La polica en Mxico: funcin poltica y reforma Ernesto Lpez Portillo Vargas

Inseguridad Pblica y Gobernabilidad Democrtica: Retos para Mxico y Estados Unidos Smith Richardson Foundation Febrero, 2000. Mxico.

GUA DE CONTENIDO

I. INTRODUCCIN II. DIAGNSTICO:

II.1 Polica y rgimen poltico (perspectiva externa) II.2 Desempeo de las instituciones policiales (perspectiva interna) III. PARADIGMA ABSTRACTO DE LA POLICA: III.1 Democracia y seguridad pblica (libertad y polica) IV. DESCRIPCIN FORMAL DE LA POLICA V. MODELO DE CONTRASTE VI. REFORMA POLICIAL: VI.1 Contexto VI.2 Propuesta integral/estructural (diagrama) VII. COMENTARIOS FINALES

La polica en Mxico: Funcin poltica y reforma El simulacro de legalidad en el que Mxico ha vivido durante dcadas es la nota definitiva de su naturaleza no democrtica: un orden poltico incapaz de acatar su propia legalidad . Jess Silva-Herzog Mrquez. Mxico, 1999.

I. INTRODUCCIN

La polica es un producto social; es un componente de un proyecto de sociedad que est determinado por circunstancias histricas concretas. Lo adecuado, por tanto, es aproximarse a ella tomando en cuenta las caractersticas del contexto que la crean y determinan. La polica forma parte de los principios de organizacin social que sostienen el paradigma del Estado moderno, pero cada sociedad le ha asignado atributos especficos a lo largo de su historia, tanto formales como reales, que han respondido a las demandas culturales, sociales, polticas y econmicas que se crean en su seno.

Este planteamiento nos ofrece tres niveles de anlisis, el primero corresponde a la polica representada como un paradigma abstracto, el cual contiene su propuesta conceptual originaria; el segundo se refiere a la construccin formal que adquiere ese paradigma, representada por el discurso poltico y legal creado por el Estado para justificar la polica, y el tercero lo constituyen los aspectos reales, es decir empricamente verificables, a travs de los cuales ella se desarrolla.

La crtica que hago con relacin a los conflictos actuales de la polica en Mxico recupera las tres perspectivas; a travs de ellas se presenta un continuo explicativo que une las respuestas a las siguientes preguntas: porqu y para qu nace la polica? Qu fines debe cumplir segn se declara desde la perspectiva oficial? y qu fines cumple en trminos prcticos? Si ese continuo nos permite evidenciar contradicciones entre unas y otras respuestas, por ejemplo si encontramos que la polica no es lo que debe ser, ello quiere decir que no responde a las demandas que le impone el discurso formal, sino a otras de carcter informal.

La distincin puede entenderse mejor con el siguiente caso: mientras la Constitucin dispone que la legalidad debe ser un principio de actuacin policial, en trminos prcticos, sin embargo, hay

elementos suficientes para afirmar que la aplicacin de la ley ha sido traducida histricamente en un criterio de oportunidad que deriva de valoraciones aplicadas a situaciones concretas.

Pero si la ley es un referente maleable para la polica, y es aqu donde aparece la relevancia de entenderla como un producto social, ello significa que hay un contexto social que as lo permite. No obstante ello, la valoracin generalizada sobre la polica en Mxico olvida esta perspectiva y se construye de manera colectiva una imagen maniquea que la percibe como desviacinde nuestra sociedad, es decir como manifestacin ajena a los supuestos buenos valores generalmente aceptados. Esa percepcin me parece insostenible. Cuando se atribuye a la polica una condicin desvinculada de los valores e intereses generalmente aceptados por la sociedad, se evaden circunstancias que condicionan el comportamiento policial, y que van ms all de ste. Quiz es el enfoque ms sencillo, porque evita vincular el cuestionamiento del modelo policial con el de las condiciones sociales en su conjunto, pero no es riguroso. Por ejemplo, si se tienen elementos suficientes para afirmar que la polica preventiva de la Ciudad de Mxico es corrupta, de igual manera debe estudiarse el papel que gobierno y sociedad capitalinos cumplen en esa situacin. Adems, debe considerarse la posibilidad de que existan particularidades importantes en la relacin que establece cada comunidad con la o las instituciones policiales que ah actan.

La polica no representa valores o intereses ajenos a la sociedad; por el contrario, creo que a travs de ella algunos de esos valores e intereses adquieren un sentido concreto. Adelanto dos hiptesis que ejemplifican esta perspectiva. Primera: el cdigo informal donde se han establecido las reglas del ejercicio del poder en el sistema poltico mexicano, repite sus esquemas en la polica. Segunda: los actos ilegales que un polica realiza en sus labores cotidianas, expresan una funcin asignada a la ilegalidad por parte de la sociedad en su conjunto.
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En otras palabras, si se comprueba que en la polica se abusa del poder y se recurre a la ilegalidad, quiz sucede lo mismo en otros espacios pblicos o privados, slo que con matices distintos.

No intento despojar a las instituciones policiales de su responsabilidad frente a la situacin por la que hoy atraviesan. En sentido opuesto, busco aclararla partiendo de un supuesto metodolgico que
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La interpretacin sobre el comportamiento de la polica debe incorporar estudios sociolgicos que, con base en instrumentos de investigacin emprica, permitan entender el universo valorativo propio que aqulla expresa en un contexto social determinado. La carencia de este tipo de estudios provoca que no contemos con interpretaciones vlidas sobre la percepcin real que los miembros de las instituciones policiales tienen de su labor. Por ejemplo, no se ha interpretado el valor asignado a la corrupcin por los propios policas, mientras que los estudios afirman que el punto de partida para cualquier trabajo serio dirigido a controlar la corrupcin, debe tener en cuenta las perspectivas personales de la gente cuya conducta se pretende regular. Ver Lozano, Juan y Merino Dinari, Valeria. La Hora de la Transparencia en Amrica Latina. El manual de la anticorrupcin en Amrica Latina. Edit. Granica/CIEDLA. Argentina. 1998. p. 47.

consiste en pensar en dos perspectivas de anlisis: externa e interna. La primera aborda la polica como un producto social condicionado por valores e intereses especficos aceptados por el universo comunitario en el que acta y por sectores del mismo. La segunda se refiere al diagnstico de las instituciones policiales.

II. DIAGNSTICO

II.1 Polica y rgimen poltico (perspectiva externa)

En la justificacin anot que a partir del paradigma de la polica, creado en los orgenes del Estado moderno, las sociedades le han asignado atributos especficos que corresponden a demandas culturales, sociales, polticas y econmicas creadas en su seno.2 Me parece que son las demandas de orden poltico, derivadas de la naturaleza del rgimen correspondiente, las que juegan un papel privilegiado en la construccin de un modelo propio de polica. Es decir, principalmente desde el poder, aunque no slo desde ah, se reinterpretan las coordenadas de aquel paradigma en beneficio de los intereses predominantes.

La hiptesis central es que en Mxico, la ausencia de lmites efectivos sobre el ejercicio del poder poltico, ha provocado que esa reinterpretacin se haya dado en favor del poder mismo, asignando un soporte esencial de lealtad poltica a la polica. Esa lealtad se garantiza a travs de la negociacin de compromisos y beneficios mutuos entre quien representa a la polica y quien representa el poder. La complicidad frente a un amplio margen de impunidad es el principal vnculo que al mismo tiempo compromete y beneficia a las dos partes.

Asimismo, para la polica esa impunidad asegura un grado relativo de autonoma mediante el cual establece de manera informal arreglos internos que permiten distribuir privilegios de diversa ndole.
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Para algunos esa autonoma es el rasgo fundamental que caracteriza a la polica en Mxico la cual, por medio de recursos legales e ilegales, escapa a toda fiscalizacin y control externo efectivo , lo que permite el predominio de las lealtades personales y las redes informales dentro de los cuerpos, la

Una interesante aproximacin sobre la polica como respuesta a demandas histricas concretas de una sociedad, puede encontrarse en: Recasens I Brunet, Amadeu. Los efectos de los cambios polticos, sociales y econmicos en la criminalidad y en la justicia penal. XXI Conferencia de Investigaciones Criminolgicas. Estrasburgo, Francia. 1922 de noviembre de 1996. 3 Esta perspectiva encuentra enfoques muy similares en la investigacin sobre otras instituciones policiales en Amrica Latina. Es el caso de Argentina, donde los diagnsticos muestran que la polica est fuertemente subordinada a los intereses polticos de los ministerios de gobierno, federal y locales, pero al mismo tiempo se desarrolla con una fuerte dosis de poder institucional autnomo. Ver Oliveira, Alicia y Tiscornia, Sofa. Estructura y prcticas de las policas en la Argentina. Las redes de la Ilegalidad en Control Democrtico en el Mantenimiento de la Seguridad Interior. Editor, Hugo Frling, Centro de Estudios del Desarrollo. Santiago de Chile. 1998. p.158.

proteccin y encubrimiento corporativos o clientelistas, y la subordinacin de las exigencias institucionales a los intereses particulares de los mandos. Lealtad, complicidad, impunidad y autonoma, son en mi opinin los ejes de un complejo mecanismo que ha constituido la base histrica del comportamiento de las instituciones policiales en Mxico. Por ello, su interpretacin abre las reflexiones del ensayo.
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Si bien aqu no es posible profundizar en la historia de la polica en Mxico, debo sealar algunos atributos que le fueron asignados durante la primer etapa independiente del pas, que parecen haber influido de manera importante en su construccin histrica durante todo el siglo XX. En principio, es necesario recordar aunque sea muy brevemente el proceso de institucionalizacin jurdica de la seguridad pblica durante el siglo XIX.

Todo indica que los principios de la seguridad contenidos en el proyecto liberal, el cual hizo de ella un instrumento de proteccin ciudadana, corresponden a una tradicin que no triunf en Mxico pues ni en la Constitucin de Cdiz, ni en ningn otro texto jurdico se aludi a este derecho ciudadano y no sera repetida en ninguna de las posteriores constituciones mexicanas. Como derecho o garanta individual, slo es hasta el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 1856 cuando la seguridad es incorporada a un texto constitucional: Artculo 30. La nacin garantiza a sus habitantes la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad. El texto, empero, careci de vigencia. El derecho mexicano se impregn de un modelo de seguridad caracterizado como una facultad del gobernante asimilada a la nocin de orden pblico. Se le tradujo en un poder de contornos ambiguos y siempre prximos a la seguridad del Estado, no en un derecho jurdicamente tutelado.
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Ver Martnez de Murgua, Beatrz. La polica en Mxico Orden social o criminalidad? Ed. Planeta Mxico, D.F. 1999. En el estudio citado, esta afirmacin es ampliamente argumentada a travs de las investigaciones llevadas a cabo por las comisiones de derechos humanos. Coincido en lo fundamental; sin embargo, como intento demostrar en este apartado, me parece necesario ubicar esa autonoma en la doble perspectiva que la enfoca como un beneficio que se intercambia por un compromiso histrico de lealtad poltica. 5 Ynez Romero, Jos Arturo. La polica en la modernizacin cultural de la Ciudad de Mxico. 1821-1876. (Arbitrariedad y cultura de Gobierno). Tesis de grado de doctor en Ciencias Sociales. Universidad Autnoma de Xochimilco. Mxico, D.F. Noviembre 26, 1997. p. 54. Recomiendo particularmente este texto, ya que contiene un reconstruccin histrica de especial profundidad y rigor. 6 Esa nocin, a su vez, tiene una larga tradicin que la hizo sinnimo de polica. La seguridad y el orden pblico se han entendido de manera unitaria proyectndose como el contenido mismo de la actividad policial, pero al mismo tiempo como una tcnica de intervencin en la esfera de libertad de los particulares.Ver Carro FernndezValmayor, Jos Luis. Polica y Sociedad. Santander, Espaa, 1989. 7 Es importante recuperar la discusin que se ha librado en Espaa sobre el concepto de orden pblico, ya que arroja elementos de explicacin respecto a nuestra asimilacin del concepto y su proyeccin hacia la polica en Mxico. A modo de ejemplo, vase el siguiente argumento: el orden pblico, en su condicin de clusula general de habilitacin de poderes de polica o de potestades de intervencin en general, ha desempeado durante largo tiempo un papel muy destacado. Haciendo gala de una extraordinaria versatilidad, ha servido para limitar derechos y apoderar una vastsima potestad sancionadora, para avalar vulneraciones del principio de legalidad y de los

Pero la derrota de la concepcin liberal de la seguridad es factor que debe ubicarse en un contexto altamente conflictivo, en donde diversos elementos parecen haber confluido hacia la instrumentalizacin represiva de la seguridad pblica y con ella de la polica. Destaco tres: la inestabilidad poltica producto de los enfrentamientos armados entre las diversas fuerzas; la presencia del bandidaje como un hecho de enorme influencia social y la dbil frontera entre las funciones del Ejrcito y policiales, asimilada en Mxico como una herencia del modelo importado de Europa, pero funcional a las necesidades propias de imponer el orden.8 Estos ingredientes impidieron, durante los primeros ejercicios de diseo institucional independiente, la construccin de un proyecto democrtico de polica.

Un ejemplo histrico que puede ayudar a sostener la hiptesis es la institucin policial de los rurales. A mediados del siglo pasado, el esfuerzo de centralizacin del poder por parte del Presidente Benito Jurez incluy como uno de sus ejes el establecimiento de dicha institucin policial, dedicada, al mismo tiempo, a combatir la delincuencia y anular las fuerzas polticas opositoras. El compromiso poltico fue, en consecuencia, eje en la concepcin originaria de la polica.

Pero adems, la profunda debilidad del Estado provoc que esos fines se buscaran a travs de un complejo proceso de negociacin, en el cual la aplicacin de la ley fue supeditada a criterios de oportunidad. Era comn, por un lado, que el gobierno ejerciera tolerancia discriminada sobre guerrilleros y bandidos, segn convena a sus intereses; y por el otro, que compaas enteras de rurales cambiaran de bando militar, o que al mismo tiempo desarrollaran actividades tanto de proteccin del orden como delictivas.
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La prioridad no era la sujecin a la ley, sino la capacidad de colaborar a garantizar la centralizacin del control poltico del gobierno de la Repblica, a cualquier costo. A juzgar por los hechos, no fue entonces necesario garantizar la calidad profesional de los miembros de la polica rural. No se efectuaba una seleccin genuina de los reclutas, porque la polica tena que contentarse con los
fundamentos de la potestad reglamentaria () El de orden pblico () ha sido un concepto que ha servido para casi todo. Pero para casi todo lo que no puede ser de recibo en un Estado democrtico de derecho . Ver Barcelona Llop, Javier. Polica y Constitucin. Tecnos. Madrid, Espaa, 1997. 8 Es un ejemplo elocuente de la simbiosis entre el ejrcito y la polica en tareas de orden pblico , la legislacin promulgada en 1826, cuyo artculo 1 dispuso: se hace extensivo el artculo 1 de la Ley del 27 de septiembre de 1823, que habla de ladrones en cuadrilla a todo ladrn aprehendido en el Distrito Federal y territorios, por la autoridad poltica, tropa permanente, milicia activa o local, aunque no sea destinada para persecucin de ladrones, suplindose los consejos de esta ltima milicia, caso de falta de oficiales, con los de las otras.Ver Martnez Garnelo, Jess. Polica Nacional Investigadora del Delito. Porra. Mxico, D.F. 1999. p 98. 9 Palabras de Benito Jurez: Lamento los excesos de guerrilleros como Rojas, Carbajal, Gonzlez Ortega y Pueblita, pero es preciso tolerarlos porque de otro modo nos abandonaran, y he hecho comprender a nuestros aliados (los yanquis) que dichos guerrilleros obraban as por instrucciones nuestras y para quitar todas clase de elementos al enemigo . Girn, Nicole. Heraclio Bernal, bandolero, cacique o precursor de la revolucin. Ed. Instituto Nacional de Antropologa e Historia. Mxico, 1976. p. 35. Citado as en Martnez Garnelo, Jess. Op. cit. p. 136.

hombres que poda obtener ; adems se trataba de una fuerza inestable, aproximadamente slo la mitad completaba el perodo de cuatro o cinco aos de servicio. La desercin lleg a ser un recurso ordinario para ms de la tercera parte del personal y hacia finales del siglo pasado El gobierno tuvo que reclutar ms de 20 mil rurales () tan slo para mantener en la polica las posiciones quinquenales de 2,400 presupuestados .
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La corrupcin interna era una prctica habitual. El gobierno tena la intencin de suministrar a esta polica el armamento ms moderno () pero los oficiales de aprovisionamiento a menudo vendan el nuevo equipo a personas locales y dejaban que los efectivos de la organizacin se las arreglaran con lo que pudieran . Un inspector informaba en 1910 que el alcoholismo crnico afectaba mucho a la organizacin. Casi la mitad de todos los policas cometieron delitos de gravedad suficiente como para
12 que se pusiera en su hoja de servicios. 11

La inexistencia de un servicio profesional y la tolerancia a la impunidad se consolidaron como costos necesariosde un modelo policial convertido en recurso poltico. En este sentido, conviene recordar que en 1884, uno de las primeras preocupaciones de Porfirio Daz al volver al poder fue garantizar la lealtad de la polica rural; a tal efecto design a un converso poltico, el Coronel Pedro A.
13 Gonzlez, para que vertiera la polica rural en un molde porfiriano.

El Estado haba hecho una apuesta cuyos costos pagaramos hasta nuestros das: intercambi lealtad poltica por impunidad y cierto grado de autonoma. En consecuencia, sobre la polica prevalecieron los controles polticos sobre los jurdicos. El referente legal fue refuncionalizado como un recurso circunstancial; por tanto la ley se aplicara en caso de que fuera polticamente necesario.

La Constitucin de 1917, parteaguas del proyecto nacional del siglo XX, tampoco regul la seguridad pblica como un derecho del gobernante. Desde ese ao y hasta 1994 slo apareci entre las facultades del Municipio establecidas en el artculo 115. Por tanto no fue articulada al sistema democrtico de garantas. La polica tuvo el mismo destino y tambin fue hasta 1994 cuando se establecieron lmites constitucionales expresamente dirigidos a la polica (legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez).

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Crooss, Harry E. The mining economy of Zacatecas. Mexico in the ninetuenth century-tesis de doctorado. University of California Berclye 1976. Citado as en Martnez Garnelo, Jess. Op. cit. p. 146. 11 En la actualidad, son constantes las denuncias segn las cuales esa prctica se realiza de manera prcticamente idntica 12 Martnez Garnelo, Jess. Op. cit. p. 147. 13 Valds, Jos C. El porfirismo, historia de un rgimen. Vol. 1. Editorial antigua librera Robredo de J. Porra e Hijos. pg. 316, Mxico, 1941. Peridico, Mexico Herald. 15 de enero de 1911, pag. 5. Citado as en Martnez Garnelo, Jess. Op. cit. p. 151.

Pero el hecho de que el constituyente de 1917 no haya introducido la seguridad pblica y la polica como parte de los soportes del sistema democrtico de garantas, signific que el rgimen haba optado por no acotar los contornos de esas figuras, continuando la historia de privilegiar una interpretacin poltica de las mismas.

As, durante el Mxico posrevolucionario sigui adelante la preeminencia de los controles polticos sobre la polica. Si bien el cambio de siglo implic la transformacin radical del contexto, derivada de la institucionalizacin del conflicto, ahora la polica quedaba atrapada por las reglas impuestas desde un modelo poltico de corte autoritario, que garantiz la debilidad estructural del Estado de derecho.
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La polica no oper bajo controles democrticos porque no lo hizo el Estado mexicano en

su conjunto. Recuperar algunas caractersticas del rgimen para sostener esta afirmacin. El sistema gir en torno a un partido poltico que se constituy en un poderoso adhesivo de lealtadesque, a travs de la disciplina, enalteci la unidad como valor supremo y funcion como portentosa maquinaria de legitimacin electoral . Se construy as un sistema de partido hegemnico que constituy un largo y complejo proceso de afirmacin presidencial mediante el cual se garantiz la subordinacin del legislativo, la irrelevancia del judicial (y) la dependencia de la poltica local a los dictados del centro . La centralizacin del poder lo hizo incontrastable y provoc la debilidad de la sociedad civil, la colonizacin de sus espacios por parte del Estado .
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El correlato fundamental que atraviesa toda esta historia es la coronacin de la ilegalidad. En la improbable sujecin del poder a la norma se sintetiza el subdesarrollo poltico del pas. El simulacro de legalidad en el que Mxico ha vivido durante dcadas es la nota definitiva de su naturaleza no democrtica: un orden poltico incapaz de acatar su propia legalidad . Si el referente no es la ley, son cdigos informales los que la sustituyen, basados en las correas verticales de poder que se reproducen de arriba hacia abajo, pero tambin en sentido inverso. Desde esta crtica, el Estado se revela como un espacio patrimonialista conquistado por una gran familia poltica ligada por vnculos de parentesco,
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Me refiero al concepto de rgimen autoritario de Juan Linz, segn el cual se caracteriza por un pluralismo ideolgico limitado y no responsable, sin una ideologa elaborada, sin una movilizacin poltica intensa o vasta y donde un jefe o un pequeo grupo ejerce el poder dentro de lmites que formalmente estn mal definidos. Lo primero hace referencia a mecanismos de seleccin y cooptacin desde lo alto, lo segundo al bajo grado de organizacin y elaboracin conceptual de las teoras que justifican el poder, lo tercero a la moderada participacin de la poblacin y lo cuarto a que el poder del jefe o de la lite se ejerce dentro de lmites bien definidos, aunque no formalmente establecidos. Tomado de Bobbio, Norberto; Mateucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Poltica. Ed. Siglo XXI. Mxico, D.F. 1997. p. 133. 15 Ver una de las crticas recientes ms agudas y certeras sobre el as llamado antiguo rgimen en Silva-Herzog Mrquez, Jess. El antiguo rgimen y la transicin en Mxico. Ed. Planeta/Joaqun Mortiz. Mxico, D.F. 1999. pags. 17 a 46. 16 Ibidem. p. 35.

amistad, compadrazgo, paisanaje y otros factores de orden personal. El patrimonialismo es la vida privada incrustada en la vida pblica.
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La corrupcin (es un) principio de gobierno , que ocup el centro del rgimen porque era la clave para su mantenimiento. Si la mayor parte de los autoritarismos han enfrentado el disenso con brutal represin, el mexicano lo ha hecho con la mordida, la cooptacin, el contrato, los privilegios .18 La ilegalidad es norma porque se ampara en la clausura de la transparencia, en el defectuoso sistema de
19 iluminacin (que) cultiv la impunidad.

Como anot, antes de que existiera este rgimen los ejemplos histricos muestran un empleo de la polica sujeto a coyunturas determinadas generalmente por la inestabilidad poltica y la debilidad del Estado. Sin embargo, el sistema de partido hegemnico fortaleci el Estado y acab con la inestabilidad. La centralizacin del poder permiti la institucionalizacin del conflicto y qued asegurado un slido entramado de clientelas que determin el comportamiento de todo el aparato burocrtico, incluyendo por supuesto a las instituciones policiales.

Empero, el simulacro de legalidad insert a la polica en un proceso creciente de conflicto al interior y exterior, hasta ubicarla en la situacin por la que actualmente atraviesa. Y es que en tanto la aplicacin de la ley no constituy una prioridad, sus instrumentos tampoco lo fueron. Al igual que en el siglo pasado, la polica (y en grado diverso el sistema de justicia en su conjunto) qued marginada de las polticas de modernizacin del Estado.

Hacia el interior, ste no dedic los recursos necesarios para garantizar el carcter profesional de esa funcin. Una prueba elocuente es que slo hasta finales del presente siglo se hayan presentado esfuerzos para crear espacios educativos (diplomados, especialidades, maestras y doctorados) dedicados en especfico a su estudio. En cuanto a su contacto con el exterior, las instituciones policiales no fueron ni son capaces de entender y asimilar las necesidades cambiantes de la sociedad.
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El grado de conflicto que provoca la situacin actual de la polica ha unificado la crtica hacia ella desde gobierno y sociedad. Se ha generalizado la desacreditacin de las instituciones policiales y se les califica como un problema de primera importancia. Sin embargo, aqu surge otro problema. La extraordinaria presencia de este problema, principalmente en los espacios de informacin, lo ha insertado en una lgica del espectculo constituido por las noticias (que) continuamente construyen y
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Octavio Paz, El Ogro Filantrpico, Joaqun Mortiz, Mxico, 1979, p. 91. Citado as en Silva-Herzog Mrquez, Jess. Op. cit. p. 44. 18 Silva-Herzog Mrquez, Jess. Op. cit. p. 44. 19 Ibidem. p. 45. 20 Una reflexin propia que puede enriquecer estos comentarios se encuentra en No ms, sino mejores policas. Semanario de poltica y cultura Etctera. Mxico, D.F. Nmero 284. 9 julio 1998. pags. 15-17.

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reconstruyen los problemas sociales, las crisis y los enemigos . Es decir, los problemas de la polica, ms all de su base objetiva, se han constituido en una herramienta ideolgica que genera adeptos y detractores, en un asunto al cual se atribuye una connotacin poltica que es empleada para promover consensos y disensos.

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La exposicin pblica de los conflictos generados desde las instituciones policiales aumenta la percepcin de inseguridad, lo que a su vez, paradjicamente, genera consenso a favor de mayor intervencin policial y endurecimiento del sistema de justicia penal. La expansin de la inseguridad objetiva y subjetiva parecen legitimar el discurso oficial que llama a la respuesta urgente, segn la cual el nico camino para enfrentar la delincuencia es incrementar de manera inmediata y exponencial los recursos destinados a la polica y a todo el sistema de justicia penal (ms adelante demostrar hasta qu grado ha avanzado esta tendencia). 22

Es importante, sin embargo, adelantar las siguientes preguntas: existen las condiciones de certeza y control sobre la polica, suficientes para administrar adecuadamente su fortalecimiento? el Estado mexicano puede demostrar que cuenta con niveles razonables de administracin del riesgo en la polica? Un asunto directamente relacionado con el vnculo entre el rgimen poltico y la polica, quiz puede mostrar que la respuesta es negativa a las dos preguntas, me refiero a la delincuencia organizada.

En 1994 particip en un estudio donde sealamos, en el marco de un amplio diagnstico, procesos especficos que vinculan a nuestras instituciones policiales con la delincuencia organizada.
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Las hiptesis de aquel texto se ven ampliamente fortalecidas por una reciente investigacin, de la cual recupero algunos postulados.

El planteamiento principal del texto es que las actuales transformaciones polticas y econmicas, no han modificado el carcter corporativo y autoritario del sistema poltico mexicano, dominado por un aparato burocrtico unipartidista penetrado por extensas relaciones de tipo clientelar entre las lites polticas y financieras.

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Ver Edelman, Murray. La construccin del espectculo poltico . Edit. Manantial. Buenos Aires, Argentina. 1991. p. 8. 22 Una interesante y aguda crtica sobre las tendencias del Estado que operan detrs de su inclinacin a fortalecer de manera urgente sus instrumentos de intervencin punitiva, se puede encontrar en la primera parte de: Gonzlez Plascencia, Luis Armando. Hacia un modelo democrtico de seguridad ciudadana: entre la justicia cvica y el sistema penal. Edit. Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A.C. Documento de trabajo 15. Mxico D.F. Noviembre, 1998. 23 Ver Gonzlez Ruz, Samuel; Lpez Portillo Vargas, Ernesto y Yaez, Jos Arturo. Seguridad Pblica. Problemas, perspectivas y propuestas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Coordinacin de Humanidades. Mxico, D.F. 1994. 24 Gmez Cspedes, Alejandra. The dynamics of organised crime in Mexico. School of Social and Administrative Studies. Cardiff University. U.K. December, 1998.

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La extendida corrupcin y su tolerancia ha hecho de la ilegalidad la regla, no la excepcin, lo que provoc que las lites de seguridad, inteligencia, y procuracin de justicia sean parte del problema, por lo cual no son instrumentos confiables en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupcin. Afirma adems que, an no habiendo razones para sostener que Mxico no pueda lograr algunas reforma vitales, en el contexto poltico y de la justicia criminal slo un importante contrapeso de fuerzas nacionales e internacionales podra tener un efecto determinante en la manera como el crimen organizado opera poltica y econmicamente.

En la conclusin general de la investigacin destaca lo siguiente: el sistema poltico que ha conducido el poder durante casi 70 aos se ha beneficiado del monopolio de un sistema de corrupcin, transacciones ilegales y poderosos intereses. Hoy, la ausencia de la legalidad y corrupcin son escandalosos. El trfico de drogas se ha convertido en una de las mayores actividades del crimen organizado, seguida de cerca por el fraude, el secuestro y el robo de automviles. Adems de los problemas de corrupcin, la extorsin al interior de las fuerzas policiales, los sindicatos y la administracin pblica agrava el problema.

Ms an, reglas no escritas, muy enraizadas, protegen la corrupcin de los polticos, los hombres de negocios y los comandantes de la polica y el Ejrcito, quienes la mayor parte de las veces son los principales actores en el ncleo de la actividad de las organizaciones criminales en Mxico.

La investigacin de Gmez Cspedes antes citada y cuyas hiptesis se sostienen en un estudio de campo realizado en Mxico, reconoce que a pesar de la dificultad de obtener datos en el tema (lo cual obliga a manejar con cautela la informacin conseguida), se logra presentar a las estructuras de prevencin del crimen, de justicia penal, polticas y econmicas, como partes que integran la explicacin del crimen organizado.

Empero, esto es consecuencia, desde la perspectiva histrica global del estudio, de un proceso de concentracin de recursos y poder que viene desde el periodo colonial, y en el cual abundan las evidencias de la responsabilidad del Estado en actividades de crimen organizado. En cuanto a la polica, el texto apunta que este largo proceso provoc que en la actualidad, la mayor penetracin del aprovechamiento oficial de la corrupcin y la prdida total de valores de bienestar general se dio al interior de las fuerzas de seguridad.

Mi argumento central en este captulo encuentra plena correspondencia con el estudio citado, cuando en l se afirma que, en trminos prcticos, la polica mexicana fue creada no para proteger, sino para controlar a la poblacin, permitindosele reprimir, extorsionar y sobornar a cambio de lealtad a la autoridad. En la bsqueda de los orgenes del problema, el texto en cuestin recupera la historia de la

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polica federal mexicana y se ofrecen evidencias de un largo continuo de vinculacin entre la polica y la delincuencia, derivado de polticas oficiales concretas, entre las cuales destaca la prctica informal de tolerar vas ilegales de acceso a recursos por parte de la polica, como compensacin por servicios prestados.25

La reconstruccin histrica incorpora los problemas contemporneos de la polica y profundiza en ellos recuperando la experiencia de la Direccin Federal de Seguridad (DFS), creada a principios de la dcada de los cuarenta. A partir de la certeza de que formalmente Mxico nunca se ha apegado al cumplimiento de la ley, la tesis afirma que el comportamiento de las fuerzas de seguridad se tradujo en un elemento fundamental para entender al crimen organizado como un monopolio del Estado mexicano.

Junto a ello, el xito de las organizaciones delictivas, en el orden internacional, oper mediante una estrategia de complicidad con la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos, destinada al combate contra el comunismo. Gmez Cspedes seala nexos de colaboracin entre la CIA y la DFS, con lo cual busca demostrar una labor coordinada de carcter poltico-policial, desarrollada fuera de margen legal alguno. Ms an, se muestran bases para argumentar que la DFS jug un importante papel en la historia de la tolerancia por parte del gobierno de los Estados Unidos hacia el trfico de drogas de alta envergadura.26

En cuanto a la polica en la Ciudad de Mxico, se recupera la experiencia de la Divisin de Investigaciones para la Prevencin de la Delincuencia (DIPD), creada en los setenta, ejemplo que el estudio seala como la evidencia de que la corrupcin en los departamentos de polica est organizada de manera jerrquica y bajo un modelo autoritario, en donde lo ms comn es que este tipo de corrupcin se extienda ms all de la polica, hacia niveles ms altos de responsabilidad en el Estado, autoridades federales de procuracin de justicia y autoridades polticas.
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Lo fundamental de estos ltimos dos ejemplos, comnmente reconocidos como casos extremos, es que apuntan hacia un comportamiento funcional a intereses ilegales, promovido desde la organizacin misma. Esa hiptesis me conduce a rescatar la distincin entre la corrupcin destinada a beneficios personales, de la que aparece engarzada a los objetivos organizacionales .
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En mi opinin, aquellos casos son slo una muestra de que la situacin en la polica en Mxico apunta hacia esta segunda perspectiva de la corrupcin, que centra el problema no en conductas
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Ibidem, p. 200. Ibid, p. 235. 27 Ibid, p. 242. 28 Oliveir, Alicia y Tiscornia, Sofa. Estructura y prcticas de las policas en la Argentina. Las redes de la Ilegalidad, en Frling, Hugo. Control democrtico en el mantenimiento de la seguridad interior. Centro de Estudios del Desarrollo. Santiago de Chile. 1998. p. 157.

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individuales -la tesis de la manzana podrida o de los malos policas - sino en la forma en que la estructura organizacional y su vinculacin con el poder poltico, se constituyen en determinantes sociales de la corrupcin y de la construccin de redes de ilegalidad. O sea, la corrupcin, en estos casos, no es tanto una desviacin de la estructura, resultado de una eleccin consciente de la gente involucrada en ella, como el resultado de una estructuracin del trabajo policial y de las condiciones sociales en las que esta se desarrolla.29

Termino el apartado con esta breve recapitulacin. La polica en Mxico ha operado con base en un mecanismo histrico de lealtad poltica a cambio de impunidad y relativa autonoma. El eje de su comportamiento, al igual que el del rgimen en su conjunto, ha sido poltico, no jurdico. La polica no fue introducida en las polticas de modernizacin del Estado y se consolid como un recurso privilegiado de represin y corrupcin.

Ante la creciente influencia de la delincuencia, la respuesta oficial ha sido incrementar los recursos punitivos, entre ellos los asignados a la polica, a pesar del grado avanzado de conflicto que se genera desde ella misma. Existen evidencias histricas de la participacin en la delincuencia por parte de las instituciones policiales, desde su configuracin misma; sin embargo, la naturaleza especfica de la relacin actual entre el Estado y la delincuencia organizada, han hecho de la polica un instrumento privilegiado de vinculacin entre uno y otra.

II.2 Desempeo de las instituciones policiales (perspectiva interna)

Antes de iniciar la descripcin sobre el estado actual de las instituciones policiales, anoto la siguiente premisa crtica: no es adecuado reforzar los recursos del Estado en las instituciones policiales, debido a que sus condiciones actuales obligan, primero, a crear instrumentos que permitan garantizar el control de la calidad sobre los recursos ya existentes y, en su caso, sobre el proceso de incremento. La disyuntiva que plantea si es o no necesario acrecentar el poder de la polica, es precedida por otra que plantea si el Estado es capaz o no de cumplir con su responsabilidad de controlar y garantizar la calidad profesional de las instituciones policiales.

Asegurar un grado mnimo razonable de eficacia a los cuatro principios constitucionales de actuacin policial (legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez), antecede a la decisin de otorgarles mayor poder. Es un contrasentido fortalecer una institucin que no merece la confianza ciudadana, sin proponer medidas concretas y suficientes que tiendan a garantizarla.

29

Ibidem, p. 158.

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En lneas anteriores adelant algunas crticas sobre el aumento de los recursos. Ahora intentar precisar su dimensin, recuperar elementos de diagnstico sobre la seguridad pblica y la polica, emitidos por el propio Gobierno Federal, y propondr algunas categoras para evaluar el estado actual de las instituciones policiales. Si bien es cierto que el crecimiento de la polica no es nuevo,30 sin embargo el giro reciente en la estrategia conducida por el Gobierno Federal rebasa el incremento gradual y sostenido del nmero de policas y muestra un aumento exponencial en los recursos dedicados al Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP). As lo comprueba la confrontacin de los siguientes datos: Para el ejercicio fiscal de 1998, el Presupuesto de Egresos de la Federacin destin al SNSP recursos por 2,721.7 millones de pesos, monto casi 12 veces ms que lo ejercicio en 1996. Eso significa que en 1996 dicho presupuesto era aproximadamente de 226.5 millones de pesos. En cambio, como se anunci en el 5 Informe del Gobierno Federal, la asignacin de recursos durante 1999 por parte de estados y Federacin ser del orden de los 9 mil millones de pesos. Esto significa que en tres aos los recursos con los que se contar habrn crecido casi en 40 veces.
31

Las dudas surgen desde una primera revisin general de los datos disponibles, si contrastamos estos parmetros de crecimiento frente a resultados que el propio gobierno Federal considera indicadores prioritarios de eficiencia. En 1998 se destinaban 12 veces ms recursos que en 1996 a la seguridad pblica, y sin embargo en ese periodo se reportan crecimientos marginales en la erradicacin de hectreas y plantos de marihuana y amapola, as como en el aseguramiento de marihuana, o incluso disminucin en los aseguramientos de cocana, goma de opio, herona, vehculos, armas y laboratorios clandestinos.
32

30

En 1994 demostramos que tenamos en el pas una tasa de 41 policas por cada 10 mil habitantes y que dicha tasa se elevaba a 68 policas por cada 10 mil habitantes de edad igual o mayor a 14 aos. En el primer caso encontramos que tenamos ms polica que pases como: Estados Unidos, Canad, Espaa, Suiza, Gran Bretaa, Alemania, Blgica, Dinamarca y Holanda, entre otros. En el segundo caso, Mxico tena ms polica que diez de los doce pases de la Unin Europea. Ver Gonzlez Ruz, et. al. Op. cit. pags. 103 a 107. Datos recientemente publicados muestran que las tendencias en el crecimiento de polica ponen a la Ciudad de Mxico en una situacin desorbitada. De 1990 a 1997 hemos visto crecer a la polica a un ritmo de 7.7% anual, a diferencia de un crecimiento del 3.2% por ao durante las seis dcadas anteriores. En 1994, el D.F. tena 54 mil policas, lo que resultaba en 65 agentes por cada 10 mil habitantes, frente a 37 en Washington; 53 en Roma; 56 en Pars; 44 en Madrid y 40 en Ro de Janeiro. Siguiendo al mismo autor, contrastando polica y nmero de habitantes, por cada 100 policas en el D.F., hay 86 en Pars, 68 en Madrid, 53 en Nueva York y 39 en Londres. Comparando las mismas ciudades y relacionando denuncias de delitos y cantidad de agentes, tenemos 6.6 veces ms policas que la media internacional. Un polica de cualquiera de las ciudades antes mencionadas, hace el trabajo equivalente al efectuado por 55 de los nuestros. Tenemos ms policas que el resto de las grandes urbes del mundo, ms policas en atencin a los delitos denunciados y ms policas en relacin al nmero de habitantes. Ver Ruz Harrel, Rafael. Criminalidad y mal gobierno. Sansores-Aljure. Mxico, D.F. 1998. 31 Plan Nacional de Desarrollo. Informe de Ejecucin 1998. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico, D.F. Marzo de 1999. p. 27.

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Si bien no se puede aceptar a priori que estos indicadores efectivamente permiten evaluar la eficiencia del gobierno Federal, en todo caso su confrontacin evidencia incongruencias en el propio discurso oficial.

Antes de situarnos frente a las instituciones policiales, me parece necesario ampliar el abanico del diagnstico recuperando algunos indicadores relevantes en relacin al contexto inmediato a los conflictos de la polica. Me refiero al incremento en el fenmeno delictivo, la ineficiencia en el sistema de procuracin de justicia y los problemas en las polticas de prevencin del delito.
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En el orden nacional, el nmero de presuntos delincuentes ha crecido entre 1980 y 1996 a un promedio anual de 14%, mientras que la poblacin lo ha hecho a un ritmo de poco ms de 2%. Es decir, la delincuencia registrada crece aproximadamente 7 veces ms rpido que la poblacin. Segn el Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000 (PNSP), entre 1980 y 1994 la incidencia delictiva present un crecimiento en el fuero comn en 102% y del fuero federal en 286%, en tanto la incidencia delictiva ponderada a travs del nmero de sentenciados se increment en el fuero comn 112% y en el federal 209%.

Por su parte, las cifras de la impunidad son elocuentes. Mientras la Secretara de Gobernacin ha reportado que existen aproximadamente un milln 400 mil delitos denunciados en el orden nacional, de los cuales 90% son de orden local, el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica report en 1996 181,743 presuntos delincuentes.34 Eso significa que, en todo el pas, en menos del 13% de los delitos denunciados se procesa al presunto responsable. En abril de 1998 la Secretara de Gobernacin reconoci que de cada 100 individuos que delinquen, slo 10 reciben sancin penal. Adems, hay un rezago nacional equivalente al 65% en el cumplimiento de rdenes de aprehensin. Por otro lado, en materia de prevencin delictiva destacan los problemas institucionales que el PNSP identific: impunidad; escasa educacin preventiva; deficiente gestin pblica; desconocimiento del civismo y del contenido de los bandos de polica y buen gobierno; improvisacin y escasa normatividad en las faltas administrativas; disfuncionalidad policial y falta de tcnicas de comunicacin y gestin comunitaria.

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Ibidem, p. 45 Otro ejemplo que llama la atencin es el reporte de disminucin de los delincuentes detenidos en carreteras entre 1997 (2,900) y 1998 (2,042), cuando el propio gobierno Federal considera a sta como uno de los problemas fundamentales provocado por la delincuencia organizada. Comparar informes de ejecucin 1997 y 1998. 33 La fragmentacin o carencia de informacin estadstica suficiente en materia de seguridad pblica y justicia penal, as como la enorme dificultad para acceder a la informacin oficial actualizada, me obliga a presentar indicadores con base en el contraste de datos dispersos o construcciones propias. Por eso slo sealo la fuente cuando toda la informacin en un indicador ha sido tomada de manera directa. 34 Identificados a partir de que el rgano jurisdiccional les ha dictado auto de trmino constitucional. Cuaderno de Estadsticas Judiciales. Nm. 5. Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica. Aguascalientes, Ags. p. 7.

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Adems existe limitacin y transgresin a libertades y derechos ciudadanos; incumplimiento de los reglamentos de trnsito, ausencia de estndares profesionales en materia de prevencin y en general en el trabajo policial preventivo; aislada proteccin asistencial y tutelar a vctimas, menores y ancianos; deficiencias en los programas de adaptacin y readaptacin social de menores y adultos y limitada promocin institucional que propicie la participacin de la sociedad en programas de prevencin delictiva.
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Los principales problemas que las instituciones policiales padecen a lo largo del pas, sealados en el propio PNSP, son los siguientes: carencia de criterios racionales de planeacin que faciliten la administracin y operacin de lo servicios policiales; presupuestos precarios; asignacin de recursos sin criterios especficos; inexistencia de criterios adecuados en la asignacin de salarios; escasa remuneracin salarial; inestabilidad laboral que no permite la racionalizacin de los recursos a mediano y largo plazos, ni el diagnstico sobre necesidades de actualizacin y ceses o destituciones injustificadas o arbitrarias.

Tambin sufren recambio constante del personal entre unas y otras instituciones a lo largo del pas; disparidad y desproporcin en la tasa de polica por habitante; ingreso de los anteriores policas al mercado de trabajo criminal ; carencia de sistemas de coordinacin adecuados; la estructura escolar, salarial y laboral no corresponde a las caractersticas constitucionales, sociales, profesionales y funcionales mnimas para nuestra sociedad y se observa una distorsin de tipo estructural en el modelo de seguridad pblica.

El apartado del PNSP que presenta el diagnstico sobre capacitacin de las instituciones policiales preventivas, informa que la escolarizacin y la profesionalizacin policial es una poltica reciente : de las 58 instituciones de capacitacin policial que existen a lo largo del pas, 25 iniciaron labores en las ltimas dos dcadas. La duracin nacional promedio del curso bsico es de 4.5 meses, frente a 21 en Europa. Slo 17 academias establecen un mnimo escolar. Es decir, hasta 1995, en dos terceras partes de las escuelas de polica en el pas no se peda requisito mnimo de escolaridad.

El programa informa tambin de la inexistencia de centro alguno especializado en la formacin de personal docente para policas. Adems, la mayor parte de los policas mexicanos, 223,533 (55.6% del total), se encuentra en el rango escolar sin instruccin, primaria incompleta y primaria completa;

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El mismo documento agrupa otros problemas en la prevencin, definidos como factores sociales . Ellos son: desempleo y subempleo; enfermedad, pobreza extrema; marginalidad; conflicto de valores culturales; incremento de las adicciones; mayor violencia del entorno social, intrafamiliar en las conductas delictivas; muertes violentas y accidentales, y trfico ilegal de drogas, armas de fuego, vehculos y autopartes.

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99,450 (24.7%) estn comprendidos en secundaria incompleta y secundaria completa; 55,342 (13.7%) con preparatoria completa o incompleta, ms aqullos con normal completa o incompleta 788 (0.19%).

En otras palabras, en 1995 ni siquiera 1 polica preventivo de cada 100 haba rebasado la educacin media superior. En corroboracin de todos estos datos, la Secretara de Gobernacin inform en 1998 que el 80% de los institutos de capacitacin policial a lo largo de todo el pas presentan programas obsoletos.

La acumulacin de un largo proceso histrico donde no existieron estndares mnimos de calidad y control en la gestin de los recursos, contribuy a la descomposicin estructural interna de nuestras instituciones policiales. Los componentes de esa descomposicin son los siguientes: carencia de bases jurdicas adecuadas a las necesidades cotidianas del polica; ausencia de sentido y mrgenes en la actuacin; arbitrariedad y amplia expansin de la corrupcin a todos los niveles; improvisacin en su actuar; insuficiente capacitacin; escasa especializacin y, por consecuencia, baja divisin de funciones.

Otros componentes son: carencia de instrumentos de evaluacin del desempeo tcnicamente vlidos, sistemticos y confiables; escasa valoracin tica del servicio; conflictos frente al valor y el respeto a los derechos humanos; empleo de sistemas de vigilancia, control, supervisin e informacin caducos; exiguas oportunidades para la iniciativa y creatividad por parte del personal; insuficiente apoyo tecnolgico para formacin y operacin; criterios de autoridad interna basados en la toma de decisiones respecto de las cuales no existen controles ni filtros de calidad ; predominio de estructuras fragmentadas en grupos de inters; escaso espritu de cuerpo basado en la solidaridad y la cohesin de grupo; baja importancia de la relacin con la comunidad; pobre reconocimiento social al valor de la funcin y al mrito profesional, y ausencia de recursos institucionales de proteccin eficaz y suficiente para el polica.

El carcter estructural de la descomposicin significa que los conflictos no derivan de conductas aisladas, sino que son resultado de una poltica de Estado que aplaz sistemticamente la modernizacin jurdica, administrativa y operativa de las instituciones policiales, haciendo de ellas meros instrumentos reactivos orientados en funcin de coyunturas polticas. El sistemtico involucramiento de dichas instituciones en problemas de violencia es quiz la consecuencia ms dramtica de la situacin descrita.

Organismos internacionales avalan esta ltima afirmacin. El 9 de marzo de 1999, Amnista Internacional (AI) dio a conocer el documento Mexico the Shadow of impunity. La organizacin inform haber detectado un serio deterioro en la situacin de los derechos humanos, ya que la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, las desapariciones y las detenciones arbitrarias son prcticas ampliamente

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extendidas. El documento apunta a las fuerzas de seguridad (policas y militares) como los autores impunes de estas prcticas. Cita el reporte anual presentado en mayo de 1998 por la Comisin Nacional de Derechos Humanos, donde seala el aumento de quejas relacionadas con tortura, de 46 en al ao anterior, a 58 en el periodo del reporte. AI apunta que la mayora de las desapariciones y ejecuciones extrajudiciales que le han sido reportadas tienen lugar en el contexto de operaciones contra delincuencia comn, insurgencia y antinarcticos.

El reporte sobre Mxico de septiembre de 1998, publicado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos, afirma dice haber detectado una represin indiscriminada sobre las organizaciones sociales por parte de las fuerzas de seguridad; observa que varios estados estn siendo militarizados en la lucha contra el narcotrfico y el crimen, y la presencia militar ha provocado el incremento de las quejas por violaciones a derechos humanos sobre la poblacin civil, incluyendo el derecho a la vida.

Por su parte, el captulo de Mxico en el informe mundial sobre la situacin de los derechos humanos en 1997, dado a conocer en 1998 por la organizacin Human Rights Watch, documenta cmo las violaciones serias a los derechos humanos y la impunidad son la norma, mientras que las autoridades han fallado en sealar esas violaciones, entre otros casos, derivadas de una campaa si bien necesaria, mal diseada para enfrentar a la delincuencia comn y organizada. En el corazn de los abusos, apunta la organizacin, esta la polica y el sistema de justicia que frecuentemente funcionan a expensas de los derechos humanos.

En el orden nacional, ms de doscientas recomendaciones consultadas, emitidas por la Comisin Nacional de Derechos Humanos, en las cuales la violacin denunciada involucra de una u otra manera a los cuerpos policiacos que operan en el pas , permiti documentar casos dramticos de violencia cuya frecuencia y maneras de manifestarse permiten concluir que los abusos e irregularidades son absolutamente rutinarios .36 Un ltimo indicador de la situacin actual de la polica en Mxico: su comportamiento visto desde la percepcin ciudadana. En marzo de 1999 se dio a conocer un riguroso estudio sobre la actitud de los habitantes de la Ciudad de Mxico con relacin a la seguridad pblica, encontrndose que alrededor del 70% de los ciudadanos considera a la polica de la capital como incapaz para resolver los problemas de la inseguridad, no confa en ella, piensa que es dbil frente al delincuente y dems, cree que est asociada a la delincuencia . En principio los datos fortalecen la hiptesis del extendido descrdito en la
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36

Martnez de Murgua, Beatriz. Op. cit. p. 170. Gonzlez Placencia, Luis. Estudio exploratorio acerca de la actitud de los capitalinos frente a la seguridad pblica en el Distrito Federal. Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A. C. Mxico, D.F. Marzo, 1999 pag. 14. Es probable
37

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polica, pero el estudio va ms a fondo y con base en el cruce de diversas variables, encuentra que ms que temor frente al delito, las personas estn expresando en sus actitudes una posicin que demuestra su preocupacin respecto de los parmetros de proteccin que reciben .
38

A partir de ah la investigacin formula la hiptesis de que la gente est evaluando la situacin de inseguridad en torno a una circunstancia de desproteccin respecto de la posibilidad de ser victimizados . El estudio dirige la mirada hacia un aspecto complejo que puede ser muy grave y no ha sido discutido hasta ahora: el sentimiento de inseguridad entre la ciudadana puede estar directamente relacionado con la percepcin negativa con relacin a la polica, ya que est evaluando parmetros de libertad de cuya afectacin responsabiliza a quien tiene el deber de garantizrsela -como la polica, por ejemplo . Con esta base, es razonable formular una hiptesis ms: probablemente la polica, por s misma, est generando inseguridad, es decir, est provocando el resultado opuesto al que le dio su existencia.
40 39

III. PARADIGMA ABSTRACTO DE LA POLICA

III.1 Democracia y seguridad pblica (libertad y polica)

En el presente apartado me traslado a otro nivel de argumentacin y desarrollo un breve ejercicio terico que interpreta a la polica desde su justificacin originaria; es decir, desde su horizonte de sentido y legitimacin dentro de un paradigma socio-histrico determinado.

En principio, caracterizo la polica mediante la siguiente proposicin terica, que posteriormente argumentar:

La libertad es el valor primario del proyecto democrtico en el Estado moderno. La seguridad es uno de los instrumentos que el Estado crea para garantizar su ejercicio y constituye el eje de sentido de la polica. En consecuencia, la polica es, a su vez, un instrumento a favor de la propia libertad.

En palabras de Norberto Bobbio, la democracia, en su definicin mnima remite a la necesidad del respeto a los derechos con base en los cuales naci el Estado liberal y se construy la doctrina del

que estos indicadores estadsticos sean representativos de una situacin nacional, sin embargo no cuento con informacin confiable que me permita asegurarlo. 38 Ibidem. p. 17. 39 Ibid. p. 19. 40 Ibid. p. 19.

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Estado de Derecho en sentido fuerte, es decir, del Estado que no slo ejerce el poder sometido a la ley, sino que lo ejerce dentro de los lmites derivados del reconocimiento constitucional de los llamados derechos inviolables del individuo () ellos son el supuesto necesario del correcto funcionamiento de los mismos mecanismos () que caracterizan un rgimen democrtico. Las normas constitucionales que atribuyen estos derechos (aclara el autor) no son propiamente reglas del juego: son reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego .41 La anterior definicin nos sita frente al siguiente razonamiento: la democracia es un proyecto liberal de Estado, en donde el ejercicio del poder, adems de estar sometido a la ley, funciona en torno al reconocimiento de los derechos bsicos del individuo, los cuales son el supuesto necesario de la propia democracia. Es decir, en esta forma de Estado, los derechos inviolables ms all de funcionar como el lmite del poder, son el fundamento que le da sentido al poder.

La filosofa poltica que inspira el establecimiento del Estado moderno liberal, impuso la libertad y la seguridad, junto a otros principios, precisamente como lmites y orientaciones de sentido para el poder. Por ello aparecen como derechos imprescriptibles en el artculo 3 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Por ello, en su artculo 12 se devela el vnculo que asigna a la seguridad la misin de proteger la libertad, cuando se crea una fuerza pblica destinada a garantizar aquellos derechos, la cual es instituida para el beneficio de todos y no para la utilidad particular de aqullos a quienes est confiada.Tambin la declaracin francesa de 1793 da a la seguridad la funcin de proteger a la persona, sus derechos y propiedades. Las palabras de Montesquieu son elocuentes en este sentido: la libertad poltica del ciudadano depende de la tranquilidad de espritu que nace de la opinin que cada uno tiene de su seguridad. Y para que exista la libertad es necesario que el gobierno sea tal que ningn ciudadano pueda temer nada de otro . El concepto moderno de seguridad (es), con el ascenso del pensamiento liberal iusnaturalista, () un derecho del hombre moderno y principal objetivo de su rgimen poltico en tanto garanta de la libertad poltica de los ciudadanos.
43 42

Cuando Bobbio habla de derechos inviolables se refiere a la construccin jurdica nuclear del Estado democrtico de derecho. Pero toda esa construccin jurdica puede verse como una distribucin de libertades, al mismo tiempo garantizadas y limitadas por el que ha sido llamado supremo valor de la modernidad, la seguridad jurdica .44 Es cierto, cada individuo es libre, pero lo es en la medida de la libertad de los dems. En tanto bien jurdico, la libertad es al mismo tiempo atribucin y frontera.

41 42

Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. F.C.E. Mxico, 1993. p. 15. Citado en Gonzalez Ruiz, Samuel, et. al. Op. cit. p. 31. 43 Ibidem, p 31. 44 Ortz, Ortiz, Serafn. Funcin policial y seguridad pblica. Edit. Mc Graw Hill. Mxico, D.F. 1998. p. 13.

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La frmula histrica que hace de la libertad el valor preeminente es la siguiente: los individuos son libres para constituirse en sociedad y aceptan los lmites a la libertad que impone la propia vida en sociedad. Esa hipottica negociacin colectiva de la libertad, inspira las dos categoras fundamentales que justificaron de origen al Estado moderno: el contrato social y la soberana popular. Por eso el Estado asume el adjetivo liberal , precisamente porque lo crea la voluntad de todos para asegurar la libertad. 45 De ah que el eje de la democracia sea la libertad y su transgresin signifique la fractura de esa forma de Estado; de ah que la seguridad es esencialmente un principio funcional a los intereses de la libertad, y de ah que la polica, al ser instrumento de la seguridad, deba necesariamente considerarse, en su propuesta conceptual originaria, como un recurso de proteccin a la libertad.
46

Estas propuestas no se quedan en el nivel terico; por el contrario, se vinculan directamente con los fundamentos constitucionales que definen el rgimen de poltico en Mxico. La soberana nacional reside en el pueblo (art. 39 de la Constitucin), el cual se constituye en una Repblica representativa, democrtica y federal (art. 40). El Estado debe fortalecer dicha soberana y su rgimen democrtico, y lograr las condiciones que permitan el pleno ejercicio de la libertad (art. 25), as como la democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin (art. 26). En otras palabras, la democracia es resultado de la voluntad popular, misma que decide garantizarla y asegurar el ejercicio de la libertad a travs de la representacin del Estado. Hablamos de un proyecto de nacin con referentes explcitos que no son un catlogo de deseos que inspiran pero no obligan.
47

Como expuse lneas atrs, pasaron 77 aos antes de que nuestra constitucin avanzara hacia la articulacin expresa de la seguridad pblica y la polica con el proyecto de Estado democrtico de derecho. En 1994, dicho avance se dio mediante la incorporacin de la seguridad pblica y los lmites de la polica al captulo constitucional donde estn los derechos inviolables referidos por Bobbio. La
45

Vale recordar el argumento de Baruch Spinoza, para quien el verdadero fin del Estado era libertar del miedo a cada uno para que, en tanto que sea posible, viva con seguridad, esto es, para que conserve el derecho natural que tiene a la existencia, sin dao propio ni ajeno. El verdadero fin del Estado es, pues, la libertad. Citado en Yaez, Jos Arturo. Op. cit. p. 26. 46 El Estado liberal ha sido ampliamente cuestionado como un proyecto burgus, en donde la libertad y la propiedad significan construcciones de dominacin que aseguran el poder econmico de quienes detentan la propiedad privada. Segn esta perspectiva, la polica es instrumento privilegiado de un complejo mecanismo de control social a favor del poder. El argumento que defiendo en este ensayo, la instrumentalizacin de la polica en torno a la libertad, no me permite introducirme en esa vertiente crtica. Me inscribo, sin embargo, en el cuestionamiento al aparato de control social que revela el desdoblamiento de sus fines en declarados y latentes. Estas categoras inspiran la distincin entre la justificacin formal y el desarrollo real de la polica que confronto en este texto. 47 En Mxico, los contratiempos del constitucionalismo vienen de muy lejos () El origen de todos los vicios es una confusin conceptual () es la conviccin de que la constitucin no puede ser considerada como una simple ley. As, hay que leerla como un catlogo de deseos que inspiran pero que no necesariamente obligan () Entendida as, como decisin, la constitucin mexicana ha sido analizada como un acto de voluntad del soberano,

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seguridad pblica fue integrada como funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios al artculo 21 constitucional. En el mismo artculo, el gobernado encuentra la garanta constitucional de que la actuacin de las instituciones policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Dicho de otra manera, la seguridad pblica y el cumplimiento de dichos principios en el desarrollo de la polica, son al mismo tiempo funciones del Estado y derechos de cada individuo.

Sin embargo, ni la seguridad pblica ni la polica tienen un objetivo expreso impuesto desde la propia Constitucin, lo que nuevamente abre un espacio de ambigedad que no permite al gobernado exigir con certeza la satisfaccin de un derecho de contornos claros.
48

La operacin democrtica no ha

culminado, porque la seguridad pblica y la polica no tienen fines encadenados de manera explcita al pleno ejercicio de la libertadque ordena el artculo 25. Este encadenamiento es la frmula que permitira determinar el papel de la seguridad pblica y la polica en la democracia, como sucedi en Espaa en 1978.

Ah encontramos un ejemplo donde el diseo constitucional de la polica gira en torno a la libertad. Me refiero al artculo 104.1 de la Constitucin Espaola, donde las fuerzas y cuerpos de seguridad tienen la misin de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Este texto es resultado de una lucha histrica que precisamente asign a dichas fuerzas una tarea articulada a los fines de la democracia.

Dejaron atrs, por ejemplo, argumentos que hacia mediados de siglo indicaban que la polica deba llevar a cabo la vigilancia permanente y total, indispensable para la vida de la Nacin, que en los Estados totalitarios se logra merced a una acertada combinacin de tcnica perfecta y lealtad que permita la clasificacin adecuada de sus actividades y d vida a la Polica poltica, como rgano ms eficiente para la defensa del Estado.
49

Dejaron atrs el concepto de orden pblico sobre el cual ya adelant algunas crticas. El cambio de la perspectiva normativa fue evidente, habindose preferido la proteccin del ejercicio de las libertades ciudadanas sobre la tutela del orden como un fin en s mismo.
50

como una determinacin poltica; no como un principio normativo que deslinda con claridad lo posible de lo lcito. Ver Silva-Herzog Mrquez, Jess. Op. cit. p. 36. 48 Vale confrontar esta reflexin con el hecho de que el primer elemento que fue definido en el proceso de reforma de la polica colombiana, consisti en la determinacin del marco constitucional de la Polica Nacional. Serrano, Cadena, Rosso Jose. Polica Nacional. Una nueva era. Prolibros. Bogot, Colombia. 1994. p. 3. 49 Prembulo de la Ley de Reorganizacin del ramo de vigilancia y seguridad de 8 de marzo de 1941, citado en Barcelona Llop, Javier. Polica y Constitucin. Tecnos. Madrid, Espaa, 1997. p. 194. 50 Ver Barcelona Llop, Javier. Op. cit. El texto desarrolla una amplia e interesante discusin sobre el proceso histrico y jurdico que involucr este cambio.

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Existen fundamentos tericos suficientes que legitiman la democratizacin de la polica en torno al valor de la libertad. Lejos de ser un decorado especulativo, constituye un horizonte de sentido que puede orientar la reformulacin de sus coordenadas conceptuales, legislativas, administrativas y operativas. Estas reflexiones apuntan en esa direccin.

IV. DESCRIPCIN FORMAL DE LA POLICA

En este apartado describir en trminos generales la concepcin y organizacin formal de las instituciones policiales en Mxico, en especial en el mbito Federal. En su definicin doctrinal ms general y comn, polica se refiere a los cuerpos de seguridad pblica encargados de la prevencin e investigacin de los delitos y faltas, en auxilio del Ministerio Pblico (MP, rgano facultado por la Constitucin Poltica para la investigacin y persecucin de delitos.
51 Art. 21) y de los tribunales judiciales.

Existen dos criterios generales de organizacin de las instituciones policiales en Mxico: competencia por funcin y por jurisdiccin. a) Criterio de competencia por funcin: la polica en Mxico est dividida en preventiva (uniformada) y judicial (no uniformada).
52

La primera est facultada para aplicar normas administrativas (llamadas

reglamentos gubernativos y de polica en la Constitucin Poltica. Art. 21). Se le atribuye el papel de vigilar el orden de las poblaciones y ciudades . A solicitud expresa puede auxiliar al MP. Por su parte, la polica judicial (as llamada originalmente en el texto constitucional, aunque por reforma reciente se sustrajo el segundo trmino. Art. 21) es auxiliar directo del MP, acta bajo su autoridad y mando inmediato. b) Criterio de competencia por jurisdiccin: en armona con el sistema federal de distribucin de poderes, a cada uno de los tres rdenes de gobierno: municipal, estatal y Federal, as como al Distrito Federal, le corresponde la administracin de instituciones policiales propias. Mientras en el municipio slo acta la polica preventiva, a los estados, el Distrito Federal y la Federacin les corresponden instituciones de polica preventiva y judicial. En los estados y el Distrito Federal, debido que el Ministerio Pblico slo investiga y persigue delitos de orden local, su polica judicial acta bajo ese marco. El Ministerio Pblico de la Federacin se auxilia de su Polica Judicial en la investigacin y persecucin de delitos federales.

51

Instituto de Investigaciones Jurdicas. Diccionario Jurdico Mexicano. Porra y Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico, D.F. 1998. p. 2454. 52 Existe tambin la Polica Judicial Militar, regulada en el articulo 47 del Cdigo de Justicia Militar de 28 de agosto de 1933 y por el Reglamento de la propia institucin del 18 de mayo de 1941.

24

En la Repblica mexicana existen 2,395 municipios. Entre ellos en ocasiones se dan diferencias sociales, culturales, demogrficas, econmicas y polticas maysculas. Ello se refleja en el desarrollo de sus instituciones policiales. As se comprueba en el diagnstico presentado en el Programa Nacional de Seguridad 1995-200 (PNSP), donde se inform que mientras 335 municipios carecen de policas, en 87 de ellos se concentra el 68.7% de las policas preventivas del pas.

La organizacin de estas policas puede ser muy simple, cuando se cuenta con menos de 100 policas (2 mil municipios), o sumamente compleja, como en el Distrito Federal, donde en 1999 se reporta la existencia de aproximadamente 100 mil agentes de la polica uniformada; a lo largo de todo el pas, actualmente suman aproximadamente 280 mil policas preventivos (incluye municipales y de las entidades federativas).

En cuanto a la polica federal, destacan los siguientes aspectos. En su labor de cuerpo de investigacin, la polica judicial nace con la Constitucin de 1917. Esta funcin, antes llevada a cabo por jueces de instruccin y de sentencia, fue asignada a un cuerpo especial de polica judicial, tanto federal como del DF y territorios (federales), pero bajo la autoridad y mando inmediato del MP, y no obstante su dominacin francesa, dichos organismos de investigacin se inspiraron en la polica judicial federal de
53 los Estados Unidos (United State Marshalls, actualmente FBI).

La Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica establece que la Polica Judicial Federal es auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin (MPF), cuyo titular es el Procurador General de la Repblica (art. 19).
54

En el marco del Servicio Civil de Carrera de dicho Ministerio, se incluye la

carrera policial de Agente de la Polica Judicial Federal (arts. 32 a 49). Por su parte, el Reglamento de dicha Ley crea la Direccin General de Planeacin y Operacin de la Polica Judicial Federal (art. 2), cuyo titular, entre otras obligaciones, debe garantizar que la misma acte bajo la autoridad del MPF, supervisar la calidad de sus actividades en la averiguacin previa, realizar la planeacin estratgica de las mismas y evaluar los resultados alcanzados (art. 23)
55

El PNSP inform en 1995 de la existencia de

4,400 policas judiciales federales y 21 mil policas judiciales en las entidades federativas.

53 54

Instituto de Investigaciones Jurdicas. Diccionario Jurdico Mexicano. Op. cit. p. 2454. El artculo 23 contiene los requisitos para ingresar y permanecer como Agente de la Polica Judicial Federal; el artculo 26, adems, acota sus funciones ( conforme a las instrucciones que le dicten () desarrollar las diligencias que deba practicarse durante la averiguacin previa y exclusivamente para los fines de sta, cumplir las citaciones, notificaciones y presentaciones que se le ordenen, y ejecutar las rdenes de aprehensin, los cateos y otros mandamientos que emita la autoridad judicial () En todo caso, dicha polica actuar con respeto a las garantas individuales y a las normas que rijan sus actuaciones. ), y el art27 establece dos Consejos Tcnicos: de Planeacin y Coordinacin de Operaciones y de Administracin, creados para la mayor eficacia y control en la planeacin, coordinacin y administracin de los servicios de polica judicial . Diario Oficial de la Federacin. 10 de mayo de 1996. 55 Diario Oficial de la Federacin. 27 de agosto de 1996.

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En cuanto a la polica preventiva federal, a lo largo del presente siglo ha sido fragmentada en instituciones especializadas en materias especficas, creadas mediante regulaciones administrativas expedidas por el Ejecutivo Federal. preventivos en 1995.
56

El PNSP inform de la existencia de 7 mil policas federales

El 4 de enero de 1999, se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de la Polica Federal Preventiva (LPFP). Se trata de un esquema de unificacin y reorganizacin de las policas administrativas de Migracin, Fiscal Federal y Federal de Caminos, tradicionalmente integradas a la Secretara de Gobernacin, la de Hacienda y Crdito Pblico y la de Comunicaciones y Transportes, respectivamente. La LPFP presenta sus facultades, bases generales de organizacin y funcionamiento, deberes de sus miembros, aspectos generales del servicio civil de carrera y requisitos de ingreso.

Las relaciones jerrquicas, sus estructuras normativas y operativas, organizacin territorial, as como las dems atribuciones de mando, direccin y disciplina sern determinadas en el Reglamento Interior que el Ejecutivo Federal debe expedir dentro del ao siguiente a la entrada en vigor de la LPFP.

En materia de polica, se trata de la iniciativa ms importante de la Administracin de Ernesto Zedillo, por lo cual me detendr en la descripcin de su estructura y atribuciones formales. La PFP pretende ser uno de los instrumentos primordiales en el desarrollo de la estrategia especfica de coordinacin operativa, en el marco del SNSP. Es un rgano autnomo en el ejercicio de sus funciones, tcnica y operativamente, aunque depende de la Secretara de Gobernacin. Tiene al frente un Comisionado, quien ejerce las atribuciones de mando, direccin y disciplina. Es nombrado y removido por el Presidente de la Repblica (Art. 2 LPFP). La PFP ejercer sus funciones en todo el territorio nacional y colaborar con las instituciones policiales estatales, municipales y del Distrito Federal.

En las amplias atribuciones otorgadas a la PFP, es donde se muestra la trascendencia de su creacin y la fortaleza que se la ha otorgado, por eso las recupero de manera ntegra (Art. 4. LPFP): debe prevenir la comisin de delitos y las faltas administrativas que determinen las leyes federales; intervenir en materia de seguridad pblica, en coadyuvancia con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes; grantizar, mantener y restablecer el orden y la paz pblicos, mediante la vigilancia e inspeccin, en zonas fronterizas, tierra firme de los litorales, la parte del pas en los pasos y puentes limtrofes, aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisin aduaneros, centros de supervisin y control migratorio, carreteras federales, vas frreas,

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Polica Federal de Caminos (Reglamento de 16 de agosto de 1978); Polica Federal Forestal (Decreto Presidencial de 10 de diciembre de 1941); Polica Fiscal Federal (Oficio Circular de 8 de febrero de 1857); Polica Martima y Territorial (a. 269 de la LVGC de 30 de diciembre de 1939); Polica Militar (a. 82 de la Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos de 18 de marzo de 1971); Resguardo Aduanal (Ley de 30 de diciembre de 1948, abrogada por la Ley Aduanera de 28 de diciembre de 1981).

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aeropuertos, puertos martimos autorizados para el trfico internacional y los medios de transporte que operen en las vas generales de comunicacin, as como sus servicio auxiliares.
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Adems est facultada para auxiliar a las autoridades competentes, cuando estas as lo requieran, en la investigacin y persecucin de los delitos, en la detencin de personas o en el aseguramiento de bienes que sean objeto, instrumento o producto del delito; practicar detenciones y aseguramientos en los casos de flagrancia; coadyuvar con las autoridades locales y municipales competentes en la proteccin de la integridad fsica de las personas y en la preservacin de sus bienes en situaciones de peligro, cuando se vean amenazadas por situaciones de riesgo, y participar en operativos conjuntos con otras instituciones policiales, federales y locales, bajo el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Sus atribuciones tambin incluyen: obtener y analizar informacin de inters general para la seguridad pblica y poner en prctica mtodos conducentes a la prevencin de delitos, sea directamente o mediante los sistemas de coordinacin previstos en otras leyes federales; vigilar e inspeccionar la zona terrestre de las vas generales de comunicacin y los medios de transporte que operen en ellas; levantar infracciones por las violaciones a las normas relativas al uso de la zona terrestre de las vas generales de comunicacin, y remitirlas a la dependencia competente para su trmite correspondiente; colaborar con los servicios de proteccin civil en casos de calamidades pblicas, situaciones de alto riesgo o desastres por causas naturales; otorgar proteccin a los servidores pblicos de la Federacin, as como a los visitantes extranjeros que realicen actos oficiales en nuestro pas; colaborar, a solicitud, con los servicios de proteccin civil.
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El artculo 13 de la LPFP establece que el Servicio Civil de Carrera es un mecanismo obligatorio y permanente para la formacin. No debe ingresar persona alguna a la institucin sin la consulta previa al Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica. La permanencia en el servicio depende de cursar y aprobar los programas de formacin y actualizacin. Los mritos del personal son evaluados por una instancia colegiada, la cual verifica el cumplimiento de los requisitos de permanencia, a efecto de decidir las promociones que correspondan.59

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Tambin lo har en los parques nacionales, las instalaciones hidrulicas y vasos de las presas, los embalses de los lagos y los cauces de los ros; en los espacios urbanos considerados como zonas federales; en los inmuebles, instalaciones y servicios dependientes de la Federacin; as como en todo espacio sujeto a la jurisdiccin federal. 58 Segn el artculo 12 de la LFPF, los miembros de la PFP deben actuar conforme a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Para conocer los principios bsicos de actuacin que deben garantizar la eficacia de esos cuatro lmites constitucionales, es necesario revisar el artculo completo de este instrumento jurdico. 59 En el reglamento se establecern los criterios para la promocin, los cuales debern contener, al menos, los resultados obtenidos en los programas de formacin y actualizacin, los mritos en el desempeo y las aptitudes de mando y liderazgo. El propio reglamento deber contener un rgimen de estmulos y previsin social; as tambin las sanciones de amonestacin, suspensin, remocin o cese, las cuales sern decididas por una instancia colegiada en la que habrn de participar representantes de la institucin policial. El procedimiento de sancin

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Por otro lado, para ingresar o permanecer en la PFP es necesario aprobar el concurso de ingreso y los cursos de formacin inicial bsica, acreditar el haber concluido estudios de enseanza media superior o su equivalente (preparatoria), estar exento de antecedentes de responsabilidad de algn delito doloso, no estar sujeto a proceso penal, abstenerse del uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes y no padecer alcoholismo, no estar suspendido o inhabilitado ni haber sido destituido por resolucin firme como servidor pblico; ser ciudadano mexicano por nacimiento que no tenga otra nacionalidad, en pleno ejercicio de derechos y cumplir con los principios bsicos de actuacin previstos en la propia Ley.

La puesta en marcha de la PFP qued sujeta en la propia ley a un mecanismo gradual, de manera que sus atribuciones sern asumidas de manera paulatina para que las transferencias de recursos no afecten el servicio . Las instituciones policiales en operacin que sern unificadas, siguen cumpliendo sus atribuciones en los trminos legales vigentes, hasta por un plazo no mayor de 24 meses a partir de la entrada en vigor de la LPFP. La coordinacin entre ellas qued a cargo del Comisionado. Se dispuso que los miembros de las policas en operacin ingresaran a la PFP slo si cumplen con los requisitos que establece la Ley para su ingreso y permanencia.

El 1 de septiembre de 1999, en su informe de gestin, el Presidente de la Repblica confirm que la PFP es su oferta ms importante. Omiti cualquier mencin sobre la Polica Judicial Federal, y la creacin de aqulla qued registrada como accin nica para fortalecer sus cuerpos de seguridad pblica.

Si bien el 4 de enero de 1999 se public la LFPP, fue hasta el 31 de marzo siguiente cuando entr en funciones el primer Comisionado. l present la imagen de la institucin, el 28 de junio public la convocatoria para reclutar la primera generacin de elementos y dej el cargo el 4 de julio pasado, fecha en que fue designado el Comisionado en funciones hasta el momento de escribir estas lneas,
60

quien identific cuatro estrategias esenciales de trabajo: la vigilancia para mantener el orden pblico y disuadir el delito; la investigacin para disuadir orgenes y efectos que dan lugar al delito; la capacidad de reaccin para responder con eficacia y oportunidad a situaciones de alta peligrosidad y por ltimo, la
61 capacidad de anlisis para producir la ms selecta inteligencia policiaca.

Segn informacin de prensa, la PFP consta de las siguientes reas: Oficina del Comisionado; Estado Mayor; Inteligencia (mando civil); Fuerzas Federales de Apoyo (mando militar) (Instalaciones
comprender en todo caso la garanta de audiencia. El instrumento jurdico mencionado deber contener los dems requisitos y procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, capacitacin, adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia y promocin del personal. 60 Peridico Reforma. Mxico, D.F. 5 de julio 1999. P. 8A.

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estratgicas, Operaciones Especiales, Reaccin y Apoyo Inmediato); Seguridad Regional (Carreteras Federales, Aeropuertos, Puertos y fronteras); Instituto de Formacin Policial (Academia, Centro de Capacitacin y Centro de Estudios Superiores de la Polica); Vinculacin Ciudadana y Asuntos Internos.
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Las funciones y organizacin enunciadas, al parecer revelan que se trata de la primer institucin policial cuya estructura y fines tendern a absorber tareas de polica preventiva y de investigacin del delito, lo que significa que habra sido rebasada la tradicional divisin por competencia que expliqu lneas atrs. Ms adelante ampliar este aspecto.

El 8 de julio de 1999 las secretaras de Gobernacin (SEGOBE) y de la Defensa Nacional (SEDENA) suscribieron un convenio de colaboracin para dar sustento legal a la transferencia operativa, en favor de la Secretara de Gobernacin, por conducto de la Polica Federal Preventiva, de los recursos siguientes: 4,899 elementos pertenecientes a la Polica Militar, 352 vehculos de uso mltiple, 99 ejemplares caninos adiestrados para seguridad y rescate de personas, as como para la deteccin de enervantes y explosivos, equipos de comunicaciones y 1,862 armas de fuego de diversas caractersticas para defensa. El personal militar transferido constituye las llamadas Fuerzas de Reaccin y Apoyo Inmediato, las cuales, segn la misma fuente citada, bajo ningn concepto sern empleadas en otras misiones que no sean las correspondientes al restablecimiento del orden. En cuanto a estos militares, el Comisionado precis que estarn acuartelados y adelant que sern ellos los
64 encargados de combatir el crimen organizado en zonas de difcil acceso y en el medio rural. 63

Se sabe que, hasta la fecha, la PFP est conformada por ms de 11 mil elementos: 4 mil provenientes de la Polica Federal de Caminos; 5 mil militares, 700 agentes provenientes del Centro de Investigaciones y Seguridad Nacional (CISEN) de la Secretara de Gobernacin y, segn informacin de prensa, mil 500 jvenes en formacin en la Academia de la Federal Preventiva. En otras palabras, en este momento el total de los miembros de la llamada nueva polica, ya ejercan funciones policiales anteriormente.
65

61

Ibidem. Peridico Reforma. 13 de septiembre de 1999. p. 4A. 63 (La SEDENA) mantendr una corriente continua de reemplazos adiestrados para cubrir las vacantes que se generen y se tomarn las medidas necesarias para que dicho personal cubra el perfil de ingreso a la P.F.P., incluyendo el nivel acadmico superior como mnimo. Fuente: pgina de Internet de la SEDENA. 10 de septiembre de 1999. Ah se desarrolla brevemente el argumento con el cual la SEDENA justifica su intervencin en asuntos de seguridad pblica, mediante su presencia en la PFP. 64 Peridico Reforma. 65 Peridico Reforma. Mxico, D.F. 13 de septiembre de 1999. p. 4A.
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V. MODELO DE CONTRASTE

En un intento por aclarar mejor la distorsin entre los soportes formales de la polica y sus cimientos de comportamiento real, propongo el siguiente esquema de contraste entre 6 categoras de anlisis. El nivel formal lo recupero a partir de las ideas anotadas en el captulo paradigma abstracto , mientras que el nivel real se basa en las reflexiones vertidas en los apartados del diagnstico.
CATEGORA CONCEPTUAL 1. Modelo regulador EJES FORMALES DE LA POLICA Estado democrtico de derecho EJES REALES DE LA POLICA Doctrina de la razn de Estado 2. Objetivo principal Garantizar el ejercicio de las libertades democrticas 3. Condicin atribuida Instrumento de la libertad en la democracia 4. Relacin con la sociedad Representar las necesidades sociales, formar parte de la comunidad en la que acta y trabaja con ella Se encuentran histricamente desvinculadas de las demandas y necesidades sociales, en el extremo actual el vnculo cotidiano es la confrontacin 5. Control y confianza Son factores reguladores, promovidos mediante la participacin ciudadana y la verificacin pblica del desempeo institucional 6. Perfil institucional Tcnico-profesional, derivado de los controles de calidad en el desempeo, tanto internos como externos Nula calidad en el desempeo, predominan el decisionismo y la intuicin No existen, fundamentalmente debido a la clausura de equilibrios internos y espacios para el escrutinio social Control poltico a cambio de impunidad y autonoma Instrumentos de proteccin del poder

VI. REFORMA POLICIAL

VI.1 Contexto

Los actores polticos y sociales de la ms diversa ndole coinciden en demandar un comportamiento eficaz y profesional en la polica. Sin embargo, el consenso no se sostiene en cuanto a los caminos que deben tomarse para satisfacer esa demanda generalizada. Por ejemplo, no hay respuestas nicas a preguntas tales como: hay soluciones inmediatas a los problemas de la polica mexicana? Es necesario y posible modificar radicalmente su estructura? Es necesaria ms polica?, es conveniente otorgar ms armas a la polica?, debemos promulgar leyes que amplen las atribuciones policiales? Actualmente es posible controlar la calidad del desempeo de la polica?

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La postura oficial ms reciente se ha inclinado, al mismo tiempo, por intentar consolidar un mecanismo nacional de coordinacin y acelerar el crecimiento de todo tipo de apoyos para la labor policial. Se aplican montos inditos de recursos para llevar a cabo acciones tales como la reciente aplicacin masiva de exmenes sobre casi 50 mil policas preventivos, policas judiciales, agentes de Ministerio Pblico y peritos; la ampliacin de la cobertura y capacidad de respuesta policial; el despliegue tecnolgico del Sistema Nacional de Informacin sobre Seguridad Pblica y la dotacin de equipamiento, tecnologa e infraestructura policiales.

Pero todas esas medidas fortalecen el modelo policial vigente, an a pesar del rotundo fracaso en sus resultados. No pretendo negar el valor de cualquier iniciativa que avance hacia el control de la polica; sin embargo, considero que las condiciones de crisis histrica y estructural del modelo policial mexicano, el incremento delictivo desmesurado, la inexistencia de resultados adecuados en materia de prevencin, la ineficacia del aparato de justicia penal en su conjunto, aunado todo a la liberalizacin del sistema poltico y la emergencia de la sociedad civil, nos obligan a buscar alternativas de fondo.

Es necesario abrir una discusin amplia, propositiva e incluyente en materia de reforma policial. Se debe organizar un debate que permita contrastar la informacin, argumentos y propuestas de los actores que emiten mensajes e iniciativas, o ejecutan programas de trabajo en materia policial.

Con relacin por ejemplo a la ya descrita PFP, es indispensable que el sector acadmico, los representantes populares, las organizaciones sociales y las propias autoridades examinen a fondo su situacin actual y posibles tendencias futuras, ya que al parecer no slo se trata, como muchos cremos en un principio, de la unificacin y reorganizacin de diversas instituciones policiales preventivas federales.

Destacan dos cuestiones importantes a partir del anlisis de las facultades otorgadas a la PFP y de la informacin hasta ahora hecha pblica con relacin a la organizacin de la misma (hasta septiembre de 1999, an no se ha promulgado el Reglamento Interior de la PFP, por lo cual todava es insuficiente la informacin en cuanto a dicha organizacin y las estrategias de trabajo).

La primera es que se trata de un aparato policial sumamente fortalecido a travs de una serie de atribuciones legales que le permiten intervenir en materia de seguridad pblica a lo largo de todo el pas. La segunda es que, al parecer, sus tareas de inteligencia policial consisten principalmente en la investigacin de las actividades de la delincuencia organizada.

En cuanto a la primera cuestin planteada, conviene subrayar que la fraccin II del artculo 4 de la LPFP, otorga a esta institucin la facultad de Intervenir en materia de seguridad pblica, en

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coadyuvancia con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes . Si relacionamos esta disposicin con la definicin constitucional de la seguridad pblica, que la caracteriza como una funcin del Estado a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios, entonces en una interpretacin estricta de este mandato legal encontramos que la PFP puede realizar acciones de intervencin en los tres rdenes de gobierno. Por su parte, la fraccin IV del mismo artculo otorga a la PFP la atribucin de Participar, en auxilio de las autoridades competentes, en la investigacin y persecucin de delitos, en la detencin de personas o en el aseguramiento de bienes que sean objeto, instrumento o producto de un delito, en aquellos casos en que sea formalmente requerida, cumpliendo sin excepcin los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables. Esta disposicin, ms las facultades otorgadas a esta polica en las fracciones VI, VII y VIII del mismo artculo, que le permiten colaborar en diversas acciones a solicitud de las autoridades federales, locales y municipales, y participar con stas en operativos conjuntos, constituyen un esquema de amplias atribuciones a partir de las cuales la PFP est en posibilidad de asumir funciones estratgicas de seguridad pblica en todo el pas.

La segunda cuestin que anot, es decir la posibilidad de que la prevencin de delitos y faltas administrativas federales encargada a la PFP, se haga a partir de tareas de inteligencia policial basadas en la investigacin de las actividades de la delincuencia organizada, me conduce hacia dudas importantes. Antes de anotar esas dudas, recupero un reportaje publicado el 13 de septiembre de 1999 en el peridico Reforma (p. 4A), donde se informa que la PFP contar con tres reas operativas contra el delito, la primera de las cuales se llamar Coordinacin Nacional de Inteligencia para la Prevencin, en la que se integraron 700 agentes del Cisen y que estar destinada al combate el crimen organizado, en donde el Comisionado incluye a los grupos armados. Su actuacin ser regional y por tipo de delito, as como en situaciones especficas. Estar al mando de un civil. Ms adelante se hace referencia a otras coordinaciones, pero al final el reportaje reproduce la siguiente importante declaracin del mando superior de la PFP: La idea es que las dependencias nos vayan cediendo sus facultades de vigilancia y las sumemos a nuestro reglamento; es decir, que todo lo que tiene que ver con un delito se concentre en una sola fuerza.

Son legtimas las siguientes dudas: es la PFP la primera etapa de un proyecto de unificacin de actividades de prevencin e investigacin del delito? De ser as han sido analizadas las ventajas y desventajas de caminar en esa direccin, as como los problemas constitucionales y legales que la misma conlleva? Se tomar en cuenta la opinin de la sociedad civil sobre este proyecto? El actual desempeo de la PFP y las posibles de fortalecer sus mrgenes de atribuciones, sern objeto de discusin y fiscalizacin real y profunda por parte del Congreso de la Unin? Esas preguntas hasta el momento no tienen respuestas claras y desde mi punto de vista involucran definiciones fundamentales

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de la autoridad, que la colocan en una disyuntiva entre una respuesta democrtica y una de corte autoritario. Insisto, el proyecto de la PFP debe ser sometido a discusin y deben instalarse mecanismos permanentes de fiscalizacin por parte del Congreso y de acceso a la informacin por parte de la sociedad civil. Se trata de controles democrticos necesarios para que una institucin policial, cualquiera que sta sea, no escape a los mrgenes del Estado de derecho.

Por ahora, se puede adelantar que en caso de que la PFP realizara por s actividades de investigacin y persecucin de delitos, se estara violando el artculo 21 de la Constitucin Poltica que faculta para ello slo al MP, con el auxilio de la polica bajo su mando. Se estara creando adems una instancia paralela a la Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada de la Procuradura General de la Repblica, a la cual se otorgaron procedimientos exclusivos de investigacin que demandaron reformas constitucionales que an generan controversia. El hecho, adems de su inconstitucionalidad, creara una peligrosa situacin potencial de conflicto entre la PFP y esta Procuradura.

Igualmente grave sera el riesgo de afectacin a las garantas del ciudadano en materia penal, ya que cualquier investigacin de delitos desarrollada al margen del MP evadira los mrgenes constitucionales y legales que lo sujetan.

Por otra parte, la adscripcin de la PFP en la Secretaria de Gobernacin pone en riesgo la autonoma tcnica y operativa prevista en su ley de creacin. El cambio inmediato del primer comisionado fue un indicio en tal sentido, que a su vez constituye una amenaza permanente de inestabilidad en la estructura de mandos. Las experiencias policiales recientes que apunt en el diagnstico no ofrecen elementos suficientes para pensar en otro sentido. Adems, el equipo al frente de la PFP fue trasladado del Centro de Investigaciones y Seguridad Nacional, instrumento del Poder Ejecutivo Federal adscrito a la Secretara de Gobernacin dedicado al control poltico de la seguridad nacional. Es patente el riesgo de contaminacin poltica en las funciones policiales.

Entre los argumentos del legislador para aprobar la creacin de la PFP figur la necesidad de restablecer el orden legal violado al surgir corporaciones policiales sin sustento constitucional, y de esa manera evitar la desnaturalizacin de las funciones del Ejercito y de la Polica Judicial Federal. La inclusin de los militares opera exactamente en sentido opuesto a la voluntad del legislador, pero adems violenta uno de los principios fundamentales de los modelos democrticos de polica, que es precisamente su carcter civil.

El cuestionamiento con relacin al carcter civil o militar de la PFP no slo tiene que ver con la naturaleza de los miembros que la componen, sino principalmente con los fundamentos ideolgicos que

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sostiene su diseo. Lneas atrs expliqu que desde Europa fue importado un esquema militarizado de polica y que diversas circunstancias internas fortalecieron esa inclinacin en el concepto, regulacin y operacin de la polica. El acercamiento de la polica a las pautas de comportamiento y organizacin militares ha sido una constante en nuestra historia.

Un estudio reciente aporta reflexiones centrales sobre la disyuntiva entre el modelo policial civil y el de corte militar.
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Ese texto recupera la distincin que hacen John Lea y Lock Young entre el modelo

policial consensual y el modelo de inspiracin militar.67 El primero se caracteriza por los siguientes puntos: el respaldo social que recibe la polica se sustenta en la percepcin de los beneficios que para la comunidad significa la proteccin frente a la delincuencia; existe un importante flujo de informacin de la comunidad hacia el polica respecto de las conductas delictivas; la poblacin es alentada para aportar informacin y esperar resultados; como consecuencia de lo anterior, dada la estrecha relacin e intercambio de comunicacin entre la comunidad y la polica, se favorece que las investigaciones policiales sean exitosas, lo que conlleva una mayor certeza en que la polica slo detendr a quien debe detener, es decir, se abandona toda concepcin de tiros de escopeta, en la que el polica detiene indiscriminadamente para encontrar entre las personas detenidas a quien deba responder por algn delito; se modifica el significado de los estereotipos. Al establecerse una relacin ms estrecha entre la polica y la comunidad, se desplaza a los individuos que responden a un determinado estereotipo como destinatario de la accin policial para, gracias a la informacin obtenida por medio de la colaboracin comunitaria, concentrarse, como ya se dijo, en las personas que efectivamente pueden ser sujetos de responsabilidad penal.
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Otros rasgos de la polica por consenso son: la ausencia de cualquier tipo de injerencia poltica indebida en las actuaciones policiales; la desmilitarizacin de todos los aspectos del servicio policial; el respeto absoluto de los derechos fundamentales por parte de la polica; la transparencia de actuacin y el control de sus actividades por parte de los poderes ejecutivo y legislativo.69 El polo opuesto a la funcin policial consensual, lo representa el modelo de inspiracin militar, que se inscribe en una relacin diferente entre los miembros de la comunidad que vigilan y la comunidad que es vigilada. En este caso, la comunidad no apoya a la polica ni le proporciona informacin, y es activa o pasivamente hostil hacia ella porque la percibe como una fuerza poltica opresiva. El
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Lpez Ugalde, Antonio; Ros Espinosa, Carlos y Sarre Miguel. Bases ideolgicas de la funcin policial en Mxico. Documento de trabajo 36. Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A.C. Mxico, D.F. Diciembre, 1999. 67 What is to be done about law qnd order? Pluto Press, London, Boulder, Colorado, 1993, 280 pp. Citado as en el texto referido. 68 Lpez Ugalde, Antonio; Ros Espinosa, Carlos y Sarre Miguel. Op. Cit. pags. 6 y 7.

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distanciamiento que bajo este modelo se da entre una poblacin desconfiada y una polica que se encuentra bajo presiones sociales y polticas para mostrar resultados en la lucha contra el crimen, necesariamente trae como consecuencia que las autoridades recurran a otras fuentes de informacin, como pueden ser las redes clandestinas de informantes y los agentes encubiertos frecuentemente ligados a actividades delincuenciales, y la colaboracin forzosa de los ciudadanos detenidos en forma arbitraria, seleccionados por los agentes encargados con base en criterios subjetivos y comnmente contradictorios entre s. De acuerdo con la expresin que ha sido utilizada en Mxico, la polica detiene para investigar y no investiga para detener.
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Lneas adelante el texto citado apunta que la falta de informacin objetiva en este modelo hace que la actividad investigadora del crimen dependa en buena medida de los estereotipos y prejuicios que agentes e informantes tengan respecto de la poblacin o de determinados grupos sociales. En la medida en que se adoptan polticas represivas, se reduce el flujo espontneo de informacin por parte de la poblacin, lo que a su vez contribuye a fortalecer el carcter militarizado de la polica, originndose una espiral de violencia e inseguridad, situacin que se ve agravada con la participacin de grupos especiales o de elite que, de hecho, responden a modelos formativos castrenses y operan en forma afn a la estrictamente militar, en cuanto que se considera que tienen frente a s, no a un habitante sino a un enemigo.
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Durante tres das fue publicado un amplio reportaje denominado De reportero a cadete, en cuyas lneas me parece que se revela con claridad el predominio del modelo de inspiracin militar en el esquema de formacin de la PFP.72 Segn el propio reportaje, el elemento principal que desde un principio cohesiona a los llamados cadetes, no son las funciones y objetivos de la institucin a la cual habrn de representar, sino la imagen lograda a travs del corte a rape y el uniforme, as como el estmulo derivado del ejercicio fsico intenso. La disciplina es el equivalente de la fe , afirma el reportero, despus de reproducir la siguiente declaracin del director del Instituto: Para que me entiendan, esto tiene que ser como un monasterio.El cadete se familiariza inmediatamente con el lenguaje militar. Los alumnos estn organizados en compaas, se forma la Banda de Guerra y los grupos son encabezados por sargentos y cabos. La descripcin de las actividades diarias, entre las cuales la principal es marchar, ubica a la disciplina castrense como el eje del modelo de formacin policial. Segn se aprecia en esta historia periodstica, el valor ms importante introyectado en el aspirante a polica es la disciplina misma.

69

Ididem. pags. 7y 8. En esta caso el estudio cita as a Andrs Domnguez Vial en su libro Polica Derechos Humanos. Polica de Investigaciones de Chile e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Santiago de Chile 1996, pp. 95-111. 70 Ibid. pags. 8 y 9. 71 Ibid. p. 9.

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Por otro lado, la participacin de militares en la PFP soslaya recomendaciones internacionales, como la emitida en septiembre de 1998 por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos, en su Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Mxico, donde se exhorta al Estado mexicano a Que revise el contenido de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Publica, con el fin de mantener a las Fuerzas Armadas en el rol propio para el cual fueron creadas, de acuerdo a lo establecido por la legislacin internacional de la materia, en especial por el articulo 27 de la Convencin Americana . Se anunci la creacin de una nueva polica sujetada a controles eficaces y profesional. No obstante ello, de los aproximadamente 10 mil elementos con que cuenta, hasta ahora ni uno solo proviene de una estructura de capacitacin acorde a las parmetros regulados en la Ley de la PFP. Los miembros en activo son aproximadamente mil personas provenientes del CISEN, 4 mil elementos de la Polica Federal de Caminos y 5 mil militares.

Tanto el horizonte de sentido de la polica en abstracto como el comportamiento de las instituciones policiales en concreto deben ser sometidos a examen pblico, abierto y sistemtico. En mi opinin, las causas anotadas ms el estudio comparado de la situacin actual de otras policas en el mundo, arrojan la necesidad de avanzar de manera profunda, rigurosa y sistemtica hacia la construccin de un modelo alternativo de polica para Mxico.
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De acuerdo con los planteamientos de este ensayo, entiendo que no es posible insertar a la polica en un proceso de transformacin si las demandas que ella ha satisfecho histricamente no cambian. Es decir, la reforma policial no parece factible en tanto no prospere un cambio de las reglas en las relaciones de poder, que efectivamente ceda el paso al Estado de derecho.

Creo que el destino de nuestra llamada transicin poltica no puede anticiparse. Los desajustes sociales son enormes y el anlisis de transiciones exitosas nos advierte que un resultado poltico como un cambio de rgimen a favor de la democracia y su consolidacin no est determinado por las estructuras econmicas sociales o culturales. Una sociedad con unas estructuras dadas e incluso con unas preferencias relativamente estables de los ciudadanos puede elegir alternativas polticas, como la democracia, la dictadura o la revolucin. () se pueden producir distintos resultados segn las

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Peridico Reforma, 12, 13 y 14 de enero del ao 2000. pags. 4, 8 y 4A, respectivamente. El autor ha sostenido entrevistas con representantes de la polica de los siguientes pases: Alemania, Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Espaa, Estados Unidos, Francia, Guatemala, Holanda, Honduras, Inglaterra, Italia, Panam y Per. Durante el mes de junio de 1999 se aloj en la Escuela de Polica de Catalua, Espaa. En julio del mismo ao realiz una visita de trabajo a la escuela de mandos policiales en Inglaterra (National Training Center. Bramshill), y se integr a una delegacin de la polica catalana, la cual realiz una visita de trabajo a diversas ciudades de Holanda, para conocer la reforma nacional policial recientemente implementada.

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iniciativas, las estrategias y la suerte de los diversos actores polticos . No me detengo ms en las posibilidades del cambio poltico, pero dejo esta duda apuntada.

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Propongo una reforma policial que no se ajusta a tiempos o intereses polticos de grupo alguno. Por el contrario, su neutralidad poltica es condicin indispensable para garantizar tanto el rigor en su diseo, como la profundidad en el estudio de los problemas y el diseo de alternativas al actual modelo policial mexicano.
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VI.2 Propuesta integral/estructural

El modelo de reforma policial integral y estructural se subdivide en las siguientes seis vertientes de trabajo:
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a) Renovacin conceptual; b) Renovacin legal; c) Renovacin administrativa; d) Renovacin profesional; e) Renovacin ciudadana, y f) Colaboracin internacional.

a) Renovacin conceptual y legal:

El concepto y el marco jurdico de una funcin pblica encierran sus orientaciones y lmites primarios. Es ah donde se representan las expectativas que sociedad y Estado depositan en ella. En la actualidad, como expliqu, el concepto y la regulacin de la polica no slo presentan un desajuste estructural frente al comportamiento diario de las instituciones policiales, sino adems estn desarticulados de las necesidades y demandas actuales de la sociedad. La crisis de inseguridad, la democratizacin del sistema poltico y con ella la creciente demanda por garantizar el ejercicio de las libertades y darle
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M. Colomer, Josep. La transicin a la democracia. Anagrama. Barcelona, Espaa. 1988. p. 12. Para los efectos de este ensayo, me pareci conveniente proponer elementos metodolgicos de un modelo global y estratgico, que considero permite pensar en un proyecto estable y coherente de reforma policial. En otros documentos he insistido en medidas contingentes tales como: vincular la formacin policial a la docencia e investigacin acadmica; ampliar el periodo de formacin bsica de la polica y elevar su reconocimiento acadmico; crear opciones de especializacin en el servicio civil de carrera policial, para capacitar a diseadores de polticas pblicas en materia de polica; analizar la conveniencia de unificar las policas judicial y preventiva; crear secretaras de justicia en las entidades federativas y la Federacin, y trasladar a ellas el control administrativo de las policas judiciales; fortalecer el sistema de seguridad social para el polica; introducir grupos civiles de verificacin del comportamiento policial; crear grupos especiales de coordinacin operativa en la polica, sujetos a un mando nico; frenar el incremento de efectivos policiales, entre otras. Sin embargo, desde la perspectiva adoptada en este ensayo, estas propuestas, al no sumarse en un modelo que intente enfrentar en su conjunto la multiplicidad de los problemas de nuestra polica, pueden tener menores posibilidad de xito.

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vigencia real al Estado de derecho, hacen insuficientes e inadecuados una definicin y un marco normativo que privilegien el enfoque de la polica como un mero instrumento esttico dedicado a mantener el orden.

Es necesario sustituir esa idea, por un paradigma moderno de polica cuyo xito est en funcin de su grado de integracin a la sociedad y de su capacidad para garantizar el ejercicio de las libertades democrticas por parte de la misma. Este paradigma de polica funciona mucho ms en torno a la proteccin de valores cvicos compartidos y garantizados por todos (polica y sociedad), que en funcin de respuestas meramente reactivas y en la mayora de las veces violentas, a consecuencia de conductas antijurdicas.

Se trata de lograr la eficiencia y eficacia de la polica a partir de un proceso de reintegracin polica-sociedad, fundado en tres valores bsicos de un modelo democrtico de polica: su carcter pblico (es decir ajeno a compromisos privados); su definicin civil (marginado de todo esquema militar), y su perfil profesional (sujeto a evaluacin por instrumentos tcnicos).

Para promover la presencia de estos tres atributos en la base de un proceso estable y sostenido de transformacin de la polica municipal, estatal y federal, considero necesario instalar una comisin de especialistas en materia policial responsable de elaborar tres propuestas modelo de: concepto de polica; bases constitucionales de polica, y ley de polica. Para delinear esta propuesta, la comisin llevara a cabo al menos las siguientes actividades: Elaboracin de un estudio comparado doctrinal y legislativo para identificar los principios normativos, de actuacin y organizacin que caracterizan a las policas de mayor prestigio en el mundo; Integracin de un estudio comparado sobre los problemas de la polica y los aspectos ms relevantes de las reformas policiales emprendidas en Centro y Sudamrica, y Organizacin de un foro internacional de discusin entre diseadores y ejecutores de las reformas policiales de mayor xito en el mundo.

b) Renovacin administrativa:

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Ver diagrama presentado ms adelante.

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La ausencia de controles efectivos y de sistemas de evaluacin adecuados sobre la asignacin y empleo de los recursos humanos, financieros y materiales asignados a la polica, impide alcanzar niveles mnimos razonables de calidad en el desempeo. Se conjugan principalmente dos factores: carencia de instrumentos tcnicos vlidos que midan la eficiencia e inexistencia de equilibrios internos que impidan el abuso.

Propongo el diseo de un sistema externo de servicios tcnicos de apoyo a la polica, encargado de la asignacin de los recursos y la evaluacin de su empleo. Dicho sistema estara a cargo de personal especializado en la gestin de recursos (administradores), el cual se apoyara en un mecanismo permanente de asesora por parte de personal policial experimentado; este modelo de administracin externa de los recursosoperara mientras el servicio civil policial de carrera est en posibilidad de producir profesionales confiables capaces de asumir el control de la gestin.

Para garantizar la transformacin gradual y armnica de la gestin de la polica, el sistema externo de servicios tcnicos de apoyo diseara e instrumentara una estrategia especfica para el control del cambio destinada a administrar el conflicto interno. La insercin gradual de los nuevos procedimientos de administracin sera encargada a los denominados lderes del cambio , personal formado en un sistema de capacitacin especial organizado en el marco de la vertiente de renovacin profesional.

El ncleo metodolgico de la estrategia de renovacin administrativa sera dividido en dos acciones: Construccin de una matriz de indicadores de eficiencia, que sea la base para el control de calidad en la asignacin y empleo de recursos, y Redaccin de tres planes modelo de evaluacin: de recursos humanos; de recursos materiales, y de recursos financieros. c) Renovacin profesional:

La carencia de estudios y doctrina policial en Mxico ha provocado que los sistemas de formacin policial sean diseados por individuos que no estn capacitados para ello. Se trata de un crculo vicioso en donde quien propone los contenidos temticos de formacin, reproduce las carencias que l mismo padece. Ese crculo puede romperse mediante la recuperacin de la experiencia internacional,

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recurriendo al anlisis comparado de los sistemas aplicados en las escuelas de polica y centros de investigacin a lo largo del mundo.

Propongo que, con base en el empleo sistemtico y estable de la asesora internacional, personal acadmico disee un servicio civil de carrera policial tipo, construido sobre la base de cursos modelo de formacin inicial, de actualizacin, especializacin, promocin, de mandos y de docentes, con una estructura interna equilibrada en tres vertientes de evaluacin: conocimiento; habilidades, y actitudes. Por otro lado, sera necesario tambin disear un curso intensivo de formacin de lderes del cambio , para su gradual asignacin a responsabilidades de mando, control, ejecucin y evaluacin del empleo de los recursos. Ellos encabezaran la aplicacin de los procedimientos delineados por el sistema externo de servicios tcnicos de apoyo.

e) Renovacin ciudadana:
Uno de los problemas ms graves de la polica en Mxico, es la distancia y confrontacin que hay entre ella y la ciudadana. Como expliqu, ello es consecuencia de un proceso histrico que, desde el poder, construy un mapa valorativo propio para la polica, en muchos aspectos ajeno o contrapuesto a los valores de la colectividad. Sin embargo, a pesar de que las instituciones policiales proyectan intereses, conductas y opiniones propias, tambin comparten valores generalizados en la sociedad mexicana.

No contamos con estudios que expliquen cules son los valores, actitudes y opiniones que por un lado identifican pero por el otro confrontan a la polica y los ciudadanos. Tampoco sabemos cules son las diferencias o similitudes en la percepcin respecto de los problemas de la seguridad que tienen las instituciones policiales y la sociedad en general. En consecuencia, no sabemos cundo las polticas pblicas alejan al polica del ciudadano, ni cundo las conductas de los diversos actores sociales apartan an ms al ciudadano del polica. En sentido inverso, tampoco contamos con estrategias claras para avanzar hacia su integracin.

Propongo la instrumentacin de una estrategia de investigacin a cargo de personal acadmico y policas experimentados, que permita identificar los valores, actitudes y opiniones de la ciudadana y la polica, a efecto de conducir procesos de vinculacin armnica, cuyo punto de partida sean lo valores compartidos entre una y otra.

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Para tal efecto, deberan disear los instrumentos modelos necesarios para medir: victimizacin; actitudes de la ciudadana respecto de la polica; valores ciudadanos y seguridad; hbitos ciudadanos en espacios pblicos, y valores, actitudes y opiniones de la polica. f) Colaboracin internacional:

Acierta Gmez Cspedes cuando asevera que en el contexto poltico y de la justicia criminal mexicano, slo un importante contrapeso de fuerzas nacionales e internacionales podra tener un efecto determinante en la manera como el crimen organizado opera poltica y econmicamente. que esa afirmacin aplica a la reforma policial.
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Me parece

El modelo que propongo intenta llevar a discusin los cimientos mismos de la polica en Mxico. Avanzar en tal sentido, por un lado demandara llevar a cabo un complejo proceso de negociacin entre actores polticos y sociales, y por el otro, supondra importantes riesgos de conflicto derivado de los intereses afectados por el cambio. Es por ello que propuse crear una estrategia especficamente diseada para administrar el conflicto interno de las instituciones policiales. Sin embargo, esto no sera suficiente.

Bajo el supuesto de que fueran generados los consensos necesarios para debatir abiertamente el modelo actual de la polica y las posibles vas hacia su transformacin, sera indispensable adems abrir las puertas a la colaboracin internacional. La presencia internacional en la discusin y reforma tendra diversos efectos: enriquecera el debate; disminuira el margen de error y las posibilidades del fracaso, al emplearse la informacin sistematizada en experiencias externas similares; creara mecanismos para canalizar apoyos externos en materia de recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros y, de fundamental importancia, el carcter abierto del proceso significara un poderoso contrapeso frente al abuso y la simulacin.

Sera posible, por ejemplo, dirigir la mirada hacia los mecanismos de asistencia internacional para las reformas policiales de gran escala en Centroamrica y Hait, y analizar los elementos de esas experiencias que pueden ser aplicados al caso mexicano. Adems sera necesario vincular a las

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Ver Supra p. 11

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instituciones policiales mexicanas con los esfuerzos actuales de Estado y sociedad en materia de reforma policial a lo largo de Sudamrica.

Se tratara de buscar la presencia, recursos y esfuerzos de organismos internacionales (Organizacin de las Naciones Unidas, Organizacin de Estados Americanos y Unin Europea), as como de organismos no gubernamentales de todo el mundo, experimentados en tareas de reforma policial y del sistema de justicia penal. El soporte externo fortalecera las herramientas de apoyo y proteccin institucional para los operadores de la reforma.

VII. COMENTARIOS FINALES Por eso no voy a escribir nada. No es por miedo. Pero que tal si el libro lo compra un polica y ve una historia escrita por mi donde hable mal de los judiciales. Y pregunten: Quin es ese Zeferino? lo investiguen y me descubran Me amagaran, me llevaran a la crcel y me daran de golpes. Zeferino Vaca, 15 aos. A Ernesto, de 8 aos, los policas lo asustan porque lo llevaron a la crcel pues andaba pidiendo dinero . Jess, de 8 aos tambin, cuenta sobre un nio que se roba un chocolate y un polica llega y lo golpea. Abel tiene 12 aos, platica cmo un nio tomo una bicicleta que luego los policas le quitaron; dice que son una bola de rateros pues se quedaron con la bici en vez de pedrsela a las personas que eran dueas y comprrsela. Con la polica no se puede , afirma Abel. 14 aos tiene Juan Pablo, se le pregunta que pasara si la calle fuera el mar, y contesta que los coches seran barcos y lanchas, mientras que los policas seran tiburones que nos comeran . Cuando estaba por terminar este ensayo, lleg a mis manos un pequeo libro denominado Cuentos de la Calle . Se trata de un serie de breves relatos narrados por nios que han vivido en las calles, para quienes la polica no es la figura a emular, sino el hombre al que temen y siempre asocian con la violencia . No se trata de discursos o interpretaciones polticas. No son programas, intenciones o justificaciones de gobierno. La violencia que la polica ejerce sobre menores de edad sin recursos, forma parte de los acontecimientos que desnudan la realidad cotidiana de la calle y que muy pocos cuentan.
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Es quiz la expresin ms dramtica de la fractura tica, social y jurdica que caracteriza el comportamiento de la polica y su relacin con la ciudadana. En el plano tico, supone el abandono total del presupuesto de responsabilidad que debe caracterizar a esa funcin pblica; en el plano social,

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Taller literario C.O.D.I. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Coordinacin General de Cultura Infantil; Instituto de Cultura, San Luis Potos. SLP. 1996.

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implica la inhabilitacin de la confianza en ella, y en trminos jurdicos significa la cancelacin de sus lmites formales.

Sin responsabilidad, sin confianza y sin eficacia legal sobre ella, la polica se mueve en un espacio de reglas propias que an no parece haber sido observado y analizado de manera suficiente. Ya se sabe que la mayora de la gente desconfa de ella o le teme; pero el paso siguiente es estudiar con rigor los valores, actitudes y opiniones que unen y dividen a la polica y la sociedad. Las preguntas an sin respuesta son muchas. Por ejemplo: porqu y bajo qu circunstancias precisas el polica recurre a la violencia? Acaso es una respuesta a expectativas sociales concretas? Cmo influye la opinin pblica en el comportamiento de la polica? Qu valores determinan la conducta de la polica en las zonas urbanas y rurales del pas, y cmo varan de una a otra? Cmo valora, acta y opina la sociedad con respecto a la polica?

La polica es un producto social y es indispensable entenderla bajo esa perspectiva. Como intent demostrar en el texto, los atributos sociales histricos que se asignan a la polica en Mxico pueden explicarla de mejor manera que el marco jurdico o el discurso oficial. La conducta del polica, al parecer ineficaz, ineficiente, corrupta y violenta, en realidad forma parte del tejido valorativo que caracteriza a la sociedad mexicana. No son realidades susceptibles de ser fragmentadas.

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