Construindo polticas pblicas

em apoio agroecologia
urante mais de trinta anos, organizaes de produtores familiares assessoradas por ONGs e outras instituies de apoio desenvolveram grande diversidade de experincias de produo agroecolgica (inicialmente conhecidas como agricultura alternativa) em todos os biomas do pas. Nesse perodo, as polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento agrcola estiveram essencialmente orientadas para a disseminao de um paradigma cientfico-tecnolgico cujo trao principal o uso intensivo de insumos externos aos agroecossistemas, que chegam s famlias produtoras na forma de pacotes tcnicos. Durante a maior parte desse tempo, os poucos incentivos governamentais recebidos por essas experincias foram pontuais, irregulares e marginais. Nos ltimos anos, entretanto, esse quadro vem se alterando. A influncia das organizaes do campo agroecolgico sobre as polticas pblicas de mbito federal tornou-se mais efetiva durante o atual governo, embora o agronegcio e o capital financeiro continuem a figurar como os grandes beneficirios das diretrizes governamentais para o mundo rural brasileiro. Programas de crdito, de pesquisa, de capacitao, de assistncia tcnica e extenso rural e de educao voltados para a agricultura familiar comeam a incorporar, ao menos em parte, proposies elaboradas por organizaes promotoras da agroecologia. Apesar de j implementados, esses programas inovadores coexistem com outros que os contradizem e que ainda exercem, infelizmente, maior influncia sobre as orientaes para o desenvolvimento da agricultura familiar. As poucas polticas de apoio agroecologia implementadas at o momento ainda tm um alcance restrito. Em geral, so operacionalizadas por programas mal ajustados s necessidades concretas das famlias agricultoras ou, em alguns casos, ainda pouco demandados por elas. A cultura institucional de vrios organismos executores das polticas de Estado tambm tem sido um entrave para que elas sejam acessadas por produtores e suas organizaes. Habituados h muito tempo a rotinas operacionais concebidas para a implementao de um outro padro de desenvolvimento, esses organismos encontram enormes dificuldades para operar em coerncia com os conceitos e mtodos do enfoque agroecolgico. Apesar dessas limitaes, as novas polticas permitiram destravar alguns programas governamentais, abrindo espaos para avanos (desiguais, verdade) da agroecologia no plano nacional. Embora o movimento agroecolgico brasileiro tenha amadurecido e se capilarizado bastante na ltima dcada, a generalizao desse conceito em meio ao universo da agricultura familiar exige um nvel de compreenso e adeso das organizaes dos produtores ainda no alcanado. No obstante o posicionamento favorvel agroecologia por parte de organizaes e movimentos sociais de abrangncia nacional, essa questo ainda no mereceu um lugar de destaque na pauta de suas negociaes com o governo. As experincias apresentadas nesta revista evidenciam o quanto fundamental que as entidades da sociedade civil, em particular as organizaes dos produtores familiares, atuem decididamente para que as polticas pblicas em favor da agroecologia se tornem mais abrangentes e consistentes e as resistncias do aparelho do Estado sejam debeladas.

editor convidado

Avanos e limites da formulao e execuo de algumas polticas pblicas de apoio agroecologia

A poltica de crdito foi, sem dvida, aquela de maior abrangncia dos ltimos trs anos. Beneficiou por volta de 2,5 milhes de famlias no plano de safra 2005/2006 com o emprego de quase nove bilhes de reais. Entretanto, grande parte desse montante foi despendida em crditos de cus-

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teio orientados para a compra de insumos do modelo convencional. Negociaes entre o Grupo de Trabalho de Financiamento da Produo (GT-Financiamento), da Articulao Nacional de Agroecologia (ANA)1, e o Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf) resultaram na criao de mecanismos inovadores de crdito orientados para a transio agroecolgica (Pronaf Agroecologia, Pronaf Semi-rido, Pronaf Florestal). Apesar de terem sido implementadas, essas novas modalidades de crdito foram muito pouco acessadas, por no serem adequadas s condies dos agricultores ecologistas ou daqueles interessados em ingressar em trajetrias de transio agroecolgica. Somamse a esse fator as dificuldades dos agentes financeiros para operacionalizar esses crditos. Em outras palavras, entreabriram-se portas, mas poucos passaram por elas (Ver artigo A transio agroecolgica das polticas de crdito voltadas para a agricultura familiar pg. 18). Outras modalidades de financiamento da transio agroecolgica, de carter mais estrutural e de longo prazo, foram testadas na Amaznia pelo Ministrio do Meio Ambiente, a partir de uma formulao intensamente discutida por praticantes da agroecologia naquela regio. Trata-se do Proambiente (Ver artigo Proambiente: um programa inovador de desenvolvimento rural pg. 15), programa que teve sua execuo limitada pelos poucos recursos disponibilizados, por bloqueios de natureza jurdico-institucionais e pela inadequao operacional dos aparelhos do Estado. Apesar disso, ele deve servir como modelo a ser seguido, pelo que representa de inovao no prprio conceito de financiamento da transio agroecolgica, j que incorpora a idia de remunerao dos servios ambientais prestados pelos agricultores ecolgicos. A candente questo das sementes de variedades crioulas no chegou a ser tratada como uma poltica especfica pelo governo federal. O tema s veio baila em 2005, com a explicitao das contradies existentes entre a Lei de Sementes e a poltica de seguro agrcola. Tendo sido um ano de seca no sul do Brasil, foi grande a procura pelo seguro agrcola por aqueles que tiveram frustradas as suas safras financiadas pelo Pronaf. Os agricultores que utilizaram variedades crioulas em seus cultivos tiveram acesso negado ao benefcio, pelo fato de que tais sementes no esto includas no zoneamento agrcola que orienta o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro). Essa questo foi tratada no artigo da pgina 11, que evidencia como o reconhecimento oficial das variedades crioulas ainda um tema a ser aprofundado nos debates relacionados s polticas de conservao e fomento da agrobiodiversidade. J alguns programas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) apontam para inovadores instrumentos de poltica voltados para o desenvolvimento agroecolgico. Os acmulos metodolgicos e conceituais neles obtidos esto ainda longe de serem explorados em polticas de maior alcance que envolvam mais recursos. Nesta edio de Agriculturas, so apresentados dois artigos que ilustram essas iniciativas. O que trata do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea (ProVrzea), executado pelo Ibama, na pgina 32, e o que apresenta o Programa Projetos Demonstrativos (PDA), do MMA, na pgina 36. As polticas favorveis ao agronegcio que prevaleceram no governo Lula, mesmo com a campanha por parte de vigorosos nichos pr-agricultura familiar e pr-agroecologia, so abordadas na revista com foco em seu efeito mais deletrio e ameaador: a liberao do cultivo de transgnicos no Brasil. O artigo Remando contra a mar transgnica (pg. 7) revela como a sociedade civil lutou contra essa liberao, apoiando-se nas experincias agroecolgicas para mostrar porque a opo pela transgenia no uma necessidade nacional, como apregoam seus defensores, mas o produto de um poderoso lobby que o governo no quis enfrentar. Apesar da luta desigual, o resultado ainda no definitivo. Foram ganhos espaos relevantes para deter a mar transgnica. O artigo A institucionalizao da agricultura orgnica no Brasil (pg. 25) discute o importante acmulo conquistado pela sociedade civil na regulamentao da produo orgnica, em particular no que se refere defesa dos sistemas de certificao participativa, que abrem caminho para uma maior insero da agricultura familiar ecolgica nos mercados. Outro exemplo de polticas que tiveram a participao da sociedade civil foi o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater) adotado pela Secretaria de Agricultura Familiar (SAF), do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio. A sua elaborao foi fortemente influenciada pelas
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A Articulao Nacional de Agroecologia um espao de convergncia de movimentos, redes e organizaes da sociedade civil envolvidas em experincias concretas de promoo da agroecologia e do desenvolvimento rural sustentvel nas diferentes regies do Brasil (Ver www.agroecologia.org.br).

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discusses realizadas pelo Grupo de Trabalho sobre Assistncia Tcnica e Extenso Rural (GT-Ater) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel da Agricultura Familiar (Condraf)2. Essa foi uma conquista importante que permitiu s organizaes de agricultores e entidades de assessoria vinculadas ANA apresentarem suas concepes e propostas. Alm disso, a poltica e os programas nacionais de Ater abriram espao para que setores da sociedade civil comprometidos com a promoo da agroecologia fossem financiados com recursos governamentais para a implementao de seus projetos. J no campo da pesquisa em agroecologia, pode-se dizer que foram dados passos modestos, mas importantes, em meio aos sistemas oficiais, como alguns institutos de pesquisa estaduais e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Esta ltima implementou uma rede de pesquisas em agricultura orgnica, envolvendo pesquisadores de diversas unidades. Embora represente um avano, esse programa peca ainda pelo emprego de uma concepo convencional de pesquisa, na medida em que se orienta essencialmente para o desenvolvimento de protocolos tcnicos de manejo orgnico em sistemas especializados de produo. Apesar disso, essa orientao terica poder ser fonte de conhecimentos novos disposio daqueles que procuram solues tcnicas para seus sistemas diversificados de produo. Em outra frente, um grupo significativo de pesquisadores apoiado pela atual diretoria da Embrapa iniciou um esforo, mais ambicioso, de formular uma estratgia de incorporao do enfoque agroecolgico na empresa. Mesmo que essa iniciativa ainda no tenha se traduzido em formulao de propostas de pesquisa articuladas a processos de desenvolvimento local, condio essencial para que venham a ser efetivas, ela permitiu que se fortalecessem institucionalmente ncleos precursores e ainda isolados de pesquisadores empenhados nessa perspectiva.

Uma avaliao do conjunto das polticas

Feita a contextualizao, podemos dizer que a construo das polticas para a promoo da agroecologia depende dos acmulos alcanados por inmeras comunidades de agricultores e agricultoras, suas organizaes e entidades de apoio, tanto na formulao de propostas mais adequadas como no desenvolvimento de capacidades prprias para influenciar diretrizes de governo. Cabe sublinhar, no entanto, que o maior limitante da efetividade do notvel esforo do campo agroecolgico para influenciar as polticas pblicas parece residir na prpria concepo e institucionalidade dessas polticas, marcadas por forte disperso estrutural. No apenas o governo incapaz de estabelecer uma coerncia de conjunto em suas aes para a agricultura, como tambm no se empenha em integrar os vrios componentes que deveriam orient-las ao apoio ao desenvolvimento. Cada uma das polticas segue sua lgica autnoma, dotando-se de instrumentos prprios e diferenciados que funcionam como verdadeiras barreiras de acesso a elas por parte dos promotores do desenvolvimento e dos prprios agricultores. Alm disso, o governo padece de um vcio operacional, ao conceber programas e polticas com horizontes de curto prazo, delimitados pela vigncia dos mandatos. Pior do que isso, condiciona a alocao de recursos para os programas implementados por organizaes sociais promotoras do desenvolvimento execuo de projetos em prazos ainda mais curtos, de um ano. Essas condies se antepem lgica das experincias acumuladas por essas organizaes, que apontam para a necessidade de fluxos de recursos sustentados e de longo prazo para que se alcancem resultados significativos e eficientes da aplicao dos investimentos. Para alm do aperfeioamento das polticas tratadas nesta edio da revista, est colocada a necessidade candente de se promover um esforo de integrao das aes do governo relacionadas ao desenvolvimento rural e liberao de recursos, que deve ser mais significativa, para que venham a ser efetivas. Esse um debate presente e que cabe ser intensificado nos diferentes fruns da sociedade em que so avaliadas e propostas polticas pblicas favorecedoras do desenvolvimento da agricultura com base no enfoque agroecolgico. Jean Marc von der Weid: economista, coordenador do Programa de Polticas Pblicas da AS-PTA aspta@aspta.org.br
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Condraf um rgo de articulao entre os diferentes nveis de governo e as organizaes da sociedade civil para propor diretrizes para a formulao e a implementao de polticas pblicas ativas no que diz respeito ao desenvolvimento rural sustentvel, reforma agrria e agricultura familiar (ver www.condraf.org.br).

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