REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr.

1(4)/2000

Emil Boc
PROPUNERI DE REFORMARE A SISTEMULUI POLITIC ROMNESC

Propunerile de lege ferenda cu privire la modificarea sistemului politic romnesc vor fi divizate n dou categorii pornind de la criteriul domeniului de revizuire: modificri care implic revizuirea Constituiei Romniei i modificri care implic modificarea legislaiei organice i ordinare sau a Regulamentelor Parlamentului. A. Propuneri de modificare a sistemului politic care implic modificarea Constituiei Romniei Aceste modificri vizeaz structurile instituiilor politice i raporturile dintre puterile (autoritile) statului. 1. Structura unicameral a Parlamentului Romniei Aceast propunere implic modificarea, n principal, a art. 58 alin. 2 din Constituia Romniei care precizeaz faptul c Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat. Renunarea la structura bicameral a Parlamentului Romniei se impune din cel puin urmtoarele considerente: a) identitatea de atribuii ale celor dou Camere nu justific meninerea structurii bicamerale a Parlamentului Romniei. Singura diferen semnificativ dintre cele dou Camere vizeaz numirea Avocatului Poporului care se face doar de ctre Senat. De asemenea, diferena numeric dintre deputai (328) i senatori (143) precum i vrsta eligibil (23 de ani pentru deputai i 35 de ani pentru senatori) nu justific structura bicameral a parlamentului. Numirea Avocatului Poporului de ctre un parlament unicameral nu ar afecta cu absolut nimic echilibrul instituional; b) identitatea modalitii de desemnare a deputailor i senatorilor pe baza sistemului reprezentrii proporionale cu scrutin de liste blocate. Instituirea unei duble reprezentativiti a circumscripiilor electorale (a judeelor) nu se justific. Un

245

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 parlament unicameral ar putea asigura cel puin o la fel de bun reprezentare a judeelor, eventual ar putea fi mbuntit prin combinarea sistemului majoritar uninominal cu sistemul reprezentrii proporionale n desemnarea parlamentarilor din circumscripiile electorale (modelul sistemului electoral mixt german practicat pentru desemnarea Bundestagului); c) complicarea i ngreunarea nejustificat a procesului legislativ. n condiiile n care cele dou Camere sunt alese simultan, pentru aceeai durat, prin acelai tip de scrutin i reprezint aceleai interese i ndeplinesc aceleai atribuii, nu se justific acelai parcurs al legii n cele dou Camere. Nu puine au fost situaiile n care un proiect de lege a parcurs procedura legislativ n aproape 4 ani (cazul legii accesului la dosarele securitii) sau situaiile n care o ordonan guvernamental a ajuns s fie aprobat sau respins de ctre Parlament dup 1-2 ani de la data adoptrii de ctre Guvern. Un parlament unicameral ar asigura fluiditatea procesului legislativ i ar putea exercita un control mai eficient asupra ordonanelor emise de Guvern prin discutarea i aprobarea/respingerea imediat a acestora. Calitatea actului legislativ nu ar fi afectat de instituirea unui parlament unicameral. Dimpotriv, s-ar ntri spiritul de responsabilitate al clasei politice. Eventual, n cazul unor proiecte de legi organice de importan deosebit parlamentul unicameral s-ar putea diviza n dou sub-camere (dup modelul norvegian) pentru o analiz mai aprofundat a proiectului de lege. De asemenea, se poate institui i o a doua sau o a treia lectur a legii n parlamentul unicameral n vederea eliminrii potenialelor impulsuri negative de la prima lectur a legii. d) actualul parlament bicameral al Romniei funcioneaz, de fapt, n foarte multe situaii, ca un parlament unicameral. Acest lucru se explic prin multitudinea situaiilor n care cele dou Camere lucreaz n edine comune (art. 62 alin. 2 din Constituie). Aadar, n condiiile n care avem un unicameralism de fapt de ce s nu avem i un unicameralism de drept? e) cheltuielile bugetare impuse de actuala structur bicameral nu se justific. Reducerea costurilor bugetare prin diminuarea numrului de parlamentari i a cheltuielilor admnistrative cu aparatul tehnic ar constitui un semn de responsabilizare i de solidaritate a clasei politice actuale fa de nevoile prezente ale societii romneti.

246

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 Actuala configuraie bicameral bazat pe scrutinul reprezentrii proporionale favorizeaz clientelismul politic n detrimentul interesului public. Parlamentarii nu rspund politic n faa circumscripiei electorale care i-a ales, ci n faa structurii de conducere a partidului care poate decide transferarea parlamentarului pe o alt list electoral a partidului dintr-o alt circumscripie electoral. 2. Solicitarea votului de nvestitur numai cu privire la persoana primului ministru i a programului su de guvernare. n prezent, votul de nvestitur este cerut cu privire la ntreaga list a Guvernului i a programului de guvernare. Investirea doar a primului ministru ar contribui semnificativ la ntrirea autoritii i a poziiei acestuia n cadrul Guvernului. n realitate, n contextul guvernrii de coaliie, n interiorul Guvernului exist mai multe subguverne dominate de liderii partidelor coaliiei majoritare. Aceast propunere ar putea fi corelat i cu o eventual cutum constituional potrivit creia liderul partidului care deine majoritatea absolut sau relativ n parlament s fie desemnat candidat la funcia de prim ministru. O asemenea soluie ar consolida autoritatea i prestigiul primului ministru prin conferirea unei legitimiti democratice sporite. n actualul context constituional, primul ministru dispune de considerabile prerogative legale, fiind, n drept, omul nr. 1 n stat, dar nu beneficiaz de legitimitate democratic, fiind produsul postelectoral al jocurilor politice. Or, realitile politice contemporane ne demonstreaz faptul c cel mai important actor constituional, fie el premier (Anglia, Germania etc.) sau preedinte (SUA, Frana etc.), beneficiaz de o legitimitate democratic sporit conferit fie de desemnarea quasi-direct de ctre corpul electoral (cazul premierului britanic, unde, n fapt, liderul partidului nvingtor n alegeri este virtualul premier), fie de numirea de ctre parlament doar a primului ministru (cazul Cancelarului german ales fr dezbateri de ctre Bundestag), fie de desemnarea direct de ctre corpul electoral (SUA, dei aici exista colegiul electoral n vederea desemnrii preedintelui, dar care astzi se prezint, n fapt, ca o desemnare direct a preedintelui). Dac acceptm necesitatea ntririi autoritii primului ministru atunci soluia propus se impune ca o realitate de ordinul evidentei. Propunerea enunat implic amendarea, n principiu, a articolului 102 alin. 3 din Constituie;

247

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 3. Desemnarea indirect a Preedintelui Romniei prin alegerea lui de ctre Parlament, sau eventual, de ctre un colegiu electoral format din membrii Parlamentului i reprezentani ai judeelor. Aceast msur se coreleaz cu propunerea anterioar i vizeaz articularea n Romnia a unui sistem parlamentar clasic. n realitate, aa cum am demonstrat, n prezent, Romnia nu are un regim semi-prezidenial, ci un regim parlamentar cu un preedinte ales. Propunerea noastr dorete s elimine singura dimensiune specific regimului semi-prezidenial, alegerea direct a efului statului, i s consacre un regim parlamentar tradiional. Actuala structur constituional induce un conflict ntre legitimitatea democratic a Preedintelui Romniei, legitimitate egal cu a Parlamentului, i lipsa prerogativelor constituionale concrete care s susin aceast legitimitate. Preedintele Romniei, dup cum am observat, dispune doar de prerogative formale i nu de substan n raport cu puterea executiv. Preedintele nu particip la edinele Guvernului (cu unele excepii), nu semneaz actele acestuia, are atribuii limitate n procedura de formare a Guvernului, de remaniere guvernamental i de dizolvare a Parlamentului. Desemnarea de ctre parlament a efului statului ar grbi apusul mitului despotului luminat i ar transmite corpului electoral un mesaj clar cu privire la locul i rolul instituiei prezideniale n sistemul constituional romnesc. n prezent, desemnarea direct a efului statului focalizeaz dezbaterea politic, mai ales n campania electoral (a se vedea accentul pus de partide pe campania prezidenial), cnd, potrivit Constituiei, centrul deciziei politice se afl la Palatul Victoria i la Palatul Parlamentului i mai puin la Palatul Cotroceni. Este adevrat c inexitena prerogativelor constituionale substaniale n favoarea Preedintelui Romniei l oblig pe acesta din urm pentru a rspunde legitimitii sale democratice s se implice n viaa propriu-zis a executivului prin nfiinarea unor organisme cu caracter constituional discutabil (aa numitele Comisii anti-coruptie nfiinate de Preedintele Constantinescu) sau prin influenarea deciziei politice prin mijloace neconstituionale (cazul revocrii premierului Radu Vasile). Propunerea noastr urmrete s articuleze transparent poziiile instituionale ale Guvernului i Preedintelui Romniei prin eliminarea oricror confuzii sau suprapuneri de prerogative. Preedintele Romniei, avnd o sorginte parlamentar, ar avea un rol important n politica extern i un rol de mediere pe plan intern.

248

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 Se poate susine i ideea desemnrii Preedintelui Romniei de ctre un colegiu electoral electoral lrgit format din membrii parlamentului i din cte 2 reprezentani ai Consiliilor Judeene (preedintele Consiliului i un membru desemnat de Consiliu). Aceast soluie ar realiza un echilibru ntre prerogativele constituionale ale Preedintelui i legitimitatea democratic a acestuia. Propunerea enunat implic, n principiu, amendarea art. 81 alin. 1,2,3 din Constituia Romniei. 4. nlocuirea actualei moiuni de cenzur cu moiunea constructiv de nencredere. n actuala structur constituional, adoptarea unei moiuni de cenzur conduce la demiterea Guvernului i la declanarea procedurii de formare a noului Guvern, procedur ce se poate ntinde pe parcursul mai multor sptmni. n acest interval de timp ara este guvernat de un guvern demisionar, iar decizia politic i administrativ este paralizat de efervescena formrii noului Cabinet. Soluia propus, inspirat din sistemul constituional german, permite demiterea unui Cabinet numai dac n aceeai edin a Parlamentului se realizeaz alegerea noului Prim Ministru. Prin urmare, este necesar nu numai o majoritate negativ pentru demiterea vechiului Cabinet, ci i o majoritate pozitiv pentru alegerea noului premier. Evident, aceast soluie se coreleaz cu propunerea anterioar de numire de ctre Parlament doar a Primului Ministru. Dei practica politic i constituional din Romnia nu a reinut pn n prezent nici o moiune de cenzur adoptat, motiv pentru care propunerea noastr ar prea lipsit de realism, totui, apreciem c existena moiunii constructive de nencredere i-ar fi permis coaliiei guvernamentale s rezolve criza Radu Vasile fr a recurge la revocarea neconstituional a acestuia. n general, moiunea constructiv de nencredere ntrete stabilitatea guvernamental i confer o eficien sporit actului de guvernare prin eliminarea timpului necesar pertractrilor politice post factum. Moiunea constructiv de nencredere nu nltur inevitabilele i necesarele pertractri politice, doar c le antameaz ante factum, adic nainte de demiterea propriu-zis a Cabinetului. Propunerea enunat implic, n principiu, amendarea art. 112 din Constituia Romniei.

249

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 5. Extinderea prerogativelor Curii Constituionale cu privire la soluionarea conflictelor din i ntre puterile statului. n actuala arhitectonic instituional, Curtea Constituional nu este abilitat s se pronune cu privire la conflictele dintre i ntre puterile statului, altfel spus, Curtea Constituional nu poate interpreta Constituia n caz de litigii n i dintre puterile statului. Dei revocarea premierului Radu Vasile a fost apreciat de majoritatea analitilor ca fiind neconstituional, Curtea Constituional nu a invalidat decizia Preedintelui Constantinescu ntruct nu era competent s se pronune. La fel, n cazul moiunii simple Statul de drept iniiate de ctre actuala Opoziie a rmas controversat posibilitatea criticrii instituiei prezideniale prin intermediul unui asemenea mijloc parlamentar. n principiu, apreciem c o asemenea critic nu poate constitui obiectul unei moiuni simple, ci, obiectul unei eventuale proceduri de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei, n condiiile n care acesta se face vinovat de nclcarea prevederilor Constituiei Romniei. Iat doar cteva exemple care impun o asemenea extindere a prerogativelor Curii Constituionale, dup modelul Tribunalului Constituional german (a se vedea art. 93.1 din Legea Fundamental a Germaniei) sau a Tribunalului Constituional polonez (art.189 din Constituia din 1997). Inexistena prerogativelor amintite favorizeaz proliferarea comportamentelor neconstituionale din partea agenilor instituionali cu consecine duntoare asupra sntii funcionale a statului de drept. Antonio La Pergola, preedintele Comisiei pentru democraie prin drept, sublinia, n cadrul seminarului Rolul Curii Constituionale n consolidarea statului de drept organizat la Bucureti ntre 8 10 iunie 1994, faptul c spiritul legii este mai important dect litera ei, iar comportamentul neconstituional ar trebui s preocupe justiia constituional mai mult chiar dect neconstituionalitatea legilor. Magistratura constituional nu poate fi considerat legitimat direct de nvestitura ei democratic. Autoritatea Curii vine mai degrab din identificarea ei cu un custode de drept i de ncredere n legalitate (c.f. I Deleanu (1995), p. 218, Council of Europe,1994). n condiiile extinderii prerogativelor Curii Constituionale se impune creterea numrului judectorilor de la aceast instan fie la 12 (precum la Tribunalul Constituional din Spania) fie la 13 (precum la Tribunalul Constituional din Portugalia)

250

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 sau la 16 (precum la Tribunalul Constituional din Germania). La actualii subieci care desemneaz judectorii de la Curtea Constituional s-ar mai putea aduga Consiliul Superior al Magistraturii (I.Deleanu (1995), p. 408). Propunerile enunate implic, n principiu, amendarea art.140 i 144 din Constituia Romniei. 6. Eliminarea posibilitii Parlamentului de a nltura, cu o majoritate de 2/3 n fiecare Camer a Parlamentului, o obiecie de neconstituionalitate formulat de ctre Curtea Constituional. Statul de drept presupune supremaia Constituiei, iar garania acesteia este Curtea Constituional. Sub acest aspect, infirmarea de ctre parlament a unei obiecii de neconstituionalitate formulate de ctre Curtea Constituional nseamn nfrngerea supremaiei Constituiei i transformarea controlului de neconstituionalitate ntr-un noncontrol sau ntr-un autocontrol parlamentar (Tudor Draganu, 1998, Ion Deleanu, 1995). Dac la data adoptrii Constituiei Romniei frica fa de un nou comitet central, ntruchipat de instana constituional suprem, justifica supremaia parlamentului i n materia controlului de constituionalitate, acum, dup aproape 10 ani de evoluie i consolidare democratic, o asemenea supremaie ne apare desuet, inoportun i n discordan cu principiile fundamentale ale statului de drept. O alt ar fost comunist, Polonia, a eliminat recent, prin Constituia adoptat n 1997 (art. 190 alin.1), prevederea similar cu cea existent n Constituia Romniei cu privire la supremaia parlamentului n materia controlului de constituionalitate. Menionm faptul c Legea fundamental a Poloniei din 1990 (Constituia comunist revizuit) consacra, la fel ca n actuala Constituie a Romniei, posibilitatea Parlamentului de a infirma o decizie de neconstituionalitate pronunat de ctre Curtea Constituional. Propunerea enunat implic, n principiu, amendarea art.145 alin.1 din Constituia Romniei.

251

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 7. Limitarea numrului de mandate parlamentare O asemenea propunere vizeaz limitarea la 3 a numrului de mandate pe care le poate exercita un parlamentar. Altfel spus, nu mai mult de 12 ani n funcia de deputat sau senator. Calitatea de deputat sau de senator nu trebuie s se transforme ntr-o sinecur pe via. Propunerea rmne valabil i n cazul instituirii unui parlament monocameral. Limitarea numrului de mandate parlamentare se impune mai ales n condiiile actualului sistem electoral bazat pe reprezentare proporional i scrutin de list. Acest sistem nu ncurajeaz responsabilitatea parlamentarului fa de circumscripia electoral care l-a desemnat, ci stimuleaz turismul parlamentar (mutarea parlamentarilor pe locuri eligibile n judee diferite de la o legislatur la alta). Limitarea numrului de mandate parlamentare asigur o real circulaie a elitelor, atenueaz clientelismul politic, anim dezbaterea public, stimuleaz partidele politice s ncurajeze implicarea tinerilor n politic, i, n ultim instan, schimb ecologia politic a Parlamentului. Suntem contieni de faptul c limitarea numrului de mandate parlamentare are i poteniale efecte negative (eliminarea din politic, dup 12 ani, a unor parlamentari cu adevrat valoroi), dar avnd n vedere actualul proces de formare a clasei parlamentare, limitarea numrului de mandate se impune ca o realitate de ordinul evidenei. Dac se renun la sistemul electoral al reprezentrii proporionale i se adopt scrutinul majoritar uninominal atunci apreciem c nu se mai impune limitarea numrului de mandate parlamentare. Practica limitrii numrului de mandate parlamentare (term limits) se ntlnete n statele federate din federaia american. Propunerea enunat implic, n principiu, amendarea art. 59 sau 60 din Constituia Romniei. 8. Consacrarea expres n textul Constituiei a principiului separaiei puterilor n stat. Este adevrat faptul c actuala Constituie a Romniei, dei nu consacr expres principiul separaiei puterilor n stat, are structurate raporturile dintre puterile (autoritile) statului pe baza acestui principiu, iar Curtea Constituional i-a motivat multiple decizii pe baza separaiei puterilor n stat (Ion Deleanu, 1998).

252

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 Totui, principiul separaiei puterilor n stat are, dincolo de valoarea sa teoretic i practic, o important valoare simbolic, de ataament la principiile tradiionale ale democraiei constituionale. Consacrarea expres a principiului separaiei puterilor se impune i din perspectiva inexistenei unui Preambul al Constituiei Romniei care s consacre ataamentul poporului romn la valorile i principiile democraiei contemporane (We, the people) i s sublinieze ruptura definitiv cu trecutul totalitar. Majoritatea constituiilor statelor central i est europene consacr expres principiul separaiei puterilor n stat, ca o expresie a ncorporrii valorilor democratice n noile lor aezminte constituionale (Council of Europe, 1995). B. Propuneri de reformare a sistemului politic care implic modificarea legislaiei ordinare, organice i a Regulamentelor Parlamentului 1. Renunarea la sistemul electoral al reprezentrii proporionale i introducerea scrutinului majoritar uninominal. Reducerea numrului de parlamentari. Actualul sistem al reprezentrii proporionale a creat o discrepan nepermis ntre alegtori i alei, fapt criticat vehement de societatea civil i chiar de unele partide politice (cel puin la nivel teoretic). Soluia responsabilizrii clasei politice este scrutinul majoritar uninominal. Sistemul majoritar uninominal prezint cel puin urmtoarele avantaje: avantajul simplitii care mrete gradul de nelegere a procesului electoral de ctre alegtori; totul ncepe, se desfoar i se termin la nivelul circumscripiei electorale; contribuie la formarea unei majoriti stabile n parlament, fapt ce conduce la simplificarea procesului de constituire a echipei guvernamentale i la o mai mare eficien i coeren a activitii acestei echipe; duce la o selecie mai riguroas a acelora care acced n parlament ; implic o legtur direct ntre parlamentari i circumscripia pe care o reprezint, pe parcursul mandatului. Aceast propunere trebuie s fie corelat cu impunerea unui parlament unicameral i cu reducerea numrului de parlamentari.

253

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 Propunerea amintit implic modificarea legii pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului (Legea 68/1992). n privina altor propuneri de lege ferenda ne rezumm doar la enunarea acestora ntruct tratarea lor ar implica o lucrare separat. 2. Consacrarea caracterului public al edinelor comisiilor parlamentare. n mod excepional, i pentru motive care vizeaz sigurana naional, edinele nu ar putea fi publice. n prezent, regula general este c edinele comisiilor nu sunt publice, doar n mod excepional poate participa presa scris sau audio-vizual. Avnd n vedere c aceste comisii parlamentare reprezint laboratorul legislativ al parlamentului, iar obiectul discuiilor nu poate viza dect interesul public, publicitatea edinelor se impune evident. Aceast propunere vizeaz modificarea Regulamentelor Parlamentului. 3. Alegerea Preedintelui Camerei la nceputul fiecrei sesiuni sau anual, la nceputul sesiunii din februarie. Actuala modalitate de alegere a Preedintelui Camerei pentru perioada ntregului mandat nu reflect dinamica politic ce are loc n Parlament pe parcursul mandatului. Propunerea noastr vizeaz Preedinte al Camerei. Aceast propunere vizeaz modificarea Regulamentelor Parlamentului. 4. Eliminarea recomandrii Ministrului Justiiei din cadrul procedurii de numire n funcie a judectorilor. Recomandarea poate rmne n cazul procurorilor ntruct acetia fac parte din puterea executiv, la fel ca i primul ministru. Eliminarea recomandrii ministrului Justiiei, om politic i membru al Guvernului, ar contribui la ntrirea independenei puterii judectoreti i la scoaterea acesteia de pe terenul influenelor politicianiste. Aceast propunere vizeaz modificarea Legii de organizare judectoreasc (Legea 92/1992, cu modificrile ulterioare). sincronizarea dinamicii parlamentare cu funcia de

254

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 5. Televizarea n direct a edinelor Camerei Deputatilor i a Senatului cu privire la ntrebrile i interpelarile adresate Guvernului; Obligativitatea publicarii n Monitorul Oficial a rspunsurilor Guvernului la ntrebrile scrise care nu sunt dezbatute n Parlament, i , n extras, a acelora care sunt dezbatute n Parlament. Controlul parlamentar asupra Guvernului ar fi considerabil ntrit prin efectul mediatic al ntrebrilor i interpelrilor adresate Guvernului. Aceast propunere vizeaz modificarea Regulamentelor Parlamentului.

255