CAPITOLUL I ADMINISTRAIA PUBLIC I DREPTUL

Seciunea I Noiunea de administraie public 1. Consideraii pre i!inare. Statul, ca i individul, urmrete prin activitatea sa diferite scopuri care pot fi de natur politic, economic, social, cultural i altele. Examinndu-se sub aspect juridic activitatea statului, s-a considerat c puterea sa de voin i comandament care este suveranitatea se nfptuiete prin trei funcii: funcia le islativ, funcia executiv sau administrativ i funcia jurisdicional. a! Funcia legislativ a statului este ndeplinit de "arlament, unica autoritate le islativ a rii. #ceast funcie const n elaborarea normelor de conduit social, impersonale i obli atorii, care mbrac forma juridic a le ilor. b! Funcia executiv sau administrativ are ca obiect or ani$area aplicrii i aplicarea n concret a le ilor, asi urarea bunei funcionri a serviciilor publice, instituite n acest scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaii materiale prin care, pe ba$a le ii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii.

Administraia public i dreptul

%up cum se observ, funcia executiv are un obiect complex, care presupune nu numai activiti de or ani$are propriu$is a le ii, ci i elaborarea actelor juridice normative conforme cu le ea. &a reali$area funciei executive particip, n principal, autoritile administrative care nfptuiesc administraia public compus din administraia activ, administraia consultativ sau administraia jurisdicionalizat . Administraia activ se reali$ea$ n cadrul unei structuri ierar'ice, care presupune o subordonare mai mult sau mai puin conturat a or anelor inferioare fa de cele superioare, ct i dreptul de a face nu numai acte de estiune i fapte materiale, ci i acte juridice unilaterale i executorii prin ele nsele( administraia consultativ se reali$ea$ pe cale de avi$e de ctre or ane cu atribuii consultative care nu constituie o structur ierar'i$at, sau, uneori, c'iar de or ane administrative deliberative care, potrivit le ii, apar ca avnd atribuii consultative pentru anumite activiti ale altor or ane de stat( administraia jurisdicional se caracteri$ea$ prin aceea c se exercit de or ane care fac parte din puterea executiv i are ca obiect re$olvarea unor liti ii juridice prin 'otrri ce se bucur de o stabilitate asemntoare puterii de lucru judecat i care sunt elaborate cu respectarea unei proceduri apropiate de cea judiciar. %atorit caracterului complex al obiectului funciei executive, la ndeplinirea ei pot concura i alte or anisme ca re ii autonome, societi comerciale cu capital inte ral de stat sau c'iar instituii particulare autori$ate de le e s desfoare un serviciu public.

Administraia public i dreptul

)neori, activiti de natur executiv pot desfura i or anele de conducere ale puterii le iuitoare sau ale celei judectoreti. c! Funcia jurisdicional are ca obiect principal soluionarea conflictelor juridice care se pot nate n societate prin 'otrri cu putere de lucru judecat n cadrul unei proceduri publice i contradictorii. ". Noi#nea de ad!inis$raiei p#% i&'. #dministraia public, n orice societate, fie ea clasic, fie modern, repre$int, n esen, un instrument al statului indispensabil n atin erea unor de$iderate, a unor obiective majore determinate de el, n fapt de reali$are a unor valori politice stabilite prin acte juridice n scopul satisfacerii interesului eneral, prin aciunea puterii publice. #dministraia public este aparatul de estiune al problemelor publice, fiind constituit din ansamblul serviciilor publice a cror bun desfurare permite reali$area obiectivelor definite de puterea politic. Ea constituie, de asemenea, or ani$area care se d oricrui rup social evoluat, instrument de coe$iune i de coordonare indispensabil, fr de care societatea se de$inte rea$. #dministraia ni se nfiea$ ca o activitate ce mbin o multitudine de mijloace n vederea obinerii unui re$ultat ordonat, stabili. *u alte cuvinte, ideea esenial a administraiei este ideea de or ani$are, ceea ce relev i un alt sens al noiunii, acela de or ani$are ierar'ic, n virtutea creia or anul care ordon sau or ani$ea$ este superior or anelor care execut. +oiunea de administraie are, n acest context, n mod frecvent i accepiunea de administraie public care desemnea$

Administraia public i dreptul

ansamblul de or ane care nfptuiesc, conduc i execut treburile publice. ,otui, administraia trebuie privit mai nti din punct de vedere juridic, sens n care ea repre$int o activitate - n sens material - sau un ansamblu de persoane i de or ane - n sens or anic. Ea poate fi privit i din punct de vedere sociolo ic, sens n care este considerat ca un sistem de or ani$are vast i complex ce constituie n sine un univers vi$ibil, avnd le ile i procedurile sale, mijloacele sale de constrn ere, obiceiurile i simbolurile sale, ca i limbajul i mijloacele sale de comunicare. #dministraia publica se pre$int, astfel, ca o or ani$are distincta n cadrul acestei or ani$ri speciale i ea repre$int studiul acestei or ani$ri specifice i unice ntr-un stat dat. *u alte cuvinte, administraia este ansamblul de structuri sociale sau un .macrocosmos de macrocosmosuri sociale/, ocupnd un loc aparte, proeminent n societatea unde este inserat n raport cu celelalte or ani$aii sau rupuri cu care ea poate fi comparat - biserica, rupuri asociaiile, sindicatele - societatea civil ntr-un cuvnt, sociale structurate i ierar'i$ate. %in punct de vedere al dreptului administrativ, prin .structura administraiei publice/ nele em ansamblul or anelor administrative 0elemente de ba$! ordonate i dispuse pe ori$ontal sau vertical, dup anumite criterii 0teritorial i funcional!, pe ba$a unor re uli bine determinate i ntre care se stabilete o varietate de raporturi administrative.

Administraia public i dreptul

#dministraia

public,

prin

multitudinea

autoritilor

administrative ale statului i ale colectivitilor locale, determin ordonarea, n vederea reali$rii funciilor pe care acestea le au, n ba$a a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde o structur ierar'ic i criteriul competenei materiale, cruia i corespunde structura funcional. #adar, ntre ul sistem al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierar'ic-funcionale. "otrivit criteriului teritorial, n vi$iunea tradiional, autoritile administraiei publice se vor mpri n autoriti centrale i autoriti locale, dup ra$a teritorial n care activea$, colectivitatea de ceteni fiind aceea care motivea$ existena structurii teritoriale a administraiei publice. #stfel, autoritile centrale acionea$ n interesul colectivitii umane existente la nivelul sistemului intereselor colectivitilor locale. *t privete criteriul funcional, acesta divide autoritile administraiei publice n autoriti cu competen eneral i autoriti cu competen de specialitate. *onform acestor dou criterii, sistemul autoritilor administraiei publice va fi constituit din: autoriti centrale 01uvernul, ministerele i celelalte or ane centrale ale administraiei publice!( autoriti teritoriale 0serviciile publice descentrali$ate ale ministerelor i celorlalte or ane centrale!( autoriti locale 0consiliile i primarii!( i din: autoriti cu competen general 01uvernul, consiliile i primarii! i autoriti ale administraiei publice de specialitate 0ministerele, lobal, deci la nivelul statului, iar autoritile locale, pentru re$olvarea

Administraia public i dreptul

celelalte or ane de specialitate ale administraiei subordonate 1uvernului precum i serviciile publice descentrali$ate ale acestora din teritoriu!. 2n opinia mai multor autori, noiunea de administraie public are un dublu sens, unul de organizare 0structural-or anic!, cellalt de activitate 0material-funcional!. n primul sens, cel organic, administraia publica este neleas ca ansamblul or anelor 0autoriti, servicii, instituii! care pe ba$a i n executarea le ii reali$ea$ o activitate specific. *onceput ca sistem de or ani$are, administraia public este alctuit dintr-o serie de elemente componente, bine structurate, cu atribuii diferite, care conlucrea$ ntre ele. #cest sistem este format din: Preedintele Romniei, care are, incontestabil, atribuii de natur administrativ i este considerat autoritate a administraiei publice i ef al executivului( Guvernul, care exercit conducerea eneral a administraiei publice i este i el ef al executivului, ceea ce nseamn consacrarea unui executiv bicefal, cu sublinierea c ntre "reedinte i 1uvern nu exist raporturi de subordonare( ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate precum i organele descentralizate ale acestora ce uncioneaz !n unitile administrativ"teritoriale( pre ectul( autoriti autonome ale administraiei publice locale 0consiliile locale, primarul, consiliile judeene!( instituii publice 0subordonate ministerelor, altor or ane centrale ale administraiei publice sau autoritilor autonome ale administraiei publice locale!( alte autoriti publice, n aceast

Administraia public i dreptul

cate orie fiind incluse, potrivit unei opinii, re iile autonome, socotite .uniti publice descentrali$ate/. *el de-al doilea sens, cel material, semnific activitatea administraiei publice care are drept obiect activitatea de or ani$are a executrii i executarea n concret a le ilor, cu o finalitate ce presupune satisfacerea unor nevoi i interese enerale 0dar i locale! ale colectivitilor umane, prin asi urarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre membrii colectivitilor, executare ce aparine fie n exclusivitate unor or anisme statale, fie alturi de acestea i autoritilor administraiei publice locale autonome. "rin conceptul de administraie public, elaborat pe ba$a *onstituiei din 3443, #ntonie 5or ovan nele e activitatea care re$id, n principal, n or ani$area i executarea nemijlocit a prevederilor *onstituiei, ale actelor normative i celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritile statului de drept, activitate reali$at de ctre autoritile administraiei publice. %in aceast opinie se desprinde att po$iia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale ori ale colectivitilor locale dar i conturarea celor dou elemente componente eseniale ale administraiei publice i anume: elementul structural-or anic i elementul funcional. 2n anumite situaii, societile comerciale cu capital inte ral de stat i alte or ani$aii de interes public pot reali$a activiti de administraie public i s emit acte administrative. 2n aceste ca$uri, n lumina &e ii nr. 64 din 3447 - &e ea contenciosului administrativ,

Administraia public i dreptul

noiunea de autoritate administrativ trebuie interpretat n sens lar , pentru ca i actele administrative ale subiectelor menionate s poat fi atacate n justiie potrivit prevederilor acestei le i. )neori, i cu caracter subsidiar, or anele de conducere ale puterii le islative sau puterii judectoreti pot ndeplini i ele activiti de natur administrativ. Spre exemplu, activitatea "reedintelui *amerei %eputailor n calitate de ef al serviciilor i birourilor compuse din funcionari publici, or ani$ate pe ln aceast *amer, are o natur administrativ, iar actele de numire i revocare sunt acte administrative( numirea n funcie a refierilor i ar'ivarilor 0pe ba$ de concurs! de ctre preedintele instanei judectoreti este o activitate administrativ, materiali$at printr-un act administrativ. *t privete sensul uncional"material# acesta este constituit din actele juridice i operaiunile materiale prin care se execut le ea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin or ani$area sau dup ca$, prestarea direct de servicii publice. *onceput ca activitate ndeplinit de anumite autoriti, administraia public se nfptuiete n conformitate i pe ba$a le ii, n principal prin acte administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice i operaiuni materiale te'nice. #ctele administrative sunt manifestri de voin fcute n exercitarea funciei executive a statului n scopul de a produce efecte juridice a cror reali$are este arantat prin posibilitatea de a se recur e la fora de constrn ere a statului. 8aptele materiale juridice determin transformri n lumea material i produc prin aceasta efecte juridice,

Administraia public i dreptul

independent de existena unei manifestri de voin 0spre exemplu, drmarea unei case insalubre, construirea unui pod etc.!. operaiunile materiale-te'nice nu produc efecte juridice prin ele nsele 0spre exemplu, lucrri de multiplicare, de secretariat, ntocmirea unei dri de seam, referate si altele!. %in puncte de vedere al specificului obiectului, activitile administraiei publice pot fi clasificate n trei cate orii: - activiti cu caracter de dispoziie , prin care administraia public stabilete ce trebuie i ce este permis s fac persoanele fi$ice i juridice i ce nu trebuie i ce nu le este permis s fac, n situaia nerespectrii de ctre acestea a conduitei prescrise, autoritile administraiei publice putnd s aplice sanciunile prev$ute de le e( - activiti de asigurare a bunei uncionri a serviciilor publice, prin care administraia public ia toate msurile ce se impun pentru a asi ura funcionarea lor re ulat i continu n scopul satisfacerii intereselor enerale ale populaiei( - activiti de prestaii pe care administraia public i funcionarii acesteia le efectuea$ n cele mai diverse domenii: ospodria comunal, ocrotirea mediului ambiant, cultural-educativ. 9innd seama de cele pre$entate reiese c administraia public reali$ea$, prin autoritile menionate, acte juridice i operaiuni materiale, prin care se or ani$ea$ i se execut le ea, fie or ani$ea$ sau, dup ca$, prestea$ direct servicii publice.

Administraia public i dreptul

%e altfel, sinteti$nd opiniile exprimate n literatura juridic de specialitate, constatm c definiiile date administraiei publice au elemente comune dar i unele nuane specifice. 2ntr-o prim opinie, pre$entat n .formulare concentrat/, se definete administraia public ca ansamblul activitilor autoritilor administraiei publice centrale i locale i al .structurilor acesteia/, care .n re im de putere public/ aduc la ndeplinire le ile sau n limitele le ii prestea$ servicii publice. : a doua opinie, mai nuanata, dei exprim aceleai noiuni eseniale n accepiunea formal-or anic i material funcional, aduce n definiie i alte elemente de detaliu. Ea include astfel, i noiuni prin care se dorete s se preci$e$e i sfera administraiei publice n sens restrns i n sens lar , ca de pild, sinta mele autoritile administraiei publice i funcionarii acestora sau celorlalte autoriti ale statului, ori instituii particulare care reali$ea$ activiti de interes public. 2n aceast opinie, definiia se diferenia$ nu numai sub aspectul elementelor artate, ci mai ales prin faptul c folosete i unele noiuni ca cea exprimat de sinta ma: caracter dispo$itiv, cu dimensiune tradiional, specific administraiei de stat, care nu mai are corespondent sub aspect terminolo ic, n noiunile constituionale actuale. #lt opinie, pe care o numim structuralist, nu mai definete administraia public n dubla accepiune or anic i material, deoarece elementele sale de structur sunt concepute ca o inte rare a unei activiti ntr-un cadru or ani$atoric determinat. %e aceea,

10

Administraia public i dreptul

definiia pornete de la sublinierea complexitii administraiei publice, apreciat ca specie a activitii publice, or ani$at pentru a asi ura n re im de putere public aducerea la ndeplinire a le ii, dar i de satisfacere a nevoilor cetenilor. #poi, n aceast opinie, este de menionat faptul c se introduc noi elemente, de esen, cum sunt cele privind preci$area po$iiei administraiei publice, pe care o plasea$ ntre autoritile publice i ceteni, precum i stabilirea rolului acesteia, ce const n a mijloci reali$area intereselor enerale, locale i particulare ale cetenilor, prin servicii publice i mijloacele specifice pe care le are la dispo$iie. 2n conclu$ie, administraia public poate i de init ca activitate de organizare i de executare !n concret a legii# cu caracter dispozitiv i prestator# care se realizeaz# !n principal de organele administraiei publice i !n subsidiar i de celelalte organe ale statului# precum i de organizaii particulare de interes public$ Seciunea a II-a Sfera administraiei publice "rintre autoritile publice stabilite de *onstituia ;omniei din anul 3443, administraia public este re lementat, n mod distinct, n capitolul < al ,itlului 555, ca %autoriti publice care des oar exclusiv o activitate de natur administrativ&$ #stfel, constituionale, administraia nu mai public, este n contextul .executiv/ prevederilor ori .forma clasicul

fundamental de activitate a statului/ sau o .component a puterii

11

Administraia public i dreptul

executive/, ci apare ca un corp pro esional destinat realizrii permanente a serviciilor i ordinii publice a lat sub autoritatea puterii executive# !n mod special al Guvernului$ #nali$nd din perspectiva dispo$iiilor constituionale, or ani$area i funcionarea statului romn, constatm c puterea de voin i de comandament, suveranitatea, se nfptuiete prin exercitarea funciilor le islative, executive i judectoreti, n mod corespun$tor, de autoritile publice abilitate. %ac funcia le islativ a statului este ndeplinit de "arlament ca .unic autoritate le iuitoare a rii/ 0art. => alin. 03! din *onstituie! care .edictea$/ norme juridice obli atorii pentru executiv, iar n ca$ de liti ii pentru puterea jurisdicional, 1uvernul exercit funcia executiv 0alturi de "reedintele ;omniei, ca parte component a bicefalismului autoritii executive!, prin or ani$area executrii le ilor 0art. 37? alin. 06! din *onstituie!, iar instanele judectoreti 0art. 36= alin. 03! din *onstituie! ndeplinesc funcia judectoreasc, soluionnd liti iile aprute n procesul executrii le ilor, se poate observa c administraia public din ;omnia nu este proprie nici uneia dintre autoritile publice menionate. ,otui, din anali$a atent a normelor constituionale, a prevederilor ,itlului 555 i al *apitolului <, n special, la care se adau i dispo$iiile art. @> din *onstituie, se delimitea$ cu claritate sfera de or ani$are i de activitatea a administraiei publice, n sens lar , aa cum este ea pre$entat n literatura noastr de specialitate. Sfera administraiei publice, n sens lar , cuprinde, ca structur i activitate, Guvernul 0n calitate de or an al administraiei

12

Administraia public i dreptul

publice! i celelalte organe ale administraiei publice , Preedintele Romniei 0de asemenea, n calitatea sa de autoritate a administraiei publice de stat! precum i autoritile administraiei publice re lementate n *apitolul < al ,itlului 555 al *onstituiei. 2n acest cadru, constatm c dispo$iiile constituionale re lementea$, pentru prima dat n ;omnia, o administraie public ce nu mai este n exclusivitate o administraie de stat, ci ea se divide n administraia public de stat i n administraia public local, autonom, constituind o structur sistemic multipolar. #pare deci firesc, ca i rolul administraiei publice, sfera, structurile i metodele sale s depind, n mod direct, de re lementarea constituional. #ceast conclu$ie re$ult din modul de sistemati$area a dispo$iiilor constituionale ale *apitolului <, n cele dou seciuni ce se constituie, n fapt, n dou subsisteme. "rima seciune conine normele referitoare la or ani$area i funcionarea autoritilor administrative statale, iar cea de-a doua, norme privind or ani$area administraiei publice locale, precum i principiile care le uvernea$. "rin aceasta sistemati$are, le iuitorul constituant a circumscris aria administraiei publice, determinnd att autoritile administrative centrale de specialitate, ct i pe cele locale alese i pe cele numite i pe care doctrina le desemnea$ n sfera n sens restrns a administraiei publice. "otrivit prevederilor constituionale, administraia public central are n compunerea sa, att autoriti ale puterii executive , "reedintele ;omniei i 1uvernul, n msura n care acestea

13

Administraia public i dreptul

exercit atribuii administrative, ct i administraia public central de specialitate# respectiv ministerele# celelalte organe centrale de specialitate i autoritile administraiei autonome$ 2n acest sens, sunt dispo$iiile art. 373 alin. 03! din *onstituia ;omniei, din care reiese c 1uvernul asi ur reali$area politicii interne i externe a rii, i conducerea eneral a administraiei publice, precum i prevederile constituionale ale art. 337 alin. 03!, potrivit crora .1uvernul i celelalte or ane ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obli ate s pre$inte informaiile i documentele cerute de *amera %eputailor, de Senat sau comisiile parlamentareA/, ceea ce evidenia$ faptul c i 1uvernul este o structur a administraiei publice. 2n acelai timp, "reedintelui ;omniei i sunt stabilite competene n vederea conducerii unor servicii publice administrative de interes naional, cum sunt: aprarea rii i asi urarea ordinii publice, asi urarea repre$entrii diplomatice pe plan extern, numiri n funcii publice 0conform art. >?, 43, 46, si 4@ din *onstituie!, fapt ce l pune, alturi de calitatea sa de ef al statului i al executivului, i ca autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei de stat. Binisterele, potrivit dispo$iiilor art. 33=-33> din *onstituie, fac parte din administraia public central de specialitate, ca .autoriti statale care prestea$ servicii publice de interes naional, cu folosirea autoritii de stat/. ;e$ult astfel, c or anul de specialitate al executivului, n vederea reali$rii, n principal, a unor atribuii dintr-un domeniu de activitatea sau altul al uvernrii, este ministerul, cu titularul su

14

Administraia public i dreptul

ministrul, subordonat 1uvernului, dar i or ane de specialitate 0comitete, consilii, departamente, a enii etc.! subordonate fie ministerelor, fie 1uvernului. #lturi de or anele de specialitate, art. 33C din *onstituie instituie i alte autoriti administrative care, de aceasta data, nu mai sunt subordonate, ci autonome, cum sunt: *urtea de *onturi, *onsiliul +aional al #udiovi$ualului, #vocatul "oporului etc. ;emarcm, n acest context, c minitrii, ca i ceilali conductori ai or anelor centrale de specialitate, exercit, pe de o parte, atribuii cu caracter administrativ, iar, pe de alt parte, prin participarea la activitatea de uvernare, asi urnd reali$area politicii interne i externe a rii, conform art. 373 alin.03! i 0D! din *onstituie, funcii de ordin politic. Sinteti$nd, re$ult c administraia public central de specialitate este strns le at de puterea politic, reacionnd la impulsurile acesteia i acionnd conform cu liniile enerale ce i sunt trasate. #cest fapt pune, astfel, mai bine n eviden rolul tenostructurilor i marc'ea$ frontiera dintre personalul politic i cel al administraiei publice centrale. *a urmare, administraia publica central, c'iar i n domeniile proprii n care i exercit competenele conform prevederilor le ale, este supus unei puternice presiuni din partea puterii politice, cu consecinele corespun$toare. "entru a-i ndeplini corect funcia, administraia, indiferent de nivelul su, trebuie s aib un statut care s i asi ure autonomia fa de uvernare( n acelai timp ns, ea

15

Administraia public i dreptul

trebuie s se supun deci$iilor politice de care depinde nsi existenta colectivitilor naionale. *oncomitent cu aceste autoriti ale administraiei publice centrale n$estrate cu competen teritorial eneral, reali$at la nivelul ntre ii ri, constituantul a stabilit c administraia central de stat se or ani$ea$ i la nivelul unitilor administrativ-teritoriale prin servicii publice descentrali$ate ale ministerelor i ale celorlalte or ane centrale, conform art. 366 alin. 06! din *onstituie. 2n opinia noastr, ca de altfel i a altor autori, romni i strini, aceste servicii publice sunt, de fapt, servicii desconcentrate i nu descentrali$ate. *a atare, din punct de vedere al coninutului activitii dar i al or ani$rii i funcionrii lor, aceste servicii sunt n subordinea ministerelor i a celorlalte or ane centrale, ele sunt de jure i de facto servicii desconcentrate. 2n cadrul serviciilor publice descentrali$ate 0desconcentrate! sunt cuprinse toate serviciile exterioare, respectiv extensiile teritoriale ale autoritilor administraiei centrale de specialitate, inclusiv ale 1uvernului, prefectul, ca repre$entant al su n teritoriu 0art. 366 alin. 06! din *onstituie!. ;omnia, ca .Stat unitar i indivi$ibil/, potrivit art. 3 alin. 06! din *onstituie, se caracteri$ea$ .prin existena unei formaiuni statale unice i prin existenta unui sin ur rnd de or ane centrale de stat 0un sin ur or an le iuitor, un sin ur uvern, un sin ur or an judectoresc suprem!.

16

Administraia public i dreptul

%rept urmare, structurile autoritilor publice sunt amplasate n capital 0cele centrale! i n unitile administrativ-teritoriale, serviciile descentrali$ate ale ministerelor i ale celorlalte or ane centrale, concomitent cu autoritile autonome ale administraiei publice locale. *onclu$ionnd, putem spune c ne sim n faa a dou structuri: administraia public de stat i administraia public local, ce constituie, de altfel, sfera administraiei publice romneti. #ceste structuri sunt cate orii complementare, n sensul c administraia public a statului romn este ncredinat att unor autoriti statale ct i unor autoriti ale administraiei publice locale, repre$entnd structuri administrative autonome ce administrea$ interesele cetenilor din unitile administrativ-teritoriale, c'iar i n ca$ul n care unele dintre ele reali$ea$ atribuii statale, dele ate. Seciunea a III-a Funciile administraiei publice "rivitor la funciile administraiei publice romneti, apreciem c mai nti se impune identificarea lor pe care o putem face pornind, pe de o parte, de la criteriul sarcinilor ce le ndeplinete, de executare i elaborare, iar pe de alt parte, de la caracteristica sa esenial de .corp intermediar/ ntre autoritile publice i ceteni, .ntre planul conducerii politice i planul unde se reali$ea$ valorile politice/, sau de .instrument de reali$are a ale erii politice/.

17

Administraia public i dreptul

2n

consecin,

considerm

administraia

public

romneasc exercit printre alte funcii, n mod deosebit pe cele de execuie, de informare, de pre tire i de prevedere. 3. "rincipala uncie a administraiei publice romneti este cea de executare, cu rolul de a or ani$a executarea deci$iei politice, reflectat n le i i de a asi ura executarea lor, folosind convin erea, iar n ca$ de nevoie, fora public. 6. #lturi de principala sa funcie, administraia public exercit i uncia de in ormare, care are drept scop informarea sistematic, ritmic i complet a puterii politice asupra strii sistemului n ansamblul su. #ceast funcie se constituie ntr-un instrument important de cule ere, de prelucrare i de difu$are a informaiilor de la nivelul societii. 2n acest sens, administraia publica reine informaiile re$ultate din relaiile cu administraii privitoare la nevoile actuale sau la cele viitoare ale acestora pentru a cunoate ct mai bine realitile sociale. 2n acelai timp, administraia public, conform dispo$iiilor art. 337 din *onstituie, are obli aia s pre$inte informaiile cerute de "arlament, care, pe ba$a lor, ia deci$ii i optea$ pentru diferite soluii sau proiecte le islative. %e asemenea, informaiile pe care le deine administraia public sunt puse la dispo$iia societii, potrivit prevederilor constituionale ale art. D3, cunoscndu-se faptul c, n ;omnia, ca n orice ar democratic, fiecare cetean are dreptul de .a avea acces la orice informaie de interes public/, are dreptul de a cunoate modul de derulare a procesului de or ani$are a executrii i de executare n concret a deci$iilor autoritilor publice.

18

Administraia public i dreptul

%e altfel, potrivit art. ?> i 37? alin. 0@! din *onstituia ;omniei, precum i prin alte acte normative, administraiei publice i incumb sarcina att la nivel naional, ct i local, de a aduce la cunotin public toate actele emise sau adoptate de autoriti i, n mod deosebit, pe cele normative, asi urndu-se cunoasterea lor de ctre ceteni, ca i de ctre cei care urmea$ s le aplice n mod concret. D. #lt uncie a administraiei publice este cea de pregtire 0de elaborare! a deci$iilor politice, a proiectelor de acte normative i a proiectelor de acte administrative, precum i colaborarea la adoptarea sau emiterea lor. "re tirea deci$iilor ns nu const ntr-o simpl formulare a propunerilor de proiecte de acte normative, de exemplu, ci mai ales de a cere puterii politice s in seama de nevoile exprimate de administraie. %e aceea, i tendina permanent a administraiei publice este de a determina o deci$ie politic, prin procedeul de a se oferi o sin ur variant de soluionare, pre$entat drept optim i adoptat n forma actului normativ sau al celui administrativ. #ceasta tendin a administraiei publice este justificat n pre$ent prin radul nalt de te'nicitate ce se impune n documentarea i elaborarea deci$iilor, te'nicitatea care are drept susinere mijloacele materiale, mai ales te'nica de calcul i mijloacele umane 0a specialitilor! ce se sesc n administraie. %e menionat c, n cadrul sistemului nostru constituional, administraia publica i are bine preci$at rolul su de or ani$ator al procesului de reali$are a valorilor politice, exprimat prin le e, po$iie

19

Administraia public i dreptul

de pe care se pre tete deci$ia politica i se colaborea$ la elaborarea acesteia, ea nefiind ns abilitat, de re ul, s adopte deci$ii cu caracter primar, ci .secundum le em/ i .praeter le em/ i numai pentru .or ani$area executrii le ii/ aa cum prevede art. 37? alin. 06! din *onstituie pentru 1uvernul ;omniei, care, prin actul su, 'otrrea, .i exercit rolul constituional prev$ut de art. 373 alin. 03! privind conducerea eneral a administraiei publice/. Excepia o constituie, desi ur, instituia dele rii le islative, potrivit dispo$iiilor art. 37? alin. 03! i 33@ din *onstituie, conform crora .1uvernul este investit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei funcii le islative. #ctul prin care 1uvernul i exercit aceast dele are este ordonana/. @. #dministraia public are, totodat i uncia de prevedere 0sau de pro no$are! a opiunilor pe termen scurt, mediu i lun , la nivelul ntre ii societi, ca i la nivelul colectivitilor locale. 2n opinia unui autor, noiunea de administrare este inseparabil de aceea de prevedere( .a prevedea/, spune acest autor, coincide cu pre tirea viitorului, a pro ramului de aciune i constituie ndatorirea primordial a unui administrator. 2n acest context, administraiei publice i revine rolul de a pre$enta "arlamentului, ori autoritilor administraiei publice locale deliberative, variantele posibile ale acestor opiuni pentru viitorul colectivitii, dei aceasta este tentat, n eneral, s fac ale erea, ea supunnd, de re ul, parlamentarilor sau consilierilor, un sin ur proiect din aceste variante.

20

Administraia public i dreptul

)n alt autor consider c administraiei romneti i revin i alte uncii, astfel, printre acestea el distin e i funcia de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii, funcie care asi ur continuitatea i perenitatea societii, precum i funcia de or ani$are i coordonare a adaptrilor ce se impun ca urmare a transformrilor ce se produc n evoluia diferitelor componente ale societii romneti, n special n structura sa economic. #nali$a funciilor administraiei publice romneti poate fi abordat, desi ur, i din multiple alte un 'iuri, succint sau mai amplu, ceea ce ns considerm important s reinem aici este faptul caracteristic c administraia public ndeplinete i o funcie politic, le at de existena statului i fr de care omul modern nici nu poate fi ima inat. 2n acelai timp, se arat de ctre ali autori, ca la nivelul marilor a lomerri urbane, se pune problema unor msuri speciale pentru protecia vieii sociale i mai ales a mediului nconjurtor, administraia public are aici i o funcie cu un pronunat caracter de ocrotire a colectivitilor umane, n ultima instan a fiecrui membru al societii. Seciunea a IV-a Caracteristicile administraiei publice #a cum am artat deja n cadrul examinrii noiunii de administraie public, aceasta are anumite trsturi, concreti$ate n

21

Administraia public i dreptul

unele

caracteristici,

care

dau

anumit

specificitate

personalitate. *aracteristicile administraiei publice romneti re$ult, n mod evident, de altfel, n opinia noastr, din anali$a dispo$iiilor *apitolului 555 din ,itlul al 55-lea 0art. =3 i urm.!, precum i din cele ale *apitolului 5, 55, 5< i < din ,itlul al 555-lea 0art. ?D, ?>, 373 alin. 03!, 37?, 337, 333, 33=, 33C i 334-366! din *onstituia ;omniei. *aracteristicile administraiei publice romneti sunt: 3. Administraia public este un corp social sau un rup uman, constituit ca un corp intermediar ntre stat, autoritile publice i ceteni, corp creat n vederea reali$rii aciunii permanente a serviciilor publice, investit cu anumite puteri de ctre stat i aflat sub autoritatea 1uvernului( 6. "otrivit dispo$iiilor constituionale, administraia public nu mai este exclusiv de stat, ea fiind divi$at n administraia de stat i administraia local autonom i, n consecin, este centralizat i desconcentrat, n ca$ul structurii administraiei publice a statului i descentralizat# n ca$ul administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale$ D. #dministraia public are obli aia s respecte dispo$iiile *onstituiei i supremaia acesteia, subordonndu-se totodat le ii care i stabilete obiectivele ns, avnd aprecierea oportunitii aciunilor sale. %rept urmare, are autonomie organizatoric i uncional, iniiativa i competena deci$ional limitat.

22

Administraia public i dreptul

@. #dministraia public ndeplinete dou mari cate orii de sarcini: unele de executare, altele de elaborare( executarea implic or ani$area executrii le ii 0art. 37? alin. 06! din *onstituie!, iar elaborarea comport pre tirea de ctre administraie a proiectelor de acte normative, a proiectelor de le i, de 'otrri i ordonane ale 1uvernului, a proiectelor de ordine i instruciuni ale ministerelor, precum i ale proiectelor de acte ale autoritilor administraiei publice locale. =. #dministraia public este de asemenea: a! structurat vertical i orizontal , adic este mprit n departamente, direcii, servicii, oficii i birouri, re ii sau a enii ori societi comerciale i divi$at n plan ori$ontal n administraia public central de specialitate 0ministerele i celelalte or ane de specialitate, autoriti administrative autonome! i administraia public local 0consiliile locale, primari, consiliile judeene precum i prefectul i serviciile publice descentrali$ate ale ministerelor i celorlalte or ane centrale de la nivelul unitilor administrativteritoriale!( b! ierar'izat# ordonat i controlat( este ierar'i$at n sensul c fiind divi$at pe vertical i pe nivele ori$ontale, or anele situate la nivele superioare exercit autoritatea asupra or anelor situate la nivele inferioare. 2n ca$ul ierar'iei se exercit puterile de control i puterile disciplinare, ele acionnd, n mod special, asupra funcionarilor numii. *t privete autoritile administraiei publice alese, asupra lor, Guvernul exercit, n condiiile le ii, o %tutel administrativ&$

23

Administraia public i dreptul

)ontrolul care se exercit asupra administraiei publice este variat, el este exercitat att de autoritatea legislativ, n temeiul prevederilor art. 337 alin. 03! din *onstituie 0un control atotcuprin$tor administrativ i politic!, de autoritile judectoreti i de or ane cu activitate jurisdicional 0asupra actelor i faptelor administrative!, ct i de !nsei autoritile administraiei publice i de structurile din sistemul acestora$ c! ormal# scris i birocratic( acionnd conform procedurilor administrative, pe ba$a documentelor i faptelor, deci$iile sale sunt consemnate n scris, ele putnd fi astfel invocate i utili$ate( acionea$ ntotdeauna din birouri, adic din interiorul sediilor unde sunt instalate autoritile i serviciile cu personalul respectiv( d! continu# permanent i te'nic( acionea$ cu repre$entani alei ai cetenilor sau numii de autoritatea ierar'ic, cu personal auxiliar, temporari i funcionari publici permaneni, constituii n corpuri. #tribuiile i sarcinile sale impun competen i speciali$are, personalul su fiind din cele mai diverse profesii 0juriti, economiti, in ineri, medici etc.! i din personal administrativ( e! remunerat# civil# laic i egalitar( personalul din administraia public este salari$at din bu etul public 0de stat sau cel local!, funciile ratuite neexistnd practic( nevoile publice, altele dect cele militare, care sunt n atenia unei administraii militare, sunt re$olvate prin administraia civil( personalul folosit n administraia public este laic i el nu intervine direct pentru asi urarea unor nevoi reli ioase( administraia furni$ea$ servicii, n mod e al tuturor

24

Administraia public i dreptul

cetenilor romni, fr a face distincie de rasa, naionalitate, ori ine etnic, limb, reli ie, sex, apartenen politic, avere sau ori ine social. C. #nsamblul de drepturi i liberti publice, conferite de dispo$iiile constituionale 0art. 66-@4!, permit administrailor s-i valorifice doleanele fa de administraie, s obin ameliorarea unor servicii i s fie protejai mpotriva abu$urilor 0art. 63, @? i @> precum i art. ==-=?, #vocatul "oporului din *onstituia ;omniei!. 2n acest sens este: a! supus suprave 'erii mas-mediei care este liber s critice orice aciune a minitrilor i funcionarilor publici ori aciunile iniiate de administraia public central sau local. b! #dministraii au posibilitatea de a se manifesta i de a se exprima mpotriva aciunilor administraiei publice i prin reuniuni, mitin uri, demonstraii ori constituind asociaii, fundaii sau sindicate. c! #dministraii, n calitate de ceteni, au prero ativa dreptului de vot si pot folosi buletinul de vot drept arm( prin voturile lor i exprim satisfacia sau nemulumirea fa de administraie, ei rennoind sau retr nd ncrederea aleilor nsrcinai s controle$e administraia public 0"arlament, 1uvern!, dar i a consilierilor i primarilor la nivelul administraiei publice locale. ?. 2n sfrit, este supus presiunilor politice, ca urmare a tentaiei partidelor de la putere de a supune administraia public intereselor proprii, ceea ce face politica s penetre$e n administraie. 2n acest sens, funcionarii publici sunt expui presiunilor aleilor sau sunt atrai de preocuprile electorale, fapt pentru care fie trec de la

25

Administraia public i dreptul

un partid la altul, ori face jocul partidului de la putere sau pe cel al celui care va accede la putere.

Seciunea a V-a Dreptul administrativ, ramur a sistemului dreptului #m v$ut c administraiei publice i sunt aplicabile diferite norme de drept, norme care se rupea$ n ramuri deosebite ale sistemului de drept. 2ntre ramurile de drept care cuprind norme juridice aplicabile administraiei publice este i ramura dreptului administrativ. "roblema care se pune este aceea de a ti ce norme de drept sunt cuprinse n aceast ramur, din moment ce administraiei publice i sunt aplicabile norme de drept care aparin diferitelor ramuri ale sistemului de drept existent n ara noastr. "entru a rspunde la aceast ntrebare sunt necesare unele preci$ri. Bai nti trebuie subliniat c n condiiile relaiilor sociale care alctuiesc administraia publica i n care se reali$ea$ aceasta implic o multitudine de norme juridice, difereniate prin obiectul lor de re lementare i prin metoda de re lementare i n consecin, rupate n ramuri diferite ale sistemului de drept. %e aceea, nu se mai poate spune ast$i c dreptul administrativ cuprinde toate normele juridice ce re lementea$ administraia de stat. 2n pre$ent, multe din relaiile sociale din domeniile n care se desfoar

26

Administraia public i dreptul

administraia public sunt supuse re lementrii unor norme de drept ce aparin diferitelor ramuri ale sistemului de drept din ara noastr. #stfel, raporturile financiare din cadrul administraiei publice sunt supuse re lementrii normelor de drept ce aparin dreptului financiar, unele din relaiile patrimoniale sunt supuse dreptului civil, cele din domeniul relaiilor de munc, dreptului muncii, cele din domeniul familiei, dreptului familiei .a. Seciunea a VI-a Normele de drept care alctuiesc ramura dreptului administrativ Elementul central n re lementarea juridic a relaiilor sociale ce alctuiesc administraia de stat, a fost i continu s fie or ani$area i exercitarea competenei, pe ba$a i n executarea le ii de or anele administraiei de stat. 2n le tura cu acest obiect al re lementrii se rupea$ normele juridice n ramura dreptului administrativ. "rincipiile care stau la ba$a re lementrii, metoda de re lementare i interesul eneral n acesta re lementare, constituie de asemenea elemente care determin constituirea ramurii dreptului administrativ, ca ramur a sistemului nostru de drept. : prim rup de norme juridice, ce compun ramura dreptului administrativ, se refer la acele relaii sociale care privesc alctuirea or anelor administraiei de stat, le turile dintre aceste or ane, construirea lor n sistem, or ani$area exercitrii competenei administraiei de stat prin diferitele or ane ale acesteia. 2n aceast rup se nscriu i normele privitoare la accesul la funciile de stat n

27

Administraia public i dreptul

cadrul

administraiei : alt

de

stat,

modalitile

de

exercitare

responsabilitatea ce revine celor care le exercit. rup de norme juridice care constituie elementul central al ramurii dreptului administrativ re lementea$ relaiile sociale ce se formea$ cu prilejul exercitrii competenei or anelor administraiei publice i privesc modalitile de exercitare a competenei or anelor administraiei de stat, pe ba$a i n executarea le ii. #ceste modaliti sunt actul administrativ, contractul administrativ, operaiunile administrative i diferite operaii materiale, prin care sunt puse n executarea le ii. Spunem c aceste norme juridice constituie elementul central al ramurii dreptului administrativ, deoarece de aceste norme se lea i primul rup de norme la care ne-am referit mai sus. 8olosirea de reali$are a competenei de ctre or anele modalitilor

administraiei publice, mai ales prin emiterea actelor administrative, creea$ un veritabil re im juridic, re imul de drept administrativ pentru executarea le ii. #ceast competen este or ani$at i atribuit prin normele de drept anumitor or ane i anumitor funcii, n condiii ce sunt stabilite de le e. %e aceea, normele de drept privitoare la or ani$area administraiei publice sunt strns le ate de cele referitoare la modalitile de reali$are a competenei or anelor administraiei publice. Strns le ate de normele juridice privitoare la modalitile de exercitare a competenei de ctre or anele administraie publice sunt i normele juridice care prevd sancionarea contraveniilor i

28

Administraia public i dreptul

normele juridice referitoare la executarea silit ca modalitate de executare i de or ani$are a executrii le ii. 2n sfrit, ramura dreptului administrativ mai cuprinde i normele juridice care re lementea$ relaiile sociale ce se formea$ cu prilejul exercitrii controlului pentru asi urarea respectrii le ii n exercitarea competenei n re im de drept administrativ de or anele administraiei publice, precum i cele referitoare la rspunderea acestor or ane i a funcionarilor lor pentru nclcarea normelor juridice privitoare la exercitarea competentei. +ormele de drept menionate mai sus sunt le ate ntre ele prin obiectul re lementrii, constituit din relaiile sociale ce se formea$ n le tur cu or ani$area i exercitarea competenei administraiei publice, prin care este or ani$at executarea i se execut le ea. +ormele dreptului administrativ au la ba$ principii care dau un caracter special acestor norme, ceea ce determin ruparea lor ntr-o ramur distinct a sistemului nostru de drept - ramura dreptului administrativ. Benionm aici numai cu titlu de exemplu, cteva dintre aceste principii, pentru c n ansamblu aceste principii vor face obiectul anali$ei n cadrul lucrrii noastre. #stfel, este principiul ierar'iei competenei, sau principiul revocabilitii actelor administrative, ori acela al executrii din oficiu a acestor acte. 5at numai cteva din principiile care stau la ba$a re lementrii juridice a or ani$rii i exercitrii competenei administraiei de stat, prin care este or ani$at executarea i se execut le ea. "e ba$a celor artate mai sus putem s dm urmtoarea definiie dreptului administrativ.

29

Administraia public i dreptul

%reptul administrativ este ramura dreptului care cuprinde normele juridice ce re lementea$ relaiile sociale, care se formea$ n le tur cu or ani$area i exercitarea competenei n sistemul administraiei publice, n re im de drept administrativ, n activitatea de or ani$are a executrii i de executare a le ii. <om remarca ns, ca acest re im administrativ este n parte aplicabil referitor la activitile reali$ate pe ba$a i n executarea le ii de ctre autoriti administrative care se situea$ n afara sistemului administraiei publice. #a, dup cum am artat, exist astfel de situaii n cadrul sistemului de or ani$are a puterii le iuitoare i acela al puterii judectoreti, precum i n cadrul unor or ani$aii nestatale. Seciunea a VII-a Izvoarele dreptului administrativ 3. Noi#ne. "rin i$voare ale dreptului administrativ se nele formele juridice pe care le mbrac normele de drept administrativ. 6. Ca$e(orii de i)*oare ae drep$# #i ad!inis$ra$i*. 5$voarele formale ale dreptului administrativ sunt: a! )onstituia# le ea fundamental a statului nostru, care este n$estrat cu for juridic suprem, toate celelalte acte normative trebuind s fie conforme cu *onstituia. *onstituia este sursa direct sau indirect a tuturor prero ativelor de .administraie public/. %intre normele constituionale ce pot fi considerate c au i o natur administrativ menionm, cu titlu exemplificativ, pe cele referitoare la unele prero ative ale "reedintelui ;omniei, la structura 1uvernului,

30

Administraia public i dreptul

la primul-ministru, cele privitoare la administraia public central de specialitate i administraia public local. b! *egile organice care conin norme de drept administrativ. Bajoritatea domeniilor prev$ute de *onstituie n care se adopt le i or anice privesc i administraia public: or ani$area 1uvernului i a *onsiliului Suprem de #prare a rii( statutul funcionarilor publici( contenciosul administrativ( re imul eneral privind autonomia local( or ani$area serviciilor publice de radio i de televi$iune( or ani$area poliiei, a serviciilor de informaii ale statului i altele. c! *egile ordinare# n msura n care cuprind norme ce re lementea$ raporturi juridice administrative, constituie i$voare ale dreptului administrativ. Spre exemplu, &e ea nr. =?E3446 privind ncadrarea n munca a persoanelor 'andicapate prevede o serie de obli aii pentru ministere i celelalte or ane centrale i autoriti ale administraiei publice locale referitoare la locurile de munc n care, n limita solicitrilor, pot fi ncadrate numai persoane 'andicapate. "lecnd de la faptul c n cuprinsul unei le i ordinare se pot ntlni norme juridice care re lementea$ raporturi sociale de natura diferit 0administrativ, comercial, procesual, de drept al muncii, de drept a rar etc.! este firesc ca acea le e s fie considerat att i$vor al dreptului administrativ, ct i al altor ramuri de drept. d! +ecretele prezideniale$ #ctele juridice pe care le emite "reedintele sunt decrete. 2n literatura noastr de drept constituional, s-a artat c, sub aspectul naturii lor juridice, decretele pre$ideniale sunt acte administrative. #cestea pot avea un caracter normativ sau individual. %ecretele pre$ideniale pot fi i$voare ale dreptului

31

Administraia public i dreptul

administrativ numai dac au un caracter normativ i re lementea$ raporturi din sfera executivului. "otrivit art. 4D alin. 03! din *onstituie, "reedintele ;omniei instituie, potrivit le ii, starea de asediu sau starea de ur en n ntrea a ar ori n unele localiti, i solicit "arlamentului ncuviinarea msurii adoptate n cel mult = $ile de la luarea acesteia. #semenea decrete cu caracter normativ emise n situaii excepionale re lementea$ raporturi din sfera executivului i ele constituie i$voare ale dreptului administrativ. e! Actele administrative normative emannd de la 1uvern i administraia public central de specialitate. f! Actele autoritilor administraiei publice locale ce conin norme de drept administrativ. ! Actele unor instituii publice centrale n msura n care cuprind norme de drept administrativ. '! )onveniile internaionale$ "roblema dac acestea pot constitui sau nu i$voare ale dreptului administrativ a fost mult discutat n literatura de specialitate. 2n pre$ent, n soluionarea acestei probleme, edificatoare sunt dispo$iiile art. 33 alin. 03! i 06! din *onstituie care preci$ea$ c statul romn se obli s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin obli aiile ce-i revin din tratatele la care este parte i c tratatele ratificate de "arlament, potrivit le ii, fac parte din dreptul intern. %rept urmare, tratatele internaionale pot constitui i$voare ale dreptului administrativ dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: au fost ratificate de "arlament conform dispo$iiilor art. 43 alin. 03! din *onstituie( stabilesc re uli juridice referitoare la relaiile sociale din

32

Administraia public i dreptul

sfera de

de

re lementare "arlament a

dreptului

administrativ( tratatului

conveniile i

internaionale s fie de aplicaie direct, nemijlocit. "rin ratificarea ctre dispo$iiilor internaional transformarea acestuia n drept intern, vor fi abro ate sau modificate prevederile contrare cuprinse n le i or anice sau ordinare, anterioare emiterii. #rt. 67 alin. 03! din *onstituie recunoate supremaia dreptului internaional asupra dreptului intern n materia drepturilor i libertilor ceteneti, dar, dup cum s-a subliniat, sin ura cale prin care dreptul internaional poate aciona n raport cu *onstituia este aceea a interpretrii dispo$iiilor ei privind drepturile i libertile ceteneti. :dat cu inte rarea ;omniei n or anismele europene, n problema surselor internaionale ca i$vor al dreptului intern, n special al celui administrativ, va trebui s se aib n vedere teoria existent n materie a statelor comunitare. Spre exemplu, prin ,ratatul de la ;oma din 6= martie 34=? de creare a *omunitii Economice Europene care confer autoritilor comunitare dreptul de a adopta re ulamente i directive, n doctrina occidental s-a apreciat c numai re ulamentul este direct aplicabil de administraia public i justiia statelor membre ale *omunitii. i! +octrina$ *redem c opiniile i concepiile exprimate de specialiti n diferite lucrri de drept public ca i soluiile pre$entate i discutate pentru ca$uri particulare nu pot constitui un i$vor formal al dreptului. %ar doctrina servete, ca un ndreptar pentru judector i pentru le iuitor, repre$entnd n acelai timp .un semnal de alarm/ asupra re lementrilor care trebuie sc'imbate, mbuntite sau

33

Administraia public i dreptul

asupra soluiilor de lege erenda care trebuie s stea n atenia le iuitorului. j! ;eferitor la jurispruden# n literatura noastr de specialitate interbelic s-a considerat c aceasta nu constituie un i$vor de drept. ,otui, s-a artat c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta le ea, n mod indirect o creea$, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n de$voltarea dreptului. )n alt autor din aceeai perioad, arat despre jurisprudena care este aplicat i de$voltat de autoritile administrative c se poate, eventual, spune c .servete ca norma de drept/. 2n 8rana, jurisprudena provenind de la *onsiliul de Stat i tribunalele administrative este considerat, de literatura de specialitate din aceast ar, ca unul din i$voarele dreptului administrativ i o surs esenial a marilor construcii ale dreptului administrativ propriu-$is. 2n ara noastr, n lipsa jurisdiciilor administrative, se pune problema dac jurisprudena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti prev$ute de &e ea nr. 64E3447 poate constitui un i$vor al dreptului administrativ. 2n msura n care se va forma o practic judiciar bo at a instanelor de contencios administrativ, credem c este posibil ca n viitor, aceasta s repre$inte un i$vor al dreptului administrativ. Seciunea a VIII-a Relaia dintre dreptul administrativ i tiina administraiei

34

Administraia public i dreptul

,riginea

tiinei

administraiei.

5nteresul

pentru

tiina

administraiei s-a manifestat nc la nceputul secolului al F5F-lea de ctre diveri autori de formaie te'nic sau de formaie juridic. S-au formulat diferite caracteri$ri ale tiinei administraiei, dintre care reinem urmtoarele: tiin a principiilor raionale ale administraiei( tiin politic( tiin social i economic( tiin politic i te'nic( tiina prilor or ani$atorice i te'nice comune administraiei( tiina sarcinilor administraiei( tiina or ani$rii administraiei. ,biectul tiinei administraiei. 2n literatura noastr de specialitate s-a artat c obiectul tiinei administraiei l constituie cercetarea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate realitile, relaiile sociale i principiile diri uitoare, n scopul mbuntirii structurii i activitii sale, pentru o mai raional i eficient satisfacere a nevoilor sociale. %in problematica ce formea$ obiectul de cercetare al tiinei administraiei menionm: cum funcionea$ aparatul administrativ i problemele pe care acesta le are de soluionat( stabilirea principiilor pentru a asi ura o bun funcionare a administraiei i o eficien sporit a activitii acesteia, precum i sirea modalitilor prin care s se introduc n practic modificrile ce se impun n acest scop( de ajarea unor le i ale evoluiei sistemelor administrative pe ba$a experienei acumulate i a cunoaterii temeinice a realitilor( deci$ia administrativ 0elemente, condiii, participanto, structur etc.!( funcionarul public 0noiune, accesul la funcia public, te'nici de selecionare, formarea i promovarea lor, responsabilitate!. *'iar

35

Administraia public i dreptul

dac problemele ce constituie obiectul tiinei administraiei sunt multiple i diverse, tiina administraiei rmne o tiin cu un obiect propriu, de aceea trebuie respins teoria potrivit creia tiina administraiei ar fi o tiina enciclopedic n sens cantitativ. %up cum se poate observa, obiectul tiinei administraiei este mult mai lar dect cel al dreptului administrativ. "e de alt parte, tiina administraiei studia$ fenomenul administrativ din mai multe puncte de vedere: politic, psi'olo ic, sociolo ic, juridic, deci are un caracter interdisciplinar, determinat, n principal, de complexitatea obiectului su de studiu, pe cnd dreptul administrativ cercetea$ fenomenul administrativ numai din punct de vedere juridic, pe ba$a prevederilor *onstituiei, le ilor i a altor acte normative. ;eferitor la relaia dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei, pe bun dreptate, s-a artat ca ntre aceste dou ramuri ale tiinelor sociale are loc o inversare de roluri, ele completndu-se reciproc, dar pstrndu-i fiecare propria fi$ionomie i autonomie, tiina dreptului administrativ de ramur a tiinei juridice, iar tiina administraiei de tiin social de sinte$, ce nu are, ca esen, caracter juridic. %eci cele dou tiine nu se opun, dimpotriv, fiecare folosete cunotinele i noiunile cu care operea$ cealalt. %ac tiina dreptului administrativ are menirea de a pre$enta cum anume este or ani$at, cum funcionea$ administraia public, atribuiile i rspunderea sa juridica, tiina administraiei este c'emat s cercete$e i s explice de ce administraia public, privit sistematic, este astfel or ani$at, de ce funcionea$ ntr-un anumit mod i are

36

Administraia public i dreptul

anumite atribuii, cum i pe ba$a cror principii ar trebui or ani$at ca s funcione$e mai eficient n funcie de sarcinile ce i revin. -etoda tiinei administraiei. 2n stadiul actual al cercetrii se consider c principalele metode folosite de aceasta tiin sunt: metoda anali$ei juridice i anumite metode de investi are, de pild metoda inductiv, care permit cercetarea activitilor nejuridice din cadrul administraiei. *unoaterea realitii administrative se reali$ea$ i prin folosirea documentelor oficiale, care ns sunt reu de procurat, precum i i$voarele neoficiale, ntre acestea din urm, un rol important revenindu-i presei scrise si vorbite. Seciunea a I!-a "rsturile dreptului administrativ 3. Prin&ipi# e(a i$'ii. #ctivitatea autoritilor administraiei

publice se desfoar pe ba$a le ii i n conformitate cu le ea, urmrindu-se or ani$area i executarea n concret a acesteia. %rept urmare, una din trsturile activitii administraiei publice i implicit ale dreptului administrativ l repre$int principiul le alitii. "rincipiul le alitii poate fi caracteri$at ca re ul fundamental n temeiul creia toate autoritile statului, or ani$aii i or anisme cu caracter ne uvernamental, funcionarii, cetenii i ceilali locuitori ai rii sunt obli ai s respecte *onstituia i celelalte acte juridice normative, ce re lementea$ raporturile sociale la care particip. #cest principiu este prev$ut n art. =3 din *onstituie care

37

Administraia public i dreptul

are urmtorul coninut: .;espectarea *onstituiei, a supremaiei sale i a le ilor este obli atorie/. 2n principal, n dreptul administrativ principiul le alitii i sete concreti$area n urmtoarele aspecte: 3! )ompetena autoritilor administraiei publice . *ompetena determin totalitatea atribuiilor autoritilor administraiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane i limitele exercitrii lor. 8iecare autoritate a administraiei publice are o anumit competen determinat de sarcinile ce-i revin i scopul pentru care a fost nfiinat. *ompetena trebuie s fie stabilit prin norme juridice conform principiilor constituionale, ea trebuie s fie concret determinat i s fie exercitat potrivit dispo$iiilor le ale prin care a fost stabilit. "rincipalele forme ale competenei administrative: a! )ompetena material semnific specificul atribuiilor unei autoriti administrative. 2n funcie de competena material, autoritile administraiei publice se clasific n: autoriti ale administraiei publice cu competen eneral care au atribuii n toate sau n majoritatea ramurilor i domeniilor de activitate ale administraiei 0spre pild, 1uvernul, consiliile locale! i autoriti ale administraiei publice cu competen special care au atribuii limitate, n eneral, la o anumit ramur sau domeniu de activitate a administraiei 0spre exemplu, ministerele i celelalte or ane ale administraiei publice centrale de specialitate, serviciile descentrali$ate ale ministerelor!.

38

Administraia public i dreptul

b! )ompetena teritorial semnific limitele spaiale ale exercitrii atribuiilor prev$ute de le e de ctre autoritile administraiei publice. %in acest punct de vedere, autoritile administraiei publice se clasific n: autoriti ale administraiei publice centrale care i desfoar activitatea pe ntre teritoriul rii 0de exemplu, 1uvern, ministere! i autoriti ale administraiei publice locale care i desfoar activitatea n limitele unei uniti administrativ-teritoriale 0consiliile locale, consiliile judeene, primarul!. c! )ompetena personal are dou semnificaii, prima privete sfera atribuiilor unei persoane ce ocup o anumit funcie, i cea de a doua, se refer la stabilirea competenei unei autoriti n funcie de calitatea special a unei persoane. )n exemplu care ilustrea$ al doilea sens al competenei personale ni-l ofer art. @@ din &e ea nr. D6E34C> privind stabilirea i sancionarea contraveniilor. "otrivit acestui articol, calitatea de militar n termen are ca urmare neaplicarea sanciunii administrative de ctre a entul constatator. "rocesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesulverbal este ntemeiat, msuri disciplinare. d! )ompetena temporal desemnea$ limitele n timp n care o autoritate administrativ i desfoar activitatea. %e re ul, competena autoritilor administraiei publice este permanent, adic nu sunt stabilite limite n timp n care acestea i desfoar activitatea. 2n sc'imb, uneori, le ea prevede ca activitatea anumitor or ane administrative este limitat n timp. Spre exemplu, consiliile locale nfiinate pe ln primarii, potrivit &e ii nr. 3>E3443, n scopul

39

Administraia public i dreptul

stabilirii dreptului de proprietate, n materie funciar, sunt or ane cu competen temporal, care ndeplinesc atribuii cu caracter provi$oriu. #ceste comisii ncetea$ s mai funcione$e n momentul n care i-au reali$at activitatea ori la data prev$ut prin le e. 2n ca$ul autoritilor administraiei publice locale alese 0consiliile locale, primarul! nu se pune problema competenei temporale a acestor autoriti, ci doar limitarea n timp a mandatului pentru care au fost alei consilierii, respectiv primarul. 6! Actele normative ale autoritilor administraiei publice nu pot contraveni# modi ica sau scoate din vigoare o lege deoarece au o or juridic in erioar acesteia. "otrivit *onstituiei, "arlamentul este unica autoritate le iuitoare a rii 0art. => alin. 03!!, iar 1uvernul adopta 'otrri pentru or ani$area executrii le ilor 0art. 37? alin. 06!!. "rimatul le ii n ierar'ia actelor juridice normative re$ult dintr-o serie de dispo$iii constituionale, spre exemplu, le ile nu pot face obiectul contenciosului administrativ 0art. @> alin. 03!!( instanele judectoreti nu pot decide asupra valabilitii unor le i, excepia de neconstituionalitate ridicat n faa lor urmnd a fi re$olvat de *urtea *onstituional. "rin art. 33@ din *onstituie este consacrat instituia dele rii le islative, potrivit creia 1uvernul poate fi abilitat de "arlament s emit ordonane dar numai n limitele i n condiiile prev$ute de le ea de abilitare. %omeniile n care pot fi emise ordonane sunt acelea care nu fac obiectul le ilor or anice 0art. 33@ alin. 03! din *onstituie!. &e ea de abilitare stabilete, n mod obli atoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane, iar dac le ea

40

Administraia public i dreptul

de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii "arlamentului, potrivit procedurii le islative, pn la mplinirea termenului de abilitare, nerespectarea lui atr nd ncetarea efectelor ordonanelor 0art. 33@ alin. 06! i 0D! din *onstituie!. Este posibil ca le ea de abilitare s nu cear ca ordonana s fie supus aprobrii "arlamentului, ceea ce semnific rmnerea n vi oare a unui act uvernamental de re lementare primar a unor relaii sociale. 2n ca$uri excepionale, 1uvernul poate adopta ordonane de ur en n condiiile art. 33@ alin. 0@! din *onstituie. Subliniem c n activitatea de re lementare a relaiilor sociale concreti$ata prin emiterea de acte normative, autoritile administrative trebuie s respecte nu numai le ea ci i celelalte acte juridice normative cu for superioar. "e de alt parte, autoritatea administraiei publice are obli aia s respecte propriile sale acte normative. D! Prestaiile ce revin administraiei trebuie !ndeplinite con orm legii. #stfel, autoritile administraiei publice nu pot aciona discreionar n furni$area unor prestaii care le sunt impuse de le e n profitul particularilor, ci ele trebuie s respecte normele le ale care preci$ea$ modalitile de furni$are a acestor prestaii 0spre pild, cele referitoare la furni$area ener iei electrice, furni$area ener iei termice i altele! i s trate$e n mod e al toate cate oriile de particulari care beneficia$ de aceste prestaii. 6. E+is$ena #n#i ansa!% # de re(# i spe&i,i&e a&$i*i$'i or ad!inis$ra$i*e i distincte de cele care re lementea$ relaia dintre particulari constituie ceea ce se numete .re imul juridic

41

Administraia public i dreptul

administrativ/ sau .re imul administrativ/ i care deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, n special, de dreptul civil. 2n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ nu se pun n acelai termen ca i problemele nscute din raporturile particularilor ntre ei, tocmai pentru autoritile administrative sunt n$estrate cu putere public i acionea$ n scopul de a face anumite servicii de interes eneral, pe cnd particularii, de pe o po$iie de e alitate, urmresc satisfacerea intereselor lor strict personale. # lsa s se nelea ca problemele dintre administraie i particulari se pun n acelai termeni cu cele dintre particulari, nseamn a le ne a specificitatea. Exista o te'nic juridic de aciune proprie or anelor administraiei publice care este diferit de aceea de care dispun particularii n raporturile dintre ei. #stfel, emiterea actelor administrative urmea$ o procedur strict ba$at pe anumite principii, re uli i condiii care privesc respectarea le ii, competena, ndeplinirea unor operaiuni material-te'nice premer toare, concomitente, posterioare elaborrii actului etc. n materia unor contracte nc'eiate de administraia public cu particularii, re imul juridic este diferit de cel aplicabil n ca$ul contractelor de drept comun i anume o parte din clau$e sunt de natur re lementar, stabilite de administraie, iar aceasta are posibilitatea de a modifica sau re$ilia unilateral contractul dac interesul public o cere sau dac particularul cu care a contractat i s-a an ajat s efectue$e o lucrare public, sau s asi ure funcionarea unui serviciu public, nu i-a ndeplinit obli aiile. *ontractele de acest en se numesc contracte

42

Administraia public i dreptul

administrative i ele sunt supuse unor re uli de drept public, care fac parte din re imul juridic administrativ. "e de alt parte, or ani$area i funcionarea serviciilor publice sunt 'otrte unilateral de autoritile administraiei publice. ,oate acestea, repre$int elemente care sunt proprii raporturilor n care administraia public este implicat. D. Cara&$er# de !o%i i$a$e ,a' de drep$# pri*a$ decur e din nsui specificul activitii administrative i transformrilor rapide care au loc n administraie, impunndu-se sc'imbri corespun$toare i ur ente pe plan juridic. %rept urmare, n dreptul administrativ, adesea, se modific sau se abro unele acte administrative normative, ori se emit altele noi, pe cnd n dreptul privat le islaia se bucur de stabilitate. @. -n drep$# ad!inis$ra$i*. in$eres# p#% i& are priori$a$e ,a' de in$eres# par$i&# ar. Se pleac de la ideea c, n statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitii, deci trebuie s aib ntietate fa de cele ale individului. *u toate acestea, particularul este prote uit de *onstituie i de le e, i anume acesta are la dispo$iie dreptul de petiionare 0dreptul de a se adresa autoritii publice emitente i a celei ierar'ic superioare prin petiii formulate n numele semnatarilor!, dreptul de a se adresa instanei de contencios administrativ n condiiile &e ii nr. 64E3447, solicitnd anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pa ubei ce i-a fost cau$at. "e de alt parte, autoritile administraiei publice au obli aia de a efectua anumite activiti n scopul satisfacerii interesului eneral, public, motiv pentru care

43

Administraia public i dreptul

or ani$ea$ servicii publice, crora trebuie s le asi ure funcionarea re ulat i continu. =. Lipsa de &odi,i&are. %iversitatea materiilor i sc'imbrile frecvente care intervin n le islaia de natur administrativ fac dificil codificarea dreptului administrativ. *u toate acestea, unii autori aprecia$ c perfecionarea re lementrilor juridice n domeniul administraiei publice i de$voltarea contenciosului administrativ ar crea premisele pentru codificarea dreptului administrativ i n tara noastr. C. R'sp#nderea /n drep$# ad!inis$ra$i* constituie o alt trstura a acestuia. 2n condiiile statului de drept, att autoritile administraiei publice rspund pentru aciunile lor ct i funcionarii publici care le compun, ca$urile concrete de rspundere i pedepsele corespun$toare aplicabile acestora din urm urmnd a fi re lementate n &e ea privind Statutul funcionarului public. *onstituia instituie rspunderea politic a 1uvernului n ntre ul su i a fiecrui membru al acestuia n faa "arlamentului, att pentru activitatea proprie ct i pentru cea a ntre ului or an executiv 0art. 37> alin. 03!!. ;eferitor la rspunderea juridic a membrilor 1uvernului pentru faptele svrite n exercitarea funciei lor, se preci$ea$ c numai *amera %eputailor, Senatul i "reedintele ;omniei au dreptul s cear urmrirea penal a acestora 0art. 37> alin. 06!!. "e linia proteciei juridice a administraiilor i a rspunderii autoritilor administrative, n conformitate cu art. @> din *onstituie, persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-

44

Administraia public i dreptul

un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul le al a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pa ubei. 2n de$voltarea acestei prevederi constituionale, &e ea contenciosului administrativ nr. 64 din 3447, a prev$ut rspunderea autoritilor administrative i pentru refu$ul nejustificat al acestora de a re$olva o cerere referitoare la un drept recunoscut de le e persoanelor fi$ice si juridice. #lte re lementari prevd ca$uri de exercitare a controlului judectoresc special asupra unor aspecte ale activitii administrative, cum sunt n materie contravenional 0art. D3 din &e ea nr. D6 din 34C>! sau electoral 0art. 3? din &e ea nr. ?7 din 3443! etc.

45