MINISTERUL DEZVOLTRII REGIONALE I ADMINISTRAIEI PUBLICE

AGENIA NAIONAL A FUNCIONARILOR PUBLICI

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici

Bucureti 2013

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

CUPRINS

I. Introducere..........................................................................................................................pag. 2 I.1. Scop......................................................................................................................pag. 2 I.2. Considerente preliminare de ordin legal..............................................................pag. 3 I.3. Concepte i noiuni...............................................................................................pag. 4 II. Analiza compatibilitii statutelor speciale cu prevederile art. 5 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.......................................................... pag. 7 III. Alte acte normative care cuprind norme referitoare la funcii publice specifice, carier, drepturi, ndatoriri i incompatibiliti specifice............................. .......................................pag. 17 IV. Acte normative care fac trimitere la aplicabilitatea, prin analogie, a unor statute speciale pentru alte categorii de personal...........................................................................................pag. 19 V. Aspecte referitoare la incidena unor acte normative privind organizarea i exercitarea unor profesii asupra domeniului funciei publice...........................................................................pag. 20 VI. Concluzii............................................................................................................................pag. 23 Anexe......................................................................................................................................pag. 26

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

I. INTRODUCERE I.1. Scop. Prezentul studiu i propune s evalueze gradul de compatibilitate dintre prevederile statutelor speciale aplicabile anumitor categorii de funcionari publici i cadrul general n materie Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat (r2), cu modificrile i completrile ulterioare. Corelativ, ca o concluzie final, acest studiu i propune s evideni eze necesitatea armonizrii actelor normative n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici, n scopul asigurrii coerenei cadrului legal n materie. n mod concret, n cuprinsul acestui studiu vor fi analizate principalele aspecte decurgnd din modul de reglementare i implementare a statutelor speciale aplicabile unor categorii de funcionari publici. Acest demers este necesar n contextul legislativ actual n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici i i va confirma utilitatea teoretic i mai ales practic prin valorificarea concluziilor n fundamentarea politicilor publice n domeniul funciei publice, precum i a viitoarelor propuneri de modificare i completare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. n egal msur, acest studiu este menit s acioneze i ca un instrument de contientizare a factorilor interesai asupra necesitii creterii coerenei cadrului legislativ n domeniul funciei publice i a funcionarilor publici. O analiz sumar asupra actelor normative n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici conduce n mod facil la constatarea existenei unei multitudini de acte normative cu caracter special, precum i a unei diversiti n abordare. Aceast concluzie este asumat n mod obiectiv pe baza unei analize aprofundate, pornind de la prevederile constituionale i continund cu actele normative cu caracter general i special aplicabile diverselor categorii de funcionari publici. Pentru a rspunde ct mai obiectiv scopului declarat, prezentul studiu se concentreaz pe o analiz structurat ca form i coninut, astfel: I. Introducere n care sunt prezentate scopul analizei, considerente preliminare de ordin legal, precum i concepte i noiuni de baz; II. Analiza compatibilitii statutelor speciale cu prevederile art. 5 din Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; III. Alte acte normative care cuprind norme referitoare la funcii publice specifice, carier, drepturi, ndatoriri i incompatibiliti specifice; IV. Acte normative care fac trimitere la aplicabilitatea, prin analogie, a altor statute speciale pentru personalul propriu; V. Aspecte privind incidena unor acte normative privind organizarea i exercitarea unor profesii asupra domeniului funciei publice; VI. Concluzii.
2

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

I. 2. Considerente preliminare de ordin legal. Pentru a nelege ct mai exact natura juridic a Statutului funcionarilor publici, ne vom referi la izvoarele de drept care reglementeaz n domeniu, respectiv: - Constituia Romniei, republicat izvor primar care prevede n cuprinsul art. 73 alin. (3) lit. j) c statutul funcionarilor publici aparine domeniului organic de reglementare i adoptare; - Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare lege organic care reglementeaz statutul juridic general al funcionarilor publici i constituie izvor de drept, conform art. 5, pentru elaborarea statutelor speciale destinate anumitor categorii de funcionari publici. Legtura organic, funcional i legitim ntre actele normative menionate mai sus este explicat n cele ce urmeaz. Potrivit prevederilor art. 73 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, n realizarea funciei legislative, Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Raportat la principalele criterii de clasificare, respectiv - modalitatea formal de adoptare, materiile reglementate, coninutul actului normativ, - dispoziiile unei legi ordinare nu pot fi contrare dispoziiilor unei legi organice. De asemenea, avnd n vedere ierarhia actelor normative, actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon. Corelarea prevederilor unui act normativ cu dispoziiile actelor normative cu for juridic superioar se impune n virtutea principiului ierarhiei actelor normative, potrivit cruia actele normative se afl pe diferite trepte ierarhice, n funcie de domeniul de reglementare (organic sau ordinar), de procedura de adoptare, de poziia pe care o ocup organul emitent n sistemul autoritilor publice, de apartenena acestora la puterea legiuitoare sau la puterea executiv i de sfera relaiilor sociale pe care le reglementeaz. Regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale este reglementat de Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, lege organic potrivit prevederilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituia Romniei, republicat. Statutul funcionarilor publici reprezint cadrul general n materia funciei publice i funcionarilor publici din Romnia. Scopul legii l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. Statutul funcionarilor publici definete noiunile de funcie public i funcionar public, delimiteaz sfera de aplicabilitate i reglementeaz drepturile i ndatoririle funcionarilor publici,
3

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

modalitatea de ocupare a funciilor publice, regimul disciplinar, modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu. n acelai timp, Statutul funcionarilor publici cuprinde i norme generale cu privire la obligaii ale autoritilor i instituiilor publice n stabilirea structurii lor organizatorice/ reorganizarea ori n funcionarea efectiv a acestora, de natur s asigure uniformizarea i egalitatea de tratament pentru toi funcionarii publici din sistemul administraiei publice din Romnia i mai ales sa asigure premisele unui management real, efectiv i eficient al resurselor umane din administraia public. Instituia care realizeaz managementul funciei publice i al funcionarilor publici din Romnia este Agenia Naional a Funcionarilor Publici, prin atribuiile prevzute expres de legiuitor n cuprinsul Statutului funcionarilor publici, atribuii care acoper toat gama de activiti, de la elaborarea/avizarea proiectelor de acte normative care conin prevederi referitoare la funcia public i funcionarii publici, pn la gestionarea efectiv a anumitor proceduri i la constituirea unei baze de date cuprinznd evidena naional a funcia public i funcionarii publici din Romnia. De aceea, avnd n vedere importana obiectului de reglementare pentru funcionarea normal i eficient a administraiei publice din Romnia, legiuitorul a considerat necesar s stabileasc n cuprinsul legii organice care reprezint cadrul general aplicabil funciei publice i funcionarilor publici, norme prin care se delimiteaz expres ct i cum se poate deroga prin lege special de la cadrul general.

I.3. Concepte i noiuni I.3. a) Funcia public. Funcionar public Potrivit definiiei cuprinse n Statutul funcionarilor publici, funcia public1 reprezint, ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Persoana numit ntr-o funcie public este funcionar public2. Totalitatea funcionarilor publici din cadrul structurilor sistemului administraiei publice constituie corpul funcionarilor publici. Legea cadru n materia funciei publice i funcionarilor publici clasific funciile publice potrivit mai multor criterii, printre care i tipul atribuiilor i responsabilitilor care implic exercitarea prerogativelor de putere public. Astfel, legea distinge ntre:

1 2

2 alin.(1) Legea nr. 188/1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare Art. 2 alin.(2) ibidem
Art.

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

a) Funcii publice generale3 - ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, stabilite n vederea realizrii competenelor lor generale. b) Funcii publice specifice4 - ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, stabilite n vederea realizrii competenelor lor specifice, sau care necesit competene i responsabiliti specifice. Funciile publice generale i specifice sunt prevzute n Anexa la Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Alte funcii specifice dect cele prevzute n Statutul funcionarilor publici (prezentate n Anexa nr.1 a prezentului Studiu) se pot stabili prin urmtoarele dou modaliti alternative5: - prin statute speciale; - de ctre autoritile sau instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Prin urmare, lund n considerare definiia funciei publice i clasificarea funciilor publice n generale i specifice, rezult c noiunea de corp al funcionarilor publici trebuie s cuprind, n accepiunea Legii nr. 188/1999, totalitatea funcionarilor publici care ocup funcii publice generale, ct i a funcionarilor publici care ocup funcii publice specifice stabilite prin statute speciale sau cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. De principiu, dup cum se poate observa, exist funcii publice specifice care se regsesc fie la nivelul ntregii administraii publice (ex. manager public), fie la nivelul unui palier al administraiei publice, respectiv administraie public local (ex. arhitect ef), precum i funcii publice specifice care sunt necesare pentru realizarea atribuiilor specifice anumitor instituii publice (ex. inspector vamal - Autoritatea Naional a Vmilor). De asemenea, se poate observa c existena unor funcii specifice nu implic auto mat existena unui statut special aplicabil persoanelor care le ocup, dar de principiu aceste statute speciale i justific obiectiv existena n zonele n care atribuiile i responsabilitile diferite/complexe/specifice unui anumit domeniu necesit intervenia unui cadru special de exercitare a autoritii publice i exclusive a statului. I.3. b) Statute speciale Potrivit Statutului funcionarilor publici, pot beneficia de statute speciale persoanele carei desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice6 (lista Statutelor speciale/actelor normative care conin prevederi de natura unor statute speciale este prezentat n Anexa nr 2 a prezentului Studiu):
3 4

Art. 7 alin.(2) ibidem Art. 7 alin.(3) ibidem 5 Art. 5 alin.(2) i art.7 alin.(4) ibidem supra 6 Art. 5 alin.(1) ibidem supra 5

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) poliia i alte structuri ale Ministerului Afacerilor Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Prin statute speciale se pot reglementa: a) drepturi, ndatoriri i incompatibiliti specifice, altele dect cele prevzute de prezenta lege; b) funcii publice specifice. n cazul statutelor speciale aplicabile serviciilor diplomatice i consulare, precum i poliitilor i altor structuri ale Ministerului Afacerilor Interne, dispoziiile speciale pot reglementa prevederi de natura celor prevzute anterior, precum i cu privire la carier. Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, stabilete n Capitolul V, Seciunea 1, urmtoarele drepturile ale funcionarilor publici: a) dreptul la opinie; b) dreptul la asociere sindical i dreptul la grev; c) dreptul la salariu, prime i alte drepturi salariale; d) dreptul la uniform gratuit; e) dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii; f) dreptul la pensii i alte drepturi de asigurri sociale; g) dreptul funcionarilor publici de a fi alei sau numii n funcii de demnitate public; h) dreptul de a se bucura de protecia legii. ndatoririle funcionarilor publici sunt prevzute n Capitolul V, Seciunea a 2 -a din Legea nr.188/1999, republicat cu modificrile i completrile ulterioare. Acestea sunt: a) s ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu; b) s se abin de la orice fapte care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici; c) s respecte normele de conduit profesional i civic prevzut de lege; d) s se abin, n exercitarea atribuiilor ce le revin, de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor politice; e) s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici; f) s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu i confidenialitatea n legtura cu tot ce ine de exercitarea funciei publice, cu excepia informaiilor de interes public; g) s prezinte, la numirea i la ncetarea raportului de serviciu, declaraia de avere;
6

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

h) s rezolve, n termenele stabilite, lucrrile repartizate; i) s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interes i al incompatibilitii lor; j) sa i mbunteasc n mod continuu abilitile i pregtirea profesional. Din punct de vedere al obiectului de reglementare, opinm c noiunea alte drepturi, ndatoriri i incompatibiliti specifice, stabilete dreptul de a reglementa prin statute speciale drepturi, ndatoriri i incompatibiliti distincte, asociate specificului activitilor, diferite de cele prevzute n statutul general i nu de a reglementa un coninut diferit al acelorai drepturi prevzute n Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Acesta este cadrul general care stabilete limitele de reglementare prin lege special. Altfel spus, prin norma special se poate deroga de la norma general, ns n limitele determinate expres de aceasta. Aceast abordare a legii organice deriv, n opinia noastr din prevederile constituionale care consfinesc existena unui singur statut al funcionarilor publici i are drept scop pstrarea identitii funcionarului public, a unitii corpului funcionarilor publici , indiferent de locul unde i desfoar activitatea n cadrul sistemului instituional al administraiei publice. Pornind de la dispoziiile constituionale care fac referire la un singur statut, cel al funcionarilor publici, adoptat prin lege organic (art. 73 alin.(3) lit. j)), putem concluziona c Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, se constituie ntr -o lege-cadru, reprezentnd dreptul comun pentru toate categoriile de funcionari publici, inclusiv pentru cei a cror activitate face obiectul de reglementare al unor statute speciale. Potrivit dispoziiilor art. 110 ale actului normativ menionat, autoritile i instituiile publice care pot beneficia de statute speciale au obligaia de a armoniza aceste sta tute cu prevederile Legii nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, cu consultarea i avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Vom analiza n capitolul ce urmeaz cteva dintre cele mai importante statute speciale, cu scopul de a reliefa principalele aspecte derogatorii de la Statutul funcionarilor publici, n afara cadrului stabilit prin legea organic.

II. ANALIZA COMPATIBILITII STATUTELOR SPECIALE CU PREVEDERILE ART.5 DIN LEGEA NR.188/1999, REPUBLICAT, CU MODIFICRILE I COMPLETRILE ULTERIOARE

II. 1. Statutul personalului vamal. Statutul personalului vamal este reglementat de OUG nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal, cu modificrile i completrile ulterioare. Ca arie de aplicare, se aplic persoanelor numite n funciile publice generale i specifice de conducere i de execuie din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor.
7

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Potrivit art. 1 din actul normativ menionat, Statutul personalului vamal cuprinde dispoziii cu privire la: - funciile publice specifice din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor; - drepturile i ndatoririle specifice personalului vamal i unele sporuri specifice la salariul de baz de care acesta beneficiaz; - incompatibilitile i conflictele de interese specifice personalului vamal din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor. n fapt, cu privire la coninutul Statutului personalului vamal, dincolo de textul declarativ de la art.1, putem preciza urmtoarele: - sunt stabilite funciile generale din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor, printr-o selecie a funciilor publice generale din Statutul funcionarilor publici ; spre exemplu, printre funciile generale de execuie de clasa I nu se regsete funcia de expert, iar printre funciile generale de conducere nu se regsete funcia de director general; - este introdus o condiie suplimentar pentru ocuparea unei funcii publice, fie ea de conducere sau de execuie, general sau specific (testarea psihologic) i, corelativ, o situaie expres de eliberare din funcia public (refuzul de a participa la testarea psihologic); - sunt reluate o serie de drepturi deja reglementate de Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare (protecia legii, dreptul la perfecionare profesional) sau sunt reglementate diferit drepturi conferite de Statutul funcionarilor publici (dreptul de asociere sindical, unde exerciiul dreptului este mai restrns n cazul personalului vamal); - sunt reluate ndatoriri deja reglementate de Statutul funcionarilor publici i de Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici, cu modificrile i complet rile ulterioare (respectarea legii, cunoaterea i ndeplinirea atribuiilor , etc.). Cu excepia sporurilor specifice la salariul de baz de care personalul vamal beneficiaz (spor de frontier, spor de stabilitate), reglementri care nu ar fi trebuit, n opinia noastr, s fac parte din obiectul de reglementare, cuantumul sporurilor salariale de care beneficiau la momentul adoptrii actului normativ sau de care beneficiaz funcionarii publici fiind prevzut prin acte normative distincte, toate celelalte elemente enumerate n art. 1 se suprapun peste limitele de reglementare stabilite de Statutul funcionarilor publici. O alt norm important din legea special este constituit de trimiterea expres la Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, care se aplic funcionarilor publici cu statut special din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor, n msura n care Statutul personalului vamal nu dispune altfel.

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Dat fiind faptul c marea majoritate a celor menionate anterior vizeaz aspecte de tehnic legislativ, relund prevederi deja existente ntr-un act normativ, sau vizeaz restrngerea funciilor publice generale posibil a exista n cadrul autoritilor i instituiilor publice - ceea ce reprezint, pn la urm, o alegere a legiuitorului, evalund compatibilitatea cu Legea nr. 188/1999, considerm c, dintre toate statutele speciale analizate, Statutul personalului vamal respect n cea mai mare msur cadrul general n materie. II.2. Statutul poliistului. Statutul poliistului este reglementat prin Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliistului, cu modificrile i completrile ulterioare. Aria de aplicare este restrns la persoanele care exercit atribuiile stabilite prin lege pentru Poliia Romn. n conformitate cu dispoziiile art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr.30/2007, cu modificrile i completrile ulterioare personalul Ministerului Afacerilor Interne se compune din: funcionari publici, poliiti - funcionari publici cu statut special, cadre militare n activitate, personal contractual, precum i soldai i gradai voluntari. De principiu, Statutul poliitilor poate cuprinde drepturi, ndatoriri, incompatibiliti specifice, altele dect cele prevzute n Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, funcii publice specifice dar i prevederi referitoare la carier (de la momentul naterii raporturilor de serviciu pn la momentul ncetrii raporturilor de serviciu). O prim problem remarcat este cea legat de lipsa de reglementare n ceea ce privete regimul general al funciilor ct i referitor la stabilirea funciilor specifice n cuprinsul actului normativ. Pe parcursul actului normativ, poliistul este: un funcionar public civil cu statut special, o profesie, o calitate, o persoan care ocup o funcie n cadrul Poliiei Romne. Prin urmare, o constatare general este aceea c, dei suntem n prezena unui statut special, acesta nu stabilete funcii concrete, cu denumire i grade de carier asociate, ci face trimitere la un alt act normativ care va stabili funcii. n acest sens citm art. 22 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliistului, cu modificrile i completrile ulterioare, care prevede c: Funciile i modul de salarizare ale poliitilor se stabilesc prin lege, n termen de 6 luni de la data intrrii n vigoare a prezentei legi. Totodat art. 48 alin. (3) din acelai act normativ reglementeaz un tip de echivalare a funciilor, ntr-un caz strict determinat de asocierea poliitilor n organizaii sindicale i recunoaterea activitii pe aceast perioad: Echivalarea funciilor potrivit alin. (2) se face prin ordin al ministrului internelor i reformei administrative, la propunerea organizaiei sindicale i cu avizul Ministerului Muncii, Familiei i Egalitii de anse

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Ca o concluzie a prevederilor legale anterior invocate reinem c Statutul poliitilor nu stabilete funcii publice specifice i nu echivaleaz funciile publice specifice cu funciile publice generale, dei aceasta era o obligaie potrivit cadrului general n materie. Astfel, considerm c o parte dintre dificultile n interpretare/ aplicare sunt cauzate de abordarea neunitar pe parcursul legii a instituiilor juridice cu care aceasta opereaz, respectiv de neconcordana dintre utilizarea acestor instituii juridice n statutul special i n statutul general. n actul normativ sunt reluate o parte dintre: - drepturile funcionarilor publici; - ndatoririle funcionarilor publici, - modalitile de ncetare a raporturilor de serviciu; n alte situaii, aceleai drepturi sau ndatoriri existente n Statutul funcionarilor publici au un coninut diferit n Statutul poliitilor. Sunt de asemenea reglementate: un sistem de sporuri salariale, premieri/recompense, de compensare a chiriilor, faciliti post pensionare pentru funcionarii publici cu statut special i soii/soiile acestora la bazele proprii de odihn i tratament, echipament gratuit, asisten medical i medicamente gratuite, etc. (alte drepturi dect cele reglementate de Statutul funcionarilor publici - reglementare cu respectarea cadrului general). Statutul poliitilor cuprinde de asemenea prevederi referitoare la: principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, modalitile de ocupare a funciei publice; perioadele de stagiu i de prob; incompatibiliti i interdicii; regimului juridic al mutrii, transferului, detarii; stabilirea i aplicarea sanciunilor disciplinare, rspunderea juridic; suspendarea, punerea la dispoziie, ncetarea raporturilor de serviciu.

Sub aspectul derogrilor acceptate, o abordare diferit dar permis de cadrul general n materie, o are i cariera poliitilor, construit n alt mod i cu o alt structur dect cea prevzut n Statutul funcionarilor publici. Consecin a faptului c poliitii provin fie din Academia de Poliie fie sunt ncadrai direct sau transferai din instituiile publice de aprare i siguran naional, exist un regim juridic diferit dect cel general n sensul existenei att a perioadei de stagiu (specific debutanilor provenii din Academia de Poliie), ct i a perioadei de prob (specific celor ncadrai direct sau transferai). n ceea ce privete regimul juridic aplicabil n situaia modificrii raporturilor de servic iu sau a suspendrii funcionarilor publici cu statut special, dispoziiile legale sunt adesea neclare;
10

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

pe de o parte sunt trimiteri exprese la legislaia teriar (norme de competen aprobate prin ordin al ministrului afacerilor interne), pe de alt part e se fac trimiteri exprese la perioadele de detaare pe perioada stabilit prin dispoziiile legale n vigoare. n acest context, considerm c reglementarea n aceast materie este insuficient pentru a da consisten instituiilor juridice reglementate n lipsa completrii cu cadrul general. Totodat remarcm i faptul c, ncepnd cu jumtatea anului 2011, odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr.360/2002 privind Statutul poliistului, norma de trimitere la cadrul general n materie nu mai exist. Singura referire la Legea nr.188/1999 existent n forma n vigoare la acest moment a Statutului poliitilor este n art. 48 alin. (2) i se refer la perioada n care raporturile de serviciu ale poliitilor sunt suspendate potrivit prevederilor art. 29 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, dei cadrul general n materie permite existena unor norme speciale n domeniile deja enunate, remarcm faptul c Statutul poliitilor cuprinde norme derogatorii inclusiv n materiile n care nu ar fi trebuit s mai reglementeze (exemplu drepturile, ndatoririle deja reglementate de Statutul funcionarilor publici). Considerm c, n mod oportun ar fi aparinut domeniului de reglementare al statutului poliitilor, drepturi i ndatoriri specifice decurgnd din specificul i unicitatea atribuiilor care implic exercitarea autoritii publice a statului. Apreciem de asemenea faptul c inexistena unei norme exprese de trimitere la completarea cu Statutul funcionarilor publici ngreuneaz att interpretarea prevederilor legale n ceea ce privete aspectele tehnice (vezi mutarea, suspendarea, etc.) dar, n acelai timp, impieteaz asupra coerenei n abordarea unor norme din cadrul general n materie care vizeaz stabilirea structurilor organizatorice, reorganizarea acestora, evidena funciilor publ ice i a funcionarilor publici, drepturile funcionarilor publici n cazul reorganizrii, etc. II.3. Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a Penitenciarelor. Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a Penitenciarelor este reglementat prin Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a Penitenciarelor, cu modificrile i completrile ulterioare. Potrivit art. 3 alin. (1) din actul normativ menionat, personalul din sistemul administraiei penitenciare este constituit din funcionari publici cu statut special i din personal contractual. Din interpretarea per a contrario a prevederilor legale menionate anterior, putem concluziona asupra faptului c n Administraia Naional a Penitenciarelor nu i desfoar activitatea funcionari publici cu statut general, ceea ce ar fi o imposibilitate din punct de vedere al atribuiilor unei instituii publice (raportat la atribuiile generale care implic exercitarea prerogativelor de putere public); ntr-o alt abordare, probabil c statutul funcionarului public cu statut special din sistemul administraiei penitenciare nu ar fi trebuit s cuprind dispoziii

11

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

referitoare la celelalte categorii de personal din cadrul administraiei naionale a penitenciarelor, dat fiind obiectul de reglementare. Statutul funcionarului public cu statut special din sistemul administraiei penitenciare conine dispoziii cu privire la : - cariera funcionarului public cu statut special din sistemul administraiei penitenciare, n ceea ce privete selecia, numirea, evidena, evaluarea, avansarea, pregtirea i perfecionarea acestora; - drepturile, condiiile de munc i ndatoririle funcionarilor publici cu statut special; - condiiile de munc i unele sporuri specifice la salariul de baz de care acesta beneficiaz; - modificarea, punerea la dispoziie, suspendarea din funcie i ncetarea raporturilor de serviciu; - rspunderea funcionarilor publici cu statut special. Obiectul de reglementare al Statutului n discuie este exhaustiv; raportarea la prevederile Statutului funcionarilor publici nu exist i de asemenea, nu exist nici raportul de referin lege general lege special. n limitele cadrului general n materie, sunt reglementate drepturi specifice ex: dreptul la locuin de serviciu, de intervenie, bilete de tratament, consultan juridic prin avocat asigurat de unitate, la cerere, n cazul cercetrii penale, urmririi penale sau judecrii sale pentru fapte comise n timpul ori n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, potrivit metodologiei aprobate prin ordin al ministrului justiiei, etc. Numai cu titlu exemplificativ amintim urmtoarele dispoziii care nu sunt subscrise limitelor stabilite de art. 5 din Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare: - sunt reglementate principii noi (ierarhia organizatoric i funcional); - este reglementat cariera funcionarului public cu statut special, total diferit de Statutul funcionarilor publici; - vechimea necesar ocuprii funciilor publice este diferit; - noiunile utilizate n raport cu cariera funcionarilor publici sunt diferite (ex: nu exist noiunea de promovare); - evidena funciilor publice cu statut special se face potrivit Ordinului emis de ctre ministrul justiiei; - sunt preluate drepturi prevzute n cadrul general (dreptul la salariu, dreptul la pensie, dreptul la concediu, etc.); - sunt prevzute dispoziii care ar putea face obiectul unor acorduri colective (durata programului de lucru, msuri de securitate, modul de organizare a timpului de lucru);

12

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

sunt reiterate ndatoriri statuate prin Statutul funcionarilor publici (cunoaterea i respectarea legii, respectarea programului de munc); - incompatibilitile sunt reglementate ca ndatoriri; - sunt prevzute norme cu privire la suspendarea raporturilor de serviciu, distinct de cadrul general; similar este tratat i modificarea raporturilor de serviciu i ncetarea acestora. Potrivit art. 89 din actul normativ n discuie, dispoziiile prezentei legi se completeaz, dup caz, cu prevederile cuprinse n legislaia muncii. Dup cum se poate remarca, Statutul funcionarilor publici, ca i cadru general, la care ar fi trebuit s se raporteze statutul special pentru completare, nu este menionat. Dup cum am apreciat i la analiza statutului poliistului, acest lucru impieteaz asupra coerenei cadrului legal n materie. II. 4. Statutul funcionarului public parlamentar. Statutul funcionarului public parlamentar este reglementat de Legea nr. 7/2006 privind Statutul funcionarului public parlamentar, cu modificrile i completrile ulterioare. Domeniul de aplicare este determinat prin raportare la structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei (serviciile Camerei Deputailor i Senatului) precum i prin raportare la anumite activiti, ce presupun exercitarea prerogativelor de putere public. Legea exclude din aria de aplicare, ca i cadrul normativ general, o serie de activiti cum ar fi: activiti administrative, de gospodrire, investiii, ntreinere -reparaii i de deservire, pentru care ncadrarea n munc se face prin contract individual de munc, potrivit Codului muncii. ntlnim ns i funcii publice parlamentare care dei sunt definite ca fiind funcii publice nu presupun exercitarea, n opinia noastr, a prerogativelor de putere public - ex: stenodactilograf - funcie public parlamentar de execuie. Potrivit actului normativ mai sus menionat, funcionarul public parlamentar se bucur de stabilitate i i desfoar activitatea cu respectarea principiilor legalitii, imparialitii, obiectivitii, al subordonrii ierarhice, precum i al neutralitii politice. O reglementare neclar i care creeaz discrepane ntre statutul general i statutul special aici analizat este cuprins ns n alineatul imediat urmtor: prin excepie, funcionarul public parlamentar care i desfoar activitatea la Cancelaria preedintelui, la cabinetele membrilor Biroului permanent, la cabinetele liderilor grupurilor parlamentare i la grupurile parlamentare i exercit atribuiile cu respectarea principiului legalitii i al subordonrii ierarhice. n acest context apreciem c principiile care stau la baza exercitrii funciei publice trebuie s fie aceleai pentru toi funcionarii publici, indiferent de statutul aplicabil (general sau special) fiind elemente care in de substana raportului de serviciu al funcionarilor publici.

13

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Dei Statutul general d posibilitatea ca prin lege special s se stabileasc funciile publice specifice, fiind de la sine neles c nu pot fi rescrise aceleai denumiri ale funciilor publice generale ca i funcii publice specifice, clasificarea funciilor publice parlamentare, raportat la nivelul atribuiilor este urmtoarea: - funcii publice parlamentare corespunztoare nalilor funcionari publici parlamentari sunt: funcia de secretar general, secretar general adjunct i ef de departament sau director general, dup caz. - funcii publice parlamentare de conducere sunt: director, director adjunct, ef serviciu, ef secie i ef birou. - funcii publice parlamentare de execuie: consilier parlamentar, expert parlamentar, consultant parlamentar, ef cabinet, referent, stenodactilograf. Considerm c aceast abordare nu respect cadrul general n materie i este de natur a crea confuzie dat fiind faptul c funciile publice generale i cele specifice au n cele mai multe cazuri aceeai denumire. Legea special reia condiiile generale de ocupare a funciei publice prevzute n cadrul normativ general, de la care stabilete ns o serie de excepii (abordare dificil de neles n contextul n care condiiile generale tocmai de aceea sunt generale pentru c trebuie ndeplinite de orice persoan care ocup funcia public parlamentar): Prevederile referitoare la vechimea n specialitate i la promovarea concursului pentru ocuparea unei funcii publice parlamentare nu sunt aplicabile funcionarului public parlamentar care i desfoar activitatea la Cancelaria preedintelui, la cabinetele membrilor Biroului permanent, la cabinetele liderilor grupurilor parlamentare sau la grupurile parlamentare. n aceste condiii se nate evident o discriminare i o nejustificat abordare difereniat ntre diferitele funcii publice parlamentare din cadrul aceluiai corp restrns, pn ntr -acolo nct unele persoane numite n funcii publice parlamentare nu este necesar s promoveze un concurs ci sunt numii ntr-o modalitate similar acordrii ncrederii pe care o ntlnim n cazul persoanelor ncadrate n cabinetul demnitarului. Ne referim n acest caz la funcionarii publici parlamentari care i desfoar activitatea la Cancelaria preedintelui, la cabinetele membrilor Biroului permanent, la cabinetele liderilor grupurilor parlamentare sau la grupurile parlamentare i care sunt numii la propunerea preedintelui Camerei Deputailor sau al Senatului, dup c az, a membrului Biroului permanent respectiv sau a liderului grupului parlamentar, dup caz. n ceea ce privete noiunile juridice cu care opereaz legea cadru, acestea nu sunt preluate ca atare n statutul special, astfel c aceleai noiuni juridice au coninut diferit; exemplificm n acest sens conceptul de promovare care, n legea cadru, are legtur n principal cu vechimea ntr-o funcie public iar n statutul funcionarului public parlamentar are legtur cu vechimea n specialitate.

14

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Vechimea n specialitate necesar promovrii n funcia public parlamentar nu este de altfel stabilit prin lege, promovarea se poate face fie pe post vacant, fie prin transformarea postului, fie pe post temporar vacant, etc. De asemenea, se recunoate funcionarilor publici parlamentari care au studii juridice, vechimea n specialitate i n magistratur i de asemenea, se recunoate ca i vechime n specialitate i ca i vechime n funcia public parlamentar perioada n care un funcionar public parlamentar este numit sau ales ntr-o alt funcie n cadrul autoritilor sau instituiilor publice. Instituii juridice identice cu cele din statutul general au efecte diferite n statutul special: ex: dac pentru funcionarii publici supui regimului general o singur evaluare cu nesatisfctor atrage eliberarea din funcia public, pentru funcionarii publici parlamentari, calificativul nesatisfctor obinut ntr-un an are drept consecin imposibilitatea promovrii n anul urmtor, iar 2 ani consecutivi cu calificativul nesatisfctor au drept consecin trecerea ntr-o funcie de nivel inferior; numai dac nu exist o funcie public vacant de nivel inferior or dac aceasta nu este acceptat, consecina este eliberarea din funcie. Suntem de prere c o astfel de reglementare conine o serie de contradictorialiti i inconsistene care afecteaz profesionalizarea funciei publice. Concluzionnd, n statutul funcionarului public parlamentar exist numeroase dispoziii care ncalc limitele stabilite de art. 5 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare: - sunt reglementate principii i excepii de la aplicarea acestora; - este reglementat cariera funcionarului public cu statut special, total diferit de Statutul funcionarilor publici; - sunt preluate drepturi prevzute n cadrul general (dreptul la salariu, dreptul la pensie, dreptul la concediu, etc.); - sunt reiterate ndatoriri statuate prin Statutul funcionarilor publici (ndeplinirea cu profesionalism a ndatoririlor de serviciu, respectarea normelor de conduit, etc.); - este reglementat cariera funcionarului public parlamentar, de la naterea raporturilor de serviciu pn la ncetarea acestora, inclusiv (ocuparea funciei, promovarea, formarea profesional, modificarea raporturilor de serviciu, suspendarea, ncetarea), n cea mai mare parte prin reproducerea articolelor din Statutul funcionarilor publici. n ceea ce privete raportul de referin cu legea cadru, Statutul funcionarului public parlamentar se completeaz n mod corespunztor cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, cu cele ale Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat, n msura n care nu contravin legii speciale.

15

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

II. 5. Statutul Corpului Diplomatic i Consular al Romniei Membrii Corpului diplomatic si consular sunt, de regul, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic si consular al Romniei, cu modificrile i completrile ulterioare, diplomai de carier i au un statut socio-profesional specific, conferit de atribuiile i rspunderile ce le revin pentru nfptuirea politicii externe a Romniei. Potrivit art. 5 alin. (1) lit. d) din Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, personalul ce i desfoar activitatea la serviciile diplomatice i consulare poate beneficia de statut special. Legea cuprinde dispoziii referitoare la: gradele i funciile diplomatice sau consulare, modul de acordare, echivalare i pstrare, admiterea n Corpul diplomatic i consular, drepturile i obligaiile membrilor Corpul diplomatic i consular, trimiterea n misiune permanent la misiunile diplomatice i oficiile consulare ale Romniei, incompatibiliti i interdicii, ncetarea calitii de membru, rspunderea juridic. ns, dei: - personalul care i desfoar activitatea n serviciile diplomatice i consulare poate beneficia de statut special, potrivit Legii nr.188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; - actul normativ este denumit Statutul Corpului diplomatic i consular, acesta stabilind c Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei se completeaz cu prevederile cuprinse n legislaia muncii i n Statutul funcionarilor publici, - calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din cadrul instituiilor de nvmnt universitar acreditate, considerm extrem de dificil de realizat o coresponden ntre acest Statut i cadrul general n materie, pornind de la actul formal n baza cruia i desfoar activitatea personalul diplomatic i consular contractul individual de munc. Apreciem c, att timp ct acest personal nu are raporturi de serviciu care s se subscrie dreptului administrativ i care s delimiteze cadrul legal aplicabil, nu poate fi vorba despre o armonizare a acestui statut special cu cadrul general i nici despre corpul diplomatic i consular ca fiind format din funcionari publici cu statut special. Avnd n vedere criteriile la care ne-am raportat n aceast analiz a statutelor speciale, considerm c raportarea la membrii corpului diplomatic i consular ca la persoane care ocup o funcie public este realizat n sensul larg al termenului (sensul legii penale) i nu n sensul restrns folosit de Statutul funcionarilor publici.

16

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

III. ALTE ACTE NORMATIVE CARE CUPRIND NORME REFERITOARE LA FUNCII PUBLICE SPECIFICE, CARIER, DREPTURI, NDATORIRI I INCOMPATIBILITI SPECIFICE Dup cum menionam i n partea introductiv a acestui Studiu, alte funcii specifice dect cele prevzute n Statutul funcionarilor publici se pot stabili fie prin s tatute speciale, fie de ctre autoritile sau instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Exist ns acte normative care nu sunt statute speciale stricto-sensu, dar care, dei nu reprezint obiect principal de reglementare, prevd stabilirea unor funcii publice specifice i parial cuprind i dispoziii referitoare la regimul juridic aplicabil acestora. Exemplificm n acest sens, fr ns ca prezentare s fie exhaustiv : III.1. Legea poliiei locale nr. 155/2010. Capitolele IV- VI din actul normativ mai sus menionat, reglementeaz statutul personalului poliiei locale: - funcia public specific de poliist local, drepturile i ndatoririle specifice acestora, inclusiv folosirea mijloacelor din dotare i uzul de arm. Dei legea la care am fcut referire mai sus stabilete faptul c Raporturile de serviciu ale poliitilor locali i ale funcionarilor publici care ocup funcii publice generale se stabilesc, se modific, se suspend i nceteaz n condiiile stabilite potrivit prevederilor prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, de fapt actul normativ nu cuprinde nici o dispoziie legal de acest gen, cu excepia relurii competenei de emitere a actelor administrative, competen stabilit n legea cadru. Chiar dac se regsesc ntr-un act normativ care nu poart numele de statut special, pe fond, apreciem c aceste norme respect limitele stabilite de legea cadru n ceea ce privete coninutul unui statut special. III.2. Legea concurenei nr. 21/1996. n conformitate cu actul normativ menionat, funcia public de specialitate din cadrul Consiliului Concurenei este cea de inspector de concuren. n afar de stabilirea funciei specifice, legea cuprinde foarte puine referiri la regimul juridic aplicabil. Astfel, inspectorii de concuren nu pot face parte din partide sau alte formaiuni politice exerciiul dreptului fiind restrns, ntr-un mod mai restrictiv pentru inspectorii de concuren dect pentru funcionarii publici care se supun regimului gen eral. Nomenclatorul de funcii al aparatului propriu, cuprinznd inspectori de concuren i alte categorii de personal, condiiile de ncadrare pe funcii, de promovare n grad i de stimulare, precum i atribuiile fiecrei funcii se stabilesc prin regulament adoptat de Consiliul Concurenei,

17

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

cu respectarea reglementrilor privind funcia public i funcionarii publici i a reglementrilor privind salarizarea personalului contractual din sectorul bugetar. Prin urmare, legea stabilete funcia specific, dar nu prevede adoptarea unui Statut special aplicabil inspectorilor de concuren ci face trimitere la legislaie secundar care urmeaz s reglementeze o parte din regimul juridic aplicabil persoanelor numite n funcia public specific de inspector de concuren. Nu exist nici o referire ns la completarea cu legislaia cadru n materie, ceea ce din nou, impieteaz asupra coerenei n gestionarea unitar a corpului funcionarilor publici din Romnia. III.3. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Grzii Financiare, aprobat cu modificri prin Legea nr. 132/2004. Actul normativ menionat prevede c Funciile utilizate de Garda Financiar n realizarea atribuiilor stabilite de lege sunt funcii publice specifice i funcii publice generale. Garda Financiar poate utiliza i personal contractual, care nu exercit prerogativele de putere public n condiiile legii. Comisarii sunt funcionari publici cu statut special , ale cror drepturi i ndatoriri specifice de serviciu se stabilesc prin Statutul comisarului Grzii Financiare, aprobat prin lege. Cu toate c exist trimiterea la un Statut al comisarului Grzii Financiare, legea reglementeaz cteva drepturi i ndatoriri specifice: n acest sens, exemplificm: - comisarilor li se consider vechime n specialitate, economic sau juridic, dup caz, ntreaga perioad n care i desfoar activitatea n Garda Financiar; - comisarii Grzii Financiare sunt permanent la dispoziia serviciului, poart uniform cu nsemne specifice i sunt dotai cu armament i mijloace de autoaprare, stabilite prin hotrre a Guvernului, n condiiile legii. - funcionarii Grzii Financiare au obligaia de a nu folosi n scop personal i de a nu divulga informaiile dobndite ca urmare a exercitrii funciei. De asemenea, nu pot divulga aceste informaii, inclusiv dup ncetarea raporturilor de munc, pe o durat de 3 ani, cu excepia cazurilor impuse de procedurile judiciare ori n cazul schimbului de informaii ntre instituiile abilitate ale statului, precum i n cazul comunicrilor fcute, n condiiile legii, organismelor strine cu atribuii similare. n ceea ce privete Statutul comisarului Grzii Financiare, menionm faptul c acesta nu a fost elaborat pn n prezent, motiv pentru care, n lipsa n lipsa unor prevederi exprese care s dispun asupra aplicabilitii Legii nr.188/1999 n acest caz, pot exista dificulti n interpretare/aplicare.

18

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

IV. ACTE NORMATIVE CARE FAC TRIMITERE LA APLICABILITATEA, PRIN ANALOGIE, A UNOR STATUTE SPECIALE PENTRU ALTE CATEGORII DE PERSONAL

Dei Statutul funcionarilor publici stabilete modalitatea de reglementare prin statute speciale, precum i limitele acestor statute speciale, exist acte normative care reglementeaz statutul propriului personal prin trimitere la statute speciale aplicabile altor categorii de personal. Exemplificm n acest sens: IV.1. Avocatul Poporului Modalitatea de reglementare a statutului personalului care i desfoar activitatea n cadrul instituiei Avocatului Poporului este confuz. Astfel, Legea nr.35/1997 cu modificrile i completrile ulterioare, care reglementeaz activitatea instituiei Avocatului Poporului, autoritate public autonom i independent fa de orice alt autoritate public, n condiiile legii, nu dispune asupra naturii juridice a raporturilor de serviciu/munc ale personalului propriu. De altfel, terminologia utilizat ne conduce cu gndul la faptul c acest personal este angajat pe baza unui contract individual de munc (acti vitatea salariailor care lucreaz sub autoritatea Avocatului Poporului are caracter public, Avocatul Poporului angajeaz salariaii instituiei.) Dei, noiunea de salariat, lato sensu, include att calitatea de funcionar public ct i cea de personal contractual, n ceea ce privete statutul legal al personalului considerm c reglementarea trebuia s fie expres n definirea acestuia. ns, potrivit art. 24 din Hotrrea Biroului permanent al Senatului nr.5/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a instituiei Avocatul Poporului, cu modificrile i completrile ulterioare, personalului instituiei Avocatul Poporului i sunt aplicabile prevederile Statutului personalului din structurile de specialitate ale Parlamentului i cele din prezentul regulament, ceea ce ne conduce la aplicabilitatea Statutului funcionarului public parlamentar unei categorii de personal cu regim juridic incert. Potrivit aceleiai Hotrri, n instituie i desfoar activitatea urmtoarele categor ii de personal: demnitari, funcionari publici i personal ncadrat cu contract individual de munc. De asemenea, pentru funcionarii publici este prevzut faptul c acetia beneficiaz de toate drepturile prevzute de lege pentru funcia public. Apreciem c acest gen de reglementare creeaz clare dificulti n stabilirea naturii raporturilor juridice ale personalului i este de natur a provoca confuzii nsemnate n interpretarea i aplicarea actelor normative.

19

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

IV.2. Autoritatea Electoral Permanent Personalul din aparatul propriu este format din funcionari publici i din personalul ncadrat prin contract individual de munc. Regimul juridic aplicabil personalului care i desfoar activitatea n cadrul Autoritii Electorale Permanente este stabilit prin Hotrrea emis de Birourile permanente ale Camerei Deputailor i Senatului nr.2/2007 privind aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Autoritii Electorale Permanente, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, personalul din aparatul propriu al Autoritii are acelai statut cu personalul din structurile de specialitate ale Parlamentului, fiindu-i aplicabile, n mod corespunztor, prevederile Legii nr. 7/2006 privind statutul funcionarului public parlamentar, precum i, dup caz, prevederile legislaiei muncii. De altfel, o prevedere interesant cu privire la echivalarea funciilor este cuprins n acest Regulament. Astfel, dei Statutul funcionarilor publici prevede echivalarea funciilor generale cu funciile specifice, Regulamentul sus menionat stabilete echivalarea prin ordin a funciilor publice specifice din cadrul Autoritii Electorale Permanente cu funciile publice parlamentare. Dup realizarea echivalrii se procedeaz la numirea personalului din cadrul Autoritii Electorale Permanente n funciile publice parlamentare.

V. ASPECTE REFERITOARE LA INCIDENA UNOR ACTE NORMATIVE PRIVIND ORGANIZAREA I EXERCITAREA UNOR PROFESII ASUPRA DOMENIULUI FUNCIEI PUBLICE O relevan deosebit n realizarea acestei analize n domeniul dispoziiilor speciale cu inciden asupra funciei publice i funcionarului public, o au i o serie de acte no rmative care dei nu reprezint statute speciale n nelesul legii, prin coninutul lor i extind indirect sfera de reglementare i aplicare n domeniul funciei publice. n aceast categorie intr unele acte normative prin care sunt reglementate statute profesionale aprobate prin lege. Spre ex.: Legea nr. 514/2003 privind privind organizarea i exercitarea profesiei de consilier juridic, cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr. 184/2001 privind organizarea i exercitarea profesiei de architect, cu modificrile i completrile ulterioare, Ordonan de urgen nr. 75/1999 privind activitatea de audit financiar, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. n aceast zon de analiz a statutelor profesionale se impun cteva consideraii. Art. 9 i art. 40 din Constituia Romniei, republicat, reglementeaz dreptul cetenilor de a se asocia liber n partide politice, n sindicate, n patronate i n alte forme de asociere, asociaiile profesionale desfurndu-i activitatea potrivit statutelor lor, n condiiile legii. n prezent, n sistemul de drept romnesc sunt reglementate, prin diferite acte normative, o serie de profesii liberale (sau independente - prin raportare la diferitele exprimri
20

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

din actele normative) a cror exercitare se realizeaz n termenii i condiiile expres reglementate prin statutele profesionale adoptate n acest sens (spre exemplu: medic, medic veterinar, farmacist, notar public, arhitect, psiholog, practician n insolven, mediator, avocat, etc.). La o prim analiz aceste acte normative nu par a avea o legtur direct cu Legea nr. 188/1999, nefiind circumscrise prevederilor art. 5 referitor la statutele speciale. Pe fondul lor ns, prin condiiile exprese pe care le reglementeaz cu aplicabilitate general pentru anumite categorii de profesii sau activiti, au inciden i asupra domeniului funciei publice i al funcionarilor publici. n acest context se impune a fi menionat faptul c, prin raportare la prevederile Le gii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, toate persoanele care se circumscriu condiiilor prevzute de art. 54 i urmtoarele din acest act normativ sunt potenial eligibile pentru ocuparea unei funcii publice. n aceast situaie, n practic au aprut o serie de dificulti n ceea ce privete compatibilizarea statutelor profesionale care reglementeaz unele profesii liberale cu normele incidente n materia funciei publice, n special n cazul profesiilor a cror denumire se suprapune cu denumirile de funcii publice (cum este cazul arhitectului, care potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare este reglementat ca o funcie public specific, respectiv cea de arhitect ef). Normele juridice care ridic probleme sunt cele referitoare la condiiile necesar a fi ndeplinite pentru exercitarea unei profesii liberale prin raportare la condiiile necesare pentru ocuparea unei funcii publice, precum i modalitatea de aplicare a unor reguli stabilite pentru o anumit categorie unei alte categorii. Un loc aparte n aceast expunere l ocup consilierul juridic, care, dei nu exercit potrivit legii o profesie liberal (aspect asupra cruia nu mai sunt necesare argumentri suplimentare), are reglementate prin Legea nr. 514/2003 cu completrile ulterioare o serie ntreag de norme cu privire la cariera sa precum i la modalitile de dezvoltare a acesteia. Normele prevzute n acest act normativ reglementeaz modalitatea de exercitare a acestei profesii i statueaz condiii i criterii de exercitare. Dispoziiile finale ale legii, cuprind n art. 24 alin. (2) urmtoarea prevedere: n termen de 60 de zile de la intrarea n vigoare a prezentei legi, autoritile publice, instituiile i toate celelalte persoane juridice de drept public sau privat vor opera modificrile prevzute de prezenta lege n ncadrarea i stabilirea statutului, a drepturilor i obligaiilor consilierilor juridic i pe care i au numii sau angajai n slujba lor. n acest sens, observm c se instituie o obligaie general i direct n sarcina autoritilor i instituiilor publice de a aplica statutul, drepturile i obligaiile corespunztoare pentru consilierii juridici pe care i au numii sau angajai n slujba lor, indiferent dac acetia au calitatea de funcionar public sau personal contractual. Pornind de la dispoziiile art. 1 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, potrivit cruia: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, ajungem la concluzia c ambele legi, att Legea nr. 188/1999 ct i Legea nr. 514/2003 , trebuie deopotriv respectate i aplicate. Acest lucru ar fi cu att mai facil cu ct prevederile lor nu ar fi
21

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

contradictorii n unele aspecte legate de cariera consilerului juridic sub diversitatea formelor de statut legal atribuibil acestuia, respectiv profesie reglementat, funcionar public, personal contractual. Spre exemplu, n accepiunea Legii nr. 514/2003 consilierul juridic trebuie s urmeze un stagiu de 2 ani, iar n accepiunea Legii nr. 188/1999 consilierul juridic - funcionar public trebuie s urmeze o perioad de stagiu de 1 an. Acesta este numai un exemplu, iar exemplele pot continua. n acest context, considerm c sunt de formulat cteva precizri. Administraia public reprezint un sistem instituional reglementat i o activitate organizat ca serviciu public i permanent pentru ndeplinirea funciilor statului, n scopul satisfacerii n mod continuu a intereselor generale ale societii. Derularea raporturilor n cadrul administraiei publice se face prin raportare inclusiv la organizarea ierarhic - funcional a acesteia, organizare care presupune existena i aplicarea unor reguli derivate din natura statului de drept substanial, cu respectarea mecanismelor statului de drept (care presupun separaia puterilor, devoluiunea vertical a puterii, ierarhizarea normelor juridice, controlul respectrii ierarhiei normative i protecia juridic a drepturilor i libertilor fundamentale). n acest context asigurarea reprezentrii statutului de ctre consilierii juridici implic inclusiv exercitarea prerogativelor de putere public, ceea ce le confer un regim juridic corespunztor acestei situaii de fapt i de drept, iar normele crora trebuie s se supun acetia sunt prestabilite i sunt cele aplicabile funciilor care implic exercitarea acestor prerogative de putere public. De asemenea, trebuie avut n vedere faptul c n organizarea ierarhic - funcional a administraiei publice existena unei autonomii profesionale poate exista la nivel conceptual i ideologic i nu n modalitatea concret i efectiv de exercitare a unei activiti. Liberalitatea unei profesii implic independen n exercitarea acesteia, inclusiv la nivel decizional, fr ingerina i controlul ierarhic asupra soluiilor tehnice identificate n vederea realizrii activitilor propriu zise aferente profesiei. n acest sens, o concluzie general care s-ar impune ar fi aceea c statutele profesionale ar trebui s fie delimitate ca domeniu de aplicare la exercitarea unei profesii - ca profesie liberal, i nu s aib aplicabilitate general n domenii pentru care competena legal i instituional de reglementare nu le este atribuit. Altfel spus, unei persoane care exercit o profesie independent i decide s i dezvolte o carier n sistemul administraiei publice prin o cuparea unei funcii urmeaz s i se aplice normele legale sau statutare din domeniul respectiv.

22

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

VI. CONCLUZII Pornind de la premisa c actuala analiz este una sumar, nu excludem necesit atea unei analize viitoare mai cuprinztoare, aprofundate i punctuale asupra fiecruia dintre actele normative cu caracter general i special incidente n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Aceast analiz aprofundat este util s implice i autoritile i instituiile publice care gestioneaz/beneficiaz de statute speciale sau de acte normative care conin dispoziii speciale. De asemenea, este de menionat i faptul c actele normative care au fcut obiectul acestei analize nu constituie o list complet, exhaustiv a tuturor actelor normative relevante. ntruct spaiul acordat acestei analize a fost unul restrns, au fost alese spre analiz actele normative reprezentative ca importan, relevan i efecte juridice produse. Sub rezerva acestor precizri, concluziile pe care le reinem la finalul acestei a nalize sunt urmtoarele: 1. Aspectele prezentate reliefeaz o serie de probleme n evaluarea gradului de compatibilitate lege general - legi speciale, respectiv Legea nr. 188/1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, lege organic reprezentnd cadrul general n domeniul funciei publice i statutele speciale. Aa cum am menionat, n opinia noastr, o legtur organic i funcional ntre actele normative menionate ar presupune urmtoarea succesiune: Constituie Legea nr. 188/1999 Statute speciale. n msura n care, pe viitor aceste aspecte nu vor fi mai atent analizate, clarificate n procesul de reglementare i mbuntite n procesul de implementare la nivelul autoritilor i instituiilor publice responsabile, exist riscul previzibil ca stabilitatea, coerena i eficiena cadrului legislativ referitor la funcia public din Romnia s fie n continuare deficitare. 2. Sub aspectul numrului actelor normative prin care sunt aprobate statute speciale aplicabile diverselor categorii de funcionari publici se constat o tendin permanent de cretere a numrului categoriilor de funcionari publici cu statut special. n destule asemenea cazuri statutul special a constat mai ales n stabilirea i reglementarea unor drepturi n plus fa de celelalte categorii de funcionari publici, i de cele mai multe ori, drepturi de natur salarial sub forma unor sporuri. Existena reglementrilor speciale i derogatorii, diversitatea i numrul nsemnat de statute speciale, partajarea competenelor instituionale n gestiunea diferitelor categorii de personal, precum i n domeniul salarizrii acestora, au condus la situaii n care instituiile publice au aplicat n mod neunitar prevederi legislative din acest domeniu. Aceste sincope i neconcordane s-au manifestat cu precdere n domeniul salarizrii funcionarilor publici care i desfoar activitatea n diverse domenii/instituii. Situaia prezentat se reflect la acest moment prin existena unor diferene salariale de pn la 250% ntre funcionarii care

23

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

ocup acelai tip de funcii, cu aceeai vechime n munc, ncadrai n diferite instituii publice (diferene ntre nivelul local i central, dar i diferene majore ntre diferite instituii centrale). Un efect direct al existenei unui numr nsemnat de statute speciale sau reglementri speciale aplicabile diferitelor categorii de funcionari publici este divizarea corpului funcionarilor publici ntr-o diversitate de subcorpuri, ceea ce face dificil de realizat o analiz obiectiv bazat pe date exacte cu privire la carier i la costurile unui sistem de salarizare corespunztor. 3. Elaborarea statutelor speciale i revizuirea acestora au nclcat adesea limitele stabilite de Statutul funcionarilor publici. Armonizarea prevederilor statutelor speciale cu dispoziiile legii cadru s-a realizat n proporii diferite, de la foarte mult (ex. Statutul personalului vamal) la nearmonizat (ex. Statutul personalului diplomatic i consular). Multe dintre actele normative care conin prevederi referitoare la statute speciale/funcii specifice au fost adoptate fr luarea n considerare a observaiilor i propunerilor formulate de Agenie sau fr transmiterea acestora n vederea analizrii/avizrii, dei acesta era un proces obligatoriu conform art. 110 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. 4. Sub aspectul coninutului reglementrilor, considerm c exist aspecte de fond care nu ar trebui s fie subiect de derogare prin statute speciale i exemplificm n acest sens: - principiile de exercitare a unei funcii publice; - condiiile generale de ocupare a unei funcii publice; - intrarea n corpul funcionarilor publici prin concurs; - evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; - structura organizatoric a unei instituii publice; reguli i proceduri pentru organizare i reorganizare. Raportndu-ne n continuare la coninutul reglementrilor, se poate constata c toate statutele speciale sunt deficitare n ceea ce privete mecanismele de gestiune a carierei, a evidenei personalului, a drepturilor i proteciei juridice corespunztoare n situaia reorganizrii instituionale. n acest sens este de menionat i faptul c Agenia Naional a Funcionarilor Publici elaboreaz anual raportul privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici, n care sunt prezentate date despre corpul funcionarilor publici, ns doar cu privire la funcionarii publici numii n condiiile Legii nr. 188/1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel cum s-a putut observa, lund n considerare definiia funciei publice i clasificarea funciilor publice n generale i specifice, rezult c noiunea de corp al funcionarilor publici trebuie s cuprind, n accepiunea Legii nr. 188/1999, totalitatea funcionarilor publici care ocup funcii publice generale, ct i a funcionarilor publici care ocup funcii publi ce specifice stabilite prin statute speciale sau cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

24

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Prin urmare, cel puin la nivel statistic, evidena naional a funcionarilor publici ar trebui s reflecte o situaie real i complet asupra corpului funcionarilor publici din Romnia care s cuprind att funcionarii publici crora le este aplicabil regimul juridic general prevzut de Legea nr. 188/1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, ct i funcionarii publici aflai sub incidena normelor stabilite prin statutele speciale. 5. Sub aspectul calitii reglementrilor, apreciem c exist o serie de efecte practice negative ale nearmonizrii prevederilor din statutele speciale cu cadrul general n materie. Spre exemplu, lipsa de armonizare ntre prevederile Legii nr. 188/1999 i statutele speciale conduce la un grad de mobilitate restrns ntre diferitele categorii de funcionari publici. Dup cum se cunoate, n prezent mobilitatea n cadrul corpul funcionarilor publici care provin din diferite instituii beneficiare de statute speciale nu este posibil din lipsa unei compatibiliti a carierei (lipsa echivalrii funciilor publice specifice cu cele generale). Totodat, evitarea paralelismelor legislative ca o cerin a normelor de tehnic legislativ, precum i un cadru normativ armonios, cu noiuni juridice care s exprime acelai coninut, ar contribui la securitatea raporturilor juridice i ar face previzibil aplicarea normei juridice. Apreciem de asemenea c este necesar utilizarea acelorai instituii juridice cu acelai sens, att n statutul general ct i n statutele speciale. 6. Aspectele descrise mai sus, la care se adaug coninutul independent i diferit, precum i lipsa raportului de referin cu cadrul general n domeniu au condus la situaia n care u nele statute speciale s-au transformat n legi generale. 7. Lund n considerare faptul c art. 5 i art. 110 din forma actual a Legii nr. 188/1999 nu i-au atins scopul reglementat iniial n procesul de implementare ulterioar a legii, n contextul unor modificri i completri viitoare n acest domeniu se impune reanalizarea limitelor cadrului general, inclusiv a procesului de colaborare instituional n contextul armonizrii prevederilor legale n domeniul funciei publice. De principiu, considerm c statutele speciale i justific obiectiv existena n zonele n care atribuiile i responsabilitile unice i specifice unui anumit domeniu necesit intervenia unui cadru special de exercitare a autoritii publice i exclusive a statului.

25

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Anexa nr.1 Funciile publice generale i specifice stabilite prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare

Categoria de funcii publice nali funcionari publici

Funcii publice generale Funcii publice specifice 1. secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; 2. secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 3. prefect; 4. secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 5. subprefect; 6. inspector guvernamental. 1. director general i director arhitect-ef general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 2. director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 3. secretar al unitii

Funcii publice de conducere

26

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

administrativ-teritoriale; 4. director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora,; 5. ef serviciu; 6. ef birou. 1.consilier 1. inspector de concuren; 2.consilier juridic 2. inspector vamal; 3. auditor. 3. inspector de munc; 4.expert 4. controlor delegat; 5. inspector 5. expert n tehnologia 6. referent de specialitate informaiilor i a 7. referent telecomunicaiilor; 6. comisar. Alte funcii publice 1. manager public

27

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Anexa nr.2

Acte normative privind statute speciale.

Servicii publice

Acte normative Legea nr.7/2006 privind Statutul funcionarului public parlamentar (cu modificrile i completrile ulterioare);

Structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei Structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale Departamentul Securitii Naionale

Structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ

Legea nr.73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ, republicat; Legea nr.269/2003 privind Statutul Corpului Diplomatic i consular al Romniei (cu modificrile i completrile ulterioare); O.U.G. nr.10/2004 privind Statutul personalului vamal, cu modificrile i completrile ulterioare;

Serviciile diplomatice i consulare

Autoritatea vamal

Poliia i alte structuri ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative

Legea nr.360/2002 privind Statutul poliistului, cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr.104/2001 privind organizarea i funcionarea Poliiei de Frontier Romne (cu modificrile i completrile ulterioare);

28

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

Alte servicii publice stabilite prin lege

Legea nr.293/2004 privind Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a Penitenciarelor, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr.144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr.59/2000 privind Statutul personalului silvic, cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr.91/2003 privind organizarea Grzii Financiare (cu modificrile i completrile ulterioare) O.U.G. nr. 92/2008 privind statutul funcionarului public denumit manager public, cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G.nr.113/2011 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale pentru Pli i Inspecie Social, aprobat prin Legea nr.198/2012Lege pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 113/2011 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale pentru Pli i Inspecie Social; H.G. nr. 700/2012 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale pentru Protecia Consumatorilor; Legea nr.21/1996 legea concurenei (Ordinul nr. 101/2012 privind punerea n aplicare a Regulamentului de organizare, funcionare i procedur al Consiliului Concurenei); Legea nr. 108/1999 pentru nfiinarea i organizarea Inspeciei Muncii

29

Analiza actelor normative care cuprind dispoziii referitoare la statutele speciale aplicabile funcionarilor publici ________________________________________________________________________________________________________

O.U.G. nr. 5/2010 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Autoritii Naionale pentru Cetenie Legea nr. 155/2010 legea poliiei locale ( H.G. nr.1332/2010 regulament-cadru de organizare i funcionare a poliiei locale).

30