PROPUNERE DE POLITIC PUBLIC

Instituia iniiatoare Formularea problemei

Ministerul Administraiei i Internelor Problematica eticii i integritii n funcia public din Romnia este analizat din prisma a 3 componente principale ce sunt reglementate n legislaia naional conflictul de interese 1 , incompatibilitile 2 i conduita funcionarilor publici 3 : Conflictul de interese i incompatibilitile sunt reglementate n cadrul Legii nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare. Cadrul legal ce reglementeaz normele de conduit profesional a funcionarilor publici este reprezentat de Legea nr. 7 /2004 republicat, privind Codul de conduit a funcionarilor publici. n anul 2007, prin adoptarea Legii nr. 50/2007 pentru modificarea i completarea Legii nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, a fost introdus obligativitatea numirii unei persoane cu rol de consilier etic precum i atribuiile acestei persoane, n fiecare instituie sau autoritate public. Agenia Naional a Funcionarilor Publici (ANFP) a realizat n cursul anului 2007 o analiz comparativ a reglementrilor privind conflictul de interese i incompatibilitile n funcia public din 12 ri membre ale Uniunii Europene. Efectuarea acestei analize n paralel cu studierea reglementrii legislaiei noastre n domeniu, a rapoartelor de monitorizare primite de ANFP n domeniul consilierii etice concomitent cu realitile impuse de situaia socio-economic existent la nivel naional, a condus ctre urmtoarele concluzii ce se materializeaz ca probleme n cadrul acestui document:

Prin conflict de interese se nelege situaia n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative. 2 Incompatibilitile privind demnitile publice i funciile publice sunt cele reglementate de Constituie, de legea aplicabil autoritii sau instituiei publice n care persoanele ce exercit o demnitate public sau o funcie public i desfoar activitatea, precum i de dispoziiile L 161/2003 3 Normele de conduit profesional prevzute de codul de conduit ca fiind obligatorii pentru persoanele care ocup o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale i locale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice.

* Practicile i politicile privind integritatea n funcia public sunt nerevizuite periodic dup cum se procedeaz n statele membre OECD 4 . * Conflictul de interese nu este definit dect la nivel general, fr a se face o identificare a situaiilor n care conflictul de interese este n mod clar o situaie inacceptabil pentru instituiile i autoritile publice (existena unui interes privat care va fi fcut cunoscut instituiei publice unde este angajat funcionarul public, dac acest interes privat are legtur cu responsabilitile publice ale funcionarului i dac acest interes este suficient pentru a influena exercitarea atribuiilor de putere public ale acestuia). * Regimul incompatibilitilor este mai strict n Romnia fa de majoritatea statelor cuprinse n studiul menionat. n toate statele exist restricii privind desfurarea de activiti suplimentare de ctre funcionarii publici. Deinerea de alte funcii sau desfurarea de alte activiti, remunerate sau nu, sunt supuse unor regimuri diverse, n funcie de stat. n general, se permite desfurarea de activiti suplimentare, cu acordul superiorului ierarhic i n condiiile n care acestea nu afecteaz eficiena la locul de munc iar activitile desfurate nu determin apariia unui conflict de interese cu funcia public deinut. Permisiunea acordat de autoritate este revocabil i poate fi limitat n timp. Alte excepii se refer la ndeplinirea atribuiilor de reprezentare a statului n
4 5

Organizaia pentru Dezvoltare i Cooperare Economic Datele prezentate pentru trimestrul I al anului 2008 sunt preluate din Raportul semestrial privind respectarea normelor de conduit a funcionarilor publici standardele etice i implementarea procedurilor disciplinare pentru semestrul al I al anului 2008. Eantionul pe care a fost fcut cercetarea este de 35589 funcionari publici ncadrai n 722 de autoriti i instituii publice;

Datele prezentate pentru trimestrul al II-lea al anului 2008 sunt preluate din Raportul semestrial privind respectarea normelor de conduit a funcionarilor publici standardele etice i implementarea procedurilor disciplinare pentru semestrul I al anului 2008. Eantionul pe care a fost fcut cercetarea este de 62026 funcionari publici ncadrai n de autoriti i instituii publice

Datele prezentate pentru trimestrul al III-lea al anului 2008 sunt preluate din Raportul semestrial privind respectarea normelor de conduit a funcionarilor publici standardele etice i implementarea procedurilor disciplinare pentru semestrul al II-lea al anului 2008. Eantionul pe care a fost fcut cercetarea este de 65034 funcionari publici ncadrai n 909 de autoriti i instituii publice;
8

Datele prezentate pentru trimestrul al IV-lea al anului 2008 sunt preluate din Raportul semestrial privind respectarea normelor de conduit a funcionarilor publici standardele etice i implementarea procedurilor disciplinare pentru semestrul al II-lea al anului 2008. Eantionul pe care a fost fcut cercetarea este de 70496 funcionari publici ncadrai n 834 de autoriti i instituii publice; Arborele problemelor reprezint ierarhizarea conexiunilor dintre problemele supuse analizei n termenii relaiei cauz-efect i ajut la formarea unei imagini de ansamblu asupra formulrii problemei principale. Corecta formulare a problemelor i extragerea problemei principale are o importan major deoarece este punctual de plecare, justificarea elaborrii aciunilor corective n cadrul oricrui document de politici publice

organisme de conducere a unor entiti economice precum i desfurarea de activiti n domeniul didactic sau artistic. n cazul funcionarilor publici de conducere i a nalilor funcionari publici se interzice cu desvrire desfurarea de activiti suplimentare, n majoritatea statelor cuprinse n studiu. * Componentele de monitorizare i control ale respectrii prevederilor legale privind conflictul de interese i incompatibilitile sunt slab reprezentate n sistem, singura instituie cu atribuii n acest sens fiind Agenia Naional de Integritate (ANI), instituie recent nfiinat ce va trebui s i demonstreze acum capacitatea operaional de a sanciona eficace activele nejustificate si de a verifica incompatibilitile i conflictele de interese. * Nivelul sczut al salariilor din cadrul instituiilor i autoritilor publice i actuala criz economic ce a sczut puterea de cumprare a populaiei, conduc ctre o presiune sindical relativ ridicat la acest moment n ceea ce privete revizuirea regimului incompatibilitilor aplicabil funcionarilor publici. * Conform rapoartelor de monitorizare elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici pe baza raportrilor primite de la persoanele cu atribuii de consiliere etic i monitoirzare a respectrii normelor de conduit, gradul de adresabilitate al funcionarilor publici ctre consilierul etic din instiuiile i autoritile publice la nivel naional se situeaz la un nivel foarte sczut. Acest lucru afecteaz capacitatea instituiei de a gestiona i calibra corespunztor politicile publice din domeniul managementului funciei publice i implicit gestionarea politicilor anticorupie la nivelul ntregii administraii publice din Romnia. Astfel, n trimestrul I al anului 2008 la nivel central, conform rapoartelor comunicate Ageniei, rezult c a fost solicitat consiliere etic dup cum urmeaz: la nivelul instituiilor deconcentrate 35 de funcionari publici (4 de conducere i 31 de execuie) au solicitat i au primit consiliere etic; la nivel local, 49 de funcionari publici (7 de conducere i 42 de execuie) au solicitat consiliere etic, numai 29 (4 de conducere i 25 de execuie) beneficiind de consiliere etic 5 . n trimestrul al II-lea al anului 2008 la nivel central au solicitat consiliere etic 3 funcionari publici, la nivelul instituiilor deconcentrate 38 de funcionari publici (4 de conducere i 34 de execuie) au solicitat consiliere etic, fiind consiliai un numr de 74 de funcionari publici (8 de conducere i 66 de execuie). La nivel local au fost consiliai 133 de funcionari publici (16 de conducere i 117 de execuie) au solicitat consiliere etic, 168 de funcionari publici (20 de conducere i 148 de execuie) primind consiliere etic. Faptul c numrul funcionarilor publici care au primit consiliere etic este mai mare dect numrul funcionarilor publici care au solicitat consiliere etic se datoreaz faptului c unele persoane desemnate pentru consiliere etic au susinut sesiuni de informare considerate n raport ca sesiuni de consiliere. Astfel, nivelul de rspuns al consilierilor etici este subunitar n primul trimestru i supraunitar n cel de-al doilea trimestru al anului 2008. 6 n trimestrul al III-lea al anului 2008 la nivel central au solicitat consiliere etic i au fost consiliai 3 funcionari

publici, la nivelul instituiilor deconcentrate 45 de funcionari publici (6 de conducere i 39 de execuie) au solicitat consiliere etic, fiind consiliai un numr de 128 de funcionari publici (17 de conducere i 111 de execuie). La nivel local au solicitat consiliere etic i au fost consiliai 36 de funcionari publici. 7 n trimestrul al IV-lea al anului 2008 la nivel central au solicitat consiliere etic i au fost consiliai 5 funcionari publici (3 de conducere i 2 de execuie), la nivelul instituiilor deconcentrate 57 de funcionari publici (8 de conducere i 49 de execuie) au solicitat consiliere etic, fiind consiliai un numr de 120 de funcionari publici (16 de conducere i 104 de execuie). La nivel local au solicitat consiliere etic 147 de funcionari publici (37 de conducere i 110 de execuie) i au fost consiliai 224 de funcionari publici. (35 de conducere i 189 de execuie) 8 . Dac analizm comparativ cele patru trimestre constatm faptul c n primul trimestru 1.8 dintre funcionarii publici ncadrai n autoritile i instituiile publice care au transmis rapoarte valide ctre ANFP au solicitat consiliere etic, n al II-lea trimestru 3.9, n al III-lea trimestru 2.57, n al IV-lea trimestru 4.95. Agenia nu consider relevant valoarea indicatorului pentru primul trimestru, avnd n vedere faptul c muli dintre funcionarii publici cu atribuii de consiliere etic i monitorizare a respectrii normelor de conduit au fost numii ulterior apariiei Ordinului Preedintelui ANFP nr. 4.500/2008 (21.04.2008), adic dup ncheierea primului trimestru al anului. Datele raportate pentru celelalte 3 trimestre nu indic o tendin de evoluie clar. Societatea civil a salutat, la momentul modificrii Codului de conduit a funcionarilor publici, introducerea unor prevederi referitoare la activitatea de consiliere etic. Ulterior, ntr-o serie de documente elaborate de ctre reprezentani ai societii civile (n special Transparency International Romnia), au fost formulate o serie de propuneri cu privire la activitatea consilierilor etici. Aceste concluzii prezentate mai sus precum i utilizarea metodei Arborelui problemelor 9 prezentat n anexa 1 au condus ctre formularea problemei principale sub forma: Standarde de etic i integritate sczute comparativ cu cele stabilite n celelalte state UE. Denumirea politicii publice Scop Obiective generale/obiective specifice Etica i integritatea n sistemul funciei publice din Romnia Alinierea standardelor de integritate i etic ale funciei publice romneti la nivelul celor stabilite n celelalte state membre ale Uniunii Europene Obiectiv general: Consolidarea cadrului normativ i instituional privind etica i integritatea funcionarilor publici din Romnia

Beneficiari

Variante de soluionare

Obiective specifice: 1. mbuntirea continu a sistemelor de monitorizare a activitilor din cadrul autoritilor i instituiilor publice n domeniul integritii; 2. Creterea gradului de detaliu n reglementarea conflictului de interese cu minim 50%; 3. Diminuarea efectelor regimului incompatibilitilor aplicabil funcionarilor publici; 4. mbuntirea condiiilor necesare desfurrii activitii funcionarilor publici cu atribuii de consiliere etic. Beneficiari direci: funcionarii publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice, funcionarii publici cu rol de consiliere etic. Beneficiari indireci: La nivel instituional - ANFP-ul i celelalte instituii publice implicate n procesul de management al funciei publice. Cetenii sunt considerai destinatarii finali ai serviciilor publice de calitate superioar. Nu implic Economic: Varianta 1 cheltuieli Reformularea cadrului normativ n sensul eliminrii regimului nu exist suplimentare n incompatibilitilor i remodelrii conflictului de interese pentru Social: afara celor eliminarea funcionarii publici Aceast variant se refer la modificarea cadrului normativ specific incompatibilitilor se curente numai n domeniul funcionarilor publici. n contextul eliminrii prezum a fi o msur activitii totale a regimului incompatibilitilor, este necesar o definire foarte apreciat de ctre instituionale strict a conflictului de interese. Aceast msur este necesar a fi funcionarii publici, prin nsoit de elaborarea unui ghid al situaiilor posibile de conflict de crearea cadrului legal interese pentru funcionarii publici care i desfoar n diversele care s permit sectoare de activitate ale administraiei publice. Astfel, demersul de desfurarea de activiti a identifica toate situaiile posibile de conflict de interese, ar putea cu caracter lucrativ (rezultnd posibilitatea avea dou abordri: - elaborarea unui catalog al situaiilor de conflict de interese de a-i crete cuantumul salariale). aplicabil la nivel naional (aceast abordare trebuie s aib la baz ctigurilor un larg proces de consultare existnd riscul identificrii pariale sau Totui, dat fiind atenia acordat de societatea trunchiate a acestor situaii); - elaborarea a cte unui catalog al situaiilor de conflict de interese civil i de ctre masspentru fiecare sector de activitate al administraiei publice, media privind modul de

funcionare a instituiilor publice, msura eliminrii incompatibilitilor prezint riscul de a fi perceput la nivel public drept una de natur a ncuraja corupia n cadrul administraiei publice. De asemenea, eliminarea regimului incompatibilitilor pentru o anumit categorie a personalului bugetar supus unui asemenea regim poate atrage solicitri privind reglementri similare i din partea altor categorii de persoane care au obligaia respectrii regimului incompatibilitilor de Mediu: nu exist Varianta 2 Impact Economic: 4500 ghiduri Diminuarea sferei regimului juridic al incompatibilitilor x 30 RON- sum aplicabil funcionarilor publici, definirea clar a situaiilor estimat (va fi acoperit neacceptabile privind conflictul de interese concomitent cu din bugetul ANFP) stabilirea de noi atribuii (nsoite de dezvoltarea unor

responsabile fiind ministerele sau alte autoriti ale administraiei publice centrale (n cadrul acestei abordri, dei poate fi identificat ca efect pozitiv o identificare exhaustiv a situaiilor de conflict de interese, exist riscul unor abordri diferite n dou sau mai multe sectoare ale unor situaii de conflict de interese similare sau chiar identice).

Buget 135 000 RON

proceduri/instrumente specifice) n domeniul integritii n sarcina persoanelor cu rol de consiliere etic. Aceast variant presupune modificarea cadrului legal prin: - creterea numrului de domenii n care funcionarii publici i pot desfura activitatea fr a fi n situaii de incompatibilitate (se are n vedere diminuarea cazurilor de incompatibilitate, funcionarilor publici fiindu-le permis desfurarea de activiti remunerate sau neremunerate n domenii care nu au, n mod direct, legtur cu activitatea prestat n calitate de funcionar public); - definirea clar a situaiilor de conflict de interese presupune identificarea n mod clar n cadrul unui ghid a tuturor acelor situaii de conflict ntre interesele instituionale i cele personale de natur patrimonial i care sunt considerate neacceptabile de ctre instituiile i autoritile publice, n care se poate afla un funcionar public. Implementarea acestei variante trebuie a fi nsoit de o ntrire semnificativ a rolului funcionarilor publici cu atribuii de consiliere etic, cel puin n prima parte a perioadei stabilite pentru implementarea politicii publice fiind prezumat o cretere semnificativ a nevoii funcionarilor publici de solicita suport n vederea abordrii unor anumite situaii care ar putea duce la conflicte de interese, sau de incompatibilitate cu funcia public deinut. Este necesar o dubl abordare, msurile de modificare a cadrului juridic s se completeze cu dezvoltarea atribuiilor persoanelor cu rol de consiliere etic privind ntrirea componentei de monitorizare i control asupra integritii funcionarilor publici.Vor fi avute n vedere, la modificarea cadrului normativ, inclusiv recomandrile formulate de ctre Transparency International Romnia cu privire la implicarea consilierilor etici n activitile specifice de monitorizare a declarrii i controlului averilor sau formularea unor avertizri n interes public, conform

Social: Determinarea mai permisiv a situaiilor de incompatibilitate se prezum a fi o msur apreciat de ctre funcionarii publici, prin crearea cadrului legal care s permit desfurarea de activiti cu caracter lucrativ (rezultnd posibilitatea de a-i crete cuantumul ctigurilor salariale, i implicit creterea nivelului de trai) de Mediu: nu exist

Legii nr. 571/2004. n egal msur, prin completarea dispoziiilor legale n vigoare, va fi avut n vedere dezvoltarea unor proceduri specifice de lucru (vor fi cuprinse n ghidurile pe care ANFP le va furniza instituiilor i autoritilor publice), De asemenea, se va avea n vedere asigurarea proteciei funcionarilor publici care desfoar activiti de consiliere etic precum i asigurarea independendenei i confidenialitii n desfurarea acestor activiti (de exemplu, din punct de vedere a activitii de consiliere etic, funcionarii publici care desfoar acest tip de activiti vor fi subordonai direct conductorului autoritii sau instituiei publice i nu coordonatorului compartimentului n care i desfoar activitatea). Aceast variant presupune pe lang formularea instrumentelor standardizate i o serie de aciuni suport precum organizarea unor seminarii, workshop-uri sau alte activiti de gen cu sprijinul instituiilor i autoritilor publice. Varianta 3 Economic: nu exist Meninerea sistemului actual Social: n contextul actual, din prisma situaiei economice, salariile nu exist funcionarilor publici sunt ntr-un proces de stagnare, care coroborat de Mediu: cu scderea puterii de cumprare a populaiei duce ctre micorarea nu exist nivelului de trai n cadrul acestei categorii sociale. Toate acestea, alturi de o reglementare strict limitativ a posibilitilor de a putea beneficia i de alte surse de venit duc ctre un sistem de motivare financiar neatractiv n funcia public. ANI ca instiuiei de control n domeniul integritii are resurse umane nc insuficiente n a aciona unitar i n detaliu n ceea ce privete activitatea tuturor funcionarilor publici. La nivelul instituiilor i autoritilor publice exist doar cteva activiti ce privesc n mod direct integritatea funcionarilor i acestea sunt

Nu implic cheltuieli suplimentare

Procesul de consultare

ndreptate n mare msur ctre afiarea i transmiterea ctre ANI a declaraiilor de avere i de interese. La acest moment, se consider c activitatea funcionarilor publici cu rol de consiliere etic nu este eficientizat, n unele cazuri acetia fiind foarte greu de identificat de ctre ceilali funcionari publici din cadrul instituiilor i autoritilor publice. Prin lipsa de cunoatere a atribuiilor acestora de ctre marea majoritate a funcionarilor publici se nregistreaz un sentiment de nencredere privind accesarea serviciilor de consiliere. De asemenea calitatea actului de consiliere nu are un caracter unitar, pentru spee de acelai gen nregistrndu-se soluii variabile. Organizaii, instituii consultate: La baza elaborrii prezentului document au stat: - prevederile Legii 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare - modificrile aduse Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici de Legea nr. 50/2007, cu referire la desemnarea unui funcionar public pentru consiliere etic i monitorizarea respectrii normelor de conduit n fiecare instituie i autoritate public. - Hotrrea Guvernului nr. 609/2008 pentru aprobarea Strategiei naionale anticorupie privind sectoarele vulnerabile i administraia public local pe perioada 2008-2010

Rezultatul consultrii

Varianta de soluionare
10

Varianta 2 10 Diminuarea sferei regimului juridic al incompatibilitilor,

Conform analizei multicriteriu prezentat n anexa nr.2. Analiza multicriteriu presupune o abordare structurat folosit n scopul fundamentrii unei alegeri dintre dou sau mai multe soluii alternative.

recomandata

definirea clar a situaiilor neacceptabile privind conflictul de interese concomitent cu stabilirea de noi atribuii (nsoite de dezvoltarea unor proceduri/instrumente specifice) n domeniul integritii n sarcina persoanelor cu rol de consiliere etic. Beneficii: - consolidarea statutului persoanelor cu atribuii de consiliere etic; - clarificarea cazurilor de conflict de interese i astfel creterea gradului de informare a funcionarilor publici asupra posibilelor nclcri ale regulilor de integritate; - relaxarea regimului incompatibilitilor cu perspective clare n creterea motivrii financiare i a calitii vieii n rndul funcionarilor publici; - coroborarea msurilor anticorupie la nivel instituional i naional; Riscuri: - n procedura de elaborare i transparen decizional pot aprea propuneri i observaii care s afecteze obiectivul determinat al actului normativ; - neidentificarea tuturor cazurilor de conflict de interese considerate inacceptabile pentru instituiile i autoritile publice; - neimplicarea activ a persoanelor cu rol de consiliere etic; - refuzul funcionarilor publici de a cere consiliere etic; - necorelarea msurilor anticorupie implementate. Impact detaliat: se apreciaz n funcie de costurile i beneficiile luate n calcul conform analizei anexate Anexa 2. La nivel global, impactul estimat l reprezint ameliorarea calitativ a actului administrativ

11

Msurarea acestui indicator presupune comunicarea datelor de ctre ANI

Grupuri vizate: toi funcionarii funcionarii publici din instituiile i autoritile publice. Modaliti i termene de monitorizare/evaluare Monitorizarea se va face anual prin rapoartele integrate asupra activitii persoanelor cu rol de consiliere etic, conform prevederilor legale. Indicatori de performan: - nr. de funcionari publici care au o alt surs de venit ca urmare a redefinirii regimului incompatibilitilor / totalul funcionarilor publici (calculat pe un eantion de 100 de funcionari publici, prin studierea declaraiei de avere); - numrul de petiii tratate i soluionate din totalul celor nregistrate la ANFP, referitoare la constatarea situaiilor de conflicte de interese i a incompatibilitilor, ntr-un interval de timp de 12 luni de la implementarea modificrilor cadrului normativ; - numrul de cazuri sanionate disciplinar din totalul celor identificate ca nerespectnd regulile privind conflictele de interese i ale incompatibilitilor, ntr-un interval de timp de 12 luni de la implementarea modificrilor cadrului normativ. 11 - evoluia raportrilor conform Ordinului 4500/2008 efectuate de funcionarii publici din cadrul instituiilor i autoritilor publice; - numrul de funcionari publici consiliai din totalul celor angajai n fiecare din instituile i autoritile publice exsitente.