CAPITOLUL II RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

Seciunea I Noiunea raporturilor de drept administrativ Raportul juridic administrativ poate fi definit ca acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. Raporturile de drept administrativ sunt relaiile sociale ce se formeaz n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrii normelor dreptului administrativ. Reglementnd aceste raporturi sociale normele dreptului administrativ modeleaz administraia public ca activitate i ca sistem de organizare n scopul realizrii interesului general al activitii, prin organizarea executrii i executarea legii. iind vorba de relaii sociale care se formeaz n legtur cu organizarea competenei i cu exercitarea acesteia, raporturile de drept administrativ se grupeaz n dou mari categorii. ! prim mare categorie cuprinde acele raporturi juridice care se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice, ntre oamenii care compun organele administraiei publice. "ceste raporturi juridice relev organizarea competenei n cadrul sistemului administraiei publice. #ea de$a doua categorie este alctuit din raporturile juridice care se formeaz

Raporturile de drept administrativ

ntre organele administraiei publice, mai exact ntre oamenii care compun aceste organe i oamenii care se afl n afara sistemului administraiei publice, ca particulari fa de acest sistem. "ceste raporturi juridice relev exercitarea competenei organelor administraiei n regim de drept administrativ, deoarece se formeaz sub incidena normelor juridice grupate n ramura dreptului administrativ. %xerciiul competenei este de neconceput fr o anumit organizare, iar aceast organizare nu are nici un sens fr exerciiul competenei, ceea ce arat legtura strns ntre cele dou grupe de raporturi juridice. &articularitile organizrii administraiei publice i cele ale exerciiului competenei ne duc la constatarea unor situaii n care se afl subiectele participante n raporturile de drept administrativ, att cele din prima, ct i n cea de a doua categorie de raporturi de drept administrativ. #eea ce constituie numitorul comun n varietatea raporturilor de drept administrativ este prezena subiectelor de drept investite cu o anumita competen, cu ajutorul creia este organizat executarea i se execut legea. "ceste subiecte de drept se situeaz, dup cum am mai artat, n principal n cadrul sistemului administraie publice i n subsidiar n cadrul altor sisteme de organizare statal, respectiv n sistemul de organizare al puterii legiuitoare i al cel al puterii judectoreti, precum i al unor organizaii nestatale, atunci cnd subiectele de drept realizeaz o activitate de organizare a executrii i de executare a legii, exercitnd o competen n regim juridic administrativ.

47

Raporturile de drept administrativ

'n felul acesta competena subiectelor de drept participante la raporturile de drept administrativ este o categorie juridic special care legitimeaz prezena acestor subiecte de drept n raporturile de drept administrativ. Seciunea a II-a Centralizarea administrativ Centralizarea sau concentrarea este sistemul (regimul)

administrativ care, n general, implic o strns dependen a autoritilor locale fa de autoritatea central (executiv), prin numirea de ctre aceasta a autoritilor administraiei publice locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate, caracteristica acestui sistem fiind faptul c puterea administrativ imprim n toate prile rii o direcie uniform, nelsnd nici o parte din decizie cetenilor. 'ntr$un sistem centralizat nu exist a viat administrativ n faa autoritilor centrale, acestea fiind singurele abilitate s ia decizii administrative pentru ntreg teritoriul rii, autoritile locale fiind conduse dup normele de reglementare venite de la centru, de ctre organe instituite, de ctre funcionarii numii direct de centru i cu mijloace financiare procurate de centru. !rganizarea centralizat a administraiei publice reprezint, astfel spus, un sistem administrativ n cadrul cruia exercitarea competenelor de ctre autoritile locale este supus, n mod direct sau prin interpui autoritii executive i puterii ierar*ice a acesteia.

48

Raporturile de drept administrativ

%xistena unui asemenea sistem se bazeaz pe faptul c nu se recunosc i alte diversiti de interese ori aspiraii n cadrul unui stat, care aprndu$si unitatea de aciune, uit c aceasta se afl n contradicie cu diversitatea intereselor componentelor sale. 'n consecin, centralizarea n administraia public nseamn, n plan organizatoric, subordonarea ierar*ica a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor (agenilor) publici din conducerea autoritilor locale de ctre cele centrale, crora li se subordoneaz i le raporteaz modul cum exercit conducerea, iar n plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre cele locale. "ceste autoriti locale nu acioneaz, deci, n nume propriu, nu reprezint persoana juridic, i iau toate masurile numai n numele statului. #entralizarea, de regul, mbrac forma concentrrii i cea a desconcentrrii administrative. Concentrarea administrativ este sistemul de organizare tentacular, ermetic centralizat a instituiilor statale care nu este numai absurd, dar i impracticabil. "cest sistem ignor realitile concrete i specifice din unitile administrativ$teritoriale, care pot genera, n timp, tensiuni i diferende, pericolul virtual al unei asemenea administraii fiind anunat ca +asfixia executivului, sau +apoplexia centrului i paralizia extremitilor,. Avantajele centralizrii ar fi urmtoarele: - centralizarea asigur funcionarea serviciilor publice sub un singur +dirijor,, ceilali +membri ai orc*estrei, interpretndu$i

49

Raporturile de drept administrativ

+partitura, sub bag*eta acestuia, fapt ce asigur o funcionare coordonat, prompt i eficient a serviciilor publice- funcionarea pe principiul subordonrii ierar*ice a serviciilor publice are drept consecin nlturarea suprapunerii de acelai nivel, precum i a paralelismelor, reducerea numrului lor la strictul necesar, cu efecte benefice pe planul c*eltuielilor financiare necesare pentru organizarea i funcionarea acestora- regimul centralizrii n administraia public asigur unitatea de scop i aciune a autoritilor centrale i locale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului, o asemenea unitate fiind indispensabil +n vremuri tulburi, n timpuri de crize interne sau externe, cnd este necesar o mai mare afirmare a puterii i unitii statului, (%... /arangul). - conducerea centralizat, pe principiul subordonrii ierar*ice asigur, pe planul exercitrii dreptului de control, mai multe trepte (grade) de efectuare a controlului i de luare a msurilor legale corespunztoare (aa cum se ntmpl n sfera puterii judectoreti, unde exist mai multe grade de jurisdicie), fapt ce se constituie n garanii suplimentare pentru aprarea intereselor celor administrai. Dezavantajele centralizrii sunt urmtoarele: - n optim, regimul organizrii autoritile i funcionrii nu pot centralizate cunoate a n administraiei publice interesele locale nu$i pot gsi o rezervare deoarece centrale specificitatea lor aceste interese, pe de o parte, iar, pe de alt parte, c*iar daca le$ar cunoate, acestea difer de la o localitate la alta, de

50

Raporturile de drept administrativ

la o zon la alta i ele nu$i pot gsi dect o reflectare parial n msurile luate de autoritile centrale- concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare direct supraaglomerarea autoritilor centrale i, implicit, rezolvarea cu ntrziere i superficialitate a problemelor care s$ar rezolva mai operativ i mai bine de ctre autoritile locale- structurile administrative centralizate au o stabilitate mai mare (mai ales atunci cnd acestea sunt numite, nu alese), fapt ce face ca birocraia i rutina s$i gseasc un teren mai fertil- ntr$un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de sus pn jos de ctre centru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor, sunt trecui +pe linie moart,, lipsii de iniiativ, condamnai la inerie i pasivitate. Seciunea a III-a Desconcentrarea i descentralizarea administrativ 1. Desconcentrarea administrativa const n lrgirea sferei de atribuii a serviciilor i agenilor autoritii centrale (executive) de la nivel local, adic transferarea puterii de decizie a puterii centrale ctre reprezentanii si locali, meninndu$se, totodat, strnsa dependen i subordonare a acesteia din urm, sau, mai concis, transmiterea ctre agenii locali ai statului a unei puteri de decizie mai mult sau mai puin ntinse.

51

Raporturile de drept administrativ

.esconcentrarea

constituie,

totui,

etap

pe

calea

recunoaterii diversitii i specificului local, precum i a adoptrii deciziilor luate de autoritile locale ale statului. .esconcentrarea reprezint un regim administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. "m putea spune, cu alte cuvinte, c desconcentrarea este o centralizare atenuat sau o slab descentralizare. #eea ce o aproprie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci numii de la centru. #eea ce o aproprie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale (dei numii de la centru) au competena s rezolve ei problemele (sau unele din probleme) locale, fr s le mai nainteze, n acest scop, efului su ierar*ic de la centru, dar el este supus controlului acestuia i obligat s se conformeze actelor superiorului su. %ste vorba deci de un transfer al dreptului de decizie. 'n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierar*iei centrale. .eciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierar*ic a autoritilor centrale. "utoritatea central poate s dea celei locale ordine, instruciuni etc. cu privire la deciziile pe care le va lua autoritatea local avnd i dreptul de control asupra deciziilor luate de aceasta. " mri, aadar, sfera atribuiilor prefectului, spre exemplu, este ceea ce nseamn simplu desconcentrare administrativ, iar a$l face pe prefect alesul administrailor locali este ceea ce nseamn descentralizare. .esconcentrarea semnific, deci, o etap

52

Raporturile de drept administrativ

intermediar menit s pregteasc, de cele mai multe ori, calea descentralizrii, cu care ns nu trebuie confundat, ntruct ntre desconcentrare i descentralizare nu exist o diferen de nivel, ci o diferen de natur. 2. Descentra i!area. "tunci cnd vorbim despre

descentralizare n general, trebuie s avem n vedere c aceasta reprezint, mai nainte de toate, repunerea complet a principiilor democraiei la baza doctrinei filosofice i a structurilor statului, ceea ce considerm c este valabil i n cazul statului romn, odat cu intrarea n vigoare a #onstituiei din 0110. 'n acest context, descentralizarea semnific acea organizare administrativ care admite colectivitilor umane (sau serviciilor publice) s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le atribuie personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare. &rivita sub acest aspect, descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale (comunale, oreneti sau judeene) se realizeaz de ctre autoriti liber alese de ctre i dintre cetenii colectivitilor respective care au la dispoziie, conform normelor constituionale, mijloace financiare proprii i putere autonom de decizie, motive pentru care se consider c acest sistem rspunde ideii de libertate. .escentralizarea apare, astfel, ca un sistem administrativ opus centralizrii, n care rezolvarea problemelor locale nu se face de ctre autoriti (sau funcionari) numite de la centru, ci de ctre cele alese

53

Raporturile de drept administrativ

de corpul electoral. 'n acest regim juridic, autoritile locale nu mai sunt subordonate ierar*ic celor centrale, ci au o anumit autonomie, iar actele lor nu vor mai putea fi anulate de autoritile centrale, n cadrul sistemului administrativ, ci de ctre alte autoriti din sfera altei puteri autoriti judectoreti, de pild, sau n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit, aa cum este organizat n rana. 'n aceast form de organizare administrativ, statul poate conferi, unor autoriti publice locale i dreptul de a exercita competene n unele probleme legate de ordinea public sau de stabilirea impozitelor ori a celor de nvmnt, sntate i altele. "cest regim administrativ se fundamenteaz pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ$teritoriale, distinct de cel al statului, care asigur mijloacele materiale i financiare necesare satisfacerii intereselor i nevoilor locale. .escentralizare administrativ reprezint, n esen, n opinia unui autor, recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ$teritoriale i a colectivitilor locale respective, precum i a existenei autoritilor locale, alese, care le reprezint i care nu fac parte din sistemul autoritilor statale dar supuse unei forme de control stabilite de lege. .eci alegerile constituie criteriul descentralizrii care se fundamenteaz pe liberul exerciiu al drepturilor i libertilor cetenilor la nivel local. #u alte cuvinte, descentralizarea se asigur de ctre ceteni prin participarea lor la rezolvarea problemelor locale, prin alegerea reprezentanilor lor care vor constitui autoritile administraiei publice locale, ceea ce susine afirmaia c

54

Raporturile de drept administrativ

descentralizarea este +democraia aplicat la administraie, (2on .eleanu). %a este mai ampl i mai profund, exprimnd o filozofie democratic i liberal. .escentralizarea ceea ce este constituie corolarul indispensabil pentru al democraiei, ea corespunde, pentru organizarea administrativ, la democraia reprezentativ organizarea constituional. .escentralizarea administrativa apare, astfel, drept consecina logic a regimului parlamentar care st la temelia nsi a statului democrat. %a apare ca un proces politic, caracteristic societilor democratice, n care, ntre autoritile centrale i cele locale trebuie s se constituie relaii de parteneriat, evitndu$se contrapunerea si conflictul. .escentralizarea descentralizarea tehnic. .escentralizarea are ca obiect colectivitile locale (teritoriale) este denumit i descentralizare teritorial, pe cnd cea care privete serviciile publice administrative ale statului, poart numele de descentralizare te*nic. 0. Descentralizarea teritorial administrativ presupune existena unei comuniti de interese ntre cetenii unei uniti administrativ$teritoriale i recunoaterea colectivitii locale, ca i dreptul acesteia de a$i rezolva ele nsele problemele locale. 'n acest sens, &aul 4egulescu definea principiul descentralizrii ca un regim administrativ care admite +5ca ngrijirea intereselor locale sau specifice s fie ncredinate la autoriti ai cror se exprim (administrativ) prin i dou forme3 teritorial descentralizarea

55

Raporturile de drept administrativ

titulari alei de corpul electoral local pot stabili norme valabile pentru locuitorii din acea localitate5,. #a anume3 a) colectivitatea local este dotat cu personalitate juridicb) recunoaterea existenei problemelor (treburilor) locale n mod distinct de problemele naionalec) colectivitatea local dispune de autoriti locale proprii, alesed) colectivitatea locala este supraveg*eat de autoritile statale numai printr$o form de control specific, stabilit prin lege. .escentralizarea este, astfel, regimul care permite naterea de uniti autonome care realizeaz democraia local, n contextul existenei problemelor specifice ale colectivitii locale, ce presupune implicit i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi, un patrimoniu propriu, un corp de funcionari alei care s gestioneze treburile publice, precum i o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unor anumite surse proprii i unui buget propriu. .e fapt, pe aceast baz, colectivitilor locale existente n unitile administrativ$teritoriale, li se si acord personalitatea juridic ale crei atribuii sunt exercitate de autoritile locale alese. .escentralizare teritorial administrativ nu presupune independen colectivitilor locale fa de statul n care ele sunt atare, o colectivitate local poate fi considerat descentralizat, n msura n care ndeplinete anumite condiii, i

56

Raporturile de drept administrativ

organizate. #a atare, avnd n vedere dependena sa fa de stat, autoritile centrale i exercit dreptul de a supraveg*ea activitatea colectivitilor locale, printr$o anumit form de control, denumit tutel administrativ. /utela administrativ desemneaz att un control asupra persoanelor care sunt titulare n funciile autoritii locale (exprimat prin posibilitatea de a se demite sau suspenda din funcie), ct i controlul asupra actelor adoptate sau emise de ctre aceste autoriti, ce const n aprobarea lor, dar i n anularea, suspendarea sau modificarea acestora. "ceasta noiune a cptat ns, n timp, i un alt coninut, astfel c tutela administrativ nu mai presupune aprobarea actelor autoritilor autonome locale sau anularea lor pe cale administrativ, ci controlul se exercit de ctre instanele judectoreti, fapt ce a fcut ca termenul de tutel s fie nlocuit prin acela de control jurisdicional, care are drept obiect doar verificarea legalitii actelor, nu i oportunitatea acestora. 6. Descentralizarea tehnic desemneaz acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public determinat, cruia i se confer personalitate juridic. .escentralizarea te*nic se realizeaz prin constituirea unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public ce au dobndit personalitate juridic i care au la baz proprietatea privat a statului ori a unor persoane fizice sau juridice. %a corespunde mai mult exigenelor unei repartiii armonioase ntre diferitele ramuri ale administraiei, care presupune existena unui control de tutel.

57

Raporturile de drept administrativ

.eci, descentralizarea serviciilor publice implic personalitate juridic i existena unui control de tutel. #a atare, n situaia n care aceste condiii sunt realizate, serviciile publice (exterioare) ale administraiei publice centrale nu pot fi servicii descentralizate, ci doar servicii desconcentrate ale acestora. 'n acest sens, serviciile publice ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale de specialitate nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar servicii desconcentrate. Seciunea a IV-a Raporturile de drept administrativ care se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice ! mare parte din raporturile de drept administrativ se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice. "ceste raporturi juridice se refer n special la organizarea administraiei publice ca activitate, la formarea sistemului administraiei publice. 'n mare msura ns, aceste raporturi juridice privesc i funcionalitatea sistemului administrativ, adic la realizarea administraiei publice ca activitate. "a, de exemplu, raporturile de drept administrativ sub forma unor relaii sociale de subordonare ntre oamenii sistemului administraiei publice se repercuteaz asupra felului n care se exercita competena subiectelor de drept n afara sistemului administrativ, deci n cadrul raporturilor de drept administrativ din cea de a doua mare grup de raporturi de drept administrativ. .in acest punct de vedere se poate spune c specificul funcionalitii

58

Raporturile de drept administrativ

sistemului administraiei publice necesit existena unor subgrupe de raporturi juridice n cadrul marii grupe pe care o analizm. "stfel, din punctul de vedere al coninutului raporturilor juridice, deci al drepturilor i obligaiilor pe care le au subiectele participante, vom putea distinge raporturi juridice de subordonare ierar*ic i raporturi de colaborare i participare. a) Raporturile de subordonare ierar*ice. 'n aceste raporturi de drept administrativ, subiectele de drept participante se afl n cadrul unei ierar*ii administrative n cadrul crora subiectul de drept activ este titularul unei competene pe care o exercit ca autoritate ierar*ic superioar fa de cellalt subiect participant. 'n cadrul acestei subordonri ierar*ice subiectul care are calitate de autoritate ierar*ic superioar are n competen dreptul de a conduce, ndruma i controla activitatea subiectelor de drept subordonate. %xerciiul acestei competene n cadrul sistemului administraiei publice asigur funcionalitatea sistemului administraiei publice pentru organizarea executrii i executarea legii i d un anumit specific acestui sistem. b) Raporturile de colaborare i participare. 'n aceste raporturi de drept administrativ subiectele participante cu competenele pe care le folosesc pentru realizarea administraiei publice ca activitate conlucreaz n cadrul sistemului administraiei publice. "stfel, titularul unei funcii colaboreaz cu titularul altei funcii pentru pregtirea proiectului unui act administrativ, sau c*iar pentru emiterea unui astfel de act juridic. .e asemenea, organele administraiei publice locale particip i colaboreaz cu organele

59

Raporturile de drept administrativ

administraiei publice centrale la realizarea sarcinilor ce revin administraiei publice.

60