Specializarea: ADMINISTRAIE PUBLIC MASTER, 1

POLITICI EUROPENE
- Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene -

Profesor ndrumtor: Adina Dornean

Student: Alexa Ilie

Iai, 2013

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene

Cuprins

Cuvinte cheie Introducere Principalele modificri instituionale proiectate de Tratatul de reform Legtura dintre extindere i reform Concluzii

3 3 3 7 9

Bibliografie

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene Cuvinte cheie: reform, Tratat de reform, instituional. extindere, reform instituional, cadru

Introducere Viitorul Uniunii Europene este condiionat de succesul procesului de reform, care implic instituiile acesteia. Sistemul instituiilor conceput cu peste 50 de ani n urm, prezenta n acel moment o coeren impus de realiti geografice, juridice i politice mai puin complexe, dect acela crora trebuie s le fac fa Uniune European n prezent. n urma extinderii, Uniunea European, confrunt deja dificulti majore (deficit demografic, lipsa de transparen i de comunicare cu cetenii, lentoarea procedural i desele blocaje, are nevoie de o reform radical, att la nivel instituional, ct i n planul organizrii politice. Aceast trecere de la o Uniune cu 15 state, la o una cu 28 de state, impune o abordare de fond, ct se poate de pragmatic, a ideii de reform instituional1. Principalele modificri instituionale proiectate de Tratatul de reform Tratatul aduce o serie de modificri de ordin instituional menite s creeze un cadru mult mai dinamic, adaptat noilor realiti geopolitice. Printre cele mai importante inovri instituionale se numr introducerea a dou noi funcii: Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii Europene i Preedintele Consiliulu European. n ceea ce privete Consiliul European, acesta se va reuni de patru ori pe an, iar deciziile luate vor avea la baz consensul. Pentru asigurarea sporirii continuitii i eficacitii activitii Consiliului, s-a decis ca acesta s fie condus de ctre un preedinte, ales pentru o perioad de doi ani i jumtate, cu posibilitatea de a fi reales (ns fr a depi 2 mandate). Candidatul la aceast funcie, trebuie ca n prealabil s fi fost membru al Consiliului pentru ce l puin 2 ani2. Tratatul de reform stipuleaz c Preedintele Consiliului European nu poate deine n acelai timp i un mandat naional. Articolul 28 al Tratatului Constituional, prevedea nfiinarea unei noi funcii Ministrul Afacerilor Externe al UE. Consiliul va decid ecu majoritate calificat, cu acordul Preedintelui Comisie Europene numirea naltului Reprezentant nsrcinat cu Afacerile Externe. Acesta are ca principale atribuii conducerea politicii externe i de securitate comun a Uniunii Europene i i va asuma funcia de vicepreedinte al Comisiei3. Pentru a se deschide ctre Sud i Est, Comunitatea European trebuie s devin puternic ntr-o lume eterogen i instabil. UE nu poate risca o nou mprire a continentului european i, totodat, nu se poate extinde nainte s-i consolideze structurile. Integrarea rilor estice determin creterea disparitilor economice, sociale i culturale din cadrul UE. Fr o Europ consolidat din punct de vedere economic i politic, procesul integrrii risc s se transforme ntr-o structur diluat a unei confederaii, fr nici o identitate n procesul globalizrii.4

1 2

Prisecaru Petre, Procesul de convergen instituional, Vol.1., Editura Economic, Bucureti, 2008, pag.45. Idem, pag.46. 3 Prisecaru Petre, op. Cit., pag. 46. 4 Sedelmeier U., H. Wallace- Policy Making in the European Union, Oxford University Press, 4th Edition, pag. 427

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene

Tabelul nr.1. Principalele schimbri aduse cadrului instituional de ctre Tratatul de reform5 INSTITUIE SCHIMBRI Consiliul European Devine o instituie Va fi condus de un Preedinte ales pe 2 ani i jumtate, posibil a mai fi reales pentru nc un mandat Combin funciile naltului Reprezentant pentru politica extern naltul Reprezentant pentru comun i de securitate i cea a comisarului pentru Afaceri Afaceri Externe al UE Externe Va fi vicepreedinte a Comisiei Europene Va prexida Consiliul Afacerilor externe Preedinia formaiunilor Consiliului va continua s se roteasc Consiliul de Minitri (cu excepia Consililui Afcerilor Externe) pe baz de egaliatate; asupra acesteia va decide Consiliul European. Numrul maxim de locuri crete la 750 Numrul minim de locuri per ar: 6 Parlamentul European Numrul maxim de locuri per ar: 96 Puteri crescute 95% din legile europene vor fi adoptate prin procedura codeciziei Uncomisar pentru fiecare stat membru pn n 2014 Din 2014 numrul comisarilor va fi redus cu 2/3 din numrul Comisia European statelor membre (inclusiv preedintele i ministrul afacerilor externe al UE) Comisarii vor fi alei prin rotaie, din rile membre Sursa: www.europa.eu, http://europa.eu/scadplus/constitution/minister_en.htm

Alturi de reformele pe care rile candidate ar trebui s le adopte, extinderea presupune i adaptri din partea Uniunii. n ultimii ani, preocuprile cu privire la consecinele extinderii i necesitatea de reformare a instituiilor europene au devenit mai presante. n consecin, reforma Uniunii Europene este considerat condiie obligatorie pentru o viitoare lrgire. n aceeai ordine de idei, Comisia European a sugerat c o cretere nejustificat a numrului de membri ai Uniunii creeaz riscul ca aceasta s dispar".6 n cadrul CIG de la TORINO din 1996, att preedintele Grupului de Reflecie al reprezentanilor statelor membre, Carlos Westendrop ct i Comisia, au prezentat extinderea ca principala raiune a reformei instituionale. Grupul de Reflecie a identificat "dou motive fundamentale pentru reform, i anume mbuntirea funcionrii Uniunii pe de o parte i pe de alt parte, crearea condiiilor pentru a permite colaborarea eficient cu modificrile interne i externe cu care se confrunt, cum ar fi viitoarea extindere"7 i a dedicat un capitol ntreg "necesitii Comisiei de a lucra mai bine i a se pregti pentru extindere". Aspectele instituionale ale lrgirii pe care CIG trebuia s le aib n vedere pot fi grupate n trei categorii n funcie de obiectivele lor. Reforma va trebui s asigure: eficiena structurilor de luare a deciziilor n cadrul UE;
5 6

EURACTIV, http://www.euractiv.com European Parliament, report on Parliament's opinion on the Convening of the IGC(Dury/Maij Weggen Report), 1996 7 Reflection Group (1995), Reform of the European Union (Interim Report), Madrid, 10 nov. 1995, SN 517/95 (REFLEX 18),pag.6-8

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene reprezentare corect n cadrul instituiilor europene; transparen, legitimitate i respectabilitate. Necesitile de respectabilitate, transparen i legitimitate a decidenilor UE nu este legat de extindere. Stabilete ns parametri importani pentru reforma instituional care n anumite situaii se pot lovi de eforturile de cretere a eficientei decidenilor. Un punct de baz al dezbaterii era nevoia de ntrire sau meninere a capacitii structurilor decizionale ale UE, de a obine acorduri colective care sunt sub presiunea noilor membri i creterea potenial a diversitii de interese din cadrul Consiliului. Acest lucru a condus la creterea necesitaii votului cu majoritate calificat de care este nevoie pentru a balansa dorina statelor membre de a menine un grad de control asupra noilor venii. Ceea ce complica procedura majoritii calificate era creterea ngrijorrii statelor membre asupra mecanismului de alocare a voturilor care este relativ mai generos cu statele membre mai mici. Cum statele mari se temeau c lrgirile care includ n principal state mici pot conduce la o dezechilibrare a situaiei, au solicitat o reponderare a voturilor n cadrul majoritii calificate.. Existau puternice ndoieli c "reforma instituional, la fel ca i reforma politicilor, poate fi o povar serioas pentru extindere i poate uor fi folosit de statele membre opozante ca un mijloc de ntrziere a lrgirii".8 Guvernele Italiei, Belgiei i Franei au precizat c nu vor aproba extinderea fr progrese pe linia reformei instituionale.9 Cu alte cuvinte, se precizeaz clar c o nou CIG va trebui s aib n vedere aceste aspecte naintea lrgirii. Tratatul de la Nisa, intrat n vigoare la 1 februarie 2003, aduce urmtoarele modificri structurii instituionale: Comisia European: ncepnd cu 1 ianuarie 2005, fiecare stat membru are doar un singur comisar. Numrul maxim de comisari ntr-o Uniune cu 27 de state membre nu a fost fixat, ns Protocolul privind extinderea UE prevede c numrul comisarilor s fie mai mic dect numrul statelor membre. De asemenea, s-a stabilit ca n momentul n care Uniunea va avea peste 27 de membri (din 2013, 28- ader Croaia), deoarece numrul de comisari va fi mai mic dect numrul de state membre, comisarii vor fi alei pe baza "unui sistem de rotaie care se va baza pe principiul egalitii". Tratatul a acordat puteri sporite preedintelui Comisiei: acesta are dreptul acum de a distribui portofoliile Intre comisari, are dreptul de a obliga comisarii s demisioneze, va nominaliza vice preedintele Comisiei. De asemenea, Comisia a primit dreptul de iniiativ a propuneri lor legislative n pilonul trei. Consiliul de Minitri: Tratatul a prevzut o re-ponderare a voturilor n cadrul Consiliului i modificarea limitelor privind votul prin majoritate calificata. Astfel, s-a trecut de la dubla majoritate calificata prevzuta n Tratatul de la Amsterdam la tripla majoritate calificat care va fi realizat prin: 70% din numrul total de voturi; majoritatea statelor membre; (la cerere) 62% din populaia UE. S-au fcut n schimb ajustri limitate n ceea ce privete extinderea utilizrii votului prin majoritate calificat. Politica privind azilul i imigrarea a fost trecut de la p rocedura unanimitii la cea a majoritii calificate. Dou evoluii majore privind procesul de decizie:
8 9

Grabbe, H and Hughes, K, Enlarging the EU Eastwards, 1998, London: Pinter, 1998, pag.104 Financial Times, 16.09.1997

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene extinderea ariei de utilizare a procedurii de decizie prin vot cu majoritate calificat n cadrul Consiliului, pentru probleme n care anterior deciziile erau luate prin consens (de exemplu, facilitarea libertii de circulaie a persoanelor, cooperarea judiciar pe probleme civile, ncheierea de acorduri internaionale n domeniile comerului, serviciilor i aspectelor comerciale ale proprietii individuale - cu unele excepii, etc); extinderea procedurii co-deciziei la noi chestiuni ce privesc: crearea de stimulente pentru combaterea discriminrii, cooperarea judiciar pe probleme civile, msuri specifice de sprijin industrial, aciuni de coeziune desfurate n afara Fondurilor Structurale, statutul partidelor politice europene i aspecte legate de imigraie, de acordarea de vize i de azil; Modificrile aduse sistemului de cooperare: numrul minim de state membre necesare pentru propunerea unei clauze ntrite de cooperare este de 8, ceea ce nseamn c dup a 5-a extindere nu va reprezenta majoritatea statelor; nlturarea posibilitii utilizrii dreptului de veto cu privire la cooperarea strns n domeniile aflate sub incidenta primului i celui de-al treilea pilon i nlocuirea acesteia cu dreptul statelor membre de a supune problema Consiliului European, care poate decide prin majoritate calificat (mai mult, dac problema aparine unuia din domeniile n care se aplic procedura co-deciziei, este necesar acordul parlamentului); introducerea posibilitii de stabilire a unei cooperri strnse" n domeniul PESC, n scopul implementrii de aciuni sau poziii comune (dar exceptnd chestiunile cu implicaii militare sau care in de problema securitii). Reuniunea de la Nisa a reprezentat un succes n privina reformei instituionale, statele membre adoptnd schimbarea marjelor de vot pentru statele membre i reducerea numrului de membri n Comisie la unu pentru fiecare stat-membru pentru anii urmtori, nainte de a se ajunge la un sistem de rotaie a locurilor, n Comisie, intre membri. Aceste reforme sunt importante, deoarece pe msura extinderii Uniunii, deficienele structurale ar provoca probleme capacitii sale de a lua decizii. O dat cu Tratatul de la Nisa a fost elaborat o Declaraie asupra viitorului Uniunii Europene", prin care se lansa o dezbatere general asupra dezvoltrii viitoare a Uniunii i care implica att statele membre, ct i statele candidate. Aspectele avute n vedere de aceast declaraie sunt: delimitarea responsabilitilor ntre Uniunea European i statele membre, statutul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, simplificarea tratatelor i rolul parlamentelor naionale n cadrul instituional al Uniunii. n urma aprobrii Declaraiei de la Laeken, la 15 decembrie 2001, Consiliul European a hotrt nfiinarea unei Convenii Europene, care s pregteasc procesul de reform a UE. Rezultatul dezbaterii este reprezentat de elaborarea proiectului Constituiei europene.10 Principalele reforme ale Uniunii Europene pot fi grupate n trei categorii: 1. Structur: Consolidarea diverselor tratate existente ntr-un singur document: Constituia European; UE dobndete personalitate juridic; Carta drepturilor fundamentale este ncorporat n Constituie. 2. Cadrul instituional: Stabilirea unui Preedinte al Consiliului European, n scopul de a asigura continuitatea, vizibilitatea i coerena reprezentrii UE att pe plan intern, ct i pe plan extern;
10

"Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe", European Covention; July 2003 (CONV 850/03)

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene Reducerea numrului comisionarilor europeni, n scopul de a permite operaionalitatea Comisiei ntr-o Uniune cu 28 de state membre (sau chiar mai multe); Introducerea funciei de Ministru de Externe al UE; Acordul asupra unei clauze de solidaritate pentru sprijin reciproc n caz de dezastre sau atacuri teroriste; Recunoaterea "Eurogrup" ca un organism independent cu dreptul de a -i alege preedintele pe o perioad de doi ani. 3. Procedura de decizie: Utilizarea sistemului de vot cu majoritate calificat ca procedur standard de decizie n cadrul Consiliului i simplificarea sa; Adoptarea procedurii co-decizie ca procedur legislativ standard Aplicarea prevederilor Tratatului instituind o Constituie pentru Europa vor contribui la simplificarea procedurilor decizionale, la determinarea mai clar a competenelor n cadrul UE i la aproprierea procesului integrativ de cetenii Uniunii. Principalele modificri instituionale aduse de noul Tratat sunt urmtoarele: Uniunea primete personalitate juridic n cadrul dreptului intern i internaional; S-a stabilit un nou sistem al votului prin majoritate calificat. Astfel, pentru adoptarea unei decizii n cadrul Consiliului de Minitri va fi nevoie de 55% din numrul statelor membre i 65% din populaia total a UE. Cu alte cuvinte, s-a eliminat sistemul distribuirii unui anumit numr de voturi fiecrui stat membru; S-a eliminat sistemul de rotaie al preediniilor n cadrul Consiliului European. Liderii naionali vor numi un preedinte al Consiliului European, prin majoritate calificat, pentru un mandate de doi ani i jumtate, renoibil doar o singur dat. Preedinia Consiliului de Minitri va fi deinut de fiecare ar pentru o perioad de ase luni, sub umbrela unei "echipe prezideniale care va cuprinde trei ri ce vor coopera pentru o perioad de 18 luni; S-a nfiinat postul de ministru al afacerilor externe. Acesta va fi vice-preedintele Comisiei i va prezida Consiliul de Afaceri Externe; Comisia va cuprinde cte un reprezentant provenind din fiecare stat membru pn n 2014, cnd colegiul comisarilor va cuprinde un numr de reprezentani nsumnd 2/3 din numrul statelor membre, selectate pe baza unui sistem de rotaie; S-a renunat la sistemul de piloni: dup intrarea n vigoare a Tratatului, n ntreaga structur instituional a Uniunii se vor aplica aceleai instrumente legale i aceleai proceduri decizionale. Cu alte cuvinte, co-decizia devine principala metod decizional a UE. Legtura dintre extindere i reform Fr perspectiva intrrii i ajutorul Uniunii, guvernele rilor candidate nu vor fi capabile s implementeze aceste reforme. Totui, Uniunea i rezerv dreptul de a lua decizia de a primi noi membri numai dac acetia au implementat cu succes reforma. Un alt factor important care ar putea periclita credibilitatea Uniunii este progresul reformelor interne. Cum acestea sunt vzute ca o condiie necesar pentru viitoarea extindere, progresul acestora afecteaz ateptrile rilor candidate.

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene

Aportul pentru reformele interne n rile candidate Insuficient

Suficient

Aportul rilor membre actuale n vederea susinerii procesului de reform al UE Insuficient Suficient Fr extindere Fr extindere din cauza insuficienei reformelor din rile candidate Fr extindere din cauza Extinderea Uniunii problemei credibilitii UE

Fig. Nr. 1: Interdependene ntre extindere i reforme O provocare att de mare precum extinderea 2004/2007 nu putea s gseasc rspunsuri adecvate fr o aprofundare paralel de mare anvergur, mergnd chiar pn l a imaginarea unei noi ordini politice n Europa, pentru c, n faa pericolului dizolvrii, soluia o reprezenta stabilirea de legturi i mai puternice. Europa-25/27 reclama o schimbare calitativ a sistemului instituional i a politicilor, deoarece numrul candidailor i eterogenitatea acestora, dar i diferenele dintre acetia i statele membre ale UE, puneau construcia european n faa dilemei de a opta ntre o i mai mare aprofundare sau o diluare progresiv a ceea ce se obinuse. Un asemenea proiect nu este uor de realizat, n calea lui sunt numeroase i dificile obstacole; sentimentele i interesele naionale se convertesc insuportabil i inegal, Europa nefiind pregtit s-i depeasc ultimele reflexe naionaliste", aa cum au dovedit-o referendum-urile pentru ratificarea Tratatului Constituional din Frana i Olanda. Europa a ajuns ntr-un punct, din care nu mai poate da napoi, dar nici nu mai poate merge nainte fr voina statelor membre, actuale i viitoare, de a aciona mpreun, unite n direcia desvririi Uniunii Politice, punct terminus i ncununare logic a integrrii europene. Adncirea i extinderea sunt cele dou dimensiuni ale redefinirii Europei, o Europ ce creaz o nou organizaie politic de inspiraie federal i care dorete explicit extinderea modelului su reuit de rezolvare a conflictelor i de generare a bunstrii ctre marea majoritate a statelor continentului. Adncirea integrrii merge n sensul realizrii multidimensionalitii ei i crerii unei Federaii sau Confederaii care s preia i s exercite prerogativele principale ale statelor naionale. Parteneriatul estic ncheiat n 2009 ntre Uniune i statele: Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Republica Moldova i Ucraina, le ofer acestor state posibilitatea de a ncheia, acorduri de liber schimb, de a beneficia de ajutoare financiare, de a primi sprijin n asigurarea aprovizionrii cu energie i de a cltori fr viz n UE. Pentru Europa, avantajele sunt mai mult stabilitate i securitate la grania de est.

Reforma sistemului instituional comunitar n contextul extinderii Uniunii Europene

Concluzii Tratatul de reform al UE, nu aduce neaprat schimbri majore n privina cadrului instituional, cu excepia peedintelui Consiliului European, ministrului de externe al UE, extinderii codeciziei i votului ce majoritate calificat (unde vor exista doar 2 praguri). Au rmas de soluionat procedura de rotaie a preedintelui Consiliului de minitri i stabilirea numrului de comisari europeni, dup actualul mandat al Comisiei Europene. Tratatul de reform insist asupra unui rol sporit al Parlamentelor naionale n aplicarea celor dou principii fundamentale ale guvernanei comunitare: subsidiaritatea i proporoionalitatea. Prin modificrile de ordin procedural i instituional aduse, Tratatul ajut la perfecionarea metodei comunitare de guvernare, bazat pe gruparea suveranitilor statelor naionale, triunghiul instituional clasic i rolul major al dreptului comunitar. Raportrile la procedurile i instrumentele celorlalte dou metode de guvernare- metoda deschis de coordonare i cooperarea consolidat (sau metoda interguvernamental) evideniaz preocuprile pentru creterea performanei guvernanei comunitare pe cei trei piloni.

Bibliografie: 1. Prisecaru Petre, Procesul de convergen instituional, Vol.1., Editura Economic,

Bucureti, 2008;

2. Sedelmeier U., H. Wallace- Policy Making in the European Union, Oxford University
Press, 4th Edition;

3. Grabbe, H and Hughes, K, Enlarging the EU Eastwards, 1998, London: Pinter, 1998; 4. Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe", European Covention; July 2003; 5. http://www.euractiv.com; 6. http://europa.eu.com.
Aportul pentru reformele BbBBOOOint