Universitatea SPIRU HARET Facultatea de tiine Juridice i Administrative Braov Master - Studii Europene de Administraie Publica Disciplina - Drept

administrativ european

CONCEPTUL DE ADMINISTRATIE PUBLICA

COORDONATOR TIINIFIC PROF.UNIV.DR. SANTAI IOAN

MASTERAND DOROFTEI CLAUDIA

SEMESTRUL II - 2011
1

CUPRINS :

CAPITOLUL I 1.1. Administratia publica: notiune, sensuri si cercetare stiintifice. 1.2. Dreptul administrativ si stiinta administratiei. 1.3. Legaturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice precum si cele ale stiintei administratiei cu alte stiinte. CAPITOLUL II 2.1. Administratia publica si mediul social-politic. 2.2. Administratia si mediul politic. 2.3. Necesitarea reglementarii juridice a administratiei. 2.4. Normele de drept administrativ. 2.5. Izvoarele dreptului administrativ. 2.6. Raporturile de drept administrativ. CAPITOLUL III 3.1. Principiile administratiei publice. 3.2. Separatia puterilor in stat. 3.3. Principiul conducerii unitare a administratiei. 3.4. Principiul constituirii si exercitarii democratice a puterii executive. 3.5. Principiul stabilitatii si specializarii structurilor administrative. 3.6. Principiul egalitatii cetatenilor in fata administratiei. 3.7. Principiul legalitatii in activitatea executiva. 3.8. Principiul raspunderii in administratia publica.

CAPITOUL I 1.1. Administratia publica: notiune, sensuri si cercetare stiintifica

Statul reprezinta forma organizata si exteriorizata a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitata asupra intregii colectivitati umane aflate in acel loc. In acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vietii sociale superior organizate, adica societatii civile. La nivelul sistemului de autoritati care-l compun statul sau puterea de stat se evidentiaza prin trei componente distincte corespunzator functiilor (formelor) fundamentale de activitate care contribuie in mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativa, puterea executiva si puterea judecatoreasca, exercitand functiile respective. In acest sens, puterea legislativa (parlamentul) este chemata sa adopte legile, puterea executiva (administratia publica) trebuie sa le aplice, iar puterea judecatoreasca (justitia) va solutiona cazurile de incalcare a lor, determinand raspunderea juridica a celor vinovati. La randul ei, puterea executiva este constituita dintr-o categorie distincta a autoritatilor publice, respectiv administratia publica sau de stat formata din: La nivel central sau national: guvernul, autoritate suprema a intregului executiv, avand atributii generale in materie administrativa; ministerele si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate dintre care majoritatea sunt in subordinea guvernului cu o sfera limitata de actiune; La nivel local sau teritorial: prefectii, reprezentanti ai guvernului in teritoriu; serviciile publice deconcentrate si descentralizate, dupa caz, apartinand autoritatilor centrale de specialitate ale administratiei publice cu actiune limitata in sectoare, precum finantele, invatamantul, sanatatea, inclusiv institutiile lor descentralizate; consiliile locale si cele judetene, autoritati autonome reprezentative ale colectivitatilor locale; primarii si presedintii consiliilor judetene, organe executive ale consiliilor locale, respectiv judetene. In dreptul administrativ si in stiinta administratiei, ca de altfel si in stiinta dreptului constitutional, notiunile de putere executiva si cea de administratie publica sunt utilizate, in principal, in dou sensuri si anume: sensul formal-organic si cel material-functional. In sens formal-organic, prin aceste notiuni se desemneaza totalitatea acelor autoritati sau organe ale statului reunite, de regula, intr-un sistem unitar, avand, in mod obisnuit, in frunte guvernul, corespunzator functiei pe care o exercita si a atributiilor comune pe care le indeplinesc. Acest sens se poate deduce usor din formulari inclusiv normative de genul, puterea executiva sau administratia publica este formata din guvern, ministere, autoritati locale. In sens material-functional, aceleasi notiuni desemneaza o anumita functie sau fel de activitate fundamentala prin care se realizeaza sau se exercita puterea publica (de stat) numita si activitate administrativa sau executiva. In mod similar expresii de genul guvernul exercita conducerea generala a puterii executive sau infaptuieste administratia publica la nivelul intregii tari dezvaluie acest sens. Totusi, pentru o corecta delimitare a termenilor utilizati si pentru a ne conforma prevederilor Constitutiei vom folosi notiunea de administratie publica pentru a desemna
3

respectiva categorie de autoritati si notiunea de activitate executiva pentru a desemna actiunile specifice acestei categorii de autoritati (organe) ale statului (publice). Raportul dintre administratia de stat, ca autoritate publica, si activitatea executiva in sens functional, releva faptul ca sfera autoritatilor nu corespunde in intregime cu sfera actiunilor administrative, aceasta din urma avand o extindere mult mai larga deoarece activitate executiva sau administrativa infaptuiesc,ca necesitate functionala in subsidiar, si alte categorii de autoritati ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare si aparatul parlamentului, conducerile instantelor judecatoresti, si ale parchetului, mai ales in vederea bunei realizari a activitatilor principale si a functionarii corespunzatoare, fara ca ele sa apartina, prin aceasta, sistemului de autoritati ale administratiei publice. In acest sens Constitutia si legislatia (Legea contenciosului administrativ nr.554/2004) recunosc o asemenea situatie consacrand posibilitatea atacarii in justitie a actelor administrative vatamatoare apartinand autoritatilor publice fara a limita felul puterii publice de care apartin. Pe de alta parte, la randul lor, si unele autoritati administrative pot desfasura, in subsidiar, activitati specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativa infaptuita de guvern (cand emite ordonante exercitand o delegare legislativa) sau cea jurisdictionala (cand se solutioneaza litigii in materie fiscala, electorala, funciara de catre autoritatile financiare, primari, comisii speciale). Notiunea de administratie mai este utilizata si pentru a desemna o ramura a cercetarii stiintifice sau o disciplina didactica avand ca obiect fenomenul administrativ asa cum este cazul stiintei administratiei, a stiintelor administrative ori, pur si simplu, administratie publica. Administratia publica se poate defini ca acea categorie a autoritatilor de stat constituita in temeiul aceleiasi functii fundamentale de activitate executiva, pe care o infaptuiesc si prin care se realizeaza, in mod specific, puterea publica. La randul ei, activitatea executiva se poate defini ca reprezentand acea functie fundamentala de activitate ce realizeaza in mod specific puterea de stat si care consta din punerea in executare sau in aplicare a prevederilor cuprinse in legi si in alte acte juridice emise in temeiul acestora infaptuita, de regula, de o categorie distincta a autoritatilor publice, respectiv administratia publica, in principal. Notiunea de administratie publica este importanta in studiul dreptului administrativ si cel al stiintei administratiei, deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care infaptuieste, in principal, activitatea executiva a statului, iar sub aspect functional actul decizional administrativ reprezinta cea mai importanta forma concreta prin care se manifesta autoritatea acestui sistem. Administratia publica are urmatoarele caracteristici generale: - reprezinta un sistem unitar ce reuneste in cadrul ei, in baza relatiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoritati, aflate pe diferite nivele ale organizarii administrative, conduse, de regula, de guvern; - activitatea executiva indeplinita de ea este constituita din actiuni de prescriere sau de dispozitie formate din reglementari si actiuni de prestatie, declansate din oficiu sau la cerere, vizand activitatea concreta de aplicare a legii in situatii si asupra unor subiecte strict determinate
4

(de exemplu: stabilirea si incasarea impozitelor, sanctionarea contravenientilor, emiterea autorizatiilor de diverse feluri, scolarizarea elevilor); - administratia este structurata functional si teritorial, fiind alcatuita din autoritati publice, institutii publice si servicii publice ce dispun de stabilitate institutionala si continuitate functionala necesare indeplinirii sarcinilor de durata si de moment care le revin; - activitatea executiva este formalista intrucat se realizeaza cu respectarea anumitor proceduri sub sanctiunea nevalabilitatii actiunilor savarsite cu incalcarea regulilor ce le guverneaza si, in cea mai mare parte a ei, este si juridica prin efectele produse, adica prin drepturile si obligatiile rezultate. Concomitent, administratia publica, in cadrul functiei executive fundamentale in stat, indeplineste si functii concrete rezultate din atributiile care-i revin, de natura fiscala, educationala, sanitara, culturala. Daca o functie fundamentala a statului poate fi definita ca o directie esentiala a activitatii de stat realizata prin intregul complex al mecanismului de stat, in schimb, functia concreta delimiteaza sarcinile determinate care alcatuiesc continutul functiei generale si care trebuie indeplinite de catre o autoritate determinata. In acest sens apreciem ca functii formale (si nu de continut) urmatoarele actiuni ce revin administratiei: - functia de conducere, manifestata in special prin acte de reglementare (normative), in cadrul carora locul central il ocupa decizia administrativa; - functia de coordonare ca activitate de corelare a actiunilor executive in vederea realizarii unitare a sarcinilor si atributiilor ce revin administratiei; - functia de indrumare ca activitate de orientare a actiunilor executive in vederea realizarii lor in deplina unitate cu baza legala care le determina; - functia de control ca activitate de constatare a stadiului indeplinirii sarcinilor si de masurare a rezultatelor actiunii administrative; - functia de punere in executare concreta a masurilor dispuse conform legii, inclusiv de aplicare a legii in cazul incalcarii ei. Prin toate aceste functii se pune in evidenta principala trasatura a administratiei respectiv latura organizatorica a ei, adica asigurarea derularii normale a raporturilor sociale sub controlul sau in urma interventiei executive a statului. 1.2. Dreptul administrativ si stiinta administratiei Administratia publica are un rol important in societatea contemporana ca expresie a interventiei multiple si diferentiate a puterii executive in asigurarea organizarii si desfasurarii normale a raporturilor sociale in cele mai diverse domenii de activitate economica, financiara, culturala, educativa, sanitara, ceea ce explica necesitatea cunoasterii ei aprofundate in vederea sporirii gradului de eficienta a structurilor si actiunilor sale. Fenomenul administrativ avand o trasatura complexa, social-politica si juridica, este abordat in vederea cunoasterii sale cat mai aprofundate si cat mai complexe, atat de stiintele juridice, cat si de catre cele sociale, inclusiv cele economice.
5

Dreptul administrativ ca ramura a sistemului unitar de drept se autonomizeaza prin obiectul de reglementare si prin metoda de reglementare a raporturilor sociale aflate sub incidenta sa. Marea majoritate a normelor sale reglementeaza organizarea, functionarea si atributiile autoritatilor administrative, precum si activitatea executiva (juridica si nejuridica) a acestora. Pe de alta parte, insasi administratia publica in ansamblul ei, ca sistem si actiune sociala este reglementata in mod prioritar de normele dreptului administrativ, comparativ cu alte norme de drept aplicabile in mod specific administratiei, dar apartinand unor diferite ramuri (constitutional, financiar, civil). Dreptul administrativ se poate defini ca acea ramura a sistemului de drept constituita din totalitatea normelor juridice care reglementeaza raporturile sociale din cadrul organizarii si functionarii administratiei publice si ale infaptuirii activitatii executive a statului prin utilizarea metodei subordonarii (autoritare) in desfasurarea relatiilor juridice. Cercetarea stiintifica a normelor dreptului administrativ se face de catre stiinta dreptului administrativ. Aceasta se defineste ca fiind acea ramura a stiintelor juridice care cerceteaza normele dreptului administrativ in actiunea lor asupra organizarii, functionarii si atributiilor administratiei publice si a activitatii executive a acestora, raporturile juridice administrative determinate de aceste norme, raspunderea derivata din incalcarea lor, precum si evolutia institutiilor juridice specifice lor, inclusiv aspecte de drept comparat. Se poate observa ca obiectul de cercetare al acestei stiinte este mult mai larg decat obiectul de reglementare al ramurii juridice, deoarece include, pe langa norme, si raporturile juridice, raspunderea corelativa, aspectele de evolutie istorica administrativa, precum si probleme de drept comparat. Intr-adevar, in stiinta dreptului administrativ sunt abordate teoria organizarii administrative, teoria functiei publice, teoria actului administrativ, problematica controlului administrativ, institutia raspunderii contraventionale, contenciosul administrativ. Altfel spus, stiinta respectiva realizeaza o abordare juridica a administratiei publice sau a fenomenului administrativ privit in exclusivitate sub latura sa normativa, reglementara, de fenomen juridic. Concomitent, stiinta dreptului administrativ abordeaza, sub aspect istoric, aparitia, evolutia si transformarea principalelor institutii administrative ale statului si dreptului administrativ. Metodele de cercetare utilizate in aceasta stiinta juridica de ramura sunt, pe de o parte, cele ce tin de metodologia filosofica generala de abordare intalnita in stiintele despre societate (metoda metafizica si metoda dialectica), inclusiv in stiintele juridice, iar pe de alta parte, metode concrete specifice oricarei cercetari in acest domeniu si care apartin logicii formale (analiza si sinteza, inductia si deductia), statisticii, sociologiei, politologiei. Disciplina didactica de invatamant a dreptului administrativ se suprapune, ca sfera de cuprindere, in linii mari, cu domeniul stiintei corelative de ramura, desi abordeaza unele aspecte ce exced ramura de drept (cum ar fi, de exemplu, actele politice si operatiunile tehnico-materiale ale administratiei si care formeaza, in mod distinct, obiectul preocuparilor politologiei, dreptului international public, precum si a unor stiinte economice) ori nu abordeaza probleme de istorie a institutiilor administrative si de drept comparat, inclusiv comunitar european, lasandu-le pe seama unor discipline istorice (Istoria statului si dreptului romanesc, Istoria generala a statului
6

si dreptului, drept roman) sau a unor discipline cu profil distinct Sisteme administrative contemporane, Urbanism si sistematizarea teritoriului, din ratiuni pedagogice si didactice care tin de structura, durata si profilul planului de invatamant al facultatilor de drept si ale celor de administratie publica. Necesitatea cunoasterii aprofundate si cat mai exacte a fenomenului administrativ in toata complexitatea lui si nu numai sub aspect juridic ori economico-financiar, in vederea perfectionarii organizarii si functionarii autoritatilor executive pentru sporirea eficientei activitatii lor a condus la aparitia unei ramuri distincte de cercetare a acestui fenomen social si anume stiinta administratiei (numite si publice sau de stat). Ea reprezinta o ramura a stiintelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ, ca sistem si actiune, in toata complexitatea sa politica, economica, sociala, juridica, in scopul sporirii eficientei activitatii executive. Stiinta administratiei are caracter interdisciplinar determinat atat de complexitatea obiectului sau de studiu, fenomenul administrativ, cat si de metodele de investigatie folosite, constituindu-se intr-o adevarata sinteza a cunostintelor furnizate de acele stiinte ce abordeaza in mod particular si limitat administratia publica cum sunt, de exemplu, politologia, sociologia, stiintele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul. Datorita faptului ca aceasta stiinta realizeaza intr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ in toata complexitatea sa ceea ce nu mai realizeaza nici un alt domeniu al cercetarii, ea are si un caracter autonom in raport cu ramurile cunoasterii cu care se interfereaza. In privinta raportului dintre stiinta dreptului administrativ si stiinta administratiei trebuie sa pornim de la faptul ca cea dintai are ca obiect de cercetare in exclusivitate normele juridice aplicabile raporturilor administrative, pe cand cea de-a doua abordeaza la un nivel general si complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem si actiune. Cu toate acestea, raportul dintre cele dou domenii ale cunoasterii nu este de la particular la general, deoarece, asa cum stiinta administratiei nu este o suma a unor stiinte particulare politologie, sociologie, psihologie, economie care i furnizeaza o parte din cunostintele si metodele lor specifice, limitate, desigur, doar la administratie, tot astfel in privinta stiintei dreptului administrativ reglementarile juridice cercetate de el reprezinta doar premisele de la care pornesc abordrile extrajuridice ale celorlalte stiinte, dar ale caror concluzii se vor reflecta ulterior intr-un nou cadru administrativ normativ perfectionat. In privinta disciplinei didactice intitulata Drept administrativ si stiinta administratiei aceasta ofera acele cunostinte care rezulta din tratarea interdisiciplinara a fenomenului administrativ, atat sub aspect juridic cat si extrajuridic, reunind notiuni, categorii, principii si judecati reiesite din studiul acestuia, abordat ca sistem in actiune complexa, social-politica si juridica, prefigurand insa si metode de perfectionare, inclusiv consacrarea lor ca propuneri legislative (de lege ferenda). Abordarea interdisiciplinara a fenomenului administrativ permite o mai buna intelegere a complexitatii lui, prin depasirea limitelor cunoasterii formal-juridice (pozitiviste) si a considerentelor si consecintelor politico-sociale si materiale determinante in elaborarea si aplicarea legislatiei administrative, precum si stabilirea conexiunilor cu alte fenomene (din stat si
7

societate, partide, forme asociative, sindicale, neguvernamentale) asupra carora se exercita impactul administrativ sau care, la randul lor, influenteaza executivul. Studiul nejuridic permite si formularea cailor de sporire a eficientei social-economice a administratiei, care dublate de aprecierea critica a reglementarilor deja existente in materie executiva, conduc la reformularea si reformarea cadrului normativ punandu-l in acord cat mai deplin cu nevoile de progres care se cer a fi satisfacute si in acest domeniu. Concomitenta abordare extrajuridica cu cea juridica permite si o mai buna cunoastere a modului in care s-a realizat perceptia juridica a nevoilor sociale reale, dar si a felului in care este perceput juridicul de catre nespecialisti in drept, avand o alta formatie intelectuala, precum si modul de percepere a dreptului la nivelul constiintei sociale comune, inclusiv a celei juridice neoficiale. De aici se desprinde concluzia ca cercetarea juridica nu poate si nu trebuie sa faca abstractie de datele extrajuridice oferite de alte domenii ale cunoasterii dintre care multe dezvaluie fundamentele organizarii si actiunii juridice ale administratiei, dupa cum si cercetarea nejuridica nu se poate face ignorand fundamentele juridice ale fenomenului administrativ supus investigatiei stiintifice. 1.3. Legaturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice precum si cele ale stiintei administratiei cu alte stiinte Dreptul constitutional reprezinta ansamblul normelor juridice care reglementeaza sfera raporturilor sociale din cadrul sau in legatura cu procesul de exercitare a puterii legislative constituind cadrul juridic principial pentru toate celelalte ramuri de drept. Dreptul finantelor publice (financiar si fiscal) cuprinde ansamblul normelor care reglementeaza, in regim de drept public, constituirea si intrebuintarea fondurilor bnesti ale statului si ale celorlalte colectivitati publice, precum si controlul financiar de interes public. Cum autoritatile financiare sunt o categorie a administratiei publice, rezulta ca organizarea, functionarea si atributiile lor sunt reglementate de dreptul administrativ, desi continutul activitatii lor executive vizeaza, in principal, un domeniu strict limitat, cel al finantelor publice. Dreptul muncii cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile individuale sau colective care se stabilesc intre angajatori si angajatii care muncesc sub autoritatea lor cu ocazia prestarii muncii, precum si raporturile sociale derivate din acestea. Cum o parte a personalului, inclusiv functionarii autoritatilor administrative beneficiaza in mare masura de prevederile legislatiei muncii, care completeaza prevederile propriului statut, rezulta ca intre cele dou ramuri de drept exista stranse legaturi. Dreptul civil este acea ramura care reglementeaza raporturile patrimoniale si nepatrimoniale stabilite intre persoanele fizice si persoanele juridice aflate pe pozitii de egalitate juridica. Reglementarile dintre cele dou ramuri de drept ce se intrepatrund in domenii cum sunt, de exemplu, personalitatea juridica publica si privata a autoritatilor administrative, patrimoniul tinand de domeniul public sau privat al acestora, drepturile si obligatiile cu caracter patrimonial ale executivului, raspunderea patrimoniala a acestuia pentru actele si faptele de putere vatamatoare pentru drepturile si interesele legitime legal recunoscute tertilor prejudiciati.
8

Dreptul familiei reprezinta totalitatea normelor juridice care reglementeaza raporturile personale si patrimoniale ce izvorasc din casatorie, rudenie, adoptie, precum si raporturile asimilate de lege acestora. Cum numeroase autoritati au atributii in materie de oficiere a incheierii casatoriei, instituirea tutelei, precum si in procedura de instituire a curatelei si adoptiei, inclusiv in domeniul masurilor de ocrotire a unor categorii de minori, rezulta si legatura dintre cele dou ramuri de drept. Dreptul penal este ansamblul normelor juridice care reglementeaza infractiunile, precum si sanctiunile aplicabile in cazul savarsirii lor, precum si celelalte consecinte decurgand din acestea. In cadrul acestor abateri grave se include si infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul specifice, in special, functionarilor publici ca autori ai comiterii lor, de unde si relatia acestei ramuri de drept cu dreptul administrativ. Sociologia ofera stiintei administratiei o importanta baza metodologica de investigare a fenomenului prin intermediul anchetelor sociologice, metodelor interviului si chestionarelor folosite si in cercetarea administratiei. Statistica furnizeaza, prin propriile sale metode cantitative, importante mijloace de cercetare a administratiei si a actiunilor sale, permitand cuantificarea unor rezultate ale cercetarii prin date statistice apte de prelucrare si analiza, inclusiv comparata, a unor fenomene comensurabile (de exemplu, necesarul de personal in raport cu evolutia volumului de munca, gradul de stabilitate in functie a acestuia, utilizarea datelor de stare civila, a celor din recensamant). Informatica prezinta o utilitate deosebita pentru investigarea fenomenului administrativ mai ales sub aspectul mijloacelor tehnice de prelucrare automata a datelor de care se dispune, contribuind la fundamentarea stiintifica a procesului decizional prin asigurarea unei documentari temeinice a actului administrativ, in privinta culegerii, transmiterii, prelucrarii si analizei datelor.

CAPITOLUL II 2.1. Administratia publica si mediul social-politic Administratia publica ca sistem de autoritati reprezentand puterea executiva este un subsistem in cadrul autoritatilor statului si, implicit, o componenta a sistemului social global. Ea reprezinta o reunire de elemente dispuse intr-o anumita structura si supuse unor interactiuni atat intre partile care o compun, cat si intre ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic si juridic in care acesta se integreaza. Societatea reprezinta un sistem de colectivitate umana organizata avand o infrastructura (economica) determinanta, o structura (sociala) ce reflecta componentele categoriale ce o alcatuiesc (grupuri, clase) si o suprastructura edificata din diverse elemente si fenomene diversificate (ideologice, relationale si institutionale). Intre societate, ca sistem de maxima generalitate, si stat, ca subsistem component a sistemului social, exista multiple relatii de interdependenta. Statul nu este deasupra si nici in afara societatii, dar nici nu trebuie sa devina opusul ei ci, dimpotriva, el trebuie sa se integreze pe deplin acestui intreg social din care face parte si pe care il reprezinta, il conduce si il deserveste, in mod democratic. Administratia publica este, in acest context, chemata sa promoveze, sa realizeze si sa apere acele valori social-juridice consacrate de puterea legislativa, de regula si in principal, prin reglementari primare, originare, superioare si exterioare executivului, dar conforme unor interese sociale generale derivate din nevoi social-economice fundamentale pentru colectivitate si indivizii care o compun. Ca fenomen suprastructural de natura institutionala, ce se include in fenomenul statal, mai general, si se alatura celorlalte fenomene de natura politica, etica, religioasa, artistica, si administratia publica este determinata in mod esential daca nu intr-un mod direct vizibil de fundamentele economice pe care se sprijina, de relatiile sociale in care se afla, cat si de modul de alcatuire si functionare a insasi statului din care face parte, inclusiv regimul politic de guvernare. Tot administratia este aceea care, prin organe specializate, urmareste constituirea, repartizarea si intrebuintarea fondurilor bnesti necesare trebuintelor publice, adica constituirea bugetelor necesare autoritatilor si institutiilor publice. In sfarsit, o gama larga de servicii publice in cele mai variate sectoare cum sunt invatamantul, sanatatea, cultura, asigurarea ordinii publice, sunt realizate de administratie constituind cadrul de exercitare si asigurare a unor drepturi si libertati, inclusiv inviolabilitati cetatenesti fundamentale intr-un stat de drept in care acestea trebuie sa se realizeze intr-un mod nestingherit.

10

2.2. Administratia si mediul politic Politica reprezinta o forma a actiunii sociale constand dintr-un ansamblu de conceptii, institutii, relatii si masuri menite a consacra, apara si promova intr-un mod organizat si eficient interese specifice ale unui grup, colectivitati, institutii, organizatii, autoritati si stat. De cele mai multe ori institutiile si actiunile politice vizeaza modul de exercitare a puterii publice (legislative, partial executive) sau se afla in stransa legatura ori in raport de acest mod (dupa cum, de exemplu, partidele se afla sau nu la guvernare sau sunt in opozitie). Desi puterea executiva este una din formele de manifestare a puterii publice, careia i corespunde sub aspect organizatoric sistemul autoritatilor administrative, totusi, comparativ cu puterea legislativa in care reprezentarea politica este bine conturata, iar interesele politice sunt promovate prin chiar politica legislativa a parlamentului, administratia apare mai detasata de mediul politic, cel putin in structurile sale de executie. Intr-adevar, desi organele administrative reprezentative de conducere la nivel central (guvern, ministri) sau teritorial (prefecti, subprefecti, conducatorii serviciilor publice descentralizate sau deconcentrate) ori local (primarii, viceprimarii, consilierii) sunt desemnate (prin alegere sau numire) pe criterii de optiune politica, totusi, in marea lor majoritate, functionarii publici sunt numiti in afara acestor criterii, potrivit pregatirii si competentei lor profesionale, uneori chiar mpotriva oricarui considerent de natura politica. Pe de alta parte, desi legile sunt, in buna parte si expresia vointei politice a unei majoritati parlamentare, odata ce au fost adoptate si incepand cu punerea lor in executare de catre administratie si pierd treptat semnificatia lor politica initiala deoarece in procesul realizarii si concretizarii lor se au in vedere doar elementele juridice inerente lor, dublate eventual de considerente de oportunitate sau actualitate nationala sau locala, nefiind admise considerente politice care sa infranga promovarea legalitatii sau sa afecteze, prin discriminari, egalitatea in fata legii. Totodata, nu se poate nega existenta unor raporturi intre administratia publica si principalele elemente ale sistemului politic din societate, cum ar fi, de exemplu, partidele politice, formatiunile si aliantele de acelasi gen, reglementate juridic si cu efecte juridice in materie. Alteori, conlucrarea dintre administratie si politic nu mbina forme juridice reglementate cum ar fi, de exemplu, invitarea conducerii partidelor politice la sedintele consiliilor locale si judetene, discutarea propunerilor acestora din urma in cadrul sedintelor, ceea ce poate influenta orientarea si realizarea intr-un anumit mod a actiunilor executive. De asemenea, insasi administratia, mai ales la nivel central, are competenta de a adopta acte de politica interna sau externa (declaratii, mesaje, comunicate ale guvernului, premierului, ministrilor) prin care se exprima o anumita atitudine fata de evenimente sau mprejurari ori reuniuni produse pe plan intern sau international. In sfarsit, relatia dintre cele dou medii este hotarator influentata si de regimul politic, democratic sau nedemocratic, care guverneaza viata social-politica, situatie de care depinde, in buna masura, recurgerea sau nu la mijloace exclusiv administrative, de autoritate ori de constrangere sau, dimpotriva, la mijloace stimulative de cointeresare, economico-financiare, civile si comerciale, lasate la aprecierea factorilor sociali.
11

2.3. Necesitarea reglementarii juridice a administratiei Statul in organizarea sa structurala si in desfasurarea activitatilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaza cadrul institutional de manifestare a puterii publice. Statul de drept are cu atat mai multa nevoie de cadrul normativ adecvat deoarece normele juridice reprezinta nu numai suportul organizarii sale si al actiunilor intreprinse, dar si pentru ca aceleasi reguli i circumscriu limitele in care si pana la care el si poate manifesta interventia socialjuridica si de la care opereaza dezangajarea sa similara. Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului si al organelor sale, inclusiv administrative, si manifesta actiunea sa in mod relativ independent chiar asupra autoritatii care il creeaza si care, pe cale de consecinta, trebuie sa se subordoneze chiar propriilor reglementari si cu atat mai mult celor provenind de la autoritatile ierarhic superioare, atata timp cat sunt in vigoare. Cu alte cuvinte, autoritatile de stat, spre deosebire de persoanele fizice, au un camp limitat de actiune in sensul ca nu pot savarsi decat acele acte sau fapte juridice si nu pot intra decat in acele raporturi de drept pentru care legea le confera o competenta determinata. 2.4. Normele de drept administrativ Normele juridice administrative reprezinta acea categorie a normelor juridice instituite de autoritatile de stat si care confera administratiei publice sa se manifeste in raporturile de drept ca subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii executive. Analizand normele juridice aplicabile administratiei publice se impune, ca o prima precizare, faptul ca alaturi de normele dreptului administrativ in acest domeniu si mai gasesc aplicabilitatea si norme apartinand altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constitutional, in cazul investirii primului-ministru in aceasta functie, dreptul civil, pentru bunurile apartinand domeniului privat al statului, dreptului muncii, in materia contractelor de munca incheiate cu angajatii administratiei. In privinta normelor administrative aplicabile activitatii executive distingem mai multe categorii in functie de criteriile de clasificare utilizate, dupa obiectul de reglementare distingem norme de organizare sau organice, procedurale si materiale, dupa sfera lor de cuprindere se disting norme generale, speciale si de exceptie, dupa conduita prescrisa normele administrative pot fi onerative, prohibitive si permisive, dupa locul in care si produc efectele normele administrative pot fi interne si externe, dupa caracterul lor normele administrative pot fi imperative (care, la randul lor, pot fi onerative si prohibitive) si norme dispozitive. In ceea ce priveste structura logico-juridica a acestor norme este de facut precizarea ca, de regula, ipoteza este strict determinata, dat fiind caracterul lor imperativ si necesitatea de a prevedea expres, exact, limitativ si fara echivoc situatiile ce trebuie avute in vedere de administratie sau in raport de ea. Dispozitia acestor norme este, de regula, subinteleasa, rezultand din sanctiunea aplicata in caz de incalcare, ceea ce nu exclude posibilitatea enuntarii ei, fie sub forma conduitei active, fie a interdictiei asa cum este cazul normelor in materie contraventionala.
12

In sfarsit, sanctiunea a doua este intotdeauna prevazuta in cazul contraventiilor unde are un caracter represiv, intimidant (amenda), in celelalte situatii ea variind dupa cum abaterea a fost comisa de administratie, de functionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vatamat drepturi recunoscute de lege sau interese legitime ale persoanelor fizice sau juridice, cand raspunderea poate avea caracter reparator (pentru prejudicii) sau disciplinar (pentru abaterile functionarului), fie au fost incalcate conditiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antreneaza nevalabilitatea (nulitatea) lor. 2.5. Izvoarele dreptului administrativ Izvoarele dreptului administrativ, ca forme de exprimare ale regulilor juridice executive, au mai multe trasaturi. Clasificarea izvoarelor dreptului administrativ: Dupa criteriul fortei lor juridice, adica dupa puterea cu care un act juridic produce efecte obligatorii comparativ cu altul, distingem legile, decretele prezidentiale, hotararile si ordonantele guvernamentale, ordinele si instructiunile ministrilor si ale altor conducatori ai organelor centrale ale administratiei publice, ordinele prefectilor, hotararile consiliilor locale si judetene, dispozitiile presedintilor consiliilor judetene si ale primarilor, actele altor conducatori ai unor servicii publice deconcentrate sau descentralizate in teritoriu apartinand de autoritatile centrale. Dupa provenienta sursei, izvoarele dreptului administrativ pot fi interne, de la autoritatile nationale, asa cum este cazul majoritatii lor si externe, cuprinzand tratatele si conventiile internationale, inclusiv dreptul comunitar, in urma aderarii la U.E. In privinta denumirii izvoarelor se poate remarca faptul ca, uneori, terminologia indica provenienta actului juridic. Astfel, hotararea este un act al unui organ colegial (guvern sau consiliu local), iar ordinul apartine unei autoritati unipersonale (fiind emis de ministru, dar si de prefect). In anumite cazuri denumirea actului poate indica felul acestuia cum se intampla cu instructiunile si regulamentele care sunt intotdeauna normative, in timp ce ordinul poate fi atat normativ cat si individual, afara de cazul in care se prevede expres caracterul numai individual al acestuia (de exemplu, ordinul conducatorului de departament guvernamental. De asemenea, actele jurisdictionale ale unor organe administrative ce au ca atributii solutionarea unor litigii poarta, de regula, denumirea de hotarari, datorita asemanarii lor cu hotararile judecatoresti. In sfarsit, exista acte administrative normative cu denumiri speciale cum sunt, de exemplu, statutele, normativele, standardele, circularele. Constitutia este cel mai important izvor al dreptului administrativ intrucat normele executive de baza sunt cuprinse in acest act fundamental, in cadrul caruia ocupa o pondere insemnata avand o forta juridica suprema. Constitutia reglementeaza principalele atributii de natura executiva ale Presedintelui Romaniei, raporturile acestuia cu guvernul, rolul, structura si modul de investire a guvernului, actele, raspunderea si raporturile acestuia cu parlamentul, delegarea legislativa incredintata de parlament executivului, precum si principiile de baza ale organizarii, functionarii si sarcinile administratiei publice centrale si locale. De asemenea, prevederile constitutionale referitoare la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale ale
13

cetatenilor au si ele numeroase tangente cu dreptul administrativ deoarece autoritatile executive au multiple si diversificate competente privind asigurarea cadrului juridic necesar realizarii lor. Legile sunt importante izvoare ale dreptului administrativ atunci cand reglementeaza raporturi sociale din sfera executivului. In cadrul acestora distingem legile constitutionale, adica cele de revizuire a Constitutiei, in masura in care modificarea ar viza si prevederi de natura executiva. Legile organice au, in marea lor majoritate, ca obiect reglementarea unor raporturi sociale interesand administratia, cum sunt, de exemplu, cele privind organizarea Guvernului, contenciosul administrativ, organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala, organizarea generala a invatamantului. Legile ordinare reglementeaza si ele numeroase raporturi vizand activitatea si atributiile autoritatilor executive cum sunt, de pild, legea privind organizarea si functionarea Ministerului de Interne, legea privind finantele publice, legea privind statutul personalului didactic. Unele dintre acest acte normative au un continut, de regula, integral administrativ, in timp ce alte legi cuprind numai in parte norme interesand executivul asa cum este, de exemplu, cazul legii fondului funciar in privinta dispozitiilor ce reglementeaza atributiile comisiilor privind dreptul de proprietate asupra terenurilor sau a Legii cetateniei romane in privinta dispozitiilor privind autoritatile care acord si retrag cetatenia romana. Decretele Presedintelui Romaniei cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ cand reglementeaza raporturi din sau interesand sfera executivului precum masurile exceptionale privind starea de asediu sau starea de urgenta instituite in intreaga tara sau in unele unitati administrativ teritoriale. Aceste decrete se contrasemneaza de primulministru. Hotararile Guvernului cu caracter normativ reprezinta un important izvor al dreptului administrativ atat prin numarul lor, cat si prin forta lor juridica in ierarhia actelor executive, precum si prin efectele produse asupra intregii administratii publice. Desi intervin, de regula, secundum legem operand ca reglementari derivate si secundare uneori pot reglementa si in mod primar si originar unele raporturi sociale in sectoare unde nu avem reglementari legislative. O pozitie oarecum similara o au si regulamentele Guvernului, acte avand intotdeauna caracter normativ, cu rol de detaliere amanuntita a unor prevederi de o generalitate mai mare. O situatie cu totul deosebita o reprezinta ordonantele emise de guvern in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta, in cadrul delegarii legislative incredintate de parlament executivului, ca si ordonantele de urgenta emise in situatii deosebite, chiar in lipsa unei mputerniciri legislative in acest sens. Regulamentele, instructiunile si ordinele (ultimele cu caracter normativ) ale ministrilor si celorlalti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate se emit, de regula, in temeiul unor prevederi exprese cuprinse in legi, decrete si hotarari guvernamentale sau, uneori, chiar in lipsa mputernicirii atunci cand un act de nivel superior reclama, prin insasi modul sau de reglementare, aparitia unui act cu o forta juridica inferioara care sa-i asigure o punere in aplicare unitara si detaliata intr-un domeniu sau ramura de activitate. Pe plan local exista numeroase acte emise de diverse autoritati avand o competenta teritoriala determinata, in care sens enumeram: - hotararile consiliilor (judetene, municipale, orasenesti si comunale) cu caracter normativ;
14

- ordinele prefectilor si dispozitiile primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene cu caracter normativ; - dispozitiile normative si regulamentele apartinand altor servicii publice deconcentrate sau descentralizate in teritoriu. 2.6. Raporturile de drept administrativ Raporturile de drept administrativ sunt acea categorie a raporturilor juridice, reglementate prin normele dreptului administrativ, a caror formare, modificare si de pild, Hotararea nr. 1323/1990 in legatura cu unele masuri pentru aplicarea legii privind societatile comerciale (nr. 31/1990) desfiintare are loc prin manifestarea de vointa unilaterala, deci exclusiva, a autoritatii publice in cadrul si pentru realizarea activitatii executive a statului. Elementele raporturilor administrative partile raportului administrativ sunt reprezentate, pe de o parte, de o autoritate administrativa publica, deci de un organ public sau de stat, in vreme ce cealalta parte poate fi atat un alt organ de stat (executiv sau de alta natura) ori o persoana fizica sau juridica, o organizatie neguvernamentala, asociatie, partid politic, deci un subiect care nu trebuie sa aib o calitate speciala sub aspectul dreptului administrativ. Autoritatea publica, institutia publica sau serviciul public, ca subiect calificat de drept administrativ, are o capacitate proprie si specifica de a participa in raportul juridic numita capacitate administrativa a carei intindere si continut sunt determinate de competenta respectivei autoritati. In raport cu capacitatea juridica civila a persoanei fizice care este generala, capacitatea administrativa este speciala, limitata. Pe de alta parte, aceeasi capacitate este si unitara, nedivizandu-se in folosinta si exercitiul ei, ca in dreptul civil, deoarece organul de stat, de regula, trebuie sa-si exercite unitar competenta care are caracter obligatoriu. Acest organ poate fi unipersonal (ministrul, prefectul), colegial (guvernul, consiliul local) sau cu conducere colegiala (daca are in frunte un colegiu de conducere). Si alte categorii de autoritati ale statului, decat cele administrative, pot fi subiecte de drept administrativ, atunci cand in organizarea activitatii principale legislative sau judiciare exercita atributii de autoritate administrativa (birourile permanente si aparatul Parlamentului, presedintii instantelor judecatoresti, primii procurori). Cealalta parte a raportului juridic nu trebuie sa aib o anumita capacitate juridica determinata, putand fi un simplu subiect de drept, persoana fizica sau juridica, ori chiar lipsita de orice alta conditie juridica. Persoana fizica poate sa fie cetatean sau strain (cu sau fara alta cetatenie), minor sau major, cu domiciliul in tara sau in strainatate. In anumite situatii insa o anumita calitate a persoanei fizice este ceruta pentru si in cadrul unor raporturi executive determinate. Astfel, numai cetateanul roman beneficiaza de buletinul (actul) de identitate are face dovada cetateniei sale. Alteori, varsta este relevanta in cadrul acelorasi raporturi, de exemplu, in materia raspunderii contraventionale. Persoanele juridice ori alte subiecte colective pot aparea ca parti in raportul administrativ atunci cand aceasta calitate este ceruta de dreptul administrativ desigur in conditiile legii civile sau a altor legi pentru formarea, modificarea sau desfiintarea relatiilor executive. Conform legii
15

comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public. Ca persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii. Continutul raportului administrativ este format din drepturile si obligatiile specifice partilor participante la relatia din cadrul activitatii de realizare a puterii executive. Drepturile si obligatiile administrative pot avea un continut material, patrimonial (drepturile decurgand din asistenta medicala, sociala, obligatii derivand din plata impozitului, a amenzii), caracter nepatrimonial (dreptul de petitionare, avertismentul contraventional) sau caracter mixt (indatoririle revenind executivului din exercitarea dreptului la invatatura apartinand elevului). Obiectul raporturilor administrative il reprezinta conduita (actiunea sau inactiunea) partilor din relatia juridica ca titulare de drepturi si obligatii. Conduita administratiei poate consta din actiuni de conducere, indrumare, coordonare si control, din actiuni de decizie si de executie a actelor juridice, din operatiuni tehnico-materiale. Formarea, modificarea si desfiintarea raporturilor administrative raporturile juridice administrative se formeaza, se modifica si se desfiinteaza prin efectele unor acte juridice (individuale sau normative, dupa unele opinii) si fapte material-juridice. Astfel, emiterea unei dispozitii de numire intr-o functie de catre primar, autorizatia emisa de catre o autoritate locala pentru exercitarea unei activitati sau realizarea unei constructii, procesul-verbal de sanctionare contraventionala, toate reprezinta manifestari de vointa ale autoritatii executive ce confera drepturi sau instituie obligatii, ori ambele categorii la un loc. Formarea raportului juridic poate avea loc din oficiu (in materia sanctiunilor contraventionale) sau la cerere (in materia autorizatiilor). Modificarea raportului juridic se poate realiza sub aspectul obiectului, continutului si a partilor sale. De exemplu, autorizatia de constructie a unui imobil poate suferi schimbri determinate de prelungirea termenului ei de valabilitate, plata impozitului pentru imobile revine urmasilor titularului constructiei decedat, care au acceptat succesiunea. Desfiintarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc prin interventia unor fapte (de pild, decesul contravenientului stinge obligatia de plata a amenzii, expirarea termenului de valabilitate afecteaza existenta autorizatiilor cu termen) ori prin interventia unui act juridic administrativ ce desfiinteaza un act anterior pe care-l anuleaza, revoca sau suspend. Clasificarea raporturilor administrative. O prima clasificare a raporturilor administrative dupa continutul lor se poate face in raporturi materiale, nemateriale si mixte, asa dupa cum s-a vazut la analiza continutului acestora. O a doua clasificare se poate face in functie de natura lor in raporturi de drept material (plata impozitului, aplicarea avertismentului contraventional, confiscarea administrativa) si de drept procedural (exercitarea cailor de atac in materie contraventionala). O a treia clasificare se poate face dupa locul in care ele se manifesta in raporturi interne (producatoare de efecte in interiorul administratiei) si raporturi externe (producatoare de efecte in afara administratiei in relatiile ei cu tertii).

16

Capitolul III 3.1. Principiile administratiei publice Administratia publica, fenomen social complex, respectiv sistem si actiune sociala inclusiv de natura juridica, are la baza o serie de legitati sau principii care-i fundamenteaza existenta si modul de manifestare. Principiile administratiei publice sau de stat reprezinta un ansamblu unitar de reguli de baza avand o natura politica, economica, sociala si juridica care determina in mod esential organizarea, functionarea si activitatea sistemului executiv de organe al statului. Desigur, este adevarat ca unele principii ale dreptului administrativ (al legalitatii, al egalitatii in fata autoritatii executive, al autonomiei locale, al descentralizarii si deconcentrarii serviciilor publice) sunt abordate in mod general de dreptul constitutional in care sunt formulate principiile fundamentale ale ramurii de drept si cele ale stiintei respective (cu rol conducator intre celelalte ramuri de drept), cat si la nivelul altor ramuri de drept si stiinte juridice de ramura unde dobandesc o aplicabilitate particularizata, precum si o cercetare specifica. Legalitatea in cazul actelor devine in dreptul administrativ conditia de valabilitate a actelor, iar egalitatea caracterizeaza pozitia partilor din raportul civil. Efectuand clasificarea principiilor administratiei publice, ca reguli ce actioneaza in cadrul autoritatilor executive in relatiile din interiorul ei, precum si in relatiile cu aceasta, putem utiliza mai multe criterii. Un prim criteriu de clasificare are in vedere sfera pe care o cuprinde regula de baza in actiunea ei asupra fenomenului administrativ in care sens distingem principii generale si principii speciale. Primele au efecte asupra intregii administratii, ca sistem si actiune, cum ar fi, principiul conducerii unitare a administratiei publice, cel al legalitatii, cel al egalitatii in fata autoritatilor executive, in vreme ce ultimele si limiteaza actiunea lor doar sub aspect organizatoric, functional ori atributional, ca, de pild, principiul autonomiei locale, cel al descentralizarii serviciilor publice, principiul eligibilitatii autoritatilor administrative locale, principiul revocabilitatii actelor administrative, al executarii lor din oficiu. Un al doilea criteriu de clasificare a principiilor se poate face dupa natura acestora, in care sens distingem principii exclusiv juridice (al legalitatii, al revocabilitatii actelor administrative), principii nejuridice (cel al eficientei economico-sociale a organizarii si a actiunii administrative) si principii cu valoare mixta, politico-juridica, economico-juridica, ca, de exemplu, cel al autonomiei locale, al subordonarii ierarhice, cel al descentralizarii serviciilor publice. In cazul principiilor juridice se poate face distinctie, pe de o parte, intre principii exclusiv administrative (cel al anularii actelor administrative de catre autoritatea ierarhic superioara) si principii cu valoare juridica mixta, constitutional-administrativa (principiile legalitatii, egalitatii), administrativprocedurala (principiile oficialitatii si executorialitatii in materia realizarii actelor administrative). Un al treilea criteriu de clasificare al principiilor se poate face dupa modul lor de consacrare, in principii legal sau expres formulate (cele ale legalitatii, egalitatii, autonomiei locale) si principii deduse din lege (revocabilitatea actelor administrative, necontradictorialitatea procedurii administrative).
17

In conformitate cu aceste reguli consideram ca reprezentand principii generale ale administratiei de stat si, corelativ, ale dreptului administrativ urmatoarele: principiul conducerii unitare si centralizate, principiul exercitarii democratice a puterii executive, principiul stabilitatii si specializarii structurilor administrative, principiul legalitatii in administratia de stat, principiul egalitatii in fata legii si a autoritatilor administrative publice, principiul raspunderii sau responsabilitatii administrative. 3.2. Separatia puterilor in stat Separatia puterilor in stat este acea regula fundamentala in organizarea, functionarea si activitatea autoritatilor in ansamblul lor in conformitate cu care puterea publica se manifesta in deplinatatea si complementaritatea atributelor sale prin existenta puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca a caror functionare si exercitare se realizeaza in mod independent si egal una fata de alta, cu posibilitati de cooperare si control reciproc. Desi acest principiu apare expres consacrat doar in Constitutia revizuita se impune o scurta analiza a ratiunilor ce au determinat enuntarea sa in unele acte normative. Constitutiile Romaniei din anii 1866 si 1923 a consacrat principiul separatiei puterilor in stat, iar cea din anul 1938 practic l-a eliminat. Constitutiile socialiste din 1948, 1952 si 1965 nu au mai consacrat acest principiu, ci unul complet diferit si opus, respectiv principiul unicitatii puterii de stat, in conditiile eliminarii pluralismului politic si al instituirii rolului hegemon al partidului politic unic, in conformitate cu care toate autoritatile se subordoneaza numai parlamentului. Desigur, s-ar putea invoca, in combaterea separatiei puterilor, faptul ca pentru puterea executiva careia i corespunde ca forma de manifestare organizatorica administratia publica, iar ca mod de exercitare activitatea executiva care este independenta ierarhic in sistemul autoritatilor statului legile edictate de parlament sunt obligatorii de indeplinit, dupa cum acelasi caracter il au si hotararile justitiei care solutioneaza incalcarile de lege savarsite de executiv. 3.3. Principiul conducerii unitare a administratiei Desi in structura statului se disting trei mari categorii de autoritati publice, fiecare din ele contribuie in mod propriu la realizarea unitara, in deplina concordanta si complementaritate cu celelalte autoritati, a intregii puteri publice pe ansamblul statului. In primul rand, pentru ca un sistem de autoritati publice dintr-un stat unitar sa poata contribui in mod eficient la asigurarea unitatii statului, trebuie ca fiecare sistem care-l compune sa aib o autoritate de varf proprie care sa reprezinte conducerea unica. In cazul sistemului executiv acesta este guvernul care exercita conducerea generala a administratiei publice. In al doilea rand, conducerea unica trebuie sa se exercite in mod uniform si unitar asupra intregului sistem si, implicit, asupra tuturor elementelor care-l compun, prin decizii sau hotarari obligatorii, indiferent de existenta sau lipsa raporturilor de subordonare. In acest sens hotararile de guvern sunt, deopotriva, obligatorii pentru ministere si alte autoritati ale administratiei centrale de specialitate din subordinea guvernului, inclusiv pentru serviciile publice
18

deconcentrate sau descentralizate ale acestora din teritoriu, dar si pentru celelalte autoritati centrale si locale nesubordonate acestuia, inclusiv cele care dispun de autonomie, inclusiv locala, cum este cazul consiliilor locale si judetene. In al treilea rand, conducerea unica trebuie sa poata controla modul de respectare si de aplicare unitara a legilor tarii si a propriilor hotarari, putand anula actele ilegale ale autoritatilor din subordine sau ataca in fata unei jurisdictii, de regula instanta de judecata, astfel de acte daca provin de la autoritati nesubordonate. In al patrulea rand, in functie de raporturile existente intre autoritatile centrale (nationale) si cele din teritoriu sau locale, conducerea administrativa se poate realiza in forme centralizate (strict), cazul armatei, deconcentrate sau descentralizate, cazul serviciilor publice din finante, sanatate, invatamant, si prin autonomia locala cazul consiliilor locale si judetene. Dincolo sau peste autonomia locala nu se mai poate trece pentru ca s-ar rupe unitatea statala, datorita tendintelor centrifuge, trecandu-se la o cu totul alta structura de stat, de la cea unitara la cea compusa, cum ar fi, federatia. Principiul conducerii unitare urmareste promovarea intereselor nationale generale la nivelul intregului stat, de sus in jos, exprimand sub aspect organizatoric si functional unitatea si omogenitatea de scop si de actiune a intregii puteri executive, evidentiind latura ierarhica, verticala specifica statelor unitare. 3.4. Principiul constituirii si exercitarii democratice a puterii executive Pentru caracterizarea exacta a administratiei publice sub aspectul modului ei de constituire si de infaptuire este necesara precizarea regimului politic in cadrul caruia aceasta functioneaza. Regimul politic reprezinta un ansamblu unitar de institutii si metode prin care se realizeaza puterea publica intr-o societate in stransa legatura cu modul de exercitare a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Regimurile politice pot fi democratice si nedemocratice. Caracterul democratic al puterii executive din tara noastra se manifesta, printre altele, si prin modul de formare, organizare, functionare, inclusiv atributiile specifice autoritatilor administrative reprezentative. Astfel, Guvernul este desemnat cu vot parlamentar majoritar, adopta hotarari in plenul sau, raspunde pentru activitatea sa, putand fi revocat de organul legislativ. Pe plan local, in unitatile administrativ-teritoriale, consiliile si primarii sunt autoritati locale, deliberative, autonome, hotarand in probleme de interes local, putand fi dizolvate sau demise atunci cand adopta acte care au contravenit legilor tarii sau au nesocotit interesele comunitatii. Pe de alta parte, legea reglementeaza modul de exercitare a controlului de legalitate asupra autoritatilor administrative de catre parlament, justitie, jurisdictii speciale (Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi) si chiar de catre executiv prin autoritatile supraordonate si inspectiile specializate. Daca principiul conducerii unitare a administratiei actioneaza cu efect vertical, de sus in jos, in ansamblul sistemului executiv pentru satisfacerea intereselor sociale generale pe plan national, in schimb principiul exercitarii democratice a puterii executive actioneaza in special cu
19

efect orizontal, nu numai in privinta modului de formare, organizare si functionare a administratiei, dar mai ales in raporturile ei cu cei administrati si in mod special sub aspectul satisfacerii intereselor individului si ale colectivitatii locale din teritoriu. 3.5. Principiul stabilitatii si specializarii structurilor administrative Autoritatile administrative reprezinta forme organizatorice ale puterii executive constituite in structuri stabile, cu atributii proprii si cu o activitate permanenta care dispun in acest sens de resursele materiale, financiare si de personal necesare. Stabilitatea institutionala a structurilor administrative, cat si continuitatea functionala a activitatii executive, au un caracter limitat, sunt totusi relative, pentru ca nevoile sociale in curs de transformare impun si determina mutatii de adaptare. Ele se concretizeaza in administratie prin reforme si reorganizari totale sau partiale, de durata sau de moment de natura institutionala si atributionala (distincte sau cumulative). In acest sens au loc infiintari, desfiintari sau fuziuni de institutii, incredintari, modificari sau retrageri de atributii, inclusiv restructurari de personal. Asemenea discontinuitati nu caracterizeaza puterea legislativa ce dispune de o stabilitate constitutional garantata si nici puterea judecatoreasca avand structuri rigide, proceduri de activitate judiciara deosebit de formaliste si o stabilitate deosebita a corpului de magistrati. 3.6. Principiul egalitatii cetatenilor in fata administratiei Egalitatea reprezinta acel principiu fundamental al dreptului in temeiul caruia intre cetateni nu exista nici o deosebire in privinta modului de dobandire si exercitare a drepturilor, asumare si indeplinire a indatoririlor prevazute de Constitutie si legi, indiferent de rasa, nationalitate, origine etnica, limb, religie, sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala. Principiul egalitatii cetatenilor este rezultatul existentei unor conditii social-politice si juridice. Intr-adevar, democratismul unei societati in care suveranitatea nationala apartine poporului, drepturile si libertatile cetatenilor, precum si pluralismul politic sunt garantate situeaza cetatenii pe pozitii virtual egale in societate si fata de ea, inclusiv fata de autoritatile publice, iar ca rezultanta a acestora pe plan suprastructural apare egalitatea politico-sociala si, implicit, corolarul ei firesc, egalitatea juridica (numita si egalitate in drepturi). Altfel spus, egalitatea in drepturi este o expresie juridica a egalitatii politice, sociale, culturale, constand in pozitia similara a cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari, nimeni nefiind mai presus de lege. In privinta actiunii principiului egalitatii in administratia publica avand in vedere ca administratia reprezinta un sistem cu multiple actiuni penetrat si care, la randul sau, penetreaza mediul social in care se integreaza, se impun, in acest sens, unele constatari. O prima constatare se impune in legatura cu modul de formare si organizare a autoritatilor administrative reprezentative. O a doua constatare se refera la actiunea principiului egalitatii in activitatea organelor executive.
20

In privinta actiunii principiului egalitatii in fata legii si a administratiei publice aceasta actiune reprezinta o reflectare particularizata a principiului constitutional, mai general, a egalitatii cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari, care primeste astfel o aplicabilitate specifica in fata administratiei, asa dupa cum exista si o egalitate a partilor din proces in fata justitiei. Pe de alta parte, trebuie sa avem in vedere si natura raporturilor in care intra si in care se gaseste administratia cu cetatenii. In primul rand, desi autoritatile executive stabilesc, in temeiul legii, numeroase relatii de subordonare cu cetatenii, ele trebuie sa actioneze asigurand respectarea si aplicarea legii ori de cate ori este necesar, fara vreo deosebire de nationalitate, religie, sex, legea aplicandu-se in acelasi mod, pentru aceleasi situatii si de catre aceleasi organe oricui s-ar afla sub incidenta sa. Diferitele individualizari concrete stabilite de administratie intre anumite limite, sau alternative, cu ocazia aplicarii legii, la impozitul pe venituri, la amenda contraventionala, de pild nu sunt expresia unei atitudini de inegalitate de tratament juridic ci, dimpotriva, expresia fireasca a unui drept de apreciere, legal conferit, deci a unei facultati juridic consacrate, fata de anumite circumstante faptice concrete ce au determinat in aplicarea legii o anumita sanctiune sau o anumita limita a acesteia ori o anumita facilitate. In al doilea rand, prin natura unor atributii indeplinite, administratia vine in contact cu numerosi cetateni prin gama ampla si variata a serviciilor publice puse la dispozitia celor interesati, in care sens este chemata sa asigure satisfacerea unor drepturi subiective si chiar interese legitime manifestandu-se in mod egal fata de toti cei egal indreptatiti a beneficia de serviciile ei. De altfel, de egalitatea in drepturi beneficiaza pana si strainii aflati pe teritoriul tarii noastre, din moment ce s-a instituit in beneficiul lor regimul national in virtutea careia dispun, inprincipiu, de aceleasi drepturi si libertati fundamentale ca si cetatenii romani cu exceptia drepturilor politice inclusiv drepturi civile, protectia generala a persoanelor si a averilor garantata de Constitutie si de legi, precum si de acordurile internationale la care Romania este parte. In al treilea rand, egalitatea in fata executivului nu este afectata de faptul ca in situatii speciale autoritatea publica este chemata a da ocrotire, protectie si asistenta celor aflati in dificultati temporare sau permanente fizice sau psihice, materiale, handicapati, anumite categorii de minori, luand masuri speciale de ocrotire a familiei, a mamei, a femeii, a tinerilor si copiilor minori, in conformitate cu prevederile Codului Muncii, ale Codului Familiei. Toate acestea constituie mijloace in incercarea de readucere a celor in cauza la un nivel, pe cat posibil, de egalitate cu cei aflati intr-o stare de normalitate a capacitatilor personale si a posibilitatilor de exercitare a drepturilor lor. In al patrulea rand, egalitatea in fata administratiei se mai realizeaza si prin posibilitatea cetatenilor apartinand minoritatilor nationale ca in raporturile lor cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile acestora sa se poata adresa oral sau in scris si in limba lor materna. 3.7. Principiul legalitatii in activitatea executiva Principiul legalitatii reprezinta acea regula fundamentala de drept in temeiul careia toate subiectele de drept persoane fizice si juridice, autoritati de stat si organizatii neguvernamentale,
21

functionari si cetateni, straini, au indatorirea de a respecta Constitutia, legile si celelalte acte juridice, normative si individuale, intemeiate pe lege si aplicabile raporturilor sociale la care participa. Intr-o societate democratica respectarea legilor constituie o cerinta obiectiva, dar si una subiectiva, intrucat dreptul expresie a intereselor si vointei sociale generale reprezinta mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfasurarii ordonate a vietii in toate manifestarile ei. Pe de alta parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posibila si necesara intrucat acesta fiind expresia unei reale vointe populare cointereseaza imensa majoritate a indivizilor umani la respectarea unor reguli care, in ultima instanta, corespund pe deplin si nevoilor lor. In acest context orice incalcare a legii inseamna si o nesocotire a vointei generale si a interesului fiecaruia, ceea ce afecteaza insasi esenta democratica a dreptului. De altfel, intreaga dezvoltare si stabilitate democratica presupun asezarea ferma intr-un stat de drept a intregii vieti sociale pe baza de legi si de norme a caror respectare constituie o cerinta obiectiva pentru intreaga evolutie sociala. Principiul legalitatii il intalnim in cadrul activitatii executive cu caracter juridic unde caracterizeaza procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, cat si procesul de realizare a acestora. Activitatea normativa a puterii executive este calauzita de suprematia legii, principiul in virtutea caruia legea este actul cu forta juridica absoluta depasita doar de Constitutie toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele administrative, avand forta juridica inferioara si trebuind sa fie subordonate si conforme cu ea. Administratia desfasoara multiple activitati de conducere si de organizare a executarii legii in cadrul carora are diverse competente de reglementare in care sens se pune problema determinarii, pe de o parte, a competentei normative (de reglementare) a autoritatilor executive (sub aspectul organelor emitente, a sferei raporturilor sociale incidente reglementarii executive si a categoriilor de acte de reglementare), iar pe de alta parte, problema competentei de interpretare normativa exercitata de aceleasi organe. Toate atributele executivului nu sunt nelimitate, ci se circumscriu legalitatii, de unde necesitatea ca orice masura administrativa sa fie nu numai legala, dar si oportuna. Daca este posibil ca in raportul dintre cele dou categorii sa apara necorelari de natura sa conduca la adoptarea unui act legal dar inoportun, contrariul nu va trebui admis, respectiv existenta unui act ilegal dar oportun si cu atat mai mult a unui act ilegal si neoportun, deoarece s-a contraveni principiului legalitatii in activitatea executiva. Fara ca cele dou categorii sa se exclud sau sa se subsumeze reciproc, interferenta dintre legalitate si oportunitate duce la asigurarea celor mai bune conditii de emitere si realizare ale unui act valabil adecvat situatiei date. 3.8. Principiul raspunderii in administratia publica Incalcarea normelor de drept antreneaza raspunderea juridica in cele mai diferite forme. O prima forma este raspunderea sanctionatoare sau represiva pentru savarsirea cu vinovatie a unor abateri de serviciu sau in legatura cu serviciul avand o natura diferita. Distingem in acest sens infractiunile, de natura penala (luarea de mita, neglijenta in serviciu), contraventiile fapte expres definite si sanctionate de autoritati din afara institutiei care vizeaza
22

incalcarea disciplinei financiare, a celei de prevenire si stingere a incendiilor, precum si abaterile disciplinare avand aceeasi natura administrativa ca si contraventiile dar derivand din raporturile de functie, conform Statutului functionarilor publici. O a doua forma este raspunderea reparatorie pentru prejudicii cauzate de functionari patrimoniului autoritatii sau institutiei din care fac parte ori pentru pagubele pricinuite, tot pe linia atributiilor de serviciu, tertelor persoane fizice sau juridice cu care executivul, in a carui compunere intra, s-a aflat in raporturi juridice, raspunderea operand dupa regulile dreptului civil. In concluzie, instantele judecatoresti pot, ca regula generala, sa cenzureze activitatea executiva, inclusiv in cazuri special prevazute, necompetenta lor in aceeasi materie este o situatie de exceptie, limitativ si expres prevazuta de lege.

23