Sunteți pe pagina 1din 83

Guvernul Republicii Moldova

GHID METODOLOGIC
pentru
evaluarea ex-ante a impactului
politicilor publice

Cancelaria de Stat, 2009


Cuprins
INTRODUCERE ................................................................................................................................................................2
DEFINIII I NOIUNI ...................................................................................................................................................4
CAPITOLUL I.EVALUAREA EX ANTE A POLITICILOR PUBLICE.....................................................................8

1.ETAPELE EVALURII EX ANTE A POLITICILOR PUBLICE ..................................................................8


2.TIPURILE DE EVALUARE EX ANTE A IMPACTULUI...........................................................................9
3.PROPUNEREA DE POLITICI PUBLICE ..............................................................................................11
4.COORDONAREA PROCESULUI N CADRUL GUVERNULUI................................................................11
CAPITOLUL II.TEHNICILE DE EVALUARE EX ANTE ........................................................................................15

1.ETAPA PRELIMINAR. PLANIFICAREA EVALURII IMPACTULUI....................................................15


1.1.Descrierea etapei .................................................................................................................................................15
1.2.Notificarea despre elaborarea politicii publice...................................................................................................17
1.3.Colectarea informaiilor i datelor ......................................................................................................................18
2.ETAPA I. DEFINIREA PROBLEMEI ..................................................................................................20
2.1.Descrierea etapei..................................................................................................................................................20
3.ETAPA II. STABILIREA OBIECTIVELOR...........................................................................................23
3.1.Descrierea etapei..................................................................................................................................................23
4.ETAPA III. IDENTIFICAREA OPIUNILOR........................................................................................27
4.1.Descrierea etapei..................................................................................................................................................27
5.ETAPA IV. ANALIZA OPIUNILOR.................................................................................................32
5.1.Descrierea etapei .................................................................................................................................................32
5.2.Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate...............................................................................................34
5.3.Evaluarea impactului fiscal .................................................................................................................................35
5.4.Evaluarea impactului administrativ.....................................................................................................................39
5.5.Evaluarea impactului economic...........................................................................................................................42
5.6.Evaluarea impactului social i asupra srciei ..................................................................................................44
5.7.Evaluarea strategic de mediu.............................................................................................................................46
5.8.Evaluarea riscurilor i incertitudinilor ...............................................................................................................49
6.ETAPA V. COMPARAREA OPIUNILOR I FORMULAREA UNEI RECOMANDRI..............................50
6.1.Descrierea etapei .................................................................................................................................................50
6.2. Formularea Propunerii de politici publice.........................................................................................................54
CAPITOLUL III.PROCESUL DE CONSULTARE......................................................................................................56

1.MECANISMELE DE CONSULTARE N EVALUAREA EX ANTE A IMPACTULUI ..................................56


2.CONSULTAREA EXPERILOR .........................................................................................................57
3.CONSULTAREA FACTORILOR INTERESAI I A PUBLICULUI...........................................................58
4.PROCEDURA OBSERVAII I COMENTARII ...................................................................................58
5.MECANISME DELIBERATIVE .........................................................................................................60
6.ANALIZAREA OPINIILOR FACTORILOR INTERESAI .......................................................................60
ANEXE...............................................................................................................................................................................62
Anexa I.Exemplu de Propunere de politici publice....................................................................................................62
Anexa II.Arborele problemei: Calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative elaborate de APC
nu este adecvat..........................................................................................................................................................70
Anexa III.Arborele obiectivului: Elaborarea documentelor de politici publice i a actelor normative de o calitate
adecvat......................................................................................................................................................................72
Anexa IV.Explicarea instrumentelor de politic public...........................................................................................74

Introducere
Edificarea unui stat modern i prosper, n care aciunile Guvernului au un impact benefic asupra
societii presupune funcionarea n cadrul administraiei publice centrale (APC) a unui proces
2

decizional coerent. Eficientizarea acestui proces n cadrul Guvernului implic att introducerea unui
sistem administrativ durabil al Guvernului, ct i a unui sistem efectiv de elaborare a politicilor
publice.
Evoluiile pe plan economic i social ce au loc n ar necesit intervenia autoritilor publice
centrale pentru corectarea anumitor transformri care au n prezent sau vor avea n viitor un impact
nedorit asupra societii. Aceste intervenii snt actualmente materializate prin aciuni stabilite n
documente de politici publice i n acte normative. n prezent relaia dintre aceste documente, modul
de elaborare, implementare i evaluare a acestora i delimitarea funciilor dintre participanii
implicai n procesul decizional nu snt clare i transparente. Pe parcursul ultimilor ani, autoritile
publice au ntreprins eforturi sporadice pentru mbuntirea calitii politicilor publice elaborate.
Aceste eforturi au permis familiarizarea general cu etapele i tehnicile de elaborare a politicilor
publice, dar nu au fost suficiente pentru consolidarea unor deprinderi durabile i direcionate ale
funcionarilor publici, necesare n analiza politicilor publice. Lipsa unui cadru metodologic unic de
urmat n procesul de elaborare a politicilor publice pericliteaz eforturile funcionarilor publici de a
formula politici publice coerente, implementarea crora conduce la realizarea obiectivelor stabilite
de autoriti.
Necesitatea elaborrii acestui ghid metodologic deriv din importana pe care o au politicile publice
n contextul procesului decizional, n general i a planificrii strategice, n particular. Acest ghid a
fost elaborat n calitate de ndrumar metodologic pentru autoritile publice centrale implicate n
procesul de elaborare a politicilor publice, dei poate fi utilizat i de publicul larg. Ghidul stabilete
principiile fundamentale pentru edificarea unui sistem de elaborare a politicilor publice durabil i
efectiv, bazat pe cele mai bune practici europene.
Fundamentul acestui sistem este procesul de analiz a politicilor publice, anterior aprobrii acestora,
care mai este denumit i evaluarea ex ante a impactului politicilor publice. Evaluarea impactului
este instrumentul determinant al procesului de elaborare a politicilor publice, cu ajutorul cruia
problemele, obiectivele i opiunile de politic snt identificate i evaluate, oferind factorilor
decizionali date empirice valoroase pentru documentare i decizie corect. Acest ghid vine s
completeze Ghidul metodologic cu privire la procesul decizional care descrie etapele planificrii n
cadrul Guvernului, precum i cele ale ciclului de politici publice, ncepnd cu elaborarea politicilor
publice etap prin care cu fir rou trece evaluarea ex ante.
Ghidul metodologic pentru elaborarea politicilor publice introduce dou schimbri importante n
procesul de elaborare a politicilor publice - una de ordin procedural, iar cealalt care ine de
coninut, i anume:
1. Elaborarea Propunerii de politici publice (PPP) anterior elaborrii actelor normative i
legislative, documentelor de politici publice sau unor aciuni specifice.
2. Stabilirea unor cerine concrete pentru coninutul evalurii ex ante, rezumat n Propunerea
de politici publice.
Introducerea cerinei de elaborare a Propunerii de politici publice anterior lurii deciziei, va permite
de a lua decizii informate, care previn sau corecteaz att eecurile pieei, ct i cele ale Guvernului.
Primul proiect al ghidului metodologic a fost conceput n baza manualului pe Evaluarea Impactului
Regulatoriu (EIR) elaborat de Ministerul Economiei pentru analiza actelor normative care ar putea
avea un impact asupra activitii de ntreprinztor. Spre deosebire de manualul pe EIR, ghidul
metodologic abordeaz modul de elaborare a politicilor publice n general, care pot lua diverse
forme documente de politici publice, acte normative sau legislative i care nu abordeaz exclusiv
mediul de afaceri. Versiunea final a ghidului, care a fost elaborat n urma consultrilor cu
autoritile publice, ine cont de principiile stabilite n manualul EIR, totodat extinznd gama de
3

instrumente pentru efectuarea evalurii ex ante a impactului politicilor publice. Ghidul ndeamn
funcionarii publici s utilizeze gndirea critic i logic n evaluarea impactului, oferind n acest
sens un ir de ntrebri utile, rspunsurile la care vor conduce la nelegerea mai profund a
opiunilor de politici publice.
Totodat, ghidul metodologic nu prezint un spectru exhaustiv de tehnici i ntrebri pentru
evaluarea ex ante a impactului politicilor publice, ci o selecie a unor instrumente accesibile i
aplicabile pentru funcionarii publici i analitii implicai n acest proces. Selectarea unui set de
instrumente analitice, n special calitative, deriv din noutatea pe care o introduce procesul de
evaluare ex ante a impactului politicilor publice i, de aici, insuficiena de capaciti ale autoritilor
publice n utilizarea unor tehnici mai sofisticate. Cerinele fa de analiza care nsoete procesul de
elaborare a politicilor publice vor crete pe msura sporirii capacitilor analitice ale autoritilor
publice.
Ghidul metodologic cuprinde trei capitole. Capitolul unu descrie etapele i tipurile analizei ex ante i
explic anumite cerine fa de proces. Capitolul doi abordeaz tehnicile analitice pentru fiecare
etap a evalurii impactului politicilor publice. Capitolul trei descrie modalitile de consultare n
procesul de evaluare a impactului i categoriile de participani. Ghidul conine, de asemenea, cinci
anexe. Prima anex ofer un exemplu de Propunere de politici publice care conine sinteza evalurii
ex ante. Cea de-a doua anex ilustreaz un exemplu de problem, identificat prin metoda arborele
problemei. Cea de-a treia anex conine un exemplu de obiectiv, determinat n baza metodei
arborele obiectivului. A patra anex descrie instrumentele de politici publice, care trebuie s fie
luate n calcul n analiza opiunilor de politici publice. Cea de-a cincia anex descrie criteriile de
evaluare i eligibilitate a Propunerii de politici publice. Un compartiment separat, care urmeaz dup
introducere, este dedicat principalelor definiii i noiuni utilizate n ghid.

Definiii i noiuni
Introducerea n funcionarea procesului decizional a unor etape i procedee inovative presupune
utilizarea unor noiuni i termeni noi. Acestea snt noiunile fundamentale care trebuiesc nsuite
pentru nelegerea mai bun a procesului decizional i a evalurii ex-ante a politicilor publice. Pe
parcursul ghidului, ns, vor mai exista noiuni importante, care se vor defini n capitolul respectiv,
pentru a nu le separa de contextul descris. Astfel, n contextul acestui ghid vor fi utilizate
urmtoarele noiuni:
Analiza ex-ante a politicii publice este procesul de identificare a problemei, obiectivului, a
eventualelor opiuni de soluionare a problemei sau de atingere a obiectivului i analiza efectelor sau
consecinelor acestor opiuni pn la aprobarea deciziei;
Documentul de politici publice constituie un instrument de reflectare a rezultatelor planificrii
politicilor publice. n dependen de amploare, documentele de politici publice snt divizate n trei
tipuri: naionale, intersectoriale i sectoriale. n dependen de forma pe care o iau, documentele de
politici publice pot fi de cinci tipuri: concepia, strategia, programul i planul i propunerea de
politici publice;
Instrumentul de politici publice constituie mecanismul utilizat pentru realizarea politicii publice.
Exist patru tipuri de instrumente de politici publice informative, financiare, administrative i
regulatorii.
Politica public se refer la o aciune sau inaciune planificat de Guvern, care ntr-un oarecare mod
schimb sau influeneaz societatea sau economia i contribuie la realizarea agendei Guvernului.
4

Procesul decizional constituie procesul deliberativ desfurat de autoritile publice care conduce la
identificarea unor decizii politice dintr-o serie de opiuni existente. Procesul decizional este
caracteristic ntregului ciclu al politicii publice ncepnd cu elaborarea i pn la evaluarea
impactului.
Propunerea de politici publice constituie un document de politici publice care conine rezultatele
analizei ex ante a impactului politicii publice.

Procesul decizional
nainte de a nelege tehnicile evalurii ex ante a impactului politicilor publice este important de a
percepe esena procesului decizional sau a ciclului de politici publice. Acest proces este pe larg
descris n Ghidul metodologic cu privire la procesul decizional. Procesul decizional cuprinde cinci
etape principale (Diagrama 1):
1. Elaborarea
2. Aprobarea
3. Implementarea
4. Monitorizarea
5. Evaluarea
Implicarea sistematic a autoritilor publice este necesar pentru toate cele cinci etape
interdependente ale procesului decizional, dei evaluarea ex ante a politicilor publice se efectueaz
doar la prima etap elaborarea politicii publice. Ciclul de elaborare a politicilor publice nu se
ncheie odat cu luarea deciziei, ci continu prin implementarea politicii. Traversarea consecvent a
tuturor etapelor procesului decizional permite de a evalua politica public i de a interveni, la
necesitate, n procesul de implementare pentru o eventual corectare a acesteia, pentru a evita un
eventual eec sau efect nefast. Consultarea este specific fiecrei etape a procesului decizional (cu
excepia etapei de aprobare) i trebuie s nceap ct mai curnd posibil n etapa elaborrii politicii
publice. Aadar, att, pentru documentele de politici publice ct i pentru actele normative,
autoritile APC vor ine cont de urmtoarele cerine stabilite pentru etapele principale ale
procesului decizional:

Diagrama 1. Etapele procesului decizional


Elaborarea
politicii publice
(analiza ex ante)

Evaluarea
politicii publice
(analiza ex post )

Monitorizarea
politicii publice
(analiza
intermediar a
implementrii)

Aprobarea
politicii publice

Consultare
a

(prin actul legal


respectiv)

Implementarea
politicii publice
(reieind din
planul de aciuni
sau actul legal)

a) Elaborarea politicii publice


Elaborarea politicii publice const n formularea de ctre autoritile publice a unor principii i
obiective efective i acceptabile pentru abordarea prioritilor care au fost stabilite n agenda
Guvernului. Elaborarea politicii publice care este nsoit de evaluarea ex ante a impactului este un
proces analitic care implic cinci etape interdependente: identificarea problemei, stabilirea
obiectivului, identificarea opiunilor pentru soluionarea problemei i atingerea obiectivului, analiza
opiunilor, compararea opiunilor i formularea opiunii recomandate.
b) Aprobarea politicii publice
Aprobarea politicii publice const n obinerea unui acord formal din partea autoritilor publice
asupra necesitii de implementare a aciunilor prevzute de ctre politic public identificat.
Aprobarea documentelor de politici publice i actelor normative se va efectua numai n condiia n
care documentele respective ntrunesc toate cerinele expuse pentru etapa de elaborare.
c) Implementarea politicii publice
Implementarea politicii publice este procesul n care opiunea selectat a politicii publice este pus
n aplicare odat cu aprobarea acesteia prin intermediul unui act normativ. Implementarea politicii
publice se va efectua n baza aciunilor stabilite ntr-un plan de aciuni, n care snt indicai
responsabilii pentru executare, termenele de realizare a aciunilor i indicatorii de performan.
d)

Monitorizarea politicii publice

Monitorizarea politicii publice este procesul n care autoritile administraiei publice centrale
colecteaz informaii calitative i cantitative care denot gradul de realizare a aciunilor stabilite prin
prisma propunerilor de politici publice. Procesul de monitorizare trebuie s fie desfurat pe tot
parcursul implementrii politicilor publice. Monitorizarea este efectuat de instituia iniiatoare a
politicii publice, inclusiv cu suportul informaional al altor autoriti publice i organizaii din afara
6

Guvernului. Monitorizarea este o evaluare intermediar, in medias res, care indic modul n care
decurge procesul de realizare a aciunilor.
e)

Evaluarea politicii publice

Evaluarea politicii publice este procesul n care datele i informaiile colectate pe parcursul
monitorizrii snt analizate, fiind fcute recomandri utile ciclului ulterior de politici publice.
Evaluarea este etapa care, n principiu, succede procesul de monitorizare, dei deseori acestea snt
privite ca un ntreg. Un proces de monitorizare fr un proces de evaluare nu are sens. Evaluarea
ns, indic dac a fost atins scopul politicii publice i realizate obiectivele, spre deosebire de
monitorizare care se axeaz pe proces i aciuni i nu pe rezultate i impact. Rezultatele evalurii sau
analizei ex post snt confruntate cu rezultatele evalurii ex ante pentru a determina gradul de precizie
cu care a fost fcut pronosticul iniial i a nelege care au fost factorii determinani n reuita/eecul
politicii publice implementate. n cazul n care n rezultatul implementrii politicii publice nu a fost
atins obiectivul scontat, s-ar putea ca problema s nu rezide doar n eroarea care a fost comis la
elaborarea analizei ex ante, ci i n problemele aferente procesului de implementare.
Pentru edificarea unui sistem coerent de elaborare a politicilor publice este necesar de clarificat
tipurile de politici publice, relaia dintre documentele de politici publice, att pe orizontal ct i pe
vertical i legtura acestora cu actele normative. Este esenial de efectuat tranziia de la un sistem
de planificare, n care politicile publice i actele normative decurg din iniiative sporadice, spre un
sistem strategic n care actele normative vor deriva n mod explicit din documentele de politici. n
procesul decizional autoritile publice trebuie s in cont de faptul c evaluarea ex ante a
impactului politicilor publice presupune c iniial este efectuat analiza pentru politicile publice care
vor fi incluse n documente de politici publice i mai apoi pentru instrumentele de realizare a acestor
politici publice, care adesea snt acte normative i legislative. Sistemul propus, n care actele
normative vor constitui doar un mecanism de realizare a documentelor de politici publice, va avea
menirea de a schimba paradigma procesului decizional i de planificare strategic. Acest sistem este
mai pe larg descris n Ghidul metodologic cu privire la procesul decizional.

CAPITOLUL I.
PUBLICE

EVALUAREA EX ANTE A POLITICILOR

1. Etapele evalurii ex ante a politicilor publice


Prima etap a procesului decizional, i anume elaborarea politicii publice, este nsoit de un proces
de analiz multidimensional a politicii publice evaluarea ex ante a impactului politicii publice.
Acest tip de evaluare se utilizeaz pentru a elabora politici publice coerente, implementarea crora
va conduce la atingerea obiectivelor stabilite de autoritatea iniiatoare a politicii publice sau la nivel
naional. Acest proces presupune colectarea informaiilor i analiza modalitilor alternative de
soluionare a problemei sau de atingere a unui scop i a efectelor sau consecinelor acestor opiuni de
politici publice. Acest tip de evaluare va include evaluarea implicaiilor bugetare, administrative,
economice, sociale i de mediu ale diferitor modaliti posibile de soluionare a problemei
identificate. Procesul de evaluare ex ante a impactului politicilor publice este constituit din cinci
etape interconexe: 1. Identificarea problemei. 2. Stabilirea obiectivului. 3. Identificarea opiunilor
pentru soluionarea problemei i atingerea obiectivului. 4. Analiza opiunilor. 5. Compararea
opiunilor i selectarea opiunii recomandate (vezi Diagrama 2.). Acetia snt paii n evaluarea ex

ante a impactului, care snt, n acelai timp, i sarcini ce trebuie realizate.1


Diagrama 2. Etapele evalurii ex ante a politicilor publice
Definirea
problemei

Stabilirea
obiectivului

Identificarea
opiunilor pentru
soluionarea
problemei sau/i
atingerea obiectivului

Analiza
opiunilor

Impactul
fiscal

Impactul
administrativ

Impactul
economic

Impactul social
i asupra
srciei

Impactul
asupra
mediului
nconjurtor

Riscurile i
incertitudinile

Compararea
opiunilor i
selectarea opiunii
recomandate

Toate etapele evalurii ex ante snt la fel de importante, iar omiterea unei etape sau schimbarea
ordinii acestora ar putea conduce la elaborarea unor politici publice lipsite de premise pentru
implementare sau care nu vor contribui la realizarea impactului scontat. Totodat, etapa care
necesit cele mai mari eforturi din partea funcionarilor publici, este etapa 4. Analiza opiunilor,
care presupune evaluarea a cinci tipuri de impact, precum i a riscurilor i incertitudinilor legate de
opiunile analizate. Aceste etape vor fi n continuare descrise n ghid, n ordinea parcurgerii, pentru a
facilita nelegerea acestora de ctre funcionarii publici implicai n procesul de evaluare a
impactului politicii publice.

2. Tipurile de evaluare ex ante a impactului


Amploarea evalurii politicilor publice depinde de complexitatea problemei, impactul presupus al
acesteia, precum i de timpul, resursele i competenele existente n cadrul autoritii iniiatoare a
politicii publice. n cazul n care costul analizei depete amploarea impactului pe care politica
public l genereaz, o evaluare complex a impactului politicii publice nu este recomandat. Dei
1

Elementele evalurii ex ante a impactului corespund i recomandrilor OCDE i UE - Raportul Grupului Mandelkern
privind o mai bun reglementare pentru Comisia European, 2001, disponibil la
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/mandelkern.pdf. A se vedea de asemenea Ghidul Indicativ privind evaluarea
impactului Comisia European (2005).

teoria cu privire la politicile publice recomand aplicarea unui ir de metode cantitative, cum ar fi
analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, analiza riscurilor, etc. n practic utilizarea acestor
metode, n versiunea lor clasic, este foarte dificil, iar uneori nu este necesar. Autoritile publice
n orice caz snt ncurajate s foloseasc metode cantitative, deoarece cifrele ofer o fundamentare
robust recomandrilor efectuate, cu toate c pentru nceput snt recomandate metodele combinate,
n care analiza calitativ i participativ snt utilizate de comun cu datele statistice i evaluarea
simpl a costurilor i beneficiilor politicii publice promovate.
Exist diferite abordri pentru a determina gradul de complexitate a evalurii impactului. Ghidul
utilizeaz termenii de evaluare general i extins a impactului. Aceti termeni descriu gradul
de specificitate a evalurii i nu se exclud reciproc. Analiza general este solicitat pentru evaluarea
tuturor propunerilor de politici publice planificate, pe cnd analiza extins se efectueaz pentru un
numr limitat de politici publice, care n urma evalurii generale se dovedesc a fi mai complexe,
implicnd cheltuieli considerabile sau genernd impacturi discutabile. Coninutul evalurii generale
i a evalurii extinse a impactului nu difer considerabil, fiind parcurse aceleai etape consecutive
care snt descrise n acest ghid. Deosebirea esenial rezid n metodele analitice utilizate, precum i
n profunzimea i msura n care se efectueaz analiza opiunilor posibile. Analiza extins este
adesea efectuat cu suportul unor companii specializate n domeniu. Politicile publice care implic
necesitatea efecturii evalurii extinse a impactului fac parte, de regul, din urmtoarele categorii:
1. Politici publice ample i costisitoare. Un exemplu ar fi politicile publice de susinere a unor
categorii de persoane, cum ar fi sracii, omerii, invalizii, etc., care implic costuri bugetare
majore.
2. Intervenii ale Guvernului n mediul de afaceri. Aici pot fi incluse politicile publice
fiscale de reducere sau majorare a cotei impozitelor, politicile publice de subvenionare,
etc.
3. Proiecte de investiii pe termen lung. Reabilitarea i construcia drumurilor, crearea
staiilor de producere a energiei regenerabile, etc. snt proiecte specifice acestei categorii.
4. Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului. Decizia de a supune anumite bunuri
privatizrii trebuie s fie analizat cu precauie, innd cont de natura irevocabil a acestei
decizii. Aceasta n special se refer la privatizarea unor companii care snt monopoluri
naturale sau care aduc profit.
Reieind din faptul c desfurarea unei evaluri a impactului este un exerciiu ce consum timp i
resurse, este important de asigurat proporionalitatea lucrului2, astfel ca acesta s nu fie mpovrtor.
n capitolul II. Seciunea 1. Planificarea evalurii impactului snt propuse teste care vor permite de a
decide care tip de evaluare este necesar problemei abordate. Dac problema nu este una complex,
efectuarea unei evaluri a impactului care este prea complicat i necesit deprinderi specializate i
foarte mult efort poate fi contra-productiv. n acest caz evaluarea impactului devine un exerciiu de
bifare sau o povar administrativ pentru serviciul public, nu prezint o valoare real i informativ
pentru factorii de decizie i nu mbuntete calitatea analizei politicii publice.
Majoritatea chestiunilor care snt abordate zilnic de ctre funcionarii publici nu necesit o evaluare
extins a impactului. Etapele care trebuie s fie traversate n evaluarea general a impactului snt
suficiente pentru a lua o decizie vizavi de oportunitatea aprobrii i implementrii uneia sau alteia
opiuni de politici publice. Or, i n cadrul evalurii generale a impactului, vor fi aspecte care vor
necesita un volum mai mare de lucru i altele care vor necesita mai puin efort i vor avea un volum
mai redus.

Principiile Comisiei Europene de Proporionalitate i Semnificaie, Comisia European (2004).

10

Acest ghid propune tehnici pentru evaluarea general a impactului politicilor publice. Pe msura
sporirii capacitilor funcionarilor publici n aplicarea tehnicilor elementare de evaluare a
impactului politicilor publice, spectrul de instrumente se va extinde.

3. Propunerea de politici publice


Rezultatele evalurii ex ante a politicilor publice vor fi transpuse n Propunerea de politici publice,
un model al creia este descris n seciunea 6.2 a Capitolului II. Politicile publice materializate n
documente de politici publice, acte normative i legislative vor fi adesea precedate de Propunerea de
politici publice, care va conine sinteza analizei ctorva opiuni de soluionare a problemei i/sau
atingere a obiectivului, prin prisma impactului acestora asupra unui ir de domenii i categorii de
persoane. Propunerea de politici publice ar putea indica necesitatea elaborrii unui din documentele
sus-numite, n planul de aciuni elaborat pentru implementarea opiunilor de politici publice.
Propunerea de politici publice va fi elaborat de subdiviziunea-autor, care n urma consultrii cu
autoritile publice centrale i factorii interesai, iar ulterior cu subdiviziunea de analiz, evaluare i
monitorizare a politicilor publice, va fi remis conductorului autoritii spre examinare i doar n
urma acceptrii propunerii, aceasta va fi transmis Cancelariei de Stat.
Dup aprobarea de principiu a Propunerii de politici publice de ctre Cancelaria de Stat se va
iniia procesul de elaborare a politicii publice propriu zise, care poate lua forma unui act normativ,
document de politici publice sau unor aciuni separate. Proiectele acestor documente vor fi elaborate
n baza opiunii recomandate i vor fi aprobate de ctre autoritatea iniiatoare de politic public sau
Guvern (n dependen de importana i complexitatea acestora). Acestea tradiional vor fi nsoite
de o not informativ succint (conform legislaiei n vigoare), n care va fi rezumat analiza
efectuat n Propunerea de politici publice.
Propunerea de politici publice va avea un volum diferit n dependen de complexitatea problemei i
a analizei efectuate. O analiz prea succint ar putea omite detalii utile care contribuie la luarea
deciziei, iar o analiz prea desfurat ar putea crea confuzii i pierde atenia cititorului.
Propunerea de politici publice se va elabora pentru realizarea unor aciuni din Planul de aciuni
pentru realizarea documentelor de politici publice naionale (spre exemplu SND). Totodat, PPP este
opional pentru celelalte documente de politici publice (concepii, strategii, programe), deoarece
acestea nsi n mare parte trebuie s urmeze structura i logica Propunerii de politici publice. O
mare parte din actele normative i legislative elaborate de Guvern trebuie la fel s fie n mod
obligatoriu supuse procedurii de evaluare ex ante a impactului opiunilor propuse.
Totodat, pentru a nu mpovra activitatea autoritilor publice centrale prin introducerea
obligativitii evalurii impactului tuturor politicilor publice elaborate, nu vor fi supuse evalurii ex
ante un ir de chestiuni. n determinarea chestiunilor care vor fi suspuse analizei ex ante este
important de a nu omite chestiuni majore care implic o schimbare ntr-un domeniu anume i de a
nu include alte chestiuni, de importan minor - de ordin administrativ (achiziionarea
echipamentului, schimbarea oficiilor, etc.), cele care in de numiri/revocri n/din funcie sau
politicile, costul analizei crora este mult mai mare dect impactul scontat.

4. Coordonarea procesului n cadrul Guvernului


Comunicarea eficient intra i interministerial este indispensabil pentru un proces decizional
reuit. Interaciunea dintre toi participanii n proces trebuie s demareze ct mai curnd, chiar de la
etapa analizei problemei i identificrii opiunilor posibile pentru soluionarea acesteia. n acest
11

context este important de a edifica un cadru organizatoric n care vor fi delimitate clar rolurile i
funciile fiecrui participant n procesul decizional (vezi Diagrama 3.). Principiile i mecanismul
coordonrii interministeriale snt mai pe larg descrise n Ghidul metodologic cu privire la procesul
decizional.
Diagrama 3. Coordonarea Propunerii de politici publice

La nivel de autoritate public, care este iniiatoarea politicii publice, comunicarea pe vertical i
orizontal este crucial. Propunerea de politici publice este elaborat de subdiviziunea iniiatoare a
politicii publice din cadrul autoritii publice centrale. Aceasta adesea este o subdiviziune
responsabil de un domeniu specific i nu unitatea de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor
publice, rolul creia este de a susine subdiviziunea iniiatoare n nelegerea i aplicarea principiilor
de evaluare a impactului. Subdiviziunea de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor publice
asigur comunicarea dintre subdiviziunea/grupul de lucru iniiator al propunerii cu alte subdiviziuni
din autoritatea respectiv, cu subdiviziunile respective din alte autoriti publice, precum i cu
Cancelaria de Stat. Subdiviziunile de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor publice vor
asigura ca propunerile s fie elaborate dup un format unic i s fie respectate toate cerinele
solicitate fa de aceste documente. Acestea vor avea misiunea de a consulta subdiviziunea-autor, de
a o susine n procesul de evaluare a impactului i vor avea dreptul de a viza negativ Propunerea de
politici publice, actele normative i documentele de politici publice de o calitate necorespunztoare.
Criteriile de evaluare i eligibilitate a Propunerii de politici publice, care vor fi utilizate de
subdiviziunile de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor publice pentru verificarea calitii
PPP snt prezentate n Anexa V. Pentru ca aceste principii s fie respectate, este important de
asigurat ca subdiviziunile de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor publice s nu fie implicate
n activiti nespecifice acestora sau s fie omise din ciclul de elaborare a politicilor publice.

12

n procesul de evaluare ex ante cteva autoriti publice vor avea un rol special, fiind obligatorie
expunerea acestora pe marginea unor aspecte ale analizei impactului. Ministerul Finanelor va
susine autoritile publice n evaluarea impactului fiscal i va oferi aviz la analiza efectuat.
Ministerul Mediului va susine autoritile publice n evaluarea strategic de mediu i la fel va da
aviz la analiza efectuat. Centrul de armonizare legislativ din Ministerul Justiiei va analiza
Propunerea de politici publice prin prisma conformrii cu standardele europene i respectarea
acordurilor semnate. n acelai timp, Ministerul Justiiei va examina Propunerea de politici publice
prin prisma respectrii legislaiei n vigoare. Ministerul Economiei i Ministerul Muncii, Proteciei
Sociale i Familiei vor susine autoritile publice n procesul de evaluare a impactului economic i,
respectiv social, i vor oferi aviz la analiza efectuat. Centrul pentru Combaterea Crimelor
Economice i Corupiei va analiza aspectele anticorupionale ale PPP. Autoritatea public iniiatoare
a politicii publice va asigura ca rezultatele evalurii la diferite etape ale procesului s fie consultate
cu alte autoriti publice care vor fi afectate sau implicate n implementarea politicii publice.
La nivel central, procesul de planificare strategic va fi coordonat de Cancelaria de Stat.
Autoritile publice iniiatoare de politici publice vor remite propunerea Guvernului pentru avizare.
Propunerea este returnat de ctre Cancelaria de Stat autoritilor publice n cazul n care coninutul
acesteia nu este corespunztor sau, n caz contrar, remis direciilor relevante din Cancelaria de Stat
pentru verificarea respectrii cerinelor fa de elaborare i coordonare. Criteriile de evaluare i
eligibilitate a Propunerii de politici publice, care vor fi utilizate de Cancelaria de Stat pentru
verificarea calitii PPP snt prezentate n Anexa V. Cancelaria de Stat, prin intermediul
subdiviziunilor relevante, va opera n calitate de filtru care proceseaz propunerile parvenite de la
autoritile publice i va lua decizii cu privire la acceptarea sau respingerea acestora pentru
revizuirea i mbuntirea ulterioar, analiznd relevana propunerii i fiind ultima destinaie de
remitere a acestora. n particular, Cancelaria de Stat trebuie s examineze toate documentele care
parvin, pentru a asigura c:

Toate opiniile expuse n procesul de consultri au fost analizate


Propunerile parvenite din partea autoritilor publice snt n concordan cu prioritile
strategice ale Guvernului
Analizele i materialul analitic (impactul fiscal, economic, social, de mediu, administrativ)
respect standardele stabilite n ghid
Problemele sectoriale i inter-sectoriale au fost examinate i abordate
Dezacordurile dintre autoriti snt soluionate sau minimizate.

n procesul de examinare a Propunerilor de Politici Publice, altor documente de politici publice i


actelor normative i legislative, Cancelaria de Stat nu va avea sarcina de a re-scrie documentele n
cauz sau de a schimba recomandrile autoritii autoare. n cazul n care funcionarii Cancelariei de
Stat au alte opinii dect cele expuse n Propunerea de politici publice i n alte documente remise, va
fi iniiat un dialog cu autoritile publice implicate n elaborarea politicii publice respective. n cazul
n care ntre participanii n procesul de evaluare a impactului nu se ajunge la un consens n
elaborarea politicii publice, Cancelaria de Stat trebuie s se implice n remedierea cazului, iar dac
problema nehotrt este prea complex i implic costuri semnificative, Cancelaria de Stat va
prezenta un demers Comitetului Interministerial pentru Planificarea Strategic, care va lua decizia
final.
n cele din urm, dup examinarea Propunerii de politici publice de ctre Cancelaria de Stat, aceasta
este remis spre examinare i aprobare Comitetului Interministerial pentru Planificarea Strategic,
care va aproba PPP, fiind oferit und verde pentru una din opiunile propuse de autoritatea public
iniiatoare, care poate fi nu neaprat cea recomandat de autoritatea public. n acest caz autoritile
vor purcede la transpunerea opiunii aprobate n instrumentele de implementare de rigoare. n cazul
n care nici o opiune din cele propuse nu este considerat adecvat Propunerea de politici publice va
13

fi returnat autoritilor spre definitivare sau va fi respins (n cazul n care aceasta contravine unei
decizii politice recente). Aceste cazuri, ns, nu ar trebui s se ntmple, deoarece la fiecare etap
PPP va fi extins consultat att n interiorul Guvernului, ct i cu factorii interesai i afectai din
exterior, i riscul propunerii unor opiuni neadecvate va fi minim. Documentele care vor succeda
PPP (acte normative, legislative, documente de politici publice) vor fi aprobate n conformitate cu
procedurile descrise n legislaie.

14

CAPITOLUL II. TEHNICILE DE EVALUARE EX ANTE


0. Planificarea evalurii
1. Definirea problemei
2. Stabilirea obiectivelor
3. Identificarea opiunilor
4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i
selectarea opiunii

1. Etapa preliminar. Planificarea evalurii impactului


1.1. Descrierea etapei
Analiza ex ante a impactului politicilor publice, etapele creia snt descrise n acest ghid, implic
abordarea ntr-un mod sistematic a unui ansamblu de ntrebri analitice i formularea unor
rspunsuri coerente la acestea. Cunoaterea deplin a situaiei care caracterizeaz chestiunea
analizat va permite maximizarea impactului pozitiv al politicii publice i prevenirea potenialelor
riscuri.
Cel mai potrivit moment pentru a determina chestiunile care vor fi supuse evalurii ex ante, precum
i amploarea acestei evaluri este perioada de planificare a activitii anuale, desfurat n fiecare
autoritate public. Determinarea chestiunilor nu este acelai lucru ca i definirea problemei care
constituie prima etap a analizei ex ante a impactului politicii publice. Chestiunea poate fi
considerat o problem necizelat care semnaleaz imperfeciunea unui sistem sau proces,
nesatisfacerea unor categorii de persoane etc. Chestiunea va fi formulat ntr-o problem, dup toate
regulile de rigoare, doar la prima etap a analizei ex ante.
Anume chestiunile se analizeaz n procesul de planificare a activitilor care trebuie s fie efectuate
pe parcursul anului urmtor. Pe parcursul anului, autoritile publice centrale snt implicate n
procesul de planificare strategic, care n mod normal trebuie s decurg dup cum urmeaz: Iniial
aciunile pentru planul de activitate a autoritii snt elaborate n baza prevederilor Planului de
Dezvoltare Instituional. Planul anual de aciuni al autoritii este n continuare folosit ca baz
pentru planul de aciuni a SND, iar acestea snt utilizate pentru formularea CCTM i ulterior a
bugetului de stat. Aceast consecutivitate a etapelor procesului de planificare strategic trebuie s fie
respectat pentru asigurarea acoperirii financiare a unor politici publice coerente. Politicile publice
care vor fi supuse evalurii ex ante vor fi identificate i cizelate de ctre autoritile publice n cadrul
acestor etape i vor fi coordonate cu Cancelaria de Stat (prin sistemul de notificare) pentru a lua
decizia final asupra necesitii efecturii analizei i a tipului de analiz aplicat.
La etapa de planificare a analizei snt utilizate dou teste. Tabelul 1 i Tabelul 2 ofer un test pentru
evaluarea impactului problemei i alt test pentru evaluarea prioritii problemei. La aceast etap
nu este necesar de a formula exact problema (cum este solicitat n prima etap a evalurii
impactului), ci de a cunoate n linii mari chestiunea care va necesita o abordare mai serioas i
analiza de rigoare.

15

Tabelul 1: Test de evaluare a nivelului impactului


Caracteristicile chestiunii sau problemei
Impact major Foarte complex, discutabil din punct de vedere politic sau foarte costisitoare
Impact mediu Cu o complexitate medie, discutabil din punct de vedere politic sau costisitoare
Impact redus Direct, tehnic sau administrativ, cost minim

Tabelul 2: Test de evaluare a gradului de prioritate


Caracteristicile chestiunii sau problemei
Prioritate nalt Angajament nalt din partea Guvernului; consecine
politice, fiscale sau juridice semnificative n cazul
neimplementrii
Prioritate medie Angajament din partea Guvernului cu consecine fiscale
sau juridice medii
Prioritate
Prioritatea autoritii publice; administrativ sau tehnic;
redus
consecine minime n caz de neimplementare

Dup ce vor fi finalizate ambele teste, rezultatele urmeaz a fi mbinate (incluse) ntr-un singur
tabel. Tabelul 3 prezint un sumar al interaciunii dintre impact i msurile prioritare i indic
cazurile n care se impune efectuarea evalurii generale a impactului i cele n care este nevoie de o
evaluare extins. Tabelul reprezint doar o modalitate de nelegere a abordrii n evaluarea
impactului politicii publice. Decizia final cu privire la tipul analizei care urmeaz a fi efectuat
aparine autoritii - autor i poate fi luat ca urmare a unor discuii cu membrii grupului de lucru
creat pentru elaborarea politicii publice. Tabelul combinat va avea urmtoarea form:
Tabelul 3: Analiza impactului i a gradului de prioritate a chestiunii sau problemei
Impact major
Impact mediu
Impact redus
Prioritate
Evaluarea extins a impactului
Evaluarea general a
Evaluarea general a impactului
nalt
Propunere de politici publice
impactului
Propunere de politici publice
Propunere de politici publice
Prioritate
Evaluarea general a impactului Evaluarea general a
Evaluarea general a impactului
medie
Propunere de politici publice
impactului
Propunere de politici publice
Propunere de politici publice
Prioritate
Evaluarea general a impactului Evaluarea general a
Lipsa cerinelor analitice
redus
Propunere de politici publice
impactului
formale;
Propunere de politici publice
Ministerul Finanelor poate
solicita evaluarea impactului
fiscal

Aceast abordare sugereaz c evaluarea general a impactului este cea potrivit n majoritatea
situaiilor. Doar o politic public important cu impact major (de tipul acelor descrise n Capitolul
I. Seciunea 2.) vor fi suspuse unei evaluri extinse a impactului. Abordarea analitic i modul de
efectuare a evalurii generale a impactului snt aceleai pentru toate politicile publice, cu excepia
problemelor administrative i tehnice care snt de prioritate redus i au un impact redus. Pentru cele
din urm nu este nevoie de elaborat Propunerea de politici publice - Ministerul Finanelor ar putea
solicita doar evaluarea impactului fiscal. Spre exemplu politica public n domeniul facilitrii
angajrii tinerilor n cmpul muncii are o prioritate nalt, dar un impact mediu, deoarece Guvernul
va purta tratative cu agenii economici pentru angajarea tinerilor, oferindu-le stimulentele fiscale de
rigoare, spre deosebire de reforma sistemului de pensionare (nghearea cenzului de vrst, majorarea
i unificarea pensiilor, etc.). n cazul reformei sistemului de pensionare, care este att prioritate
nalt, avnd i impact major, este necesar o analiz extins a impactului, spre deosebire de politica
public n domeniul angajrii tineretului politic public care ar putea fi examinat prin prisma
analizei generale a impactului.

16

La prima etap s-ar putea ca funcionarii publici s fie tentai s aprecieze majoritatea politicilor
publice ca avnd impact i prioritate reduse. Acest lucru trebuie evitat, pentru c n cele din urm,
diminuarea importanei politicilor publice elaborate va submina imaginea autoritii respective.
Dup ce a fost luat decizia cu privire la numrul politicilor publice care vor fi supuse evalurii i
tipul acesteia (general sau extins), este important de planificat n detaliu activitatea ulterioar.
Aceasta implic luarea unei decizii cu privire la timpul necesar pentru realizarea activitii,
persoanele/instituiile antrenate, graficul de realizare a evalurii i metodele care vor fi aplicate. n
conceperea planului, trebuie s fie luate n considerare resursele care snt disponibile la momentul
respectiv. Planul va servi drept baz pentru notificarea autoritilor publice cu privire la iniierea
politicii publice (seciunea 1.2). ntrebrile utile pentru planificarea evalurii impactului snt
urmtoarele:
Boxa 1. ntrebrile-cheie pentru planificarea evalurii
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

Care este problema pe care o abordm?


Care este scopul?
Ce rezultat dorim s obinem? Cum ar arta o situaie mai bun?
Care snt constrngerile?
Cine snt prile interesate?
Care snt efectele sau rezultatele principale pe care le doresc prile interesate principale/prioritare?
Care este legtura cu prioritile Guvernului?
Ce este posibil i ce nu este posibil de realizat?
Care snt lacunele? Cum pot fi lichidate aceste lacune?
Cine trebuie s participe la elaborarea propunerii? Care este consecutivitatea sarcinilor?
Ce resurse snt disponibile pentru efectuarea evalurii impactului?
Care snt riscurile i barierele n calea succesului i cum acestea pot fi reduse?

nainte de a purcede la evaluarea de facto a politicii publice trebuie de inut cont c elaborarea
politicilor publice este deseori un proces repetat, i anume, discuiile sau informaia colectat la o
anumit etap vor determina revenirea la etapele anterioare i modificarea analizei. De exemplu, s-ar
putea ca problema s fie mai bine neleas la etapa de formulare a opiunilor de politici publice,
ceea ce va necesita redefinirea acesteia i ajustarea analizei efectuate sau n procesul de consultare se
vor dezvlui aspecte noi care vor permite perfecionarea opiunilor deja determinate de grupul de
lucru implicat n procesul de analiz.

1.2. Notificarea despre elaborarea politicii publice


Calitatea evalurii ex ante este determinat i de amploarea consultrilor pe care le organizeaz
autoritatea public iniiatoare a politicii publice. Principalele tipuri i tehnici de consultare snt
descrise n Capitolul III al ghidului. Pentru asigurarea unui proces de consultare rezultativ, chiar de
la etapa de planificare a evalurii impactului, autoritatea public iniiatoare a politicii publice trebuie
s ntiineze factorii interesai cu privire la demararea acestui proces, pentru implicarea acestora
chiar n etapele incipiente ale evalurii. Un mod simplu de a identifica aceste interese este de a
stabili n cadrul autoritilor publice a unui sistem de notificare printr-o scrisoare oficial (i opional
pota electronic), care presupune c atunci cnd autoritatea public intenioneaz s iniieze lucrul
asupra unui aspect de politic public, aceasta expediaz o not prin reeaua intern autoritilor
publice relevante, selectate la discreia primei, dar n mod obligatoriu Cancelariei de Stat. Structura
notei de ntiinare este ilustrat ntr-o anex la Ghidul metodologic cu privire la procesul decizional.
Aceast not succint va include, printre altele:
denumirea politicii publice n cauz
descrierea succint, preferabil nu mai lung de o pagin, a chestiunii abordate
17

descrierea etapelor i a modalitii de consultare

Ca rspuns la aceast not Cancelaria de Stat va scrie o recomandare, oferind argumentrile de


rigoare, n favoare sau defavoarea, elaborrii politicii publice respective. n cazul acceptrii aceast
not poate servi pentru autoritile publice i ali factori interesai drept o baz care le permite
participarea la evaluarea impactului politicii publice iniiate, n conformitate cu graficul stabilit.
Sistemul de notificare poate fi fcut public prin plasarea listei de probleme asupra crora autoritatea
public lucreaz pe pagina web a autoritii (i/sau pagina oficial a Guvernului). n acest mod,
factorii interesai i experii externi vor cunoate despre activitatea autoritii publice i se vor
pregti pentru participare n procesul de consultare a politicilor publice.

1.3. Colectarea informaiilor i datelor


Colectarea datelor este o cerin important a evalurii impactului. Toate cele cinci etape de evaluare
a impactului politicilor publice necesit a fi susinute de o baz informaional robust, care va
permite fundamentarea oricrei decizii luate i recomandrii fcute. Similar lucrului analitic,
colectarea datelor necesit timp i resurse financiare, de aceea acelai principiu al proporionalitii
trebuie s fie respectat i n acest caz. Funcionarii publici sau subdiviziunile implicate n elaborarea
politicilor publice snt ncurajate s utilizeze datele primare, adic acele date, produse anume pentru
evaluarea impactului politicii publice abordate. Totodat, innd cont de implicaiile financiare ale
elaborrii unor studii speciale, se va admite utilizarea datelor secundare, adic a datelor i
informaiei existente la momentul evalurii. Indiferent de tipul datelor, important este calitatea
analizei, interpretrii, evalurii critice i generalizrii datelor.
Informaiile, datele i ideile snt generate de documente i persoane, fiind astfel accesibile n form
scris i verbal. Documentele pot include mai multe forme de informaii: pagini web, rapoarte
guvernamentale, arhive statistice, rezultatele comunicrii dintre autoritile publice, buletine
informative, ziare, cri, etc. Internetul este o surs deosebit de valoroas de informaii pentru
analitii de politici publice, mai multe ri publicnd politicile publice, legile i procedurile de
rigoare pe paginile web. Pentru organizaiile internaionale, aa ca Banca Mondial, FMI, OCDE,
FAO, OMS i altele paginile web snt surse de informaii i studii tehnice detaliate. Persoanele indivizii sau grupurile care urmeaz a fi consultai snt, de asemenea, o surs valoroas de informaii
(a se vedea Capitolul III. cu privire la consultare). Ambele tipuri de surse de informaii snt utilizate
n evaluarea impactului, dei trimiterile la studii i rapoarte snt uneori mai credibile dect referina
la discuia cu o persoan sau un grup de persoane.
Datele, pot fi de asemenea, cantitative i calitative. Datele cantitative generate de chestionare,
sondaje i statistici snt concrete i msurabile. Numrul de beneficiari, costul politicii publice,
numrul de km de drumuri reabilitate - constituie date cantitative, fr de care o analiz nu este la fel
de reuit. Aceste date, ns nu ntotdeauna demonstreaz tabloul general al interveniei. Datele
calitative, generate de studii de caz, studii pilot, focus grupuri, interviuri, reflect opiniile i
atitudinile indivizilor i organizaiilor. Evaluarea trebuie s aib un coninut echilibrat, n care datele
cantitative snt mbinate de o manier compatibil cu datele calitative. O evaluare preponderent
calitativ, trezete dubii referitor la credibilitatea dovezilor elaborate, pe cnd o evaluare
preponderent cantitativ, risc s omit anumite realiti care snt caracteristice sferei/chestiunii
analizate.
Similar tipurilor de date, exist diferite modaliti de colectare a acestora. Acestea pot fi
conversaiile neformale cu colegii sau ntlnirile cu experii, grupurile int sau alte grupuri vizate
18

pn la utilizarea statisticilor i rapoartelor oficiale ale Guvernului, documentelor de politici publice


i rapoartelor tiinifice sau ale instituiilor de cercetri i organizaiilor non-guvernamentale,
precum i informaiile din mass media, sau alte surse.
n linii mari subdiviziunile implicate n evaluarea impactului politicilor publice trebuie s in cont
de urmtoarele aspecte n procesul de formulare a unei evaluri informate, bazate pe date credibile:
1. Este necesar de a identifica sursele de date existente i de a le utiliza n analiz.
2. Orice informaii colectate n forme accesibile trebuie s fie pstrate, astfel nct acestea s fie
disponibile pentru toate persoanele implicate n evaluarea impactului i la toate etapele
ulterioare, de exemplu la etapa de monitorizare i evaluare ex post.
3. Atunci cnd datele lipsesc sau snt incomplete, funcionarii trebuie s recurg la estimri
proprii (date primare), s aplice msuri proxy sau presupuneri argumentate, care permit
de a analiza problema respectiv utiliznd informaii apropiate. Atunci cnd vor fi disponibile
informaii mai exacte, aceste date pot fi substituite. Deseori funcionarii publici ezit s
recurg la astfel de presupuneri argumentate deoarece nu doresc s fie acuzai de lips de
exactitate sau nu snt dispui s-i asume responsabilitatea pentru recomandrile care le
ofer. Atunci cnd politica public nu implic costuri semnificative sau un impact
considerabil, utilizarea msurilor proxy sau a presupunerilor argumentate, n absena datelor
primare, este extrem de indicat.
4. n cazurile n care lipsa informaiilor este foarte simitoare, funcionarilor le este recomandat
s organizeze un studiu sau un sondaj asupra problemei pentru a defini mai clar dimensiunile
i caracteristicile acesteia. Pentru astfel de studii este important de a identifica clar
necesitatea n date adiionale i sursele posibile de informaii sau eantionul. Astfel de
exerciii ar putea fi realizare cu suportul donatorilor.

19

0. Planificarea evalurii

1. Definirea problemei
2. Stabilirea obiectivelor
3. Identificarea opiunilor
4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i
selectarea opiunii recomandate

2. Etapa I. Definirea problemei


2.1. Descrierea etapei
Primul pas n evaluarea impactului politicii publice este de a identifica i a nelege angajamentul
Guvernului, chestiunea care trebuie abordat sau problema care trebuie s fie soluionat. Definirea
corect a problemei este important, deoarece aceasta este prima etap n procesul de evaluare a
impactului politicii publice i fiecare etap ulterioar reiese din precedenta, dar toate snt
direcionate spre soluionarea problemei identificate. Definirea eronat a problemei ar putea avea un
impact negativ incomensurabil.
Dei pare mult mai facil de a identifica o problem dect aciunile pentru soluionarea acesteia,
aceast etap este una dificil, chiar i pentru analitii de politici publice cu suficient experien n
domeniu. Formarea unei nelegeri clare asupra problemei poate fi o adevrat provocare, deoarece
deseori problema este confundat cu cauzele care o determin sau cu efectele pe care aceasta le
provoac. Confundarea acestor elemente rezult n alegerea unui curs greit de aciune i n
stabilirea unor aciuni incorecte, implementarea crora poate conduce la nrutirea situaiei.
La aceast etap a analizei ex ante, la fel ca i la etapele ulterioare, procesul analitic de reflectare
este cel care va permite autoritilor publice s obin rezultatele dorite. n analiza problemei este
important de a nelege cauzele, efectele, amploarea, categoriile afectate i evoluia problemei n
timp.
Aceast etap asigur stabilirea contextului politicii publice sau a cazului de baz i permite
aprecierea politicilor publice curente i a modului de implementare a acestora. Fiecare problem are
o istorie proprie i un mod n care este gestionat n prezent (sau posibil s nu fi fost abordat n
general, n cazul unei probleme recente sau neevidente anterior). Pentru a nelege contextul politicii
publice, n procesul de evaluare a impactului trebuie s fie examinat modul actual de tratare a
problemei, inclusiv legislaia existent. Aceast evaluare trebuie s aprecieze interveniile deja
fcute, precum i alte intervenii care ar putea avea un anumit efect asupra problemei. Pentru a
nelege problema trebuie s se gseasc o explicaie bine argumentat la ntrebarea de ce situaia
actual este nesatisfctoare. nainte de a examina modul n care trebuie s fie fcut intervenia,
este necesar s fie neleas corect cauza sau necesitatea interveniei. Astfel, pentru o nelegere mai
bun a problemei, este util de adresat urmtoarele ntrebri:

20

Boxa 2: ntrebri-cheie pentru identificarea problemei


Care este chestiunea sau problema?
Este chestiunea abordat un angajament asumat de Guvern fa de societate sau organisme internaionale sau
constituie o oportunitate de a promova o politic public? Este o problem n apariie /continu? Dac este un
angajament asumat, ce problem trateaz?
nelegerea simptomelor
Care snt simptomele problemei?
Care este sfera de cuprindere, magnitudinea i msura acestei chestiuni/ problemei?
Afecteaz aceasta unele regiuni ale rii mai mult dect pe altele?
Care este tendina? Este o problem n cretere? Cunoatem de ce? Dispunem de cifre?
Constatarea cine este afectat
Cine este afectat de aceast problem? Cine beneficiaz i cine este lezat? Dispunem de cifre?
nelegerea politicii publice actuale i a contextului
Care este public politica actual? Care legi se aplic n prezent?
De ce exist problema? Trebuie de fcut deosebire dintre problem i simptome.
Care este istoria acestei probleme? Care este istoria propunerii? Care este contextul chestiunii sau a propunerii?
Mai exist chestiuni mai vaste sau conexe de care trebuie s fim contieni?
Ce se face n prezent pentru a aborda chestiunea? Ce funcioneaz i ce nu funcioneaz? De ce?
Care este capacitatea administraiei publice n acest domeniu?
Ce cauzeaz problema? Este vorba de politica public actual sau modul n care ea este implementat (sau nu)?
nelegerea valorilor i angajamentelor
De ce este nevoie de intervenia Guvernului? Ct de important este aceast problem?
Alte informaii utile
Cum se compar experiena noastr cu cea a altora?
De ce informaii adiionale avem nevoie pentru a nelege problema/angajamentul?

Totodat, exist mai multe metode schematice de identificare a problemei, care ar putea fi utile
funcionarilor publici la aceast etap. Cele mai rspndite tehnici calitative snt arborele
problemei, diagrama os de pete (fishbone) i analiza SWOT. De asemenea, analiza datelor
secundare constituie o tehnic cantitativ utilizat pe larg pentru identificarea problemei. Un
exemplu de analiz a problemei efectuat cu aplicarea tehnicii arborele problemei este ilustrat n
Anexa II. Aceast metod permite de a delimita problema de cauzele care o provoac i efectele pe
care aceasta le genereaz. n acelai timp, nici un instrument schematic nu nlocuiete procesul
analitic de gndire. Refleciunea asupra problemei implic adresarea unui ir de ntrebri,
rspunsurile la care pot indica nsi problema, magnitudinea acesteia, precum i dezvlui anumite
posibiliti de soluionare a acesteia.
Formularea problemei nu este mai puin important dect identificarea acesteia. O problem
formulat ambiguu poate submina aciunile ulterioare ale Guvernului. Problema trebuie s fie
concis i s nu ofere varianta de soluionare. Boxa 3. ilustreaz un exemplu de formulare clar i
altul de expunere ambigu a problemei. Problema formulat iniial poate fi revizuit pe parcursul
procesului de evaluare a impactului, pe msur ce snt elucidate mai multe informaii. Modul n care
este definit problema va influena opiunile de politic public considerate. Precizia n explicarea
problemei, de regul, conduce la performane mai bune n soluionarea acesteia.

21

Boxa 3: Formularea clar a problemei


Problema: Conform unui studiu efectuat de Ministerul Economiei 18% din angajatori comit
nclcri grave ale legislaiei muncii.
Problema: Se tie c angajatorii ncalc legislaia muncii.

Acest exemplu denot c o problem este mai bine formulat atunci cnd este indicat sursa de
informaie, domeniul i grupul int, oferind o cifr de baz, care indic dimensiunea grupului int.
Aceast informaie este extrem de util pentru formularea obiectivelor, care este etapa a doua a
procesului de evaluare ex ante a politicii publice.
Formularea problemei n termeni clari este necesar pentru a asigura c aceasta este neleas i
perceput similar de ctre toate persoanele implicate n procesul de evaluare a impactului. Tabelul 4
ofer o modalitate schematic de a face rezumatul problemei care ar putea fi util funcionarilor
publici implicai n procesul de formulare a problemei.
Tabel 4: Sumarul problemei
1. Problema: (denumirea)
2.

Descrierea: Descrierea succint a problemei, domeniul, importana, tendinele

3.

Istoria: Descrierea succint a ceea ce s-a fcut pn n prezent

4.

Politica public actual: Responsabilii de implementare, legislaia existent n domeniul


abordat;explicarea cauzelor problemei

5.

Cine este afectat: Categoriile principale de factori interesai (companii, autoriti locale, ONG) i
regiunile afectate ale rii; categoriile populaiei

6.

De ce este important intervenia?

22

0. Planificarea evalurii
1. Definirea problemei

2. Stabilirea obiectivelor
3. Identificare opiunilor
4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i
selectarea opiunii recomandate

3. Etapa II. Stabilirea obiectivelor


3.1. Descrierea etapei
n procesul de evaluare a impactului este important de a identifica acele rezultate pe care o politic
public are menirea s le ating. Obiectivele snt acele efecte benefice scontate ale politicii publice,
fr de care soluionarea problemei i stabilirea aciunilor concrete devine foarte dificil. Stabilirea
obiectivelor permite asigurarea unei puni dintre problema identificat i aciunile ulterioare pentru
soluionarea acestora. Obiectivele snt stabilite drept o reacie la problem sau un deziderat al
autoritii ntr-un oarecare domeniu de activitate.
Arta stabilirii obiectivelor este similar cu cea de identificare a problemelor. Obiectivele trebuie s
fie clare i explicite, sau cu alte cuvinte, s fie SMART (Simple, Msurabile, Acceptabile,
Realizabile i fixate n Timp). Inteniile Guvernului trebuie s fie transpuse ntr-un cadru de timp,
fiind indicate sfera de aciune i msura interveniei. Un exemplu de obiectiv formulat corect i altul
ambiguu este oferit n Boxa 4.
Boxa 4: Formularea corect a obiectivului
Obiectiv: Micorarea polurii cu deeuri chimice cu 15% ctre anul 2015.
Obiectiv: Reducerea semnificativ a polurii chimice.
Primul obiectiv este specific (deeuri chimice) fiind msurabil (15 procente) i fixat n timp (ctre
anul 2015). Cel de-al doilea obiectiv are un caracter general, astfel crend dificulti n perioada de
implementare, monitorizare i evaluare.
n acelai timp, obiectivul nu trebuie s fie confundat cu scopul politicii publice. Scopul este
dezideratul pe care autoritatea l urmrete prin realizarea politicii publice. Scopul nu neaprat
trebuie s fie SMART. Obiectivele snt scopurile specifice i msurabile ale unei politici publice.
Obiectivele indic n termeni concrei ce se dorete prin politica public. n general consecutivitatea
etapelor la acest stadiu de evaluare a impactului politicilor publice este urmtoarea: stabilirea
scopului identificarea obiectivelor formularea aciunilor identificarea indicatorilor de
monitorizare.
Spre exemplu3, sporirea competitivitii produciei agricole pe pieele UE este un scop. Obiectivul
pentru atingerea acestui scop este sporirea ponderii exporturilor produciei agricole pe piaa UE de la
24% din total exporturi n 2008, pn la 40% n anul 2011. Aciunile snt i mai concrete dect
obiectivul i snt stabilite pentru perioade de timp mai scurte. Pentru atingerea obiectivului stabilit
3

Exemplul este ilustrativ i nu pretinde s utilizeze date reale.

23

vor fi realizate urmtoarele aciuni: (i) reducerea TVA la produsele agricole de la 20% n anul 2008
pn la 10% n anul 2009; (ii) sporirea subvenionrii produciei agricole de la 15% n totalul
cheltuielilor pentru agricultur, pn la 30% n anul 2009; (iii) crearea pn n 2010 a 5 laboratoare
de verificare a calitii produciei agricole.
n procesul de stabilire a obiectivelor trebuie de inut cont de faptul c realizarea acestora va fi
monitorizat prin intermediul unor indicatori de monitorizare care vor msura resursele (input),
rezultatele aciunii politicii publice (output), rezultatele politicii publice (outcome) i impactul.
Indicatorii de resurse snt sursele care intr ntr-un program sau serviciu al Guvernului. Acestea
snt oamenii, banii i timpul necesar pentru a obine produsele planificate. Fiecare politic public
trebuie s specifice resursele care vor fi necesare pentru a atinge obiectivele.
Indicatorii rezultatului aciunii politicii publice snt msurile unei activiti. Acestea pot fi
numrul de manuale elaborate i distribuite, sau kilometrii de drum construit sau reparat, sau
numrul regulamentelor restrictive abrogate cu privire la antreprenoriat.
Indicatorii rezultatului politicii publice msoar rezultatele directe i imediate ale aciunilor
asupra intei stabilite oameni, ageni economici, instituii, etc. Acestea se reflect prin modificri
de comportament, competene, abiliti sau performan. Exemple de efecte snt trenurile sau
autobuzele care respect orarul, numrul redus de accidente rutiere sau rata sporit de absolvire a
colii.
Indicatorii de impact msoar efectul sau consecina unei politici publice sau instrumentelor de
politici publice asupra unei pri a societii. Exemple de impact pot servi creterea sau reducerea
nivelului de alfabetizare, a
Boxa 5. Relaia dintre indicatorii de monitorizare
competitivitii, a longevitii, a
calitii apei sau aerului, etc.
Indicator de resurse
Investirea resurselor pentru construirea colilor

Dei s-ar putea s par


complicat de a stabili scopuri,
Indicator al rezultatului aciunilor politicii publice
obiective i aciuni care vor
Construirea colilor
putea fi monitorizate i
evaluate cu ajutorul acestor
Indicator al rezultatului politicii publice
indicatori, folosind anumite
Creterea gradului de colarizare
principii simple, aceast
activitate ar putea deveni mai
Indicator de impact
puin mpovrtoare. n acest
Creterea gradului de alfabetizare i educare a populaiei
sens este important de neles
urmtoarea legtur. Indicatorii
de impact vor arta dac au fost realizate scopurile, indicatorii care msoar rezultatele politicii
publice vor demonstra dac au fost realizate obiectivele, iar indicatorii care msoar rezultatele
aciunii politicii publice i resursele vor arta n ce msur au fost realizate aciunile prevzute.
Totodat realizarea obiectivelor poate fi monitorizat i cu indicatorii care msoar rezultatele
aciunii politicii publice. Aceasta se explic prin faptul c pentru atingerea unui scop pot fi stabilite
mai multe obiective, diferite dup nivelul de dezagregare. Un exemplu care ilustreaz legtura dintre
obiective i indicatori este oferit n Boxa 5.
Diferena dintre indicatorii care msoar rezultatul aciunilor politicii publice i rezultatul politicii
publice const n faptul c primul indic ce s-a fcut de ctre autoriti i partenerii acestora pentru
atingerea scopului, iar al doilea tip de indicatori arat n ce msur activitile efectuate au contribuit

24

la schimbarea de atitudine a grupurilor int. n tabelul 5. este ilustrat un exemplu de relaie dintre
problem, scop, obiective, aciuni i indicatori.
Tabel 5: Exemple de obiective i indicatori
Problema: Conform unui studiu efectuat de Ministerul Afacerilor Interne aproximativ 17% din numrul de cazuri de
abuzare a copiilor nu ajung n instan de judecat
Scopul: Sporirea numrului de cazuri de abuz infantil Indicator de impact: Numrul de cazuri de abuz
ajunse n instan i judecate
infantil ajunse n instan i judecate

Obiective i aciuni

Indicatori

Obiective
Asigurarea pn n 2010 a sesizrii autoritilor a celor
40% din cazurile suspectate de abuzare a copiilor

Rezultatele politicii publice


Numrul/procentul grupului int care contacteaz
autoritile relevante dup recunoaterea simptomelor de
abuzare a copiilor

Condamnarea ctre anul 2010 de ctre instanele de


judecat 100% din persoanele implicate n abuzul
copiilor
Aciuni
Instruirea a 500 de anchetatori pn la finele anului 2008

Numrul/procentul cazurilor de abuzare a copiilor care au


fost judecate
Resursele i rezultatele aciunii politicii publice
Numrul instruirilor; Numrul participanilor la instruiri

Oferirea unor mputerniciri mai mari pentru ofierii de


poliie, care s le permit s fac percheziia locuinelor
raportate

Procentul poliitilor specializai n cazurile de abuzare a


copiilor

Creterea numrului de inspecii a familiilor suspectate


c ar abuza copii de la 1500 de familii n 2008 pn la
4000 n 2010

Numrul familiilor suspectate c ar abuza copii investigate

Deoarece ntreaga perioad de elaborare a politicii publice ine de nelegerea mai corect a
procesului de implementare a acesteia, este important de inclus multitudinea de parametri care
caracterizeaz politica public, i anume aciunile, indicatorii de monitorizare, perioada de
implementare i instituiile responsabile ntr-un cadru logic care permite delegarea cu uurin a
rolurilor i monitorizarea efectiv a politicii publice (tabelul 6). Acest tabel trebuie s fie parte a
Propunerii de politici publice.
Tabel.6. Cadrul logic pentru descrierea procesului de implementare
Scopul
Obiectivele
Aciunile

Perioada de implementare

Instituiile responsabile

Indicatorii de monitorizare

Similar etapei de definire a problemei, exist mai multe tehnici care pot fi utilizate de ctre
funcionarii publici n stabilirea obiectivelor. Cea mai rspndit este analiza arborele obiectivului.
n urma identificrii problemei, a cauzelor i efectelor acesteia prin metoda arborele problemei,
rezultatele analizei pot servi drept baz pentru identificarea obiectivului, inclusiv a mijloacelor i
scopurilor pe care politica public le urmrete. Un exemplu de analiz arborele obiectivului este
prezentat n Anexa III. Totodat, la fel ca i n procesul de identificare a problemei, modalitatea cea
mai efectiv de stabilire a obiectivelor este reflectarea asupra modului de intervenie. n acest
context, ntrebrile din Boxa 6 vor contribui la desfurarea unui proces analitic pentru formularea
unor obiective msurabile.

25

Boxa 6: ntrebri-cheie pentru formularea obiectivelor


1. Care este scopul interveniei propuse? Ce efecte dorim s obinem?
Este obiectivul relevant n contextul documentului de politici publice naionale?
Care este legtura dintre obiectiv i prioritile Guvernului?
2. Ce obiective ncercm s atingem?
Snt clar delimitate scopul i obiectivele?
Care msuri vor identifica rezultatele politicii publice? Cum vom afla dac se obin rezultate
sau nu?
Care msuri vor identifica rezultatele aciunilor? Cum vom afla dac comportamentul s-a
modificat?
Ce msuri vor identifica impactul politicii publice? Cum vor msura gradul de realizare a
scopului final?

La aceast etap, n cazul n care nu s-a efectuat la etapa anterioar, este foarte important de
identificat beneficiarii politicii publice, adic acele persoane sau grupuri de persoane care vor
beneficia de politica public respectiv. Beneficiari pot fi antreprenorii, profesorii, studenii, copiii,
sracii, veteranii, invalizii i alte categorii de persoane i profesii. De asemenea, nu trebuie s fie
omise acele persoane sau grupuri de persoane care ar putea fi afectai negativ de politica public
respectiv contribuabilii n cazul majorrii cotei impozitelor, gospodriile din imediata apropiere a
parcurilor industriale, fabricilor, activitatea crora poate duna mediului nconjurtor i sntii
oamenilor, etc.
n procesul de identificare a obiectivelor trebuie de inut cont de cteva aspecte, i anume:
Este important de considerat mai mult dect un singur obiectiv. Un singur obiectiv
rareori poate descrie n mod adecvat efectele dorite ale politicii publice i pe deplin s
msoare impactul acesteia.
Este important de selectat obiectivele n dependen de relevana acestora pentru
Republica Moldova. Chiar i atunci cnd imperativul principal care determin
propunerea este armonizarea cu standardele UE sau ndeplinirea obligaiilor
internaionale, este important de a stabili un scop i obiective care snt relevante
mediului politic autohton.
Este important de analizat obiective finale i intermediare - pe termen scurt mediu i
lung.
Rezumatul analizei obiectivelor va fi efectuat dup modelul prezentat n Tabelul 7.
Tabel 7: Sumarul obiectivelor
Scopul: Expunerea succint a scopului i legtura lui cu prioritile Guvernului
Obiective:
Obiectivul I
Obiectivul II
Obiectivul III

26

Aciunile:
Msurile de performan, rezultat i impact: Cum va fi monitorizat implementarea? Cum se va ti dac se
obine rezultatul dorit? Cum va fi estimat impactul?

0. Planificarea evalurii
1. Definirea problemei
2. Stabilirea obiectivelor

3. Identificarea opiunilor
4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i
selectarea opiunii recomandate

4. Etapa III. Identificarea opiunilor


4.1. Descrierea etapei
Identificarea opiunilor este una din cele mai importante etape ale evalurii impactului n cadrul
creia se identific soluiile sau opiunile posibile i se descriu potenialele instrumente de realizare a
acestora. Opiunea constituie o modalitate de soluionare a problemei sau atingere a obiectivului
stabilit.
Pentru soluionarea unei probleme exist cel puin dou posibiliti: intervenia statului sau status
quo, cea din urm presupune neimplicarea n situaia existent. Intervenia la rndul su poate avea
un caracter diferit i poate fi: major crearea unui nou sistem, abrogarea legislaiei existente i
elaborarea legislaiei noi, moderat formarea unor noi componente ale sistemului existent,
modificarea considerabil a legislaiei existente, i minor - mbuntirea situaiei actuale prin
perfecionarea unor elemente ale sistemului existent, modificarea neesenial a legislaiei.
Stabilirea ctorva opiuni pentru soluionarea problemei permite de a asigura c decizia final asupra
politicii este fondat pe analiza tuturor posibilitilor existente.
Selectarea instrumentelor este un proces important. Modul n care Guvernul va interveni este la fel
de important ca rspunsul la ntrebarea dac Guvernul trebuie s intervin. Autoritile publice n
mod tradiional privesc legislaia drept soluia principal n contextul unei politici publice. Aceasta
este caracteristic rilor Europei Centrale i de Est, unde, de regul, s-a pus accentul pe legislaie, ca
instrumentul principal de politic public. Or, legislaia nu este unica soluie i nu neaprat cea mai
bun soluie pentru rezolvarea problemelor. Conceperea acestui instrument poate s consume mult
timp i resurse, iar implementarea acestuia multe resurse financiare. Actele normative i
legislative, de cele mai multe ori, necesit mecanisme de aplicare i sanciuni pentru a asigura
respectarea acestora. Prea multe legi, la rndul lor, pot fi contra-productive: cetenii pot s nu
reueasc s-i cunoasc obligaiile, iar dac povara regulamentelor devine prea mare, oamenii pot
27

s nceteze voluntar s le respecte. Abordrile alternative de exemplu, utilizarea mecanismelor de


pia sau informarea public ar putea fi uneori nite modaliti mai efective de atingere a
obiectivelor stabilite n etapa anterioar.
n acest context, este important de a considera cteva soluii sau opiuni posibile, ca parte a evalurii
impactului i de a considera alternativele formelor tradiionale de reglementare. Guvernul poate s
selecteze dintr-o varietate de instrumente juridice, economice, informaionale i organizaionale, de
la cele restrictive la cele motivaionale, i de la cele ce necesit un grad nalt de implicare pn la
cele care necesit un grad sczut de implicare a statului. Exist patru tipuri de instrumente de politici
publice care trebuie s fie luate n considerare de ctre autoriti (Anexa IV. prezint informaii mai
detaliate despre instrumentele de politici publice disponibile):
1. Instrumente informative (campanii de informare, mediatizare i educare).
2. Instrumente financiare (granturi, subvenii, garanii, impozitele, alocaiile bugetare).
3. Instrumente administrative (prestarea direct de ctre stat, contractarea din exterior, implicarea
familiei i comunitii, organizaiilor voluntare).
4. Instrumente regulatorii (legislaia prescriptiv tradiional, mecanismele de auto-reglementare,
reglementare n baz de performan).
Dei majoritatea deciziilor luate de factorii de decizie, necesit emiterea unui act legal, nu toate
actele conin o reglementare. n acest context nu trebuie de confundat instrumentele administrative,
spre exemplu, cu cele regulatorii. Instrumentele administrative, dei snt materializate la fel ca i
cele regulatorii printr-un act legal, nu conin norme de reglementare sau reguli, care snt coninute n
instrumentele regulatorii. Astfel, decizia Guvernului de a oferi dreptul de gestionare a unui proiect
unei organizaii obteti (instrument administrativ) nu este acelai lucru ca i decizia Guvernului de
a modifica reglementrile n domeniul proteciei concurenei (instrument regulatoriu), cu toate c
ambele snt aprobate prin acte legale.
O opiune poate s aplice nu doar un instrument de politici publice, ci mai multe spre exemplu
educarea i informarea la prima etap i reglementarea la o etap ulterioar. Cteva instrumente de
politici publice care snt mbinate pot fi mai efective dect o soluie regulatorie unic. Diagrama 4
ilustreaz un exemplu n care un obiectiv are trei opiuni distincte, fiecare avnd unul, dou sau mai
multe instrumente pentru realizare.

28

Diagrama 4. Tipurile de opiuni de politici publice


Obiectiv: Diminuarea ponderii tinerilor
care fumeaz cu regularitate de la 32,7% n
anul 2006 pn la 20% n anul 2010

Opiunea 1. Avertizarea
populaiei privind
efectele duntoare n
urma consumului
articolelor de tutun

Opiunea 2. Majorarea
accizelor la articolele
de tutun
Interzicerea fumatului
n locurile publice

Opiunea 3.
Anularea
subvenionrii pentru
cultivarea tutunului
Aprobarea legislaiei
care interzice vnzarea
articolelor de tutun

Astfel, n scopul atingerii obiectivului de reducere a fumatului n rndul tinerilor poate fi lansat o
campanie mass-media prin care s se explice populaiei, n special tinerilor, despre daunele
fumatului. n acelai timp, poate fi considerat opiunea de majorare a accizelor la articolele de tutun
i adoptat legislaia care s interzic fumatul n locurile publice. De asemenea, poate fi propus o
alt opiune care ine de anularea subvenionrii pentru cultivarea tutunului i aprobarea legislaiei
care interzice vnzarea produselor de tutun tinerilor. Astfel, pentru atingerea unor rezultate mai bune
poate fi utilizat doar un singur instrument de politici publice sau o combinare din cteva instrumente,
aplicarea crora poate fi etapizat sau realizat simultan.
Pe lng faptul c aceste instrumente difer dup natura lor, exist diferene i n ceea ce privete
modalitatea lor de aplicare. Cele patru tipuri de instrumente, n dependen de situaie pot fi
restrictive, voluntare sau mixte (Tabelul 8). Autoritile publice pot s considere opiuni care impun
un grad nalt sau redus de implicare a Guvernului (de la cele de constrngere la cele voluntare pe
verticala tabelului).

29

Tabel 8: Instrumentele de politici publice


Instrumente
Regulatorii
Financiare
Controlul preului,
cantitii, produciei,
Reguli,
De constrngere
intrarea i ieirea din
interziceri, ordine
afacere, impozite i
taxe

Mixte

Voluntare

Legislaia
secundar
(decizii), Linii
directoare
metodologice,
reguli interne
Coduri de etic i
conduit

Granturi, certificate
de garanii, subvenii,
mprumuturi, credite,
asigurarea
concurenei loiale

De informare
Asigurarea proteciei
consumatorului prin
informarea cu privire
la daunele produsului
Oferirea de
informaii, campanii
de mediatizare

Administrative
Prestarea direct de
servicii
Dezvoltarea
infrastructurii i
sporirea capacitilor
Prestarea indirect a
serviciilor
(contractarea surselor
din afar)

Mecanisme de
participare i
consultare
Cotarea calitii,
competiii

Implicarea
organizaiilor
neguvernamentale,
familiei, comunitii

Opiunile trebuie s reias din problema i obiectivele stabilite i s nu ncerce s trateze alte
chestiuni dect cele care au fost stabilite n primele dou etape ale analizei. De asemenea, trebuie de
evitat formularea unor opiuni care din anumite motive ndeprteaz momentul soluionrii
problemei stabilite. Spre exemplu, pentru soluionarea problemei insuficienei de cadre didactice n
zonele rurale, snt identificate dou alternative, i anume: (i) elaborarea strategiei de atragere a
cadrelor didactice n zonele rurale i (ii) crearea unui organ consultativ pentru coordonarea
aspectelor ce in de atragerea cadrelor didactice n zonele rurale. Aceste soluii nu par a rezolva
problema, pentru aceasta fiind nevoie de opiuni concrete, cum ar fi, spre exemplu: (i) majorarea
salariilor cadrelor didactice; (iii) oferirea unor faciliti fiscale cadrelor didactice; (iii) oferirea unor
condiii de trai decent cadrelor didactice n zonele rurale.
n domeniul analizei politicii publice, la toate etapele acesteia i n special la etapa de identificare a
opiunilor exist un ir de metode calitative utile. Cele mai rspndite metode snt furtuna de idei
(brainstorming), metoda analogiei, analiza celor mai bune practici (benchmarking) i metodele
folosite de experi. Aceste tehnici vor fi abordate mai n detaliu n Capitolul III. Furtuna de idei
poate fi realizat mbinnd celelalte metode menionate, fiind n esen o dezbatere pe marginea
opiunilor. Metoda analogiei este util deoarece ine de analiza unor opiuni aplicate n trecut, n alte
sectoare sau n alte ri. Totodat, nainte de a emula o soluie strin, este important de a evalua
gradul de succes sau nereuit al acesteia n sectorul sau ara respectiv. Pentru aceasta se folosete
analiza celor mai bune practici, care la fel este o metod analogic. Deseori snt disponibile
publicaii n care snt descrise cele mai bune practici4. Metodele folosite de experi snt la fel
foarte utile, pentru c implicarea unor persoane din exterior poate contribui la un grad mai mare de
obiectivitate n abordarea problemei i identificarea opiunilor pentru soluionarea acesteia.
Din punct de vedere practic este necesar de limitat numrul opiunilor care urmeaz s fie analizate
la cinci sau ase, dar nu mai puin de trei, dintre care una este opiunea status quo sau nici o
intervenie din partea autoritilor publice. Opiunea status quo, chiar dac nu este o opiune
preferat de politic public, constituie un reper util care poate fi aplicat la compararea cu alte
opiuni identificate. n Boxa 7. snt oferite ntrebrile-cheie pentru aceast etap a evalurii ex ante.

Mai multe informaii pot fi gsite pe pagina web OCDE SIGMA (iniiativa comun a Uniunii Europene i a
Organizaiei pentru Cooperare Economic i Dezvoltare)
http://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.html

30

Boxa 7: ntrebrile-cheie pentru elaborarea opiunilor


1. Este necesar intervenia Guvernului n soluionarea problemei?
2. Se datoreaz problema politicilor publice existente?
3. Dac da, ce nu a funcionat cu intervenia existent; de exemplu, sfera de aplicare a legislaiei sau implementarea
politicii publice?
4. Este problema temporar i ar putea s dispar n mod firesc?
5. n cazul interveniei va fi transferat problema undeva n alt parte?
6. Exist capaciti i resurse pentru efectuarea interveniei?
7. Este personalul responsabil de implementare calificat, instruit, cu deprinderi practice?
8. Au fost examinate opiunile de informare i educare?
9. Au fost opiunile auto-regulatorii sau voluntar-regulatorii considerate la fel ca i cele legislative regulatorii?
10. Dac opiunea are o component legislativ/regulatorie, s-a examinat aplicarea acesteia i, dup caz, sanciunile?
11. Au fost examinate posibilitile de aplicare a stimulentelor fiscale sau de alt gen?
12. Au fost examinate opiunile de implementare a programului i de sporire a capacitilor?
13. Poate fi implicat societatea civil, sectorul privat sau donatorii n procesul de implementare?
14. Au fost abordate aspectele administrative la fiecare opiune?
15. Au fost identificate grupurile - int?
16. Au fost considerate toate alternativele posibile? A fost examinat opiunea nici o intervenie?

Opiunile i caracteristicile principale ale acestora trebuie descrise ntr-un tabel sumar care s
faciliteze discuia i s conduc la urmtoarea etap, i anume evaluarea opiunilor. Tabelul 9 de mai
jos este un exemplu de generalizare a opiunilor, cu prezentarea sumar a caracteristicilor
proeminente ale fiecreia. Acesta trebuie s includ informaii despre instrumentele de politic
public care vor fi aplicate, categoriile afectate i implicate n procesul de implementare, precum i
informaii cu privire la timpul i costurile de implementare.
Tabel 9: Sumarul opiunilor
Caracteristicile principale

Nici o
intervenie

Alternativa unu

Alternativa
doi

Alternativa
trei

Caracteristicile principale ale opiunii


Populaia/ sectoarele/regiunile int
Instrumentele de politici publice, de exemplu:
Instrumente informative
Instrumente financiare
Instrumente administrative
Instrumente regulatorii
Caracteristicile implementrii cine este responsabil
o instituie a Guvernului, sectorul privat, cetenii, etc.
Perioada de implementare

0. Planificarea evalurii
1. Definirea problemei
2. Stabilirea obiectivelor
3. Identificarea opiunilor

4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i
selectarea opiunii recomandate

31

5. Etapa IV. Analiza opiunilor


5.1. Descrierea etapei
Urmtorul pas n evaluarea impactului dup schiarea opiunilor este analiza acestora pentru a
determina punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni. Scopul acestui exerciiu este de a determina
diferenele n costurile i beneficiile opiunilor, impactul asupra unor categorii ale populaiei,
fezabilitatea implementrii i riscurile, pentru atenuarea crora vor fi elaborate msurile de rigoare.
La aceast etap, este important de identificat cu cea mai mare atenie laturile puternice i slabe ale
fiecrei opiuni de exemplu de identificat dac careva grup al societii este din neglijen exclus
din categoria beneficiarilor i alte consecine neintenionate. Este important de apreciat cum vor
funciona politicile publice n practic i de identificat constrngerile care trebuie s fie depite n
cazul n care politicile publice urmeaz s fie implementate. Analiza opiunilor este important
pentru a face estimri ct mai precise ale costurilor care vor fi suportate de Guvern, pentru a
determina dac politicile publice vor justifica costurile suportate pentru implementarea acestora i
pentru a evalua dac beneficiile acestora par s fie durabile pe termen lung.
Consecinele n multe alte domenii, aa ca efectele asupra mediului de afaceri, economiei, srciei,
sntii5, genurilor, mediului6, pot fi examinate ca parte a evalurii impactului general. Acest ghid
ofer un cadru integrat pentru cteva din aceste impacturi cu o list nici pe departe exhaustiv de
ntrebri care pot fi utilizate pentru efectuarea analizei impactului. Procedeele i metodele utilizate
pentru a analiza efectele sau consecinele politicii publice variaz considerabil, ns rareori devin
foarte tehnice la prima etap. Tehnicile de evaluare a impactului, la fel ca i tipul analizelor care se
efectueaz pot fi extinse cu timpul, cnd capacitile autoritilor publice vor fi consolidate. Astfel, la
etapa actual opiunile vor fi analizate prin prisma evalurii impactului acestora asupra a cinci sfere
interconexe, i anume:
1.
2.
3.
4.
5.

Evaluarea impactului fiscal


Evaluarea impactului administrativ
Evaluarea impactului asupra economiei
Evaluarea impactului social i asupra srciei
Evaluarea strategic de mediu

Evaluarea impactului este obligatorie pentru toate opiunile de politic public, indiferent de natura
acestora. Evaluarea, ns, poate varia n dependen de datele disponibile, specificul opiunilor i
5

Mai multe informaii privind evaluarea impactului asupra sntii pot fi gsite pe pagina web a Organizaiei Mondiale
a Sntii, http://www.who.int/hia/en/.
6
Comisia European face deosebire dintre evaluarea privind aspectele de mediu efectuate pentru unele proiecte, aa ca
digurile, drumurile auto, aeroporturile sau fabricile ('Evaluarea Impactului asupra mediului') sau pentru planuri,
programe i politici publice ('Evaluarea strategic a mediului '). Pentru ambele au fost elaborate metodologii care pot fi
gsite pe pagina web a Comisiei Europene, http://ec.europa.eu/environment/eia/home.htm.

32

capacitile autoritilor publice. Toate aciunile au un cost care este finanat sau din buget sau cu
suportul donatorilor, care trebuie indicat n evaluarea impactului fiscal. Totodat, anumite opiuni, n
dependen de caracterul acestora ar putea s nu aib impact administrativ, social, economic sau
asupra mediului nconjurtor. n cazul n care opiunea nu are impact asupra uneia din sferele
menionate, acest lucru trebuie indicat n Propunerea de politici publice.
Analiza la aceast etap ine, de asemenea, de compararea soluiilor prin prisma evalurii relevanei,
eficienei, efectivitii i durabilitii acestora. Relevana ine n primul rnd de legtura opiunii cu
problema i obiectivul, i analiza mediului n care aceast opiune va funciona dac nu contravine
legislaiei n vigoare sau itinerarului strategic stabilit de Guvern. Analiza eficienei va demonstra
dac investiia va conduce la realizarea aciunilor cu succes, iar analiza efectivitii va dovedi dac
aciunile stabilite conduc la atingerea obiectivului sau obinerea rezultatului final. Politicile publice
pot fi eficiente, adic s produc rezultate la costuri minime, ns nu efective, adic s nu realizeze
obiectivele preconizate. n alte cazuri politicile publice pot fi efective, adic foarte reuite n ceea ce
privete obinerea rezultatelor, ns ineficiente, adic, costurile rezultatelor s fie foarte nalte n
raport cu importana lor. Astfel, este important de gsit un echilibru dintre eficien i eficacitate.
Analiza durabilitii va indica dac opiunea ar putea fi afectat de factori externi, care ar putea
periclita realizarea cu succes a acesteia, precum i durata impactului pozitiv sau negativ.
Exist mai multe modaliti n care pot fi descrise consecinele poteniale (efectele sau impacturile)
ale politicii publice. Accentul la examinarea opiunilor, ns, trebuie s fie pus pe elementele mai
importante i care difer considerabil. Pentru a evalua opiunile poate fi folosit un diapazon larg de
ntrebri analitice. Boxa 8. ilustreaz aspectele generale ale evalurii care trebuie considerate de
ctre analiti. Aceste ntrebri redau o privire general asupra evalurii, dup care urmeaz aspectele
specifice ale diferitor evaluri.
Boxa 8: ntrebri-cheie pentru analiza fiecrei opiuni
1. Ce va realiza fiecare intervenie propus? Care vor fi consecinele (pozitive i negative)?
Ct de posibile snt aceste consecine sau efecte? Este sigur, probabil sau speculativ realizarea efectului
propunerii?
Care este amploarea efectelor? Ce parte a populaiei e posibil s fie afectat?
Cnd se va simi impactul? n unele situaii, beneficiile pe termen lung pot s merite riscurile i costurile pe termen
scurt.
2. Care este impactul opiunii nici o aciune sau status quo? Ce se va ntmpla dac Guvernul nu va interveni?
3. Cine i cum va fi afectat de fiecare opiune?
Identificai factorii interesai (firme din sectorul privat, cetenii, grupurile int de ceteni) care vor fi afectai direct
de opiuni. Ct de mari snt aceste grupuri?
Cum vor fi distribuite efectele? Va afecta propunerea diferite grupuri de oameni n mod diferit? O propunere care
poate s avantajeze o parte a populaiei ar putea s nu avantajeze celelalte pri ale acesteia.
Care este amploarea impactului asupra acestor grupuri? Care snt efectele pozitive i negative?
Vor fi careva efecte/consecine/rezultate disproporionate pentru vreun grup anume, de exemplu grupuri sau regiuni
vulnerabile? Va afecta acest lucru realizarea cu succes a propunerii? Ce msuri vor fi luate pentru a minimiza aceste
riscuri?
4. Care snt consecinele indirecte (pozitive i negative) ale fiecrei opiuni? Care snt costurile fiecrei opiuni? S-a
consimit deja asupra acestor resurse? Snt ele mai mari dect bugetul autoritii?
5. Care snt implicaiile pentru resursele autoritii utilizarea resurselor umane?
6. Care organizaii donatoare snt implicate n implementarea acestei propuneri? Care este rolul lor? Este aceast politic
public dependent de vreun aranjament de finanare din partea donatorilor?
7. Este propunerea realizabil? Ce implic ea? Care instituii vor fi afectate? n ce mod? Autoritile locale /ONG-urile?

La aceast etap exist cteva metode calitative i cantitative de analiz a opiunilor, printre care cele
mai importante tehnici cantitative snt analiza cost-beneficiu i analiza cost efectivitate. Analiza
33

cost-beneficiu const n estimarea cuprinztoare a costurilor i beneficiilor pentru societate7. Aceast


analiz este foarte potrivit pentru politici publice care au un puternic component economic
costurile i beneficiile crora snt tangibile i pot fi mai uor cuantificate i monetizate. Pentru cea
mai mare parte a politicilor publice, costurile, i n special beneficiile, nu pot fi cuantificate i
monetizate, cum este cerut de analiza tradiional cost-beneficiu. n aceste cazuri o alternativ este
aplicarea analizei cost-efectivitate, care const n monetizarea doar a costurilor, beneficiile fiind
transpuse n valori cantitative, aa ca uniti i procente. Spre exemplu, costurile politicii de cretere
a indemnizaiilor pentru omaj pot fi monetizate, iar beneficiile vor constitui numrul omerilor, rata
omajului sau rata de cretere a veniturilor omerilor, n dependen de menirea acestei politici
publice.
Aplicarea corect a acestor metode necesit abiliti, capaciti, eforturi, timp i n multe cazuri
resurse considerabile, care adesea snt lips n cadrul autoritilor publice. innd cont de dificultatea
aplicrii acestor metode pentru multitudinea de politici publice abordate n cadrul autoritilor
publice, acest ghid propune funcionarilor publici analiza costurilor i beneficiilor politicii publice
nu prin monetizarea acestora, ci prin analiza calitativ, i n msura posibilitii cantitativ a
impactului politicii publice asupra anumitor sectoare i categorii de persoane. Similar altor etape de
evaluare a impactului, probabil cel mai corect lucru i la aceast etap este adresarea ntrebrilor de
rigoare, o parte din care este oferit mai sus. Aceast abordare este mai potrivit pentru evaluarea
general a impactului tratat n ghid, analizele cost-beneficiu i cost-efectivitate fiind specifice
analizei extinse a impactului.
Consultaiile cu factorii interesai snt eseniale la aceast etap. Factorii interesai, de regul, snt cel
mai bine poziionai pentru a determina consecinele directe i indirecte ale implementrii unei
politici publice propuse. Dup ce consecinele propunerii au fost identificate, acestea trebuie
examinate mpreun cu factorii interesai pentru a determina ce oportuniti exist pentru a
maximiza beneficiile i minimiza riscurile i costurile poteniale. n rezultatul consultrilor se pot
identifica nite msuri adiionale care ar putea mbunti opiunile.

5.2. Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate


La nceputul procesului de analiz trebuie de inut cont de faptul c fiecare opiune implic o
distribuire neomogen a costurilor i beneficiilor pentru societate. Unele persoane, grupuri, regiuni
sau sectoare vor beneficia mai mult, altele mai puin. Efectele poteniale ale unor propuneri pot fi
ambigue - unele categorii de persoane vor suporta costuri, altele vor beneficia n urma implementrii
politicii publice respective, iar altele nu vor fi afectate de politica public. Spre exemplu, majorarea
unor taxe va contribui la creterea veniturilor bugetare, care vor conduce i la sporirea cheltuielilor
pentru anumite sectoare sau categorii de persoane beneficiare, dar va reprezenta un cost pentru
contribuabili. n dependen de natura politicii publice, analiza costurilor i beneficiilor trebuie s
in cont de distribuirea acestora pe sectoare, arii geografice, categorii de persoane, inclusiv pe sexe
i grupuri de vrst.
Politicile publice implic costuri i genereaz beneficii att pe parcursul perioadei de implementare
ct i dup realizarea politicii publice. n acest context, funcionarii publici implicai n evaluarea
impactului opiunilor trebuie s reflecteze asupra repartizrii costurilor i beneficiilor n timp,
precum i s fac o tentativ de a estima costurile i beneficiile indirecte (externalitile), care vor fi
generate de opiunile respective.

Pentru nelegerea mai profund a acestei tehnici este recomandat cartea - Cost Benefit Analysis and Regulatory
Reform: an Assessment of the Science and the Art (Kop-Krupnick-Toman 2007).

34

Costul unei politici publice, este preul realizrii aciunilor i atingerii obiectivelor stabilite. n cazul
unui proiect investiional, costul este anume investiia antreprenorului care ulterior va aduce
beneficii. Costurile pot fi suportate n mod alternativ de persoane aparte sau de gospodrii, de ageni
economici sau de Guvern. Costurile pot fi directe sau indirecte. Evaluarea impactului fiscal implic
estimarea costurilor directe ale politicii publice, iar evaluarea costurilor de conformitate din cadrul
impactului economic presupune estimarea costurilor indirecte, care nu snt suportate de autoriti sau
de cei care beneficiaz de politic, ci de alte categorii care trebuie s se conformeze politicii publice
aprobate. Spre exemplu, nsprirea securitii muncii n ntreprinderi va fi un cost suportat de
angajatori, de care vor beneficia angajaii, evitnd accidentele i traumele la locul de munc.
Beneficiile unei iniiative de politic public snt strns legate de obiectivele acesteia. De exemplu,
dac obiectivul unei politici publice este de a reduce poluarea aerului, o politic de succes ar fi aceea
ale crei beneficii snt aerul curat sau reducerea polurii. Comparnd opiunile, accentul trebuie pus
pe msura n care fiecare opiune va realiza beneficiile dorite. Beneficiile, dar uneori i costurile, pot
fi att tangibile, ct i intangibile. Estimarea nivelului de corupie, libertii de expresie sau
independenei justiiei, nu este o sarcin uoar, beneficiile aciunilor n aceste sfere fiind dificil de
estimat. Aceste beneficii snt intangibile, spre deosebire de beneficiile tangibile, precum nivelul
exporturilor, numrul beneficiarilor, etc.
Beneficiile pot fi sporite pentru un contingent al populaiei (de exemplu, un anumit grup de
muncitori care beneficiaz de noua politic public privind securitatea muncii) sau pentru publicul
larg (msurile de sporire a igienei produselor alimentare sau reducerii polurii aerului). Beneficiile
pot fi partajate pe urmtoarele dimensiuni: (1) sntatea i bunstarea indivizilor, (2) ntreprinderi
(3) economie i (4) mediul nconjurtor. Aceste beneficii pot include schimbri sau mbuntiri ale
calitii vieii, prestrii de servicii, mediului economic, precum i ale gradului de poluare a mediului.
Unele opiuni vor genera venituri, aa ca comisioanele sau taxele de utilizator. Granturile din partea
donatorilor pot fi un considerent important ntr-o anumit opiune. Suma acestor venituri, dac este
substanial, trebuie s fie estimat. Aceste tipuri de venituri se consider beneficii laterale i
trebuie s fie incluse n calitate de compensaii pentru costurile totale (a se vedea n seciunea 5.3).
Totui, sporirea venitului va duce la repartizarea costurilor pe care persoanele fizice sau juridice
trebuie s le achite, i aceasta poate fi o consecin negativ a opiunii i o piedic n eficacitatea
implementrii.

5.3. Evaluarea impactului fiscal


Un aspect critic al evalurii impactului alternativelor de politici publice este de a estima impactul
asupra resurselor bugetare ale Guvernului. Acestea trebuie s includ nu doar impactul asupra
alocaiilor bugetare ale unei autoriti anume, dar i implicaiile mai vaste asupra CCTM n
ntregime.
n mod ideal, ca parte a planificrii politicii publice i a ciclului bugetar, principalele politici publice
noi planificate de autoritatea public pentru elaborare i aprobare n timpul anului vor fi identificate,
precum am menionat, n timpul proceselor de planificare a CCTM i SND, iar unele prevederi vor fi
incluse n CCTM al autoritii. Cu toate acestea, dac n prealabil nu s-a lucrat minuios asupra
politicii publice, astfel de prevederi vor fi, n cel mai bun caz, doar o estimare aproximativ. De
asemenea, este posibil ca politica public s nu fi fost nc inclus n CCTM i astfel, rezultatele
evalurii impactului vor servi drept baz pentru urmtorul proces CCTM. n orice caz este deosebit
de important ca Guvernul s fie contient de implicaiile bugetare ale tuturor opiunilor considerate,
astfel nct opiunea care este aprobat s fie posibil n limitele alocaiilor existente, sau s fie
35

prioritar i cu beneficii destul de nalte pentru a justifica realocarea mijloacelor pentru


implementare.
De efectuarea evalurii impactului fiscal este responsabil autoritatea iniiatoare a politicii publice.
u toate acestea, pentru ca Ministerul Finanelor s poat verifica i evalua analiza, este important
de folosit metode standard cu definiii i presupuneri consecvente. Tabelul 10 de mai jos ofer un
ablon care poate fi folosit pentru a evalua costurile fiecrei opiuni (cu excepia costurilor
indirecte i de conformitate), inclusiv impactul asupra veniturilor bugetare. n esen, intenia este
de a arta, pentru o perioad de mai muli ani:
1. Care este costul total al opiunii; i
2. Cum va fi finanat opiunea:
din alocaii existente prevzute n buget /CCTM
din surse externe neincluse n CCTM aprobat
3. Impactul asupra veniturilor bugetare
4. Costul net al opiunii care nu are surs de finanare
Anume acest cost net sau soldul nefinanat, este informaia critic care trebuie s fie luat n
considerare atunci cnd Guvernul ia decizia de a aproba sau respinge o opiune. Valoarea sau
beneficiul unei opiuni trebuie comparat cu abilitatea Guvernului de a-i permite costul adiional.
Mai mult dect att, n cazurile n care costul este prea nalt, ar putea s fie necesar de revizuit
opiunile identificate i de ajustat una sau mai multe opiuni astfel nct s fie mai puin costisitoare.
Formularul cere, de asemenea, ca analiza s fie fcut pentru o perioad de mai muli ani pentru a
arta cum se schimb impactul asupra CCTM de la un an la altul. Practic vorbind, el ofer
informaii importante n cazurile n care, de exemplu, o propunere implic un cost nensemnat n
primul an, dar cu o cretere dramatic a costurilor n viitor. Fr o perspectiv multianual, o
propunere poate arta atractiv n prezent, dar n civa ani s devin prea costisitoare.
Punctele ce urmeaz prezint o explicaie a modului n care trebuie s fie completat acest tabel:
1. Clasificaia funcional i/sau de program. Prima celul din tabel trebuie s fie utilizat
pentru a indica codurile (n baza clasificrii bugetare) i denumirea grupului sau programului
principal la care se refer opiunea. Dac clasificarea de program nu este disponibil, trebuie
de indicat clasificarea funcional.
2. Impactul asupra cheltuielilor publice. A doua celul este o parte important a tabelului.
Anume aici se efectueaz evaluarea costului propunerii i snt identificate mijloacele
bugetare existente.
2a. Costul total al opiunii. Aceast celul trebuie s includ costul total al opiunii,
indiferent de faptul dac mijloacele snt deja incluse n CCTM sau finanate din alt parte.
Costul total trebuie s fie divizat conform clasificaiei economice: cheltuieli pentru personal,
bunuri i servicii, pli ctre persoane individuale, transferuri pentru producie (subvenii) i
cheltuieli capitale. Totodat, n cazul unor opiuni de politici publice, costul crora nu poate
fi estimat dup metoda elementelor constitutive se va aplica metoda comparaiilor sau a
costurilor unitare. Dac opiunea prezint o mbuntire a programului existent, atunci
trebuie s fie indicat costul total al programului, inclusiv costul programului existent.
Coloana Bugetul curent /CCTM Anul 1 trebuie s includ costul estimativ pe anul
bugetar curent, dac acesta exist. Trebuie de menionat c costul pentru anul curent va
acoperi doar perioada dup nceputul implementrii politicii publice. Ar putea fi i unele
costuri adiionale, de o singur dat sau de pornire, aa ca achiziionarea echipamentului i
instruirea personalului. Coloanele CCTM Anul 2 i CCTM Anul 3 trebuie s indice
costurile totale preconizate ale opiunii pentru anii respectivi. n unele cazuri, costurile
36

pentru aceti ani pot fi aceleai; totui, exist mai multe motive pentru care aceste costuri ar
putea s se schimbe de la an la an, i anume:

n primul rnd, propunerea ar putea fi limitat n timp. n majoritatea cazurilor,


acestea snt proiectele de investiii publice.

n al doilea rnd, programul poate avea mai multe etape pe parcursul unei
perioade mai mari de timp.

n al treilea rnd, costurile programului s-ar putea s se schimbe dac nivelul


de activitate se bazeaz pe aa factori ca populaia sau creterea economic.
Pentru a calcula costul unei opiuni, o foarte mare atenie trebuie acordat tuturor aspectelor
detaliate ale implementrii. Tipurile de ntrebri care trebuie s fie puse snt:
Boxa 9. ntrebri-cheie pentru evaluarea costurilor

Ce servicii noi vor fi oferite i care va fi volumul de activitate?


Ce tip de activiti administrative vor fi necesare pentru a oferi serviciile? Ct personal trebuie s fie
angajat i este nevoie de noi faciliti de birou?
Unde vor fi prestate serviciile? Este nevoie de uniti sau oficii regionale?
Vor fi oferite pli sau alte beneficii oamenilor sau ntreprinderilor? Care este costul beneficiului
pentru fiecare persoan sau afacere? Ci beneficiari vor fi anual?

Dup ce vor fi acumulate informaii despre modul de implementare a opiunii, poate fi iniiat
estimarea costurilor pentru personal, a celor administrative adiacente, a plilor de transfer.
Pe lng costurile de implementare trebuie de menionat c mai snt costuri aferente activitilor
asociate cu elaborarea politicii publice, sau alte activiti administrative indirecte care vor fi asociate
cu politica public, ns care vor fi realizate de personalul existent n cadrul autoritii. Dei aceste
activiti pot mri povara autoritilor, ele nu trebuiesc incluse n evaluarea costurilor opiunii, dac
mrimea programului nu necesit angajarea unor noi cadre. Aceste costuri interne snt mici, foarte
dificil de estimat i trebuie s fie considerate ca parte a responsabilitilor obinuite, cotidiene ale
autoritii.
2b. Finanarea disponibil din alocaiile existente CCTM /bugetare. Aceast seciune trebuie
s indice suma mijloacelor deja alocate pentru aceast politic public n cadrul CCTM/a
bugetului. Dac politica public implic consolidarea sau extinderea unui program existent,
atunci trebuie inclus finanarea pentru nivelul existent de activitate. n cazul unei noi
propuneri de program ar putea s mai existe mijloace alocate n CCTM/Buget, ca parte a
procesului de planificare SND/CCTM, calculate n baza estimrii preliminare a costurilor. n
orice caz, aceste mijloace curent alocate pentru politica public respectiv trebuie s fie
incluse n aceast seciune a formularului.
Autoritile publice trebuie s identifice orice domenii poteniale de economii din alte pri
ale bugetului din motiv c Guvernul are o capacitate foarte limitat de a finana politici
publice noi i este important de a re-aloca, n msura posibilitilor, resurse de la prioritile
minore. Aceast seciune este extrem de important, deoarece ofer nu doar o surs
alternativ de finanare, ci indic, de asemenea, ct de important este anume aceast politic
public pentru autoritate vis a vis de alte activiti ale acesteia.
Economiile pot fi fcute din dou surse. Autoritatea poate avea surplus de fonduri care au
rezultat din sporirea eficienei, sau datorit nivelului mai jos dect cel anticipat al activitii.
n aceste circumstane, re-alocarea acestor fonduri nu trebuie s afecteze nivelul serviciilor
oferite de autoritate. A doua surs de economii este cnd autoritatea identific o activitate sau
37

program de care nu mai are nevoie sau unul de o prioritate joas n comparaie cu propunerea
nou i alte programe ale autoritii.
2c. Necesitatea n alocaii adiionale n CCTM/Buget (2a-2b). Pentru a determina
necesitile de finanare adiional la ceea ce a fost deja prevzut n alocaiile CCTM/Buget,
este necesar de dedus sumele indicate n 2b din sumele indicate n 2a. Aceast diferen
reprezint sporul net (sau descreterea net) n finanarea necesar pentru a implementa
propunerea. n cazul unui nou program, pentru care nu snt prevzute alocaii, suma va fi
egal cu costul total al programului.
3. Mijloacele potenial disponibile pentru acoperirea necesitilor adiionale. Pentru a
completa aceast seciune, autoritatea public trebuie s identifice alte surse de finanare
posibile.
3a. Finanarea extern disponibil pentru acoperirea necesitilor adiionale, ns
neinclus n CCTM. Aceast seciune trebuie s indice resursele poteniale ale donatorilor
externi care nu snt acoperite n CCTM-ul actual, dar posibil s fie incluse n urmtorul (se
va face referin la numele donatorului i etapa negocierilor).
3b. Din asisten tehnic (finanare direct de la donatori). Aceast seciune trebuie s
includ orice asisten tehnic care va acoperi unele din costurile programului.
4. Impactul asupra veniturilor bugetare. Este posibil ca politica public s genereze venituri
din taxe sau alte tipuri de instrumente de obinere a veniturilor. Dei aceste mijloace nu snt
automat disponibile pentru autoritate, ele vor reduce costul total al politicii pentru Guvern i
de aceea pot fi privite ca surs de finanare alternativ. Totui, va fi foarte important de
considerat n alte seciuni ale evalurii generale a impactului, efectele acestor taxe asupra
entitilor economice sau asupra indivizilor care le pltesc. Aceast ntrebare este abordat
mai jos n compartimentul cu privire la costurile de conformitate i evaluarea impactului
economic.
5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (2c-3-4). Aceast seciune
generalizeaz impactul net al opiunii asupra bugetului i CCTM i este calculat prin
scderea celulelor 4 i 5 din celula 3. Totodat, este foarte important de a recunoate c
sumele din celulele 4 i 5 comport riscuri: re-alocarea economiilor ar putea fi imposibil;
asistena donatorilor ar putea s nu se materializeze; veniturile estimate din taxe ar putea fi
prea optimiste.
Aa cum a fost menionat mai sus, autoritatea este responsabil pentru calcularea impactului asupra
bugetului al fiecrei opiuni, utiliznd acest tabel (sau unul prescris de Ministerul Finanelor). ns se
recomand cu insisten ca autoritatea s iniieze un dialog cu Ministerul Finanelor n timpul
pregtirii pentru evaluarea impactului fiscal, pentru a minimiza dezacordurile care pot aprea la o
etap mai trzie a consultaiilor.
Tabel 10: Formular de evaluare a impactului fiscal
(mii MDL)
Clasificarea funcional (grupul principal, grupul) i/sau clasificarea pe
program:
____________________________________

Budgetul/
CCTM
actual
Anul 1

CCTM
Anul 2

CCTM
Anul 3

2. Impactul asupra cheltuielilor publice (pe categorii economice):

38

a. Costul total al opiunii


inclusiv:
Cheltuieli pentru asigurarea cu personal
Bunuri i Servicii
Pli ctre persoane individuale
Transferuri pentru producie
Cheltuieli capitale
b. Finanarea disponibil n alocaiile CCTM/bugetare existente*
inclusiv:
Cheltuieli pentru asigurarea cu personal
Bunuri i Servicii
Pli ctre persoane individuale
Transferuri pentru producie
Cheltuieli capitale
(* dac finanarea vine din mai multe surse dect un singur minister, pe o
pagin separat facei o descriere detaliat)
c. Necesitatea n alocaii adiionale n CCTM/buget (a - b)**
inclusiv:
Cheltuieli pentru asigurare cu personal
Bunuri i Servicii
Pli ctre persoane individuale
Transferuri pentru producie
Cheltuieli capitale
(** Sumele negative denot economiile nete)
3. Mijloace potenial disponibile pentru a acoperi cerinele adiionale:
a. Finanare extern disponibil pentru a acoperi necesitile adiionale, ns
neincluse n CCTM
Sursa :___________________________
b. Din asistena tehnic (finanare direct de la donatori)
4. Impactul asupra veniturilor bugetare
5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (2-3-4)

5.4. Evaluarea impactului administrativ


Evaluarea impactului administrativ sau a fezabilitii realizrii opiunilor este un alt criteriu de
analiz care permite luarea deciziei asupra relevanei opiunilor de politic public prin prisma
analizei cerinelor i necesitilor administrative la etapa de implementare. Autoritile publice
trebuie s reflecteze din start asupra interveniilor cu caracter administrativ necesare pentru
realizarea politicii publice. Iniiind o politic public nou (adoptarea unei legislaii noi, crearea sau
schimbarea programului), trebuie de inut cont i de consecinele practice ale acesteia, att la etapa
iniial, ct i la o etap mai avansat de implementare.
n linii mari evaluarea impactului administrativ presupune reflectarea nu doar asupra chestiunilor
imediate, ci i asupra unor aspecte de durat, care nu par evidente la prima vedere. Un aspect
important al acestei evaluri constituie planificarea necesitilor organizaionale i de resurse ale
opiunilor de politic public. Acest aspect a fost, de asemenea, abordat n seciunea anterioar
privind evaluarea impactului fiscal. Cerinele de implementare pot ridica costul opiunii, pot micora
eficacitatea acesteia, pot crea reineri i chiar mpiedica realizarea. Astfel, acest tip de evaluare a
consecinelor administrative are urmtoarele obiective:

39

40

De a indica nivelul de fezabilitate a implementrii, inclusiv dac pot aprea costuri bugetare
adiionale la ceea ce s-a alocat n CCTM /buget, inclusiv pe anii urmtori
De a planifica detaliile practice ale implementrii
De a sugera modificri ale unor opiuni care vor diminua unele obstacole n implementare.

n termeni administrativi, implementarea noilor politici publice poate nsemna c vor fi necesare
funcii noi n autoriti publice sau alte organizaii, sau modificri la funciile existente. Principalele
domenii care trebuie examinate n contextul evalurii impactului administrativ snt:
Necesitatea ntr-o nou legislaie sau amendamente i/sau n regulamente adiionale la cele
existente, care trebuie s fie aprobate de autoritatea iniiatoare a politicii publice, Guvern sau
Parlament. Este important de analizat probabilitatea ca aceste schimbri legislative s fie
realizate fr obstacole, precum i probabilitatea schimbrii comportamentului unor categorii
i declanarea unor consecine nedorite. De exemplu, majorarea impozitelor la articolele de
tutun, suplimentar la creterea preurilor la aceste articole i reducerea numrului
fumtorilor, ar putea ncuraja contrabanda.
Mecanismele de aplicare pe care le implic opiunea de politic public, dac este cazul,
sanciuni - metode administrative, amenzi prevzute de lege, rspundere civil i/sau penal,
sau o combinare a acestora.
Auspiciile organizaionale prevzute pentru procesul de implementare i cerinele asociate implicarea ageniilor subordonate, organelor locale, sau ONG-urilor.
Posibilele reacii la opiunea de politic public att n perioada de elaborare i n special n
perioada de implementare - din partea susintorilor ct i oponenilor, din partea
beneficiarilor ct i grupurilor afectate negativ.
Pentru evaluarea impactului administrativ pot fi utile ntrebrile oferite n Boxa 10.
Opiunile nu trebuie s fie eliminate din cauza obstacolelor majore la implementare. Mai curnd ar fi
mai bine de identificat contra-msuri care ar neutraliza aceste obstacole. n cele din urm factorii de
Boxa 10. ntrebri-cheie pentru evaluarea impactului administrativ
1.
2.
3.

4.
5.
6.
7.
8.
9.

Cte agenii/organizaii (att interne, ct i externe) trebuie s coopereze pentru a asigura o implementare de
succes? Au acestea experien n prestarea sau administrarea politicii publice (program, servicii, aplicarea
unui regulament)? Va necesita opiunea contractarea sectorului privat?
Snt resursele (financiare, umane, informaionale, etc.) disponibile pentru implementare? Este disponibil
personalul calificat att iniial, ct i n viitor? Unele resurse ar putea s nu fie disponibile sau ar putea s
existe o oarecare incertitudine n legtur cu obinerea acestora. Este necesar discuia cu potenialii donatori?
n ce msur aceast opiune necesit crearea unei instituii noi, funciilor noi, introducerea echipamentului
nou sau a procedurilor administrative noi? Trebuie s fie luate n considerare aa elemente ca timpul necesar
pentru completarea locurilor vacante, transferul funcionarilor publici, aprobri, achiziionarea
echipamentului, timpul i mijloacele pentru instruire, suportul pentru sistemul informaional, etc. Aceti
factori vor afecta implementarea.
Exist posibilitate pentru corupie? Este riscul minim sau nalt? De ce? Cum ar putea s fie prevenit sau
combtut corupia?
Exist grupuri interesate ale cror interese vor fi afectate de opiune? Cu ct mai controversat este opiunea
sau cu ct mai multe schimbri snt asociate cu opiunea dat, cu att mai mare va fi probabilitatea dificultilor
sau chiar a rezistenei fa de implementare.
n ce msur opiunea amenin locurile de munc? Sindicatele puternice pot crea o opoziie solid. Ar putea
s fie nevoie de msuri de contracarare sau compensare i acestea ar putea spori costurile opiunii.
n ce msur aceast opiune necesit schimbri n comportamentul funcionarilor publici? Funcionarii
publici ar putea s nu fie n stare sau s nu doreasc s se comporte aa cum se cere.
Care snt detaliile practice ale implementrii: ct de uor sau dificil va fi? De exemplu, dac se decide asupra
unei campanii de informare a adolescenilor privind dauna fumatului, este Ministerul Sntii capabil s o
implementeze?
Va fi politica public corelat cu prioritile stabilite la nivel de instituie responsabil de implementare? De
exemplu, are sens introducerea unei noi norme rutiere, dac poliia nu aplic legile existente cu privire la
trafic sau dac acestea se aplic prin metode corupte? Dac va fi creat un nou organ de drept, cum se va
integra activitatea acestuia n activitile ageniilor deja existente?
41

decizie decid dac opiunea merit a fi examinat, chiar cu obstacole previzibile la etapa de
implementare. Tabelul 11 generalizeaz analiza impactului administrativ al fiecrei opiuni.
Tabel 11: Sumarul impactului administrativ
Caracteristici

Opiunea
Nici o
aciune

Opiunea
1

Opiunea
2

Opiunea
3

Capacitile instituiei responsabile de implementare


Disponibilitatea resurselor umane
Necesitatea unei schimbri la nivel de instituii existente
Necesitatea unei instituii/ echipament/ proceduri noi
Impactul asupra grupurilor interesate i reacia acestora
Impactul asupra locurilor de munc
Necesitatea unor schimbri de comportament n serviciul
public sau instituiile subordonate
Rezistena din partea anumitor categorii de persoane
Impactul asupra corupiei
Alte impacturi
Msuri de atenuare a consecinelor negative

5.5. Evaluarea impactului economic8


O mare parte din politicile publice elaborate i implementate de ctre autoritile publice au un
impact asupra economiei rii. Orice intervenie a statului poate stimula sau mpiedica activitatea
antreprenorilor, ceea ce n final se va reflecta n competitivitatea i creterea economic a rii. n
evaluarea impactului fiscal au fost abordate costurile i beneficiile monetare care vor fi materializate
prin cheltuieli i venituri ale bugetului de stat. Evaluarea impactului economic analizeaz costurile i
beneficiile opiunilor de politic public n termeni nemonetari (dar preferabil n termeni cantitativi)
asupra economiei rii.
Astfel n procesul de evaluare a impactului opiunilor asupra economiei, o atenie deosebit trebuie
acordat impactului posibil al opiunilor de politic public asupra mediului de afaceri. n particular
trebuie de considerat impactul opiunilor asupra competitivitii, productivitii i mediului
concurenial. Competitivitatea este o msur a capacitii economiei de a produce bunuri i servicii
de calitate, de a oferi populaiei un mod de via decent i de a activiza piaa muncii, iar concurena
este fora motrice a creterii productivitii. Spre exemplu, creterea subvenionrii sectorului
vitivinicol ar putea contribui la creterea competitivitii produciei vinicole, resursele fiind investite
n retehnologizarea i sporirea calitii produciei. n acelai timp, aceast politic public trebuie s
fie abordat cu precauie - acordarea subveniilor unui sector poate conduce la plasarea acestui
sector n condiii mai avantajoase dect alte sectoare care nu beneficiaz de subvenii, sau s creeze
distorsiuni i o concuren neloial n interiorul sectorului, prin intirea unor categorii de companii.
Evaluarea impactului economic nu ine doar de analiza efectelor asupra unor dimensiuni ale
economiei rii, ci i impactul asupra unor categorii de antreprenori, n special divizai dup
mrimea afacerii ntreprinderi mici, mijlocii i mari. Evaluarea impactului unei politici publice
asupra companiilor, n special asupra ntreprinderilor mici i mijlocii, este foarte important,
deoarece acestea constituie temelia unei economii sntoase n ar. De aceea, orice impact
intenionat sau neintenionat asupra deciziilor de producie, dezvoltrii tehnologice i deciziilor
inovaionale luate de ntreprinderi, este foarte important i trebuie s fie luat n considerare.
8

Printre domeniile comune ale statelor membre ale UE snt impactul asupra economiei, n special asupra ntreprinderilor
mici i mijlocii i asupra competitivitii. Detalii n Raport ctre Ministerele responsabile pentru Administrarea Public n
statele membre ale UE privind progresul implementrii Planului de Aciuni din Raportul Mandelkern privind Reglementarea mai
bun, 2003.

42

Companiile i cetenii snt obligai s respecte diferite condiii i obligaii care deriv din politicile
publice aprobate. Acestea pot fi asociate cu respectarea noii politici publice, dar pot fi legate i de
lucrul birocratic care ar putea fi evitat i reprezint aa numitapovar administrativ sau costuri
de conformitate pentru companii i ceteni. De aceea este important de examinat efectele opiunii
asupra persoanelor fizice i juridice i dac aceasta reprezint o povar administrativ inutil.
Exist dou tipuri principale de costuri de conformitate: costuri de o singur dat i costuri
continue. Costurile suportate o singur dat in de adaptarea companiei la o politic public nou sau
modificat i includ costuri de informare (de identificare i nelegere a politicii), costuri de
modernizare sau introducere a noilor procese de producie/echipament/cldiri/softuri i costuri de
achiziionare a serviciilor specializate (de exemplu de contabilitate, tehnologii informaionale,
juridice). Costurile continue in de meninerea strii de lucruri pentru asigurarea respectrii continue
a politicii publice i includ costuri individuale, de personal sau timp, taxe de inspecie / aplicare, de
desfurare a procesului de liceniere (cererea, corespondena, publicitatea) i costuri care in de
lucrul de cancelarie/administrare/activitate de birou (compilarea informaiilor necesare, timpul
consumat). Pentru a evalua costurile de conformitate, autoritile trebuie s identifice activitile
relevante care urmeaz a fi efectuate de ceteni i /sau companii pentru fiecare opiune.
Considernd impacturile posibile asupra ntreprinderilor a cror activitate ine de investiii, costuri
operaionale, produse i servicii, se va analiza dac opiunea de politici publice afecteaz mediul de
afaceri. Urmtoarele ntrebri pot ajuta la evaluarea consecinelor economice ale opiunilor de
politic public:
Boxa 11. ntrebri-cheie pentru evaluarea impactului economic
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

11.
12.
13.

Are opiunea efect negativ asupra mediului de afaceri din Republica Moldova?
Creeaz propunerea avantaje i dezavantaje unor firme n comparaie cu altele?
Conine propunerea reguli care (total sau parial) scutesc piaa/sectorul de aplicarea regulilor de concuren,
astfel crend sau fortificnd posibil un monopol?
Conine propunerea reguli care intervin direct n modul n care firmele comercializeaz sau stabilesc preurile
pentru produsele/serviciile sale; limiteaz sau rezerv distribuirea pentru anumite canale sau intermediari,
reducnd astfel alegerea consumatorilor sau crend bariere pentru companiile noi create?
Faciliteaz sau mpiedic propunerea comerul i investiiile transfrontaliere n sau din Republica Moldova?
Afecteaz propunerea nivelul de instruire i abilitile forei de munc?
Afecteaz propunerea activitatea de antreprenoriat, n special ntreprinderile mici i mijlocii?
Afecteaz propunerea inovaia i creativitatea?
Influeneaz politica public direct sau indirect disponibilitatea sau mrimea costurilor factorilor de producie,
de exemplu: a materiei prime, produselor semi-fabricate, componente etc., a mecanismelor i echipamentului, a
muncii, a taxelor de liceniere, costurilor de inspecie, etc.
Ca o consecin a deciziilor investiionale i schimbrilor n disponibilitatea i/sau costul factorilor de
producie, se va schimba modul n care firmele produc serviciile i produsele, sortimentul de bunuri i servicii
produse de firm (produse noi sau substitueni), cantitatea bunurilor i serviciilor produse de firm i
viabilitatea financiar a firmelor care funcioneaz n prezent pe piaa corespunztoare?
n rezultatul majorrii costurilor, n ce msur structura pieii permite transferul unor sau tuturor costurilor n
aval ctre clieni sau, din contra, ctre furnizori?
Va genera propunerea eco-inovaii, de exemplu, prin metode noi de lucru i o utilizare mai eficient a
resurselor naturale i micorarea costurilor de salubrizare, care vor micora costurile companiilor?
Cine este direct afectat de opiune? Divizarea grupurilor afectate pe tip, mrime i sector ajut la determinarea
efectelor de distribuire. De exemplu, persoanele auto-angajate sau ntreprinderile mici i mijlocii suport
costurile (n special, cele de o singur dat), ntr-un mod diferit dect corporaiile mari.

n evaluarea costurilor de conformitate este important de abordat obligaiile i cerinele pe care ar


putea s le impun opiunile de politic public. Acestea snt:
a. Obligaia de prezentare a informaiilor: ine de diferite moduri n care companiilor i
cetenilor pot s li se solicite s raporteze, s ofere date, s prezinte declaraii despre
43

venituri, s solicite permisiuni/autorizaii/subvenii, s respecte cerinele de marcare,


sau s ofere informaii privind plngerile i contestrile.
b. Obligaia de ntiinare: ine de obligativitatea companiilor i cetenilor de a ntiina
autoritile despre anumite activiti, de exemplu, transportarea unor ncrcturi
periculoase sau construcia n apartament.
c. Obligaia de a plti taxe: taxele directe asociate cu anumite activiti sau permise
d. Obligaia de a moderniza sau a introduce noi procese de producie, echipament,
cldiri, softuri.
Rezultatele evalurii impactului economic vor fi sintetizate n tabelul 12. ce urmeaz.
Tabel 12: Sumarul impactului economic
Domeniul consecinelor
Efect asupra mediului de afaceri/ concurenei
Efect asupra comerului/ inovaiilor/ investiiilor
Consecinele difereniale ce in de sectoare/ regiuni
Efect asupra costurilor suportate de agenii economici
Efect asupra forei de munc
Alte impacturi
Msuri de atenuare a consecinelor negative

Opiunea
Nici o aciune

Opiunea
2

Opiunea
3

Opiunea
4

5.6. Evaluarea impactului social i asupra srciei9


Aciunile Guvernului trebuie s fie orientate nu doar spre crearea unui mediu favorabil de afaceri i
creterea bunstrii populaiei, dar i spre asigurarea ca aceste aciuni s nu afecteze negativ
categoriile vulnerabile ale populaiei sau s nu contribuie la creterea inegalitilor sociale. Astfel,
scopul principal al evalurii impactului social i asupra srciei este de a identifica impactul
opiunilor de politic public asupra persoanelor sau grupurilor de persoane care se afl n dificultate
sau situaia crora ar putea fi nrutit n urma implementrii politicii publice respective. n acest
context este necesar de identificat orice impact negativ posibil, pentru ca aciunile s fie ajustate
pentru obinerea beneficiului maxim, fr ca acestea s afecteze anumite categorii ale populaiei. De
asemenea, este important de identificat i impacturile pozitive asupra societii n general i
categoriilor vulnerabile, n special, astfel ca acestea s fie, n msura posibilitii, sporite.
Determinarea impacturilor pozitive i negative presupune determinarea categoriilor de persoane care
vor fi afectate de politica public. n dependen de specificul problemei, exist diverse categorii de
persoane care pot fi afectate de politica public promovat. Din acestea pot face parte prinii
solitari, familiile cu muli copii, btrnii, grupurile dependente de diverse alocaii (omerii,
persoanele cu venituri mici), persoanele invalide, minoritile din zonele rurale sau urbane,
persoanele fr domiciliu stabil. Acestea pot fi, totodat, nu doar grupurile int sau categoriile
vulnerabile n general, dar i persoane care nu fac parte din categoriile menionate mai sus , dar care
n urma implementrii unei politici publice anume ar putea deveni vulnerabile. O atenie sporit
trebuie atras celor care se confrunt cu multiple dezavantaje, cum ar fi familiile numeroase, cu
venituri reduse i fr loc de munc.
Specificul i magnitudinea impactului social depinde de domeniul de intervenie. Aspectele sale se
regsesc n mai multe domenii de politic public cea a ocuprii forei de munc, educaional, de
sntate, locativ, etc. Acestea ns, n primul rnd se regsesc n nsi politicile publice sociale,
9

Aceast seciune are la baz Ghidul de Utilizator n Evaluarea Impactului Social (Banca Mondial, 2003), Not de
Bun Practic n utilizarea evalurii impactului asupra srciei i a celui social n sprijinul elaborrii politicii de
dezvoltare (Banca Mondial, 2004) i Ghidul Indicativ pentru evaluarea impactului srciei (Irlanda, 2007).

44

care snt denumite i redistributive. Spre exemplu, politica public de acordare a compensaiilor
nominative are menirea de a susine categoriile vulnerabile, dar poate contribui, de asemenea, la
erori de incluziune, cum ar fi susinerea unor persoane, care dei fac parte dintr-o anumit categorie,
nu snt srace, sau la erori de excluziune, cum ar fi omiterea unor persoane care nu fac parte din
categoriile stabilite, dar snt srace. n acest context este necesar de regndit politica public, astfel
ca aceste erori s fie omise.
Totodat, aspectele sociale se regsesc i n politicile publice economice. Spre exemplu, decizia de a
construi o cale ferat poate conduce la angajarea forei de munc n procesul de construcie, i astfel
conduce la reducerea omajului, dar ar putea, n acelai timp, s conduc la necesitatea de schimbare
a locului de trai al unor gospodrii care snt situate pe traseul cii ferate. Acest lucru trebuie s fie
prevzut i msurile adecvate s fie ntreprinse. De asemenea, politicile publice care in de
retragerea unor drepturi, subvenii sau nchiderea unor ntreprinderi trebuie s in cont de impactul
posibil asupra forei de munc. Urmtoarele ntrebri ajut la identificarea impactului asupra srciei
i asupra problemelor sociale:
Boxa 12. ntrebri-cheie pentru evaluarea impactului social i asupra srciei
1.
2.

3.
4.
5.
6.
7.

Care snt grupurile int ale opiunilor i n ce mod se vor inti aceste grupuri? Enumerarea acestor
persoane i grupuri, mpreun cu rezultatele scontate relevante pentru fiecare.
Care snt deosebirile ntre grupurile int ce ar putea duce la distribuirea neuniform a beneficiilor din
politica public i cum pot fi soluionate? Ar putea s fie mai mult de un singur grup int sau o
diversitate n cadrul unui grup int i acestea ar putea fi abordate n diferite moduri i prin diferite
msuri. De exemplu, n cazul unui program educaional n special direcionat spre tineret acei tineri
care au copii mici ar putea avea nevoie de servicii adiionale pentru a participa; minoritile ar putea
avea nevoie de suport n domeniul limbii; cei din zonele rurale, de asemenea, ar putea avea nevoie de
suport adiional. n astfel de cazuri trebuie s fie considerate orice msuri care pot fi aplicate pentru a
mbunti situaia grupului int care ar putea s nu beneficieze pe deplin de rezultatele politicii
publice n modul n care acestea au fost prevzute la elaborarea acesteia.
Abordeaz propunerea inegalitile care ar putea duce la srcie?
Ce schimbri va produce propunerea n politicile publice sau procedurile existente i ct de relevant
este ea pentru grupurile identificate ca fiind cele mai vulnerabile? Discuiile pe marginea acestor
ntrebri pot elucida consecine neintenionate, att pozitive ct i negative.
Dac propunerea nu are impact asupra srciei, pot fi identificate alte opiuni care vor genera un efect
pozitiv?
Dac propunerea are impact pozitiv, va reduce acesta srcia sau va preveni cderea n srcie?
Dac propunerea are efect negativ, ce opiuni sau msuri pot fi considerate pentru a diminua acest
efect?

dependen de capacitile autoritilor publice evaluarea impactului social i asupra srciei poate
lua forma unei descrieri narative n care snt indicate categoriile int ale politicii publice, precum i
acele categorii de persoane care ar putea fi afectate negativ de intervenia Guvernului, fiind indicat
dac este posibil categoria persoanelor afectate srac, omer, invalid, etc. i tipul impactului vor
pierde locul de munc, vor fi reduse veniturile, vor fi lezate anumite drepturi, etc. n cazul n care
capacitile autoritii publice permit, acestea snt ncurajate s estimeze numrul persoanelor
afectate, impactul politicii publice asupra ratei srciei i mrimea creterii sau descreterii
veniturilor acestor categorii n urma implementrii politicii publice respective.
Tabelul 13. generalizeaz constatrile fcute n baza rspunsurilor la aceste ntrebri, indicnd
probabilitatea lipsei impactului, a impactului pozitiv sau negativ produs de opiune.
Tabel 13: Sumarul impactului social i asupra srciei
Opiunea
Opiunea 2
Nici o
aciune
Descrierea grupurilor afectate

Opiunea 3

Opiunea 4

45

Impact asupra veniturilor (+-)


Impact asupra angajrii
Impact aspra drepturilor cetenilor
Impact asupra srciei
Impact asupra inegalitii
Impact asupra siguranei cetenilor
Impact asupra exclusiunii sociale
Impact asupra sntii populaiei
Alte impacturi
Msuri de atenuare a consecinelor
negative

5.7. Evaluarea strategic de mediu


innd cont c un mediu sntos este esenial pentru asigurarea prosperitii i calitii vieii, iar
daunele i costurile produse de poluare i schimbri climatice snt considerabile, este important ca n
procesul de analiz a politicilor publice autoritile publice s abordeze posibilele efecte ecologice
ale opiunilor identificate. Un instrument utilizat pe larg n acest sens este evaluarea strategic de
mediu (ESM), cu ajutorul creia, n procesul de analiz a opiunilor de politici publice este evaluat
impactul acestora asupra mediului nconjurtor i sntii populaiei10. Politicile publice cu un
impact semnificativ asupra mediului nconjurtor (att pozitiv, ct i negativ) necesit a fi supuse
unei evaluri strategice de mediu, pentru a identifica amploarea, durata i, dup caz, gravitatea
impactului.
Actualmente elaborarea politicilor publice nu este nsoit de o analiz a impactului asupra mediului
nconjurtor, dei documentele de proiect i planificare, att publice ct i private, trebuie s fie
supuse unei expertize ecologice (conform Legii nr.851-XIII din 29 mai 1996 privind expertiza
ecologic i evaluarea impactului asupra mediului nconjurtor)11. Pentru a elimina aceast lacun
legislativ, Ministerul Ecologiei a elaborat proiectul Legii privind evaluarea strategic de mediu al
crei scop principal este de a asigura analiza documentelor politice publice n raport cu efectele pe
care acestea le pot avea asupra mediului i sntii populaiei, precum i integrarea consideraiilor
de mediu, unde este necesar. Totodat proiectul legii descrie etapele evalurii strategice de mediu
i cerinele asociate acestora.
Comisia European face diferen dintre evaluarea impactului asupra mediului nconjurtor
(Directiva 85/337/CEE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice i private asupra
mediului), care este efectuat pentru orice proiect public i privat de construcie sau reparaie a unor
obiecte din sectoarele specificate n Anexa1 a Directivei, cum ar fi construirea unei fabrici, aeroport,
dmbe, etc. i evaluarea strategic de mediu (Directiva Consiliului 2001/42/CE privind evaluarea
efectelor anumitor planuri i programe asupra mediului), care se efectueaz pentru planuri i
programe de politici publice, i n general, politici publice. Dei aceste dou tipuri de evaluri au
diferite subiecte de evaluare, filozofia analizei este similar. Adesea rezultatele evalurii strategice
de mediu a politicilor publice servesc drept baz pentru efectuarea evalurii impactului proiectelor
de politici publice i private asupra mediului nconjurtor, care snt caracterizate printr-un grad mai
nalt de detaliere.
10

n anul 1993 Republica Moldova a ratificat Convenia privind evaluarea impactului asupra mediului n context
transfrontier care a fost completat de Protocolul privind evaluarea strategic de mediu, pe care fiecare ar semnatar
este obligat s-l implementeze prin introducerea cerinelor de evaluare a efectelor ecologice a politicilor publice n
procesul de luare a deciziilor. Cerinele acestui Protocol snt asemntoare cu cele ale Directivei 2001/42 a
Parlamentului i Consiliului Europei privind evaluarea efectelor unor planuri i programe asupra mediului, adoptat n
iunie 2001, pe care fiecare ar-membr a UE sau ar n proces de pre-aderare trebuie s-o implementeze.
11
Ministerul Ecologiei a elaborat recent proiectul Legii privind evaluarea impactului asupra mediului, care va
substitui Legea nr.851-XIII din 29 mai din 1996.

46

Spre deosebire de impactul economic, fiscal i administrativ al politicilor publice, impactul asupra
mediului nconjurtor poate s nu fie perceput la etapa de analiz a opiunilor. O mare parte din
politici publice nu are impact asupra mediului nconjurtor sau are un impact nesemnificativ. Exist
ns, politici publice, n special n domeniul industriei, agriculturii, energeticii i transporturilor care
pot avea un impact considerabil asupra mediului nconjurtor, dei lista acestor domenii este mai
vast12. Spre exemplu, construcia parcurilor industriale, cilor ferate i extinderea terenurilor
agricole din contul defririi pdurilor, distrugerii punilor, drenrii solului vor avea un impact
mult mai mare asupra mediului, dect politicile publice de majorare a pensiilor, salariilor,
indemnizaiilor sau extindere a pachetului de servicii medicale oferite gratuit populaiei. Exist, ns,
politici publice care nu par a avea un impact imediat asupra mediului, dar n urma unei analize
aprofundate, inclusiv a studierii experienei altor ri, vor indica posibilitatea declanrii unui impact
ecologic pe termen lung (cum ar fi impactul producerii frigiderelor i climatizatoarelor asupra
nclzirii globale).
Datorit dificultii de a obine informaii cantitative cu privire la mediul nconjurtor cea mai mare
parte a evalurilor va fi calitativ. Evaluarea strategic de mediu va presupune analiza politicilor
publice prin prisma posibilelor efecte asupra mediului i altor factori, n special asupra
biodiversitii, faunei, florei, solului, apei, aerului, factorilor de clim, bunurilor materiale,
patrimoniului cultural, inclusiv patrimoniului arheologic i arhitectural, peisajelor, populaiei,
sntii umane i interaciunilor dintre aceti factori.
Analiza presupune, de asemenea, reflectarea asupra caracterului acestor efecte: secundare (generate
nu de politica public, ci de impactul primordial al acesteia), cumulative (efectele combinate ale
politicii publice), sinergetice (generate de mai multe politici publice), pe termen scurt mediu sau
lung, permanente sau temporare, negative sau pozitive. Efectele asupra mediului nconjurtor nu snt
limitate geografic i politicile implementate de ctre Guvern ar putea afecta starea mediului din
statele vecine. Atunci cnd un plan sau un program este posibil s aib un efect transfrontier asupra
mediului nconjurtor, implementarea acestuia trebuie s fie abordat cu precauie.
Evaluarea strategic de mediu se efectueaz n paralel cu alte analize ale impactului politicii publice
(fiscal, economic, social) i s-ar putea ca factorii de decizie s ntmpine dificulti n determinarea
opiunii preferate, deoarece o politic public foarte rar are impact pozitiv asupra tuturor sectoarelor
i domeniilor analizate, fr a avea un impact negativ cel puin asupra unei dimensiuni analizate. Se
va prefera, totui, opiunea care are un impact nesemnificativ asupra mediului nconjurtor i
beneficii financiare semnificative (inclusiv impact social i asupra srciei pozitiv). n cazul n care
efectele ecologice negative ale unei opiuni snt semnificative, iar beneficiile economice i fiscale
snt inferioare costului de atenuare a acestor efecte i daunei asupra sntii populaiei, iniiatorul
politicii publice va indica acest lucru n Propunerea de politici publice i va recomanda alt opiune
factorilor de decizie. Beneficiile financiare nu trebuie s prevaleze asupra daunelor provocate
mediului nconjurtor, sntii oamenilor i abilitii generaiilor viitoare de a-i satisface propriile
nevoi. Atunci cnd politica public rezolv probleme economice i sociale importante, dar are i un
impact negativ asupra mediului nconjurtor, n lipsa unei alternative mai bune, iniiatorul politicii
publice va prezenta un plan de atenuare sau eliminare a consecinelor nefaste asupra mediului
nconjurtor.
n selectarea politicilor publice este recomandat s se acorde prioritate msurilor de dezvoltare care:
promoveaz i faciliteaz utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile; promoveaz investiiile n
12

Trebuie s fie supuse obligatoriu evalurii strategice de mediu politicile publice care se elaboreaz pentru urmtoarele
domenii: agricultur, silvicultur, pescuit i acvacultur, energie, industrie, transport, turism, gestionarea deeurilor,
gospodrirea apelor, telecomunicaii, turism, dezvoltare regional, amenajarea teritoriului i urbanism sau utilizarea
terenurilor, i care stabilesc cadrul pentru aprobarea unor proiecte viitoare ce urmeaz a fi supuse procedurii de evaluare
a impactului asupra mediului conform legislaiei respective.

47

zone industriale modernizate (brownfield) versus zone verzi (greenfield); promoveaz eficiena
energetic, minimizeaz i reduc cererea de energie i promoveaz reutilizarea deeurilor; au ca scop
producerea i nlocuirea combustibililor fosili cu biocombustibili; promoveaz serviciile de mediu n
sectorul turismului i activitile turistice de genul ecoturism, agroturism etc.; au o abordare
"ecologic" a peisajului i ecosistemelor, cum ar fi reabilitarea zonelor industriale sau aciuni de
mpdurire i dezvoltarea de zone / spaii verzi. Urmtoarele ntrebri pot fi utile funcionarilor
publici n evaluarea strategic de mediu a opiunilor de politici publice:
Boxa 13. ntrebri-cheie pentru evaluarea strategic de mediu
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Asupra cror resurse naturale are impact politica public propus (sol, ap, aer, peisaj, etc.) i cum se
manifest acest impact?
Care este probabilitatea, durata, frecvena efectelor ecologice ale politicii publice?
Este impactul politicii propuse ireversibil? Dac da, atunci care sunt aciunile necesare?
Va crea politica public riscuri pentru sntatea uman (de exemplu, din cauza accidentelor sau
polurii)?
Care este magnitudinea i extinderea spaial a efectelor (aria geografic i dimensiunea populaiei care
poate fi afectat)?
Va avea politica public propus impact asupra zonelor sau peisajelor cu un statut de protecie
recunoscut la nivel naional, comunitar sau internaional?

Este extrem de important de a analiza opiunile politicii publice i prin prisma impactului acestora
asupra sntii oamenilor, care poate fi afectat n urma impactului nefast al politicii publice asupra
mediului nconjurtor. Totodat, trebuie de inut cont de faptul c sntatea poate fi afectat nu doar
de starea mediului nconjurtor, ci i de aspectele sociale, cum ar fi condiiile de trai, care adesea
snt determinate de aspectele economice. n acest context, impactul asupra sntii populaiei poate
fi privit la intersecia dintre impactul economic, social i asupra mediului nconjurtor (vezi
diagrama 6). n cazul n care implicaiile politicii publice n sntatea populaiei snt extrem de mari
(poriunea gri este mai extins) se recomand stabilirea unor aciuni de prevenire a impactului nefast
asupra sntii umane.
Digrama 5. Impactul asupra sntii n interaciune cu alte impacturi

Funcionarii publici care vor efectua evaluarea strategic de mediu a alternativelor de politici
publice ar putea s sintetizeze rezultatele analizei ntr-un format standard, precum cel expus n
tabelul 14.
Tabel 14: Sumarul evalurii strategice de mediu
Domeniul de impact

Opiunea Nici o
aciune

Opiunea 2

Opiunea 3

Opiunea 4

Consumul de energie i
erodarea resurselor naturale
Acumularea deeurilor
Poluarea aerului

48

Zgomot
Poluarea apelor
Poluarea solului
Deteriorarea peisajului i
afectarea valorilor culturale,
istorice i arheologice
Creterea volumului de
transport
Impact asupra sntii
populaiei
Impact transfrontier
Alte impacturi
Msuri de atenuare a
consecinelor negative

5.8. Evaluarea riscurilor i incertitudinilor


n procesul de elaborare i evaluare a opiunilor de politic public funcionarii publici tind s
presupun c va fi o stabilitate relativ n cadrul administraiei publice pe durata implementrii
politicii publice. n realitate, ns, se pot ivi anumite evenimente sau situaii neprevzute sau
prevzute, dar pentru prevenirea crora nu au fost ntreprinse msurile de rigoare. Riscurile i
incertitudinile mpnzesc procesul de elaborare i implementare a politicilor publice i, astfel, trebuie
s fie considerate la etapa evaluri impactului politicii publice. Riscurile snt acele situaii n care
pot fi stabilite probabiliti pentru un eveniment s se realizeze sau un impact s fie declanat, iar
incertitudinile snt acele situaii, n care probabilitile nu snt cunoscute. Spre exemplu, seceta este
un risc pentru agricultur, deoarece probabilitatea producerii acesteia este cunoscut i este foarte
mare. Iar pierderile cauzate de secet pot fi doar presupuse, fiind extrem de incerte. Analiza
riscurilor i incertitudinilor trebuie s treac cu fir rou la toate etapele de evaluare ex ante a
opiunilor de politic public.
Evalurile care vizeaz doar viitorul imediat, aa ca bugetul pe anul viitor, pot fi mai precise, dar ar
putea rezulta n decizii mioape. Evalurile care consider beneficiile, costurile bugetare i
consecinele pentru o perioad mai ndelungat, pot conferi analizei un grad sporit de realism, ns
cu ct mai ndelungat este perioada de timp, cu att mai mari snt incertitudinile n estimri. Pentru
majoritatea politicilor publice, natura i magnitudinea impacturilor nu poate fi prezis cu certitudine,
n special atunci cnd se consider o perioad de timp mai lung. Implementarea politicii publice
poate fi afectat de alte intervenii, ntmplri neprevzute n viitor i n general, modul n care
organizaiile sau prile interesate se comport ntr-un domeniu sau altul.
Evaluarea acceptabilitii i fezabilitii unei opiuni se poate baza pe presupuneri i estimri destul
de reale, ns nu absolut precise. Ele pot fi optimiste sau nejustificat de pesimiste. Spre exemplu
estimarea capacitii de asimilare a subveniilor economice poate fi subestimat, iar estimarea
numrului de familii care i aduc copiii pentru vaccinare ar putea fi supra-estimat. De asemenea, n
calitate de riscuri se pot enumera: rezistena considerabil din partea companiilor identificate n
cursul consultaiilor, lipsa finanrii planificate din partea donatorilor, ezitarea Parlamentului n
adoptarea legislaiei necesare. Pentru factorii de decizie este util de a cunoate ct de credibile snt
estimrile sau, n mod alternativ, n ce msur realitatea difer de estimrile fcute.
Metoda de efectuare a estimrilor optimiste i pesimiste va depinde de circumstanele fiecrui
caz i va necesita opinia funcionarilor publici bazat pe informaiile disponibile ca parte a
procesului de evaluare a impactului. Aceste scenarii alternative vor ajuta factorii de decizie s vad
un ir de efecte posibile. Ideea principal este c pentru politicile cu un efect potenial mare i
volatil, factorii de decizie trebuie s tie toat varietatea de rezultate, de la cele mai bune la cele mai
49

rele; la fel i cele care snt cele mai probabile. De aceea, va fi foarte important ca funcionarii publici
s colecteze ct mai multe informaii sigure despre grupul de populaie, sectorul, etc. pe care le
vizeaz opiunile analizate. Tabelul 15. prezint sumar pentru evaluarea riscurilor i incertitudinilor.
Tabel 15: Sumarul riscurilor i incertitudinilor
Domeniile de
Opiunea
Opiunea 2
evaluare
Nici o aciune
Fezabilitatea
implementrii
Disponibilitatea de
resurse
Reacia grupurilor
int/ publicului
general
Alte riscuri
Msuri de atenuare
a riscurilor

Opiunea 3

Opiunea 4

0. Planificarea evalurii
1. Definirea problemei
2. Stabilirea obiectivelor
3. Identificarea opiunilor
4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i
selectarea opiunii
recomandate

6. Etapa V. Compararea opiunilor i formularea unei recomandri


6.1. Descrierea etapei
Ultima etap n evaluarea impactului nainte de a pune analiza pe hrtie este compararea opiunilor
pentru a determina care va fi acea opiune recomandat pentru aprobare. Scopul acestei etape este de
a compara punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni pentru a decide care din ele este cea mai eficace
n atingerea obiectivelor, cu neajunsuri ct mai puine sau ct mai nesemnificative. Totodat trebuie
de inut cont c nu exist o soluie perfect. Toate opiunile vor avea avantaje i dezavantaje. Dup
ce toate argumentele pro i contra vor fi generalizate se va forma baza pentru formularea opiunii
recomandate.
Exist mai multe tehnici de comparare a opiunilor. Dintre tehnicile cantitative cele mai cunoscute
snt analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, analiza rentabilitii, etc., iar cele mai rspndite
tehnici calitative snt analiza multicriterial, metoda matriceal, pilotarea, etc. Deoarece ghidul nu
pune accent pe metodele cantitative, ci pe o combinaie dintre analiza calitativ, bazat pe ntrebri
i rspunsuri i calcularea unor costuri ale opiunilor, i la aceast etap final a evalurii impactului
snt recomandate tehnici preponderent calitative de comparare a opiunilor.
O metod accesibil care poate fi utilizat de ctre orice funcionar public este analiza
multicriterial care permite evaluarea opiunilor innd cont de diferite tipuri de impact sau aspecte
ale impactului, fiecare din acestea avnd propria lor pondere. Aceast metod este n special util n
acele cazuri cnd impactul opiunilor de politici publice este greu de cuantificat sau monetizat.
Analiza multicriterial este constituit din urmtoarele etape:
50

1. Fiecare tip de impact sau aspect al impactului trebuie s fie evaluat n baza urmtoarelor
criterii: 0 nici un impact; 1 impact redus; 2 impact mediu; 3 impact semnificativ; 4
impact nalt. Valoarea impactului poate fi evaluat prin considerarea modului n care
opiunile realizeaz obiectivele, nivelul beneficiilor pe care le genereaz, impactul fiscal i
administrativ i rezultatul consultaiilor. Totodat funcionarii publici pot s modifice aceste
criterii, dar s in cont de faptul c realizarea obiectivului i cele mai importante impacturi
trebuie s fie neaprat luate n calcul n compararea opiunilor. Aceasta poate fi stabilit n
modul urmtor:

Realizarea obiectivelor (efectivitatea)


o nalt realizeaz toate obiectivele, neajunsuri nu exist
o Semnificativ - realizeaz majoritatea obiectivelor; neajunsuri minore
o Mediu realizeaz o mare parte a obiectivelor; neajunsurile pot fi diminuate
o Redus realizeaz unele obiectivele; rezerve serioase din partea prilor interesate
Beneficii (impact economic, social, ecologic)
o nalt eficient n sensul costului i contribuiei la rezultate
o Semnificativ - eficient aproape n toate aspectele
o Mediu mai puin eficient, ns trebuie s contribuie mai mult la reducerea srciei
sau afecteaz puin mediul nconjurtor
o Redus multe dezavantaje indirecte; costurile depesc beneficiile
Impact fiscal
o nalt resursele exist n buget; potenialul veniturilor este nalt
o Semnificativ - o parte din costuri vor fi finanate din buget, iar pentru alt parte
exist disponibilitatea de finanare a donatorilor
o Mediu noi implicaii de cost, pentru finanarea crora nu exist suficiente mijloace
aprobate sau promise
o Redus este necesar o finanare nou considerabil
Impact administrativ
o nalt intervenia poate fi implementat de ctre sectorul privat/ prin voluntariat,
fr a implica costuri din partea statului; organizaiile responsabile ofer susinere
o Semnificativ - intervenia poate fi implementat de ctre autoriti n parteneriat cu
sectorul privat sau alte categorii interesate
o Mediu intervenia poate fi implementat de ctre autoriti cu anumite schimbri
de funcii sau ajustri ale sistemului
o Redus intervenia necesit crearea unei noi agenii sau schimbarea radical a
sistemului
Consultaii
o nalt prile interesate au atitudine pozitiv
o Semnificativ - prile interesate au atitudine pozitiv, cu excepia ctorva
participani nemulmii, fiind stabilite msuri de abordare a aspectelor care
ngrijoreaz pe unii din ei
o Mediu o parte a prilor interesate au atitudine pozitiv
o Redus prile interesate manifest un nivel nalt de scepticism privind propunerea

2. Fiecare tip de impact sau aspect al impactului trebuie s fie ponderat n funcie de importana
sa, valoarea ponderat total fiind 1.
3. Se calculeaz valoarea ponderat a tuturor opiunilor de politici prin nmulirea valorii
atribuite impactului cu ponderea acestuia. Opiunea cu cel mai mare punctaj va fi cea
recomandat.
51

n continuare este ilustrat un exemplu simplificat al analizei multicriteriale, conceput pentru trei
opiuni pentru atingerea obiectivului care ine de asigurarea deplasrii a 100% din elevi n colile din
zonele rurale. Asigurarea transportului n zonele rurale este o modalitate de atragere a elevilor n
coli i reducere a abandonului colar. Pentru atingerea acestui obiectiv au fost identificate trei
opiuni de politici publice: 1. Status quo transportul colar nu funcioneaz. 2. Stabilirea unei reele
publice de autobuze colare cu transport gratuit. 3. Stabilirea unei reele de transport colar privat i
subvenionarea de ctre stat a biletelor pentru transportarea copiilor. Aceste trei opiuni snt analizate
n Tabelul 16. prin prisma criteriilor stabilite mai sus.
Tabel 16. Exemplu de analiz multicriterial
Criteriile de evaluare
Puncte (0 4)
Pondere (0-1)
Opiunea 1. Status quo
Realizarea obiectivelor
0
0,4
Beneficii
0
0,2
Impact fiscal
0
0,1
Impact administrativ
1
0,1
Consultaii
1
0,2
Total
Opiunea 2. Transport public oferit de stat gratuit
Realizarea obiectivelor
4
0,4
Beneficii
2
0,2
Impact financiar
2
0,1
Impact administrativ
2
0,1
Consultaii
3
0,2
Total
Opiunea 3. Transport privat cu bilete subvenionate de stat
Realizarea obiectivelor
4
0,4
Beneficii
2
0,2
Impact financiar
3
0,1
Impact administrativ
3
0,1
Consultaii
3
0,2
Total

Impact
0
0
0
0,1
0,2
0,3 impact redus
1,6
0,4
0,2
0,2
0,6
2,8 impact mediu
1,6
0,4
0,3
0,3
0,6
3,2 impact semnificativ

n baza analizei multicriteriale se poate de constatat c opiunea status quo este exclus deoarece nu
are nici un impact asupra obiectivului stabilit. Opiunile doi i trei au impacturi similare - ambele
contribuie total la realizarea obiectivului, genereaz beneficii medii, deoarece vor avea impact
negativ asupra mediului nconjurtor prin eliminarea gazelor de eapament i din acest motiv ONGurile din domeniul proteciei mediului s-ar putea mpotrivi realizrii acestei aciuni. n pofida multor
efecte comune, opiunea trei a acumulat mai multe puncte dect opiunea doi, avnd un impact
administrativ i financiar semnificativ, datorit implicrii sectorului privat n finanarea proiectului.
Aceast opiune trebuie s fie recomandat, cu elaborarea aciunilor specifice pentru maximizarea
beneficiilor i atingerea unui consens cu toate prile consultate.
Totodat n procesul de comparare a opiunilor, la fel ca i la celelalte etape de evaluare a impactului
este important judecata i gndirea critic. Indiferent de tehnica aplicat n compararea opiunilor
este important de asigurat c urmtoarele etape analitice snt parcurse de ctre funcionarii publici:
1. Trebuie s fie considerate toate efectele pozitive i negative ale fiecrei opiuni n
comparaie, indiferent de faptul dac snt exprimate n form calitativ, cantitativ sau
monetar.
2. Trebuie s fie conturate argumentele pro i contra ale fiecrei opiuni.
3. Trebuie s fie fcut comparaie ntre opiuni pe fiecare criteriu al caracteristicilor generale,
aa ca msura de realizare a obiectivelor, beneficiile, inclusiv economice, sociale, ecologice,
impactul fiscal, impactul administrativ, rezultatele consultaiilor, precum i riscurile i
incertitudinile.
52

4. Trebuie de generalizat concluziile-cheie despre fiecare opiune care pot fi utilizate n


Propunerea de politici publice.
n practic, grupul de lucru pentru evaluarea impactului va avea aceast evaluare deja fcut la
aceast etap, deoarece avantajele i dezavantajele relative ale fiecrei opiuni apar clar n timpul
efecturii analizei la etapele anterioare i n procesul consultrilor.
n majoritatea cazurilor impacturile opiunilor se distribuie neuniform o opiune poate implica
cheltuieli mari, dar i genera un impact semnificativ asupra economiei, care de fapt, i reprezint
obiectivul politicii publice. n acelai timp, opiunea de politic public ar putea avea un impact
negativ asupra unor categorii de persoane i/sau asupra mediului nconjurtor. Sau costurile ar putea
s fie mai mici, la fel ca i impactul economic dorit, fr n acelai timp a afecta negativ mediul
nconjurtor sau anumite categorii de persoane. Exist mai multe combinaii dintre aceste impacturi,
i decizia care opiune trebuie s fie recomandat, reiese din mai muli factori: disponibilitatea de
resurse, posibilitatea implementrii msurilor de atenuare a consecinelor negative a opiunii
preferate, i altele. Cteva combinaii de impacturi din mai multe posibile i recomandrile de
rigoare snt ilustrate n Tabelul 17. de mai jos.
Tabel 17. Combinaiile de impact i recomandrile
Tipul de
Impact economic/ Impact
impact
fiscal
administrativ
Opiunea 1

Costuri mari
beneficii mari

Opiunea 2

Costuri mari
beneficii mici

Opiunea 3

Costuri mici
beneficii mari

Opiunea 4

Costuri mici
beneficii mari

nalt necesitatea de
legi/instituii
noi
Mediu - necesitatea
modificrii
funciilor/legilor
Semnificativ necesitatea
modificrii
funciilor/legilor,
rezisten din partea
unor grupuri
Redus nu snt
necesare msuri
administrative,
exist consens

Impact social i
asupra srciei

Impact asupra
mediului
nconjurtor
Impact negativ

Recomandarea

Impact negativ

Impact negativ

Nu se recomand

Impact pozitiv

Negativ sau zero


impact

Impact pozitiv

Impact negativ

Se recomand cu
elaborarea unor
msuri de
soluionare a
disputelor dintre
autoriti
Se recomand cu
elaborarea planului
de atenuare sau
eliminare a
consecinelor asupra
mediului (n absena
opiunii 3)

Impact
negativ

Nu se recomand

Puine opiuni vor avea punctaj foarte mare. n evaluarea impactului, provocarea este de a identifica
opiunea prin care se poate de realizat obiectivele cu cele mai puine dezavantaje i neajunsuri. Nu
exist, ns, soluii perfecte doar soluia cea mai bun din cele disponibile. Cu toate acestea, este
important de a lsa decizia final privind necesitatea i modul de avansare n elaborarea politicii
publice factorilor de decizie. Ar putea, totui, exista i unele considerente politice care ar putea s
rezulte n alegerea unei alte opiuni dect cea recomandat.
Toate informaiile colectate la moment, parcurse de-a lungul celor cinci etape vor fi sintetizate ntrun tabel (vezi Tabelul 18.). Formatul tipic al acestui tabel indic opiunile de politic public i
diverse criterii analitice utilizate. Celulele matricei conin rezultatele i consecinele fiecrei opiuni
evaluate fcnd referin la criteriul aplicat. Dac o celul nu poate fi completat cu date cantitative,
trebuie s fie utilizate descrierile calitative.
53

Tabel 18: Sumarul evalurilor impacturilor


Opiunea 1
Nici o aciune
Problema
Obiectivul
Caracteristicile opiunilor

Opiunea 2

Opiunea 3

Opiunea 4

Soluionarea problemei i
realizarea obiectivului
Impact fiscal
Impact administrativ
Impact economic
Impact social i asupra
srciei
Impact ecologic
Riscuri
Concluzie/opiunea
recomandat

6.2. Formularea Propunerii de politici publice


Dup ce au fost parcurse cele cinci etape ale evalurii ex ante a politicii publice, rezultatele analizei
trebuie s fie sintetizate i expuse sub form de Propunere de politici publice. Anume acest
document va fi prezentat conductorului autoritii iniiatoare de politic public pentru luarea
deciziei. Acesta ar putea s accepte sau s resping opiunea recomandat, innd cont c exist
anumite riscuri care ar putea submina procesul de aprobare sau implementare, de care autorii
propunerii snt la curent.
Constatrile evalurii ex ante a impactului politicii publice vor fi prezentate sub form de tabel dup
modelul prezentat mai jos (vezi Tabelul 19.). Un exemplu de Propunere de politici publice elaborat
n form narativ este oferit n Anexa I.
Denumirea politicii publice
Instituia iniiatoare a politicii publice
1. DESCRIEREA PROBLEMEI
2. SCOPUL I OBIECTIVELE POLITICII PUBLICE

3. BENEFICIARII POLITICII PUBLICE


4. OPIUNILE DE SOLUIONARE A PROBLEMEI
5. ANALIZA OPIUNILOR

Scopul
Obiectivul 1.
Obiectivul 2.
Obiectivul 3.
Beneficiarul 1.
Beneficiarul 2.
Beneficiarul 3.
Opiunea 1.
Opiunea 2.
Opiunea 3.
Analiza opiunii 1.
Analiza opiunii 2.
Analiza opiunii 3.

6. OPIUNEA RECOMANDAT
7. SINTEZA PROCESULUI DE CONSULTARE
54

Data prezentrii
Semntura conductorului autoritii iniiatoare
Anexe: X file

Structura Propunerii de politici publice urmeaz logica analizei ex ante i trebuie s conin
informaie ncepnd cu problema determinat pn la opiunea recomandat i sinteza planului de
consultare. Suplimentar la informaia analitic trebuie s fie inclus i informaie despre autoritatea
iniiatoare i data prezentrii PPP. Este important ca PPP s fie semnat de conductorul autoritii
publice iniiatoare. Propunerea de politici publice va conine i anexe. n anexe se va prezenta
evaluarea desfurat, care poate s conin grafice, tabele, diagrame i o descriere narativ mai
detaliat. Orice documente de argumentare, aa ca analizele detaliate, rapoartele experilor sau
rezumatele consultrilor trebuie la fel s fie anexate.
Aplicarea pe ntreaga durat a procesului de evaluare a tabelelor incluse la sfritul capitolelor care
descriu etapele evalurii poate fi foarte util n formularea Propunerii de politici publice, la care
aceste tabele ar putea fi anexate. n cazul n care politica public ine de o decizie major, PPP va fi
mai detaliat i va avea nevoie de un sumar de fond. Nota informativ care se va elabora pentru
fundamentarea un proiect de act normativ se va elabora n baza Propunerii de politici publice,
reprezentnd o versiune succint a celei din urm.
Modul de prezentare i volumul Propunerii de politici publice, nu snt la fel de importante ca i
calitatea evalurii, care trebuie s fie elaborat ntr-un limbaj simplu i clar. Factorii de decizie nu au
timp pentru examinarea unor Propuneri de Politici Publice vaste i nu vor putea nelege esena unui
document expus ntr-un limbaj incoerent sau care nu abordeaz subiectul vizat. Cel mai important
este ca Propunerea de politici publice s reflecte toate opiunile considerate i nu doar soluia
preferat. De asemenea, este necesar de evitat termenii tehnici pe care i neleg un cerc limitat de
persoane. Aceti termeni ar putea fi combinai cu o descriere narativ care i-ar explica clar i pentru
alte categorii de cititori. Sarcina funcionarilor publici prin formularea i remiterea Propunerilor de
Politici Publice este de a stimula i facilita procesul decizional i nu de a-l ngreuna. Recomandrile
privind politica public prezint factorilor de decizie informaiile de care au nevoie pentru a
promova o chestiune sau pentru a soluiona o problem, soluionarea creia se va baza pe decizii
informate.

55

CAPITOLUL III. PROCESUL DE CONSULTARE


1. Mecanismele de consultare n evaluarea ex ante a impactului13
Precum a fost menionat n capitolele anterioare, consultarea este un element indispensabil al
procesului de analiz, fiind necesar la toate etapele evalurii ex ante a politicilor publice.
Consultarea Guvernului cu publicul, factorii interesai i experii a devenit o practic din ce n ce
mai des utilizat n rile democratice. Consultarea este doar o form de interaciune a Guvernului cu
societatea, alte forme fiind informarea i implicarea n implementare. Procesul de consultare este
foarte important deoarece anume la aceast etap se ia decizia asupra modalitii de implicare a
publicului n proces i etapa n care acesta va fi implicat. Acest tip de consultare nu trebuie
confundat cu consultarea ntre autoritile administraiei publice centrale - procesul inter-ministerial
de avizare. Aceast seciune descrie mecanismele de consultare n procesul de evaluare a impactului,
pn ca politica public s fie aprobat.
Organizarea consultrilor publice snt importante, deoarece acestea:
pot lrgi irul de alternative de politici publice i genera noi idei
snt o surs de date valoroase i ieftine pentru procesul de elaborare a politicilor publice
pot fi aplicate pentru a verifica presupunerile autoritilor publice i analizele efectuate de
acestea
evideniaz problemele poteniale nc la etapa iniial, oferind autoritilor publice o
oportunitate de a le corecta nainte ca politica public s fie aprobat
contribuie la sporirea legitimitii democratice i la asigurarea examinrii unei reprezentri
largi a intereselor.
Anterior iniierii procesului de consultare este necesar de identificat acele categorii de persoane care
ar putea fi implicate. Este important de formulat o list exhaustiv de participani de la susintori
pn la oponeni, de la beneficiari pn la pgubai, de la persoane interesate pn la persoane
influente. Cel mai important este ca s nu fie excluse acele categorii de persoane care vor pierde n
urma implementrii politicii publice, deoarece s-ar putea ca acestea s submineze implementarea
politicii publice, la fel ca i beneficiarii politicii publice, inclusiv categoriile vulnerabile (care adesea
nu snt auzite) pentru a direciona ct mai coerent intervenia propus. Astfel, exist dou tipuri
principale de consultri:

Consultarea cu experii14
Consultarea cu factorii interesai i publicul15.

n mod ideal, consultarea trebuie s fie asigurat pe ntreg procesul de elaborare a politicii publice i
evaluare a impactului. Totui, din cauza constrngerilor de resurse i timp consultarea ar putea s se
13

Aceast Seciune se bazeaz pe Standarde minime pentru consultri: spre o cultur fortificat a consultrii i
dialogului Principii generale i standarde minime pentru consultarea prilor interesate de ctre Comisie
Comunicatul Comisiei , COM(2002)704 final i Cetenii ca parteneri, OCDE 2001.
14
Comisia European i rile OCED au o tradiie lung de consultare cu prile interesate n aspecte de politic public
i propuneri regulatorii. Pentru a ameliora procesele de consultare, Comisia European a adoptat un set de Principii
Generale i Standarde Minime pentru Consultarea Prilor Interesate. n mod similar, OCDE a pregtit publicaia
Cetenii ca parteneri, OCDE 2001. A se vedea, de asemenea, Comunicatul Comisiei privind colectarea i utilizarea
experienei de ctre Comisie: Principii i Linii directoare, COM(2002)713 final.
15
Cei afectai de reglementarea European sau cea naional au dreptul de a avea acces la ea i a o nelege
(Raportul Mendelkern, 2001, p.ii).

56

desfoare n dou etape:

Consultarea cu principalii factori interesai i experii, de regul, se face la etapele iniiale de


elaborare a politicilor publice i de evaluare a impactului, pentru a ajuta la clarificarea
domeniului problemei i la identificarea opiunilor i consecinelor lor.
Consultarea mai larg cu publicul este de cele mai multe ori efectuat la o etap mai trzie,
de regul dup ce au fost stabilite problema i obiectivul i urmeaz a fi stabilite opiunile de
politici publice. La aceast etap, consultarea este adesea necesar pentru verificare i
informare: pentru a verifica dac a fost corect stabilit problema i dac obiectivul
corespunde doleanelor prilor interesate, pentru a identifica opiunile de politici publice i
gradul de acceptare a acestora de ctre public i, n special, pentru a analiza fezabilitatea
implementrii.

n urma identificrii principalelor categorii de factori interesai este important de considerat strategia
de consultare. n procesul de formulare a unei strategii de consultare pe marginea politicilor publice
evaluate, funcionarii publici vor putea utiliza urmtorul tabel de sintez, care permite de a diviza
participanii n procesul de consultare n dependen de etapa n care vor fi implicai i modul de
implicare.
Tabel 20. Formularea strategiei de consultare cu factorii interesai
Etapa procesului
Furnizarea
Consultarea
informaiei
Elaborarea politicii
publice
Implementarea
politicii publice
Monitorizarea
politicii publice
Evaluarea politicii
publice

Colaborarea

Abilitarea

2. Consultarea experilor
Consultarea experilor poate lua mai multe forme i poate implica diferite categorii de experi. Pot fi
consultai oamenii de tiin i cercettorii din Academia de tiine, universiti, instituiile de
cercetri, precum i experi locali, internaionali i organizaiile donatoare16. De asemenea,
consultrile pot fi efectuate cu experi care activeaz n organizaii prestatoare de servicii, aa ca
autoritile locale, instituiile de implementare, organizaiile neguvernamentale.
Implicarea acestor experi n procesul de evaluare a impactului poate fi solicitat la orice etap a
evalurii, dei la diferite etape ar putea fi nevoie de diverse forme de expertiz. Uneori experii snt
unii n grupuri de lucru ad-hoc, iar uneori n grupuri de lucru permanente. Uneori ei interacioneaz
prin intermediul atelierelor sau altor mecanisme deliberative. n cazul n care expertiza ntr-un
domeniu anume lipsete, autoritatea iniiatoare poate angaja n baz de contract consultani externi
sau locali (din organizaiile donatoare, companii sau persoane individuale). Selectarea experilor
trebuie s se efectueze dup reguli clare care trebuie s fie fcute publice i respectate.
Subdiviziunile de elaborare, monitorizare i evaluare sau subdiviziunile autoare trebuie s in
evidena experilor i a grupurilor interesate cheie cu care au loc consultrile.
n cazul n care procesul de formare a grupului de lucru este mpovrtor, necesitnd timp i eforturi,
nu este esenial ca grupul de lucru s fie creat n mod oficial. Este suficient ca, de exemplu, persoana
16

Legea Nr. 317-XV evideniaz rolul specialitilor i oamenilor de tiin n elaborarea proiectelor de acte legislative
(Articolul 34) i aceti experi de regul snt ncadrai n grupurile de lucru formale.

57

desemnat responsabil n procesul de evaluare a impactului s organizeze o edin pentru un timp


limitat, n baza unui plan sau strategii de consultare pe care autoritatea public a pregtit-o pentru
efectuarea evalurii impactului (conform graficului stabilit n nota informativ expediat pentru
notificarea prilor interesate).
Modalitatea i frecvena consultrii va fi stabilit ulterior organizrii primei edine de consultare. n
continuare va fi luat decizia dac va fi nevoie de contracte de consultan, crearea unor grupuri de
lucru, comitete formale, organizarea atelierelor sau altor tipuri de consultri, n dependen de
complexitatea subiectului abordat. Contactele neformale ntre departamente, ministere i cu experii
pot genera rezultate rapide. Deseori acestea snt binevenite la etapele timpurii ale procesului de
elaborare a politicii publice i pentru ntrebri mai puin sensibile. Pe de alt parte, pluralitatea n
componena grupurilor de lucru i a comitetelor ncurajeaz generarea de idei, stimuleaz
dezbaterile i conduce la opinii i argumente fundamentate. Aceast diversitate de idei trebuie s
rezulte n mbuntirea politicilor publice i sporirea credibilitii fa de proces.
Totodat, decizia final, precum a fost menionat anterior, aparine liderilor politici, astfel
recomandrile analitilor ar putea s nu fie adoptate parial sau chiar n ntregime. Disputele pe
politici cu implicaii bugetare reduse i impact redus trebuie s fie soluionate cu implicarea
conductorilor instituiei iniiatoare de politici publice i prile nemulmite. n cazul unor politici
publice cu implicaii bugetare considerabile i impact major se va recurge la implicarea Comitetului
Interministerial pentru Planificarea Strategic.

3. Consultarea factorilor interesai i a publicului


Pe parcursul evalurii impactului politicii publice, n paralel cu implicarea experilor n procesul de
consultri este important de asigurat informarea i consultarea politicii publice cu factorii interesai.
Termenul de factor interesat se refer la o organizaie, companie sau persoan care are un interes
ntr-o problem i dorete promovarea acesteia.
De asemenea, este foarte important de inut cont de capacitile i dorina factorilor interesai de a-i
exprima poziiile. Unii factori interesai snt exigeni, bine organizai i influeni. Alii snt invizibili
i de neauzit, dar adesea snt n cea mai mare msur afectai de politica public implement. Din
rndul lor fac parte copiii i tinerii, invalizii, comunitile minoritare, btrnii, locuitorii regiunilor
rurale/periferiilor, persoanele cu venituri joase, refugiaii, ntreprinderile mici, organizaiile de
voluntariat i ONG i altele. Identificarea posibililor factori interesai i ajustarea mijloacelor de
consultare pentru a le permite s reacioneze, joac un rol esenial n transformarea procesului de
consultare ntr-un instrument util de elaborare a politicilor publice.
Cele mai simple i des utilizate modaliti de consultare cu prile interesate efectuate de Guvern, de
regul, snt de dou tipuri:
Procedura observaii i comentarii
Mecanisme deliberative (ateliere, audieri publice, focus grupuri)

4. Procedura observaii i comentarii


Una din cele mai rspndite metode de consultare este procedura observaii i comentarii care ia
forma ntiinrii factorilor interesai i/sau a publicului cu privire la o propunere i solicitrii
comentariilor pn la o dat stabilit. Consultrile n form scris, n dependen de natura
problemei, pot avea diferite forme: de exemplu, ar putea fi i o consultare pe larg asupra unei
58

ntrebri cu consecine extinse economice sau sociale i o consultare mult mai restrns privind
aspectele minore sau tehnice ale politicii publice. Indiferent de faptul dac a fost luat decizia de a
efectua o consultare extins sau una restrns, este necesar ca iniiatorii politicii publice s asigure
publicarea i expedierea tuturor materialelor relevante n dependen de stadiul evalurii impactului.
Documentul de consultare a Guvernului trebuie s includ informaii i analize colectate pe
parcursul etapelor de evaluare a impactului. Acesta va include i informaii despre nsi procesul de
consultare i modul n care vor fi tratate comentariile. n mod ideal documentul de consultare va
conine urmtoarele elemente n dependen de etapa la care se afl procesul de evaluare a
impactului:
1. Un sumar al politicii publicii, ntr-un mod concis.
2. Descrierea chestiunii, propunerii sau a problemei abordate.
3. Scopul consultrii i obiectivul propunerii.
4. Aspectele pentru care se solicit comentarii; de fiecare dat cnd este posibil acestea trebuie
s fie n form de ntrebri clare i /sau opiuni.
5. Explicaia deciziilor care au fost deja luate, dac este cazul, i explicaia de ce o anumit
opiune se prefer celorlalte.
6. Dac este relevant, diverse surse de informaii i declaraii faptice.
7. Dac este cazul, o explicaie privind cine e posibil s fie afectat i cum, inclusiv o evaluare a
anumitor grupuri, aa ca ntreprinderile mici i mijlocii sau consumatorii.
8. O explicaie a constrngerilor, aa ca aspectele care nu snt deschise pentru schimbri (de
exemplu, angajamentele electorale majore ale partidului de guvernmnt sau angajamentele
internaionale precum cerinele pentru integrarea european).
9. Termenul limit pentru comentarii i, dac este posibil, o schi a orarului de ntruniri pentru
celelalte etape ale procesului decizional.
10. Numele i coordonatele persoanei pe care respondenii o pot contacta n cazul eventualelor
ntrebri.
11. Lista celor care snt consultai. Aceasta va varia n dependen de subiect i poate include
autoriti publice, companii, sindicate, grupuri de consumatori, asociaii comerciale,
comunitatea academic, instituii de cercetare, precum i organe specializate relevante. Ar fi
bine ca cei care snt consultai s sugereze alte organe care ar putea fi consultate.
12. Solicitarea ca respondenii s explice cine snt i, n cazurile relevante, pe cine reprezint.
13. Specificarea dac rspunsurile vor fi sau nu vor fi tratate ca o informaie confidenial. O
abordare posibil a acestui aspect ar putea fi informarea respondenilor c comentariile lor
vor fi puse la dispoziia prilor tere la solicitarea acestora (de exemplu mass-media), dac
respondentul nu va cere explicit ca rspunsul s fie confidenial.
14. O seciune final deschis pentru idei adiionale sau subiecte omise ntmpltor din
punctele anterioare.
Deoarece cea mai frecvent preocupare n procesul de consultare este oferirea unui termen restrns
pentru consultare i expunere de opinii, o condiie important pentru obinerea unei valori adugate
n urma consultrilor este oferirea ce cel puin trei sptmni lucrtoare pentru expunerea opiniilor.
Noile tehnologii informaionale ofer autoritilor publice oportuniti de a obine recomandri i de
a oferi oportuniti de consultare direct n timpul evalurii impactului. Cele mai des utilizate
opiuni n acest sens, snt paginile web, portalurile cu puncte unice de intrare pentru a asigura un
acces liber, liste de e-mail (de exemplu ale celor care se nregistreaz, indicnd domeniile lor de
interes), chiocuri info instalate n locurile publice, discuii on-line i pe forumuri. Cu toate acestea,
accesul la tehnologiile noi este nc limitat i ntotdeauna vor exista i oameni care nu vor dori s
aplice aceste metode. n acest context autoritile publice vor mbina metodele tradiionale de
comunicare cu cele oferite de tehnologiile moderne.

59

5. Mecanisme deliberative
Mecanismele deliberative snt aplicate mai rar de ctre Guvern dect consultarea n form scris,
dei ofer un cadru util pentru a elabora politici coerente. n esen, un mecanism deliberativ este
orice edin atelier, mas rotund, edin public sau focus grup n cadrul creia autorii de
politici publice se ntrunesc cu factorii interesai sau publicul pentru a auzi poziiile lor i pentru a
ajunge la un consens cu privire la politica public promovat. Avantajul principal al acestor
mecanisme este faptul c acestea ofer posibilitatea pentru un dialog i expunere de opinii: factorii
interesai i publicul pot s adreseze ntrebri funcionarilor publici (sau autoritii), care la rndul lor
pot s-i roage pe respondeni s argumenteze detaliat poziiile lor. Acestea pot fi forme valoroase de
consultare prin care multe lucruri se dezvluie, dar de regul ele iau mult timp pentru a fi dezvoltate
i implementate.
Cele mai simple forme de consultare deliberativ pot fi dezvoltate fr asistena experilor: de
exemplu, o edin public sau o discuie la o mas rotund. Mecanismele mai sofisticate, totui,
necesit asistena experilor. Un exemplu este focus grupul, care ntrunete un grup de oameni
pentru a se da cu prerile cu privire la un anumit subiect i pentru a divulga mai multe detalii. Acesta
poate fi un instrument foarte util de studiere detaliat a reaciilor publice la o propunere. Or, pentru a
obine nite rspunsuri utile este nevoie de abiliti profesionale sporite, aadar un facilitator instruit
trebuie s fie angajat. Cnd folosesc pentru prima dat mecanismele deliberative, autoritilor
publice li se recomand s aplice formatele cele mai simple: edinele publice i mesele rotunde.

6. Analizarea opiniilor factorilor interesai


Este dificil de explicat n detalii cum se analizeaz comentariile, pentru c acestea vor fi foarte
diferite n dependen de subiectul n discuie i persoanele consultate. Efectuarea analizei va fi cu
mult mai uoar dac (aa cum este sugerat n compartimentul cu privire la elaborarea unui
document de consultare) autoritatea public care organizeaz consultarea va identifica numrul
ntrebrilor cheie la care trebuie de gsit rspuns i va ruga respondenii s-i prezinte comentariile
sub form de rspunsuri la acele ntrebri, cu o seciune final alte preri/poziii. Majoritatea
respondenilor vor urma, probabil, acest format, ceea ce va face analiza mult mai uoar.
Alte linii directoare la analiza rspunsurilor snt:
Este necesar de identificat principalele probleme pe care participanii le consider importante
(care pot s nu coincid cu chestiunile pe care autoritile le consider importante).
Dac este posibil, trebuie de identificat principalele motive pentru care participanii au
reacionat la propunere ntr-un anumit mod.
Este necesar de focusat asupra rspunsurilor mai degrab calitative dect cantitative.
Participanii care reacioneaz la evenimente de consultare nu neaprat reprezint populaia
n ntregime, aadar nu are sens de cutat precizie fals (de exemplu, procentul exact al
participanilor pro i contra unor propuneri anume) care poate s v conduc pe un drum
greit. Important este de a obine o idee general a poziiei generale a publicului, a
echilibrului dintre opiniile pro i contra (de exemplu, aproximativ jumtate din respondeni
au fost pro, o treime au fost contra, iar restul s-au abinut).
Este necesar de a fi contieni de eventualitatea declanrii unor reacii neateptate de
exemplu cei ce ridic ntrebri neexaminate anterior de Guvern. Dac aceti participani
abordeaz chestiuni eseniale, va fi necesar de modificat structura planificat a raportului
pentru a le reflecta.

60

Nu trebuie de mpiedicat participanii s se expun, iar rspunsurile s fie influenate spre o


soluie preconceput. Procesul de consultare nu are nici o valoare dac nu red adevratul
tablou cu privire la poziiile factorilor interesai i a publicului.

Dup ce factorii interesai au participat n exerciiul de consultare, e normal ca acetia s doreasc s


fie informai cu privire la rezultatele consultrilor. Informaiile de suport bine elaborate vor informa
pe cei consultai cu privire la constatrile generale fcute n rezultatul consultrilor i vor explica n
ce mod s-a inut cont de ele. Un e-mail standard sau scrisoare poate fi expediat n acest scop. Imediat
ce Guvernul se decide asupra propunerii i o anun publicului, este preferabil ca autoritatea public
s-i anune din nou pe cei care au participat la consultare despre acest lucru.
n tabelul 21. este oferit un format pentru sumarul evalurii consultrilor, care poate fi utilizat pentru
completarea punctului cu privire la efectuarea consultrilor din Propunerea de politici publice.
Tabel 21: Sumarul consultrilor
Persoanele/instituiile consultate
Factorii afectai
Experii
Factorii interesai
Alii

Punctul de vedere al participanilor

Decizia autoritilor

61

Anexe
Anexa I.

Exemplu de Propunere de politici publice17

Propunere de Politici Publice


Denumirea politicii publice: Facilitarea accesului antreprenorilor la resurse financiare prefereniale
Instituia iniiatoare a politicii publice: Ministerul Economiei
1. DESCRIEREA PROBLEMEI:

2. SCOPUL I OBIECTIVELE

n condiiile crizei financiare i economice mondiale care este nsoit de reducerea cererii agregate de consum
i lipsa de lichiditi n economie, bncile comerciale snt reticente fa de antreprenori, protejndu-se prin
sporirea ratei dobnzii i refuzul acordrii creditelor unor companii, activitatea crora este asociat cu un grad
sporit de risc. n rezultat, numrul ntreprinderilor nregistrate n primul trimestru al anului 2009 s-a redus cu
mai mult de o treime, iar numrul ntreprinderilor lichidate a sporit cu dou treimi fa de aceeai perioad a
anului trecut. Aceast situaie necesit intervenia din partea Guvernului pentru facilitarea accesului
antreprenorilor la resurse financiare fr a submina activitatea sectorului bancar.

Scopul: Facilitarea accesului antreprenorilor la resurse financiare ieftine

POLITICII PUBLICE

Obiectivul 1. Facilitarea accesului a cel puin 500 de ntreprinderi mici i micro la credite prin introducerea de
ctre Guvern n anii 2009 i 2010 a unor scheme noi de creditare.
Obiectivul 2. Majorarea n perioada 2009-2010 a resurselor Fondului special de garantare a creditelor,
gestionat de ODMM de cel puin zece ori, pentru implementarea adecvat a schemelor de susinere a
antreprenorilor.

17

Exemplul propus este unul ipotetic.

3. BENEFICIARII POLITICII
PUBLICE

Beneficiarul 1. ntreprinderile mici i micro care reprezint marea majoritate a ntreprinderilor din Republica
Moldova. Aceste ntreprinderi, n mare parte create pentru asigurarea unor venituri medii unei pri
considerabile a populaiei, snt foarte vulnerabile la factorii externi. innd cont de vulnerabilitatea i gradul
redus de rezisten a acestora n perioada de criz, bncile snt reticente n acordarea creditelor acestor
categorii de ntreprinderi.
Beneficiarul 2. Sistemul bancar. Odat cu implicarea Guvernului n garantarea i/sau subvenionarea
creditelor se va reduce presiunea asupra sistemului bancar i va fi diminuat ponderea creditelor cu un grad
sporit de risc.

4. OPIUNILE DE

Opiunea 1. Status quo neintervenia Guvernului n situaia existent.

SOLUIONARE A PROBLEMEI

Opiunea 2. Creterea de la 1,5 milioane lei pn la 50 milioane lei n 2009 i 2010 a alocaiilor n Fondul
special de garantare a creditelor i eliminarea impedimentelor administrative n oferirea garaniilor.
Opiunea 3. Majorarea n perioada 2009-2010 a pragului garaniilor pentru ntreprinderile active oferite prin
Fondul special de garantare a creditelor de la 300 mii lei pn la 700 mii lei i pentru start-up-uri de la 100 mii
lei pn la 300 mii lei n 2009.
Opiunea 4. Subvenionarea n anii 2009-2010 a 50% din rata dobnzii la creditele oferite de instituiile
financiare ntreprinderilor micro i mici n primii 2 ani de creditare.
Opiunea 5. Oferirea n perioada 2009-2010 din cadrul Fondului special de garantare a creditelor (sau prin
intermediul bncilor comerciale) a creditelor pn la 1 milion lei la o rat a dobnzii de 12% anual.

5. ANALIZA OPIUNILOR

Analiza opiunii 1.
Argumentare: n condiiile crizei mondiale, bncile comerciale snt reticente n acordarea creditelor,
protejndu-se prin creterea ratei dobnzii. Ratele nalte ale dobnzii, selectivitatea excesiv a bncilor n
acordarea creditelor i lipsa gajului din partea antreprenorilor, nu permite celor din urm s aib acces la
resurse financiare i s-i desfoare activitatea antreprenorial.
O surs de suport al antreprenorilor, alternativ sectorului bancar, este Fondul special de garantare a
creditelor, gestionat de ODMM. Din momentul nfiinrii Fondului (2004) au fost oferite garanii pentru
acoperirea gajului doar pentru 20 de ntreprinderi, n valoare de circa 2,6 milioane lei. n anul 2008, datorit
63

renegocierii contractelor cu bncile comerciale, reticenei antreprenorilor existeni i poteniali i creterii ratei
dobnzii la credite, au fost acordate doar 3 garanii n sum total de peste 760 mii lei, ceea ce reprezint circa
jumtate din fondurile disponibile la acel moment. Un motiv tehnic al alocrii unui numr att de mic de
garanii n anul 2008 se datoreaz renegocierii contractelor cu bncile comerciale i eliminrii clauzei care
prevede achitarea din Fondul special de garantare a creditelor a ratei dobnzii i sanciunilor n cazul
neachitrii creditelor de ctre MM. Suplimentar la aceast dificultate de ordin tehnic, mrimea garaniilor nu
este foarte mare, iar volumul resurselor totale disponibile este limitat pentru acoperirea cu garanii a unui
numr mai mare de antreprenori. Totodat, dei exist alte surse de oferire a creditelor prefereniale
antreprenorilor, suplimentar la acest Fond, acest surse nu snt durabile, iar sumele oferite snt destul de mici.
Beneficii: Aceast opiune are beneficii minore, deoarece sistemul bancar nu ofer credite prefereniale
antreprenorilor, iar sursele alternative, cum ar fi inclusiv cele din Fondul special de garantare a creditelor snt
insuficiente pentru acoperirea unui numr mare de beneficiari.
Impactul fiscal: Impactul fiscal pentru bugetul de stat va constitui 1,5 milioane lei care snt anual injectate n
Fondul special de garantare a creditelor. Aceste resurse snt rentoarse n Fond odat cu terminarea creditului.
Impactul administrativ: Cu excepia unor clarificri tehnice, cum ar fi cele petrecute pe durata anului 2008,
administrarea Fondului nu este dificil.
Impactul economic: Resursele Fondului au un impact economic modest, fiind alocate unui numr mic de
beneficiari. Costurile de conformitate, ns, au devenit mai mari odat cu renegocierea contractelor dintre
bnci i ODIMM pentru a pune achitarea sanciunilor i a ratei dobnzii pe seama beneficiarilor de garanie.
Impactul social: Impactul social al opiunii, nu este unul considerabil, resursele Fondului fiind n stare s
susin doar un numr extrem de limitat de persoane n lupta cu srcia i excluziunea social, asigurndu-le
un loc de munc i venituri moderate.
Impactul ecologic: Opiunea nu are un impact ecologic.
Riscuri: Exist riscuri minore pentru Fondul special de garantare a creditelor care ar putea s participe la
creditarea unor companii ulterior insolvabile i, respectiv, s piard resursele oferite n calitate de garanie.
Analiza opiunii 2.
Argumentare: Opiunea n cauz ine de majorarea resurselor fondului, n paralel cu eliminarea acelor
impedimente care nu permit valorificarea deplin a resurselor fondului i restabilirea ncrederii n sistemul
bancar i n aciunile Guvernului.
64

Beneficii: Aceast opiune va spori de cel puin 10 ori numrul de ntreprinderi micro i mici care va beneficia
de garanii.
Impactul fiscal: Impactul fiscal pentru bugetul de stat va constitui 50 milioane lei. Aceste resurse vor fi
rentoarse n Fond de ctre antreprenori odat cu terminarea creditului.
Impactul administrativ: Majorarea sumei alocate Fondului nu va crea probleme de administrare, dar va
necesita un efort sporit din partea angajailor Fondului pentru coordonarea procesului i selectarea
ntreprinderilor potrivite care vor beneficia de garanii.
Impactul economic: Mai multe ntreprinderi vor avea acces la creditare i vor putea fi funcionale n condiiile
crizei. Opiunea, ns, n condiiile oferirii garaniilor anumitor ntreprinderi protejate, ar putea contravine
regulilor de concuren i stimula expansiunea corupiei.
Impactul social: Lrgirea oportunitilor de desfurare a afacerilor, va permite de a crea locuri de munc i
spori veniturile populaiei n condiiile n care criza economic poate degenera ntr-o criz social
caracterizat prin omaj i excluziune social.
Impactul ecologic: Opiunea nu are un impact ecologic direct. Extinderea numrului de ntreprinderi care
beneficiaz de credite ar putea ns, indirect avea impact asupra mediului ambiant prin lrgirea afacerii i
poluarea mediului nconjurtor n urma utilizrii sporite a combustibilului i evacuarea substanelor toxice sau
deeurilor n atmosfer, sol i sursele acvatice.
Riscuri: Exist riscuri doar pentru Fondul special de garantare a creditelor care ar putea s participe la
creditarea unor companii ulterior insolvabile i, respectiv, s piard resursele oferite n calitate de garanie.
Analiza opiunii 3.
Argumentare: Similar opiunii precedente, aceast opiune este necesar pentru susinerea ntreprinderilor care
nu au suficient gaj pentru obinerea unui credit. Spre deosebire de opiunea precedent, ns, aceast opiune
ine de majorarea pragului de garantare, care ar inti categoriile de ntreprinderi care doresc s beneficieze de
credite mai mari.
Beneficii: Aceast opiune va permite de a mri de cel puin 5 ori numrul de garanii acordate i de a spori
considerabil volumul creditrii n valoare absolut.
Impactul fiscal: Impactul fiscal pentru bugetul de stat va constitui n doi ani 50 milioane lei. Aceste resurse
65

vor fi rentoarse n Fond odat cu terminarea creditului.


Impactul administrativ: Majorarea pragului garaniilor alocate din Fond nu va crea probleme de administrare,
dar va necesita un efort sporit din partea angajailor Fondului pentru coordonarea procesului i selectarea
ntreprinderilor potrivite.
Impactul economic: Mai multe ntreprinderi vor avea acces la creditare i vor putea fi funcionale n condiiile
crizei. Opiunea, ns, n condiiile oferirii garaniilor anumitor ntreprinderi ar putea contravine regulilor de
concuren i stimula expansiunea corupiei.
Impactul social: Lrgirea oportunitilor de desfurare a afacerilor, va permite de a crea locuri de munc i
spori veniturile populaiei n condiiile n care criza economic poate degenera ntr-o criz social
caracterizat prin omaj i excluziune social.
Impactul ecologic: Opiunea nu are un impact ecologic direct. Extinderea numrului de ntreprinderi care
beneficiaz de credite ar putea ns, indirect avea impact asupra mediului ambiant prin lrgirea afacerii i
poluarea mediului nconjurtor n urma utilizrii sporite a combustibilului i evacuarea substanelor toxice sau
deeurilor n atmosfer, sol i sursele acvatice.
Riscuri: Exist riscuri doar pentru Fondul special de garantare a creditelor care ar putea s participe la
creditarea unor companii ulterior insolvabile i, respectiv, s piard resursele oferite n calitate de garanie.
Analiza opiunii 4.
Argumentare: Rata dobnzii nalt mereu a fost un impediment n accesul ntreprinderilor la credite. Acesta
este n special dificil, n condiiile crizei, cnd bncile comerciale autohtone se protejeaz de criz prin
creterea i mai mare a ratelor dobnzilor, care actualmente ating n medie 23%. Aceast opiune, spre
deosebire de cele dou precedente, const n oferirea irevocabil din partea Guvernului a suportului financiar
pentru ntreprinderile micro i mici n achitarea unei pri a ratei dobnzii.
Beneficii: n absena unei politici monetare expansioniste de reducere a ratei de baz, aceast opiune ar putea
fi stimulativ pentru ntreprinderile micro i mici, oferindu-le posibilitatea de a investi veniturile obinute n
afacere i nu de a le restitui bncilor pentru plata ratei dobnzii. Deoarece suma pentru achitarea ratei dobnzii
deine o pondere semnificativ n plata creditului, nu va fi posibil de subvenionat un numr mare de
ntreprinderi. Totodat numrul beneficiarilor va crete direct proporional cu volumul surselor canalizate n
fond.
Impactul fiscal: Impactul fiscal pentru bugetul de stat va constitui n doi ani 50 milioane lei.
66

Impactul administrativ: Opiunea va necesita mai multe eforturi din punct de vedere administrativ, n special
pentru selectarea beneficiarilor. Acest lucru, ns, poate fi realizat n baza personalului i funciilor existente.
Impactul economic: Mai multe ntreprinderi vor avea acces la creditare i vor putea fi funcionale n condiiile
crizei. Subvenionarea ratei dobnzii va permite de a utiliza venitul ntreprinderii pentru investiii i nu pentru
restituirea ratei dobnzii.
Impactul social: Lrgirea oportunitilor de desfurare a afacerilor, va permite de a crea locuri de munc i
spori veniturile populaiei n condiiile n care criza economic poate degenera ntr-o criz social
caracterizat prin omaj i excluziune social.
Impactul ecologic: Opiunea nu are un impact ecologic direct. Extinderea numrului de ntreprinderi care
beneficiaz de credite ar putea ns, indirect avea impact asupra mediului ambiant prin lrgirea afacerii i
poluarea mediului nconjurtor n urma utilizrii sporite a combustibilului i evacuarea substanelor toxice sau
deeurilor n atmosfer, sol i sursele acvatice.
Riscuri: Aceast msur, spre deosebire de celelalte dou, ine de acoperirea unei pri a ratei dobnzii la
creditele obinute de la bncile comerciale, banii utilizai din fond, n acest sens, fiind pierdui odat cu
ntoarcerea creditului. Or, n cazul unor ntreprinderi nesolvabile, aceste resurse ar putea fi cheltuite n zdar.
Analiza opiunii 5.
Argumentare: n absena unor condiii avantajoase de creditare propuse de bncile comerciale, lansarea unei
scheme de creditare cu o rat sczut a dobnzii pentru tineri, va permite susinerea acestei categorii
vulnerabile n condiiile recesiunii.
Beneficii: Sporirea accesului ntreprinderilor micro i mici care urmeaz a fi gestionate de persoane tinere la
creditare n condiii prefereniale.
Impactul fiscal: Cheltuielile bugetului de stat n doi ani vor constitui 100 milioane lei. innd cont de faptul
c antreprenorii vor restitui creditele, de rnd cu achitarea ratei dobnzii, impactul fiscal total asupra bugetului
va fi pozitiv.
Impactul administrativ: Opiunea va necesita eforturi administrative considerabile, ODIMM fiind n rolul de o
instituie creditoare cu drepturi depline. Aceasta va necesita o reorganizare structural i funcional la nivelul
organizaiei. n cazul n care banii vor fi transferai la o banc comercial pentru acordarea creditelor
prefereniale, ODIMM va trebui s monitorizeze strict procesul de acordare a creditelor i s selecteze
67

beneficiarii.
Impactul economic: Mai multe ntreprinderi vor avea acces la creditare i vor putea fi funcionale n condiiile
crizei. Aceast opiune, ns, conduce la preluarea unor poteniali beneficiari ai creditrii din partea sectorului
bancar, astfel, reducnd profiturile celui din urm.
Impactul social: Lrgirea oportunitilor de desfurare a afacerilor, va permite de a crea locuri de munc i
spori veniturile populaiei n condiiile n care criza economic poate degenera ntr-o criz social
caracterizat prin omaj i excluziune social.
Impactul ecologic: Opiunea nu are un impact ecologic direct. Extinderea numrului de ntreprinderi care
beneficiaz de credite ar putea ns, indirect avea impact asupra mediului ambiant prin lrgirea afacerii i
poluarea mediului nconjurtor n urma utilizrii sporite a combustibilului i evacuarea substanelor toxice sau
deeurilor n atmosfer, sol i sursele acvatice.
Riscuri: Riscul principal ar putea fi administrarea fondului i selectarea companiilor care corespund criteriilor
stabilite.

6. OPIUNEA RECOMANDAT

Toate opiunile propuse, cu excepia opiunii status quo vor conduce ntr-o msur sau alta la soluionarea
problemei i atingerea obiectivelor stabilite. La toate opiunile impactul economic, social i ecologic este
similar, spre deosebire de impactul administrativ i fiscal, precum i riscurile aferente fiecrei opiuni.
Analiznd cele patru opiuni aplicabile, cele mai avantajoase pentru antreprenori snt opiunile 4 i 5 care in
de subvenionarea ratei dobnzii i acordarea creditelor prefereniale. Opiunea 5, ns este mai costisitoare i
are un impact administrativ considerabil. n cazul n care eforturile Guvernului n stabilirea cadrului
instituional pentru implementarea opiunii 5 va depi cadrul de timp stabilit n obiectiv, aceast opiune nu
va avea efectul scontat. Opiunile 2 i 3 la fel vor avea impact asupra antreprenorilor, dar ntr-o msur mai
mic dect opiunile 4 i 5, deoarece beneficiarii, cu toate c vor obine garania unei pri a gajului, vor simi
totodat, povara ratei dobnzii exagerat de nalte, pe care vor trebui s o achite. Opiunea 4 are un impact
fiscal similar opiunilor 2 i 3, cu excepia c suma investit nu va fi recuperat. Totodat, opiunea 4 are un
impact economic mult mai mare, oferind posibilitatea antreprenorilor de a achita doar jumtate din rata
dobnzii, dect cea oferit de bncile comerciale i s investeasc resursele economisite n desfurarea
ulterioar a afacerii i crearea locurilor de munc. Comparativ cu opiunea 5, aceasta are un impact
administrativ mai mic i permite sistemului bancar s realizeze profituri. n acelai timp, innd cont de
diferena dintre opiunile 2 i 3 i opiunea 4, pentru cuprinderea cu un numr mai mare de beneficiari, s-ar
putea de recomandat ca Guvernul s implementeze dou opiuni una care ine de garantarea gajului i alta de
subvenionarea ratei dobnzii.
68

7. SINTEZA PROCESULUI DE
CONSULTARE

n procesul de consultare au participat reprezentanii Ministerului Economiei, Ministerului Finanelor,


Asociaiei patronatelor din Republica Moldova, Asociaiei bncilor din Republica Moldova i societii civile.
Participanii au organizat 3 mese rotunde - la etapa incipient de stabilire a opiunilor de politici publice i
ulterior, la analiza acestora i selectarea opiuni recomandate.
Opiniile asupra opiunii recomandate s-au diversificat autoritile publice pledau pentru aciunea cu un
impact fiscal i administrativ mai redus, punnd accent pe eficiena politicii publice, iar reprezentanii
patronatelor i societii civile pentru opiunea cu impact mai mare asupra mediului de afaceri, indiferent de
costul acesteia pentru bugetul de stat. Decizia final urmeaz s fie luat de Ministerul Economiei, innd cont
de opiniile expuse de participanii la procesul de consultare. Tabelul de disensiuni va fi anexat la propunerea
de politici publice.

Data prezentrii: 23 octombrie 2009


Semntura conductorului autoritii iniiatoare:
Anexe: (n anexe vor fi incluse analiza desfurat a impactului fiscal, planul de aciuni pe fiecare opiune stabilit i tabelul de disensiuni n cadrul
procesului de consultare)

69

Anexa II.

Arborele problemei: Calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative elaborate de APC nu este adecvat
Deteriorarea imaginii
Guvernului

Efecte

Nemulmirea
populaiei

Nu se efectueaz
planificarea strategic

Resurse financiare
cheltuite ineficient

Servicii publice de
calitate proast

Nu este atins obiectivul


preconizat

Elaborarea politicilor
publice de corecie

mpovrarea
funcionarilor publici cu
exces de raportare

Implementare
nereuit

Calitatea documentelor de politici


publice i a actelor normative nu este
adecvat

Problema

Nu este efectuat analiza


impactului ex ante a
politicilor publice

Politicile publice nu snt


corelate cu cadrul de resurse
financiare

Delegarea funciilor nu este


adecvat

Cauze
Resurse financiare
limitate

Documentele de politici
publice i actele normative
nu snt interdependente

Nu snt stabilite cerine i reguli pentru


desfurarea procesului decizional i
elaborarea politicilor publice

Nu este finalizat reforma


APC, descentralizarea
fiscal i administrativ

Funcionarii publici efectueaz mai mult


sarcini curente dect o planificare strategic
adecvat

Personalul nu are
abiliti suficiente

Nu exist suficient
personal

Lipsete un sistem de motivare a


funcionarilor publici

70

Analiza arborelui problemei: calitatea documentelor de politici publice i a actelor


normative nu este adecvat.
Un indicator al eficienei actului decizional n cadrul Guvernului constituie calitatea politicilor
publice elaborate, care snt materializate prin documente de politici publice i acte normative.
Actualmente, din diverse motive, calitatea documentelor de politici publice i a actelor
normative nu este adecvat, ceea ce transform ntregul proces decizional ntr-un cerc vicios,
n care politicile publice neeficiente genereaz alte politicii publice, adesea la fel de prost
formulate i direcionate. Aceast activitate a administraiei publice nu poate fi considerat
planificare strategic, ci mai degrab un proces de soluionare ad hoc a problemelor. Analiza
efectuat dup metoda arborele problemei permite identificarea nu doar a problemei, ci i a
multiplelor cauze care o genereaz i a efectelor produse de aceasta. Pentru nceput este
important de a determina care snt cauzele care au condus la declanarea problemei respective,
deoarece fr identificarea cauzelor i ntreprinderea aciunilor de rigoare pentru anihilarea
acestora, problema respectiv nu va fi soluionat.
Cauzele principale care conduc la generarea unor documente de politici publice i acte
normative de calitate inadecvat snt de ordin financiar, funcional, i metodologic. Progresul
lent al reformei administraiei publice centrale, al descentralizrii administrative i fiscale nu
permite stabilirea unei administraii publice eficiente n care s fie clar delimitate funciile i
atribuiile fiecrei autoriti. Aceasta conduce inter alia la utilizarea neadecvat a resurselor
financiare, ceea ce nu permite edificarea unui sistem durabil de motivare a funcionarilor
publici. Absena unui astfel de sistem, nu permite atragerea unor specialiti calificai i cu
abiliti corespunztoare pentru desfurarea adecvat a procesului decizional, n general i a
evalurii preliminare ex ante a politicilor publice, n particular. Totodat, evaluarea preliminar
a politicilor publice nu poate fi desfurat corespunztor, inclusiv datorit lipsei unui cadru
normativ-metodologic care ar stabili reguli i proceduri unice i transparente pentru ntregul
proces decizional.
Ca rezultat, n cele mai multe cazuri, politicile publice snt multe la numr, declarative dup
coninut i inefective n esen. Generarea unui astfel de set de politici publice n cadrul
administraiei publice contribuie la declanarea unui ir de efecte adverse. nainte de toate,
calitatea proast a politicilor publice din start compromite procesul de implementare a
documentelor de politici publice i a actelor normative, nefiind atinse obiectivele stabilite i/sau
prestate serviciile publice de calitate. n primul caz, vor fi necesare noi politici publice care vor
avea menirea de a corecta insuccesul celor anterioare, dar probabil, vor ngreuna procesul
decizional n general, i procesul de raportare n special. Aceste activiti efectuate de ctre
funcionarii publici nu ofer spaiu pentru efectuarea planificrii strategice. n al doilea caz,
calitatea neadecvat a serviciilor publice trezete nemulmirea populaiei i, ca rezultat,
deterioreaz imaginea Guvernului. n ambele cazuri, resursele financiare i aa limitate, sunt
cheltuite ineficient, ceea ce din nou constrnge urmtorul ciclu al procesului decizional.
Not: n urma aplicrii acestei metode, problema trebuie s fie ajustat cerinelor stabilite n
seciunea 2.1. Identificarea problemei.

71

Anexa III. Arborele obiectivului: Elaborarea documentelor de politici publice i a actelor normative de o calitate adecvat

Scop

mbuntirea
imaginii Guvernului

Satisfacia populaiei

Resurse financiare
cheltuite eficient

Servicii publice de
calitate bun

Se efectueaz planificarea
strategic

Este atins obiectivul


preconizat

Elaborarea politicilor
publice cu evaluarea
impactului ex ante

Implementare reuit

Reducerea numrului de
rapoarte i creterea
calitii acestora prin
introducerea evalurii
impactului ex post

Calitatea documentelor de politici


publice i a actelor normative adecvat

Obiectiv

Este efectuat analiza


impactului ex ante a
politicilor publice

Politicile publice snt


corelate cu cadrul de resurse
financiare

Actele normative deriv din


documentele de politici
publice

Funcionarii publici se concentreaz pe


planificarea strategic i nu dedic cea mai mare
parte a timpului sarcinilor curente

Delegarea funciilor este


adecvat

Mijloc
Mai multe resurse
financiare disponibile

Snt stabilite cerine i reguli pentru


desfurarea procesului decizional i
elaborarea politicilor publice

Finalizarea reformei administraiei


publice centrale, descentralizarea
fiscal i administrativ

Personalul are
abiliti suficiente

Exist suficient
personal

Exist un sistem de motivare a


funcionarilor publici

72

Analiza arborelui obiectivului: elaborarea documentelor de politici publice i a actelor


normative de o calitate adecvat.
Analiza procesului decizional efectuat dup metoda arborele problemei, permite
stabilirea obiectivelor utiliznd o metod similar denumit arborele obiectivului. Astfel
obiectivul este formulat reieind din problema identificat. n acest context reieind din
problema analizat, obiectivul const n elaborarea documentelor de politici publice i a
actelor normative de o calitate adecvat. n acelai timp, conform acestei metode cauzele
care au generat problema analizat vor fi reformulate drept mijloace pentru realizarea
obiectivului stabilit, iar efectele produse de problem vor fi transformate n scopuri finale.
n contextul mijloacelor sau aciunilor pentru atingerea obiectivului stabilit, nainte de toate
este necesar reorganizarea definitiv a administraiei publice centrale, descentralizarea
administrativ i fiscal. Aceasta va conduce, n rezultat, la delimitarea clar a funciilor
tuturor autoritilor administraiei publice implicate n procesul decizional i la efectuarea
planificrii strategice. Totodat definitivarea reformei n cadrul administraiei publice va
permite eliberarea unor resurse financiare, anterior cheltuite neadecvat. Aceste resurse vor fi
utilizate pentru crearea unui sistem eficient de motivare a funcionarilor publici i
extinderea posibilitilor de efectuare a analizei preliminare a politicilor publice care,
adesea, necesit resurse financiare considerabile. Existena unui sistem durabil de motivare
va permite atragerea unor funcionari publici calificai care vor fi capabili s parcurg toate
etapele procesului decizional de o manier mult mai efectiv. De asemenea, pentru
realizarea obiectivului stabilit este necesar de a elabora un cadru normativ-metodologic care
va stabili reguli i proceduri clare i va narma funcionarii publici cu instrumentele
necesare pentru desfurarea ntregului proces decizional.
n ceea ce privete scopurile urmrite prin prisma realizrii obiectivului stabilit, Guvernul n
primul rnd, tinde spre asigurarea unei implementri reuite a politicilor publice stabilite. O
calitate mai bun a politicilor publice este o precondiie pentru succesul procesului de
implementare, care este caracterizat prin atingerea obiectivelor stabilite i/sau prestarea
unor servicii publice de calitate. Atingerea obiectivelor stabilite ncheie ciclul procesului
decizional i d startul altui ciclu, care n condiia respectrii cerinelor pentru etapa de
elaborare a politicii publice va conduce la un rezultat la fel de reuit, simplificnd procesul
de raportare i oferind posibilitatea de a dedica timp i resurse procesului de planificare
strategic. Prestarea serviciilor publice de o calitate bun, asigur satisfacia populaiei i
conduce la mbuntirea imaginii Guvernului. O implementare reuit a politicilor publice
nu asigur doar utilizarea eficient a resurselor financiare, ci i genereaz noi mijloace
financiare care vor fi utile urmtorului ciclu al procesului decizional.
Not: n urma aplicrii acestei metode, obiectivul trebuie s fie ajustat cerinelor stabilite n
seciunea 3.1. Stabilirea obiectivului.

73

Anexa IV.

Explicarea instrumentelor de politic public18

Aceast anex ofer o privire general asupra instrumentelor de politic public de care
dispune Guvernul, care s-au menionat n capitolul III. Punctul 4. Identificarea opiunilor. Cele
patru tipuri de instrumente snt:
1. Instrumentele informative
2. Instrumente financiare
3. Instrumente administrative
4. Instrumente regulatorii

1.

Instrumentele informative

Campaniile de informare snt cele mai pe larg folosite alternative la reglementarea tradiional
n rile OCDE (OCDE 2002, p. 54). Aceste campanii snt utilizate pentru a redresa asimetria
informaional i a permite consumatorilor s fac alegeri informate. n timp ce multe
campanii de informare au a scop doar s informeze cetenii i s lrgeasc diapazonul de
consum, unele campanii de informare au un scop mai explicit de a schimba comportamentul.
De regul, aceast form de campanii se utilizeaz atunci cnd comportamentul care se
propune a fi schimbat are un efect important aspra ntregii societi, de exemplu fumatul i
practicile de conducere a mainii. Exist cteva modaliti de informare i educare, i anume:

Diseminarea informaiilor
Informaiile pot fi oferite persoanelor individuale i firmelor n sperana c acestea i vor
schimba comportamentul n modul dorit. Deseori informaiile snt de natur general menite s
sporeasc cunotinele populaiei astfel nct aceasta s poat face alegeri informate.
Informaia poate fi diseminat prin mass-media prin promovarea filmelor documentare,
emisiunilor sau prin instituii specializate, cum ar fi, spre exemplu colile, care ar putea
elabora un curriculum nou sau s educe copiii n anumite aspecte. n prezent snt foarte
rspndite practicile de educare a cetenilor despre problemele mediului, fiind, de asemenea,
cultivate deprinderi la copiii de vrst pre-colar cum s separe deeurile pentru reciclare.
Trgurile tiinifice, expoziiile i muzeele snt la fel utilizate n diseminarea informaiei.

Campanii de informare
Informaiile pot fi oferite printr-un efort mai axat i conjugat de a schimba preferinele i
aciunile oamenilor, i nu doar printr-o simpl informare a acestora despre situaie. Exemple
de campanii de informare includ publicitatea care ndeamn oamenii s duc un mod de via
sntos, campanii de informare privind problemele ce in de violena n familie, sau spoturi
publicitare la TV despre efectele malefice ale drogurilor. Deoarece informaiile de regul nu
snt eficiente n lipsa altor aciuni, acest tip de instrument este de obicei auxiliar sau un punct
de pornire pentru alte instrumente. De exemplu, predica mpotriva violenei asupra femeilor, n
lipsa altor instrumente de pedepsire a infractorilor, poate fi de puin folos.

Cotarea calitii
Acest instrument ine de publicarea listelor cu clasarea produselor i serviciilor cele care au
cea mai nalt calitate se premiaz. Pot fi pregtite informaii generale asupra produselor care
se caracterizeaz prin aspecte importante, aa ca inofensivitate, design, calitate i pre. Aa
organizaii, ca coli sau spitale pot oferi consumatorilor serviciilor sale fie de evaluare care
18

Aceast component este inspirat din Instrumente de Politic (Staroov 2002). A se vedea de asemenea
Ameliorarea Instrumentelor de Politic prin Evaluarea Impactului (SIGMA 2001) i Control prin reglementare.
Lista de puncte pentru legislatori (Oficiul Cabinetului Suedez, 1995).

74

conin informaii comparative privind performana serviciilor prestate. Aceste informaii ajut
cetenilor s fac alegeri mai informate.
Tabel 1: Evaluarea instrumentelor informative
Avantaje
Aceste instrumente snt un punct de pornire bun
pentru un Guvern care abordeaz probleme pentru
care nu exist soluii sigure
Uor de instituit
Dac se gsete un instrument mai bun, politica
public de convingere poate fi schimbat sau
abandonat fr prea mult dificultate
Nu implic costuri financiare i de personal
considerabile (angajament financiar nensemnat)
Compatibile cu valorile i argumentele
democratice (de exemplu responsabilitatea
individual, libertatea)

2.

Dezavantaje
Aceste instrumente snt ineficiente dac snt
ateptate rezultate imediate, ca n cazurile unei
situaii de criz
n lipsa motivaiilor pozitive sau negative,
majoritatea eforturilor de convingere au o
probabilitate mic de succes sau o durat relativ
scurt
Cel mai bine de folosit n combinaie cu alte
instrumente

Instrumente financiare

Instrumentele financiare includ taxele, impozitele, subveniile i alocrile bugetare. Din


perspectiva economic, aceste stimulente de pia pot fi cost-efective; acestea pot stimula
inovaia i atrage juctori ntr-un sector sau altul. Direcionarea nereuit ar putea s conduc
la efecte inverse. Mecanisme tipice ale pieii care fac parte din instrumentele economice snt:

Granturi/subvenii
Acestea snt forme de transferuri financiare ctre persoane fizice i juridice. Scopul
transferului este de a oferi recompens pentru activitatea dorit, aa ca prestarea sau
consumarea unui bun sau serviciu. Subvenia sau grantul are menirea s influeneze decizia
persoanelor fizice sau juridice. n timp ce alegerea este lsat pe seama indivizilor i firmelor,
probabilitatea c va fi fcut alegerea dorit crete pe msura creterii subveniei oferite.
Exemple de granturi i subvenii includ mijloace bugetare acordate colilor pentru activiti
extra-curriculare, pentru activiti de cercetare n universiti, teatre, transport public, precum
i pentru cercetare i dezvoltare.

Garanii
Certificatele de garanie snt documente cu valoare monetar oferite de ctre stat
consumatorilor unui anumit bun sau serviciu. Ulterior consumatorii le pot utiliza pentru a
achiziiona bunuri sau servicii de la furnizorul preferat care, la rndul lui, prezint statului
garania pentru rscumprare. Garania, ca i granturile, snt menite s sporeasc consumul
bunurilor i serviciilor pe care statul le dorete. ns spre deosebire de granturi care snt
acordate productorilor i restricioneaz alegerea consumatorilor, sistemul de garantare
subvenioneaz consumatorii i le permite s exercite o alegere relativ liber pe pia. Acest
sistem promoveaz concurena ntre furnizori, care n mod discutabil sporete calitatea
produselor i serviciilor i reduce costurile statului.

Impozitele
Impozitele snt pli obligatorii ctre stat efectuate de ctre o persoan fizic sau juridic. De
regul, scopul principal al impozitelor este de a spori veniturile folosite pentru finanarea
cheltuielilor directe ale statului. Impozitele la fel pot fi folosite n calitate de instrument de
politic public pentru a impune un comportament dorit sau pentru a descuraja alt
comportament nedorit. De exemplu prin impozitarea bunurilor, serviciilor, sau a activitii,
statul indirect descurajeaz consumul acestora sau realizarea unei activiti (de exemplu,
75

consumul de alcool, tutun sau jocurile de noroc). Impozitele, de asemenea, pot fi aplicate n
calitate de stimulent pozitiv, de exemplu, deducerile din venitul impozabil, scutirile, cotele
prefereniale, etc. n acest mod stimulentele prin impozitare pot ncuraja anumite
comportamente. De exemplu, persoanele juridice care intenioneaz s modernizeze procesul
de producere sau s instruiasc personalul pot fi convinse s acioneze dac vor fi aplicate
stimulente fiscale. Cheltuielile fiscale nu implic cheltuieli directe i astfel nu exist
constrngeri privind disponibilitatea mijloacelor n acest scop, ns utilizarea cheltuielilor
fiscale mpiedic populaia s fac alte cheltuieli care ar putea fi mai importante sau utile.
Cheltuielile fiscale snt uor de administrat i aplicat deoarece nu este nevoie de proceduri
birocratice speciale.

Comisioanele i taxele de utilizator


Taxele de utilizator snt o combinaie dintre instrumente financiare i regulatorii. Aspectul
regulatoriu ine de stabilirea de ctre stat a taxei (comisionului) pentru o activitate fr a o
interzice sau a o limita, fiind la discreia persoanelor fizice sau juridice de a decide ce volum
de activitate s efectueze. Costurile suplimentare vor determina persoanele fizice sau juridice
s-i analizeze costurile i beneficiile pentru a decide dac activitatea respectiv trebuie s fie
sistat totalmente sau la un nivel la care beneficiile depesc costurile. Eforturile de a reduce
costurile pot ncuraja cutarea altor alternative (mai puin costisitoare) care vor limita
activitatea pentru care se percepe taxa. Spre exemplu, pentru a reduce ambuteiajele de
transport n centrul oraului, navetitii trebuie s plteasc o tax pentru a intra n zona
centrului n orele de vrf. Aceasta i face pe oameni s compare costurile pentru intrarea n
zon cu propriile automobile cu costurile de utilizare a transportului public pentru care taxa
respectiv nu se percepe. Un alt exemplu utilizat frecvent este taxa de poluare, de asemenea
numit tax pentru deversarea reziduurilor. Dac pe deversarea reziduurilor se impune o tax,
poluatorul va reduce continuu nivelul de poluare pn la punctul la care devine mai ieftin de a
reduce poluarea dect pur i simplu de a plti tax pentru deversarea reziduurilor. Astfel,
poluatorul va cuta n permanen ci de minimizare a taxei pe care o pltete, prin reducerea
nivelului de poluare pe care o produce.
Tabel 2: Evaluarea instrumentelor financiare
Avantaje
Snt instrumente flexibile n sensul administrrii
Costurile de administrare i aplicare snt reduse
ncurajeaz inovaia permind persoanelor fizice
i juridice s vin cu o reacie corespunztoare
Mai acceptabile din punct de vedere politic,
deoarece beneficiile snt concentrate asupra ctorva
categorii, iar costurile i rezultatele se rsfrng
asupra ntregii populaii
Mai uor de instituit dac exist concordan
ntre ceea ce dorete statul ca oamenii s fac i ceea
ce doresc cei din urm

Dezavantaje
Instituirea este deseori dificil pentru c necesit
finanare din sursele noi sau existente de venituri (cu
excepia stimulentelor fiscale)
Costurile de colectare a informaiilor cu privire
la mrimea subveniilor care vor fi necesare pentru a
obine un comportament dorit pot fi mari
Din partea furnizorilor ar putea exista un
comportament diferit (de exemplu dac o firm
ateapt s fie implementat un program de
subvenionare, aceasta ar putea temporar s-i
schimbe comportamentul pentru a primi subvenii
mai mari)
Deoarece aceste mecanisme funcioneaz
indirect, exist o perioad de timp pn ce efectele
snt tangibile
Pot fi de prisos n cazurile n care activitatea ar fi
fost realizat chiar i fr subvenionare
Dificile de eliminat din cauza opunerii din partea
beneficiarilor existeni care rmn n pierdere n
cazul eliminrii acestora
Stimulentele fiscale vor mpiedica alte cheltuieli
publice

76

3.

Instrumente administrative

Instrumentele administrative snt folosite de stat pentru a dirija funcionarea organizaiilor


prestatoare de servicii, inclusiv a organizaiilor non-guvernamentale i a sectorului privat.
Deseori, pentru a realiza anumite obiective de politici publice, activitatea organizaiilor
prestatoare de servicii este finanat din mijloace publice. Liniile directoare ale programului
stabilesc parametrii sau cerinele fa de bunurile sau serviciile care vor fi prestate de aceste
agenii sau organizaii, pstrnd, n acelai timp, un anumit grad de independen local i
flexibilitate. Astfel, alegerea dintre prestarea public sau privat a bunurilor sau serviciilor are
dou dimensiuni de baz. Prima dimensiune ine de finanare. S plteasc cetenii pentru un
bun sau serviciu n mod individual, din mijloacele proprii, sau n mod colectiv, din mijloace
colectate prin impozitare? A doua dimensiune ine de performan. S fie un bun produs sau
un serviciu prestat de o organizaie de stat sau o organizaie non-guvernamental, sau de
sectorul privat? n multe domenii publice de activitate existente sau poteniale urmeaz a fi
fcute alegeri privind alternativele de finanare i performan. Principalele instrumente
administrative snt:

Prestarea direct de ctre stat


Exemple tipice de prestare direct a bunurilor i serviciilor de ctre stat snt aprarea naional,
relaiile diplomatice, poliia, activiti anti-incendiare, asigurarea social, educaia, ocrotirea
mediului i ntreinerea drumurilor. Unele servicii snt prestate direct de autoritile locale care
primesc transferuri de la autoritatea central. Aceste transferuri necesit reguli i regulamente
care concretizeaz distribuirea adecvat a acestora n societate prin indicarea nivelului i
standardelor serviciilor care urmeaz a fi prestate.

Contractarea din exterior


Contractarea din exterior poate fi mprit n cteva categorii, i anume contractarea bunurilor
i serviciilor de la firmele din sectorul privat i contractarea serviciilor oferite de organizaiile
non-profit. n rndul serviciilor publice deseori prestate de ctre firmele din sectorul privat n
cadrul contractelor guvernamentale se include evacuarea deeurilor. Organizaiile non-profit,
pe de alt parte, ofer de regul servicii de sntate, educaie i alte servicii sociale i umane.
ntr-o msur tot mai mare, guvernele achiziioneaz servicii prestate de firmele comerciale i
servicii prestate clienilor de organizaiile non-profit. Argumentele n favoarea acestor tendine
snt sporirea eficienei i limitarea comportamentului oportunist. Totodat, pentru a evalua
calitatea produselor oferite de contractori, Guvernul trebuie s dispun de proceduri de
monitorizare i evaluare final.

Familia i comunitatea
n toate societile satisfacerea necesitilor membrilor familiei i a celor apropiai este privit
ca o responsabilitate esenial a individului. Aadar, n toate societile rudele, prietenii i
vecinii ofer numeroase bunuri i servicii i Guvernul ar putea lua msuri n vederea extinderii
rolului lor ntr-un mod care servete scopurilor acestuia. Aceasta poate fi fcut prin
promovarea implicrii lor. Multe guverne aleg n calitate de opiune acordarea de granturi sau
subvenii pentru aceste eforturi (chiar i fr a calcula valoarea nemonetar a acestor servicii),
de exemplu, ngrijirea copiilor, a persoanelor n etate i a bolnavilor.

Organizaii voluntare
Statele contemporane colaboreaz cu sectorul de voluntariat sau organizaiile obeteti, n
calitate de mecanism preferat de prestare a serviciilor publice n mai multe domenii.
Organizaiile de voluntariat pot personaliza prestarea serviciilor, pot funciona la scar mai
77

mic dect organizaiile birocratice de stat, pot reduce mrimea instituiilor publice necesare i
pot adapta serviciile de ngrijire la necesitile clienilor i nu la structura ageniilor de stat, dar
i s permit concurena ntre prestatorii de servicii. Mai multe mecanisme permit Guvernului
s acorde asisten organizaiilor obteti. Acestea includ suport financiar direct (Guvernul
creeaz organizaiile obteti), subvenii indirecte prin autoritile locale (granturi acordate
autoritilor locale, ca acestea la discreia lor s hotrasc dac vor presta singure serviciile
subvenionate, sau s contracteze organizaiile obteti, publici sau privai), sau prin persoane
fizice (mecanismele de tipul garaniilor).
Tabel 3: Evaluarea instrumentelor administrative
Avantaje
Prestare direct
Uor de instituit deoarece
de ctre
cerinele informaionale snt reduse
Guvern
Mrimea ageniilor permite
formarea resurselor, deprinderilor
i informaiilor
Evit problema cu prestarea
indirect, aa ca negocierile,
discuiile i necesitatea mai mare
de informaii
Instrument eficient n situaii n
care un bun sau serviciu social
necesar nu este produs de sectorul
privat.

Contractarea
din exterior

Organizaii
obteti

Familia/
Comunitatea

Uor de instituit i monitorizat


Eficiente i responsabile
E posibil de controlat
comportamentul oportunist
Flexibilitate n irul de servicii
prestate (important n cazurile cnd
beneficiarii de servicii au preferine
eterogene)
Rezervor de idei inovatoare sau
nepopulare i acioneaz drept
agent al schimbrii sociale i
politice
Reacie rapid
Instrument echitabil (direcionat
doar spre cei nevoiai)
Promoveaz spiritul de
comunitate i participarea
cetenilor
Cost-eficient (administrare
redus i un anumit grad de
concuren)
Permite contribuii voluntare
Cost-eficient
De ncredere (angajament
emoional, siguran)
Concordan cu normele
culturale
Suport pentru familie i legturi
n comunitate

Dezavantaje
Neflexibilitate (inevitabil dac urmeaz s fie
respectat supremaia legii)
Control politic asupra ageniilor i oficialii
promoveaz intruziunea politic n scopul fortificrii
Guvernului n vederea re-alegerii acestuia i nu pentru a
servi intereselor publicului (un caz extrem poate fi
nereuita de a presta serviciul/produsul n rezultatul
schimbrii puterii politice)
Presiuni contradictorii pot conduce la directive
incoerente
Cost-ineficiente, rezultnd n ntrzieri ndelungate,
irosirea resurselor (nu snt supuse concurenei)
Implementarea programelor poate suferi din cauza a)
conflictelor ntre agenii i n interiorul acestora b)
dificultile n aplicarea regulilor generale la situaii
specifice
Dificil n cazul unor activiti mai complexe
Pentru Guvern poate fi dificil s stimuleze crearea n
cazurile cnd organizaiile non-profit nu exist deja
Nu-i fezabil pentru activiti de amploare (de
exemplu serviciile din domeniul educaiei)
Resurse limitate
Puin probabil s funcioneze n afara domeniului
specificat
Al treilea sector este financiar dependent de sursele
private sau publice de fonduri
Pot aprea suprapuneri ale serviciilor sau lacune
serioase

Insuficient de pregtite pentru abordarea problemelor


economice complexe
Inechitabil pentru cei ce asigur ngrijirea (impuls
emoional)
Inechitabile pentru cei ce nu au pe nimeni

78

Suport politic larg pentru acest


tip de instrumente

79

4.

Instrumente regulatorii

Instrumentele regulatorii cuprind cadrul juridic, la care adesea se recurge n soluionarea unei
probleme. De cele mai multe ori legislaia ine de acte normative i legislative cadru care
vizeaz instituirea i aplicarea regulilor de pia, a drepturilor individuale, justiiei penale,
procedurilor administrative, rolului municipalitilor, ONG-urilor i altor organizaii, etc.

Legislaia prescriptiv tradiional


Reglementarea tradiional este o parte a sistemului operaional de conducere, prin care snt
instituie regulamentele cadru, care n esen snt acte normative i legislative combinate cu
aplicarea administrativ. Regulamentele, de regul, se aplic prin directive, respectarea crora
se monitorizeaz, iar nerespectarea se pedepsete. Aceasta nseamn c reglementarea poate fi
foarte costisitoare cnd e vorba de monitorizarea respectrii acesteia. Incorporarea standardelor
obligatorii n legislaie (regulamente, legi sau decizii) este o soluie de politic public folosit
frecvent.

Directivele cadru ale UE


Multe directive UE snt generale prin natura lor i cuprind obiective, perioade de validitate i
aspecte eseniale ale legislaiei, pe cnd formalitile tehnice i detaliile snt nite msuri de
execuie sau snt lsate pe seama statelor membre sau a statelor care i armonizeaz legislaia
sa cu cea a UE.

Auto-reglementarea
n multe ri aa profesii cum snt juritii, medicii i nvtorii snt auto-regulatoare. Deseori
standardele respectate de anumite industrii care influeneaz mult interesele publice aa ca
publicitatea, presa sau industria cinematografic snt auto-regulatoare, adic, create de nsi
industriile n cauz. O astfel de abordare poate fi deosebit de potrivit n cazul n care un organ
din exterior cu rol regulator dispune de expertiza care-i lipsete statului. Regulile snt
respectate mai uor dac snt create de nsi persoanele i sectoarele pentru care snt menite;
n afar de aceasta ele pot fi actualizate mai rapid. Cu toate acestea, statul ar putea s nu fie n
stare s in sub control coninutul detaliat al regulamentelor i trebuie s se acioneze cu grij
pentru a asigura n primul rnd respectarea intereselor publice i apoi a celor private (de
exemplu, auto-reglementarea poate fi folosit de cei iniiai n domeniu pentru a crea bariere
pentru ptrunderea pe pia, sau persoanele i pot proteja membrii si i nu interesele
publice). De aceea, dac practica auto-regulatorie nu este suficient de efectiv, statul poate s
examineze varianta propunerii unui act legislativ.

Reglementare n baz de performan


Reglementarea n baz de performan prevede specificarea rezultatelor sau a obiectivelor
preconizate i nu a mijloacelor prin care acestea trebuie s fie realizate. Performana poate fi
impus prin auto-reglementare. De aceea, gradul de intervenie a statului este redus. Firmele i
persoanele individuale pot alege singure procesul prin care vor respecta legea. Reglementarea
se concentreaz asupra rezultatelor sau a produselor i nu asupra resurselor.

80

Tabel 4: Evaluarea instrumentelor regulatorii


Avantaje

Schimb comportamentul populaiei

Asigur corectitudinea tratnd similitudinile


n acelai fel

Previzibilitate mai mare pentru ceteni, ceea


ce simbolizeaz supremaia legii

Elimin samavolnicia i discriminarea n


comportamentul oficialilor

Informaiile necesare pentru a institui un


regulament snt mai puine pentru c Guvernul nu
trebuie s cunoasc din timp preferinele subiectului

Eficient unde activitatea respectiv este


absolut nedorit (de exemplu pornografia infantil)

Administraia nu trebuie s fac fa


incertitudinilor

Politici publice atrgtoare dac publicul


dorete s vad o aciune rapid i sigur din partea
Guvernului

Dezavantaje

Nu schimb valorile i atitudinile populaiei

Nu asigur corectitudinea deoarece


regulamentele nu permit sensibilitatea la diferenele
contextuale i individuale

Neflexibile i nu permit examinarea


circumstanelor individuale, avnd ca rezultat
decizii i rezultate neintenionate de regulament
(stimulente perverse)

Pot distorsiona activitile voluntare sau cele


din sectorul privat i pot promova ineficiene
economice

Pot inhiba inovaia sau progresul tehnologic


din cauza oportunitilor limitate de experimentare

n ceea ce privete administrarea, este


imposibil de a institui regulamente pentru fiecare
activitate nedorit

Costurile de aplicare ar putea fi mari


(costurile de informare, investigare i urmrire
penal)

Costurile efectelor negative pot fi mari (de


exemplu impozitele mai pe igri pot ncuraja
contrabanda i alte forme de comportament de
evaziune fiscal)

81

Anexa V. Criterii de evaluare i eligibilitate a Propunerii de politici publice


(Criteriile snt utilizate de subdiviziunile de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor publice din
autoritile publice centrale i Direcia coordonarea politicilor i asistenei externe din Cancelaria de
Stat pentru evaluarea calitii Propunerii de politici publice, elaborat de subdiviziunile/autoritile
relevante).
Denumirea Propunerii de politici publice

Subdiviziunea care evalueaz Propunerea de politici


publice

Instituia care a elaborat Propunerea de politici


publice

Data evalurii Propunerii de politici publice

Data prezentrii Propunerii de politici publice

Criteriile
1. Identificarea problemei
Problema este formulat clar
Problema este actual
Problema nu este confundat cu cauzele i efectele acesteia
2. Definirea obiectivului
Obiectivul este SMART
Obiectivul nu este confundat cu scopul
Obiectivul este corelat cu prioritile naionale stabilite n principalele
documente strategice
Au fost identificai beneficiarii politicii i pgubaii
3. Identificarea opiunilor de soluionare a problemei
Au fost formulate trei sau mai multe opiuni
Exist opiunea status quo
Opiunile snt realistice i realizabile
Au fost abordate instrumentele de realizare a opiunilor
4. Analiza opiunilor
Opiunile snt analizate prin prisma celor cinci tipuri de impact pe care le
genereaz
Snt analizate riscurile i incertitudinile
A fost analizat relevana, eficiena, efectivitatea i durabilitatea opiunilor
Analiza este logic i argumentat
Analiza conine date cantitative i calitative
5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate
Au fost utilizate aceleai criterii de comparare a opiunilor
Opiunea recomandat este cea optimal
6. Formularea planului de implementare
Au fost formulate aciuni de prevenire, diminuare sau contracarare a
efectelor negative ale politicii
Au fost stabilii indicatorii de monitorizare i determinate instituiile
responsabile pentru implementare
A fost stabilit perioada de realizare a aciunilor

Punctajul

Comentariile

7. Consultarea
Au fost consultate prile interesate, experii i/sau publicul larg
S-a inut cont de opiniile prilor consultate
Este descris rezumatul consultrilor, inclusiv opiniile participanilor
82

A fost oferit explicaie prilor interesate n cazul n care nu s-a acceptat


propunerea fcut de ctre acestea
8. Prezentarea informaiei
Informaia prezentat este logic i consecvent
A fost respectat formatul propus pentru Propunerea de politici publice
Snt fcute referine la sursele de informaie
Concluziile fcute reies din analiza efectuat
Informaia tehnic este combinat cu informaia non-tehnic
Snt definii termenii tehnici, acronimele i abrevierile
Analiza este obiectiv i nu promoveaz un anumit punct de vedere.
Impacturile adverse nu snt camuflate sau subestimate
Snt respectate etapele i principiile propuse n Ghidul metodologic pentru
elaborarea politicilor publice
Snt indicate dificultile ntmpinate de autoriti n procesul de analiz i
lacunele informaionale
Punctajul total
Decizia final

< 90 >
Acceptat/ Respins

Punctajul celor 36 de componente ale evalurii va fi stabilit la o scar de la 0 la 5 puncte, cel mai mare
punctaj indicnd corespunderea analizei din Propunerea de politici publice cu cerinele stabilite n Ghidul
metodologic privind elaborarea politicilor publice. Punctele acordate au urmtoarea semnificaie:
5 = Aspectele de baz au fost acoperite, nici un aspect important nu a rmas neacoperit
4 = n general satisfctor i complet, cu omisiuni i necorespunderi minore
3 = Poate fi considerat satisfctor, n pofida unor omisiuni i/sau necorespunderi
2 = Anumite aspecte snt relativ bune, dar n linii mari, este considerat nesatisfctor din cauza
omisiunilor i necorespunderilor
1 = Nu este satisfctor, snt omisiuni i necorespunderi semnificative
0 = Foarte nesatisfctor, aspecte importante au fost realizate neadecvat sau omise
Dac punctajul total care reprezint suma punctajelor pe fiecare criteriu de evaluare este mai mic de 90
puncte, Propunerea de politici publice nu este considerat acceptabil i va fi returnat
subdiviziunii/instituiei pentru definitivare.

83