Sunteți pe pagina 1din 16

Ş COALA NA Ţ IONAL Ă DE STUDII POLITICE Ş I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRA Ţ IE PUBLIC Ă Ş COALA DOCTORAL Ă DOMENIUL Ş TIIN Ţ E ADMINISTRATIVE

TEZ Ă DE DOCTORAT

REZUMAT

COLECTIVITCOLECTIVIT ĂŢĂŢ ILEILE LOCALELOCALE ŞŞ II ROLULROLUL LORLOR ÎNÎN SPASPA ŢŢ IULIUL ADMINISTRATIVADMINISTRATIV EUROPEANEUROPEAN ÎNÎN CONTECONTEXTULXTUL DESCENTRALIZDESCENTRALIZ ĂĂ RIIRII ADMINISTRATIVEADMINISTRATIVE

Coordonator ş tiin ţ ific:

Prof. univ. dr. EMIL B Ă LAN

Doctorand:

Alexandru Dana Georgeta

Bucureş ti

2012

CUPRINS

Introducere

Metodologia ş i premisele cercet ă rii

PARTEA

I.

CONCEPTUL

DE

COLECTIVITATE

LOCAL Ă ,

SENSURI

Ş I

Ş COLI

DE

GÂNDIRE

Capitolul I. Conceptul de colectivitate local ă

1. Considera ț ii introductive

2. Repere doctrinare ale conceptului de colectivitate local ă

2.1 Perspectiva juridic ă asupra colectivit ăț ii locale

2.2 Perspectiva managerial ă asupra colectivit ăț ii locale

2.3 Perspectiva sociologic ă asupra colectivit ăț ii locale

2.4 Perspectiva politologic ă asupra colectivit ăț ii locale

2.5 Perspectiva sistemic ă asupra colectivit ăț ii locale

3. Repere istorice privind evolu ț ia organiz ă rii administrativ-teritoriale a colectivit ăţ ilor locale din România

4. Principiile de baz ă ale organiz ă rii colectivit ăț ilor locale

4.1 Preciz ă ri introductive

4.2 Principiul autonomiei locale

4.3 Principiul descentraliz ă rii

4.4 Principiul deconcentr ă rii serviciilor publice

4.5 Principiul eligibilit ăț ii autorit ăț ilor administra ț iei publice locale

4.6 Principiul legalit ăț ii

4.7 Principiul consult ă rii cet ăț enilor în solu ț ionarea problemelor locale de interes deosebit

Capitolul II. Conceptul de interes local

1. Conceptul de interes general

1.1. Repere doctrinare asupra conceptului de interes general

1.2 Natura ș i con ț inutul conceptului de interes general

1.3 Rolul judec ă torului în respectarea interesului general

1.4 Rolul cet ăț enilor în formularea interesului general

2. Conceptul de interes local

2.1 Problematica conceptului de interes local

2.2 Definirea conceptului de interes local

2.3 Con ț inutul conceptului de interes comunitar

Capitolul III. Colectivitatea local ă în sistemul administra ț iei publice 1. Construc ț ia unei administra ț ii locale moderne

1.1 Modelul birocratic în administra ț ia local ă

1.2 Principiile noii arhitecturi institu ț ionale

1.3 Evolu ț ia tehnicilor de organizare a colectivit ăț ilor locale

2. Statutul colectivit ăț ii locale

2.1 Considera ț ii introductive

2.2 Delimitarea teritoriului local

2.3 Personalitatea juridic ă

2.4 Patrimoniul local

PARTEA A II-A. ANALIZ Ă COMPARATIV Ă ASUPRA ROLULUI COLECTIVIT ĂȚ ILOR LOCALE LA NIVEL EUROPEAN Capitolul I. Locul ș i rolul colectivit ăț ilor locale în spa ț iul administrativ european

1. Considera ț ii introductive

2. No ț iunea de competen ță local ă

3. Tr ă s ă turi comune ale colectivit ăț ilor locale în spa ț iul administrativ european

3.1 Gradul de autonomiei locale al colectivit ăț ilor locale

3.2 Con ț inutul ș i limitele subsidiarit ăț ii

3.3 Clauza general ă de competen ță a colectivit ăț ilor locale

3.4 Puterea normativ ă local ă

3.5 Puterea fiscal ă local ă

3.6 Diferite modalit ăț i ale controlului de legalitate

3.7 Garan ț iile liberei administr ă ri a colectivit ăț ilor locale

4. Criterii de diferen ț iere a rolului colectivit ăț ilor locale în spa ț iul administrativ european

4.1 Unitate sau dualitate în organizarea colectivit ăț ilor locale

4.2 Organizare ș i reforma administrativ ă

4.3 Coeficientul cheltuielilor locale în produsul intern brut

Capitolul II. Influen ț a Uniunii Europene asupra rolului colectivit ăț ilor locale

1. Considera ț ii introductive

2. Rolul colectivit ăț ilor locale în Uniunea European ă

2.1 Punerea în aplicare a dreptului UE la nivel local

2.2 Participarea colectivit ăț ilor locale la elaborarea dreptului UE

2.2.1 Participarea direct ă a colectivit ăț ilor locale la elaborarea dreptului UE

2.2.2 Participarea indirect ă a colectivit ăț ilor locale la elaborarea dreptului UE

3. Ac ț iunea local ă sub influen ț a dreptului UE

3.1 Ac ț iunea local ă ș i fenomenul globaliz ă rii

3.2 Ac ț iunea local ă în raport cu fondurile structurale

3.3 Ac ț iunea local ă ș i principiul liberei concuren ț e

3.4 Ac ț iunea local ă ș i respectarea liberei circula ț ii

3.5 Alte domenii ale dreptului UE care încadreaz ă ac ț iunea local ă

PARTEA A III-A. ADMINISTRAREA INTERESELOR

COLECTIVIT ĂȚ ILE LOCALE DIN ROMÂNIA

Capitolul I. Func ț ia administrativ ă a colectivit ăț ilor locale

1. Consideren ț ii introductive

2. Func ț ia normativ ă local ă

PUBLICE

DE

2.1 Gradul de descentralizare al colectivit ăț ilor locale

3. Func ț ia bugetar ă local ă

C Ă TRE

3.1 Gradul de autonomie financiar ă al colectivit ăț ilor locale

Capitolul II. Locul ș i rolul institu ț iilor în administrarea colectivit ăț ilor locale 1. Competen ț a autorit ăț ilor colectivit ăț ilor locale

1.1 Considera ț ii introductive

1.2 Obiectul competen ț ei locale

1.3 Serviciul public local ș i poli ț ia administrativ ă local ă

2. Aparatul administrativ al colectivit ăț ilor locale

2.1 Natura juridic ă , locul ș i rolul autorit ăț ilor administrative locale

2.2 Alegerea ș i formarea autorit ăț ilor administrative locale

2.3 Configura ț ia autorit ăț ilor administrative locale

2.3.1 Autorit ăț ile deliberative: consiliul local ș i consiliul jude ț ean

2.3.2 Autorit ăț ile executive: primarul ș i pre ș edintele consiliului jude ț ean

2.4 Statutul ale ș ilor locali

2.5 Organizarea aparatului de specialitate

2.6 Func ț ia public ă local ă

3. R ă spunderea administrativ ă a colectivit ăț ii locale

Capitolul III. Rela ț ile juridice locale

1. Rela ț iile dintre colectivitat ăț ile locale ș i stat

1.1 Controlul administrativ ca efect al descentraliz ă rii

2. Raporturile dintre colectivit ăț ile locale

2.1 Cooperarea local ă

2.2 Cooperarea interna ț ional ă

3. Rela ț iile dintre colectivit ăț ile locale ș i administra ț i

Capitolul IV. Studiu de caz. Listele electorale permanente, document de referin ță pentru validarea referendumului

1. Introducere

2. Eviden ț a persoanelor în România

2.1 Sistemul institu ț ional

2.2 Sistemul general de organizare a eviden ț ei persoanelor

2.3 Protec ț ia datelor cu caracter personal

2.4 R ă spunderea D.E.P.A.B.D. ș i a serviciilor publice comunitare de eviden ț ă a

persoanelor 3. Listele electorale permanente 3.1 Considera ț ii introductive

3.2 No ț iunea de list ă electoral ă permanent ă

3.3 Con ț inutul registrului electoral ș i al listelor electorale permanente

3.4 Actualizarea registrului electoral ș i a listelor electorale permanente

3.5 Opera ț iuni de monitorizare ș i control asupra listelor electorale permanente

3.6 Contenciosul listelor electorale permanente

3.7 C ă r ț ile de aleg ă tor

4. Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, referitoare la obiec ţ ia de neconstitu ţ ionalitate a Legii

pentru

referendumului

5. Hot ă rârea nr. 6 din 21 august, pronun ț at ă de Curtea Constitu ț ional ă a României, referitoare

la respectarea procedurii pentru organizarea ș i desf ăș urarea referendumului na ț ional din data de 29 iulie 2012 pentru demiterea Pre ș edintelui României, domnul Traian B ă sescu, ș i la confirmarea rezultatelor acestuia

6. Concluziile studiului de caz

Legea nr. 3/2000, privind organizarea ş i desf ăş urarea

modificarea

art.

10

din

Concluzii generale

Bibliografie

I. Argumente pentru op ț iunea tematică

Interesul pentru tema aleas ă este determinat de calitatea autoarei de jurist practician în administrația publică local ă, de implicarea efectiv ă în problematica teoretic ă ş i practic ă. Experien țele dobândite în practica administrativ ă au generat multiple provoc ări pentru cercetarea acestui domeniu, ne-au îndemnat la o reflec ție sistematizată ș i coerent ă asupra sistemului administrativ local. Actualitatea temei este fundamentată de necesitatea realizării unei cercetări asupra problematicii colectivit ăților locale din perspectiva istoric ă a originii ş i evolu ţiei, a statutului, a formelor, a funcţiilor ş i a competen ţelor acestora cu obiectivul final de a eviden ţia necesitatea uniformiz ării ș i adaptării la realit ățile sociale ș i economice din spa țiul european. Având în vedere acest obiectiv am procedat la analiza rolului colectivit ăților locale la nivel europen raportat la gradul de autonomie local ă ș i de descentralizare, prin examinarea competen țelor materiale, a resurselor, a constrângerilor ș i, în particular, prin controlul exercitat de autorit ățile centrale. De aici deriv ă actualitatea cercetării în plan teoretic, fiind necesare: stabilirea locului ş i rolului colectivit ăților locale, definirea ş i identificarea naturii juridice a acestora, eviden ţierea tr ăs ăturilor esen ţiale ale funcţiilor ş i ale criteriilor în raport de care pot fi clasificate. Actualitatea temei abordate din punct de vedere practic este determinat ă de faptul c ă, în spațiul administrativ românesc, este definit conceptul de colectivitate local ă, îns ă este folosit neunitar, atât de către legiuitor, cât ș i de doctrin ă. Cercetările actuale, la nivel na țional, sunt disparate în diferite domenii: administrativ, constitu țional, socio-politic ș i economic. Prin urmare, se impune, dup ă modelul altor state europene, necesitatea clarific ării conceptului ș i a construirii unui model care s ă servescă la îmbun ătățirea practicilor administrative la nivel național. Pentru a realiza analiza stadiului actual ș i al evolu ției locului ș i rolului colectivit ăților locale în spațiul administrativ na țional ș i european vom conduce cercetarea noastr ă spre studiul competen țelor colectivităților locale, indispensabil pentru a afla: ce servesc aceste autorități locale? cum funcționeaz ă ele? care este locul ș i rolul lor în sistemul administra ției statului, considerat ca ansamblu?” 1 . Pentru a r ăspunde la aceste întreb ări, am examinat transferul succesiv de competen ţe în favoarea colectivit ăților locale ș i implica ţiile acestuia asupra organiz ării, misiunii ş i funcţion ării acestora. Aceste împrejur ări care au generat provoc ări multiple pentru stat:

1 Dana Apostol Tofan, Institu ţ ii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucure ş ti, 2006, p. 136.

modificarea raporturilor între institu ţii, redefinirea modului de interven ţie ş i coordonare, luarea în considerare a imperativului economic ş i de modernizare, întărirea capacit ăţii administrative la nivel local. Cercetarea noastr ă eviden țiază creș terea rolului colectivităților locale în condițiile:

interven ției statului care ac ționează prin transferul de competen țe în favoarea e ș alonului

de la nivel local;

interven ției institu țiilor europene ș i a organiza țiilor interna ționale care edicteaz ă reguli formale ș i informale referitoare la proceduri de interac țiune ș i decizie între actori;

interven ției proprii a colectivităților locale. Având în vedere realit ățile actuale, prin aceast ă cercetare am urm ărit s ă răspundem unor probleme referitoare la structura institu țională a colectivit ăților locale, s ă argumentăm tendin ța acestora de a deveni actori de prim rang în peisajul administrativ, politic, economic ş i social, s ă oferim solu ții coerente ș i unitare pentru practica administrativ ă de natur ă s ă contribuie la înlăturarea caren țelor care fac în prezent deficitar sistemul administrativ local. Presiunea determinat ă de extensia sarcinilor administrative locale a modificat imaginea colectivit ăților locale. Înzestrată inițial cu atribu ții de supraveghere ș i menținere a unui echilibru social, treptat, administrația local ă devine un motor care genereaz ă schimb ări, un nou nivel de transform ări. Dinamica sistemului permite identificarea unor noi principii pe

care se reamenajeaz ă arhitectura institu țională a administrației publice locale ș i care genereaz ă o reaș ezare a raporturilor care intervin între administra ție ș i administrați. Acțiunea locală se îndep ărtează de gestionarea rela țiilor cu cet ățenii în termeni de autoritate ș i influen ță, orientându-se spre o abordare întemeiat ă pe democra ție participativ ă prin care convinge administra ții de temeinicia deciziilor sale. Transformarea administra ției prin adaptarea la nevoile ș i interesele cet ățenilor, prin renun țarea la valorizarea excesiv ă a puterii administrative este determinat ă de presiunea exercitat ă de o nou ă realitate, cea a protec ției drepturilor ș i a libertăților fundamentale ale omului. Exigen ța respect ării intereselor legitime ale particularilor este determinat ă ș i de faptul că administrația publică, prin activit ățile sale, trebuie s ă asigure un grad înalt de satisfacere a intereselor cet ățenilor. Eficien ţa ș i eficacitatea activita ţii din sectorul public sunt m ăsurate în raport cu influen ţele care intervin din exterior, respectiv facorul economic, politic, cultural, juridic, uman ş .a.

O provocare, în acest sens, o constitue obliga ția administra ției locale de adaptare la

evolu ția permenent ă a societății moderne, atât sub aspectul calit ății acțiunii administrative, cât

ș i sub cel al promov ării unor metode noi de administrare, pe baza conceptelor introduse de managementului public. Diversitatea de concep ții referitoare la descentralizare ș i la competen țe lansate în spațiul administrativ european, determin ă diminuarea rigidit ății organiz ării statale existente, incitând colectivit ățile locale s ă experimenteze noi forme de descentralizare ș i cooperare. Prin lucrarea noastr ă ne-am propus realizarea unei cercet ări interdisciplinare, care a avut ca temei abordarea practicii administrative la nivel local, realit ățiile ș i evenimentele recente care au ca obiect descentralizarea administrativ ă, întărirea capacit ății financiare la nivel local ș i modificarea raporturilor de putere între stat ș i colectivit ățile locale. Sintetizând, scopul lucr ării este acela de a stimula reflexia asupra modului în care colectivit ățile locale îș i modific ă poziția în spațiul administrativ în cadrul unui proces complex care determin ă creș terea rolului colectivităților locale, schimbarea raporturilor inter-institu ționale ș i democratizarea sistemului administrativ local.

II. Structura tezei

Cercetând variante de r ăspuns pentru suma de întreb ări pe care le ridică, pe de o parte, conceptul de colectivitate locală ș i, pe de altă parte, cadrul formal, organizațional, în care se îș i exercită competen țele cu care a fost înzestrată, lucrarea este structurată în trei p ăr ți:

Partea I. Conceptul de colectivitate locală , sensuri ş i ş coli de gândire

Partea a II-a. Analiz ă comparativă asupra rolului colectivităților locale la nivel european

Partea a III-a. Administrarea intereselor publice de că tre colectivit ățile locale din România

Studiu de caz. Listele electorale permanente, document de referin ță pentru validarea referendumului

Prima parte, compus ă din trei capitole, a fost dedicată analizei referitoare la mecanismele care fundamentează conceptul de colectivitate locală cu scopul de a înțelege dificultățile cu care se confruntă construcția teoretică ș i practică a acestei institu ții. Primul capitol are ca obiect examinarea conceptului din diferite perspective doctrinare, aspect care ne-a condus la concluzia că colectivitatea locală este un suport institu țional, care men ține unitatea ș i coeziunea grupului, asigur ă realizarea interesului public local, cu respectarea exigen țelor impuse de logica pieței ș i mediul concuren țial. Fenomenele care încadrează colectivitatea locală sunt complexe, evolu ția conceptului se articulează sub

presiunea factorilor social-economici ș i politici care ne indică ș i modalitatea în care această structură devine sistem al administrației publice.

Al doilea capitol este dedicat studiului conceptului de interes public local. Acest demers

a fost unul foarte dificil, întrucât definirea acestei no țiuni este mai degrab ă un exercițiu practic, propriu colectivității locale. Absen ța unei definiții legale sau teoretice a interesului public a f ăcut anevoioas ă definirea coceptului, aspect care ne-a condus la concluzia că identificarea acelor nevoi care din punct de vedere juridic s ă corespund ă interesului general este o procedur ă politică în sensul cel mai clar al termenului: această misiune este îndeplinită de autoritățile politice naționale ș i locale, iar în subsidiar de autoritățile administrative ș i de judecător. Ultimul capitol, referitor la modalitatea în care colectivitatea locală devine parte a sistemului administrației publice, pune în eviden ță o viziune optimistă cu privire la statutul acesteia, considerând că asistăm la absen ța repunerii în discu ție a eș aloanelor tradiționale ș i la o reformă a administrației teritoriale. Partea a doua este dedicată studiului comparativ al competen țelor colectivităților locale cu scopul de a identifica locul ș i rolul acestora în spațiul administrativ european în contextul descentralizării. Această analiză ne-a permis s ă r ăspundem la o serie de întreb ări legate de tr ăs ăturile comune ș i de criteriile de diferen țiere ale colectivit ăților locale din anumite state

europene ș i de influen ța Uniunii Europene asupra acțiunii locale. Am apreciat că o abordare strict institu țională nu este în măsur ă s ă surprindă în detaliu sistemul administrației locale dintr-un anumit stat. O astfel de analiză ar fi relevat

identificarea unor situații destul de diferite de la un sector la altul, în funcție de fiecare stat, caracterizate prin descentralizare accentuată sau centralism.

O perspectiv ă completă a rolului colectivităților locale, îns ă mult mai complex ă, o

constitue examinarea competen țelor acestora care ne-a condus la concluzia că metodele de clasificare a competen țelelor materiale sunt numeroase, mijloacele de care dispun colectivitățile locale sunt destul de bine identificate ca ș i factorii care determin ă cadrul lor de acțiune.

Un alt aspect este legat de scopul urmărit. Interesul analizei noastre nu a constituit o descriere exhaustiv ă a colectivităților locale într-un anumit stat, ci de a în țelege rolul lor, ținând cont de relațiile care se stabilesc cu statul sau cu puterile regionale. Pentru a realiza obiectivul pe care ni l-am propus am selecționat funcțiile cele mai relevante din diferite domenii de competen ță ale colectivităților locale pentru a identifica cele mai semnificative variații ale locului ș i rolului acestora în spațiul administrativ european.

În contextul actual al descentralizării administrative în spațiul european am considerat necesar ca în ce al de-al doilea capitol s ă studiem influen ța Uniunii Europene asupra rolului colectivităților locale. Pentru a identifica rolul colectivit ăților locale în Uniunea European ă am structurat cercetrea noastr ă astfel: punerea în aplicare a dreptului U.E. la nivel local, participarea colectivităților locale la elaborarea dreptului U.E. ș i acțiunea local ă sub influen ța dreptului U.E. Ideea centrală a acestui capitol este construită raportat la următoarea întrebare:

Dacă în anii ’90 examinarea influen ței dreptului U.E. asupra colectivităților locale se facea prin raportare la întrebarea colectivitățile locale pot fi subiecte ale dreptului U.E.?, în prezent, doctrina califică colectivitățile locale ca fiind subiecte ale dreptului U.E. Dezbaterea continu ă cu lămurirea aspectelor relative la încadrarea colectivităților locale ca subiecte particulare sau speciale ale dreptului U.E., întrucât situația lor juridică nu este asimilabilă nici statului ș i nici particularilor, ș i cu toate acestea exercită drepturi ș i obligații care decurg din legislația europen ă. În această împrejurare opiniile evolueză într-un alt plan: colectivitățile locale vor deveni actori de prim rang ai jocului european? Partea a treia cuprinde un prim capitol dedicat funcțiilor administrative ale colectivității locale, apoi tratează locul ș i rolul institu țiilor în administrarea treburilor publice locale cu accent pe eviden țierea competen țelor cu care au fost înzestrate. Capitolul al doilea este dedicat examin ării construcției teoretice a no țiunii de competen ță, obiectul ș i modul de exercitarea a acesteia. Acest studiu este strâns legat de determinarea locului pe care îl ocup ă colectivitățile locale în sistemul administrației publice, modului de constituire, organizare ș i funcționare a acestora, precum ș i de competen țele care le revin în realizarea sarcinilor specifice, comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autorități ale administrației publice. Analiza aparatului administrativ local ne-a permis s ă identificăm locul colectivității în raport cu aparatul central al statului, adică încadrarea acesteia în subsistemul administrației locale de bază , din punct de vedere al structurii teritoriale. Cercetarea efectuată a urmărit modul de construire ș i configurare a acestor autorități locale, cu accent pe principiul descentralizării ș i autonomiei locale, care reprezintă fundamentul acestor institu ții ș i care relev ă democrația locală. Un ultim capitol al acestei p ăr ți cuprinde studiul referitor la complexitatea relațiilor juridice care se stabilesc între stat, colectivități locale ș i administrați. Studiul de caz este dedicat cercetării problematicii referitoare la con ținutul listelor electorale permanente, din perspectiva dezbaterii generată cu ocazia derulării referendumului din 29 iulie 2012.

Un prim aspect care justifică interesul pentru această temă, îl constitue partajul de competen țe stabilit de legiuitor în mod echivoc între autoritățile administrației publice centrale (statul) ș i autoritățile administrației publice locale (colectivitatea locală) cu ocazia întocmirii ș i respectiv, a actualizării listelor electorale permanente. În acest context, obiectivul nostru a fost acela de a lămuri rolul autorităților centrale (guvernul) ș i cel al colectivităților locale (primarul), în exercitarea competen țelor referitoare la operațiunile preelectorale, de a identifica disfuncționalitățile care au condus la contestarea veridicității listelor electorale permanente, cu scopul final de a formula propuneri care s ă vin ă în sprijinul solu ționării acestor probleme. Pentru a ne atinge obiectivul propus, am structurat studiul de caz în dou ă p ăr ți:

examinarea problematicii referitoare la eviden ța populației, întrucât constitue un aspect esen țial pentru a în țelege cum se constitue ansamblul datelor cu caracter personal ale cetățenilor români cu drept de vot;

operațiunile în baza cărora se întocmesc ș i se actualizează listele electorale permanente. Prin acest studiu ne-am propus s ă deschidem posibilitatea reevalu ării competen țelor ș i procedurilor referitoare la listele electorale permanente, întrucât acestea reprezintă criteriul de referin ță pentru validarea rezultatelor oricărui scrutin. Concluziile studiului nostru invită legiuitorul s ă reflecteze la această problemă ș i la necesitatea modificării legislației aș a încât sistemul electoral românesc s ă fie în acord cu standardele recunoscute de comunitatea internațională.

III. Metodologia de cercetare utilizată

Pentru cercetarea temei Colectivitățile locale ș i rolul lor în spa țiul administrativ european în contextul descentraliz ă rii administrative am recurs la metode specifice ș tiin țelor sociale, cercetarea în domeniul ș tiin țelor administrative având la baz ă tehnica documentă rii asociată cu ancheta directă . Demersul nostru este unul interdisciplinar, iar activitatea de cercetare ș tiin țifica a avut în vedere repere normative, doctrinare ș i jurispruden țiale relevante, precum ș i studii ș i analize elaborate de exper ți externi, organiza ții internaționale sau de organe cu atribu ții în materie de evaluare a administra ției. Cercetarea documentar ă este favorizat ă de importan ța cantitativ ă ș i varietatea materialelor disponibile (acte normative, arhive administrative, rapoarte ale diverselor comisii ș i organizații interna ționale, situații statistice ș .a.). În toate cazurile, documentarea este însoțită de investiga ții am ănun țite care necesită o observare directă a practicilor

administrative. Ș tiin ța administrativ ă ofer ă posibilitatea de a folosi ca instrumente de analiz ă conceptele utilizate de c ătre diverse stiin țe sociale. Conceptele generale permit studierea fenomenului administrativ ș i a dimensiunilor constitutive ale acestuia, prin abordarea administrației din punct de vedere institu țional, organiza țional ș i al acțiunii acesteia. Alte concepte ofer ă o posibilitate mai limitat ă de a descifra anumite aspecte ale func țion ării administrative: conceptul de funcțiune, sistem, structur ă ș i decizie. Cadrul de interpretare pentru ș tiin ța administrativ ă se caracterizeaz ă prin complexitatea teoriilor care genereaz ă diversitate, a modelelor care conduc la unitate, ș i, mai mult, viziunea comunității ș tiin țificecare poate conduce la un acord asupra problemelor pertinente ale disciplinei. Etapa de documentare a însemnat o ampl ă informare ş i cercetare cu privire la întregul complex de institu ții ș i mecanisme care formeaz ă obiectul analizei. Dincolo de aspectul formal al surselor bibliografice am analizat o serie de elemente informale, precum valori, opinii sau comportamente exprimate sau manifestate de lideri politici locali, cu scopul de a identifica în viziunea acestora referiri la procesul de modificare al locului colectivit ăților locale ș i creș terea rolului acestora. Din punct de vedere metodologic, teza se încadrează în categoria cercetării ipotetico- deductive. Plecând de la întrebarea: Care este rolul colectivităților locale în spa țiul administrativ european, în contextul descentraliz ării administrative, am formulat dou ă ipoteze de lucru cu scopul de a oferi un cadru teoretic adecvat explica țiilor căutate. Am analizat cauzele ș i mecanismele care determin ă locul colectivit ăților locale în spațiul administrativ na țional ș i european cu consecin ța modific ării rolului acestora, f ăcând apel la dou ă prezumții: ca rezultat al ac țiunilor statului ș i ca rezultat al ac țiunilor Uniunii Europene ș i Consiliului Europei. Pentru o mai bun ă în țelegere a obiectului de studiu, am construit cercetarea noastr ă prin conectarea în plan teoretic a dou ă perspective:

formularea separat ă ș i secven țială a conceptului de colectivitate locală cu ilustrarea mecanismelor care asigur ă funcționarea institu ției;

analiza unei noi provocări determinată de tendin ța acestora de a deveni actori de prim rang în contextul descentraliz ării administrative. Sintetizând, teza cuprinde dou ă demersuri: unul particular, de a în țelege conceptul de colectivități locale ș i mecanismele func țion ării acestei institu ții ș i unul general, de a problematiza asupra poten țialei cre ș teri a rolului ș i a locului acestora în spațiul administrativ.

Pentru a analiza ș i a explica complexitatea problemelor administrative pe care le-am enun țat, am optat pentru utilizarea unor metode adecvate, care s ă aib ă eficien ță ș i relevan ță pentru extragerea unor concluzii finale, între care enumer ăm: metoda istoric ă, metoda analitic ă, metoda logic ă, metoda comparativ ă, metoda critic ă ș i metoda cantitativ ă. În ceea ce prive ș te studiul referitor la organizarea ș i funcționarea colectivit ăților locale în spațiul administrativ na țional ș i european, s-au impus utilizarea unor metode de analiz ă specifice: analiza funcțională (definirea locului ș i a rolului colectivit ăților locale în raporturile cu statul ș i UE), analiza organiza țională (studierea sistemelor administrative locale ș i a institu țiilor care le compun, a dinamicii ș i a funcțion ării lor), analiza sistemică ș i analiza predictivă au condus la formularea de propuneri de lege ferenda în scopul îmbun ătățirii cadrului juridic existent, ca premiz ă a garantării satisfacerii intereselor legitime ale cet ățenilor la nivel local. Îmbinarea metodelor de cercetare a avut ca scop des ăvâr ş irea studiului ș i fundamentarea corectă a concluziilor finale.

IV. Concluzii ș i propuneri finale

Elementul de noutate pe care am căutat s ă -l imprim demersului meu ș tiin țific porneș te chiar de la structura lucr ării, în care tratarea diferitelor dimensiuni ale conceptului de colectivitate locală, interferează, aproape în fiecare capitol, cu aspecte privind administrația publică, în țeles atât din punct de vedere formal, ca sistem de autorități publice locale, cât ș i din punct de vedere material, ca activitatea prin care se solu ționează treburile publice locale. Scopul acestei abord ări a fost relevarea intercondiționărilor reciproce: administrația publică este un mijloc de realizare a competenței colectivității locale, punându-i la dispoziție resurse ș i mecanisme de gestionare a acestora în vederea realizării funcțiilor administrative. În fine, tema nu putea fi abordată strict în cadrul național, ci în contextul deosebit de complicat generat de suprapunerea a trei ordini juridice ( națională, a Uniunii Europene ș i a Consiliului Europei), în care cap ătă treptat contur un spațiu administrativ european, concept pe care literatura de specialitate îl defineș te prin raportare la convergențele ș i divergențele sistemelor administrative ale statelor membre, asociindu-l proceselor de construc ție ș i de difuzare a politicilor institu țiilor europene în țările membre. Cercetarea efectuată ne-a permis identificarea unor confuzii, paralelisme, vulnerabilități sau suprapuneri de competen țe generate de reglementările insuficient de clare, stabile ș i previzibile ș i, legate de acestea, formularea unor propuneri. Sintetizând ș i corelând aspectele expuse în concluziile preliminare ale fiecărei păr ți, sunt de menționat următoarele:

Un prim aspect al studiului nostru este cel referitor la modernizarea modului de descentralizare a teritoriului. Cercetarea ne-a permis s ă dep ăș im anumite blocaje, ș i anume cele referitoare la suveranitatea institu ției controlului de legalitate, ș i s ă identificăm posibilitatea unei acțiuni internaționale a colectivităților locale sau chiar modificarea decupajului teritorial, prin reorganizarea palierului intermediar. Oportunitatea, eficacitatea, justiția nu sunt o iluzie a descentralizării, întrucât ele nu au ca obiect sau ca efect de a amenin ța ceea ce unii consider ă unitatea statului. Jean-Bernard Auby s-a exprimat 2 în sensul că „principiul egalității ș i al descentralizării nu pot produce mare lucru împreun ă, în afara regulii conform căreia descentralizarea nu trebuie s ă conducă la situația în care drepturile fundamentale ale cetățenilor variază în funcție de contextul local, pentru că autoritățile au puterea de a le modula”. Continentul European este afectat în ansamblul s ău de descentralizare, specificitatea este dată de fiecare stat în parte, aceasta fiind percepută mai mult ca o surs ă de bog ăție democratică decât un set de reguli care ar trebui comb ătut. Se pare că Uniunea European ă nu doreș te s ă intervin ă în organanizarea teritorială ș i administrativ ă a statelor membre, întrucât în spațiul european nu dispunem de un sistem administrativ de referin ță. Compararea sistemelor cu ocazia procesului de integrare european ă a demonstrat că statele membre au exportat la eș alonul supranațional câteva componente din structurile ș i culturile administrative naționale ș i au recurs la o procedur ă de adaptare f ăr ă s ă modifice natura profund ă a sistemului național. Această diversitate se impune în fața observatorilor, a statelor membre, a instituțiilor europene ș i determin ă diminuarea rigidității organizării statale existente, incitând colectivitățile locale s ă experimenteze noi forme de descentralizare ș i cooperare. Al doilea aspect are în vedere invitația deschis ă spre revizuirea Constitu ției. Dispozițiile constitu ționale nu au acelaș i con ținut ș i nu ofer ă perspective de aceeaș i amploare pentru colectivitățile locale. Suntem de p ărere că regândirea împ ărțirii administrativ-teritoriale este necesar ă pentru ca decupajul teritorial românesc s ă corespund ă exigențelor din spațiul administrativ european. Mai mult, terminologia este anacronică în raport cu conceptele ș i institu țiile utilizate de vocabularul juridic din spațiul european, sens în care apreciem că se impune uniformizarea textelor constitu ționale, prin folosirea expresiei de colectivități locale ș i dezvoltarea unor noi mecanisme în diverse domenii. Pentru a da eficien ță principiului descentralizării, autonomia locală trebuie s ă fie dublată de o autonomie financiar ă, aș a încât gestionarea ș i rezolvarea afacerilor publice locale s ă se

2 Jean-Bernard Auby, La décentralisation et le droit, Coll. Système droit, L.G.D.J., 2006, p. 103.

realizeze prin acordarea de funcții administrative 3 colectivităților locale, autorităților lor alese ș i prin încurajarea particip ării cetățenilor, a structururilor asociative ale societății civile la procesul decizional. De pild ă, funcția normativ ă locală, este foarte sumar reglementată de legiuitor, dezvoltarea acesteia depinde de evolu ția doctrinei ș i jurispruden ței în materie administrativ ă. Problema care se pune este cea referitoare la varietatea alegerilor ș i a măsurilor adoptate de consiliile județene, municipale sau comunale cu ocazia punerii în aplicare a legii. Al treilea aspect are în vedere analiza evolu ției colectivităților locale descentralizate din perspectiva transferului de competen țe 4 , pe larg dezb ătut în doctrin ă ș i de clasa politică. Legislația este într-o permanentă miș care în acest sens, îns ă în absen ța unei revizuiri a legii fundamentale prin care s ă se adopte un dispozitiv de adaptare legislativ ă, care s ă deschid ă cetățenilor inițiativa referendumului decizional nu se poate construi un veritabil stat descentralizat. Caracterul nesatisf ăcător, neterminat al construcției descentralizării se poate traduce astfel: acest sistem, în principal descentralizat – chiar dacă asigur ă un grad de descentralizare – poate, sub imperiul statului, s ă reducă sfera autonomiei locale pe care a acordat-o colectivităților locale. 5

În ceea ce priveș te pertinen ța acestei analize, în momentul de față, apreciem că aceasta

este sus ținută de principiul autonomiei financiare ș i al subsidiarității, care demonstrează că , prin folosirea tehncii controlului, nu pot fi suprimate toate riscurile referitoare la organizarea

descentralizării colectivităților locale sub imperiul statului.

O altă problemă se referă la inflația legislativă, care este de natur ă a pune în pericol

securitatea juridică ș i complexitatea dreptului. Principiul securității juridice este consacrat de jurispruden ță ș i doctrină, fiind considerat un principiu a cărui legitimitate izvorăș te din

dreptul Uniunii Europene. Acest principiu nu aduce un aport deosebit în dezvoltarea dreptului colectivităț ilor locale, îns ă deschide câteva piste pentru o reflexie în acest domeniu. Recunoaș tem, de pildă, diferite exigen țe derivate din principiul securității juridice, în particular în ceea ce priveș te inteligibilitatea legislației.

3 Emil B ă lan, Drept financiar, edi ț ia a 4-a, Ed. C.H. Beck, Bucure ș ti, 2007, p. 95. 4 Cu titlu exemplificativ men ț ion ă m Ordonan ț a 12 din 29 ianuarie 2010 pentru modificarea ș i completarea Ordonan ț ei de urgen ț ă a Guvernului nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribu ț ii ș i competen ț e exercitate de Ministerul S ă n ă t ăț ii c ă tre autorit ăț ile administra ț iei publice locale, publicat ă în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 29 ianuarie 2010. 5 Jean-Bernard Auby, La décentralisation contre l’Etat (l’Etat semi- décentralisé), Coll. Décentralisation et développement local, L.G.D.J., 1992, p.XI.

Realitățile cotidiene evocă consecin țele ajustării permanente a legislației aplicabile pentru diferitele competen țe transferate, modificări, care prin frecvența excesiv ă nu au contribuit la definirea unui peisaj administrativ lizibil pentru practician ș i cu atât mai puțin pentru cetățean. Prin acest studiu am invitat la o revizuire a legii fundamentale, îns ă acest demers fiind unul de lung ă durată, suntem de p ărere că adoptarea unui Cod general al colectivităților locale, ar constitui un instrument menit s ă grupeze ş i s ă sintetizeze numeroasele principii ş i reguli procedurale din administraţia publică locală. De asemenea, se impune raţionalizarea activității autorităţilor publice locale, asigurând predictibilitatea acesteia ş i reducând câmpul de aplicare a puterii discreţionare în raport cu cei administraţi.

Studiul nostru a deschis posibilitatea de a ar ăta că revizuirea Constitu ției nu este decât o etap ă, care deschide noi perspective ș i invită la alegeri noi. Concluzia acestui studiu nu corespunde în mod necesar epuizării subiectului, îns ă propune noi posibilități de abordare a temei sus ținute de evolu ția colectivităților locale în spațiul administrativ european în contextul descentralizării.