Managementul finanelor publice

Managementul finanelor publice

Mihai Rocovan

0. Introducere Managementul finanelor publice reprezint o parte deosebit de important a gestiunii dezvoltrii urbane. Obiectivul acestui articol este acela de evidenia componentele i aspectele caracteristice ale acestui proces, concentrndu-se asupra particularitilor rilor din Europa central i de est, n special asupra sistemului administrativ al !epublicii Moldova. "oninutul acoper urmtoarele domenii de analiz# $%& bugetul municipal, $'& veniturile muncipale, $(& c)eltuielile bugetare, $*& planificarea investiional i bugetul investiiilor, $+& gestiunea flu,urilor financiare. 1. Bugetul municipal "a instrument tradiional de prognozare a veniturilor i c)eltuielilor, bugetul municipal este operabil pentru controlul operaiunilor financiare efectuate pentru o anumit perioad de timp n cadrul administraiei municipale. Bugetul municipal cuprinde bugetul operaional i bugetul investiional i este orientat spre realizarea obiectivelor municipale pe termen scurt i lung. Boxa 1 -tructura bugetului municipal Buget municipal general

Buget operaional

Buget investiional

Buget de indicatori

Buget pe programe

.lan investiional

Buget pe articole

.lan de finanare
131

Management i guvernare local

/orma tradiional de elaborare a bugetului este evaluarea veniturilor, c)eltuielilor i a investiiilor capitale. -copul elaborrii bugetului municipal curent este asigurarea serviciilor municipale la timp, inclusiv retribuirea muncii, ac)iziionarea activelor pe termen scurt, costul lucrrilor de construcie i reparaie, serviciul datorii. Bugetul de investiii este orientat n primul rnd spre crearea activelor pe termen lung $drumuri, coli, biblioteci etc&. .rin metodele tradiionale de elaborare ale bugetului, veniturile curente provenite din impozite proprii sunt transferate la bugetul curent. 0eniturile destinate bugetului de investiii sunt creditele, subveniile i alocaiile de la bugetul de stat, destinate n special pentru proiectele de construcie capital, sau veniturile de la vinderea activelor pe termen lung $terenuri, cldiri&. 1ntre bugetul operaional i cel de investiii capitale e,ist cteva momente incerte. ")eltuielile efectuate de serviciul datorii sunt nscrise ca investiii capitale i nu ca c)eltuieli operaionale. 2eservirea datoriilor trebuie inclus n bugetul operaional, dac aceasta are loc din contul veniturilor proprii sau a subveniilor. Mi3loacele de transport i te)nica de calcul cu o durat de funcionare util medie pot fi nregistrate att n bugetul operaional, c t i n bugetul de investiii. 1n Bo,a ' sunt descrise trei tipuri de bugete operaionale# a& bugetul pe articole, b& bugetul de indicatori i c& bugetul pe programe. Bugetul municipal cuprinde n sine toate cele trei tipuri de bugete operaionale. .entru municipiile din !epublica Moldova sunt specifice elaborarea i votarea de ctre consilieri a bugetului pe articole ca buget general. Boxa 1 4ipurile bugetelor operaionale Tipul bugetului Buget pe articole Buget pe indicatori Caracteristica 0enituri i c)eltuieli legate de mrfuri 0enituri i c)eltuieli legate de volumul de lucrri i servicii Buget pe programe 0enituri i c)eltuieli legate de obiective i proiecte social-economice Criterii "ontrol Eficiena gestiunii .lanificare5efect, rezultate

Bugetul pe articole este documentul financiar, ce duce evidena mi3loacelor financiare pe care oraul, municipiul planific s le utilizeze la fiecare articol. 1n acest tip de buget sunt indicate sumele alocate pentru anumite categorii de c)eltuieli. 2ei este uor n elaborare, acest tip de buget nu furnizeaz nici o informaie despre activitatea sau funciile, legate de un program sau proiect anumit. Bugetul pe articole trebuie s cuprinde informaii detaliate i clare pentru consilieri despre suma alocat, domeniul sau direcia $grup funcional, de e,emplu agricultur, ocrotirea sntii&, dar nu d posibilitatea de a observa ce sum i pentru ce obiectiv, aciune concret, va fi utilizat, oferind doar o privire n ansamblu.

132

Managementul finanelor publice

"onform bugetului de indicatori, mi3loacele financiare sunt alocate pentru diferite programe i proiecte, cu indicarea nivelului i a rezultatelor urmrite prin realizarea acestui proiect. 6n afar de controlul consumurilor i c)eltuielilor, scopul principal al acestui tip de buget este mbuntirea gestiunii interne a proiectelor. Boxa 2 E,emplu de buget de indicatori pentru construirea i repararea unui segment de drum Indicatorii cheltuielilor "onstruirea acopermntului rigid 7ungimea# %8 9m "ostul pentru % 9m# *88 888 :-2 Subtotal !epararea acopermntului rigid 7ungimea# + 9m "ostul pentru % 9m# %+8 888 :-2 Subtotal Total pentru construire si repararea segmentului de drum Suma n USD

000 000

!"0 000 !"0 000

;vanta3ul principal al acestui tip de buget este faptul c el ilustreaz att tipurile de lucrri i servicii ce vor fi efectuate sau prestate, ct i nivelul calitii deservirii. Bugetul pe programe se deosebete de bugetul tradiional $pe articole& prin abordarea fa de elaborarea, analiza i prezentarea informaiei bugetare. Bugetul pe programe nu se a,eaz pe detalierea tipurilor de mrfuri i servicii care urmeaz a fi procurate, ci pe domenii de proiecte i programe care vor fi finanate n viitor. 1n plus, n bugetul pe programe sunt accentuate rezultatele ateptate din urma oferirii serviciilor sau lucrrilor, prin realizarea crora aceste rezultate se urmresc. 2omeniile de proiecte sunt diverse - meninerea ordinii publice, lucrri publice, a3utoare umanitare, servicii de odi)n i agrement pentru populaie .a. -copul bugetului pe programe este atingerea obiectivelor pe termen lung propuse administraiei municipiului. .entru realizarea bugetului pe programe sunt antrenate mai multe instituii, ba c)iar scopurile puse n cadrul acestor bugete adeseori sunt realizate de structuri instituionale foarte comple,e. .rincipala caracteristic distinct n elaborarea bugetului pe programe este faptul c, funcionarii i consilierii pot foarte uor planifica aciunile necesare prin cumularea intereselor municipale cu misiunea i obiectivele fiecrei instituii sau grup de instituii. Bugetul de programe sc)ieaz obiectivele pe termen lung i stipuleaz veniturile i c)eltuielile necesare pentru realizarea lor, artnd efectele finale ale investiiilor date. "a i n bugetul de indicatori, n bugetul pe programe sunt utilizai indicatori financiari i operaionali, ns cu a3utorul lor sunt accentuate diferite aspecte. Bugetul de indicatori reflect eficiena gestiunii mi3loacelor financiare, pe cnd bugetul pe programe reflect avanta3ele pe care le obine populaia din urma utilizrii unor sume din bugetul municipal, pentru un proiect sau altul. Elaborarea bugetelor pe programe i a celor de indicatori rmn a fi o prerogativ n administraiile urbane din !epublica Moldova. 2. #eniturile municipale

133

Management i guvernare local

4eoria clasic definete patru surse de venituri municipale5locale# %. 6mpozitele i ta,ele '. 0enituri nefiscale (. <ranturi *. 1mprumuturi i credite. 4abelul % ilustreaz cota-parte a fiecrei surse de finanare n veniturile totale pentru administraiile locale ale rilor europene. !emarcabil este faptul c pentru ma3oritatea rilor europene principala surs de finanare a bugetelor locale sunt transferurile, care dein n mediu peste +8= din veniturile totale. Tabelul 1 -ursele de finanare ale administraiilor locale $=& $ara ;lbania ;ustria Belgia Bulgaria "ipru !epublica "e) 2enemarca Estonia /inlanda /rana <ermania <recia :ngaria 6slanda 6rlanda 6talia 7etonia 7u,emburg Malta Olanda Borvegia .olonia .ortugalia !omnia -an Marino -lovacia -lovenia -pania -uedia Elveia 4urcia Marea Britanie Impo%ite& exclu%'nd taxele locale ',+ %+ (' % '+ %A +% 8,% (* (A %> ' * %' %? %? A (% 8 + *' '% '8 + 8 %8 + (% A% *A @ %% Ser(icii locale contra plat) ( %> + %8 (( %' '' 8,> %% ' %A '' ? %A %8 %% % '> 8 %( %A @ %> %A 8 > > %A ? '* % A Trans*eruri +mprumuturi >* (+ *8 @? (8 *+ '* >% (% 'A *+ +? AA +( +@ (? A? (@ >? A8 (( A8 (? @> (% (> A@ (@ %> %? +A @@ 8 ? %( ' %' %% ' ' ( %8 > A * + ' > 8 ( 8 %> @ 8 A 8 A> + % %8 % ( 8 8 ,ltele 8,+ '( %8 > 8 %A % A '% 'A %% %' %? %* %( '* '+ 8 ' ( ' %' %@ 8 8 (@ %? A %% > (A A

-ursa# !aportul "omitetului .rincipal pentru ;utoritile !egionale i 7ocale despre finanele locale n Europa

6n !epublica Moldova autoritile publice locale i formeaz bugetele din * surse principale de venituri# - veniturile proprii

134

Managementul finanelor publice

ncasri de mi3loace speciale defalcrile de la veniturile generale de stat transferurile de stat.

Schema 2 -tructura veniturilor bugetelor locale #eniturile bugetelor locale #enituri #enituri proprii proprii constituite din constituite din impozite i impozite i ta,e locale, ce ta,e locale, ce se vireaz se vireaz integral integral ii direct la direct la bugetele bugetele respective. respective. +ncas)ri de +ncas)ri de mi-loace mi-loace speciale de la speciale de la prestarea prestarea serviciilor serviciilor ii e,ecutarea e,ecutarea lucrrilor cu lucrrilor cu plat, plat, efectuate de efectuate de instituiile instituiile bugetare. bugetare. De*alc)ri De*alc)ri de la de la veniturile veniturile generale de generale de stat. stat. Trans*eruri Trans*eruri de la bugetul de la bugetul de stat la de stat la bugetele bugetele ierar)ic ierar)ic inferioare. inferioare.

#eniturile proprii sunt veniturile care rmn n proporie de %88= n bugetul municipal i se constituie din# - ncasrile directe i integrale din impozitele i ta,ele stabilite de legislaie - ta,ele locale stabilite de ctre consiliile municipale. 2in cauza centralizrii puternice a resurselor financiare la nivelul bugetului de stat, bugetele oraelor i municipiilor sunt destul de restrnse n baza fiscal din contul veniturilor proprii. Boxa . 0eniturile proprii ale administraiilor locale #eniturile proprii +ncas)ri directe /i integrale Taxe locale impozitul pe venitul persoanelor fizice ta,a pentru amena3area teritoriului impozitul pe bunurile imobiliare ta,a de pia impozitul pentru folosirea resurselor naturale ta,a )otelier impozitele i ta,ele locale aplicate de ctre ta,a pentru amplasarea publicitii consiliul municipal $reclamei& impozitul privat ta,a pentru amplasarea unitilor comerciale ta,a pentru eliberarea licenelor i ta,a pentru dreptul de a organiza autorizaiilor licitaii locale i loterii ta,a pentru patenta de ntreprinztor ta,a pentru parcarea autove)iculelor ta,a de stat pentru e,aminarea cauzelor n ta,a balnear instanele 3udectoreti ncasrile din vnzarea bunurilor confiscate ta,a de la posesorii de cini amenzile aplicate de colaboratorii poliiei ta,a pentru dreptul de a efectua filmri municipale cinematografice i televizate veniturile din operaiile cu capital ta,a pentru trecerea frontierei de stat

135

Management i guvernare local

#eniturile proprii +ncas)ri directe /i integrale Taxe locale veniturile din vnzarea apartamentelor ta,a pentru dreptul de a vinde n zona $caselor& ctre ceteni vamal veniturile din vnzarea terenurilor ta,a pentru dreptul de a presta servicii de transportare a cltorilor -pre deosebire de !epublica Moldova, n ma3oritatea rilor europene sunt utilizate doar cteva impozite i ta,e locale, dei unul din ele este, de obicei, mai important. Marea Britanie, unde este utilizat un singur impozit, cel imobiliar $c)iar dac nu n forma clasic&, reprezint o e,cepie. Mi3loacele speciale sunt ncasrile de la prestarea serviciilor i e,ecutarea lucrrilor, efectuate de instituiile publice, finanate de la bugetul municipal. ;ceste mi3loace speciale se acumuleaz pe un cont aparte al instituiei publice, care a efectuat prestri de servicii i e,ecutri de lucrri. ")eltuirea lor ns are loc prin decizia "onsiliului local. ;ceste mi3loace speciale s nt o surs suplimentar de formare a bugetului i nu intr n calculul bazei fiscale. /aptul c resursele financiare acumulate din plata ta,elor locale puse n aplicare de "onsiliile locale i resursele ncasate de la prestarea serviciilor i e,ecutarea lucrrilor nu se iau n calculul bazei fiscale d posibilitate tuturor bugetelor s primeasc transferuri de nivelare, de ec)ilibrare a c)eltuielilor cu veniturile. Oraele i municipiile sunt cointeresate ca marea parte a veniturilor proprii s se formeze din sursele teritoriale. 2e facto, pentru diferite municipaliti cota aceasta reprezint %8-*8= din veniturile totale. !eglarea relaiilor interbugetare nu ntotdeauna avanta3eaz municipalitile, unele fiind n rol de donator, altele ca beneficiar. 2e e,emplu, in municipiul ")iinu se acumuleaz peste A8= din veniturile totale, iar bugetul de c)eltuieli constituie mai puin din '8= din cele acumulate n teritoriu. 2efalcrile de la veniturile generale de stat s nt o surs financiar garantat. Ele se efectueaz conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetar anual i reprezint defalcrile de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, a persoanelor 3uridice i 4.0.;. colectate n teritoriul respectiv. 4ransferurile de la bugetul de stat 3oac un rol foarte important n finanarea bugetelor locale. 4ransferurile acordate unitilor administrativ-teritoriale servesc drept surs de nivelare financiar a bugetelor fiecrei uniti administrativ-teritoriale. -e deosebesc urmtoarele categoriile de transferuri# - transferuri, din contul fondului de susinere financiar a teritoriului, pentru nivelarea posibilitilor financiare ale teritoriilor - transferuri cu destinaie special - transferuri pentru finanarea e,ercitrii funciilor delegate de ctre <uvern sau n alte scopuri speciale - ma3orarea salariilor n sfera social i pierderea de venituri ca urmare n modificarea impozitelor i ta,elor. .. Cheltuielile bugetare 2e obicei, bugetul municipal se mparte corespunztor structurii organelor de conducere, iar suma alocat fiecrei subdiviziuni se clasific ulterior pe articole de c)eltuieli conform

136

Managementul finanelor publice

destinaiei. 7a elaborarea bugetului de indicatori, c)eltuielile se grupeaz dup programe, pentru atingerea obiectivelor fiind antrenate grupuri instituionale. "lasificarea c)eltuielilor bugetare reprezint un instrument de sintetizare, urmrire i control a realizrii veniturilor i efecturii c)eltuielilor bugetare care cere impunerea unei ordini n gruparea veniturilor pe surse de provenien i alocaiilor bugetare pe categorii de c)eltuieli.

Boxa 0 "lasificarea c)eltuielilor bugetare Criterii de clasi*icare 1unc2ional 3rgani%a2ional 4conomic Tipul de cheltuieli ")eltuieli sociale# educaie, studii generale i superioare, asisten social etc. ")eltuieli economice# dezvoltarea industriei, agriculturii, a sistemului energetic, construciile i transportul ")eltuieli tutelate# gospodria comunal, locuinele i dezvoltarea urbanismului ")eltuieli pentru ntreprinderile, instituiile, organizaiile, plile i aciunile finanate de la bugetC ")eltuieli conform genurilor de activitate# agricultur, industrie, transporturile auto, feroviar, aerian, serviciile comunale ")eltuielile de capital sau de investiii. ")eltuielile curente . ")eltuielile privind serviciile publice sau administrative. ")eltuielile de transfer cu caracter economic $subvenii & sau social $burse, pensii, a3utoare, indemnizaii&.

1n !epublica Moldova, cea mai mare parte a c)eltuielilor municipale sunt c)eltuielile curente, utilizate n fond pentru obiective sociale i doar n msur mai mic pentru obiective economice. 1n compartimentul c)eltuielilor curente partea cea mai mare revine c)eltuielilor socio-culturale. ")eltuielile locale, inclusiv cele municipale, sunt n legtur cu c)eltuielile generalguvernamentale. ;ceeai relaie poate fi urmrit i n rile europene $vezi tabelul (&. ;stfel, c)eltuielile municipale n Belgia alctuiesc %8,>= din c)eltuielile guvernamentale generale, n Borvegia - A8=, n :ngaria D +(=, n -uedia D (?=, n .olonia D '%,A=, n !omnia D %A,>=. !elaia cu c)eltuielile guvernamentale generale a3ut la structurarea c)eltuielilor statului i la descentralizarea funciilor ntre nivelurile central i local. .entru !epublica Moldova, din cauza lipsei diferenierii ntre bugetele locale i cele urbane sau municipale $informaia este prelucrat la nivelul unitilor administrativ-teritoriale&, acest raport poate fi e,primat prin ponderea c)eltuielilor locale n bugetul consolidat al rii i c)eltuielile bugetului de stat. Tabelul 2 -tructura c)eltuielilor bugetare din !epublica Moldova, = Indicatori %. ")eltuieli din 2002 A(,? 2001 A>,% 2000 A@,+ 1555 @',+ 1556 A(,' 155! A%,% 1550 +',% 155" +>,(

137

Management i guvernare local

bugetul de stat '. ")eltuieli din bugetele locale Total7 bugetul consolidat

(A,' 100

(8,> 100

(',+ 100

'@,+ 100

(A,? 100

(?,> 100

*@,> 100

*8,@ 100

"u toate c n !epublica Moldova politica bugetar-fiscal declar principiul descentralizrii, n practic are loc centralizarea resurselor financiare, ceea ce nu avanta3eaz bugetele locale. .entru ma3oritatea rilor europene ponderea c)eltuielilor municipale n c)eltuielile guvernamentale generale este ntre '8-(8=, doar pentru :ngaria, 7ituania, Borvegia acest indice este cuprins ntre +8-A8=. Tabelul . ")eltuielile municipale n relaie cu .6B i c)eltuielile guvernamentale generale $ara ;lbania ;ustria Belgia Bulgaria "ipru !epublica "e) 2enemarca Estonia /inlanda /rana <ermania <recia :ngaria 6slanda 6rlanda 6talia 7etonia 7ituania 7u,emburg Malta Olanda Borvegia .olonia .ortugalia !omnia -lovacia -lovenia -pania -uedia Elveia Marea Britanie 89IB @,@8 %',@% *,>8 >,88 %,*8 >,(8 %>,>8 @,%8 %?,88 +,+* ?,%' (,(( %@,88 >,%8 *,>8 @,88 %',*+ %(,%8 >,>' 8,(* %(,(8 %?,>8 @,88 *,A8 (,+8 *,@> *,*8 *,?@ '@,+8 %8,?8 %%,88 8 C:: '+,*8 '8,%? %8,>8 '8,88 *,%8 '8,>8 (%,'? %@,A8 '>,+8 '@,'' '?,A> +,A8 +(,88 '',(8 %(,?8 %(,88 '*,88 +?,?8 (',(8 8,A( '(,%8 A8,88 '%,A8 >,@8 %A,>8 %%,@? %8,%8 %',%@ (?,88 '?,>8 '@,88 ,nul %>>+ %>>( %>>( %>>* %>>( %>>* %>>* %>>* %>>( %>>' %>>( %>?> %>>* %>>* %>>* %>>( %>>* %>>( %>>( %>>+ %>>* %>>* %>>* %>>( %>>( %>>* %>>+ %>>* %>>* %>>( %>>*

-ursa# "onsiliul Europei, %>>@

1n cazul efecturii c)eltuielilor funcia de control i monitoring devine foarte important, mai ales cnd este vorba despre de banii publici. 2ac n timpul anului fenomenul suprac)eltuielilor nu este oprit sau nu poate fi oprit, la finele anului efectele negative vor fi mult mai simitoare.

138

Managementul finanelor publice

/uncia de control poate fi ndeplinit de subdiviziuni aparte sau de o ec)ip special, format din reprezentanii diferitor departamente, ndeplinind rolul de audit intern. .entru a spori eficiena acestor activiti sunt necesare efectuarea analizelor rapoartelor financiare cu privire la veniturile ncasate n perioada dat $de regul, un trimestru& i a drilor de seam privind c)eltuielile efectuate n aceeai perioad, precum i compararea lor cu prognozele elaborate la nceput de an. 2in punct de vedere instituional, aciunile de control, pot fi identificate trei forme de control financiar asupra administraiilor publice locale# - Controlul *inanciar parlamentar ; este controlul asupra activitii n general al administraiei oraului, unitii administrativ teritoriale, e,ecutate de regul prin intermediul comisiilor de specialitate $de e,emplu "omisia Buget i /inane&, urmrete aplicarea corect a bugetelor proprii colectivitilor locale n concordan cu unele dispoziii ale legii bugetare anuale, evitarea abuzului funcionarilor publici $inspectorilor fiscali&, e,ecutarea bugetelor locale. - Controlul *inanciar administrati( ; activitatea de control al administraiei locale efectuate de ea nsi i poate fi sub cteva forme# a& control intern, b& control e,tern, c& guvernamental, d& specializat. - Controlul *inanciar -urisdic2ional ; este efectuat de ctre "urile de "onturi ale statelor, investite cu atributul 3urisdicional, dup principiile autonomiei i unicitii. ;ceast e,perien este nou pentru !epublica Moldova, cadrul regulatoriu al acestei instituii $control financiar 3urisdicional& n materia administraiei publice locale nefiind nc bine definit. 1n !omnia aceast funcie este delegat structurilor teritoriale a "urii de "onturi - "amerele de "onturi Eudeene. . 9lani*icarea in(esti2ional) /i bugetul in(esti2iilor -copul bugetului investiional este crearea activelor pe termen lung $drumuri, coli, etc.&. ;cest tip de buget reflect necesitile organelor locale n domeniul construciilor capitale. Organele locale elaboreaz un plan unic pe termen lung $(-+ ani&, ce conine investiii de durat n domeniul construciei obiectelor de menire social, infrastructurii i procurrii terenurilor, precum i mi3loacele financiare necesare pentru realizarea acestui plan investiional. .rocesul elaborrii bugetului investiional cuprinde cteva etape# - 6nventarierea activelor pe termen lung - Elaborarea planului investiional pe termen lung - Elaborarea planului de finanare - E,ecutarea bugetului investiional. Elementul principal al acestui tip de buget i a planului investiional este analiza financiar, direcionat spre minimizarea impactului proiectului investiional asupra bugetului municipal, vis-a-vis de creterea ma,im a efectului pozitiv din realizarea proiectului din punctul de vedere a satisfacerii necesitilor populaiei locale. ;stfel, bugetul investiional devine nu numai un instrument de gestiune a mi3loacelor financiare utilizate ntr-o perioad lung de timp, dar i o ndatorire a organelor de conducere locale fa de ceteni, n vederea asigurrii un nivel de trai i de deservire decent. In(entarierea acti(elor pe termen lung. Multe administraii municipale nu duc o eviden adecvat a obiectelor de infrastructur, inclusiv data drii n e,ploatare, preul lor de pia la
139

Management i guvernare local

momentul inventarierii, precum i starea lor curent. Mai mult dect att, multe administraii municipale nu desfoar controale regulate ale calitii i nivelului de deservire, asigurate de obiectele de infrastructur $drumuri, gunoiti, cldiri etc.&. .rimul pas n elaborarea bugetului investiional este inventarierea i evaluarea la preurile pieii a tuturor obiectelor de infrastructur municipal. .rocesul sistematic de planificare a investiiilor pe termen lung se poate baza pe un sistem informaional de baze de date foarte simplu, care n acelai timp reflect necesitatea construirii noilor obiecte de infrastructur sau repararea celor defecte. Bivelul curent de deservire reflect nivelul investiiilor necesare n viitor. 2e e,emplu, sistemul de aprovizionare cu ap potabil poate deservi A8= din populaie i s aib un nivel de pierderi de *8 =. 1n acest caz organele municipale pot investi mi3loacele financiare planificate pentru micorarea pierderilor de ap, sau s lrgeasc aria de deservire a populaiei, construind reele de apeduct noi. 4laborarea planului in(esti2ional pe termen lung. 2eciziile privitor la investiiile capitale se bazeaz pe cteva criterii# - <radul de urgen a proiectului - ;vanta3ele proiectului - "ostul i rezultatele financiare din realizarea proiectului - ;dmisibilitatea i suportabilitatea proiectului pentru populaia local :tilizarea scopurilor de deservire $e,tinderea ariei de deservire de la A8 = la >8=& ca principal instrument de motivare, pe care se bazeaz un plan investiional, permite administraiei municipale s determine necesitatea nlocuirii, modernizrii5e,tinderii sau construirii noilor obiecte de infrastructur. !eieind din devizurile prealabile de c)eltuieli pentru realizarea unor proiecte, orarul de implementare a proiectelor, n baza unei analize te)nice se definitiveaz lista proiectelor prioritare pe parcursul unei perioade de timp. "a rezultat obinem un plan investiional pe termen lung, structurat dup principiul prioritii. ;vanta3ele unui plan investiional pe termen lung sunt# - O distribuire mai raional a resurselor financiare limitate - .osibilitatea alegerii unor soluii mai puin costisitoare $costurile de alternativ& - .osibilitatea de mprumut i alte operaiuni de finanare pe piaa de capital. E,periena mondial scoate n eviden dou momente c)eie n elaborarea planului investiional pe termen lung# - 6mpactul c)eltuielilor investiionale viitoare asupra c)eltuielilor curente - !ecuperarea c)eltuielilor i obinerea profitului din proiectele investiionale. ")iar fr efectuarea unor c)eltuieli investiionale suplimentare, c)eltuielile operaionale curente pot crete, situaie n care prioritar va fi controlul efecturii c)eltuielilor curente i apoi finanarea necesitilor investiionale suplimentare. 2up efectul lor, investiiile efectuate pot fi divizate n # - 6nvestiii forate D n urma crora administraia municipal nu va obine economii sau creterea calitii, dar care sunt necesare pentru funcionarea normal a obiectelor municipale - 6nvestiii generatoare de economii D investiii, n rezultatul crora c)eltuielile operaionale scad, obinndu-se economii de mi3loace care pot fi investite sau utilizate pentru alte scopuri

140

Managementul finanelor publice

6nvestiii generatoare de venituri D investiii ce vor duce la obinerea de venituri suplimentare.

;a tipuri de economii sau creteri de venit trebuie incluse n bugetul operaional anual, de asemenea incluse n calculele privind elaborarea proiectului. "osturile de ntreinere i reparaie sau economiile obinute n cadrul proiectului sunt de regul elementele care avanta3eaz un proiect fa de altul. 6mportana unui proiect investiional vine din prioritatea lui fa de alte proiecte. ;dministraiile municipale pornesc din FcapulG acestor liste de proiecte prioritare i aran3eaz lista n 3os pn la repartizarea tuturor resurselor financiare disponibile. ;cest principiu nu ntotdeauna st la baza elaborrii bugetului investiional. Multe proiecte investiionale parial sau integral sunt finanate din veniturile proprii. Mai mult dect att, fondurile generale ale bugetului municipal sunt utilizate la latitudinea administraiilor municipale. 2e facto, planurile investiionale sunt finanate din resursele rmase dup efectuarea c)eltuielilor operaionale i sunt cofinanate din transferuri, surse e,terne de finanare, granturi, care pot fi utilizate doar pentru aceste scopuri. 7a etapa actual procesul elaborrii bugetului investiional este iterativ. !estriciile surselor provenite din venituri nu sunt fi,ate, dup necesitate, n cazul creterii necesitilor investiionale administraiile municipale pot e,tinde bugetul investiional prin creterea veniturilor colectate la bugetul municipal general, pot atrage resurse creditare, sau s micoreze anumite c)eltuieli operaionale n favoarea creterii unor c)eltuieli investiionale# - .rimordial este colectarea veniturilor - "reterea tarifelor pn la nivelul acoperii costurilor - Municipalitatea poate consulta opinia public pentru a determina ce investiii i ct de mari poate finana $suporta& colectivitatea. 4laborarea planului de *inan2are. 1n cadrul planificrii financiare organele municipale de conducere trebuie s analizeze diverse variante de finanare i efectul financiar al implementrii diferitor proiecte, propuse spre e,aminare. "ea mai important etap a programei de investiii pe termen lung este legat de efectuarea unei analize financiare minuioase a posibilitilor investiionale ale organelor municipale de a implementa acest plan investiional. Bumrul bunurilor publice, care pot finana bugetul investiional municipal depinde de urmtorii factori# - Bivelul c)eltuielilor operaionale ateptate n viitor - .osibilitatea recuperrii c)eltuielilor pentru anumite proiecte i potenialul de ncasare a supraprofiturilor de la investiiile realizate - .osibilitatea divizrii c)eltuielilor ntre diferite niveluri ale conducerii de stat, sau ntre sectorul public i cel privat - -tructura datoriilor i instrumentele financiare ale serviciului datoriei. 4xecutarea bugetului in(esti2ional. Bugetul investiional reprezint un important instrument de gestiune att pentru consiliul local ct i populaie ct, deoarece# - "rete nivelul de informare al administraiei municipale i a cetenilor despre necesitatea investiiilor pe termen scurt i lung - .ermite administraiei municipale i contribuabililor se efectueze o analiz i s fac propuneri n baza informaiilor despre direciile investiionale prioritare.

141

Management i guvernare local

2e obicei bugetul investiional este poziionat ca un compartiment separat n bugetul municipal general. :n plan investiional pe termen lung include urmtoarele componente# - 6nformaie complet despre costul proiectului, inclusiv costul construciei i finanarea $precum i alte costuri legate de implementarea proiectului& - :n time-s)eet anual de implementare a proiectelor, inclusiv pli directe pentru construcie, afar de ac)itarea datoriilor $rambursarea creditului i suma dobnzilor& - 4oate transferurile curente, adunate ntr-o grup inclusiv# costul lucrrilor de proiectare, c)eltuielile de instalare i e,ploatare viitoare, plata dobnzilor i alte pli necesare. 7a ultima etap bugetul investiional final trebuie s conin informaii despre rezultatele financiare din implementarea proiectelor propuse, investiiile anuale necesare $costurile financiare anuale&, precum i beneficiile fiecrui proiect n parte pentru bugetul municipal. ". :estiunea *luxurilor *inanciare

<estiunea flu,urilor financiare este un element esenial n managementul financiar la nivel local. El poate fi definit prin activiti ce au ca scop asigurarea ca resursele disponibile s acopere plile curente i viitoare $i s previn pierderile&, ma,imiznd soldurile disponibile i minimiznd costurile de capital. Managementul numerarului ine de managementul eficient al mi3loacelor bneti din momentul n care veniturile au fost ncasate pn n momentul ce c)eltuielile au fost pltite. Managementul resurselor bneti permite autoritilor locale s fac nite proiecii financiare ale variaiilor numerarului care apar pe conturile de venituri i c)eltuieli i sunt reflectate n bilanurile intermediare sau temporare. Managementul numerarului cuprinde trei procese $"ap9ova -., %>>@&# - <estiunea i controlul conturilor bancare - <estiunea i controlul numerarului n casierie - <estiunea flu,ului de numerar. Conturile bancare. ;utoritile locale au de obicei unul sau mai multe conturi curente pentru ncasri i pli i un numr mai mare de subconturi, unul este un subcont investiional, restul sunt destinate diverselor subdiviziuni ale administraie municipale. Organizarea conturilor bancare ale administraiei locale trebuie privit n regim sistematic pentru a asigura ec)ilibrul corespunztor ntre necesitatea de a ma,imiza beneficiile pe cont i necesitatea de minimiza c)eltuielile bancare. 4ransferurile ntre conturile bancare sunt efectuate cu scopul ma,imizrii beneficiilor pe soldurile pozitive i de a minimiza interesul plilor n credit. Evidena documentele contabile trebuie dus pentru toate conturile bancare. 7ista e,traselor bancare ce certific plile efectuate n cont i din contul bancar, precum i soldul estimativ al mi3loacelor rmase dup realizarea acestor tranzacii. E,trasele bancare trebuie comparate lunar cu tranzaciile efectuate i bilanul bancar prezentat de banc. <umerarul n casierie. Ma3oritatea tranzaciilor efectuate de ctre administraiile locale au loc prin transferuri bancare, care sunt utilizate pentru ac)itarea plilor conform contractelor, prin cecuri sau alte metode de plat. 2oar un numr mic de tranzacii sunt efectuate contra numerar fizic. 4ranzaciile cu numerar de obicei au loc n casieriile centrale, o casierie local mic, un oficiu potal sau o banc. 4otui sunt cteva circumstane n care numerarul este colectat de ctre o persoan de e,emplu n cazul colectrii plilor pentru servicii.
142

Managementul finanelor publice

.entru a se prote3a fa de eroarea sau frauda n cadrul casieriilor, administraiile locale trebuie s duc evidena tuturor tranzaciilor cu numerar n registru de cas $inclusiv numerarul e,tras i pltit n banc& i s prognozeze soldul numerarului n cont i n casierie. ;cest lucru se face zilnic pentru a compara nscrierile n registrul de cas i numerarul fizic n safeu. :estiunea *luxuli de numerar. Managementul flu,ului de numerar este necesar pentru a asigura corespunderea necesitilor financiare i a resurselor disponibile, de a crete veniturile i de a micora costul mprumuturilor. Managerul financiar trebuie s pregteasc proieciile flu,ului de numerar care vor cuprinde anul financiar urmtor i monitorizarea flu,urilor de numerar curente fa de proieciile fcute anterior pentru perioada curent, adic procesul de management al flu,ului de numerar cuprinde dou elemente D planificare i control. .rocesul de planificare cuprinde# - Evaluarea situaiei financiare curente $suma disponibil pe total conturi bancare, investiii financiare i mprumuturi& - .rognoza ncasrilor i graficul ncasrilor - .rognoza plilor i graficul plilor - .rognoza situaiei financiare - .lanificarea aciunilor pentru mbuntirea situaiei financiare pentru perioade viitoare# modificarea flu,ului de numerar, obinerea creditelor, realizarea investiiilor financiare. .artea cea mai complicat a procesului de planificare este prognozarea sumei ncasrilor i plilor, precum i a graficului de ncasri i pli. Obligaiile legate de valoarea i graficul ncasrilor i plilor pot fi legate de date cunoscute din timp $de e,emplu, plile salariale&, de e,periena anterioar, sau o proporie stabilit prin bugetul anual. .rocesul de planificare trebuie s aib ca rezultat un plan pe termen lung, ncepnd cu anul financiar viitor. ;cest plan trebuie s arate poziia financiar i cea a flu,ului de numerar la sfritul fiecrei luni i planul operaional care cuprinde viitorul apropiat. .rocesul de control cuprinde# - "ompararea prognozei flu,ului de numerar cu flu,urile de numerar zilnice - !evizuirea prognozelor flu,urilor viitoare - ;ciuni de mbuntire a situaiei flu,ului de numerar, de e,emplu ntrzierea plilor $credite furnizor&, obinerea creditelor pe termen scurt $credit client&. /unciile managementului flu,ului de numerar in de investiiile pe termen scurt. .lanificarea i monitorizarea flu,ului de numerar este baza gestiunii mi3loacelor disponibile pe conturile bancare. ;ceste mi3loace pot fi investite att pe o perioad scurt de timp, ct i sau pentru a ac)ita dividendele sau dobnzile. .rognoza flu,ului de numerar este de asemenea necesar pentru acoperirea deficitAelor temporare de cas. Estimarea nivelului i duratei deficitului temporar de cas este important n sensul negocierii condiiilor de overdraft. 1n ultimii ani guvernele contientizeaz din ce n ce mai mult importana gestiunii flu,ului de numerar. ;u aprut dou responsabiliti de baz n managementul flu,ului de numerar# - Evidena contabil care precizeaz operaiile n numerar care sunt disponibile i care pot fi confirmate prin audit

143

Management i guvernare local

;ccelerarea ncasrii mi3loacelor, astfel nct mi3loacele financiare sunt disponibile investiiilor.

1ntr-o abordare mai simpl managementul flu,ului de numerar conine urmtoarele elemente# - Mobilizarea numerarului# intrarea rapid a numerarului n casierie. - Mobilizarea numerarului n procesul de transformare a preteniilor financiare n numerar. - "ontrolul rambursrii# eliberarea numerarului la momentul cel mai trziu posibil. !ambursrile premature au ca rezultat pierderi ale beneficiului. Multe administraii publice locale au implementat te)nici de rambursare a mi3loacelor F3ust in timeG. O atenie deosebit se atrage sumelor mari de rambursat, aa ca plata serviciilor. ;stfel este necesar o prioritizare a eliberrilor de numerar la o dat anumit. - .rogramul investiional# utilizarea numerarul ntre timp. :n program investiional prudent poare a3uta administraiile locale s genereze profit suplimentar din resursele lor de numerar. .entru a pregti o prognoz a flu,ului de numerar este nevoie de elaborarea unui buget financiar. El este completat lunar utiliznd proieciile ncasrilor i plilor pentru fiecare grup, nu doar pentru a efectua nite posibile investiii, ci i pentru a menine solvabilitatea administraiei locale. 1n anumite cazuri un model e,act de colectare sau utilizare a resurselor pe parcursul anului poate fi aplicat. El poate fi aplicat pentru plata salariului sau de pentru serviciul datorie, colectarea plilor de arend pentru cldiri. 4otui, n multe cazuri aa modele sunt ori sezoniere, ori s vin n acelai timp. .lile anuale sau multianuale aa ca asigurarea pot duce la c)eltuieli destul de importante n anumite luni. .rocesul de management al flu,ului monetar poate fi monitorizat cu succes dac anumite iregulariti n veniturile i c)eltuielile ateptate sunt planificate i flu,urile bneti de intrare5ieire pentru fiecare perioad viitoare sunt proiectate. ;naliza cronologic i crearea unor dosare pot a3uta n prognozarea eficient i e,act. .rogresul rapid al sistemelor informaionale de procesare a bazelor de date dau posibilitatea autoritilor locale s fac rezerve, s restabileasc i s analizeze date istorice privind flu,ul de numerar, utiliznd softul bazelor de date tabelare. 0. Conclu%ii ;cest articol a e,aminat cteva aspecte ale gestiunii finanelor publice locale n perspectiva dezvoltrii i reformrii acestui sector. <uvernele locale 3oac un rol important n spaiul finanelor publice, sunt independente din punct de vedere politic, financiar responsabile i pun bazele unui sistem orientat spre economia de pia, prin dezvoltare spre succes. 2isciplina bugetar i indicatorii de performan au determinat direciile reformei bugetare n ultimul deceniu. 1mbuntirea sistemului bugetar trebuie privit ca o parte a unei strategii comple,e de reformare a sectorului de stat. !eforma sistemului bugetar este cauzat i de necesitatea creterii gradului de transparen, a condiiilor de munc, a indicatorilor de performan, introducerea sistemelor noi de eviden i prognozare. 2in aceste considerente, finanele guvernelor locale i bugetarea local reprezint cea mai important tem din aria finanelor publice. ;ceast arie este cu att mai bogat cnd vorbim despre rile aflate n tranziie din Europa central i de est.

144

Managementul finanelor publice

!. Bibliogra*ie %. Bemec E., Hrig)t <., $%>>@&, Public Finance: Theory and practice in Central European Transition, B6-.; "EE, -lova9ia. '. -IianieIicz .aIel, $'88(&, Foundations of Fiscal Decentralization, Open -ocietJ 6nstitute, Budapest. (. Manole 4atiana, $'88(&, Finanele Publice Locale: rolul lor n consolidarea autonomiei financiare la ni elul unit!ilor administrati "teritoriale, Editura Epigraf, ")iinu. *. -)efer Mic)ael, #nstrumentele procesului bu$etar municipal, 2epartamentul Economie urban, Horld Ban9. +. KLMLNOL P., $'88'&, %&'()&*('+ *,-./0)1)(2'&3)( 4567,)'89 *139&6&2: &3'&2'8, :)1;8 2',6*,'(< '1 =,3)'&= .*&2',, QRSN TUSVWXWYW Z[RSR\X[X ]RMRNL^, PRV[_L. A. `aMSb_V[Xc d., $'88(&, >'1/(- *1-2()(< =.'(?(;1/0'89 @('1'3&2 2 A&33(( 2 BCCD"DEED +&619, , QRSN TUSVWXWYW Z[RSR\X[X ]RMRNL^, PRV[_L. @. F$enda descentraliz!rii n Gepublica Holdo a, $'88(&, "onferin naional, 'A-'@ februarie, ")iinu.

145