza a ideia de que os grandes empreendimentos que criam relativamente poucos empregos seriam os agentes preferenciais do desenvolvimento. As riquezas geradas por plantas industriais ou lavouras de exportao acabam por concentrar renda10, contestando a teoria do derrame, pela qual o crescimento por si s reduziria a pobreza e a desigualdade11.
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De acordo com Porto (2002), na Bahia, entre 1980 e 1996, pareceu haver um [...] desajuste entre o espao da produo, do adensamento de fluxos econmicos [...] mais dinmico nos extremos do territrio estadual e a [...] possibilidade de sobrevivncia da populao pobre (que se desloca para Salvador e fica estacionria na rea central do estado). [...] Pode-se dizer que onde est sendo produzida parte na nova riqueza no h atratividade para as famlias pobres (PORTO, 2002, p. 108). 11 So Desidrio, localizado no extremo oeste da Bahia e com 28 mil habitantes, parece uma ilha de prosperidade. Entre os 5.564 municpios brasileiros, apresenta a segunda maior produo agropecuria, enquanto 30% de sua populao vivem em domiclios com renda mdia per capita inferior a R$ 70,00 (a linha de misria estabelecida pelo governo federal). Comparando o PIB per capita, o municpio est em 112 lugar, situando-se entre os 2% mais ricos do pas. Porm, analisando-se pelo lado social, est entre os 20% mais pobres.
No entanto, relevante destacar a importncia poltica do fato de o Estado (brasileiro e baiano) reconhecer a existncia de milhes de famlias cujos integrantes se encontram expostos a graves riscos sociais decorrentes da misria. Em dezembro de 2012, os nmeros apresentados pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) eram bastante expressivos: 1,8 milho de famlias beneficirias na Bahia, que receberam um montante acumulado de R$ 2,7 bilhes. No campo social, ao longo dos ltimos 20 anos, mesmo considerando que as aes pblicas estaduais foram setoriais e de carter no coordenado, possvel registrar o avano (lento) dos indicadores. Alm de programas sociais referenciados na orientao de agncias internacionais como o Banco Mundial, as melhorias so decorrentes do Fundef, do PETI, do SUS12 e dos trabalhos das equipes dos agentes comunitrios de sade. A apreciao dos Objetivos do Milnio (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA; INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2011) ressalta que as aes do governo federal foram determinantes para os avanos alcanados: a estabilidade econmica e o controle da inflao a partir de 1995; a elevao real do salrio mnimo; a ampliao do nmero de trabalhadores de carteira assinada; alm da expanso dos programas de transferncia de renda. Tm sido relevantes os impactos do repasse de recursos proporcionados pelo Programa Bolsa Famlia nas condies de consumo de seus beneficirios e na rea comercial em torno de seus domiclios. No entanto, os indicadores sociais baianos (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA; INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2011; BAHIA, 2009) apresentam baixos nveis, comparados s mdias nacionais, e h demora em sua melhoria. Alm disso, observa-se que a situao atual registrada na Bahia em alguns dos
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Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e Sistema nico de Sade (SUS).
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indicadores ainda pior do que a mdia brasileira registrada dez anos atrs.
COnsideraes finais Como possvel reconhecer atualmente no pas a existncia de um marco institucional promissor, delineado pelos programas e recursos governamentais dirigidos ao campo social, destaca-se, novamente, o desafio de colocar a poltica social como centro das aes pblicas estaduais, de forma a mitigar as disparidades sociais, atravs de mudanas nos perfis da propriedade dos ativos produtivos e dos procedimentos tecnolgicos da produo (BAPTISTA, 2011, p. 36). Cabe ao movimento social exercer contnua presso sobre a gesto pblica, visando alcanar a reduo das desigualdades e da pobreza e aproveitando a capacidade operativa da mquina governamental, seus discursos, oramentos e decretos13. guisa de concluso e encaminhamentos, importante que os servidores estaduais, de maneira coerente e consistente com os ideais de democracia e justia social, busquem maior integrao entre as intervenes pblicas. Nesse sentido, em todas as unidades federadas, acredita-se ser vlida a proposta de um padro de interveno no campo social com base em uma viso integrada [...] das aes que se fazem imperiosas para o enfrentamento da atual excluso social observada nos inmeros bolses de pobreza (BAPTISTA, 2003, p. 26). Tal proposta agora reforada pelos tcnicos da SEI-Seplan/BA, que propem para a anlise da pobreza a identificao da associao de causalidade, com recorte espacial, entre elementos
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econmicos (perfil da produo e da renda) e das condies demogrficas, de sade, educao e moradia. O conhecimento resultante possibilitaria a implementao de cestas de aes regionais e setoriais elaboradas de acordo com as especificidades de cada territorialidade, permitindo a melhor integrao das aes pblicas transversais.
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Na Bahia, h o registro de bons resultados alcanados por entidades do movimento popular integradas Articulao do Semirido (ASA) para a construo de equipamentos de oferta hdrica em comunidades rurais do estado. De acordo com a coordenao do Programa gua para Todos, no perodo 2007 a julho de 2013, tais organizaes construram 44,1 mil cisternas de gua para consumo humano e 3,1 mil cisternas para produo, em 98 municpios baianos, atendendo aproximadamente 670 comunidades e executando recursos da ordem de R$ 110 milhes.
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COLABORARAM NESSE NMERO: Aline Virglio Carla Hirt Carlos Eduardo Ribeiro Santos Deborah Werner Elizabeth Oliveira rica Imbiruss Fagner Dantas Gepherson Macdo Espnola Jos Murilo Philigret Baptista Ludmila Gonalves da Matta Luiz Filgueiras Manoel Gontijo Mrcia Dantas de Melo Paulo Roberto Baqueiro Brando Priscila Martins Raquel Monteiro de Lemos
ISSN 0103 8117
977010381100- 1

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O NOVO DESENVOLVIMENTISMO: UMA CRTICA METODOLGICA LUZ DA COMPLEXIDADE

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.691-707, out./dez. 2013

ELIZAbeTH OLIVeIRA, RICA IMbIRUss, LUIZ FILGUeIRAs

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.691-707, out./dez. 2013

O NOVO DESENVOLVIMENTISMO: UMA CRTICA METODOLGICA LUZ DA COMPLEXIDADE

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.691-707, out./dez. 2013

ELIZAbeTH OLIVeIRA, RICA IMbIRUss, LUIZ FILGUeIRAs

Artigo recebido em 23 de agosto de 2013 e aprovado em 20 de setembro de 2013.

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.691-707, out./dez. 2013

BaHia anLise & Dados

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.709-726, out./dez. 2013

O ESTADO COMO TERRITRIO DE DISPUTA IDEOLGICA

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.709-726, out./dez. 2013

estatal que levou ao seu prprio questionamento. Esse autor argumenta:

s vezes, o vulto dos negcios impe a

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Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.709-726, out./dez. 2013

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.709-726, out./dez. 2013

que frequentemente borra a imprescindvel distino

Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.709-726, out./dez. 2013

norma. Da porque no se falar em falta de distin-

ritrio. A participao em redes clientelistas

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A&D Estado

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