Deontologia funcionarului public

Cap.1. Delimitri conceptuale ale eticii i moralei

1.1.

Definiia eticii n contextul actual al globalizrii vieii economice, sociale i chiar spirituale,

nevoia de moralitate a oamenilor devine din ce n ce mai pregnant; considerat, n special, un apanaj al dezvoltrii, etica este un set de valori care nu lipsete din nicio cultur a lumii. Progresul economic fulminant i extinderea tehnologiilor la scar global au dus la reafirmarea considerentelor de ordin etic. Pe msur ce relaiile dintre oameni sunt din ce n ce mai apropiate, depind barierele spaiale, etica devine o problem care nu mai poate i nu mai trebuie s fie ignorat. Etica este un subiect tot mai incitant al zilelor noastre i suscit interesu l unui numr din ce n ce mai mare de persoane, genernd polemici susinute la diverse niveluri. Aceste polemici sunt att de natur teoretic, ct i de natur practic; disputele strnite de abordarea teoretic ncearc s gseasc o legtur logic, raional, care s uneasc pragmatica lume a administraiei cu considerentele de ordin moral ale tiinei filozofice, n timp ce partea practic a problemei vizeaz modalitatea implementrii acestor considerente n viaa de zi cu zi. Dat fiind faptul c aspectele de ordin etic caracterizeaz totalitatea activitilor umane, rezult c i n activitatea administraiei publice trebuie s existe considerente de ordin etic i un fundament moral fr de care societatea nu

ar putea funciona i s-ar autodistruge. De exemplu, angajatorul se ateapt ca funcionarii s nu fure din instituia unde i au locul de munc; Definit de-a lungul timpului n funcie de context sau de domeniul specific de aplicabilitate practic, etica a fost focalizat pe principiile i sta ndardele care ar trebui s guverneze relaiile sociale dintre indivizi i organizaii i a suscitat ntodeauna interesul celor dornici s triasc ntr-o lume mai bun, atent la nevoile i aspiraiile celor din jur, menit s aprecieze adevratele valori umane i s promoveze modelele exemplare de comportament. n literatura de specialitate, etica (termen provenit provenit provenit din grecescul ethos morav, obicei, caracter) este disciplina filozofic care studiaz problemele teoretice i prcatice ale moralei; n vorbirea curent, termenul de etic se utilizeaz adesea i n sens de moral. Astfel, pe de o parte, etica este tiina care studiaz principiile morale 1, originea, natura, esena, dezvoltarea i i coninutul lor, iar, pe de alt parte, etica reprezint ansamblul de reguli, valori i norme morale 2 care reglementeaz comportamentul persoanelor n societate sau/i determin obligaiile acestora, n general, sau ntr-un anumit domeniu de activitate, n particular. Etica semnific tiina binelui i a rului3. n timp ce morala este considerat un fenomen real un ansamblu de reguli i norme de bun purtare, cu caracter mai mult sau mai puin universal ce ine de
1

Principiile morale sunt acele norme de maxim generalitate, care i propun s integreze i s coordoneze ntr -un sistem coerent diferitele reguli morale, oferind totodat un criteriu universal de decizie moral just ntr -o ct mai mare varietate de situaii posibile. ntr -un sistem etic nu poate exista dect un singur principiu moral. 2 n general prin norme se neleg acele modele de comportament consacrate la nivel social (cu valabilitate supraindividual), care urmresc s instituie n societate un comportament relativ uniform i previzibil al indivizilori care sunt asumate de ctre acetia n mod contient; normele urmresc socializarea indivizilor. Normele morale se caracterizeaz prin faptul c sunt asumate n mod liber, raional i contient de ctre indivizi i aspir la o valabilitate universal. 3 ntr-o definiie mai puin formal, etica reprezint reprezint ansamblul de valori i norme care definesc, ntr -o anumit societate, omul de caracter i regulile de comportare just, demn i vrednic de respect, a cror nclcare este blamabil i vrednic de dispre. Etica promoveaz anumite valori (cinste, dreptate, corectitudine, echitate, imparialitate, buntate, mrinimie etc.) i ncearc s fac respectate an umite norme.

comportamentul cotidian, de viaa practico -spiritual real a indivizilor i colectivitilor umane, etica desemneaz teoria care are ca obiect de studiu acest fenomen real (teoria despre moral), respectiv sistemul conceptual care se afl la baza unei anumite viziuni asupra moralitii (prin moralitate nelegndu -se condiia omului care care aspir s triasc potrivit unor idealuri i principii ct mai nalte)4. n sens restrns, morala comun (neleas ca ansamblu de obiceiuri i standarde ale comunitii) este nereflectiv, deoarece ea impune respectarea unor standarde ale comunitii prin conformism mimetic, fr a fi filtrate de raiunea individual; un demers etic nseamn reflectarea asupra principiilor generale i judecarea unei situaii particulare din perspectiva acestor principii. Spre deosebire de etic, morala are o semnificativ component emoional; etica implic mai mult detaare, explorarea i acceptarea modurilor de via alternative; acceptarea unei etici nu cere abandonarea unei morale private, ci considerarea celorlalte principii i norme morale ca alternative posib ile n diferite contexte. Rolul eticii este s ajute oamenii i instituiile s decid ce este mai bine s fac, pe ce criterii s aleag i care le sunt obligaiile morale n aciunile lor. Etica este o abordare raional a moralei. Astfel, etica, n sens ul su propriu de filozofie moral, reprezint o interpretare teoretic a ethosului i a fenomenelor morale, ce ncearc s clarifice, cu instrumente teoretice, o serie de probleme morale. Etica i morala sunt adesea asociate cu deontologia. Termenul deon tologie (n limba greac, deon datorie, obligaie) desemneaz normele de conduit i obligaiile etice din cadrul unei profesii i aplic anumite norme morale particulare. Etica, morala i deontologia se refer la ceea ce este drept, corect, just.
4

Btlan, Ioan, Philosophia moralis. Prelegeri de etic, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 1997, p. 9, citat n igu, G., p. 11

Cu timpul, n cadrul eticii s-au constituit dou pri: 1) etica normativ vizeaz elaborarea i fundamentarea teoretic a unui sistem determinat de norme i standarde morale, a unui anumit cod moral; i 2) etica teoretic se ocup cu cercetarea problemelor teoret ice propriu-zise ale originii i esenei moralei. Se poate considera c etica are un caracter analitic (se preocup de cauzele aciunilor umane) i normativ (stabilete anumite reguli de conduit); este o tiin practic (orientat spre aciune), raional, nu o impunere extern sau o obligaie; etica nu este ns o tiin descriptiv (nu indic cum trebuie ndeplinite aciunile umane pentru a fi considerate morale), ci este prescriptiv (recomand anumite norme morale ce ar trebui respectate). Pe de alt parte, ntr-o abordare structurat, studiul eticii cuprinde trei faze distincte5: etica descriptiv; etica normativ; metaetica. 1) Etica descriptiv const n studierea i descrierea moralitii indivizilor, culturilor sau societii, n ansamblu; etica descriptiv compar diferite sisteme morale, coduri de conduit, practici, credine, principii i valori i furnizeaz materialul de baz pentru etica normativ. 2) Etica normativ ncearc, n mod sistematic, s ofere i s justifice un sistem moral coerent. Sistemul eticii normative este alctuit att din principiile i din valorile morale de baz, ct i din regulile morale specifice care guverneaz comportamentul oamenilor, recomandnd acele aciuni corecte i morale i blamndu-le sau interzicndu-le pe cele incorecte sau imorale.Aceste reguli i valori reprezint normele morale ale societii.

Iamandi, Irina-Eugenia .a. Etic i responsabilitate social corporativ n afacerile internaionale, Bucureti, Editura Economic, 2008, 351 p.

3) Metaetica este strns legat de etica normativ. Metaetica reprezint studiul eticii i, pn la un anumit punct, att etica descriptiv, ct i cea normativ implic o activitate metaetic. Metaetica se mai numete i etic analitic, deoarecee studiaz semnificaia termenilor morali i logica gndirii morale. Din perspectiva eticii, standardele sau normele morale sunt enunuri cu caracter, n general, imperativ prin care se indic ce trebuie s s fac sau s nu fac un individ contient, pentru ca felul comportamentului su s fie apreciat ca bun de ctre semeni sau comunitate. ntr-o societate democratic, respectul fa de lege este o valoare moral de importan decisiv. Cu toate acestea, restrngerea responsabilitii morale doar la respectarea legii legii nu este nici pe departe justificat i nici operaional n activitatea practic. Etica aplicat semnific analiza din punct de vedere moral a unor situaii concrete din practica social sau profesional, n vederea lurii unor decizii adecvate 6(n aceast categorie intr etica medical, etica juridic, etica n mass media, etica profesional, etica mediului nconjurtor, etica afacerilor etc.). Etica este o disciplin filozofic ce i gsete aplicabilitatea n toate domeniile vieii practice i spirituale.

1.2.

Definiia moralei Din punct de vedere etimologic, termenul de moral vine din latinescul mos,

moris, care se traduce, ndeobte, prin moral, moralitate. Unii autori definesc morala ca fiind un ansamblu de norme de reglementare a comportamentului, fondate pe valorile de bine/ru, moral/imoral, cinste,
6

Canto-Sperber, Nonique, Dictionnaire dtique et de philosophie morale, Paris, PUF, 1996, p. 535 -540, citat n Popa, I., Filip, R.,-1999, p. 250

corectitudine, sinceritate, larg mprtite n cadrul unei colectiviti, norme caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare i impuse att de propria contiin (contiina moral), ct i de presiunea atitudinilor celorlali (opinia public)7. Termenul de moral este folosit ntr-un dublu sens: ntr-un sens larg, cnd n moral se includ att valorile, ct i nonvalorile, aspectele pozitive, ct i cele negative, n funcie de care este judecat comportamentul uman i prin raportare la care se realizeaz modelarea i reglementarea etic i ntr -un sens restrns, cnd termenul de moral reprezint ceea ce este pozitiv din punct de vedere etic. Termenul de moral nu se confund cu termenul de moravuri / bune moravuri care este adesea utilizat n actele juridice, de regul cu caracter normativ, moravurile desemnnd totalitatea obiceiurilor i deprinderilor care au o semnificaie moral care contribuie la corectarea comportamentului indivizilor ntr-o colectivitate. Oricum scopul esenial al moralei rezid din funcia sa social, de formulare a principiilor de judecat i de conduit care sunt impuse contiinei individuale sau de grup, cu privire la valori fundamentale precum: bine ru, corect incorect, frumos urt etc. Deci morala are ca scop s impun n comportamentul uman individual sau colectiv doar ceea ce este pozitiv, util i plcut, benefic, drept, corect, just, adic ceea ce este moral, ceea ce este bine, morala constituind astfel un fel de ghid al alegerii deciziilor umane. Morala reprezint, astfel, totalitatea convingerilor, atitudinilor, deprinderilor, sentimentelor, norme lor, regulilor determinate istoric i social, care reglementeaz comportamentul i raporturile indivizilor ntre ei, precum i dintre acetia i colectivitate (familie, grup, clas, naiune, societate), n funcie de categoriile bine,
7

D.Tompea, Etic, moral i putere, Editura Polirom, Iai, 2000, p.15.

ru, datorie, dreptate, nedreptate i a cror respectare se bazeaz pe contiina i opinia public. Morala depinde de condiiile existeniale ale unei anumite comuniti umane i nu poate avea un caracter abstract, general valabil, find mai degrab caracterizat de relativitate; cu taote acestea, de-a lungul istoriei, de la un tip de societate la altul, rmn valabile numeroase imperative morale (exemple: S nu ucizi!, S nu furi!, S nu mini!, S -i respeci cuvntul dat!) care nu in de o anumit epoc, ci de caracterul omului de fiin posesoare de raiune i de contiin de sine, fiind considerate norme generale sau universale. Cel mai important criteriu moral, universal valabil, i care nu se supune judecii relativiste, l reprezint acceptarea universalitii drepturilor fundamentale ale omului. Moralitatea (sau lipsa ei), la orice nivel i grad de manifestare, nu poate fi impus individului de nicio instan exterioar i nici nu poate fi sancionat din punct de vedere legal; un agent acioneaz moral pentru c aa i impun propria contiin i cerinele fireti ale convieuirii sociale, nu pentru c este constrns de lege (sau de alt for superioar) i ameninat n cazul nerespectrii unei obligaii de ordin moral. Normele morale se deosebesc de prescripiile juridice i de poruncile religioase prin urmtoarele caracteristici: normele morale se refr la actele individuale libere, contiente i raionale, cu consecine asupra celorlali i/sau asupra propriei persoane; forma caracteristic a normelor morale o reprezint expresiile normative categorice i universalizabile, care formuleaz anumite obligaii sau datorii de a svri fapte de natur s poteneze valoarea intrinsec a umanitii;

normele morale se bazeaz pe autonomia voinei, fiind impuse de ctre o autoritate imanent subiectului (contiina moral); normele morale sunt nsoite de sanciuni spirituale (cele mai specifice provin din interiorul fiecrui individ); normele morale au drept funcie social promovarea unui maximum de sociabilitate8

Astfel, ntre poruncile religioase i normele morale se evideniaz urmtoarele diferene: autoritatea poruncilor religioase este transcendent, exterioar individului (heteronom) Dumnezeu i nu ofer explicaii raionale pentru normele pe care le impune; autor itatea normelor morale este reprezentat de contiina luntric a individului (voina lui autonom) i se supune judecii raionale a individului; subiectul poruncilor religioase este credinciosul, n timp ce subiectul normelor morale este fiina raional, omul n general, care i asum normele morale n mod contient; sanciunile poruncilor religioase apar, mai ales, n Lumea de Apoi, iar sanciunile normelor morale aparin, n totalitate, lumii pmnteti (fie c vin din partea celorlali indivizi, fie c sunt administrate de vocea luntric a propriei contiine). Cele mai importante deosebiri dintre prescripiile juridice i normele morale sunt urmtoarele: autoritatea prescripiilor juridice este heteronom, dar aparine lumii pmnteti (este reprezentat de o instan local sau naional), iar prescripiile sunt aprate i impuse, la nevoie, prin for; autoritatea normelor morale este nsui individul, convins de propria raiune i voin, de valabilitatea universal a respectivelor norme; subiectul prescripiilor juridice este circumscris n limitele grupurilor de supui ai anumitor autoriti instituionale, n timp ce subiectul normelor morale este generic (individul i asum normele morale n mod
8

Crciun, Dan n Curs de Etic n Afacerile Economice Internaionale, 2004, realizeaz o prezentare sintetic a celor mai relevante diferene dintre poruncile religioase i normele morale, respectiv prescripiile juridice i normele morale.

liber i contient); sanciunile prescripiilor juridice sunt numai punitive, de natur fizic sau material (cel mai adesea), iar sanciunile normelor morale sunt, deopotriv, premiale i punitive (cele mai puternice i cele mai specifice sunt cele care vin dinluntrul contiinei fiecrui individ de natur psihic sau spiritual). ntre normele morale i prescripiile juridice exist diferene i cu privire la domeniul de aplicabilitate: prescripiile juridice se aplic ntotdeauna n anumite circumstane, iar ceea ce nu este interzis de lege e ste eprmis; normele morale au o pretenie de universalitate (sunt valabile n orice circumstane) . n ceea ce privete regula de aciune, de cele mai multe ori, o interdicie legal este dublat de una moral, dar nu i invers. Acolo unde legea emite numai o interdicie (S nu furi !), morala adaug o datorie sau o obligaie ce nu poate fi impus prin autoritatea exterioar a legii, ci numai de contiina luntric a fiecrui individ (Fii mrinimos i ajut-i aproapele!). Faptul c o aciune nu este ilegal nu o face s fie i accaeptabil din punct de vedere etic (n istorie, exist numeroase exemple n care legea a ntrziat n spatele standardelor morale ale societii: discriminrile sexuale i rasiale, poluarea mediului i mita sunt probleme morale care au fost reglementate de lege destul de trziu i nu nc n toate rile). Normele juridice vizeaz stabilirea unui minimum de sociabilitate, n timp ce normele morale aspir la un maximum de sociabilitate. Principalele abordri ale eticii i moralei Morala reprezint un fenomen real, care privete comportamentul cotidian, n vreme ce etica este tiina care i propune s investigheze acest fenomen. Morala este format din valori, norme, etichete, tipuri ideale i modele exemplare prin care se urmrete reglementarea raporturilor interumane 9. Spre deosebire de
9

1.3.

D.Crciun, V.Morar, V.Nacoviciuc, Etica afacerilor, Editura Paideia, 2005, p.153.

10

moral etica este teoria sau tiina care investigheaz acest fenomen 10, reoria asupra moralei. Etica ncearc s dea rspuns la ntrebarea Cum trebuie s acioneze individul n raport cu sine nsui, cu semenii si i cu lumea din jur?. n calitatea ei de disciplin teoretic, i sunt constitutive trei momente: normativ, descriptiv, i explicativ. Principala misiune a eticii este prescrierea de reguli att pentru conduita individual, ct i pentru organizarea social a vieii morale 11. Din aceast perspectiv, etica poate fi definit, n sens larg, ca fiind disciplina care se ocup cu ce este valoros n via, cu ce merit s dorim i cu regulile ce ar trebui s guverneze comportamentul uman 12. Morala reprezint astfel, sau cel puin ar trebui s reprezinte, o parte considerabil a vieii noastre. Ea ne apare ca un ideal, n sensul normativ al acestui termen. Ideal ctre care trebuie s tindem fiecare dintre noi. Nu ne putem propune s fim numai performani, s urcm pe scara social, profesional, ci i pe cea a valorilor morale. Iar dac individul i propune s urce n ierarhia social i profesional sfidnd preceptele morale, destinul lui nu va fi mplinit. Morala opereaz cu enunuri categor ice, imperative, prin care impune individului o anumit conduit sau i interzice o alta. Credem ns c nici morala individual nu ar avea vreo relevan dac nu ar aspira la titlul de moral universal13. De la termenul de moral deriv cel de moralitate, prin care se evoc gradul n care normele morale sunt respectate de ctre o persoan, un grup sau o colectivitate. n strns legtur cu acestea, se afl termenii de amoral i imoral.

10 11

Ibidem, p.15. V.Morar, Etica, filozofia binelui i tiina dreptii, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p.5. 12 V.Morar, Etica n afaceri i n politic, Editura Universitii din Bucureti, 2006, p.39. 13 D.Tompea, op.cit., p.16

11

Amoralitatea este o stare strin, indiferent fa de moralitate, lipsa preocuprii de a fi moral, de a rspunde unor repere morale, ceea ce nu cade sub incidena unei aprecieri morale, se situeaz dincolo de sfera moralitii. n schimb imoral este ceea ce este mpotriva moralei , ceea ce se ntreprinde, n mod intenionat i prin care se ncalc normele morale, regulile de conduit general acceptate ntr -un timp i loc date14.

14

V.Vedina, Deontologia vieii publice, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.18.

12

Cap.2. Introducere n problematica deontologiei publice

2.1. Teoria funciei publice Din punct de vedere etimologic, termenul de funcie public p rovine din cuvntul francez fonction, unde intrase, n jurul anului 1500, din limba latin, de la cuvntul functio, care nsemna executare, svrire a ceva, pentru cineva. Astfel, exist funcii publice i private, dup cum activitatea specific funciei respective se desfoar n sectorul public sau n sectorul privat al vieii economico-sociale. O alt caracteristic, de natur s fac diferena ntre funciile private i funciile publice este aceea c funciile publice presupun realizarea activitilo r specifice prin exercitarea, n acelai timp, a unor prerogative de putere public. Dar, n raport cu prerogativele de putere public exercitate, dup cum aceste prerogative aparin puterii legislative sau puterii executiv -administrative ori puterii judectoreti, vom avea o funcie legislativ sau o funcie public executiv administrativ ori o funcie public judectoreasc, ceea ce corespunde, de altfel, i cu ramurile puterii statului, precum i cu funciile statului. n literatura juridic administrativ din a doua parte a secolului trecut, se vorbea de funcia de stat ca fiind acel complex de drepturi i obligaii cu care este nvestit o persoan fizic ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are

13

caracter de continuitate i care se exercit pentru realizarea puterii de stat, pentru ndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului15. n perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu definea funcia public ca fiind complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea u nor interese generale, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular sau de mai muli, persoan fizic care, exercitnd puterea n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea 16. n aceeai perioad Anibal Teodorescu combate att teoria civilist a contractului de mandat, ct i pe cea a contractului de drept public considernd c situaiile de drept public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, orict de puternice ar fi aparenele. La baza funciei publice st actul de numire care este un act unilateral de voin, un act administrativ de autoritate, prin intermediul cruia statul confer persoanei numite o situaie legal. Iar raportul juridic care se nate este un raport de drept obiectiv, legal, i nu unul contractual. 17 Jean Vermeulen respinge i el teoriile contractualiste, precum i pe cea intermediar, a distinciei dintre funcionarii de autoritate i cei de gestiune i consider c, n cazul funcionarului public ne aflm n prezena unui statut legal sau reglementar, aceasta fiind natura juridic a funciei publice 18. n rezolvarea problemei naturii juridice a funciei publice o soluie interesant a fost prezentat de Erast Diti Tarangul. Acesta caracterizeaz situaia juridic a funcionarului public ca fiind o situaie obiectiv, deoarece statul determin, pe cale general i impersonal, drepturile i obligaiile acestuia: Statul n mod unilateral determin situaia funcionarului, n mod egal pentru toi
15

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, bucureti, 1970, p.179.

16 17

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol.I, 1934, p.522. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a III -a, Bucureti, 1929, p.261. 18 Jean Vermeulen, Statutul funcionarilor publici, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1933, p. 85 i urm.
14

funcionarii i prin dispoziii care au caracter permanent. Consecinele caracterului obiectiv al situaiei funcionarului sunt urmtoarele: funcionarilor publici nu le este recunoscut dreptul de a cere modificarea acestei situaii, statul, n schimb poate oricnd s procedeze la modificarea normelor care o reglementeaz, n acelai mod unilateral n care le-a instituit; nu se poate deroga, prin contracte, de la drepturile i obligaiile stabilite pentru funcionarii publici19. Rezult de aici c raportul juridic de funcie public este un raport juridic obiectiv, iar funcionarul, atunci cnd exercit atribuiile sale, exercit o putere legal i nicidecum un drept subiectiv. Pe cale de consecin i actul de numire ntr-o funcie public este un act juridic unilateral20. n prezent, legiuitorul21, definete funcia public ca ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Aceast definiie este criticabil i n acest caz ne raliem poziiei22 potrivit creia puterea public reprezint un regim juridic specific, care este conferit administraiei publice centrale i locale i prin intermediul cruia reuete s impun interesul public general, n faa celui particular. Altfel spus, puterea public este un mijloc i nu un scop. De asemenea i utilitatea introducerii termenului autoritile administrative autonome ridic semne de ntrebare deoarece nu se nelege despre care autoriti

19

Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p.243; 20 A se vedea pentru o analiz amnunit Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu -Zaharia, Tudor I. Budeanu, Tudor Alexandru Chiuariu, Tratat de drept administrativ romn, Editura Junimea, Iai, 2001, p.287-291. 21 n art. 2 alin. 2 din Legea Nr. 188 din 08.12.1999 (r2) privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial Nr.365 din 29 mai 2007. 22 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, C.H.Beck, Bucureti, 2005, p.86; Verginia Vedina, Statutul funcionarilor publici. Comentarii, doctrin, legislaie, jurispruden, Editura Universul juridic, Bucureti, 2009, p.25.
15

administrative autonome este vorba, despre cele centrale, nesubordonate Guvernului, ori despre autoritile administraiei publice locale autonome. Ambiguitatea rezult i din poziionarea lor n text, dup referirea expres la administraia public central i local, care, oricum, include i autoritile administrative autonome, fie centrale, fie locale 23. Remarcm totui ca un fapt pozitiv meninerea de ctre legiuitor n textul definiiei a unui element consacrat de autorii din perioada interbelic i anume exercitarea de ctre funcionar a unor prerogative de putere public. Din doctrina administrativ recent 24 reinem c funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale, nvestirea n funcie fcndu -se n urma ctigrii concursului sau promovrii examenului organizat pentru ocuparea funciei publice. 2.2. Noiunea de deontologie Una din cele mai importante activiti prin care omul se integreaz n viaa societii este activitatea profesional. Tocmai de aceea, nsi exercitarea oricrei profesii ridic o serie de cerine morale, respectarea unor norme n afara crora nu este posibil activitatea util n folosul societii. Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putnd fi aduse la ndeplinire, n cazuri extreme, prin fora de coerciie a statului, pe cnd alte reguli morale rmn de domeniul normelor etice, sancionate doar de opinia public.

23 24

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p.526. Alina Livia Nicu, Instituia public n dreptul administrativ, Editura Universitaria, Craiova, 2003, p.179.
16

Se poate discuta despre o deontologie profesional a salariatului, n general plecnd de la normele comune consacrate de acesta, despre un specific al deontologiei funcionarului public. Existena unei deontologii a salariatului se deduce din chiar modul n care este conceput rspunderea disciplinar a acestuia. Este vizat nclcarea disciplinei muncii, considerat a fi ordinea necesar n cadrul raportului social de munc i n cadrul unui colectiv determinat. Disciplina muncii presupune respectarea, de ctre cei care compun colectivul, a unor norme sau reguli de conduit care asigur desfurarea, n condiii de eficien, a procesului muncii. Aadar, normele de disciplin a muncii pot fi exprimate i prin formula norme privind deontologia profesional a salariatului. Termenul deontologie provine din cuvintele greceti deon, deontos care nseamn ceea ce se cuvine, ceea ce trebuie fcut i logos care nseamn tiin, studiu. Iniial, a fost identificat cu morala n lucrarea Deontologia sau tiina moralei - a filozofului i juristului englez Jeremy Bentham. n dicionarul Le Petit Larousse (1955), deontologia este definit ca ansamblul de reguli care reglementeaz o profesiune, conduita celor care o exercit, raporturile dintre acetia, raporturile dintre acetia i clienii lor, dintre ei i public. Deontologia, prin specificul obiectului su de cercetare, se afl la interferena ntre drept i moral. Ea poate fi definit ca reprezentnd ansamblul normelor care contureaz un anumit tip de conduit, de comportament profesional sau privat. Dicionarele limbii romne definesc deontologia ca fiind parte a eticii care studiaz normele i obligaiile specifice unei activiti profesionale, respect iv, doctrin a moralei profesionale.

17

Pe baza celor argumentate, deontologia se poate defini ca fiind ansamblul de atitudini i aciuni cerute de normele morale i cele tehnico -profesionale, fr de care nu este posibil exercitarea unei profesii la nivelul exigenelor impuse ntr-un stat de drept, ntr-o societate democratic 25. n strns legtur cu definiia deontologiei se impune s definim comportamentul i conduita, termeni pe care i regsim n raportul de serviciu al funcionarului public. Comportamentul - definete modalitatea de a aciona n diferite mprejurri sau situaii, conduita, ansamblul manifestrilor prin care se exteriorizeaz oamenii. Conduita - reprezint felul de a se purta, maniera determinat de reguli cu caracter general. n pract ica relaiilor interumane, conduita exprim activitatea sau aciunile umane care au loc att n planul tririlor interioare, ale subiectivitii umane, absolut personale, ct i cele exterioare, prin care ne materializm gndurile i faptele i redm comunicarea dintre psihic i propriile fapte de comportament. Conduita uman reprezint o relaie cu caracter personal, cu lumea din jurul nostru, o relaie ntre binele nostru i lumea exterioar, social i natural, prin care cutm s ne integrm n armonia lumii naturale sau n cea a relaiilor socioumane. Aceasta cuprinde nenumrate manifestri specifice ale individului n raport cu particularitile situaiilor relaionale, cu stimulii primii din interior. n literatura juridic, deontologia poate fi ntlnit cu referire la toate formele de exprimare ale existenei individului. Omul, n aciunile sale, se exprim pe sine, i exprim propria individualitate, propriile aspiraii, raportndu -se n acelai timp i la nevoile celorlali, pe care are datoria s nu le afecteze.

25

Tache Bocnial, Deontologie poliieneasc, Editura ProUniversitaria, Bucureti, 2010, p.14.

18

2.3. Deontologia funcionarului public Fiecare profesie are, sau poate avea propria ei etic, propria ei deontologie, cu rolul de a ajuta oamenii i instituiile s decid ce este mai bine, pe ce criterii s aleag i care le sunt motivaiile morale n aciune. Perioada comunist nu a lsat la ndemna profesiilor construirea propriilor coduri deontologice, acestea fiind subnelese sau impuse n mod automat. Astzi, societile moderne sunt societi profesionale. Un profesionist trebuie s nsumeze o serie de caliti, cum ar fi: expertiz n exercitarea profesiei, autonomie n luarea deciziilor, obligaia moral de a evita implicarea emoional excesiv, arbitrariul i tratamentul preferenial nejustificat, credina n capacitate a de autoreglare i meninere colegial a standardelor profesionale. Exercitarea unei funcii publice se ncadreaz n categoria acelor profesii care prezint cel mai mare risc potenial ca, prin modul n care are loc, s i afecteze pe cei cu care titularul ei intr n contact. Majoritatea funciilor publice presupune o relaie direct, continu i nemijlocit cu beneficiarii serviciilor publice. n activitatea sa, funcionarul duce la ndeplinire prevederile legii, care nu sunt ntotdeauna just nelese de cei care cad sub incidena lor. Cei care se adreseaz unei autoriti publice au, de regul, un anumit interes care trebuie reglat n limitele legii26. Exigenele statului de drept impun domnia legii, suveranitatea legii dincolo de interesele individuale. Pentru a realizarea acestui imperativ, se impune ca funcionarul public s aib aptitudinea de a sluji legea, att n litera ct i n spiritul acesteia, n interesul cetenilor.
26

Emanuel Albu, Deontologia funciei publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2009, p.36.

19

n acest sens, unii autori de prestigiu n domeniu, au exprimat inclusiv ideea c uneori, arta de a guverna impune chiar neaplicarea integral a legii. Deontologia funcionarului public poate fi definit ca reprezentnd totalitatea normelor care guverneaz comportamentul profesional i privat al funcionarului public, n virtutea statutului su de purttor al autoritii publice 27. Aceste norme sunt, la rndul lor, structurate n funcie de realitile sociale care sunt avute n vedere, dup cum urmeaz: - relaii din interiorul serviciului public (cu efi ierarhici, cu ceilali funcionari publici, cu ntregul personal i cu subalternii); - relaii cu ceilali subieci de drept, n afara instituiei publice, beneficiari ai aciunii funcionarului public; - relaii cu personalul unor instituii publice i alte persoane juridice cu care colaboreaz instituia unde este ncadrat funcionarul public; - relaii cu celelalte instituii ale statului din sfera celor trei clasice puteri; - relaii cu societatea civil. Datoria primordial a funcionarului public este servirea intere sului general aa cum reiese din nsi etimologia cuvntului administraie, care provine din latinescul administer ce nseamn slujba, servitor. Ca urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul exercitrii funciei, slujirea societii i a cetenilor. n msura n care actele normative stipuleaz expres aceste obligaii morale, ele dobndesc dimensiune profesional. n mod corect, se afirm c deontologia funciei publice reprezint: ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element intrinsec serviciului public, statuat obiectiv de ctre societate la un moment dat, n

27

T.Bocnial, op.cit., p.18.

20

scopul eficientizrii serviciului public de ctre cei chemai a ndeplini funcia public28. Din definiie reies urmtoarele caracteristici: - deontologia funciei publice reprezint un ansamblu de norme juridice i morale, deci, o mbinare a dreptului cu morala; - normele sunt aferente funciei publice ca element intrinsec serviciului public; - statuarea obiectiv a acestor norme de c atre societate face referire n primul rnd la un cadru legal, tiut fiind c legea are caracter general i impersonal, fapt ce permite oricrui interpret al problematicii o abordare obiectiv a studiului; - aprecierea deontologiei funciei publice la un moment dat ine de caracterul istoric al evoluiei sociale a dreptului i moralei; - scopul deontologiei este circumscris serviciului public, avnd un caracter nu numai teoretic ci i unul practic, bine determinat. Deontologia funcionarului public exprim, la rndul ei, ansamblul normelor referitoare la comportamentul profesional i moral al funcionarului public n serviciu i n afara serviciului, avnd n vedere c este purttorul autoritii publice. Pentru a fi pus n aplicare, legea trebuie neleas i interpretat n litera i spiritul ei. Adesea cetenii, crora li se adreseaz legea, nu o cunosc sau nu sunt de acord cu coninutul ei sau cu nelesul acesteia i, n acest caz, se creeaz un conflict ntre cei crora li se aplic legea i cei care o aplic. Pentru c funcionarii publici sunt purttorii puterii discreionare a administraiei publice, i adesea pot fi corupi sau se pot manifesta abuziv prin nclcarea drepturilor i intereselor cetenilor, este necesar ca normele privind comportamentul profesional i moral al funcionarului public, deontologia acestuia, s se refere att la relaiile sale n interiorul serviciului, cu efii ierarhici, cu subalternii, cu ntregul personal, ct i cu beneficiarii activitii sale, cu celelalte
28

A.Iorgovan, op.cit., p.577.

21

persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituii ale statului, de fapt cu societatea n ansamblul su. 2.4. Izvoarele deontologiei funcionarului public Funcionarii publici acioneaz pe baza unei varieti de principii i percepte. Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la baz etica vzut ca virtute i responsabilitate. Noiunea de izvor al unei norme, indiferent de natura normei, c este o norm juridic sau una moral, semnific sursa normei, de unde izvorte aceasta. Elementul de deosebire care a fost recunoscut constant ntre normele juridice i cele morale este acela c normele juridice sunt legiferate, ceea ce nseamn c dac nu sunt respectate de bun voie, statul le poate impune prin mijloacele de care dispune, pe cnd normele morale nu sunt supuse legiferrii, ele constituie produsul comunitii sociale neinstituionalizate, fiind implantate de -a lungul timpului n cunotina oamenilor, care le respect n mod bevenevol, fr a se putea recurge la un mod de impunere al lor29. Principalul izvor de drept al deontologiei funcionarului public, este Constituia - legea suprem n stat, n care se regsesc multe principii care fundamenteaz comportamentul profesional al funcionarului public (principiul legalitii, al supunerii tuturor n faa legii, completat cu cel potrivit cruia nimeni nu este mai presus de lege, prevzute de art. 16, alineatele 1 i 2 - fidelitatea fa de ar i ndeplinirea cu bun credin a obligaiilor care-i revin, n care scop funcionarul public depune jurmntul de credin fa de lege. Alte categorii de acte normative care jaloneaz comportamentul profes ional al funcionarului public sunt legile, hotrrile de Guvern, ordonanele de Guvern,
29

V.Vedina, op.cit., p.25.

22

actele

administraiei

ministeriale

(ordine,

instruciuni,

precizri,

norme

metodologice), acte ale administraiei publice locale (dispoziii ale primarilor, hotrri ale consiliilor locale i judeene, ordine ale prefecilor) inclusiv regulamente de ordine interioar prin care se nscriu norme specifice privind o instituie determinat. Apreciem c textele de lege care consacr norme att juridice, dar din care se desprind i reguli morale, au o dubl natur, ele fiind norme juridice i morale n egal msur.

23

Cap.3. Exercitarea deontologic a funciei publice

3.1. Principiile exercitrii deontologice a funciei publice ntr-adevr, din normele constituionale i din dispoziiile legale la care ne am referit, rezult c funcia public trebuie exercitat iar funcionarii publici trebuie s acioneze n exercitarea funciilor publice cu care au fost nvestii, pe baza unor adevrate principii diriguitoare. n literatura juridic de la noi au fost identificate mai multe principii de baz ale deontologiei funcionarului public, principii care reprezint, de altfel, obligaii juridice i morale. n ceea ce privete ndeplinirea tuturor principiilor, a ndatoririlor ce compun deontologia, aplicabil diferitelor categorii de funcionari publici, trebuie menionat c acetia sunt obligai s i le nsueasc i s fac tot posibilul pentru a le ndeplini, la baza activitii i comportamentului fiecruia stnd nevoia de perfecionare continu, de educaie permanent. Articolul 16 din Constituie se refer la egalitatea de tratament fa de toi beneficiarii sistemului public, care oblig funcionarul public la un comportament echilibrat i nediscriminatoriu fa de toi cei care i se adreseaz pentru rezolvarea diferitelor probleme. n activitatea sa, funcionarul public trebuie s apere principiul supremaiei Constituiei i respectul legii. Prevzut de articolul 51 ca una din ndatoririle fundamentale, respectarea Constituiei i a legilor nu reprezint doar o obligaie a cetenilor, ci, n egal msur, am spune chiar ntr-un mod mai accentuat, un principiu pe care purttorii autoritii publice l au la baza activitii lor, a comportamentului lor profesional, n interiorul sau n afara instituiei.
24

Funcionarul public trebuie s apere prestigiul instituiei pe care o reprezint, s manifeste discreie profesional privind toate informaiile de care ia cunotin n exerciiul funciunilor sale i s nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice. Funcionarul public trebuie s apere i s respecte demnitatea beneficiarilor serviciului public, s respecte i s ocroteasc viaa intim, familial sau privat a acestora. Constituia calific drept prim valoare suprem i garantat demnitatea omului. Tot conform Constituiei, n ntreaga sa activitate, funcionarul public trebuie s exprime credina i fidelitatea sa fa de ara creia i aparine. La acestea se adaug izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul dreptului diplomatic, precum i jurisprudena, despre care n Frana se susine c prin activitatea jurisdiciei administrative coordonate de Consiliul de stat, dreptul administrativ este, n esen jurisprudenial, ceea ce confer practicii judiciare statutul de jurislator. n activitatea prestat, funcionarul public manifest supunere fa de superiorul su ierarhic. Disciplina funciei publice include, ntre alte elemente, i obligaia de respectare a efului ierarhic. Exist n sfera executivului, anumite categorii de funcionari sau demnitari publici care, prin specificul activitii prestate, se supun unor norme deontologice speciale. Cea mai interesant de luat n discuie, i evocatoare n acelai timp, este cea a statutului diplomatului 30. Funcionarul public, n exercitarea funciei sale trebuie s aib un comportament neutru din punct de vedere politic.

30

Reinem de asemenea urmtoarele elemente care contureaz deontologia diplomatului: patriotism, disciplin, contiinciozitate, punctualitate, cultur, abilitate, calm, tact, perseveren, respect pentru adevr, cinste, loialitate, integritate. Aspecte interesante prezint i deontologia magistratului care, din punct de vedere al statutului, este guvernat de principii care se completeaz cu trsturile care trebuie s contureze profilul etic al magistratului, i anume: cumptare, nelepciune, demnitate, sobrietate, responsabilitate etc.

25

Un alt principiu l oblig pe funcionarul public de conducere s dea curs i s foloseasc propunerile i iniiativele funcionarilor publici de execuie care pot contribui la mbuntirea activitii din cadrul autoritii sau instituiei publice. De asemenea funcionarul public trebuie s exercite funcia public n condiii de cinste i probitate moral i profesional. 3.2. Deontologia funcionarului public potrivit Legii privind Codul de conduit a funcionarilor publici Codul de conduit a funcionarilor publici31 reglementeaz normele de conduit profesional a funcionarilor publici. Aceste norme de conduit profesional sunt obligatorii pentru persoanele care ocup o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale i locale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice. Codul de conduit urmrete s asigure creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public, prin: a) reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi sociale i profesionale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului instituiei funciei publice i al funcionarilor publici; b) informarea publicului cu privire la conduita profesional la care este ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor publice;

31

Lege nr. 7/2004 (r1) din 18/02/2004 Republicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 525 din 02/08/2007 privind Codul de conduit a funcionarilor publici

26

c) crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte. Funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor publice32. Funcionarii publici au obligaia ca, prin actele i faptele lor, s respecte Constituia, legile rii i s acioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor legale, n conformitate cu atribuiile care le revin, cu respect area eticii profesionale. Ei trebuie s se conformeze dispoziiilor legale privind restrngerea exerciiului unor drepturi, datorat naturii funciilor publice deinute. Funcionarii publici au obligaia de a apra n mod loial prestigiul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia. Funcionarilor publici le este interzis: a) s exprime n public aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu activitatea autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, cu politicile i strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual; b) s fac aprecieri neautorizate n legtur cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea are calitatea de parte; c) s dezvluie informaii care nu au caracter public, n alte condiii dect c ele prevzute de lege;
32

n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice.

27

d) s dezvluie informaiile la care au acces n exercitarea funciei publice, dac aceast dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze imaginea sau drepturile instituiei ori ale unor funcionari publici, precum i ale persoanelor fizice sau juridice 33; e) s acorde asisten i consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice ori de alt natur mpotriva statului sau autoritii ori instituiei publice n care i desfoar activitatea. n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici au obligaia de a respecta demnitatea funciei publice deinute, corelnd libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. n activitatea lor, funcionarii publici au obligaia de a respecta libertatea opiniilor i de a nu se lsa influenai de considerente personale sau de popularitate. n exprimarea opiniilor, funcionarii publici trebuie s aib o atitudine conciliant i s evite generarea conflictelor datorate schimbului de preri. Relaiile cu mijloacele de informare n mas se asigur de ctre funcionarii publici desemnai n acest sens de conductorul autoritii sau instituiei publice, n condiiile legii. Funcionarii publici desemnai34 s participe la activiti sau dezbateri publice, n calitate oficial, trebuie s respecte limitele mandatului de reprezentare ncredinat de conductorul autoritii ori instituiei publice n care i desfoar activitatea. n exercitarea funciei publice, funcionarilor publici le este interzis: a) s participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice; b) s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate public;
33

Dezvluirea informaiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conin asemenea informaii, la solicitarea reprezentanilor unei alte autoriti ori instituii publice, este permis numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public respectiv i desfoar activitatea. 34 n cazul n care nu sunt desemnai n acest sens, funcionarii publici pot participa la activiti sau dezbateri publice, avnd obligaia de a face cunoscut faptul c opinia exprimat nu reprezint punctul de vedere oficial al autoritii ori instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea.

28

c) s colaboreze, n afara relaiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaii ori sponsorizri partidelor politice; d) s afieze, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, nsemne ori obiecte inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora. n relaiile cu personalul din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i cu persoanele fizice sau juridice, funcionarii publici sunt obligai s aib un comportament bazat pe respect, bun -credin, corectitudine i amabilitate. Funcionarii publici au obligaia de a nu aduce atingere onoarei, reputaiei i demnitii persoanelor din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i persoanelor cu care intr n legtur n exercitarea funciei publice, prin: a) ntrebuinarea unor expresii jignitoare; b) dezvluirea unor aspecte ale vieii private; c) formularea unor sesizri sau plngeri calomnioase. Funcionarii publici trebuie s adopte o atitudine imparial i justificat pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor 35. Funcionarii publici au obligaia s respecte principiul egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, prin: a) promovarea unor soluii similare sau identice raportate la aceeai categorie de situaii de fapt; b) eliminarea oricrei forme de discriminare bazate pe aspecte privind naionalitatea, convingerile religioase i politice, starea material, sntatea, vrsta, sexul sau alte aspecte.

35

Pentru realizarea unor raporturi sociale i profesionale care s asigure demnitatea persoanelor, eficiena activitii, precum i creterea calitii serviciului public, se recomand respectarea normelor de conduit prevzute la alin. (1) (3) i de ctre celelalte subiecte ale acestor raporturi.

29

Funcionarii publici care reprezint autoritatea sau instituia public n cadrul unor organizaii internaionale, instituii de nvmnt, conferine, seminarii i alte activiti cu caracter internaional au obligaia s promoveze o imagine favorabil rii i autoritii sau instituiei publice pe care o reprezint 36. Funcionarii publici nu trebuie s solicite ori s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii. n procesul de luare a deciziilor, funcionarii publici au obligaia s acioneze conform prevederilor legale i s i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial. Funcionarilor publici le este interzis s promit luarea unei decizii de ctre autoritatea sau instituia public, de ctre ali funcionari publici, precum i ndeplinirea atribuiilor n mod privilegiat. n exercitarea atribuiilor specifice funciilor publice de conducere, funcio narii publici au obligaia s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei n funcia public pentru funcionarii publici din subordine. Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din subordine, atunci cnd propun ori aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcii ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism ori discriminare37. Este interzis folosirea de ctre funcionarii publici, n alte scopuri dect cele prevzute de lege, a prerogativelor funciei publice deinute. Prin activitatea de
36

n relaiile cu reprezentanii altor state, funcionarilor publici le este interzis s exprime opinii personale priv ind aspecte naionale sau dispute internaionale. n deplasrile externe, funcionarii publici sunt obligai s aib o conduit corespunztoare regulilor de protocol i le este interzis nclcarea legilor i obiceiurilor rii gazd. 37 Se interzice funcionarilor publici de conducere s favorizeze sau s defavorizeze accesul ori promovarea n funcia public pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile amintite.

30

luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori aciuni de control, funcionarilor publici le este interzis urmrirea obinerii de foloase sau avantaje n interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane. Funcionarilor publici le este interzis s foloseasc poziia oficial pe care o dein sau relaiile pe care le-au stabilit n exercitarea funciei publice, pentru a influena anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite msuri. Funcionarilor publici le este interzis s impun altor funcionari publici s se nscrie n organizaii sau asociaii, indiferent de natura acestora, ori s le sugereze acest lucru, promindu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale. Funcionarii publici sunt obligai s asigure ocrotirea proprietii publice i private a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, s evite producerea oricrui prejudiciu, acionnd n orice situaie ca un bun proprietar 38. Orice funcionar public poate achiziiona un bun aflat n proprietatea privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, supus vnzrii n condiiile legii, cu excepia urmtoarelor cazuri: a) cnd a luat cunotin, n cursul sau ca urmare a ndeplinirii atribuiilor de serviciu, despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmeaz s fie vndute; b) cnd a participat, n exercitarea atribuiilor de serviciu, la organizarea vnzrii bunului respectiv; c) cnd poate influena operaiunile de vnzare sau cnd a obinut informaii la care persoanele interesate de cumprarea bunului nu au avut acces.
38

Funcionarii publici au obligaia s foloseasc timpul de lucru, precum i bunurile aparinnd autoritii sau instituiei publice numai pentru desfurarea activitilor aferente funciei publice deinute. Funcionarii publici trebuie s propun i s asigure, potrivit atribuiilor care le revin, folosirea util i eficient a banilor publici, n conformitate cu prevederile legale. Funcionarilor publici care desfoar activiti publicistice n interes personal sau activiti didactice le este interzis s foloseasc timpul de lucru ori logistica autoritii sau a instituiei publice pentru realizarea acestora.

31

nclcarea dispoziiilor cod ului de conduit atrage rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, n condiiile legii. Comisiile de disciplin au competena de a cerceta nclcarea prevederilor cod ului de conduit i de a propune aplicarea sanciunilor disciplinare, n condiiile legii. Funcionarii publici nu pot fi sancionai sau prejudiciai n niciun fel pentru sesizarea cu bun-credin a comisiei de disciplin competente, n condiiile legii, cu privire la cazurile de nclcare a normelor de conduit. 3.3. Particulariti ale deontologiei aplicabile unor categorii speciale de funcionari publici Exist, n sfera puterii publice, anumite categorii de funcionari sau demnitari publici,care, prin specificul activitii prestate, se supun unor norme deontologice speciale. 1. Unul dintre acesta este statutul diplomatului39 ntr-o lucrare de referin n materie 40, se rein urmtoarele elemente care contureaz deontologia diplomatului: patriotism; disciplin contiinciozitate, punctualitate; cultur, abilitate, calm, perseveren; respect pentru adevr, cinste, loialitate, integritate. Harold Nicolson considera dragostea de adevr drept prima din virtuile unui diplomat. Statutul personalului diplomatic i consular a fost aprobat prin Legea nr. 269/200341, care prevede, n articolul 1 alin. (2), c membrii Corpului diplomatic i consular sunt, de regul,diplomai de carier, i au un statut socio -profesional
39

Cuvntul diplomat provine din grecescul ,, diploocare nseamn dublez, fiind vorba de dublarea actelor oficiale din care unul era dat ca scrisoare de mputernicire, iar cellalt era pstrat la arhiv.Purttorul documentului se numea diplomat, iar activitatea desfurat de el diplomaie. n timp sintagma a ajuns s fie folosit pentru a desemna o categorie distinct de funcionari publici, care desfurau activitate dipomatic, adic acea activitate desfurat de unele autoriti publice prin care se urmrea realizarea politiciiexterne a statului i aprarea drepturilor statului respective n strintate. 40 MALIA Mircea. Diplomaia. Bucureti: Editura tiinific, 1969. 41 Publicat n Monitorul Oficial nr.441/23 VI 2003.

32

specific. Membrii acestui corp depun jurmntul de credin, al crui coninut este prevzut de lege. Tuturor le revine obligaia de a -i ndeplini cu responsabilitate, profesionalism, loialitate, corectitudine, promptitudine i contiinciozitate ndatoririle de serviciui s obin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii Romniei (subl. ns.-V.V.). Ei trebuie s acioneze cu loialitate, demnitate i rspundere pentru nfptuirea politicii interne i externe a rii, n care scop le revin obligaii specifice, dintre care le enunm pe acelea care au i o semnificaie deontologic i una juridic: - s promoveze interesele statului i ale cetenilor romni n activitatea politic extern pe care o realizeaz; - s respecte secretul de stat, de serviciu i confidenialitatea; - s aib n toate mprejurrile o conduit profesional i moral ireproabil i s dea dovad de demnitate i resposabilitate n ndeplinirea lor; - s respecte legile statelor n care i desfoar activitatea, fr a aduce atingere regimului privilegiilor i imunitilor i s nu se lase implicai n activiti care ar reprezenta un amestec n treburile interne, ar afecta relaiile Romniei sau ar aduce atingere statului personalului diplomatic i consular; - s nu abuzeze de privilegiile i imunitile de care beneficiaz n strintate. Trebuie adugat faptul c legea instituie un regim de incompatibiliti i interdicii pentru membrii personalului diplomatic i consular, cum ar fi interdicia de a face parte din partide politice (cu excepia ministrului, a secretarilor i subsecretarilor de stat), de a face propagand unui candidat la ocuparea unei funcii, precum i de a solicita sau accepta daruri sau alte avantaje care ar aduce atingere loialitii i prestigiului lor.

33

2.

Funcionarul public din cadrul Administraiei prezideniale

Dac, n general, statutul juridic al funcionarilor publici oblig la un comporatment profesional dar i moral, n egal msur, exist o categorie de funcionari care au un statut special, n care se regsete n mod pregnant o dimensiune etic, i anume personalul Administraiei prezideniale, reglementat de Ordonana de Urgen a Guvernului nr.1/2001 42. Prin aceast ordonan s-a modificat Legea nr.47/1994 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei43, denumire care, potrivit art. 2 din OUG nr.1/2001, se nlocuiete cu acela de ,,Administraie prezidenial. 44 Potrivit acestui act normativ, se consacr o categorie aparte de funcionari, denumit generic personalul Administraiei prezideniale, care este alctuit din persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i din alte autoriti publice, precum i din persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz s le ocupe. Terminologic, aceast ca tegorie este evocat prin sintagma ,,personalul administraiei prezideniale. Legiuitorul s -a oferit s folosesc termeni ca ,,funcionari publici sau ,,salariai; el a optat pentru aceast denumire care are o vocaie exhaustiv, n sensul c se pot introduce n aceast categorie att persoane care au statut de funcionari publici ct i persoane care au statut de salariai. Adoptarea acestei reglementri este legitim, dac avem n vedere semnificaia instituiei Preedintelui Romniei, care ndeplinete cea mai nalt magistratur din stat, statutul constituional al preedintelui, rolul acestuia, de reprezentant al poporului romn pe plan intern i extern.
42

Ordonana de Urgen nr.1/4 ianuarie 2001, publicat n Monitorul Oficial nr.12 din 10 ianuarie 2001,pentru modificarea i completarea Legii nr. 47/1994 privind organizarea i funcionarea Preedintelui Romniei. 43 Publicat n Monitorul Oficial nr.175/11 iulie 1994. 44 Cu privire la statutul juridic al acestei categorii de funcionari publici, a se vedea VEDINA Verginia, Regimul juridic al funcionarilor publici din cadrul administraiei prezideniale , n Studii de Drept romnesc, ianuarie- iunie 2001, Editura Academiei Romne, nr. 1-2, p. 57-64.

34

Toate acestea sunt argumente care ne determin s susinem soluia consacrat de legiuitor, conform creia personalul Administraiei prezideniale trebuie s fie format din oameni de cea mai nalt inut profesional dar i etic, i crora le este necesar un plus de fidelitate fa de restul persoanelor care desfoar o anumit activitate, funcionari publici sau salariai. Astfel, o condiie obligatorie la ncadrare pe care o impune legea este ncrederea acordat de Preedintele Romniei, dublat de semnarea unui angajament de loialitate, stabilit n conformitate cu prevederile Regulamentului prevzut de lege. 3.4. Incompatibiliti i conflicte de interese n exercitarea funciei publice Regimul juridic al incompabilitilor i al conflictului de interese n exercitarea oricrei funcii publice a fost reglementat, aa cum precizam, prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. 45 Titlul IV din Partea I a legii reglementeaz conflictul de interese i regimul incompatibilitilor ce pot interveni n exercitarea demnitilor i funciilor publice, dispoziiile sale aplicndu-se persoanelor care exercit urmtoarele demniti publice i funcii publice: a) Preedinte al Romniei; b) deputat i senator; c) consilier prezidenial i consilier de stat din Administraia Prezidenial; d) prim-ministru, ministru, ministru delegat, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora, prefect i subprefect; e) magistrai;
45

Publicat n Monitorul oficial al Romniei, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003.

35

f) alei locali; g) funcionari publici. Deci, cu alte cuvinte, legea are n vedere toate persoanele care ocup o funcie sau o demnitate public ntr -una din autoritile prin care se exercit cele trei puteri ale statului. Noiunea de conflict de interese este definit ca fiind acea situaie n ca re persoana ce exercita o demnitate public sau o funcie public are un interes de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative. Limitarea conflictului de interese doar la situaia existenei unui interes personal de natur patrimonial reprezint o soluie criticabil a legii, fiind evident c obiectivitatea unei persoane care deine o demnitate public sau o funcie public poate fi influenat la fel de uor, dac nu chiar mai uor i de interese de natur politic, ori de alt natur, care, n mod inexplicabil, au fost ignorate de legiuitor. Totui, nu a fost vorba de o simpl omisiune, ci de o adevrat filozofie a legii, ceea ce rezult cu eviden din dispoziiile art. 72 alin. (1), potrivit crora, persoana care exercit funcia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligat s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu ia sau s nu participe la luarea unei decizii n exercitarea funciei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soul/soia ori rudele sale de gradul I, legiuitorul continund s limiteze conflictul de interese la noiunea de folos material46.

46

E.Albu, op.cit., p.94.

36

Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese n exercitarea demnitilor publice i a funciilor publice sunt, potrivit legii, imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public. Astfel, potrivit art. 72 din lege, persoana care exercit funcia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligat s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu ia sau s nu participe la luarea unei decizii n exercitarea funciei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soul/soia ori rudele sale de gradul I. nclcarea acestor obligaii constituie abatere administrativ, dac nu este o fapt mai grav, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice ncheiate prin nclcarea acestor obligaii sunt lovite de nulitate absolut. La fel, primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti sunt obligai s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu emit o dispoziie, n exercitarea funciei, care produce un folos material pentru sine, pentru soul/soia ori rudele sale de gradul I, iar actele administrative emise sau actele juridice ncheiate ori dispoziiile emise cu nclcarea acestor obligaii sunt lovite de nulitate absolut. Conflictele de interese pentru preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene sau consilierii locali i judeeni sunt prevzute n art. 47 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, potrivit cruia, acetia nu pot lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consiliului dac, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, au un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local sau judeean, dup caz. Hotrrile adoptate de consiliul local sau de consiliul judeean, dup caz, cu nclcarea acestor interdicii, sunt nule de drept, nulitatea urmnd a se constatata de ctre

37

instana de contencios adiministrativ, ca urmare a unei aciuni care poate fi introdus de orice persoan interesat. n ceea ce l privete pe funcionarul public administrativ, acest a este n conflict de interese dac, potrivit art. 79 din lege, se afl n una din urmtoarele situaii: - este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu c aracter patrimonial; - particip n cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu funcionari publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; - interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ian exercitarea funciei publice. Astfel, n cazul existenei unui conflict de interese, funcionarul public este obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii i s-l informeze de ndat pe eful ierarhic cruia i este subordonat direct. La rndul su, eful ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public, este obligat s ia msurile care se impun pentru exercitarea cu imparialitate a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin, iar conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea efului ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public n cauz, va desemna un alt funcionar public, care are aceeai pregtire i nivel de experien. n ceea ce privete incompatibilitile, nainte de a vedea care este regimul juridic al acestora, aa cum este el reglementat de dispoziiile Legii nr. 161/2003, cu modificrile i completrile ulterioare, considerm necesar s prezentm nelesul noiunii de incompatibilitate, care nu este definit de lege.

38

Termenul general de incompatibilitate a intrat n limba romn prin intermediul limbii franceze, unde s-a format prin compunere, din cuvntul compatible, format la rndul su din cuvntul latin comparo, compati, care nsemna a pune alturi, a pune fa n fa. Astfel, n limba francez, prin termenul incompatibilit, n sens juridic, se nelege situaia n care dou funciisau dou activiti nu pot exercitate, n mod legal, dectre una i aceeai persoan, neles pe care l regsim ntocmai i n limba romn. 47 Potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003, cu modificrile i completrile ulterioare, incompatibilitile privind demnitile publice i funciile publice sunt cele reglementate de Constituie, de legea aplicabil autoritii sau instituiei publice n care persoanele ce exercit o demnitate public sau o funcie public i desfoar activitatea, precum i de dispoziiile Titlului IV din aceast lege. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate, potrivit Constituiei, cu excepia celei de membru al Guvernului. Dup cum se observ, legea preia, prin excepia la care se refer, o incompatibilitate care i-a gsit consacrare constituional (art. 71 alin. (2) din Constituie), dei principiul separaiei puterilor n stat ar fi trebuit s constituie suficient temei pentru ca funciile de membru al Guvernului i de parlamentar s nu poat fi cumulate n minile aceleiai persoane. Aa dup cum am mai spus, reamintim c instituirea posibilitii ca un membru al Guvernului s fie i deputat sau senator, ori invers, ca un deputat sau senator s fie i membru al Guvernului, constituie, cel puin, o nclcare a principiului separaiei puterilor n stat, fiind necontestat c parlamentarii aparin puterii legislative, iar membrii Guvernului aparin puterii executive, iar argumentul
47

Larousse, op. cit., p. 365; DEX, op. cit., p. 483.

39

c puterile statului trebuie s colaboreze nu este n msur s justifice cumulul celor dou funcii de ctre aceeai persoan. n acest sens, este edificatoare soluia Constituiei Franei care a prevzut c funciile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricrui mandat parlamentar, a oricrei funcii de reprezentare profesional i a oricrui serviciu public sau activiti profesionale, ceea ce demonstreaz c soluiile legale sunt ntotdeuna consecinele voinei puterii politice. Aceeai soluie, a incompatibilitii funciei de membru al Guvernului cu aceea de parlamentar se regsete i n SUA, precum i n alte 25 de state 48 ceea ce ne ntrete convingerea c soluia Constituiei i legislaiei subsecvente acesteia este conform cu interesele puterii politice din Romnia, iar nu cu experiena statelor cu cea mai ava nsat democraie din lume. 49 n sensul Legii nr. 161/2003, prin funcii publice de autoritate, incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, se neleg funciile din administraia public asimilate celor de ministru, funciile de secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate celor de secretar de stat i subsecretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funciile din Administraia Prezidenial, din aparatul de lucru al Parlamentului i al Guvernului, funciile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autoriti i instituii publice, funciile de consilieri locali i consilieri judeeni, de prefeci i subprefeci i celelalte funcii de conducere din aparatul propriu al prefec turilor, funciile de primar, viceprimar i secretar al unitilor administrativ -teritoriale, funciile de conducere i execuie din serviciile publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe din unitile administrativ-teritoriale i din aparatul propriu i serviciile publice ale consiliilor judeene i consiliilor locale, precum i
48 49

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1998, p. 437. Emanuel Albu, op. cit., 2005, p. 108.

40

funciile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le dein s candideze n alegeri. De asemenea, calitatea de deputat i senator este incompatibil cu: - funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; - funcia de preedinte sau se secretar al adunrilor generale ale acionarilorsau asociailor la societile comerciale prevzute mai sus; - funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale prevzute mai sus; - funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; - calitatea de comerciant persoan fizic; - calitatea de membru al unui grup de interes economic; - o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Totui, deputaii i senatorii pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice, iar cei care sunt avocai, au posibilitatea s exercite i profesia de avocat, fr a putea ns s acorde asisten juridic nvinuiilor sau inculpailor n cauzele penale privind: - infraciunile de corupie, infraciunile asimilate infraciunilor de corupie, infraciunile n legtur direct cu infraciunile de corupie, precum i infraciunile mpotriva intereselor financiare ale Comunitilor Europene 50;

50

Prevzute n Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, cu modificrile i completrile ulterioare

41

- infraciunile prevzute de Legea nr. 143/2000 privind combaterea traficului i consumului ilicit de droguri, cu modificrile i completrile ulterioare; - infraciunile privind traficul de persoane i infraciunile n legtur cu traficul de persoane, prevzute n Legea nr. 678/2001 privind prevenirea i combaterea traficului de persoane, cu modificrile i completrile ulterioare; - infraciunea de splare a banilor, prevzut n Legea nr. 656/2002 pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor, cu modificrile ulterioare; - infraciunile contra siguranei statului, prevzute n art. 155-173 din Codul penal; - infraciunile care mpiedic nfptuirea justiiei, prevzute n art. 259 -272 din Codul penal; - infraciunile contra pcii i omenirii, prevzute n art. 356 -361 din Codul penal. De asemenea, deputatul sau senatorul avocat nu poate s pledeze n cauzele civile sau comerciale mpotriva statului, a autoritilor sau instituiilor publice, a companiilor naionale n care acestea sunt pri i nici n procese intentate statului romn, n faa instanelor internaio nale. Funcia de judector i procuror este incompatibil, aa cum a statuat foarte clar i concis legiuitorul, la art. 101 din Legea nr. 161/2003, cu orice alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior. De asemenea, magistrailor le este interzis: - s desfoare activiti de arbitraj n litigii civile, comerciale sau de alt natur; - s aib calitatea de asociat, membru n organele de conducere, administrare sau control la societi civile, societi comerciale, inclusiv bnci sau alte instituii de credit, societi de asigurare sau financiare, companii naionale, societi naionale ori regii autonome;
42

- s desfoare activiti comerciale, direct sau prin persoane interpuse; - s aib calitatea de membru al unui grup de interes economic; - s fac parte din partide politice ori s desfoare activiti cu caracter politic; - s i exprime sau s-i manifeste convingerile lor politice; - orice manifestare contrar demnitii funciei pe care o ocup ori de natur s afecteze imparialitatea sau prestigiul acesteia; - s participe la judecarea unei cauze, n calitate de judector sau procuror: a) dac sunt soi sau rude pn la gradul IV inclusiv ntre ei; b) dac ei, soii sau rudele lor pn la gradul IV inclusiv au vreun interes n cauz. Judectorul care devine avocat nu poate pune concluzii la instana unde a funcionat, timp de 2 ani de la ncetarea calitii de judector. Procurorul care devine avocat nu poate acorda asisten juridic la organele de urmrire penal din localitatea unde a funcionat, timp de 2 ani de la ncetarea calitii de procuror. nclcarea interdiciilor de mai sus constituie abateri disciplinare i se sancioneaz, n raport cu gravitatea abaterilor, cu: - suspendarea din funcie pe timp de maximum 6 luni; - ndeprtarea din magistratur. Sanciunile disciplinare se aplic de ctre Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit procedurii stabilite n Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, iar judectorul sau procurorul sancionat cu ndeprtarea din magistratur nu poate ocupa nicio funcie de specialitate juridic timp de 3 ani. Totui, magistraii pot participa la elaborarea de publicaii sau studii de specialitate, a unor lucrri literare ori tiinifice sau la emisiuni audiovizuale, cu excepia celor cu caracter politic i pot fi membri ai unor comisii de examinare sau
43

de elaborare a unor proiecte de acte normative, a unor documente interne sau internaionale. Incompatibilitile incidente n cazul funcionarilor publici sunt reglementate n mod separat de dispoziiile art. 94-96 din Legea nr. 161/2003, care consacr ca principiu faptul c statutul de funcionar public este declarat incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu orice funcie privat, remunerat sau neremunerat. Astfel, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public. Mai mult, funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale, n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii famil iale sau ca persoan fizic autorizat sau n calitate de membru al unui grup de interes economic. Potrivit art. 118 din lege, grupul de interes economic reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituit pe o perioad determinat, n scopul nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor si, precum i al mbuntirii rezultatelor activitii respective. Nu se afl n situaie de incompatibilitate funcionarul public care este desemnat printr-un act administrativ, emis n condiiile elgii, s reprezinte sau s participe n calitate de reprezentant al autoritii ori instituiei publice n cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite n temeiul actelor normative n vigoare.

44

De asemenea, funcionarii publici51 care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la societi comerciale sau alte uniti cu scop lucrativ, nu pot s-i desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la aceste societi timp de 3 ani dup ieirea din corpul funcionarilor publici. Potrivit art. 95 nu sunt permise raporturile ierarhice directe n cazul n care funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I, interdicie care se aplic i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar , situaie n care persoanele n cauz va trebui s opteze, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar. Totui, potrivit art. 96 din lege, funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar -artistice. De asemenea, funcionarul public poate candida pentru o funcie eligibil sau poate fi numit ntr-o funcie de demnitate public, situaie n care raportul de serviciu al funcionarului public se suspend, pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau numit. Potrivit art. 98 din lege, funcionarilor publici le este interzis s fie membri ai organelor de conducere a partidelor politice i s exprime sau s apere n mod public poziiile unui partid politic. De asemenea, funcionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria nalilor funcionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcia public respectiv.

51

De asemenea, funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur c u funcia public pe care o exercit.

45

n vederea asigurrii exercitrii funciilor i demnitilor publice n condiii de imparialitate, integritate, transparen i a verificrii conflictelor de interese, precum i de sesizare a incompatibilitilor, a fost adoptat Legea nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate. 52 Potrivit competenelor legale, Agenia ncepe verificarea conflictelor de interese, precum i a incompatibilitilor, dac n urma verificrii prealabile rezult probe sau indicii temeinice referitoare la nclcarea prevederilor legale i ntocmete un act de constatare dac, n urma probelor aflate la dosar, rezult c una dintre eprsoanele supuse dispoziiilor legale privind conflictele de interese a emis un act administrativ, a ncheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii, cu nclcarea obligaiilor legale privind conflictul de interese, precum i atunci cnd una dintre persoanele prevzute de lege se afl n stare de incompatibilitate. n cazul unui conflict de interese sau al unei stri de incompatibilitate, toate actele juridice sau administrative ncheiate direct sau prin persoane interpuse, cu nclcarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolut.

52

Publicat n Monitorul Oficial al romniei, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007, modificat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 138/2007, aprobat prin Legea nr. 105/2008 i legea nr. 94/2008.

46

Cap.4. Exerciiul patologic al funciei publice

4.1. Corupia, risc major pentru exercitarea deontologic a funciei publice Veche de cnd lumea, prezent n toate timpurile i spaiile, corupia a fost, este i va fi o boal a omenirii care macin, ncet dar sigur, orice organizare statal. Faptul c, totui omenirea a evoluat nsoit fiind de, aceast "boal" demonstreaz faptul c aceasta poate fi, ct de ct, stpnit, ns niciodata strpit. De ce? Rspunsul este pe ct de simplu, pe att de complicat. Acest a mestec al omului, de bine i ru de "nger i demon", de spirit i materie are n el dihotomia mecanismului. Depinde ns de ponderea binelui sau a rului n aceast ecuaie att de abil i att de complicat, n acelai timp. n opinia filosofilor, moralitilor sau a clericilor cauza cauzelor corupiei este lcomia. Cum poate fi aceasta inut n fru ne spune religia, filosofia i morala i nu n ultimul rnd dreptul. ncercnd o analiz cronologic, dintre toate fenomenele patologice ale exerciiului funciei publice, corupia a fost considerat, ntotdeauna i peste tot n lume, o form malign de comportament social care nu are dect efecte nefaste. Corupia constituie o ameninare real, pentru democraie, pentru supremaia dreptului, echitii sociale i a justiiei, erodnd principiile unei administraii eficiente, subminnd economia de pia i punnd n pericol stabilitatea instituiilor statului53. Conceptul fiind deosebit de complex este aproape imposibil de studiat n deplintatea manifestrilor i valenelor sale astfel nct, din totalitatea domeniilor unde se manifest corupia s analizm incidena acesteia numai n cadrul
53

Laura Grunberg, Unesco i bioetica n Romnia, n Revista Bioetica n Romnia: teme i dileme, Bucureti, 1999, p.13-16.

47

administraiei publice, iar n cadrul acesteia s subliniem manifestarea fenomenului, ndeosebi asupra funcionarilor publici. Pe de alt parte, corupia este studiat i analizat din punctul de vedere al sociologilor, al politologilor, moralitilor, filozofilor i nu n ultimul rnd al juritilor. Corupia vine din latinescul corrumpere, coruptio prin care romanii defineau ceea ce reprezint n bogata lor via social-economic i politic a distruge, a nimici, a strica, a vicia. n DEX corupia reprezint 1. O stare de abatere de la moralitate, cinste, corectitudine i datorie; 2. A face ca un fenomen social sau un sentiment s-i piard integritatea i puritatea. Termenii care stabilesc sensul corupiei transmit un dublu mesaj, pe de o parte ei confer corupiei semnificaia unei stri de abatere de la normalitate, reglementat prin legi i norme de conduit n societate, pe de alt parte aceeai termeni ne arat c prin amploarea sa, corupia puncteaz ntregul spectru de via i contiin a oamenilor. De aici i complexitatea deosebit a acestui fenomen antisocial, fapt care l face abordabil din diverse unghiuri de vedere. 4.1.1. Cauzele corupiei i condiiile favorizante Deontologia funciei publice poate fi definit ca fiind ansamblul normelor etice i legale, care contureaz un anumit comportament profesional i privat, n cadrul exercitrii sau n legtur cu exercitarea unei funcii publice, n una dintre ramurile puterilor statului54. Chiar dac ne-am propus sa facem, n general, o abordare juridic a acestui fenomen considerm totui important s abordm acest fenomen i din punct de vedere existenial, religios, moral, filozofic sau cultural.
54

Emanuel Albu, op.cit., p.165.

48

Dac n Evul Mediu alchimitii cutau "piatra filozofic" prin intermediul creia s transforme metalele obinuite n metale preioase sau obsesia fizicienilor, i nu numai a lor, de a confeciona acel "perpetuum mobile" vom ncerca s gsim cauza cauzelor corupiei, adic veriga primordial de la captul lanului cauzal. Acest flagel comportamental a fost nfierat nc de la nceputurile omenirii cnd indivizii au nceput s se organizeze social. Mrturie n acest sens stau scrierile din Vechiul i Noul Testament care prin pildele lor ncercau s dea nu numai un diagnostic dar s identifice i comportamente morale i religioase. Astfel, Moise i ndeamn pe oameni sa nu accepte mit "pentru c mita l orbete pe nelept i l face pe cel care rostete adevrul s mormie". La fel, o pild din Evanghelie spune: "mai uor trece cmila prin urechile acului dect bogatul prin Porile Raiului". Pentru Democrit lcomia de bani era: "dorina care nu se satur niciodat, mai rea dect cea mai rea srcie" i " una dintre rdcinile nedreptii". Profund ni s -a prut de asemenea i introspecia pe care poetul Ovidiu i-o face propriei sale contiine ajungnd la o concluzie, pe ct de fatalist, pe att de adevarat: "vd i aprob ce e mai bun n mine i totui urmez ce e mai ru". Ct de actual i de peren este aceast constatare i ci dintre noi nu procedm la fel? Pitagora iese din sfera introspeciei personale i asociaz termenul puterii - aducndu-l, n opinia noastr, foarte aproape de epoca modern n care trim. Astfel el afirma: "Cenzori ai Republicii! Supravegheai -i pe capii poporului! De la ei ncepe corupia mulimii" 55. Plutarh, marele nelept al antichitii, discutnd problema puterii discreionare a celor puternici i previne pe contemporanii si c "cineva care poat s fac ce vrea este o mare primejdie ca s nu voiasc ce nu trebuie". Pentru a se manifesta, n concret, aceast cauz a cauzelor are ca factor favorizant existena unei mprejurri iar una dintre aceste mprejurri favorizante
55

Pitagora, Legile morale i politice, Editura ANTET, 1996, Bucureti, p. 226.

49

este puterea. Aa cum se exprima P.P. Carp: "D -i omului bani sau putere ca s-i afli caracterul" iar puterea, de regul corupe. Ce altceva este funcia public? n expresie modern: putere. mprejurrile favorizante genereaz oportuniti care, pe planul concretului, sunt decisive n svrirea actelor de corupie 56. Pornind de la general la particular, considerm c putem identifica mai bine cauzele speciale ale corupiei ca fenomen patologic al funciei publice. Multitudinea informaiilor, a domeniilor i direciilor de manifestare a corupiei fiind att de largi i atotcuprinztoare este imposibil a face o cercetare tiinific a fenomenului n general, astfel nct ne -am ales exclusiv acest domeniu al funciei publice innd cont de cadrul general i de context. Astfel, vom ncerca, mai nti, s evideniem, sintetic i succint cauzele generale ale corupiei, dup care s revenim asupra cauzelor specifice corupiei funciei publice. Principalele cauze generate ale coruptiei sunt: a. Slbiciunile i incoerena legislativ Aici avem n vedere, pe de o parte, lacunele legislaiei, apoi inconsecvena legislativ i n ultimul rnd "inflaia"legislativ. b. Monopolul i renta Se tie c monopolul reprezint dreptul exclusiv al unei persoane fizice sau juridice, privat sau public de a dispune de un bun sau serviciu, iar realizarea de supraprofit i a altor ctiguri conduc la denumirea generic de rent. c. Politicile restrictive i de intervenie ale statului Se tie c orice constrngere sau restricionare 57 conduce la o multitudine de cauze de corupie. d. Tranziia58 Reprezint aceast trecere de la un sistem social i politic la un alt sistem astfel nct se creeaz "rupturi" n continuitatea unui proces ce declaneaz o mulime de fenomene negative, inclusiv corupia.
56 57

A se vedea i Verginia Vedina, V., op.cit., p. 195. Exemplu: salarizarea sczut a funcionarilor este o posibil cauz de corupie.

50

e. Existena celorlalte fenomene59 patologice ale funciei publice Aa cum am constatat corupia reprezint "regina" exerciiului patologic al funciei publice sau mai bine zis suprema manifestare a malpraxisului n funcia public. f .Conflictul de interese Din redactarea textelor legale am dedus anumite incoerene pe care le vom sublinia la cauzele specifice. g. Lipsa transparenei decizionale Are n vedere i ngrdirea accesului liber la informaii publice precum i "ascunderea" datelor i actelor publice n vederea "acoperirii" practicilor patologice. h. Controlul averilor funcionarilor publici i. Lipsa informatizrii administraiei j. Schimbarea de fond a relaiei cetean-funcionar k. Lipsa controlului administrativ n literatura de specialitate, sunt recunoscute i alte cauze ale corupiei 60: - cauze politice; - cauze economice; - cauze instituionale. Dup cum se observ am fcut doar o succint trecere n revist a unor cauze generale ale corupiei care se manifest n toate domeniile de activitate. Pornind ns de la aceste cauze generale vom analiza, n continuare, cauzele speciale ale corupiei ca manifestare patologic a funciei publice. n lucrarea de fa am ncercat s realizm identificarea cauzelor specifice ale corupiei, ca manifestare patologic a funciei publice. Dup ce am ncercat s identificm cauzele generale ale corupiei, ca fenomen patologic social, vom ncerca s identificm cauzele speciale, grupate pe schema logic enunat anterio r.

58 59

A se vedea Ioan Alexandru, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 109 i urm. Celelalte cauze ale corupiei sunt: birocraia; abuzul de putere; politizarea funciei publice. 60 Pavel Abraham, Corupia, Editura Detectiv, Bucureti, 200, pag. 81-133.

51

a. Slbiciunile i incoerena legislativ din domeniul funciei publice i a funcionarilor publici Sub acest subtitlu vom face urmtoarele grupri ale acestor cauze: a.1. Lipsa unor acte normative eseniale Nu exist elaborat, pn n prezent, un Cod Administrativ care s cuprind modul de organizare i funcionare a administraiei publice, n general, n Romnia, unde s fie stipulate principii generale valabile tuturor segmentelor de organizare. Au existat mai multe variante ale acestui cod, dar pn n prezent nici una din ele nu s-a materializat. Dac va fi legiferat unul dintre proiectele codului, el va reprezenta acea form superioar de sistematizare a actelor normative care const n procesul de prelucrare i alctuire a unui singur act normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative ntr-o ramura de drept.61 Astfel, principiul legalitii trebuie neaprat scos de la nivelul administraiei publice locale i pus n "fruntea principiilor administraiei publice". Apoi, celelalte principii trebuie neaparat susinute 62, altfel nu se pot explica instituii fundamentale de drept public, cum ar fi cel al serviciului public, sau funcia public, de care am fcut att de mult vorbire. Lipsa unui Cod de proceduri administrative conduce la o diversificare att de mare a modului de realizare a unor practici administrative, nct acesta difer att de mult de la o unitate administrativ - teritorial la alt unitate administrativ teritorial nct avem impresia c ne gsim ntr-un stat federal. Astfel, de exemplu, procedurile de aplicare a Legii nr. 544/2001 a accesului liber la informaii publice sau Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional

61
62

Ion Dogaru, Elemente de teoria general a dreptului, Editura Oltenia, Craiova , 1994, p. 203. De exemplu principiul interesului general, principiul ierarhizrii, etc.

52

au n vedere metodologii att de diferite, de la o unitate administrativ teritorial la alta, nct ceteanul este complet derutat. Nu suntem adepii monolitismului n practica administrativ, agreem unitatea n diversitate ns, n multe domenii s -ar impune o omogenizare a practicii. Fr intenia de a epuiza subiectul, lista reglementrilor legale, ce pot constitui poteniale cauze ale corupiei, rmne, bineneles, deschis pentru a fi completat. a.2. Incoerena legislativ i aici vom avea n vedere numai domeniile ce au tangen strict cu funcia public. La aceast rubric menionm: - Legea nr. 188/1999 - aa cum a fost ea modificat i completata - cuprinde o serie de "slbiciuni"(chiar definirea funciei publice, n general, nu numai a funciei publice administrative). Astfel, la nivelul principiilor funciei publice s -a renunat la acele principii enunate iniial ce au o puternic ncrctura moral 63. Apoi, condiiile de acces la o funcie public nu au n vedere nici cel puin o singur condiie care s fac trimitere la prestigiul de care trebuie s se bucure un viitor candidat la o astfel de funcie. Pe de alt parte, condiia de la art. 49. lit. h, i gsete pe deplin justificarea pentru a fi inclus la acest capitol, enumerarea legal restrictiv care permite ptrunderea n serviciile publice a unor elemente cert ate nu numai cu legea, dar mai ales cu morala (a se vedea infraciunile a cror punere n micare se face la plngerea prealabila a persoanei vtmate i care spun foarte multe despre viitorul candidat ce poate avea cazierul "curat", dar care reprezint un real i potenial pericol social).

63

De exemplu fostul art.4 lit. a din lege.

53

n aceeai lege considerm inadmisibil interdicia "diluat" de a face sau nu parte din partide a diferitelor categorii de funcionari publici. Dac pentru nalii funcionari publici interdicia nregimentrii politice este binevenit, nu acelai lucru se poate spune despre funciile publice de execuie. Tot la aceast seciune avem n vedere lipsa din cuprinsul Legii nr. 188/1999 a conflictului de interese i a incompatibilitilor, precum i a declaraiilor de avere pe care trebuie s le cutm n Legea nr. 161/2003. Aici menionm inexistena unei structuri logice a actului normativ sus-menionat. Am mai menionat c am ntlnit ndatoriri ale funcionarilor publici nu la capitolul respectiv din Legea nr. 188/1999, ci la dispoziiile finale ale declaraiei de interese sau de avere. Pe de alt parte, conflictul de interese face referire numai la factorul material, neglijnd total factorul uman, moral, de care am mai vorbit, uitndu-se practic definiia corupiei dat anterior chiar de legiuitor n H.G. nr. 1.065/2001 i nr. 231/2005. Aa cum este definit conflictul de interese, el las "poarta" liber elementelor negative ale comportamentului uman pentru a folosi, n interes propriu o funcie public, iar atunci cnd am vorbit despre conflictul de interese, am descris, pe larg, anomalia 64 legislativ respectiv65. n opinia noastr ns, cea mai grav "anomalie" a aplicrii Legii nr. 188/1999 - ce are consecine directe asupra proliferrii corupiei la nivelul funciei
64

Anomalia sesizat de noi a fost corectat de Legea nr. 278/2006 care introduce n Codul Penal art. 253(1) sancionnd toat gama de servicii sau foloase, de orice natur nu numai pe cele materiale, ridicnd pedeapsa, aplicat conflictului de interese la rangul cel mai grav, cel al infraciunii. Pe de alt parte, declaraia de avere a funcionarilor publici nu este acoperitoare (ca i a celorlali de altfel). Nu nelegem de ce nu se declar exact averea fiecruia, fr a se folosi fel de fel de tertipuri legale (iniial peste 10.000 Euro, apoi sub 10.000 euro, apoi pragul a sczut la 5.000 euro conform OUG nr. 24/2004 .a.m.d) sau de ce nu exist un regim clar, precis al statutului cadourilor primite de funcionarii publici [actualmente aspect rezolvat de art. 14 din Legea nr. 7/2004] (valabil i pentru celelalte categorii!) . De asemenea, am vzut anomaliile din domeniul rspunderii patrimoniale, n contextul n care statutul funcionarilor publici a preluat "grosso modo" variantele vechiului Cod al Muncii (de care s -a debarasat noul Cod al Muncii), adic procedurile desuete ale deciziei de imputare i ale angajamentului de plat pe de alt parte de care am mai fcut vorbire. 65 Vezi Ivanoff Ivan Vasile, Deontologia funciei publice, Editura University Press, Trgovite, 2008, p. 156.

54

publice - este dezechilibrul evident ntre regimul ndatoririlor, incompatibilitilor i conflictului de interese, pe de o parte, i cel al drepturilor funcionarilor publici, pe de alt parte. Mai precis aceast lege are reglementate foarte bine restriciile funcionarilor publici i foarte "palide" reglementrile drepturilor acestora. Astfel, nu exist nc, pn n momentul de fa o lege a salarizrii funcionarilor publici, ci numai a bugetarilor. Acestea denot fie o desconsiderare a acestei categorii sociale, o nesocotire a lor, fie o ignorare a acestora sau poate, pur i simplu, nici nu se contientizeaz importana unei astfel de legi. S nu uitm c srcia este un factor uman intrinsec ce duce la corupie. De ce se preteaz funcionarul public la mit sau primete foloase necuvenite? Rspunsul, de multe ori, este dat i din cauza srciei. a.3. Inflaia legislativ Aa cum lipsa reglementrilor poate constitui o cauz real a corupiei, opusul acesteia reprezint, n opinia noastr, o alt cauz a corupiei. Existena prea multor legi creeaz la un moment dat un grad de suprasaturaie 66 ce ine de maniera practic de aplicarea a legilor. Surplusul i reglementrile greoaie au ca scop creterea confuziei, a "perdelei de fum" care opacizeaz administraia astfel nct, sub protecia acestui "crepuscul" pot prolifera foarte bine toate bolile exerciiului funciei publice, mai ales corupia. Din pcate, legiuitorul romn nu aplic cugetrile lui Jellinek care afirma: "Legiuitorul trebuie s gndeasc ca un filosof i s se exprime ca un ran"; la noi este tocmai invers 67.

66

Existena formularisticii prea stufoase, a procedurilor incoerente i contradictorii cuprinse n diferite acte normative conduc la imposibilitatea cetenilor de a se descurca n acest "hti" de legi i atunci acetia apeleaz la "serviciile" sau "bunvoina" funcionarilor publici pentru a-i ajuta s se descurce. 67 Exprimrile neclare, alambicate, filosofice i complicate fac ca textele de lege s fie foarte greu nelese i mai greu aplicate.

55

n Occident, exist state care au "servicii de delegiferare" care au drept scop tocmai epurarea mediului legislativ de acest "balast", care nu aduce dect disconfort. Recenta codificare fiscal este binevenit deoarece acest domeniu reprezint un astfel de exemplu, dar existena normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal merge pe urmele "inflaiei" legislative complicnd, din nou, mediul legislativ. Exemplele sunt multiple i totodat sunt posibilele cauze ale corupiei funciei publice. b. Monopolul i renta Un alt gen de cauze posibile ale corupiei, ca exerciiu patologic al funciei publice, l reprezint monopolul i renta. Cum se manifest acestea la nivelul administraiei i al funciei publice n special? Se tie foarte bine c anumite ministere sau regii autonome, n care exist funcii publice, dup Revoluie i-au pstrat i i pstreaz nc monopolul unor domenii care atrag dupa sine corupia. Astfel, se manifest chiar, la nivelul Guvernului tendine ca ministerele i organele administraiei publice centrale, n loc s se ocupe cu politici i strategii naionale n domeniile sectoriale n care au fost create acestea se ncarc cu foarte multe atribuii de gestionare, de adm inistrare a acestor domenii - n loc s fie descentralizate aceste activiti ctre autoritile publice locale. Astfel, de exemplu, plile pe anumite programe de preaderare la U.E. s -au fcut numai cu girul anumitor ministere, n care lucreaz, bineneles, funcionari publici. Acestora li se poate cere bunvoina cu mijloace specifice, balcanice i bizantine68. Unele aprobri nu se dau dect de la centru, iar cei ce aprob nu au ntotdeauna criterii obiective de apreciere.
68

Un exemplu clar de centralizare i opacitate la spargerea acestui monopol le reprezint chiar serviciile fostului Minister de Interne.

56

Descentralizarea presupune i controlul local nu numai rspunderea asupra activitii, aducndu-se astfel decizia ct mai aproape de cetean. Vorbim foarte mult despre subsidiaritate la nivel european, iar noi suntem nc la nivele destul de modeste. Monopolul a o serie de servicii publice a condus i conduce la profituri imense pentru civa demnitari i funcionari publici, care i permit din lefuri de bugetari sa-i construiasc vile i s posede averi uimitor de mari, din salarii minime pe economie. c. Politicile restrictive i de intervenie ale statului Avem n vedere aici diferitele politici ale statului care, conduc n final la corupie. Astfel emiterea licenelor 69 de export sau import conduce la nlesniri numai pentru unii i restricii vamale pentru alii, ducnd implicit o relaie corupt coruptor. Nu ntmpltor corupia, la nivel nalt, mai este denumit "infraciunea gulerelor albe" deoarece este att de subtil i de elegant nct aproape trece neobservat. Pe de alt parte, politicile intervenioniste ale statului, cum ar fi: subvenii, compensri, deducii fiscale etc. conduc imediat la avantajarea unor categorii i dezavantajarea altor categorii70. d. Tranziia, ca atare - surs cauzal multipl a corupiei Ca i ntreaga societate romneasc i administraia public se afl n " tranziie" ceea ce semnific trecerea - uneori lent, alteori brusc - de la o stare, de la o situaie, de la o idee, la alta. 71

69

De multe ori, n acest domeniu, emiterea licenelor se face preferenial, iar cei care le emit au, bineneles, un ctig al lor. 70 Tot aici avem n vedere i politicile restrictive ale statului privi nd salarizarea. 71 I. Alexandru, op.cit., p. 109.

57

Astfel, conceptul este definit ca trecerea mai mult sau mai puin abrupt de la starea administraiei publice n statul totalitar anterior anului 1989, la o nou stare, la o nou administraie public potrivit unui stat democratic bazat pe separaia puterilor, pluralism politic, descentralizarea serviciilor publice i supremaia legii72. Tranziia, aa cum a fost definit, nu are nimic intrinsec care s conduc la o calificare a acesteia drept cauza a corupiei ns dac o asociem conceptului de criz capt adevrata relevan. n concepia profesorului Ioan Alexandru criza administraiei 73 nseamn manifestarea accentuat a unor neconcordane i contradicii n funcionarea acesteia, fenomene care genereaz o perioad de tensiune, de turbulene nsoit de ncercri - de cele mai multe ori nereuite de eliminare a acestora. Aadar, o stare comparabil cu momentul critic care precede vindecarea sau agravarea unei boli 74. Dup Revoluie, tranziia a antrenat o transformare radical a ntregii economii i societi, presupunnd un proces de distrugere creativ a unor structuri social - economice i politice constituind altele noi. Dac cele dou momente ale procesului de transformare - distrugerea i creaia - nu sunt simultane, se creeaz decalaje, "spaii libere" un fel de "teren al nimnui" n care structurile vechi sunt demolate ns cele noi nu sunt nc create. Astfel, s-a nlocuit un stat totalitar cu un stat de drept, o administraie de stat "piramidal" cu principii vechi, cu o administraie public modern, de fapt un model de organizare cu un alt model. e. Existena celorlalte fenomene patologice ale funciei publice

72 73

Ibidem. Aa cum relev autorul susmenionat analiza crizei nu este dect un alt mod de a descrie modelul, modelul instabil, a crui instabilitate explic i variantele i crizele pe care le cunoate i c are sunt modurile sale de a funciona sau mai exact de a se transforma. 74 Idem, p.108.

58

Aa cum am mai afirmat, n opinia noastr, din punctul de vedere al fenomenelor patologice ale funciei publice corupia ocup ultima verig "vrful piramidei rului" i cea mai important prin gravitatea manifestrii acesteia. Care este lanul cauzal al acestor fenomene? Considerm c politizarea este primul pas ctre direcia greit a exerciiului funciei publice. Astfel, structura birocratic nu se nate profesionist -structural, normal, ca urmare a unui interes general ce reclam acel serviciu public, ci acea structur se nate prin voina politic, a decidentului politic, care nu are niciun fel de tangen cu interesul general ci cu interesul politic, de grup. De notorietate a fost, ca exemplu, HG nr. 103/1992 privind stabilirea organigramei cadru a aparatului propriu a unui consiliu judeean care, sugera aleilor numirea a doi vicepreedini ai consiliilor judeene. Datorit ns negocierilor politice ntr-un jude, de exemplu, s-au numit n loc de 2 vicepreedini, trei vicepreedini ai consiliului judeean, [n primul mandat] care apoi i-au subordonat fiecare cte o directie, i-au numit cte un director i cte un ef .a.m.d. "nflorind" structura birocratic nu ca urmare a vreunui interes general al populaiei judeului respectiv ci ca urmare a unui interes particular, de grup politic. Pe de alt parte, foarte muli funcionari publici selectai necorespunztor doresc ocuparea unei funcii publice exclusiv pentru a se folosi de aceast funcie public n interes personal, ceea ce constituie corupie 100%75. f . Conftictul de interese Aici avem n vedere existena grupurilor de interese care preseaz administraia public n rezolvarea unor probleme ce in de aceste grupuri. Este adevrat c prin apariia Legii nr. 161/2003 exist, n momentul de fa cadrul
75

Prin urmare, aceste fenomene negative se "hrnesc" unele din altele, alimentndu -se reciproc la fel cum aerul alimenteaz arderea combustibilului.

59

normativ legal aprobat ns noiunile i fenomenele sunt att de noi nct marea majoritate a funcionarilor publici nici nu neleg aceste noiuni cu att mai mult s le aplice. Avem n vedere aici pe cei de bun credin, ns cei de rea credin s-au specializat n astfel de manopere de corupere. Ne referim aici la aa -zisele "crtie" funcionari publici care dein anumite funcii, ce devin foarte uor "marf" pe piaa neagr a corupiei. De exemplu, organizarea unei razii de ctre poliie sau garda financiar este deconspirat, la timp, de aceste "crtie" infiltrate n aceste funcii publice care deconspir raziile respective iar cei certai cu legea scap de braul lung al legii cu ajutorul complicitii unor funcionari publici. Ce avantaje au acetia? De toate, de la cele materiale imediate, la cele morale n timp. Aceste "servicii" sunt pltite foarte subtil, prin avansri n funcie, prin ocuparea unor demniti publice care sunt greu de detectat. Pe de alt parte, licitaiile e lectronice au simplificat mult procedurile de tip coruptiv, constituind o grea lovitur dat corupiei, dar s nu uitm, c aceasta ca i tenia, sau balaurul din poveste, se regenereaz iar i ia ulterior amploare. Astfel, mai exist moda "ncredinrilor directe" practicate nc de serviciile publice. Ideal, n acest sens este "eliminarea clientelismului, reducerea mijloacelor de corupie prin oficializarea lobby-ului, scderea faptelor de trafic de influen i darea de mit precum i crearea unui mediu legal de aprare i protejare a intereselor economice"76. g. Lipsa transparenei n exercitarea funciilor publice Am ntlnit n practica administraiei cazuri care intr sub incidena acestei cauze. Astfel, dupa unificarea Ministerului Administraiei Publice cu cel al
76

Romeo Paul Postelnicu, Combaterea, prevenirea i sancionarea corupiei n sistemul romnesc, Revista Economie i administraie public, Nr. 8/92/anul VIII, august 2003, p. 8.

60

Ministerului de Interne, n intenia de a omogeniza salarizarea aparatului propriu al ministerului, s-a emis de ctre noul ministru un ordin prin care, de sporul de dispozitiv se bucur toate structurile organizatorice ale acestui minister. Dac, pn aici, nelegem, ct de ct, raiunea ordinului nu nelegem extinderea acestuia i n teritoriu, respectiv asupra aparatului propriu al prefecturilor n contextul n care prefectul este reprezentantul Guvernului n teritoriu, chiar dac este n s ubordinea ministrului administraiei i internelor. Astfel, s-a creat la nivel judeean o inechitate salarial fa de aparatul propriu al consiliilor judeene, iar salarizarea funcionarilor publici n loc s fie fcut prin lege, se face pe lng lege, prin ordin al ministrului. De fapt, astfel de anomalii se ntlnesc la nivelul aproape a fiecrui minister, ajungndu-se la "ieirea" din logica Legii nr. 188/1999 - ca un funcionar public s aib un nivel fix de salarizare la care s se adauge un nivel variabil (sporuri, indemnizaii etc.). Se ajunge astfel ca prin sporuri, nivelul variabil s fie mai mare dect nivelul fix ceea ce nu este posibil s se ntlneasc ntr-un stat de drept n care legea s fie suprem77. h. Instituirea i ntrirea controlului administrativ Orice act managerial lipsit de control este sortit eecului n momentul de fa, managementul funciei publice nu are nc aceast component. Aceasta nu reprezint un control ierarhic sau de tutel administrativ ci un control specializat (respectiv o supraveghere), aa cum exist i n alte domenii de activitate pentru a se cultiva astfel un climat corect, clar i legal n domeniul funciei publice, recent aprut n democraia noastr i care are, deja attea boli, inclusiv corupia. i. Schimbarea de fond a relaiei cetean-funcionar public
77

Astfel de ordine, nu sunt publicate, cetenii nu le cunosc, cu toate c banii sunt pltii din fonduri publice, nclcndu-se astfel transparena decizional. Pe de alt parte, controlul averilor, prin acele declaraii de avere, nu este real atta timp ct nu se trece efectiv cuantumul acesteia.

61

n cadrul acestei relaii este necesar s se instituie adevrate relaii cetean funcionar. Cine este stpnul, cine este servitorul? 78 Etimologia cuvntului administraie ne conduce deja la un rspuns corect care ns este uitat de funcionarii publici. Pn cnd funcionarul public nu va nelege c adevratul stpn al su este "contribuabilul" i anume ceteanul de rnd, nu se va ntmpla nicio metamorfozare a mentalitilor acestora din noua administraie astfel nct corupia i manipularea ceteanului de ctre funcionarul public nu va nceta. Pe de alt parte, ceteanul trebuie s renune la atitudinea de obedien fa de funcionarul public i sa-i tot ctige "bunvoina" prin fel de fel de metode coruptive i s neleag adevarata sa for asupra funcionarului. Din pcate democraia i legea mai trebuie s fie nvate de ctre ambele pri ale acestei relaii. j. Refacerea ecuaiei: acces - promovare - salarizare Chiar dac pare puin abrupt formularea este de fapt o sintez a ctorva cauze anterioare. Avem, aa cum am artat, o reglementare privind accesul la o funcie public, cu neajunsurile ei, alta privind promovarea funcionarilor publici, i carenele privind salarizarea funcio narilor publici. Din nsumarea acestor concepte rezult o viciere a "triunghiului" de care am fcut vorbire conducnd, implicit, la o consecin pe care dorim s -o evitm, i anume, corupia. Corect ni s a prut, din punctul de vedere al structurrii cauzelor specifice ale corupiei funciei publice, normele juridice cuprinse n HG nr. 1065/2001 i cele din H.G. nr. 231/2005 - una dintre reglementrile cele mai cuprinztoare i oportune din domeniu. Astfel, la pct. 2.2. din norme [H.G. nr. 1065/2001] legiuitorul menioneaz: filosofia programului este dezvoltat plecnd de la ideea c fenomenul corupiei este o disfuncie de sistem i deci i are proveniena i
78

n dreptul englez conceptului de funcie public i corespunde expresia civil service care se traduce prin servitor civil.

62

afecteaz cadrul normativ, sistemul instituional i relaiile interumane specifice instituiilor sociale. A. Cadrul normativ - influeneaz n mod determinant fenomenele antisociale, excesul normativ, fetiizarea legislativ, multiplicarea datorat incoerenei i redundanei, oportunitile pentru corupie, lipsa reglementrilor legale alimenteaz ntr-un spaiu de vid normativ, factorii de risc pentru corupie. B. Cadrul instituional - cuprinde structurile care au atribuii de prevenire i combatere a corupiei. Prin stabilirea clar a competenelor i prin cooperare, potrivit dispoziiilor legale, se creeaz condiiile unei eficiene instituionale. C. Pragul de selecie, recrutare, perfecionare i control al resurselor umane trebuie s asigure funcionarea instituiilor n condiii de eficien i legalitate. Dup cum observm exist foarte multe similitudini cu genurile de cauze speciale avansate de noi. Din analiz am identificat cteva cauze speciale incidente n corupia funciei publice 79: 1. Existena nc a unei puteri discreionare prea mari a autoritilor statului. Aceasta poate fi o nua n a "monopolului", de care am mai vorbit, ns are fizionomia lui proprie mai ales prin soluiile propuse de legiuitor de combatere a altor cauze - respectiv reducerea rolului statului. Din punct de vedere doctrinar am fost surprini s constatm o astfel de soluie avansat de un Guvern socialdemocrat (pentru 2000-2004), idee vehiculat de regul de liberali ns, se pare c soluiile de rezolvare a problemei nu mai in de doctrinele politice atta timp ct vor da rezultate. 2. Existena suprapunerilor instituionale i de competene ntre DNA, Garda Financiar i alte instituii de control. De la acest enun i pn n prezent s -a mai facut un pas n sensul de a trece sub jurisdicia controlului unic a acestor
79

A se vedea i Emanuel Albu, op.cit., p.189.

63

organisme. Oricum, cauza persist i reprezint una din multiplele motivri ale exercitrii corupiei. Prea multe instituii de control creeaz haos n control 80, iar haosul este mediul cel mai propice de proliferare a corupiei. i n dezbaterile internaionale ca i n dezbaterile naionale se identific acelai paradox: se discut foarte mult despre corupie, despre lupta sau combaterea corupiei, despre programele i msurile ce trebuie luate pentru strpirea acestui flagel ns aproape, n nici un studiu, nu se discut despre cauzele corupiei i despre definirea acesteia. n opinia noastr este necesar a se defini, mai nti corupia adic trebuie cunoscut "adversarul", trebuie apoi aflate cauzele care determin aceast atitudine i abia dup aceea s se identifice factorii favorizani, pentru ca n final s se descrie formele de manifestare i lupt, sau soluiile adoptate pentru eradicarea sau limitarea acestui fenomen negativ. Astfel, ponderea informaiei identificate ca "int" mpotriva corupiei "pctuiete" n aceast schem logic ofer indu-ne o mulime de ci de lupt, de mijloace de aciune fr ns s pun accentul pe cauze. Este ca i cnd ai lupta cu efectele unei inundaii fr ns s cunoti cauza producerii ei. De aceea, noi inversm acest raionament i punem accentul att de mult pe cauzele corupiei81. Se spune, pe drept cuvnt, c este mai uor s previi dect s combai. Aceast maxim este, n opinia noastr axiomatic, fapt pentru care o i apreciem foarte mult i punem accentul pe acest gen de logic i n abordarea tiinific pe care o facem asupra fenomenului. n dezbaterile internaionale am constatat o confruntare a dou mari curente, sau preri:
80

Se ntmpl, n practic, ca unii ageni economici sunt prea mult controlai, de diferite organe, iar alii, deloc. Aici mai depindem nc de "comanda politic" care trebuie s nceteze la nivelul funciei publice.
81

i n acest caz ne-am inspirat din medicin, care pune accentul pe identificarea cauzelor bolilor, combaterii, prevenirii acestora i n secundar pe lupta mpotriva manifestrii bolii.

64

- una susine, c ar exista mai multe cauze simultane ale corupiei, cu aciune diferit n perioade i ri diferite; - alta susine c ar exista o cauz general, din care deriv numeroase cauze. Astfel, specialitii Bncii Mondiale, care, pragmatici cum sunt, de obicei "bancherii" nu se complic prea mult cu reflexii meditative mai profunde, explic apariia corupiei prin cauze strict imediate i pe ct posibil cuantificabile sub forma unui "coeficient de tentaie". Este o abordare preponderent pragmatic, tipic cerinelor Bncii Mondiale care, ocolind speculaiile teoretice, ofer materie prim, informaional pentru modelri econometrice ale fenomenului. Pe aceast linie se nscrie, de exemplu, Sanjay Pradhan, economistul principal al Raportului Bncii Mondiale asupra dezvoltrii n lume n 1997. n concepia acestuia abuzul puterilor publice n scopuri private ar fi simptomul degradrii motivaiilor, corupia prosper acolo unde perversiunile politicii i legislaiei i las timp liber i unde contraponderile instituionale sunt slabe, prima - respectiv profitul oamenilor politici i funcionarilor publici ofer mai multe posibiliti de corupie, generalizarea corupiei este, de asemenea, favorizat de ctre venalitatea justiei: "corupia se ntlnete adesea acolo unde exist ntre salariile publice i private un decalaj prea mare" 82. Dei reale, toate aceste cauze nu rspund totui la ntrebarea logic: ce anume determin aceast degradare, venalitatea justiiei i decalajul dintre salarii? Este evident c trebuie s existe o cauz a corupiei. n general, aceeai schem de gndire a cauzelor corupiei o folosesc i ali economiti de seam ai Bncii Mondiale. Astfel, pentru Cheryl W. Gray i Daniel Kaufmann, corupia ar avea drept cauze: atracia puternic a profitului, exacerbat de srcie, existena monopolului i a puterilor discreionare ale funcionarilor publici, reglementrile vagi ale proceselor economice i ale comportamentului
82

Sanjay Pradham, apud. P.Abraham, op.cit., p. 204.

65

agenilor economici, concurena politic, responsabilizarea slab a instituiilor etc. Fr ndoial c toate aceste mprejurri sunt cauze reale are corupiei i c srcia le poate exacerba. Dar cum s-ar explica prezena corupiei i n rile bogate? i cum se explic nsi atracia puternic a profitului? n acest context economistul italian Paulo Mauro aducnd la zi unele teze afirmate prin 1970 susine c n apariia corupiei exist o cauz ultim, c aceasta const n oportunitatea obinerii unor profituri excesive i c aceste profituri duc la restriciile i la intervenia statului. Din acest studiu fcut de experii Bncii Mondiale, economiti de profesi e, extragem cteva cauze specifice corupiei funciei publice. Acestea sunt: - politizarea funciei publice; - nerespectarea drepturilor salariale ale funcionarilor publici i creterea decalajului ntre salariile acestora i cele din sectorul privat; - puterea discreionar a funcionarilor publici. Prin urmare, dou in de alte fenomene patologice iar una are rdcini economice rezultate ns dintr-un decalaj prea mare de salarii. O cauz specific susinut de Convenia ONU privind combaterea criminalitii organizate transnaionale83 ar fi ascunderea provenienei ilicite a bunurilor, prin transformare, convertire sau amestecate cu alte bunuri, dobndite n mod illicit. Convenia ONU mpotriva corupiei84 impune statelor asigurarea unei remunerri adecvate i baremuri de tratament echitabil, n funcie de nivelul de dezvoltare economic a statului i iniierea de programe speciale de formare profesional, de educaie, care s le permit s se achite de obligaiile impuse de exercitarea funciei n mod corect, onorabil i adecvat, contieni fiind de expunerea la riscurile de corupie

83 84

A fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 565/16. octombrie 2002 [publicat n M. of. 813/8.11.2002) A fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 365/15.09.2004

66

inerente funciei, considernd inexistena acestei remunerri drept cauza principal a corupiei85. Prin Rezoluia nr. (97) 24 noiembrie 1997 Comitetul de Minitri al Consiliului Europei a adoptat cele douzeci de principii directoare privind combaterea corupiei, elaborate de Grupul Multidisciplinar privind corupia (GMC)86. 4.1.2. Principii, efecte i manifestri ale corupiei Avnd n vedere diversitatea domeniilor de activitate n care se pot stabili reele de corupie, delictele de corupie pot mbrca o gam i o varietate extrem de diverse87. Specialitii dreptului penal, criminologii i sociologii criminalitii consider c exist trei forme mai importante ale fenomenului de corupie88. a. Corupia profesional Aceasta include majoritatea delictelor de serviciu sau comise n timpul serviciului de ctre funcionarii publici sau alte persoane din sectorul public care ncalc sau transgreseaz normele deontologiei profesionale, prin ndeplinirea condiionat i preferenial a atribuiilor legale. n cazul acestor delicte, persoanele care ndeplinesc funcii publice sau primesc diferite avantaje materiale ori accept tacit sau expres, direct sau indirect promisiunea unor avantaj e materiale sau morale prin nendeplinirea sau ndeplinirea condiionat a obligaiilor legale sau ca urmare a exercitrii unor influene. b. Corupia economic
85

Aceeai convenie identific drept cauz a corupiei inexistena rspunderii penale a persoanelor juridice i existena unui termen de prescripie prea scurt pentru descoperirea infraciunilor privind crima organizat i pedepsirea celor vinovai. 86 Dac i experii internaionali sunt surprini de aceste realiti crude, atunci cum mai putem fi surprini de magnitudinea corupiei din administraie i din rndul funcionarilor publici ? Nu nsprind sanciunile vom stvili fenomenul corupiei ci acionnd asupra cauzelor acestora. 87 A se vedea Verginia Vedina, op.cit., p.192-202. 88 Dan Banciu, Elemente de sociologie juridic, Ed. lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 254.

67

Include actele i faptele ilicite i ilegale comise de indivizi, asociaii sau societi n legtur cu derularea unor afaceri i tranzacii financiare etc. Aceste forme de corupie economic sunt destul de greu de identificat i evaluat datorit faptului c exist numeroase lacune n legislaia economic, iar unele dintre ele nu sunt incriminate n legislaia penal a multor ri ceea ce ngreuneaz enorm depistarea, prevenirea i neutralizarea lor n timp util. c. Corupia politic Aceasta include ansamblul de acte, funcii i competene care deviaz moral i legal de la ndatoririle oficiale ale exercitrii unui rol public de ctre anumite persoane sau care transgreseaz normele privind interdicia exercitrii anumitor forme de influen politic n scopul obinerii unor avantaje personale. n cadrul corupiei politice se includ, din pcate, activitile de finanare i subvenionare ilegal a campaniilor electorale, cumprarea voturilor, promovarea preferenial n funcii guvernamentale pe criterii politice, etc. Din punct de vedere al opiniei publice actele de corupie se clasific aa cum arat John A. Gardiner89 astfel: corupia neagr, corupia cenuie i corupia alb. Corupia neagr exist atunci cnd actul ilicit este condamnat de opinia public i de elitele societii i se dorete pedepsirea lui. Corupia cenuie exist atunci cnd numai unii membrii ai societii i ndeosebi elitele, doresc pedepsirea actului ilicit. n fine, corupia alb este ntlnit n situaia cnd att opinia public, ct i elitele nu sprijin cu entuziasm ncercarea de a pedepsi o form anumit de corupie, pe care ele o gsesc tolerabil . Acelai autor consider c manifestrile de corupie sunt influenate i de regimul politic. "Astfel, regimurile permisive, tolerante, lipsite de autoritate,
89

John A. Gardnier - apud Vasile Dobrinoiu, Corupia n dreptul penal romn, Bucureti, Ed. Atlas Lex, 1995, pag.5.

68

ngreuneaz aceste manifestri prin capacitatea redus de a le sanciona, se merge pn acolo nct se consider corupia un simptom al libertii cetenilor. Dar regimurile dictatoriale sfresc prin a institui corupia de la nivelurile superioare ale ierarhiei, ca efect al suprapunerii politice cu cele administrative". Sintetiznd opiniile formulate n literatura de specialitate referitoare la abordrile prin care se poate analiza corupia distingem mai multe dimensiuni. O prim dimensiune este cea statistic care, prin sistemul de nregistrare a delictelor de corupie, permite cunoaterea specificului i contextului diferitelor sectoare, rareori i instituii (publice sau private) n care se constat frecvena i amploarea cea mai ridicat a factorilor de corupie. Cea de-a doua dimensiune este cea normativ, de care am vorbit pn acum i pe care o vom avea n vedere, n continuare - are n vedere principalele reglementri juridice, n special cele din dreptul penal. O alt dimensiune este cea sociologic, care furnizeaz informaii despre cauzele i condiiile care guverneaz actele i manifestrile de corupie diverse din care ne-au inspirat atunci cnd am artat "schema logic" de prezentare a acestui fenomen. Tot aici intr i factorii de risc care exist n anumite sectoare de activitate. Dimensiunea psihologic a corupiei are n vedere impactul fenomenului n mare, structura i personalitatea indivizilor i grupurilor de coruptori i corupi, motivaiile, mobilurile i efectele urmrite prin acte de corupie, atitudinea labil, comportamental a celor implicai precum i reacia public. Dimensiunea economic se refer la evaluarea, cuantificarea actelor de corupie ca i aprecierea prejudiciilor produse de acest fenomen. n final, o ultim dimensiune este cea prospectiv care pune la ndemna organelor specializate de control social o serie de date i informaii privind tendinele de evolute n via a actelor de corupie.
69

Pregtirea terenului i a echipei de atac Am definit astfel acest prim principiu deoarece const n pregtirea terenului i a echipei de atac. Ca n orice joc, aceasta implic existena a dou categorii de juctori: coruptori i corupi. Primii sunt cei care mituiesc, iar secunzii cei care sunt mitui. Acest principiu este pus n funciune de dou mecanisme care asigur funcionarea jocului: a. participarea convenit a ambelor pri la repartizarea foloaselor create de corupie b. solidaritatea mutual n caz de pericol (control, acionare n judecat, etc.) Cine sunt coruptorii i cine sunt corupii? De regul, coruptorii sunt conductorii firmelor care au interese economice cu structurile publice, reelele mafiote ale crimei organizate, etc. Corupii pot fi conductori ai structurilor autoritilor publice, ai marilor partide guvernamentale i parlamentare, funcionari publice, magistra i, etc. Crearea deliberat a strii de confuzie Considerm crearea deliberat a strii de confuzie 90 i prelucrarea sau rstlmcirea adevrului ca fiind al doilea principiu al corupiei. Nu ntmpltor legislaia de corecie a intit acest punct nevralgic prin coerena legilor financiare, prin transparena decizional i accesul liber la informaie pentru a risipi fumul creat de acei maetri ai diversiunii. Aruncarea n costurile serviciului public a riscurilor Nu ntotdeauna ns destul de des ntr-o complicitate dubioas, se trec pe costuri sume care n mod normal ar fi trebuit imputate.
90

Aceste confuzii se creeaz att n evidenele contabile ct i n luarea deciziilor ce privesc bugetul serviciului public respectiv.

70

Am ntlnit astfel, n multe situaii, funcionari publici care pactizeaz cu cei care au diferite pretenii oneroase de la serviciul public respectiv, pretenii care nu ntotdeauna sunt i legale. Atunci ncepe s intre n funciune mecanismul, se regizeaz un proces, se mimeaz o aprare, se epuizeaz cile de atac, iar situaia se rezolv legal, pe baza unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile, care nu ine de culpa vreunei persoane din interiorul serviciului public dar l oblig pe acesta la o sum de bani91. Crearea de servicii fantom n contextul apariiei unor acte normative care reduc numrul de personal, imaginaia instituiilor ntr n aciune. Astfel, se externalizeaz din aparatul propriu servicii publice pentru a nu deranja reeaua protagonitilor, eludndu-se astfel spiritul legii care dorete reducerea birocraiei, de exemplu n cazul mai sus menionat sau botezarea altfel a unor obiective pentru a nu fi pierdute din domeniul privat. Este cazul caselor de oaspei care au primit formal alte destinaii sau alt denumire, dar care, n realitate, continu s fie ceea ce au fost, fiind locuri ideale de formare i consolidare a relaiilor personale ale unor funcionari publici. Plasarea de crtie n sistemul instituiilor statului Dintre mecanismele de funcionare a corupiei nu trebuie uitat principiul crtiei, folosit mai ales n domeniul marii corupii i crimei organizate, de tip mafiot. Acest principiu presupune colaborarea infractorilor cu anumite persoane plasate pe post de crtie n sistemul instituional al statului. Aceste crtie, fiind nzestrate cu o lcomie devastatoare, accept s presteze anumite servicii numai co ntra unor sume de bani. Astfel de crtie sunt plasate mai ales n asemnea instituii publice ca: puncte vamale i de trecere a

91

Exemplele despgubirilor la Legea nr. 112/1995, Legea nr. 10/2001 sau n cazul Legii nr. 18/1991 sunt edificatoare.

71

frontierei, poliie, gard financiar, organe de control economico -financiare, justiie, parlament i guvern, primrii, etc. n funcie de galeriile subterane n care sunt amplasate i acioneaz profesional crtiele ndeplinesc atribuii specifice. Unele asigur trecerea nestingherit a frontierei, altele anun din timp anumite controale sau razii efectuate de respectivele a utoriti, altele fac lobby n Parlament sau Guvern pentru anumite acte normative sau licene de import export .a.m.d. Sistemul este vechi de cnd lumea i ct se poate de actual, nc. Cert este c, prin mecanismul crtielor, marii infractori reuesc s stabileasc relaii chiar cu instituiile de stat menite s combat sever corupia i crima organizat. Ca mecanisme ale corupiei, mai precis dorina de a deslui alchimia care determin un individ sau o societate s devin corupt au existat nenumrate studii i cercetri. Astfel, teoria asocierii difereniale cunoscut i ca socializarea spre un grup deviant susine c: sincopele de funcionare ale unui sistem social pot determina deviana, iar primul element al eecului l reprezint lipsa contro lului social iar teoria asocierii difereniale arat c: de regul, comportamentul deviant se nva i este determinat de frecven i gradul de intimitate, mai mare sau mai mic, al contactelor individului cu cele dou tipuri de comportament, deviant sau corect92. 4.1.3. Efectele corupiei n ce privete efectele corupiei acestea sunt foarte diverse, precum: Afectarea demnitii, a probitii profesionale i a credibilitii funcionarului public

92

Julie Horney, Waine Osgood apud. P.Abraham, Corupia, Editura Detectiv.,Bucureti, p.133 i urm.

72

Din acest enun, analizat de ctre noi, la capitolul efecte ale corupiei, surprindem, n primul rnd, deficitul de imagine i erodare a unor elemente morale sunt ireversibile. Am mai afirmat, c demnitatea, cinstea, corectitudinea se ctig foarte greu, se pstreaz i mai greu i se pierd incredibil de repede. Aceast eroziune a elementelor de ordin moral este ireversibil, afectnd concomitent trei factori i anume: 1. Funcionarul public 2. Serviciul public 3. Ceteanul, respectiv colectivitatea, beneficiari ai serviciiilor publice Dac funcionarul corupt poate fi i este, n opinia noastr, fr scrupule de ordin moral, n schimb consecinele pentru serviciul public respectiv i pentru cetean sunt de-a dreptul dezastruoase. Astfel, ntr-un studiu al organizaiei Transparency International privind nivelul corupiei pentru anul 2007, n cazul Romniei este de 2,60 din 10, ara noastr fiind situat pe locul 87 din 102 ri evaluate. Astfel de atribute au implicaii directe asupra nivelului de ncredere al investitorilor strini, asupra mediului politic i de afaceri din exterior i implicit afectnd profilul rii noastre n procesul de aderare la structurile europene i euro -atlantice93. Cu toate eforturile susinute i resursele legislative lansate de ctre Guvern, fenomenul nu a fost diminuat, astfel nct, n ianuar ie 2004, Romnia a fost pus sub semnul ntrebrii n U.E., abia trecnd la limita de promovabilitate examenul din cadrul comisiei de politic extern a ParlamentuluI European. Prin urmare, principiile morale, ridicate la rang de norm juridic, nu mai pot fi nclcate att de uor, n prezent exist i un Cod de conduit care se presupune c va aduce, ct de ct, puin lumin n comportamentul funcionarilor publici.
93

Guvernul Romniei, Combaterea corupiei n Romnia Msuri pentru accelerarea strategiei naionale, Bucureti, 12 decembrie 2002, p.18.

73

n acest context, consecina imediat, economic, palpabil a corupiei, n planul nerespectrii normelor de conduit atrage scderea investiiilor strine, dar i autohtone, avnd de suferit cetenii sau autoritile locale din zonele respective (lipsa investiiilor duce la scderea numrului locurilor de munc, a surselor de venituri, conducnd la srcie, cu toate consecinele ei sociale, culturale, educaionale, etc.)94. Fondurile destinate realizrii obiectivelor de interes public sunt deturnate pentru realizarea unor interese private n acest caz, serviciul public ncheie contracte de ant repriz cu firma ctigtoare n licitaie ns ulterior, prin diverse contracte de subantrepriz n care patroni sunt rude apropiate ale demnitarilor sau funcionarilor publici, fondurile publice ajung n conturile celor care gestioneaz banii publici, as tfel nct sub aparena legalitii mecanismul corupiei acioneaz subtil i nestingherit. Corupia contribuie la agravarea srciei i la slbirea sistemului de servicii ctre ceteni Ceea ce am relevat anterior este i mai explicit expus la acest efect . Astfel, slbind administraia public, cea care este chemat s realizeze drepturile fundamentale ale cetenilor implicit realizarea drepturilor fundamentale ale acestora este pus sub semnul ntrebrii95. Iat de ce corupia nu trebuie tratat superficial deoarece aceasta creeaz raporturi sociale greu de corectat. Astfel, societatea romn post decembrist tinde s se polarizeze periculos de mult. Pe de o parte, unii au devenit extraordinar de bogai pe ci cinstite i sunt ca atare demni de admirat i de urmat, fiind exemple

94

Emanuel Albu, op.cit., p.299.

95

Cetenii ncep s-i piard ncrederea n prestana serviciului public respectiv, se instaleaz treptat o anumit stare de anomie, dnd natere la derut n rndul populaiei, de refuz, de integrare social iar de aici pn la anarhie nu este dect un pas.

74

pozitive pentru societate. Pe de alt parte, la polul opus stau cei muli, care abia i duc existena, de azi pe mine. Acetia sunt contribuabilii care susin, din puinul lor, ntregul aparat de stat, inclusiv funcionarii corupi care mai au i tupeul s-i sfideze n exerciiul funciei publice. De fapt cine este sluga i cine este stpnul? n opinia noastr stpnul este ceteanul, contribuabilul, iar sluga este funcionarul. Dac cel din urm ar nelege aceast relaie ar fi inutil studiul nostru, n-ar mai exista nicio manifestare patologic a exerciiului funciei publice. Din pcate, nu se cunosc sau nu se vrea s se cunoasc aceste relaii i atunci consecina se impune de la sine. Corupia reprezint atentat la sigurana naional a statului Chiar dac pare exagerat, aceast exprimare este ns foarte real i actual. Recurgnd iar la medicin, creia i suntem tributari cu multe sensuri i nelesuri, am putea face urmtoarea comparaie: fenomenele patologice ale funciei publice sunt ca i bolile dermatologice care nsoesc organismul public, statal. Unele boli sunt incurabile96, dar pot fi reduse la un oarecare disconfort al organismului statal, pe cnd boala netratat poate duce chiar la moartea organismului respectiv, n spea noastr, duce la afectarea siguranei naionale a statului. Corupia afecteaz procesul legislativ i altereaz reglementrile conform anumitor interese private Principiul separaiei puterilor n stat determin acea diviziune a muncii, a puterilor n stat, prin care puterea legislativ elaboreaz legile, puterea executiv le execut iar puterea judectoreasc controleaz executarea legilor. Corupia, ca fenomen patologic, atinge toate cele trei puteri i, aa cum am vazut, ntlnim funcii publice n toate aceste autoriti publice.

96

De exemplu corupia.

75

Subliniind enunul efectului vom studia modul n care corupia afecteaz procesul legislativ, deopotriv cu procesul de aplicare a legii. n procesul legislativ acioneaz grupurile de interese care includ, bineneles i funcionarii publici. Dac factorii politici contureaz decizia politic, de implementarea acesteia n decizia administrativ sunt responsabili funcionarii publici. Astfel, factorii decizionali ai grupurilor de interese dau direcia, sens ul, iar acesta conduce clar ctre realizarea intereselor economico financiare i politice ale acestora. Astfel, am ntlnit iniiative legislative de genul celor care privesc numai grupurile de interese. n aceast sfer menionam, de exemplu, iniiativa legislativ privind conservarea privilegiilor parlamentarilor i dup ieirea din mandat (pensii, paapoarte diplomatice, etc.)97 Guvernul Romniei98 calific o astfel de situaie care afecteaz procesul legislativ ca fiind: o corupie cu tendin ctre statul captiv. Dincolo de aceast constatare, adevarata corupie exist ns n interiorul administraiei publice deoarece ntotdeauna cel care aplic legea are tendina de a o aplica n favoarea lui! De regul, puterea executiv este cea care are tendina permanent de a iei din limitele constituionale impuse. Cum altfel se manifest inflaia ordonanelor de urgen sau a organelor jurisdicionale din cadrul administraiei? De aceea sunt i prevzute cile constituionale de readucere n parametri constituionali99 a acestei puteri care tinde permanent s devin abuziv.

97

Asemenea iniiative sunt puse n practic de funcionari publici aflai n astfel de structuri deliberative care au i ei partea lor de profit (prime, sporuri speciale). ntrebarea care se pune: sunt necesare astfel de demersuri ceteanului de rnd? Bineneles c nu, deoarece prvilegiile de care aminteam anterior sunt exclusiv pentru un segment foarte mic (civa parlamentari, ctiva funcionari) care ns doresc ca din banii publici s -i conserve privilegiile, iar o astfel de situaie am calificat-o anterior ca fiind un efect al corupiei. 98 Guvernul Romniei, Combaterea corupiei n Romnia Msuri pentru accelerarea strategiei naionale, Bucureti, 12 decembrie 2002, p.16. 99 Din partea puterii legislative exist instituia ntrebrilor i a interpelrilor care are ca scop aducerea la realitile constituionale a administraiei expansive, iar din partea puterii judectoreti exist instituia contenciosului administrativ care are acelai rol.

76

Corupia poate constitui un factor major de provocare a unei crize economice Acest efect ne-a fost sugerat de un studiu efectuat de ctre o Comisie Independent de Lupt mpotriva Corupiei din Coreea100, care a considerat corupia ca fiind unul din factorii majori care au cauzt criza economic din 1997. Prin erodarea credibilitii instituiilor statului, prin alungarea investiiilor, prin accentuarea srciei populaiei, prin atentarea la sigurana naional prin toate celelalte consecine la care se adaug inflaia galopant, corupia poate conduce, oriunde n lume, la disoluia instituiilor statului, la crize economice astfel nct consecinele ar putea fi dezastruoase (rzboi civil, etc.). Prin urmare, implicarea funcionarilor publici n manoperele coruptive despre care am fcut vorbire anterior, pot conduce la astfel de consecine 101. Dac pn acum am prezentat dimensiunile corupiei, nivelul la care se poate manifesta, cauzele, principiile i efectele acesteia, vom ncerca s conturm cteva forme de manifestare clasic ale corupiei pentru a nelege mai bine fenomenul. Astfel dup organizarea statului pe principiile moderne, democratice i a funcionrii guvernelor prin votul politic de investire dat de ctre parlamente, aceste guverne au trecut de la susinerea politic a unor programe guvernamentale la implementarea acestor programe politice de guvernare n acte normative obligatorii pentru toi membrii societii, nu numai pentru memb ri partidului respectiv. Dup instaurarea Guvernului i a structurilor acestuia n teritoriu, unul din paii urmtori este aplicarea Statutului funcionarului public.

100

Cristina Coan, Raportul anual al Comisiei Independente de Lupt mpotriva Corupiei din Coreea (KICOC), n Revista Economie i Administraie Public, nr.8/92, Anul VIII, august, 2003, p.38. 101 Noi nu am fcut dect s folosim ingredientele reelelor unor posibile scenarii ce se pot desfura dac nu se contientizeaz pericolul pe care l reprezint corupia astfel nct s putem forma o opinie public bine informat i activ care s cunoasc identitatea dumanului pentru a -l putea anihila astfel.

77

Aici intervin curentele de opinie, cum este corect a se face selecia funcionarilor publici, pe criterii politice sau profesionale. Dup diferite experimente s-a dovedit c selecia dup criterii profesionale este mai bun dect selecia pe criterii politice 102, deoarece asigur stabilitatea n funcie a funcionarului public i implicit constinuitatea i ritmicitatea serviciului public respectiv, beneficiar al acestor servicii fiind ceteanul, n primul rnd. n administraia public funciile de demnitate public sunt ocupate, de oamenii politici (minitri, secretari de stat, primari) care, la rndul lor numesc n funciile de subordine oameni, de regul, din partidul lor. Accesul se face n funcii publice vacante i dup procedura legal. De fapt legea permite acest lucru, ca un ef politic s numeasc un funcionar public al aceluiai partid deoarece funciile publice de execuie nu sunt exceptate de la nregimentarea politic. n momentul n care eful administraiei publice d o anumit dispoziie preponderent politic, n calitate de ef politic al funcionarului subordonat, atunci suntem n prezena unei forme de corupie. n caz contrar nu suntem, legal, n situaia unei manifestri a corupiei. De fapt, aceast form de manifestare a corupiei poate fi uor evitat prin interzicerea nregimentrii politice pentru toi funcionarii publici, deci i pentru cei cu funcii de execuie. Dac, oricum, legea are ncrctur politic, fiind la originile ei parte dintr un program de guvernare atunci, pe cale de consecin, eful politic al administraiei i poate realiza i dezideratele politice fr s mai treac fragila grani dintre legalitate i corupie prin politizare 103.

102

Tendina de a nu renuna la selecia politic era i este foarte mare pentru guvernani deoarece astfel se asigur loialitatea funcionarului public far de cel care l -a numit n funcia public. 103 Prin urmare, evitarea unei manifestri clasice, tipice de corupie prin politizare, se poate face foarte uor, fr a cheltui bani, a schimba mentaliti sau a trece nu tiu cte generaii. Rezultatul este simplu i imediat. Se modific legea n aces sens, se interzice nregimentarea politic a funcionarului public i astfel scpm de una din formele

78

De fapt aici avem de a face cu distincia dintre caracterul politic i cel administrativ al ordinului pe care-l emite eful adminsitraiei publice respective. Se tie c administraia este definit ca aparat de execuie a deciziei politice, de aceea atta timp ct decizia politic este n sensul realizrii scopului stabilit de lege al organului respectiv nu suntem n perimetrul corupiei, ns n momentul n care acest scop este deturnat de la misiunea lui administrativ de indicaiile politicienilor atunci intrm, din nou n sfera de aciune a corupiei. Dac aceste nuane complementare ar fi nelese de cei care conduc destinele serviciilor publice, iar funcionarii publici ar cunoate sensul existenei lor n acele servicii publice, atunci aceste manifestri ale corupiei vor intra n analele istoriei fiind studiate doar de teoreticieni cu prilejul diferitelor dizertaii, ns lucrurile nu stau aa, iar corupia iese din sfera istoric i teoretic i intr n practica de zi cu zi producnd efecte, de care am vorbit n capitolul anterior. Un alt caz de manifestare clasic a corupiei n cadrul serviciilor publice se ntlnete n selecia i promovarea funcionarilor pub lici. Conform legii aceast selecie i promovare se face pe criterii legale, tiinifice care ar trebui s exclud orice promovare pe alte criterii dect cele ale competenei i profesionalismului. Din pcate, realitatea a demonstrat chiar i n statele democratice c printre metodele de promovare tiinifice se nregistreaz i metoda bazat pe subiectivism. n aceast situaie corupia poate fi ntlnit n dou ipostaze:

de manifestare a corupiei prin politizare - fr eforturi prea mari. E nevoie numai de voin politic, la nivelul nalt, decizional.

79

n prima ipostaz aceasta poate avea o direcie ascendent adic, de la baza de vrf, prin mituirea efilor din treapt n treapt, sau ascendent prin ordin de sus n jos pentru numirea sau promovarea unui funcionar 104. n situaia a doua, demnitarul din vrful ierarhic sugereaz sau, mai ru, chiar ordon ierarhicului inferior s angajeze sau s promoveze n funcie o anumit persoan, situaie cunoscut de favoritism. Oricum, n ambele cazuri lipsete motivaia corect, realizarea sarcinilor de serviciu i instalarea motivaiei false105. Soluia de a nu avea o astfel de manifestare a corupiei este evitarea sistemului interior i apelarea la expertiza unui sistem exterior care s instrumenteze promovarea funcionarului public excluznd din ecuaie att sensul ascendent ct i cel descendent al corupiei. Prin urmare i aceast soluie nu implic dect voin politic, la nivel superior, pentru a adapta legea la aceste deziderate legale nlturnd, pe cale de consecin, o astfel de manifestare a corupiei n cadrul serviciilor publice. 4.2. Alte manifestri patologice ale funciei publice 4.2.1. Birocraia Alturi de corupie n fruntea ierarhiei fenomenelor patologice i secondnd-o n toate manifestrile ei se gsete birocraia. Birocraia reprezint un element pozitiv ct timp principiile de organizare administrativ legale, raionale sunt respectate, n momentul n care se ncalc cel puin un principiu, n acel moment structura se dezechilibreaz iar sensul pe care ncepe s-l capete birocraia este cel patologic, de manifestare a funciei publice.

104

n aceast situaie funcionarul n cauz i va asigura, mai nti sprijinul efului ierarhic d eoarece acesta propune promovarea directorului sau efului ierarhic. Acest sprijin se obine prin atenii, favoruri, mit etc. Sunt implicai funcionarii publici pn la nivelul din vrful ierarhiei. 105 Obinerea de avantaje materiale pe alte ci dect mun ca.

80

4.2.2. Abuzul de autoritate Abuzul de autoritate poate fi definit ca fiind fapta ilegal a funcionarului public care i depete atribuiile , folosind n mod exagerat puterea cu care a fost nvestit, n vederea impunerii celor pe care i deservete, a unui comportament obligatoriu, nefiresc. 4.2.3. Politizarea funciei publice Politizarea administraiei publice mpiedic procesul de reform a funciei publice, avnd repercursiuni negative n desfurarea activitii administraiei publice, n condiiile n care prin intermediul funcionarilor publici sunt reprezentate i administrate interesele comunitilor locale, regionale i naionale. Eliminarea politicului din administraie va permite funcionarilor s -i ndeplineasc cu bun credin atribuiile de servici i va crete orientarea acestora ctre nevoile cetenilor deoarece administraia public trebuie s slujeasc interesul general i nu interesele diferitelor partide ce dein la un moment dat puterea. Chiar dac exist o legtur ntre politic i administraie, aceasta trebuie s se limiteze strict pn la un anumit nivel (de exemplu pn la nivelul secretarilor de stat) i nu s cuprind ntregul corp al funcionarilor publici.

81

Cap.5. Rspunderea funcionarilor publici

5.1. Responsabilitate i rspundere n exercitarea funciei publice n limba romn, termenii de rspundere i responsabilitate, precum i cei de rspunztor i responsabil, sunt prezentai ca fiind sinonimi. Astfel, termenul de rspundere este prezentat, din punct de vedere juridic, ca fiind consecina rezultat din nendeplinirea unei obligaii legale; iar termenul de responsabilitate este przentat ca fiind obligaia de a rspunde, de a da socoteal de ceva, de a accepta i suporta consecinele; rspundere 106. n literatura juridic de specialitate exist autori care prezint cei doi termeni ca fiind purttorii unor ncrcturi juridice diferite, responsabilitatea fiind cea care precede rspunderii i o poate elimina
107

, responsabilitatea presupunnd

respectarea benevol de ctre individ a valorilor acceptate de ctre o comunitate, iar atunci cnd sistemul de valori este negat, omul nceteaz s mai fie responsabil i, astfel, el devine rspunztor pentru comportamentul su ilicit 108. Aa cum arat un autor, distincia dintre responsabilitate i rspundere a fost construit pe distincia fcut n sfera cercetrii fenomenului rspunderii sociale, unde s-a teoretizat existena unei relaii dialectice ntre responsabilitatea social i rspunderea social 109. Cu alte cuvinte, termenul de responsabilitate desemneaz ceea ce se nelege n literatura juridic francez prin responsabilitate moral (responsabilite morale),

DEX, op.cit.,p.891 i 919 Verginia Vedina, op.cit.,p.169 108 Mihai Florea, Responsabilitatea aciunii sociale, Editura Academiei, Bucureti,1976,p.78 109 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Editura All Beck, Bucureti,2001,vol.I,p.612.
106 107

82

n timp ce termenul rspundere desemneaz ceea ce se nelege n literatura juridic francez prin responsabilitate juridic ( responsabilite juridique ). ntr-adevr, responsabilitatea moral const n capacitatea unei persoane de a lua n mod voluntar i contient o hotrre fr s se raporteze, n prealabil, la o autoritate superioar care s-i confere motivele actelor sale i fr s fie judecat pentru acestea. Astfel, n cazul unui titular al unei funcii publice, n general, i n cazul unui funcionar public, n special, responsabilitatea nseamn existena unei atitudini pline de solicitudine fa de problemele cetenilor, implicarea lor cu obiectivitate i profesionalism n realizarea sarcinilor funciilor lor, funcii nelese ca adevrate misiuni sociale. Pentru un funcionar public caracterizat de un nalt spirit de responsabilitate nu exist o valoare mai important dect ndeplinirea, cu o convingere reieit din nelegerea raional a fenomenelor, a sarcinilor funciei sale.Un asemenea tip de funcionar este stpnit de un sentiment de vinovie cnd ceva nu a fost n ordine n munca sa, chiar dac e vorba de un aspect mai puin important, care pentru un ochi neavizat nu este sesizabil110. Un alt autor, susinnd existena deosebirii dintre responsabilitatea juridic i rspunderea juridic, afirm c, spredeosebire de responsabilitate ( care este o rspundere n abstract, o capacitate, o vocaie la rspundere ), rspunderea juridic este rspunderea concret stabilit dup o anumit procedur de autoritatea competent ( instan sau autoritatea administrativ ) finalizat ntr -o sanciune, nsoit sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea situaiei anterioare, fixarea despgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele constatate, luarea msurilor de siguran aplicate sau acordate conform unei proceduri prevzute de lege 111.

110 111

Idem,op.cit.,p.613 Valeric Dabu, Rspunderea juridic a funcionarului public , Editura Global Lex, Bucureti,p.39.

83

Rspunderea titularului unei funcii publice intervine numai dup ce acesta a comis o fapt prin care se va situa n afara reglementrilor juridice, situaie n care va interveni una sau mai multe dintre formele rspunderii juridice. Tradiional, specialitii n drept administrativ, atunci cnd se ocup de formele rspunderii titularilor de funcii publice, trateaz doar aspectele legate de rspunderea juridic a acestora. Formele rspunderii titularilor funciilor publice sunt clasificate dup diverse criterii, cel mai important fiind acela al naturii reglementrii juridice a acesteia. Astfel, din acest punct de vedere, avem rspundere politic sau constituional, rspundere penal, rspundere civil, rspundere administrativ, rspundere de dreptul muncii etc. n cadrul lucrrii de fa, am clasificat funciile publice, n raport de prerogativele de putere public aflate n coninutul lor, n funcii publice legislative, funcii publice aparinnd autoritilor judectoreti i, respectiv, funcii publice executiv-administrative, ajungnd astfel, i la concluzia existenei unei deontologii a parlamentarilor, o deontologie a funcionarilor publici administrativi. Din aceast cauz, formele rspunderii juridice vor prezenta anumite aspecte specifice, n raport cu domeniul n care este exercitat funcia public respectiv. Astfel, numai n cazul funciilor publice legislative, precum i n cazul anumitor funcii publice executive, denumite i demniti publice, poate interveni rspunderea politic a titularilor acestor funcii, sub forma suspendrii sau destituirii efului statului, suspendrii, revocrii sau destituirii unui membru a Guvernului, n condiiile dispoziiilor constituionale sau ale Legii nr.115/1999 privind rspunderea ministerial 112.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei,Partea I nr.300 din 28 iunie 1999, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,Pa rtea I nr.334 din 20 mai 2002.
112

84

Deci, cu alte cuvinte, legislaia actual face distincie ntre rspunderea unui om politic i rspunderea unui judector sau procuror ori a unui funcionar public, omul politic fiind expus nu numai unei rspunderi juridice, ca orice titular de funcie public, ci este expus i unei rspunderi politice, care poate aciona separat sau mpreun cu rspunderea juridic. La fel, n cazul judectorilor i a procurorilor, rspunderea acestora prezint unele aspecte caracteristice, n raport cu rspunderea parlamentarilor i a celorlali demnitari publici, dar i n raport cu funcionarii publici administrativi. Astfel, judectorii i procurorii rspund civil, disciplinar i penal, ca orice alt titular al unei funcii publice, dar judectorii , procurorii i magistraii-asisteni pot fi percheziionai, reinui sau arestai preventiv numai cu ncuviinarea seciilor Consiliului Superior al Magistraturii, iar n caz de infraciune flagrant, Consiliul Superior al Magistraturii va fi informat de ndat de ctre organul care a dispus reinerea sau percheziia. De asemenea, potrivit art.96 din Legea nr.303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor, republicat 113, statul este cel care va rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare i numai dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul hotrrii irevocabile statul se poate ndrepta cu o aciune n despagubiri mpotriva judectorului sau procurorului care, cu rea-credin sau grav neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare de prejudicii. Judectorii i procurorii rspund disciplinar pentru abaterile de la ndatoririle de serviciu, precum i pentru faptele care afecteaz prestigiul justiiei, fiind considerate abateri disciplinare :

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.576 din 29 iunie 2004, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.826 din 13 septembrie 2005.
113

85

- nclcarea prevederilor legale referitoare la declaraiile de avere, declaraiile de interese, incompatibiliti i interdicii privind judectorii i procurorii; - interveniile pentru soluionarea unor cereri, pretinderea sau acceptarea rezolvrii intereselor personale sau ale membrilor familiei ori a altor persoane, altfel dect n limita cadrului legal reglementat pentru toi cetenii, precum i imixtiunea n activitatea altui judector sau procuror; - desfurarea de activiti publice cu caracter politic sau manifestarea convingerilor politice n exercitarea atribuiilor de serviciu; - nerespectarea secretului deliberrii sau a confidenialitii lucrrilor care au acest caracter; - nerespectarea n mod repetat i din motive imputabile a dispoziiilor legale privitoare la soluionarea cu celeritate a cauzelor; - refuzul nejustificat de a primi la dosar cererile, concluziile, memoriile sau actele depuse de prile din proces; - refuzul nejustificat de a ndeplini o ndatorire de serviciu; - exercitarea funciei cu rea-credin sau grav neglijen, dac fapta nu constituie infraciune; - efectuarea cu ntrziere a lucrrilor, din motive imputabile; - absenele nemotivate de la serviciu, n mod repetat; - atitudinea nedemn n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu fa de colegi, avocai,experi,martori sau justiiabili; - nendeplinirea obligaiei privind transferarea normei de baz la instana sau parchetul la care funcioneaz; - nerespectarea dispoziiilor privind distribuirea aleatorie a cauzelor;

86

- participarea direct sau prin persoane interpuse la jocurile de tip piramidal, jocuri de noroc sau sisteme de investiii pentru care nu este asigurat transparena fondurilor n condiiile legii. Sanciunile disciplinare care se pot aplica judectorilor i procurorilor, proporional cu gravitatea, sunt : - avertismentul; - diminuarea indemnizaiei de ncadrare lunar brut cu pn la 15 % pe o perioad de la o lun la 3 luni; - mutarea disciplinar pentru o perioad de la o lun la 3 luni la o instan sau la un parchet, situate n circumscripia aceleiai Curi de apel ori n circumscripia aceluiai parchet de pe lng acesta; - excluderea din magistratur. Sanciunile prezentate mai sus se aplic de Secia pentru judectori a Consiliului Superior al Magistraturii,dac este vorba de un judector sau de Secia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, dac este vorba de un procuror, potrivit procedurii reglementate de Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicat 114. Dup cum am mai menionat, rspunderea juridic a funcionarilor publici poate mbrca mai multe forme: rspunderea disciplinar, rspunderea contravenional, rspunderea civil i rspunderea penal, urmnd ca n continuare s ne ocupm de fiecare n parte. 5.2. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici Rspunderea disciplinar intervine n cazul nclcrii de ctre un funcionar public, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu i a normelor de conduit
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.599 din 2 iulie 2004, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.827 din 13 septembrie 2005.
114

87

profesional i civil prevzute de lege, fapte care constituie abateri disciplinare i atrag sancionarea disciplinar a acestuia. a) Abaterile disciplinare Art. 77 alin(2) din Legea nr.188/1999, republicat, enumer limitativ faptele care constituie abateri disciplinare: - ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; - neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; - absene nemotivate de la serviciu; - nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; - interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; - nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; - manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; - desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; - refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; - nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; - alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice i funcionarilor publici. b) Condiiile rspunderii disciplinare sunt, n general, cele ale oricrei forme de rspundere juridic, dar cu anumite particulariti:

88

- trebuie s existe o abatere disciplinar, adic o fapt ilicit prevzut de lege, comisiv sau omisiv, care s aduc atingere relaiei sociale protejate buna activitate a autoritii sau instituiei publice; - urmarea svririi faptei ilicite trebuie s constea ntr -o perturbare a desfurrii normale a activitii autoritii sau instituiei publice ori o atingere adus prestigiului acesteia; - ntre fapta ilicit svrit i urmarea produs trebuie s existe o legtur de cauzalitate, n sensul c rezultatul perturbator al activitii este efectul faptei ilicite cauzatoare a acestuia; - autorul faptei ilicite trebuie s fie funcionarul public legal nvestit, care a acionat n exercitarea atribuiilor de serviciu sau n legtur cu acesta; - funcionarul public trebuie s fi acionat cu vinovie, sub forma inteniei sau a culpei, iar n favoarea acestuia nu opereaz un caz de exonerare de rspundere ( cazul fortuit, stare de necesitate,etc.). c) Sanciunile disciplinare n situaia n care sunt ntrunite cumulativ toate elementele rspunderii disciplinare, funcionarului public i se va aplica una dintre sanciunile e numerate la art.77 alin.(3) din Legea nr.188/1999, republicat: - mustrare scris; - diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3 luni; - suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; - retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an; - destituirea din funcia public. d) Principiile rspunderii disciplinare
89

Rspunderea disciplinar, ca form a rspunderii juridice, este guvernat de urmtoarele principii de drept: - principiul legalitii, n sensul c rspunderea disciplinar nu poate opera dect n cazurile prevzute n mod expres de lege i anume cele reglementate la art.77 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicat; - principiul prezumiei de nevinovie, n sensul c autoritatea sau instituia public este obligat s efectueze o cercetare administrativ prealabil asupra faptei imputate i funcionarului public vizat; - principiul unicitii rspunderii disciplinare, ca o consecin a regulii non bis in idem, n sensul c pentru o fapt ilicit exist o singur sanciune.Dar, ca excepie, o fapt ilicit poate nclca norme juridice de natur diferit, astfel c o condamnare penal a funcionar ului public se va putea cumula cu obligarea sa la plata unor despgubiri civile i cu destituirea din funcia public; - principiul proporionalitii rspunderii, potrivit cruia, la individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanc iuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile Legii nr.188/1999, republicat; - principiul celeritii i operativitii tragerii la rspundere disciplinar, ceea ce nseamn c autoritatea sau instituia public, prin termenele prevzute de lege, este obligat ca aplicarea sanciunii s fie ct mai apropiat de momentul comiterii abaterii disciplinare, n scopul sporirii rolului educativ-preventiv al sanciunii;

90

- principiul garantrii dreptului la aprare care oblig autoritatea sau instituia public, n cadrul cercetrii administrative prealabile, s procedeze la audierea funcionarului public cercetat, care poate fi asistat de un avocat sau de un reprezentant i s cear administrarea de probe; - principiul contradictorialitii procedurii de cercetare prealabil, n sensul c funcionarul public cercetat are dreptul s ia cunotin de toate actele dosarului, cu privire la care i poate exprima punctele de vedere proprii. De menionat c aceste principii stau i la baza activitii comisiilor de disciplin care funcioneaz n cadrul autoritilor sau instituiei publice potrivit H.G. nr.1344/2007115. 5.3. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici Rspunderea contravenional a funcionarilor publici este angajat n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. Faptele care constituie astfel de contravenii nu mai sunt enumerate n Statutul funcionarilor publici sau n Statutele unor categorii speciale de funcionari publici, ele fiind reglementate prin legi, ordonane, hotrri ale Guvernului, ale consiliilor locale i judeene. Aa cum rezult din art.83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999, republicat, aceste contravenii trebuie svrite de o persoan care are calitatea legal de funcionar public, nu de simpl persoan angajat, precum i s fi fost svrit n timpul exercitrii i n legtur cu atribuiile i sarcinile de serviciu.

H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.768 din 13 octombrie 2007.
115

91

n principiu, constatarea i aplicarea sanciunii contravenionale se face de ctre efii de servicii i de direcii mputernicii de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat. Plngerea formulat mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei suspend executarea sanciunii contravenionale . n aceast materie prevederile legii nr.188/1999, republicat, se completeaz cu prevederile generale ale O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenilor116. 5.4. Rspunderea civil a funcionarilor publici Rspunderea civil a funcionarilor publici este o form de rspundere specific acestei categorii de subiecte de drept pentru care se cere ndeplinirea cumulativ, pe lng condiiile prevzute de dreptul comun, a celor dou condiii speciale : - fapta trebuie s reprezinte o nclcare a ndatoririlor de serviciu; - persoana trebuie s aib calitatea de funcionar public. Aceast form de rspundere stabilit n sarcina funcionarilor publici este o form specific a rspunderii delictuale prevzut de art.998 din Codul civil, potrivit cruia orice fapt a omului care cauzeaz altuia un prejudiciu, oblig pe acela din a crui greeal s-a produs, s-l repare.

O.G. nr.2/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 i a suferit mai multe modificri i completri, ultimele prin Legea nr.526/2004.
116

92

Potrivit art. 84 din Legea nr. 188/1999, republicat, rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: - pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; - pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; - pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Repararea pagubelor produse n dauna autoritii sau instituiei publice se dispune prin emiterea de ctre eful acesteia a unui act administrativ, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau prin asumarea unui angajament de plat al funcionarului public. n cazul pagubelor provenite din daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de comitent unor teri, repararea pagubei se va face pe baza hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. Emiterea actului administrativ de recuperare a pagubei se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei117. 5.5. Rspunderea penal a funcionarilor publici Rspunderea penal a funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit legii penale. Noiunea de funcionar public n sensul Legii nr.188/1999, republicat, difer de noiunea de funcionar public definit de art.147 alin.(1) din Codul penal,
117

mpotriva actului administrativ de recuperare a pag ubei, funcionarul public vizat se poate adresa instanei de contencios administrativ competente.

93

potrivit cruia, prin funcionar public se nelege orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur,retribuit sau nu, n serviciul unei uniti dintre cele la care se refer art.145 (autoriti publice, instituii publice, instituii sau alte persoane juridice de interes public, servicii de interes public), precum i de noiunea de funcionar definit de alin.2 al aceluiai articol, potrivit cruia prin funcionar se nelege persoana menionat n alin.1, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele prevzute n acel alineat. Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de servicu sau n legtur cu serviciul ( luarea de mit, abuzul sau neglijena n serviciu etc. ) ori alte categorii de infraciuni specifice exercitrii sau n legtur cu exercitarea unei funcii publice (delapidarea, falsul material, insubordonarea etc.). De asemenea exist reglementri speciale viznd funcionarii publici altele dect Codul penal, precum Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, Legea nr.86/2006 privind Co dul vamal al Romniei118 etc. Alturat sanciunii penale se mai pot aplica i pedepse complementare care se execut dup executarea pedepsei principale, constnd n interzicerea uneia sau unora dintre urmtoarele drepturi : - dreptul de a alege i de a fi ales n organele puterii sau pe funcii echivalente; - dreptul de a ocupa o funcie ce implic exerciiul autoritii publice; - dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura celei de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii;

118

Legea nr.86/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.350 din 19 aprilie 2006.

94

Legea nr.188/1999, republicat, s-a ocupat de clarificarea situaiei funcionarului public, n faza cercetrii penale i judectoreti, pn la intervenirea unei hotrri definitive. Astfel, potrivit art.86 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicat, n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art.54 lit.h) (contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice), persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii ori instituiei publice. Dac ns, funcionarul public este condamnat definitiv pentru o fapt prevzut de art.54 lit.h) din Legea nr.188/1999, republicat, msura suspendrii din funcie se transform n msura ncetrii de drept a raportului de serviciu, potrivit art.98 alin.(1) lit.f) din lege.
95

Aceast msur va atrage i eliminarea din Corpul funcionarilor publici i pierderea tuturor drepturilor dobndite n carier.

96

Cap.6. Preocupri deontologice europene privitoare la funcia public

6.1. Preocupri la nivelul Consiliului Europei Aa dup cum am artat, adoptarea Codului de conduit a funcionarilor publici, prin Legea nr.7/2004, precum i a Codului de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice, prin Legea nr.477/2004, au fost consecine ale Recomandrii nr.R(2000)10 a Comitetului Minitrilor Consiliului Europei, care a recomandat statelor membre s promoveze adoptarea unor coduri naionale de conduit pentru funcionarii publici, urmnd s se inspire din Codul model de conduit pentru funcionarii publici, anexat la recomandarea respectiv. De altfel, n expunerile de motive ale celor dou legi, se menioneaz n mod expres c acestea au fost adoptate n conformitate cu prevederile Recomandrii nr.10/2000 a Comitetului Minitrilor Consiliului Europei. Adoptarea recomandrii nr.R(2000)10 s-a impus ca urmare a faptului c scopul Consili ului Europei este de a realiza o unitate mai mare ntre membrii si, iar administraiile publice joac un rol esenial n societile democratice i funcionarii publici sunt elementul cheie al administraiei publice, fiind necesar s dispun de un cadru juridic i material corespunztor pentru a putea s se achite de sarcinile lor ntr -un mod adecvat. De asemenea, adoptarea Recomandrii nr.R(2000)10 s -a impus ca urmare a faptului c fenomenul corupiei reprezint o ameninare serioas mpotriva statului de drept, a democraiei, a drepturilor omului, a echitii i justiiei sociale, precum

97

i c acest fenomen mpiedic dezvoltarea economic, pune n pericol stabilitatea instituiilor democratice i a fundamentelor morale ale societii. Totodat, la adoptarea acestei recomandri, Comitetul Minitrilor Consiliului Europei i-a manifestat convingerea c sensibilizarea opiniei publice i promovarea valorilor etice constituie mijloace importante pentru prevenirea, combaterea i limitarea corupiei. La adoptarea acestei recomandri119, Comitetul Minitrilor a avut n vedere o serie de alte documente, precum : - recomandrile Conferinelor a 19-a i a 21-a ale minitrilor europeni ai Justiiei ( La Valette, 1994, i respectiv Praga,1997) - programul de aciune contra corupiei adoptat de Comitetul Minitrilor n 1996; - recomandarea Comitetului Minitrilor Consiliului Europei nr.R(81)19 privind accesul la informaie deinut de autoritile publice; - recomandarea Comitetului Minitrilor al Consiliului Europei nr.R(2000)6 privind Statutul funcionarilor publici din Europa; - declaraia final i Planul de aciuni adoptate de efii de stat i de Guvern din Consiliul Europei la cea de a 2-a ntlnire la vrf care s-a inut la Strasbourg, n zilele de 10 i 11 octombrie 1997; - rezoluia (97)24 referitoare la cele 20 de principii directoare n lupta contra corupiei; - rezoluiile (98)7 i (99)5 privind autorizarea i respectiv adoptarea Acordului parial lrgit care stabilete Grupul de State contra corupiei GRECO, instituie care are ca scop mbuntirea capacitii membrilor

119

Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Minitrilor Consiliului Europei privind codurile de conduit pentru funcionarii publici

98

si de a lupta contra corupiei prin vegherea punerii n practic a angajamentelor lor n acest domeniu. Scopul declarat al adoptrii Codului model de conduit pentru funcionarii publici a fost unul triplu, i anume : - precizarea regulilor privind integritatea i conduita pe care funcionarii publici trebuie s le respecte; - ajutarea funcionarilor publici n cunoaterea, nelegerea i respectarea acestor norme; - informarea publicului asupra conduitei la care acesta este ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici. Domeniul de aplicare a Codului model de conduit pentru funcionarii publici este prezentat la art.1, unde se precizeaz c acest cod se aplic tuturor funcionarilor publici (agents publics, n limba francez), dar trebuie menionat c, n documentele europene, noiunea de funcionar public are accepiune mult mai larg dect n legislaia romn. Astfel, tot la art.1 se precizeaz c, n sensul acestui cod, termenul de funcionar public include orice persoan aflat n serviciul unei autoriti publice, precum i c dispoziiile prezentului cod pot fi, de asemenea, aplicate oricrei persoane aflate n serviciul unor instituii private care efectueaz servicii publice, fiind exclui reprezentanii alei, membrii guvernului i persoanele care exercit funcii judectoreti. Codul model de conduit pentru funcionarii publici traseaz un set de principii generale care trebuie s se regseasc n codurile de conduit elaborate i adoptate de statele membre ale Consiliului Europei, astfel c este necesar o succint prezentare a acestora. Conformitatea cu legea, cu celelalte reglementri legale i cu normele deontologice, este primul principiu consacrat la art.4 pgf.1, unde se precize az c
99

funcionarul public trebuie s se achite de toate ndatoririle sale n respectul legii, al instruciunilor legale i al regulilor deontologice referitoare la funcia sa. Neutralitatea funcionarului public este un alt principiu pe care l gsim statuat la art.4, la pgf.2, care statueaz c funcionarul public trebuie s acioneze de o manier politic neutr, astfel nct s nu contracareze politicile, deciziile sau aciunile legitime ale autoritii publice. Loialitatea funcionarului public l oblig pe acesta s serveasc n mod loial autoritii naionale, locale sau regionale constituite conform legii. Principiul probitii, imparialitii i eficacitii, l oblig pe funcionarul public s fie cinstit, imparial i eficient, s -i ndeplineasc ndatoririle sale la cel mai nalt nivel de capacitate al su, cu competen, echitate i nelegere, nelund n considerare dect interesul public i circumstanele pertinente ale problemei. Natura curtenitoare i politicoas a comportamentului trebuie s caracterizeze relaiile funcionarului public cu cetenii pe care i servete, precum i relaiile sale cu superiorii, colegii i subordonaii. Principiul obiectivitii i al tratamentului egal l oblig pe funcionarul public s nu acioneze n mod arbitrar i nici n detrimentul vreunei persoane, grup de persoane sau entiti, oricare ar fi ele, fiind necesar s in cont de drepturile, obligaiile i interesele legitime ale celorlali. n procesul de luare a deciziilor, funcionarul public trebuie s acioneze conform cu legea i s -i exercite puterea sa de apreciere n mod imparial, innd cont numai de circumstanele pertinente. Principiul evitrii conflictului de interese l oblig pe funcionarul public s evite ca interesele sale persona le s intre n conflict cu funciile sale publice, fiind n responsabilitatea sa s evite asemenea conflicte, indiferent dac sunt reale, poteniale sau aparente. Interdicia de a cere sau primi foloase trebuie s caracterizeze n permanen ntregul comportament al funcionarului public, care este obligat ca, prin poziia sa
100

oficial, s nu accepte avantaje necuvenite, n interesul su personal sau pentru alii. Loialitatea fa de autoritatea sau instituia public l oblig pe funcionarul public s se comporte astfel nct s pstreze i s ntreasc ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor publice. Principiul subordonrii ierarhice prevede c funcionarul public este rspunztor n faa superiorului su ierarhic imediat, cu excepia unor dispoziii contrare legii, ceea ce l oblig ca, n activitatea sa, s execute dispoziiile acestuia, cu excepia unor cazuri de nelegalitate flagrant. Confidenialitatea este un alt principiu care trebuie s ghideze cond uita funcionarilor publici, care innd cont n mod corect de dreptul de acces la informaiile oficiale, trebuie s prelucreze n mod adecvat, cu toat confidenialitatea necesar, toate informaiile i toate documentele obinute n exercitarea, sau cu ocazia exercitrii atribuiilor sale. Alturi de principiile la care ne-am referit succint mai sus, Codul model de conduit pentru funcionarii publici prescrie o serie de reguli instituite n scopul asigurrii efectivitii principiilor respective n comportamentul oricrui funcionar public, pe care le vom prezenta n continuare. Regula ntocmirii unui raport ctre superiorul ierarhic, de obicei, este prevzut n urmtoarele situaii de la art.12 din Codul model : - funcionarul public care consider c i se cere s acioneze ntr -un mod ilegal, imoral sau contrar eticii, putnd s provoace nclcarea jurmntului sau care este n contradicie n oricare alt mod cu prezentul cod, trebuie s semnaleze acest fapt conform legii; - funcionarul public trebuie s semnaleze autoritilor competente, conform legii, orice violare a przentului cod de ctre ali funcionari publici despre care el sau ea a aflat;
101

- funcionarul public care a semnalat autoritilor competente, conform legii, un caz precum cel prevzut mai sus i care consider c rspunsul nu este satisfctor, poate s informeze acest lucru n scris efului rspunztor de funcia public; - atunci cnd un caz nu poate fi rezolvat de o manier acceptabil pentru funcionarul n cauz prin procedurile i cile de recurs prevzute de legislaia privind funcia public, funcionarul trebuie s execute instruciunile legale pe care le-a primit; - funcionarul public trebuie s semnaleze autoritilor competente orice dovad, afirmaie sau bnuial de activitate ilegal sau criminal privind funcia public despre care are cunotin n sau cu ocazia exercitrii funciilor sale; - administraia public trebuie s vegheze ca funcionarul public care semnaleaz un caz prevzut mai sus, n baza unor bnuieli rezonabile i d e bun credin, s nu sufere niciun prejudiciu; Regulile pentru evitarea sau rezolvarea unui conflict de interese sunt prevzute la art.13-15 din Codul model de conduit, astfel : - conflictul de interese se nate n situaia n care un funcionar public ar e un interes personal de natur s influeneze sau s par a influena exercitarea imparial i obiectiv a funciilor sale oficiale; - interesul personal al funcionarului public cuprinde orice avantaj pentru sine sau n favoarea familiei sale, a prinilo r, prietenilor sau persoanelor apropiate, sau a persoanelor sau organizaiilor cu care a avut relaii de afaceri sau politice, precum i orice obligaie financiar sau civil la care este constrns funcionarul public; - innd cont c funcionarul public este singurul care poate s tie dac se afl n aceast situaie,exist obligaia personal : - s fie atent la orice conflict de interese real sau potenial;
102

- s ia msuri pentru a evita un asemenea conflict; - s informeze superiorul su ierarhic despre orice conflict de interese din momentul n care a luat cunotin de acesta; - s se conformeze la orice decizie final care i pretinde s se retrag din situaia n care se gsete sau s renune la avantajul care se afl la originea conflictului; - atunci cnd i se cere, funcionarul public trebuie s declare dac el sau ea are sau nu un conflict de interese; - orice conflict de interese declarat de ctre un candidat la administraie sau la un nou post n funcia public trebuie rezolvat nainte de numire; - funcionarul public care ocup o poziie n care interesele sale personale sau private ar putea fi afectate de ctre ndatoririle sale oficiale, trebuie s declare conform legii, din momentul numirii sale,apoi la intervale regulate i atunci cnd are loc orice schimbare a situaiei, care este natura i dimensiunea acestor interese; - funcionarul public nu are dreptul s se ocupe de nicio activitate sau tranzacie i nici s ocupe vreun post sau funcie,remunerat sau nu, incompatibil cu buna exercitare a funciilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora, iar atunci cnd nu-i este clar dac o activitate este compatibil,trebuie s cear prerea superiorului; - sub rezerva legislaiei aplicabile, funcionarul public este dator s informeze i s obin aprobarea angajatorului su n funcia public nainte de a exercita anumite activiti, remunerate sau nu, sau de a accepta anumite posturi sau funcii, oricare ar fi ele, exterioare postului su n cadrul funciei publice; - funcionarul public trebuie s se conformeze oricrei obligaii legale de declarare a filiaiei sau apartenenei la organizaii susceptibile de a duna funciei sale sau exerciiului corect al atribuiilor ca funcionar public.
103

Reguli privind activitatea politic sau public a funcionarului public prevd c: - funcionarul public care trebuie s se conformeze respectrii drepturilor fundamentale i constituionale, trebuie s vegheze ca participarea sa la activiti politice sau implicarea sa n dezbateri publice sau politice s nu altereze ncrederea publicului sau a celor care l-au angajat, referitor la capacitatea sa de a se achita de misiunea sa cu imparialitate i loialitate; - funcionarul public, aflat n exercitarea atribuiilor de serviciu, nu trebuie s ofere ocazia utilizrii sale n scopuri politice partizane; - funcionarul public trebuie s se conformeze oricrei restricii, impus n conformitate cu prevederile legale, anumitor categorii de funcionari publici, n ceea ce privete exercitarea unei activiti politice datorate poziiei lor sau naturii atribuiilor lor. Regulile privind cadourile, influenele i reacia necesar n faa oferirii de foloase necuvenite, reprezint o preocupare separat a codului model de conduit pentru funcionarii publici: - funcionarul public nu trebuie nici s solicite nici s accepte cadouri, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj care i este destinat lui sau familiei sale, prinilor si sau prietenilor apropiai, sau unor persoane sau organizaii cu care funcionarul public are sau a avut relaii de afaceri sau politice, care pot influena imparialitatea cu care i exercit atribuiile sale sau pot constitui sau par a constitui o recompens n raport cu acestea, fr ca aici s fie inclus ospitalitatea convenional i nici cadourile minore; - atunci cnd funcionarul public nu tie dac poate accepta un cadou sau un gest de ospitalitate, trebuie s cear prerea superiorului su ierarhic;

104

- dac funcionarul public se afl n situaia n care i s -a propus un avantaj necuvenit, trebuie s ia toate msurile urmtoare, astfel nct s-i asigure protecia: - s refuze avantajul respectiv, fiind interzis s-l accepte n scopul de a-l utiliza ca prob; - s ncerce s identifice persoana care a fcut oferta; - s evite contactele prelungite, cu toate c i cunoaterea motivului ofertei ar putea s-i fie util ntr-o depoziie; - n cazul n care cadoul nu poate fi nici refuzat nici napoiat expeditorului, el trebuie pstrat manipulndu-l ct mai puin posibil; - s ncerce s aib martori, de exemplu colegi care lucreaz n apropiere; - s redacteze, n cel mai scurt timp, un document despre aceast tentativ, de preferin ntr-un registru oficial; - s semnaleze imediat ce este posibil aceast tentativ ctre superiorul su ierarhic sau direct la autoritile competente n materi de aplicare a legii; - s continue s lucreze normal, n special la lucrarea n legtur cu care avantajul necuvenit i-a fost oferit. - Funcionarul public nu trebuie s se lase pus sau s par c a fost pus ntr -o situaie care s-l oblige s acorde n schimb o favoare unei persoane sau entiti oricare ar fi ea. De asemenea comportamentul su, att public, ct i privat, nu trebuie s-l fac vulnerabil la influena nepotrivit a altuia. Reguli privind abuzul de poziie oficial i prelucrarea informaiilor sunt, la rndul lor, prevzute la art.21-22 din Codul model de conduit: - funcionarul puiblic nu trebuie s ofere avantaje legate n nici un mod de situaia sa de funcionar public, atta timp ct nu a fost autorizat n mod l egal n acest sens;

105

- funcionarul public nu trebuie s ncerce s influeneze n scopuri personale nici o persoan sau entitate oricare ar fi aceasta, inclusiv ali funcionari publici, folosindu-se de poziia sa oficial, sau propunndu-le acestora avantaje personale; - funcionarul public, innd cont de cadrul general al legislaiei naionale privind accesul la informaiile deinute de autoritile publice, nu va comunica informaii dect cu respectarea reglementrilor i exigenelor aplicabile autoritii angajatoare; - funcionarul public trebuie s ia msurile corespunztoare pentru a garanta securitatea i confidenialitatea informaiilor care sunt n responsabilitatea sa sau despre care are cunotin; - funcionarul public nu trebuie s caute s aib acces la informaiile care nu-i sunt atribuite i nu-i este permis s utilizeze n mod neadecvat informaii pe care le poate obine n sau cu ocazia exercitrii atribuiilor sale; - funcionarul public nu trebuie s procedeze la reinerea de informaii oficiale care pot fi sau vor deveni n mod legitim transmise public, i nici s difuzeze informaii despre care tie sau are motive rezonabile s cread c sunt inexacte sau neltoare. Reguli privind conduita n raport cu resursele autoritilor sau instituiilor publice prevd c, n exercitarea puterii sale discreionare, care i confer un drept de apreciere a oportunitii aciunilor sale, funcionarul public trebuie s vegheze ca, pe de o parte personalul i pe de alt parte bunurile, instalaiile, serviciile i resursele financiare, care i sunt n credinate, s fie administrate i folosite n mod util, eficace i economic, fiind strict interzis ca acestea s fie utilizate n scopuri private, cu excepia cazurilor cnd exist o autorizaie legal n acest sen s. Reguli privind responsabilitile efilor ierarhici, prevzute de Codul model de conduit pentru funcionarii publici, prescriu urmtoarele:
106

- funcionarul public care are responsabiliti n ceea ce privete recrutarea, promovarea sau numirea, trebuie s vegheze la faptul ca verificrile privind integritatea candidatului s fi fost efectuate conform legii, iar atunci cnd nu este sigur n legtur cu decizia care trebuie luat, este necesar s cear sfaturi corespunztoare; - funcionarul public nsrcinat cu controlul sau conducerea altor funcionari publici trebuie s realizeze aceste activiti n conformitate cu politicile i obiectivele autoritii publice angajatoare, urmnd s rspund de actele i omisiunile subordonailor care sunt contrare acestor politici i obiective, dac nu a luat msurile pe care promptitudinea normal le pretinde de la o persoan n poziia sa, pentru a mpiedica astfel de acte sau omisiuni; - funcionarul public nsrcinat cu controlul sau conducerea altor funcionari publici trebuie s ia msurile necesare pentru a mpiedica subordonaii si de a se angaja n acte de corupie care au legtur cu serviciul lor. Aceste msuri pot fi : atragerea ateniei i aplicarea legii i reglementrilor, asigurarea unei instruiri adecvate co ntra corupiei, s fie ateni la dificultile financiare sau altele pe care le poate ntmpina personalul su i s dea prin comportamentul su personal, un exemplu de integritate. Reguli privind unele incompatibiliti speciale constituie pentru funcionarul public interdicii suplimentare, dup cum urmeaz: - funcionarul public nu are voie s profite n mod abuziv de funcia sa public pentru a obine o posibilitate de angajare n afara funciei publice; - funcionarul public nu trebuie s permit ca perspectiva unei alte angajri s-i creeze un conflict de interese real, potenial sau susceptibil de a aprea ca atare, fiind obligat s semnaleze imediat superiorului su ierarhic orice ofert de angajare concret susceptibil de a crea un astfel de conflict, precum i acceptarea oricrei oferte de angajare;
107

- fostul funcionar public, conform dispoziiilor legale, n timpul unei perioade corespunztoare, nu trebuie s acioneze n favoarea niciunei persoane sau entiti, oricare ar fi aceasta, ntr-o problem pe ntru care a intervenit n numele funciei publice sau pe care a consiliat -o i care ar putea s procure un anumit avantaj pentru aceast persoan sau entitate; - fostul funcionar public nu trebuie s utilizeze sau s divulge informaii confideniale obinute n calitatea sa de funcionar public, cu excepia cazului n care a fost autorizat s fac aceasta conform legii; - funcionarul public trebuie s se conformeze tuturor regulilor stabilite potrivit legii n ceea ce privete acceptarea unor angajamente atunci cnd nceteaz atribuiile sale publice. Regulile referitoare la caracterul obligatoriu al acestui cod i la respectarea normelor sale sunt prevzute n finalul reglementrilor sale, prevzndu-se c : - acest cod va fi publicat sub autoritatea ministrului sau efului funciei publice; - funcionarul public este dator s se comporte conform codului i trebuie, n consecin, s ia cunotin de dispoziiile i de toate modificrile acestuia, iar atunci cnd nu este sigur n ce privete modul de a proceda, va trebui s cear sfatul unei persoane competente; - dispoziiile codului de conduit trebuie s fac parte din contractul de angajare al funcionarului public, iar nclcarea lor poate duce la sanciuni disciplinare; - funcionarul public care negociaz condiiile de angajare ale altor funcionari publici trebuie s includ n contract o dispoziie, preciznd c prezentul cod trebuie respectat i c acesta face parte din aceste condiii; - este n sarcina funcionarului public nsrcinat cu controlul sau conducer ea altor funcionari publici de a veghea ca acetia din urm s respecte prevederile codului i s ia sau s propun msuri disciplinare corespunztoare pentru a sanciona orice nclcare a acestor dispoziii;
108

- administraia public, la intervale regulate, va reconsidera dispoziiile acestui cod, urmnd s le adapteze n funcie de modificrile i transformrile sociale 120. 6.2. Preocupri la nivelul Uniunii Europene Dreptul la o bun administraie (administrare) nu a cunoscut n Romnia o consacrare constituional i nici legal, iar conceptele de bun administraie (bonne administration) i, respectiv, preocupri proast de dat administraie recent pentru (mauvaise doctrina administration) reprezint

administrativ din ara noastr 121. n literatura de specialitate s-a fcut, n mod just, legtura dintre deontologia funcionarului public european i dreptul la o bun administraie, respectiv, Codul bunei conduite administrative 122. ntr-adevr, deontologia funcionarului public european este i parte a Codului bunei conduite administrative, iar acesta din urm, la rndul su, este materializarea i concretizarea principiilor i regulilor dreptului la o bun administraie n spaiul Uniunii Europene, ceea ce justific pe deplin prezentarea acestor aspecte mpreun, n raport i de ultimul document fundamental pentru evoluia spaiului european : Tratatul de la Lisabona.

120

Aa dup cum am spus deja, dispoziiile Codului model de conduit pentru funcionarii publici, adoptat prin Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Minitrilor Europei, a constituit modelul i pentru Codul de conduit a funcionarului public, adoptat prin Legea nr.7/2004, precum i pentru Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice, adoptat prin Legea nr.477/2004, n vigoare n Romnia. 121 Ioan Alexandru .a., Drept administrativ European, Editura Lumina Lex, Bucureti,2005,p.120,124,164. Emil Blan, Dreptul la o bun administrare i impactul su asupra procedurilor administraiei publice , comunicare prezentat la WORKSHOP-ul organizat de SNSPA la data de 28 martie 2008, avnd tema : Dreptul administrativ contemporan, spre o concepie unitar n doctrina i practica romneasc. Pentru detalii a se vedea i Em.Albu, Recomandarea CM/REC(2007)7 a Comitetului Minitrilor din statele member ale Consiliului Europei i dreptul la o bun administraie, n Revista de Drept Comercial nr.10/2007, precum i Dreptul la o buna administraie n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului , n Curierul Judiciar nr.12/2007. 122 Verginia Vedina, op.cit.,p.223 i urm.

109

Evoluia dreptului la o bun administraie, recunoscut iniial n favoarea societii, a fost ndelungat 123 care, la art.41, denumete in terminis dreptul la o bun administraie, ca un drept fundamental, detaliind i coninutul acestuia. Astfel, potrivit art.41.1., orice persoan are dreptul ca problemele sale fie rezolvate n mod imparial, corect i ntr-un termen rezonabil de ctre instituiile i organele Uniunii. Conform art.41.2. acest drept cuprinde, n special : - dreptul fiecrei persoane de a fi ascultat nainte de luarea oricrei msuri individuale care ar putea s o afecteze n mod nefavorabil; - dreptul de acces al fiecrei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de conficenialitatea i secretul profesional al afacerilor; - obligaia pentru administraie de a-i motiva deciziile. De asemenea, n temeiul art.41.3., orice persoan are dreptul s cear Comunitii repararea prejudiciilor produse de instituiile, organismele sau agenii acestora, aflai n exerciiul funciilor lor, potrivit principiilor comune generale de drept din statele membre. Totodat, potrivit art.41.4., orice persoan se poate adresa instituiilor Uniunii ntr-una din limbile tratatelor i are dreptul s primeasc rspunsul n aceiai limb. n strns legtur cu dreptul la o bun administraie, la care ne -am referit mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este prevzut dreptul oricrui cetean al Uniunii i a oricrei persoane fizice sau juridice rezident sau avnd sediul social ntr-unul din statele membre, de a sesiza Mediatorul Uniunii n caz de proast administraie n activitatea instituiilor sau
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (2000/C364/01) adoptat de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europen e, prin proclamaia solemn din data de 7 dec.2000, la Nisa, editat de Albrecht Weber, Munchen,2002.
123

110

organelor competente comunitare, cu excepia Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan, n ceea ce privete exerciiul funciilor lor jurisdicionale. Un rol deosebit de important n conturarea elementelor dreptului la o bun administraie, precum i a noiunilor de bun administraie i, respectiv proast administraie l-au avut jurisprudena Curii Europene de Justiie de la Luxemburg i instituia Mediatorului European. Astfel, Curtea European de Justiie i Tribunalul de prim instan, respectiv de mare instan, au avut i au un rol important n soluionarea contenciosului administrativ comunitar, acestea acionnd ca veritabile tribunale administrative n examinarea cererilor persoanelor fizice i juridice i respectiv, a recursurilor introduse de funcionarii instituiilor europene. n jurisprudena celor dou instane ale Uniunii Europene, chiar nainte de adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, principiile bunei administraii i ale dreptului la o bun administraie au constituit temeiuri pentru pronunarea unor soluii, la care ne-am referit ntr-o lucrare anterioar 124. Dreptul la o bun administraie (administrare), alturi de celelalte drepturi enunate n Carta European a drepturilor fundamentale, s-a regsit i n coninutul Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa care, n Titlu V Drepturile cetenilor, la art.II-101, a preluat integral coninutul art.41 din Cart 125. Dup euarea procesului de ratificare a Tra tatului de instituire a unei Constituii i abandonarea acestui proiect al unei Constituii pentru Europa, o problem care s-a pus a fost aceea a situaiei drepturilor fundamentale consfinite n Carta European, ce fuseser preluate n Tratat, problem care i-a gsit rezolvarea odat cu semnarea Tratatului de la Lisabona.
Em.Albu, Dreptul la o buna administraie n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, n Curierul Judiciar nr.12/2007. Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, adoptat la Roma, la 29 octombrie 2004, varianta final fiind publicat n JO nr.C310/16.12.2004.
124 125

111

Astfel, potrivit art.6, Titlul I, din versiunea consolidat a Tratatului privind Uniunea European, aa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona: (1) Uniunea recunoate drepturile, libertile i principiile prevzute n Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptat la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor. Dispoziiile cuprinse n Cart nu extind n nici un fel competenele Uniunii astfel cum sunt definite n tratate. Drepturile, libertile i principiile prevzute n Cart se interpreteaz n conformitate cu dispoziiile generale din Titlu VII al Cartei privind interpretarea i punerea sa n aplicare i cu luarea n considerare n mod corespunztor a explicaiilor menionate n Cart, care prevd izvoarele acestor dispoziii. (2) Uniunea ader la Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale.Competenele Uniunii, astfel cum sunt definite n tratate, nu sunt modificate de aceast aderare. (3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale i astfel cum rezult din tradiiile constituionale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii. Deci, recunoscnd drepturile, libertile i principiile prevzute n carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 200, astfel cum a fost adoptat la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, Tratatul de la Lisabona recunoate n mod explicit i dreptul la o bun administraie (administrare) . n strns legtur cu dreptul la o bun administraie, la care ne -am referit mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este prevzut dreptul oricrui cetean al Uniunii i a oricrei persoane fizice sau juridice rezident sau avnd sediul social ntr-unul din statele membre, de a sesiza
112

Mediatorul Uniunii n caz de proast administraie n activitatea instituiilor sau organelor comunitare, cu excepia Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan, n ceea ce privete exerciiul funciilor lor jurisdicionale. Aa cum artam mai sus, un rol deosebit de important n conturarea elementelor dreptului la o bun administraie, precum i a noiunilor de bun administraie i respectiv proast administraie l -au avut jurisprudena Curii Europene de Justiie de la Luxemburg, dar i instituia Mediatorului European. n ce privete rolul Mediatorului European, trebuie precizat c aceast instituie, cu competene proprii, distincte de competenele jurisdicionale ale Tribunalului i Curii Europene de Justiie, a avut de asemenea o contribuie major n conturarea elementelor dreptului la o bun administraie i a principiilor noiunii de bun administraie n activitatea instituiilor i organelor Uniunii Europene, precum i a funcionarilor acestora. Instituia Mediatorului European exercit un mecanism de control administrativ asemntor cu cel exercitat la nivel naional asupra autoritilor i instituiilor publice de ctre Ombudsman, n unele ri, sau de Avocatul Poporului, n ara noastr. Mediatorul este numit de Parlament ul European i are competena de a efectua anchete, la cererea oricrui cetean al Uniunii, ori persoan fizic sau juridic rezident sau cu sediul social ntr -un stat membru, cu privire la cazurile de administraie defectuoas n activitatea instituiilor i organelor Uniunii sau agenilor acestora, cu excepia Curii Europene de Justiie i Tribunalului de Prim Instan. Aflate n exercitarea funciilor lor jurisdicionale 126. La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat hotrrea prin care a aprobat un Cod al bunei conduite administrative, textul acestuia fiind redactat de Mediatorul European, care a pornit de la art.41 i art.43 din Carta drepturilor
126

Ioan Alexandru .a., op.cit.,p.123

113

fundamentale a Uniunii i explicnd ntr-un mod amnunit ceea ce reprezint n practic dreptul la o bun administraie menionat n Cart. Tototdat Parlamentul European, aprobnd Codul bunei conduite administrative, a adoptat i o rezoluie prin care a cerut Mediatorului European s -l aplice n soluionarea cauzelor n care este sesizat pentru existena unor aspecte de proast administraie n activitatea instituiilor i organelor Uniunii. Definiia proastei administraii a fost propus de mediatorul European n raportul anual pentru 1995, nsuit de Parlamentul European odat cu aprobarea raportului respectiv.Potrivit acestei definiii, exist o proast administraie atunci cnd un organism public al Uniunii nu acioneaz n conformitate cu o regul sau un principiu care are for obligatorie pentru acel organism comunitar. Rolul Codului bunei conduite administrative const, pe de o parte, n promovarea transparenei i coerenei aciunii administrative i, pe de alt parte, n asigurarea aplicrii uniforme a regulilor i principiilor pe care le conine, n activitatea tuturor instituiilor i organelor Uniunii Europene. De altfel, la art.1 se specific n mod expres c instituiile europene i funcionarii lor au obligaia ca, n relaiile cu publicul, s respecte principiile Codului bunei conduite administrative. Deci, n cmpul de aplicar e a codului, intr funcionarii i alti angajai ai Comunitaii Europene, instituiile i serviciile lor avnd obligaia s ia msurile necesare pentru ca dispoziiile Codului s fie aplicate n mod egal i altor persoane care lucreaz n serviciul lor, fi e cu contracte de drept privat, fie detaate din funcii publice naionale, fie ca stagiari. Potrivit Codului, prin instituie se nelege o instituie sau un organ comunitar, iar prin public se nelege persoanele fizice sau juridice, care au ori nu au domiciliul/reedina sau sediul social ntr -unul din statele membre ale Uniunii Europene n timp ce, prin funcionar se nelege un funcionar sau un alt angajat al Comisie Europene.
114

De menionat c principiile i regulile enunate de Codul bunei conduite administrative, pe care le vom prezenta n continuare, nu se aplic n privina relaiilor dintre instituiile Uniunii Europene i funcionarii acestora, care sunt guvernate de Statutul funcionarilor Uniunii Europene, ci se aplic exclusiv relaiilor dintre instituiile comunitare i funcionarii acestora, pe de o parte i persoanele fizice i juridice care au sau nu domiciliul/reedina sau sediul social ntr-unul din statele membre, pe de alt parte. Principiul legalitii. Potrivit acestui principiu, funcionarul trebuie s acioneze n conformitate cu legea, fiind obligat s aplice regulile i procedurile reglementate de legislaia comunitar. n acest scop, va trebui s vegheze ca deciziile care afecteaz drepturile sau interesele persoanelor s aib o baz juridic, iar coninutul lor s fie conform cu dreptul. Principiul nediscriminrii i al egalitii de tratament. n virtutea acestui principiu, funcionarul instituiilor comunitare este dator ca, la rezolvarea cererilor formulate de persoanele fizice sau juridice i la luarea deciziilor, s acioneze cu respectarea principiului egalitii de tratament n sensul c persoanele aflate n aceeai situaie s fie tratate ntr -o manier similar. n mod special, funcionarul va trebui s evite oric e discriminare pe motive de naionalitate, sex, ras, culoare, origine etnic sau social, caracteristici genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alt opinie, apartenen la o minoritate naional, avere, handicap, vrst sau orientare sexual. Prin aceast enumerare exhaustiv, Codul european al bunei conduite administrative a cutat s includ orice motiv de discriminare, precum i orice form de discriminare direct sau disimulat, avnd n vedere i contribuiile jurisprudenei Curii Europene de Justiie, la care ne-am referit mai sus 127.
Pentru detalii privind contribuia jurisprudenei Curii la conturarea conceptelor de egalitate i nediscriminare, a se vedea : Ioan Alexandru .a., op.cit.,p.249 i urm.
127

115

Principiul proporionalitii. Atunci cnd acioneaz pentru luarea unor decizii, funcionarul instituiilor i organelor comunitare va trebui s vegheze ca msurile luate s fie proporionale cu scopul urmrit. n acest sens, va cuta s evite, n mod special, restrngerea drepturilor cetenilor sau s le impun constrngeri, atunci cnd restrngerile sau constrngerile respective sunt disproporionate n raport cu scopul aciunii angajate. Principiul proporionalitii impune funcionarului ca, la luarea deciziilor, s respecte un echilibru corect ntre interesele particularilor, persoane fizice sau juridice i interesul public general. Principiul evitrii abuzului de putere. Acest principiu impune ca din conduita administrativ s lipseasc abuzul de putere, n sensul c funcionarul comunitar va trebui s-i exercite prerogativele doar n scopul pentru care acestea i-au fost conferite, urmnd s evite, n mod special, folosirea acestora fr un temeinic fundament juridic sau pentru realizarea unor scopuri care nu sunt justificate de un interes public. Deci, dac n cazul nclcrii principiului proporionalitii este vorba de un exces de putere n folosirea dreptului de apreciere din part ea funcionarului comunitar, n cazul abuzului de putere este vorba de o deturnare a prerogativelor ce i-au fost conferite, aciunea sa administrativ fiind lipsit de orice fundament juridic i strin de realizarea unui interes public 128. Principiul imparialitii i independenei. Potrivit art.8 din Codul european al bunei conduite administrative, funcionarul comunitar trebuie s fie imparial i independent, n sensul c trebuie s se abin de la orice aciune arbitrar care s vatme persoanele fizice sau juridice, precum i de la orice tratament preferenial.

Pentru detalii privind acest principiu general al aciunii administrative, a se vedea : Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice , Editura All Beck, Bucureti,1999.
128

116

Astfel, conduita funcionarului comunitar nu trebuie s fie condus de interese personale, familiale sau naionale, ori de presiuni politice i nici de interese financiare proprii sau ale apropiailor si.

117