Investete n oameni!

FONDUL SOCIAL EUROPEAN Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 Axa prioritar 6: Promovarea incluziunii sociale Domeniul major de intervenie 6.2: mbuntirea accesului i a participrii grupurilor vulnerabile pe piaa muncii Titlul proiectului: Dezvoltarea de programe de formare specifice pentru creterea incluziunii sociale n scopul mbuntirii accesului pe piaa muncii Beneficiar: Universitatea 1 Decembrie 1918Alba Iulia Contract nr. POSDRU/96/6.2/S/49743

MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE DRAGOLEA LARISA

MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

FIA DISCIPLINEI Denumire modul: MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE Grup int: personalul furnizorilor de servicii sociale Titular modul/Formator: Lect. univ. dr. Dragolea Larisa Buget timp: 42 ore Activiti teoretice / practice : 42 ore Obiective: Cunoaterea, nelegerea i folosirea adecvat a conceptelor fundamentale din domeniul managementului serviciilor publice. Cunoaterea tehnicilor de management n domeniul serviciilor publice. Creterea motivaiei pentru abordarea tehnicilor de management n domeniul serviciile publice. Competene: Capacitatea de explicare i interpretare a elementele specifice managementului serviciilor publice Abilitatea de a folosi i a transmite modele conducere specifice managementului serviciilor publice Abilitatea de a opera cu elemente din sfera de cuprindere a serviciilor publice Capacitatea de a analiza datele faptice i statistice din domeniul serviciilor publice. Nr. Nr. Forma de activitate crt. Coninuturi/Teme ore Coninutul i sfera de cuprindere a serviciilor Activiti teoretice 1. 7 Tipologia serviciilor Serviciile publice Noiuni de baz i concepte principale utilizate n managementul serviciilor publice Activiti teoretice Activiti teoretice

2. 3.

7 7

4.

Activiti teoretice

5. 6.

Principalele relaii care se stabilesc ntre serviciile publice Funciile de baz ale managementului serviciilor publice

Activiti teoretice Activiti teoretice

7 7 42

Total ore Metodologia didactic: Tehnici de predare: prezentri, dezbateri, brainstorming, exerciii, studii de caz. Mijloace de predare: tabl, video-proiector, prezentri power-point, fie de lucru.

CUPRINS 1. CONINUTUL I SFERA DE CUPRINDERE A SERVICIILOR 2. TIPOLOGIA SERVICIILOR 3. SERVICIILE PUBLICE 4. NOIUNI DE BAZ I CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE N MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE 5. PRINCIPALELE RELAII CARE SE STABILESC NTRE SERVICIILE PUBLICE 6. FUNCIILE DE BAZ ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

Introducere Managementul public reprezint ansamblul proceselor i relaiilor de management, bine determinate, existente ntre componente ale sistemului administrativ, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile i/sau se planific, organizeaz, coordoneaz, gestioneaz i controleaz activitile implicate n realizarea serviciilor care satisfac interesul public. conceptul de management public; Managementul public reunete un ansamblu de procese i relaii de management, care apar ntre componentele sistemului administrativ; Obiectivul managementului public este satisfacerea interesului public, prin crearea unui cadru instituional corespunztor, care s permit aplicarea actelor normative, ceea ce nseamn i adoptarea de acte normative cu for juridic interioar, legi sau, dup caz, decrete, hotrri, regulamente de organizare sau realizare efectiv a serviciilor publice; Relaiile de management din instituiile publice reprezint raporturile care apar n sistemul administrativ. n administraia de stat, acestea se realizeaz n regim de putere public, adic prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituie (i putere public general atunci cnd acesta este n conflict cu interesul particular). Prin urmare, managementul public este o disciplin specializat care are ca obiect cunoaterea proceselor i relaiilor de management din administraia public n toat complexitatea lor, n vederea formulrii de principii i legiti pentru perfecionarea permanent a organizrii i funcionrii structurilor administrative, n funcie de valorile puterii politice, de necesitile economico-sociale, de gradul de nzestrare tehnic, de nivelul general de cultur i civilizaie etc., cu scopul realizrii unor servicii publice eficiente, corespunztoare nevoii sociale generale i satisfacerii interesului public.

1. CONINUTUL I SFERA DE CUPRINDERE A SERVICIILOR

Evoluia economiei moderne nscrie ntre orientrile sale fundamentale i diversificarea serviciilor constituite astzi ntr-un sector distinct al economiei. Caracterizate printr-un dinamism nalt, serviciile i pun amprenta asupra modului de valorificare a resurselor umane i natural-materiale, avnd o contribuie major la progresul social i economic. Expansiunea serviciilor, creterea rolului lor din viaa societii se manifest ca trsturi ale evoluiei n majoritatea rilor lumii, argumentnd, pentru etapa actual denumirea de societatea serviciilor. Prezena serviciilor n structura tuturor economiilor, rolul stimulator, dezvoltarea aproape fr limite a unor dintre ele reclam cercetarea atent a acestora, a legitilor i mecanismelor de funcionare a sectorului terilor, a impactului asupra celorlalte sectoare. 1.1. Conceptul de servicii Importana crescnd a serviciilor n economie, ascensiunea spectaculoas din ultimele decenii au intensificat preocuprile pentru cunoaterea acestui sector. Eforturile n aceast direcie sunt motivate i de faptul c teoria economic a acordat prea puin atenie serviciilor, se poate vorbi chiar de o rmnere n urm a teoriei, a clarificrilor conceptuale fa de amploarea practic a serviciilor. Astfel, serviciile pot fi privite ca ocupaia (ndatoriri) ale unei persoane, ca funcii, aciuni sau munci prestate n folosul cuiva, ca organisme sau subdiviziuni fcnd parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic. De asemenea, termenul de servicii este asociat ideii de teriar sau control teriar avnd dou accepiuni diferite: pe de o parte, ansamblul de meserii(de exemplu, contabili, secretare, vnztori) care se exercit n societi sau instituii de servicii (bnci, companii aeriene) sau n ntreprinderi industriale sau agricole; pe de alt parte, ansamblul unitilor de producie individualizabile din punct de vedere statistic a cror activitate principal const n oferirea de servicii i care corespunde noiunii statistice de ramur. Puncte de vedere asemntoare, oferind totodat un plus de sistematizare se ntlnesc la muli autori, acetia apreciaz ca termenul de servicii poate fi utilizat n patru modaliti diferite i anume: service industry- cu referire la firmele cu activitate integrabil sau nestocabil; service products- nsemnnd rezultatul obinut n industria serviciilor dar, i de alte sectoare economice; service ocupation- viznd ndatoririle / tipologia muncii lucrrilor din domeniul serviciilor; service function- ca activiti implicate n munca desfurat n interiorul economiei primare sau n afara acesteia. n acest context, serviciile sunt diferite ca activiti utile, destinate satisfaciei unei nevoi sociale. Abordarea serviciilor ca o categorie economic, presupune restrngerea la acele activiti ce implic anumite relaii sociale de producie.

Majoritatea definiiilor pun accent pe faptul c serviciile sunt activiti a cror rezultat este nematerial i deci nestocabil, nu se concretizeaz n produse cu existen de sine stttoare. n ncercarea de a sintetiza experiena teoretic i practic privind definirea serviciilor i delimitarea lor de bunuri trebuie evideniat c acestea reprezint o activitate uman cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile, imateriale i intangibile destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Totodat, serviciile sunt activiti de sine stttoare, automatizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector denumit sector teriar. 1.2. Caracteristicile serviciilor Definiiile incomplete i chiar contradictorii ale conceptului de servicii necesit abordarea particularitilor sau caracteristicilor acestora. Avem n vedere urmtoarele cinci caracteristici: Intangibilitatea; Inseparabilitatea Variabilitatea Perisabilitatea Lipsa proprietii. 1. Intangibilitatea serviciilor are n vedere acea particularitate a serviciilor prin care acestea nu pot fi expuse i implicit percepute prin simurile umane naintea achiziionrii lor. Aceast caracteristic determin n unele cazuri, solicitantul de servicii n momentul achiziionrii s nu se afle dect n postura de a primi o promisiune referitoare la o prestare viitoare. Ca o consecin a intangibiliitii serviciilor apar incertitudini i riscuri mai mari, comparativ cu bunurile referitoare la achiziionarea lor. n vederea diminurii acestora, solicitantul de servicii trebuie s se documenteze mai amplu asupra serviciului i a calitii acestuia cutnd n acest sens detaliile materiale asupra serviciilor i despre prestatorul de servicii, avem n vedere energia productiv ct i comercial. 2. Inseparabilitatea serviciilor. Bunurile materiale impun inevitabil o scindare ntre activitatea de producie i aceea de consum, perioada respectiv cuprinznd activitile de stocare i comercializare. Spre deosebire de aceste bunuri materiale, serviciile impun mai nti comercializarea, apoi prestarea acestora care se suprapun n timp i spaiu i cu consumul serviciilor. Caracteristica inseparabilitii serviciilor vizeaz tocmai aceast existen simultan dintre serviciu i prestator. Aceast concordan dintre prestare i consumul serviciului elimin activitatea de stocare care aparent poate fi benefic avnd n vedere eludarea imobilitilor incumbate de respectiva activitate care are i un important impediment care const ntr-o vulnerabilitate mai mare la oscilaiile pieei. 3. Variabilitatea serviciilor. Aceast caracteristic este urmare a faptului c pentru un serviciu anume exist o atomicitate de ageni care particip n calitate de prestatori i consumatori de servicii. Variabilitatea serviciilor care vizeaz latura calitativ se refer la urmtoarele ntrebri: cine le presteaz, cnd le presteaz, unde le presteaz i cum sunt prestate. Specificitatea privind prestrile de servicii determin variate rezultate, care ajung pn la

nivelul n care acelai prestator, n condiii identice de dotare, s obin rezultate diferite ca urmare a dispoziiei de moment. 4. Perisabilitatea serviciilor. Perisabilitatea ca o caracteristic a serviciilor deriv din inseparabilitatea dintre producie i consum care determin imposibilitatea stocrii serviciilor, ca o rezultant, firmele prestatoare se impun a fi foarte informate despre fluctuaiile pieei n vederea atenurii exceselor cererii i ofertei de servicii. Firmele prestatoare de servicii vor practica tarife mai mari n funcie de evoluia excesului de cerere dovedind astfel o mai mare imobilitate n acest sens, comparativ cu un productor al crui bun material poate fi stocat i reciproc n cazul excesului de ofert. 5. Lipsa obiectului proprietii serviciului. Aceast caracteristic a serviciului are n vedere deosebirea acestora fa de bunurile tangibile, la care accesul este nelimitat n timp, ceea ce determin ca posesorul s poat dispune vnzarea, n condiiile lipsei de utilitate sau eventual de ctig pentru el. Faptul c serviciul are o existen limitat, respectiv, c acela care l achiziioneaz are acces limitat la serviciu, diminueaz i n unele cazuri elimin aceast oportunitate. Toate aceste caracteristici ale serviciilor vor influena comercializarea i vor determina strategii specifice de promovare a vnzrilor, comparativ cu bunurile materiale. 1.3. Serviciile i sectorul teriar Economia se mparte n trei sectoare avnd comportament economic diferit: Sectorul primar ce cuprinde agricultura, vntoarea i pescuitul i industria extractiv (component care dup accepiuni mai recente este inclus n sectorul secundar); Sectorul teriar nglobnd toate celelalte activiti desfurate n economie, sector corespunznd sferei serviciilor. n privina comportamentului economic, acesta este caracterizat prin nivelul i dinamica productivitii muncii criteriul de baz al clasificrii, prin nivelul progresului tehnic i, n special, prin recepionarea fa de acesta. Astfel, se consider c n sectorul primar nivelul i creterea productivitii muncii se situeaz la cote medii, n sectorul secundar la cote ridicate, iar n sectorul teriar la cote modeste. De asemenea, sectorul secundar este apreciat ca nregistrnd cel mai nalt grad de ptrundere a progresului tehnic, n timp ce teriarul este caracterizat ca fiind total receptiv fa de acesta. Astfel conceput, clasificarea sectorial a ramurilor economiei are deosebite semnificaii teoretice i practice, mai ales n privina cuprinderii analizrii ca un tot unitar a activitilor sociale utile, a ramurilor i domeniilor vieii economico-sociale, a reflectrii legturilor lor interfuncionale, a evidenierii modului n care se grupeaz activitile din sfera produciei materiale i din afara acestora etc. Ea prezint ns unele limite, determinate, n principal de consecvena aplicrii criteriilor, de adaptarea lor la evoluia relaiilor economice etc. Identitatea dintre sfera serviciilor i sectorul teriar este, n general, acceptat n literatura de specialitate exist ns puncte de vedere diferite cu privire la coninutul sectoarelor i chiar n privina numrului acestora i indirect, n raport cu sfera de cuprindere a serviciilor. Astfel, activitile de natura serviciilor care servesc producia material i sunt integrate acestuia (se desfoar n interiorul firmelor productoare de bunuri i de multe ori nu pot fi disociate i evideniate statistic separat de producia
8

propriu-zis) sunt cuprinse n ramurile respectiv industrie, agricultur, construcii i deci sectoarele primar i secundar. Astfel de servicii se refer la: repararea construciilor i utilajelor, automatizarea unor lucrri, culegerea i prelucrarea informaiilor, management, protecia mediului, cercetare tiinific etc. Prin urmare, se poate aprecia c sfera sectorului teriar, nglobeaz o serie de activiti nemateriale desfurate n sectoarele primar i secundar (figura 1.1).

Fig. 1.1. Sfera de cuprindere a serviciilor Dimensiunile sferei serviciilor se modific permanent n sensul lrgirii ei, att ca rezultat al creterii nevoii de servicii ct i pe seama produciei materiale a transformrilor ce au loc n structura acesteia (sectorul primar i secundar). O alt limit a modelului clasificrii sectoriale se refer la criteriile de separare a ramurilor pe sectoare i, n mod deosebit, la receptivitatea mai sczut a teriarului, respectiv a serviciilor fa de progresul tehnic. Acest punct de vedere este infirmat de realitatea care demonstreaz ptrunderea progresului tehnic n toate domeniile vieii economice i sociale, deci i n sfera serviciilor. nsi apariia i expansiunea serviciilor reprezint consecina direct a progresului tehnic, iar pe de alt parte, aceasta nu poate fi conceput fr dezvoltarea corespunztoare a serviciilor de nvmnt, cercetare tiinific, informatic i telecomunicaii. Dezvoltarea i multiplicarea serviciilor, apariia de noi categorii, precum i ritmurile diferite de evoluie ale activitilor componente ale sferei serviciilor au accentuat eterogenitatea acesteia, determinnd noi abordri. Una dintre ele se refer la scindarea teriarului, respectiv la desprinderea din cadrul lui a unor servicii cu caracter special i constituirea lor ntr-un sector distinct sectorul cuaternar. Potrivit primelor determinri, n sectorul cuaternar au fost cuprinse ramurile cele mai dinamice ale serviciilor, cele purttoare de progrese ca: cercetarea tiinific, nvmntul etc. n concluzie, se poate accepta c, sectorul serviciilor, prin dimensiuni i trsturi definitorii, exprim cel mai fidel sfera serviciilor.

2. TIPOLOGIA SERVICIILOR
Eterogenitatea ramurilor cuprinse n sfera teriarului i diversitatea tipologic a activitilor de msur a serviciilor ntlnite n orice economic, pe de o parte a activitilor de msur a serviciilor ntlnite n orice economie, pe de o parte, i dificultile de msurare a dimensiunilor sectorului teriar, de evaluare a contribuiei acestora la dezvoltarea economico-social i mai ales, de asigurarea compatibilitii ntre ri cu privire la nivelul atins de servicii i perspectivele acestora, pe de alt parte, au adus frecvent n actualitate necesitatea structurrii lor dup criterii unitare, realizarea de categorii omogene din punctul de vedere al coninutului i comportamentului economic. 2.1. Criterii i modaliti de clasificare a serviciilor Una dintre cele mai cunoscute modaliti de clasificare a serviciilor are drept criteriu coninutul acestora, particularitile activitilor respective utilizat pe scar larg n statisticile naionale i internaionale pentru identificarea serviciilor i evaluarea produciei acestora, cunoscut sub denumirea de Clasificare Internaional Tip Industrii a activitilor economice (CITI), Reuete o abordare complet i detaliat a ramurilor ce intr n alctuirea sectorului teriar. Corelaia cu structura ramurilor economice diferitelor rii, CITI creeaz cadrul unitar cercetrii problematicii serviciilor. Meritele ei incontestabile sunt relevate i de frecvena cu care este adus n discuie n lucrrile i studiile de specialitate. CITI Rev 3 este o clasificare de tip arborescent, desfurat pe patru niveluri de agregare i simbolizate cu litere i numere i anume: categorii (codificate cu litere), diviziuni (cod de 2 cifre), grupe (cod de 3 cifre) i clase (cod de 4 cifre). Potrivit acestei clasificri, serviciile, n funcie de nivelul unu de agregare, sunt reprezentate prin categoriile: E hoteluri i restaurante; I transporturi, depozitare i comunicaii; J activiti de intermediere financiar; K - activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru firme; L administraia public i aprarea, asigurrile sociale obligatorii; M - nvmntul; N sntate i asisten social; O alte activiti colective, sociale i personale; P gospodrii care folosesc personal casnic; Q organizaii extrateritoriale. Fiecare categorie are, n structur, una sau mai multe diviziuni, iar acestea, la rndul lor, grupe i clase. De exemplu, categoria activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru intreprinderi, una dintre cele mai dinamice n rile dezvoltate, cu economie de pia, cuprinde diviziunile: 70 activiti imobiliare; 71 nchirieri de maini i echipamente i bunuri materiale i casnice; 72 activiti de informatic i conexe; 73 cercetare-dezvoltare 74 alte activiti de servicii pentru ntreprinderi.
10

Diversitatea serviciilor este nc i mai evident lund n discuie nivelurile 3 i 4 de agregare, nivelurile care, n situaia categoriei de mai sus, reflect tendina de apariie a noi tipuri de servicii; astfel diviziune 74 cuprinde o gam larg de prestaii structurale n 4 grupe i 13 clase .a.m.d. Aceast clasificare (CITI) prezint o seam de avantaje ntre care, faptul c reuete o inventariere a tuturor activitilor de natura serviciilor, o delimitare a lor i o evidenierea raporturilor cu celelalte sectoare ale economiei, de asemenea, asigur un limbaj unitar, o comunicare simpl n analiza intern i internaional cu privire la servicii, iar prin sistemul de codificare ofer posibilitatea utilizrii calculatorului imprimnd clasificri aparent greoaie i complicat, caracteristicile unui instrument de lucru operaional. ntre neajunsuri, poate fi menionat cuprinderea, uneori forat, n aceeai categorie a unor activiti sensibil diferite i mai ales, caracterul limitativ dispunnd 11 categorii, 100 diviziuni, 1000 grupe i 10.000 clase -, cu toate aceste limite CITI are multe merite i deosebit valoare, constituindu-se ca punct de pornire n procesul ordonrii i ierarhizrii serviciilor. n concordan cu preocuprile internaionale de modernizare i armonizare a clasificrii activitii, Romnia a adoptat, dup 1990, Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN), care asigur identificarea tuturor activitilor i unificarea denumirilor, sistematizarea i codificarea ntr-un ansamblu unitar, crescndu-se astfel premisele organizrii i raionalizrii circuitului informatic de prelucrare i analiz a datelor, conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor imput-output i Sistemul Conturilor Naionale. Clasificarea este structurat pe cinci trepte (seciuni, subseciuni, diviziuni, grupe i clase), dup principiul omogenitii, utilizndu-se drept caracteristici: natura bunului sau serviciului, modul de folosire, materia prim, procesul tehnologic, organizarea i finanarea produciei. Una dintre modalitile consacrate de grupare a serviciilor are drept criteriu funciile economice ndeplinite de acestea, funcii ce deriv din circuitul produciei sau sferele reproduciei sociale. Sunt identificate astfel: servicii de distribuie: transport, comunicaii, stocare, comer cu ridicata i cu amnuntul; servicii de producie (de afaceri): finane, asigurri, cercetare-dezvoltare, contabilitate, publicitate; servicii sociale (sau colective) sntate, educaie, aprare; servicii personale: hoteluri i restaurante, reparaii, turism, ngrijire personal, casnice etc. Creterea aportului serviciilor la dezvoltarea economic dublat de necesitatea determinrii valorii (produciei) lor i evalurii proporiei de participare la formarea produsului intern brut, a condus la cristalizarea unui model de structurare a acestora. n acest spirit serviciile sunt grupate n materiale, i nemateriale, productive i neproductive, pure i asociate bunurilor tangibile. Fcnd abstracie de faptul c aceste modaliti de clasificare nu se suprapun ntru totul, trebuie subliniat c s-a avut n vedere participarea serviciilor la crearea produciei materiale i mai puin forma de exteriorizare a acestora. O alt grupare a serviciilor, cu semnificaii deosebite pentru practica economic i ca urmare au o larg rspndire are drept criteriu prezena i respectiv natura relaiilor de pia. Din acest punct de vedere serviciile se mpart n:
11

 servicii market (marf sau comerciale); servicii non-market (non marf, non comerciale). Serviciile market sunt cele procurate prin intermediul actelor de vnzare-cumprare, n cadrul relaiilor de pia n timp ce serviciile non-market sunt distribuite prin mecanismul din afara pieei. n a doua categorie sunt cuprinse, mai ales servicii publice, guvernamentale, culturale sau furnizate de organizaii private non-profit, este vorba n primul rnd de servicii publice de care beneficiaz direct indivizii (colar, asisten medical, ajutoare sociale etc.). Consumul acestor servicii este socializat, adic este decis de colectivitate, consumatorul neavnd posibilitatea unei alegeri directe i reale. Chiar n cazul serviciilor publice destinate direct consumatorilor, rolul individului se limiteaz la un consum aproape obligatoriu, colectivitatea lund deciziile cu privire la nivelul prestaiilor i modul de repartizare ntre ceteni. Separarea serviciilor n market i non-market, dei oficial recunoscut de organismele internaionale (ONU, CEE) nu este acceptat n toate rile de exemplu, n SUA, i nu numai, este preferat subdivizarea n servicii profit i servicii non-profit sau chiar servicii publice i servicii private. Nici una din soluiile propuse nu poate fi suprapus celei privind clasificarea n servicii market i servicii non-market, deoarece exist organizaii private care presteaz servicii fr scopul obinerii unui profit, dup cum exist i organisme publice ale cror servicii sunt destinate comercializrii, cu scopul declarat de a obine un profit (servicii de transport, telecomunicaii etc.). Opoziia privat-public nu este att de clar managerii i angajaii firmelor de afaceri nu urmresc numai interese private, iar cei care lucreaz n instituii guvernamentale numai interese publice. De asemenea, dei sectorul privat este considerat terenul propice competitivitii, comunicaia exist i n cadrul organizaiilor publice ntre angajai pentru avansare, ntre instituiile guvernamentale rivale pentru o parte ct mai mare din subvenie. Distincia ntre market i non market este vag i predispus diverselor interpretri mai ales prin faptul c, n timp unele servicii cu trecut dintr-o categorie n alta, modaliti de plat Noiuni de public i privat se regsesc n forma de proprietate, respectiv modul de organizare a prestatorilor de servicii n concordan cu acest criteriu se distinge: sectorul public reprezentat de tribunale, spitale, cazrmi, pot, coli, agenii de for de munc etc; sectorul asociativ constituit din organisme de ajutor i asistene, muzee, biserici; sectorul privat din care pot fi menionate companiile aeriene, organismele financiar-bancare i asigurri etc; Un numr impresionant de clasificri ale serviciilor folosesc drept criteriu de structurare, beneficiarul (utilizatorul) acestora. Pornind de la acest criteriu, S. P. Hill subdivide prestaiile n: servicii care afecteaz bunurile (transport, curtorie, reparaii, ntreinere, baruri i locuine); servicii care afecteaz persoanele subclasificate n servicii care vizeaz condiia fizic sau intelectual a acestora (transport de persoane, comunicare, educaie-nvmnt, frizerie-coafur, ngrijirea sntii etc.);
12

unele activiti (servicii financiare) care influeneaz att condiia bunurilor ct i a persoanelor sau sunt asociate cu producia intermediar Ulterior, aceast clasificare a fost perfecionat n sensul combinrii mai multor criterii i adaptri la evoluia economico-social, n noile condiii sunt pstrate primele dou categorii, respectiv servicii fizice i servicii raportate la fiina uman, iar cea de-a treia devine servicii legate de informaie (telecomunicaii, prelucrarea datelor, bnci, asigurri, servicii financiare, contabilitate, servicii juridice, administraie etc). Beneficiarul (utilizatorul) serviciilor mai poate fi: din punctul de vedere al naturii (tiparului) individual sau colectiv, iar n funcie de localizarea geografic, intern sau extern. Pstrnd acelai criteriu de referin beneficiarul -, una din cele mai importante i frecvent utilizate clasificri grupeaz serviciile n: prestaii destinate consumului intermediar (producie sau ageni economici); prestaii destinate consumului final (al gospodriilor sau persoanelor). Serviciile intermediare sunt activiti constituite ca parte integrant indispensabil procesului produciei materiale, cel mai adesea, aceste servicii nu pot fi izolate de coninutul produciei propriu-zis sau nu prezint interes (utilitate) n afara acestuia. n aceast categorie intr: stocarea i depozitarea, transporturile, asigurrile i reasigurrile, finanale, activitile juridice, contabile, pregtirea forei de munc, managementul, cercetarea tiinific etc. Serviciile finale sunt destinate consumului direct al gospodriilor, colectivitilor sau persoanelor sau creeaz condiii pentru desfurarea normal a acestuia, fiind, din acest punct de vedere un element constitutiv al calitii vieii. n aceast categorie pot fi cuprinse i serviciile destinate exportului, indiferent dac n ara de destinaie sunt utilizate n scop productiv sau pentru consum. n concordan cu varietatea trebuinelor crora se adreseaz, dar i cu modul de obinere sau de consum, serviciile finale reprezint ntr-o mare diversitate tipologic, ca urmare, cel mai adesea ele sunt subdivizate n servicii comerciale (marf sau pltite de populaie) i servicii oferite cu titlu gratuit (non-marf sau finanate public), n aceast a doua categorie pot fi menionate ngrijirea sntii, educaia, prevenirea accidentelor, planningul familial, reciclarea deeurilor etc. Din punct de vedere al posibilitilor de comercializare exist servicii transferabile (care pot fi nmagazinate i schimbate la distan) i servicii netransferabile care trebuie furnizate n situ(produse la locul de consum), pentru realizarea actului vnzrii-cumprrii i respectiv consumului, unele servicii presupun deplasarea ofertantului (a prestatorului), altele a consumatorului. O alt clasificare a serviciilor cu semnificaie deosebit pentru organizarea activitii urmrete dac desfurarea acestora se bazeaz, n principal, pe echipamente sau personal. Un alt criteriu de structurare a serviciilor ine seama de prezena clientului i de modul activ sau pasiv de implicare a acestuia n realizarea prestaiei. Modalitile de clasificare a serviciilor indiferent de amploare, momentul sau motivul pentru care au fost realizate, susin diversitatea tipologic deosebit a acestora. Ele argumenteaz necesitatea dobndirii unui sistem de clasificare a serviciilor suficient de detaliat nct s permit identificarea unui numr ct mai mare de activiti: elasticflexibil s asigure integrarea n viitor a serviciilor nou aprute i s reflecte mutaiile
13

structurale intervenite n procesele economice i sociale; compatibil, n msur s realizeze armonizarea ntre gruprile naionale i internaionale; operaional- s permit standardizarea activitilor i s satisfac nevoile de eviden i conducere cu ajutorul tehnicii de calcul.

14

3. SERVICIILE PUBLICE
3.1. Conceptul de sistem de servicii publice i caracteristicile generale ale acestuia Conceptul de sistem este de dat relativ recent i poate fi definit ca un ansamblu de elemente corelate ntre ele prin diverse forme de interaciuni i interdependen. O universitate, un spital, o fiin uman, o carte etc. constituie exemple de sisteme, adic mulimi de persoane, obiecte, procese etc. asamblate (organizate) dup anumite principii. Dei asupra conceptului de sistem se poart nc discuii, acesta poate fi definit caracterizat) dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: este un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; este delimitat de un domeniu care-l difereniaz de mediul exterior; este n general interdependent cu mediul prin tipul intrrilor dinspre mediu i ieirilor ctre mediu; funcioneaz conform unei (unor) finaliti cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nite restricii sau valori limit. Noiunea de sistem este foarte general. Att bunurile materiale, ct i fiinele pot fi abordate prin prisma concepiei sistemice, nregistrndu-se urmtoarele dou mari grupe de sisteme: nensufleite (tehnice); vii. De exemplu, televizorul este un sistem tehnic ntruct: este format din componente mecanice, electrice, electromecanice, electronice; este delimitat de o cutie; este interdependent cu mediul prin semnalul video captat de o anten, alimentare de la o reea, aciunea utilizatorului asupra butoanelor (intrri); furnizeaz sunet. Acea parte a unui sistem care, considerat ca atare, ntrunete condiiile definiei sistemului, poart denumirea de subsistem. Aadar, din punct de vedere logic, noiunile de sistem i subsistem sunt echivalente. Noiunea de subsistem este util pentru a putea descrie compunerea unui sistem complex n mai multe trepte de detaliere, punnd n eviden funciuni i caracteristici specifice mai uor de neles sau de cuprins. De exemplu, omul este un sistem viu complex format din subsistemele respirator, digestiv, circular, nervos etc. care sunt interdependente. Exist o delimitare de mediu prin tegument (piele), are relaii cu mediul prin intrri materiale (alimente, aer, ap etc.) i informaionale, precum i ieiri materiale (micri, dejecii etc.), iar finalitatea se concretizeaz n conservarea speciei (general) sau funcionarea n condiii ct mai prielnice, respectiv ct mai plcute (individual). De asemenea, exist restricii de funcionare a acestui sistem (via); temperatur extern, presiune, grad de poluare a atmosferei etc. n vederea satisfacerii acestora acioneaz nite subsisteme automate de aprare (homeostaz) care se adaug aprrii prin aciuni contiente. Economia naional este, de asemenea, un sistem extrem de complex care este format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate, etic etc., industria, agricultura, comerul, serviciile, gospodria comunal i locativ, ocrotirea sntii i protecia social, nvmntul, tiina, cultura, sportul etc.
15

Unele sisteme sunt formate att din subsisteme tehnice, ct i din subsisteme vii; fabrici (secii, ateliere, birouri, servicii), uzine, coli, spitale, universiti etc. Acestea sunt cunoscute sub denumirea de sisteme quasi-vii. ntruct obiectivul (misiunea) acestor elemente este de natur economic sau social, ele pot fi grupate din acest punct de vedere n dou categorii: Sisteme economice; Sisteme sociale; Caracteristica se definete ca fiind o nsuire comun a tuturor elementelor (subsistemelor) sistemului ale crei valori difer de la o unitate la alta sau de la un grap la altul. Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice, ca la orice sistem (indiferent de natura lui) sunt urmtoarele: structura sistemului, eficacitatea, eficiena, robusteea, ultrafiabilitatea, adaptabilitatea, autoaprarea, interdependena, interoperativitatea, sinergia. 1. Structura sistemului care reflect modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele. n cazul sistemelor tehnice structura este definit o dat cu proiectarea sistemului, ea putnd suferi modificri ulterioare, o dat cu dezvoltarea, modernizarea acestuia. n cazul sistemelor vii, structura este definit de informaia genetic, ea putnd fi eventual modificat prin accident. n baza informaiei genetice, dup concepie, sistemele vii evolueaz o durat prenatal ntr-un mediu suport, se nasc, se dezvolt, se reproduc, mbtrnesc i mor. Structura sistemelor quasi-vii este iniial proiectat i se modific ulterior, ori de cte ori realizarea obiectivelor finale sau satisfacerea restriciilor impun acest lucru. 2. Eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului. De exemplu, dac obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automat a presiunii sau temperaturii, atunci eficacitatea este definit ca fiind precizia cu care se realizeaz reglarea acestora, cu alte cuvinte abaterea de la valoarea prescris. n cazul sistemelor quasi-vii, obiectivul fiind de natur economic sau social, eficacitatea este definit de abaterea relativ sau absolut de la valoarea dorit a unui indicator economic sau social. 3. Eficiena este raportul matematic dintre rezultatele (realizrile) sistemului i consumul de resurse ocazionat de funcionarea sistemului, sau raportul dintre efect i efort de exemplu: randamentul unui motor este raportul fluxului de energie produs i fluxul de energie consumat). n cazul n care rezultatele (efecte) i resursele (cheltuieli) pot fi exprimate ca valori financiare, se vorbete de eficien economic (de exemplu: rentabilitatea sau profitul). 4. Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor restricii. 5. Ultrafiabilitatea este definit ca fiind acea capacitate a sistemului n condiiile prezenei n care o parte din structura acestuia i pierde funcionalitatea (se defecteaz). Ultrafiabilitatea se realizeaz, de obicei, prin creterea complexitii sistemului, respectiv, prin introducerea de elemente (subsisteme) i relaii suplimentare (de rezerv) care s intre n funciune atunci cnd celelalte se defecteaz (de exemplu, navetele spaiale, reactoarele nucleare-CANDU de la Cernavod etc.).
16

6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea i/sau structura n vederea meninerii (maximizrii) eficacitii, eficienei) n condiiile unui mediu variabil (turbulent). De regul, sistemele vii i sistemele quasi-vii sunt sisteme adaptabile (exemplu: transportul aerian). 7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a folosi pentru creterea eficienei i/sau eficacitii cu care funcioneaz. Sistemele vii sunt autoinstruibile. 8. Interdependena se definete prin faptul c cel puin la nivelul unor fluxuri de informaii interdependena presupune, n primul rnd, anumite legturi ntre sisteme. Legtura dintre sistem i mediu este cunoscut sub denumirea de interfa. n cazul sistemelor vii interdependena presupune adoptarea unor reguli generale prin instruire i educare: reguli lingvistice, alfabet, convenii de notaii, definiii logice i matematice etc. n al doilea rnd, interdependena presupune existena unor canale de comunicaie dintre interferenele sistemelor interconectate. Prin definiie, subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 9. Interoperativitatea este este definit ca acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate s funcioneze ca un sistem unic. Prin definiie, subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 10. Sinergia este acea capacitate a elementelor i/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat i interoperabil, de a produce mai mult mpreun dect separat. Cu alte cuvinte, putem spune c sinergia este acea stare n care se poate afirma c sistemul este mai mare, mai eficace i mai eficient dect suma subsistemelor componente. Sinergia poate fi realizat n condiiile n care exist: Compatibilitate ntre obiectivele sistemelor; Posibilitatea utilizrii n comun a unor resurse. 3.2 Definirea noiunii de serviciu public n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna o activitate de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan juridic, autorizat de o autoritate a administraiei publice. Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public: 1. Definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care administraia nelege s i-o asume. 2. Definire n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul cruia se realizeaz o activitate de interes general. Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a suportat modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s-i piard claritatea iniial. n doctrina occidental s-au conturat pn n prezent trei definiii care coexist i care au fost preluate n legislaia comunitar. Definiia clasic, conturat la nceputul secolului al XX-lea, consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. n aceast accepie subzist definiia lui Duguit, potrivit cruia serviciul public este activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai. Este evident c definirea serviciului public se face dup natura
17

juridic a organului care l presteaz i care trebuie neaprat s fie persoan public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. La aceast semnificaie M. Haurion adaug sintagma serviciu public prin natur (i nu dup persoana care-l presteaz) pentru a se opune lrgirii semnificaiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfoar. Definiia interbelic a aprut ca o necesitate impus de dezvoltarea economic spectaculoas a societii care solicit servicii publice variate, flexibile i operative. Pn n anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului i instituiilor sale care nu mai puteau face cerinelor sociale, astfel nct s-a vzut nevoit s ncredineze unele servicii publice ctre alte persoane private. Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Aceast definiie rmnea deficitar pentru c nu preciza n ce condiii activitatea unei persoane private poate fi considerat serviciu public. Aceast dilem este lmurit n 1964 cnd Laubodere arat c: Serviciul public este activitatea de interes general prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei. (AJDA, 1964). Aadar, prima condiie este interesul general. Atunci cnd analizm, ns, activitatea unei persoane private este foarte greu s delimitm pn unde merge interesul general i unde ncepe interesul particular. Cea mai bun distincie este aceea dintre activitile necesare i activitile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public i nu obinerea de profit (R. Chapus). A doua condiie se refer la controlul administraiei asupra activitii de prestri servicii. Aceast condiie deriv de faptul c o persoan privat poate presta un serviciu public numai printr-o delegare dat de o persoan public. Aceast delegare se poate face, fie printr-un contract, fie printr-un act administrativ unilateral explicit sau implicit. Delegarea este necesar pentru a circumscrie limitele n interiorul crora poate aciona cel mputernicit. Definiia actual s-a conturat la sfritul anilor `80, ca urmare a evoluiei democraiei, recunoscndu-se faptul c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesar ntruct o serie de servicii de interes social cum ar fi cele de sntate, cultur, nvmnt etc. se realizeaz de ctre persoane private, dar fr prerogativele puterii publice. Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul prelurii gestiunii serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private, n condiiile mai sus amintite. n jurispruden s-a rspndit astfel sintagma servicii private de interes general care nu corespunde ns pe deplin celor trei condiii stabilite n practica administraiei publice, nici chiar n rile dezvoltate. Cel puin sub aspectul controlului, serviciile publice sunt subordonate administraiei mai mult ca oricnd. n concluzie, astzi, identificarea unui serviciu presupune luarea n considerare a trei elemente. 1. Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes general. Aceast ntietate a elementului material a aprut o dat cu punerea sub semnul ntrebrii a criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, n special, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de interes general. Aceast activitate poate fi asigurat eventual de ctre o persoan privat. Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de interes general reprezint i un serviciu public.

18

2. Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public dect dac puterile publice (autoriti naionale sau locale) i-au manifestat intenia de a-i asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general. Nu exist, deci, servicii publice prin natura lor. Noiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noiune subiectiv evolutiv. Evoluia are loc n sensul lrgirii sferei de cuprindere. Astfel, o dat cu dezvoltarea nevoilor n domeniul petrecerii timpului liber, activiti cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski ntr-o staiune montan sau organizarea de competiii de ctre federaiile sportive au cptat eticheta de servicii publice. Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor, mai ales atunci cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor persoane private, n mod expres ca fiind servicii publice. Este necesar, atunci, prezena a trei indicii pentru a putea identifica serviciul public: activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general; organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile prerogative putere public; organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din partea puterilor publice. n majoritatea cazurilor, voina puterilor publice este uor de identificat: persoana public respectiv i asum n mod direct activitatea de interes general n cauz. Dac activitatea de interes general este asigurat de ctre o persoan privat, trebuie s se in seama n mod special de controlul administraiei (de ctre puterea public). Orice serviciu public depinde, deci, n mod direct sau indirect, de voina unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare. 3. Elementul formal. Regulile aplicabile n mod normal activitilor de servicii publice provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz. Existena unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare n mod clar atunci cnd serviciul public este asigurat n mod direct de ctre o persoan public. Realizarea acestei misiuni este nsoit ntotdeauna de prerogative sau de constrngeri caracteristice (proprii) dreptului public. Dac serviciul este asigurat de ctre o persoan privat, referirea la regimul de drept administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public. Pentru existena serviciului public, trebuie s existe un control din partea puterilor publice i o concesionare a prerogativelor puterii publice ctre persoana privat. 3.3. Trsturile serviciilor publice Un serviciu este orice aciune sau execuie pe care un subiect o poate efectua pentru un altul care este eminamente intangibil i care nu are drept consecin transferul proprietii asupra unui lucru. Teoreticienii analizeaz serviciile din perspectiva unui sistem de utiliti n care consumatorul cumpr sau folosete o anumit utilitate, care-i confer anumite avantaje sau satisfacii neconcretizate n bunuri materiale i destinate satisfacerii nevoilor personale sau sociale. Serviciul este o activitate, un efort de performan care este intangibil i care are loc n momentul interaciunii dintre consumator i prestator.
19

Serviciul public este activitatea sau ansamblul de activiti de interes general i/sau individual prestate de o instituie public sau de organisme ce fac parte dintr-un ansamblu administrativ cu scopul satisfacerii nevoilor publice. Serviciile publice locale, potrivit legislaiei romneti n domeniu (legea nr. 215/2001) pot fi subordonate consiliului local. Acestea se regsesc n organizarea consiliului local i sunt organizate de consiliul local ca regii autonome, firme, societi comerciale sau n alte forme publice sau private. Sunt ntlnite serviciile publice locale considerate servicii publice industriale i comerciale n domeniul energiei, n domeniul transporturilor publice, n domeniul salubrizrii, distribuiei apei, canalizrii, distribuiei gazelor sau servicii publice administrative, serviciile cu caracter exclusiv administrativ (protecia civil sau autoritatea tutelar, starea civil, serviciile n domeniul educaiei, culturii etc.). Doctrina economic caracterizeaz serviciile publice prin intangibilitate, inseparabilitate, variabilitate, perisabilitate. 1. Intangibilitatea serviciilor exprim faptul c nu pot fi vzute, prestate, simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate. Serviciul public poate fi perceput de ctre potenialii cumprtori prin prile tangibile, evideniate de acele aspecte legate de facilitile acordate consumatorului/utilizatorului, componena uman a mediului, capacitatea de comunicare prin serviciul public i atunci cnd este cazul, preul. Deci, instituia public sau privat este obligat s produc dovezi pentru a materializa serviciul public. 2. Inseparabilitatea serviciilor publice, const n aceea c prestarea i consumul au loc simultan, prestatorul fiind parte component a serviciului respectiv n cazul serviciilor publice (educaia, sntatea, cultura) simultaneitatea prestrii i consumul serviciului presupune i participarea/utilizatorului la prestarea serviciului. 3. Variabilitatea serviciilor publice, caracteristic ce semnific imposibilitatea repetrii acestora n mod identic de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabila timp. Standardizarea prestrii serviciilor publice nu poate fi asigurat ntlnind situaia personalizrii serviciilor. Aceast caracteristic impune instituiilor publice i/sau private realizarea controlului calitii serviciului. Pentru aceasta, literatura de specialitate evideniaz existena procesului de control al calitii serviciilor n trei etape: selectarea, pregtirea personalului, elaborarea hartei serviciului public. 4. Perisabilitatea serviciilor publice este trstura caracterizat prin capacitatea serviciilor publice de a nu fi stocate sau inventariate (fiind imateriale). 3.4. Principiile organizrii i funcionrii serviciilor publice n conformitate cu legislaia din Romnia (Constituia Romniei 215/2001 privind administraia) autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice respectnd principiile: eficienei, descentralizrii, necentralitii, cuantificrii, adoptrii, continuitii. Legea stabilete ca administraia public n unitile administrativ teritoriale se ntemeiaz pe principiile: autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice locale, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit.

20

1. Principiul descentralizrii. Serviciile publice se manifest prin transferarea serviciilor de la centru spre comunitile locale cu scopul satisfacerii nevoilor sociale ale populaiei comunitare. Descentralizarea permite serviciilor publice s se administreze ele nsele sub controlul statului care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare. Literatura de specialitate consider c descentralizarea serviciilor publice este o descentralizare tehnic, prin care i se confer serviciului public personalitate juridic. Descentralizarea serviciilor publice const, de pe o parte, n acordarea personalitii juridice (constituirea unor instituii publice, instituii de utilitate public, bazate pe proprietatea statului sau a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice), iar pe de alt parte, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic i plasarea sub regulile tutelei administrative. Deci, conducerea serviciului public are puterea de decizie, autonomie financiar, are personalitate juridic, 2. Principiul egalitii n faa serviciilor publice este un propriu general al dreptului care a suscitat o jurispruden complex. Acest principiu este impus de faptul c toi cetenii se bucur de acelea i drepturi i toi trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice. 3. Principiul eficienei serviciului public presupune realizarea raportului optim ntre cost, cantitatea i calitatea serviciilor n condiiile satisfacerii nevoilor publice. 4. Principiul neutralitii presupune funcionare serviciului public cu scopul satisfacerii nevoilor sociale i nu cel al satisfacerii unor interese particulare sau n detrimentul altora. 5. Principiul cuantificrii permite cuantificarea serviciului public, evaluarea rapid a activitilor serviciului. 6. Principal regularitii serviciului public presupune ca administratorul serviciului public s fie n msur s asigure o funcionare regulat pe care utilizatorii s aib dreptul s o menin, iar regularitatea serviciului public induce reguli complexe 7. Principiul adaptrii serviciilor publice are un coninut ambiguu. ntr-o anumit msur este contragreutatea principiului continuitii. El semnific faptul c serviciile trebuie s se adopte la exigenele evoluiilor tehnologice sau sociale. Dar nu semnific i faptul c serviciile au obligaia s se transforme n orice condiii i n funcie de orice dorin exprimat de ctre utilizator. Situaia monopolului de care beneficiaz nc utilizatorii serviciului public justific determinarea regulilor care se aplic serviciilor publice i de natur s garanteze utilizatorilor un nivel al prestaiilor pe care acetia l ateapt. Absena concurenei nu le permite s se ntoarc la produsele alternative, n cazul unei nemulumiri.

21

4. NOIUNI DE BAZ I CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE N MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

4.1. Caracteristici, orientri managementul serviciilor publice i concepte generale cu care opereaz

Studierea metodic a unei discipline universitare complexe cum este Managementul Serviciilor Publice, presupune precizarea prealabil a unor noiuni cum ar fi: management, stat, instituie, ntreprindere public, organizaie, administraie public etc. Dei pe parcursul acestui curs se vor relua detaliat explicaiile teoretice cu privire la managementul serviciilor publice, apreciem c este necesar prezentarea sintetic a acestora pentru nelegerea corect a unei activiti complexe i sensibile cum este managementul serviciilor publice. Problematica managementului serviciilor publice dobndete semnificaie deosebit ntr-un mediu social i politic extrem de dinamic, n care aspectele finanrii coninutului, calitii i eficienei acestui sector de activitate sunt puse permanent n discuie. n consecin, problema cu privire la cadrul managerial al serviciilor publice devine extrem de important i pentru a fi soluionat necesit luarea n considerare a unor premise generale ntre care amintim managementul general, indiferent de modul n care este conceput, definit sau practicat se regsete n administraia public, cu toate elementele, dimensiunile i funciile pe care le ndeplinete n oricare alt sfer sau domeniu de activitate; managementul se exercit i n Administraia Public Local ca i n celelalte sisteme ale vieii social-politic aflat n continu micare precum i n schimbare i transformare din n ce n ce mai accelerat; se exercit n condiiile creterii complexitii i incertitudinii vieii economice-sociale i a contradiciilor i dilemelor pe care acestea le genereaz n permanen ; se exercit n condiiile creterii complexitii i incertitudinii vieii economico-sociale i a contradiciilor i dilemelor pe care acestea le genereaz n permanen; se exercit n condiiile impactului profund al progresului tehnic i al revoluiei informatice, att asupra echilibrului societii, ct i a manierei n care noi percepem lumea care ne nconjoar; se exercit n condiiile unor confuzii n nelegerea i utilizarea termenilor creai pentru descrierea diferitelor aspecte ale cadrului managerial. Astfel, n sectorul public, pe lng termenul de management sunt permanent asociai termeni cum ar fi: lideritate, administraie, guvernare instituional, fr ca natura i coninutul lor s fie riguros determinate. De obicei, managementul serviciilor publice este corelat cu activitile consacrate stpnirii (metrizrii) complexitii acestora lideritatea cu cele privind schimbarea, n timp ce guvernarea este conceput ca un rspuns la ntrebarea Cine este eful aici?. Din modelul de definire a termenilor, deriv i funciile specifice ale acestora: managementul echivaleaz, n principal, cu a coordona i a controla pentru a face efective i eficiente serviciile publice n raport cu obiectivele lor. El particip la schimbare, dar nu aceasta este principala sa vocaie;

22

lideritatea este chemat s stpneasc schimbarea, s clarifice direciile, s asigure mijloace necesare i s motiveze membrii firmei sau organizaiei n favoarea schimbrii. Administrarea are menirea de a transpune n practic politicile adoptate i stabilite n cadrul sistemului. Din cele mai sus rezult c, managementul controleaz, liderii orienteaz i entuziasmeaz, iar administraia-servete. Tocmai de aceea, alegerea metodelor adecvate de conducere, a practicilor manageriale pe care liderii trebuie s le promoveze pentru realizarea obiectivelor administraiei (serviciilor) publice sunt de stringent actualitate. Cuvntul management deriv de la latinescul manus (mn) i reprezint ca expresie literar manevrare sau pilotare. Managerul este cel care se ocup cu pilotarea, cu conducerea. De la latinescul manus s-a ajuns la termenul italian mannegio (prelucrare cu mna), de unde, s-a format n francez mange (dresur), apoi s-a ajuns n limba englez la verbul to manage care nseamn a administra, a conduce. Englezii au implementat i termenii manager i management, ceea ce astzi nseamn conductor i conducere. Folosit astzi n toate activitile legate de conducere, termenul management s-a impus i datorit lucrrii lui James Burnham The Managerial Revolution (New York, 1941). Autorul a impus categoric i definitiv de manager ca vector al inovaiei i progresului sau conductor, cea de management (conducere), iar adjectivul managerial avnd semnificaia de analiz interdisciplinar a poziiei i a rolului managerului n societatea contemporan. Ideea nou, de mare valoare i actualitate pus n circulaie cu aceast ocazie, este aceea c orice societate, indiferent de regimul ideologic politic sau juridic are nevoie de manageri dac vrea ca economia ei s progreseze n ritm novator i creator. Din punct de vedere etimologic, management nseamn a conduce n mod eficient . Management este un termen (expresie) englezesc (-asc) cu semantic deosebit de complex. Complexitatea semantic a termenului este determinat de sensurile sale multiple; ntre acestea amintim: managementul se constituie ca o tiin, adic un ansamblu organizat i coerent de concepte, principii metode i tehnici prin care se explic fenomenele i procesele n conducerea eficient a organizaiilor; managementul reprezint, de asemenea, o art, care reflect latura sa pragmatic i const n miestria managerului de a aplica la realitile practice concrete, n condiii de eficien, cunotinele tiinifice pe care le deine; managementul reprezint o stare de spirit specific, reflectat de un anumit fel de a vedea, a dori, a cuta i accepta progresul; managementul constituie o profesie n cadrul creia persoanele specializate n tehnicile manageriale sunt abilitate s ofere soluii pentru problemele multiple i complexe care apar n cadrul activitilor de realizare a obiectivelor firmei; managementul se refer la funciile de conducere ce presupun atribuii de previziune, organizare, comand, antrenare i control pentru managerul care le execut.

23

Exercitarea funciilor i relaiilor de management la nivelul fiecrei firme sau instituii (inclusiv cele din domeniul serviciilor publice) se realizeaz prin sistemul de management format din patru subsisteme: subsistemul organizatoric; subsistemul informaional; subsistemul decizional; subsistemul metode i tehnici de management.

Fig. 4.1. Concepte de baz cu care opereaz conducerea tiinific a instituiilor publice Aa cum rezult din figura 6.1., prima grup de concepte: obiectivul, resursele procesul optimizarea. Obiectivul (scopul, finalitatea, misiunea) reprezint principiul organizator al oricrei structuri i rspunde la ntrebarea Ce vrem? Resursele, care rspund la ntrebrile Cu ce? Cu cine?, se stabilesc ulterior precizrii obiectivului pe care-l pot modifica, dup cum procesul poate aduce schimbri att n obiectiv, ct i n resurse, iar optimizarea le poate schimba pe toate trei. Procesul rspunde la ntrebarea Cum? i arat modalitatea de transformare a resurselor n vederea atingerii obiectivului stabilit. Optimizarea decurge din imperativul: Ct mai bine. Regulile tehnice ale optimizrii sunt cuprinse n cercetrile operaionale care constituie azi o ramur a matematicii de sine stttoare. A doua grup de concepte corespunde unor proprieti generale ale sistemelor (autonomia, adaptabilitatea, organizarea, planul, planificarea, incluziunea), se arat cum funcioneaz un sistem.

24

Autonomia de funcionare se deduce din proprietatea sistemelor (structurilor) i subsistemelor biologice i sociale de a se autoregla. Dac un sistem nu ar avea un anumit grad de autonomie, nu ar putea fi condus, pentru c ar reclama un numr foarte mare de instruciuni detaliate. Adaptabilitatea este capacitatea unui sistem de a-i pstra stabilitatea (de a nu se strica) atunci cnd asupra sa acioneaz perturbaii exterioare. Organizarea ine de structura interna a sistemului, de coeziunea elementelor acestuia. Se consider c organizarea este bun cnd corespunde funciei i mecanismului cu care lucreaz structurile (elementele) sistemelor (serviciilor publice). Planul reprezint instrumentul prin care se materializeaz mijloacele necesare pentru realizarea obiectivului propus. Planificarea, completat cu prognoz, previzioneaz termenele pentru realizarea obiectivelor. Incluziunea nseamn integrarea ntr-o structur mai larg (vezi integrarea Romniei n Uniunea European). Toate structurile sociale exist i funcioneaz ca sisteme deschise. A treia grup de concepte este legat de conducerea sistemului i cuprinde informaia, verificarea, decizia i controlul. Informaia (culegerea i prelucrarea datelor) se poate asigura cu ajutorul unor metode clasice (statistice, sondaje, ancheta) sau cu ajutorul unor instrumente moderne cum sunt calculatoarele electronice (baze de date). Datele strnse i organizate sunt constituite ntr-un model care reprezint o machet a realitii, pe care se lucreaz. Un model bun concord cu realitatea, proprietate ce este cunoscut sub denumirea de izomorfism. n procesul de analiz modelul este supus unor puternice influene economice, sociale, politice etc., pentru a vedea ce se poate ntmpla n anumite situaii identificnduse n acest sens mai multe variante. Verificarea (legtura cu viaa, practica) este operaia prin care constat dac modelul este corect, dac el corespunde modelului propus. Decizia const n alegerea uneia din variantele deschise. Prin materializarea teoriei deciziei s-a realizat un pas imens n modernizarea tiinelor economice i sociale. Controlul privete urmrirea ndeplinirii obiectivelor decizionale, implementarea acestora potrivit succesiunii fazelor din planul stabilit. n literatura de specialitate s-au conturat i alte puncte n ceea ce privete structura procesului de conducere. Dup unii autori, n procesul de conducere nu ne confruntm cu probleme, ci cu un numr nelimitat de situaii problematice. n componena situaiilor problematica intr tipuri de probleme care pot fi soluionate cu ajutorul unor metode standard de analiz. Soluionarea problemelor de management comport analiza situaiei problematice, identificarea problemelor ce o compun i ncadrarea lor n unul din cele trei tipuri posibile: probleme de tip abatere; probleme de optimizare; probleme poteniale. Schema unei astfel de analize se prezint n figura 6.2.

25

Fig. 4.2. Analiza situaiilor problematice Sursa: Jinga, I., Conducerea nvmntului, Bucureti, E. D. P. 1993, pag. 28. Prin analiza problemelor tip abatere, se urmrete s se descopere cauza (cauzele) necunoscut(e) care produce abaterea de la mersul firesc preconizat (obiective propuse). n momentul n care apare o situaie problematic n sistemul condus, se impune luarea unei decizii, adic identificarea variantei optime de aciune pentru atingerea obiectivelor urmrite. Munca managerului este mult uurat de existena unor bnci de date i informaii n sistemele proprii sau n sisteme specializate, precum i de utilizarea calculatorului electronic care, dei nu-i poate nlocui gndirea, l ajut enorm n creterea productivitii acestei gndiri i a eficienei actelor de management sau de conducere. Prin analiza problemelor de optimizare se urmrete s se identifice factorii care pot determina optimizarea unei activiti anterior proiectate i se desfoar normal, dar care este susceptibil de ameliorare. n acest scop, se formuleaz alternative de decizii, urmrind s fie aleas i pus n aplicare. Cea care prezint mai multe avantaje. Evident, orict de bine ar fi formulat sau aleas o decizie, ea pstreaz amprenta subiectivitii decidentului. Problemele poteniale, apar de regul, n urma aplicrii deciziilor, cnd nafara efectelor scontate, pot apare i efecte nonscontate avantajoase sau neavantajoase. Acestea din urm trebuie anticipate i, dac este posibil, luate msuri de prevenire sau cel puin de atenuare a efectelor negative. Scopul analizei problemelor potenialiste este de a stabili moduri de aciune adecvate pentru evitarea i atenuarea efectelor nedorite. Cel care analizeaz problemele de conducere (managerul) are dou obligaii majore: s nu ignore importana analizei situaiei, n special n ceea ce privete identificarea precis a tipului problemelor care o compune; s nu confunde problemele tip abatere cu cele de optimizare. Aceast din urm obligaie solicit maximum de atenie, ntruct, dac se abordeaz o abatere ca i

26

cnd ar fi vorba de o optimizare, atunci analistul (managerul) este pus n situaia de decident (subiectiv) care nu i-ar permite s afle cauza obiectiv a abaterii. Un rol central n procesul de conducere l are decizia, adic aceea aciune prin care se alege o cale optim pentru realizarea obiectivelor propuse. n timpul executrii conducerii (n procesul muncii) un manager se afl permanent ntr-una din urmtoarele situaii: analizeaz anumite neajunsuri sau abateri care apar n domeniul su de competen, prin abatere, nelegndu-se diferena dintre rezultatul obinut i cel preconizat (planificat); elaboreaz decizii pentru obinerea rezultatelor scontate; analizeaz problemele poteniale neavantajoase ce ar putea apare n urma aplicrii unei decizii i care i-ar putea periclita planul de aciune stabilit pentru obinerea rezultatul dorit; controleaz realizarea planului de aciune. Scopul analizei este acela de a stabili cauzele care produc efecte nedorite i pericliteaz obinerea rezultatului dorit (planificat). Un rol important n eficientizarea muncii managerului, pentru rezolvarea situaiilor problematice poteniale, l are dezvoltarea aptitudinilor manageriale. n plan managerial, o importan deosebit prezint: aptitudinea de a elabora, de a selecta informaiile utile, de a stabili i sublinia prioritile, de a comunica cu salariaii; randamentul logic i analiza judicioas a fenomenelor manageriale; capacitatea de a gndi economic i social; aptitudinea de obiectivare, de cunoatere i recunoatere a propriei valori apelnd dup caz la echip, prevenind-o astfel de situaiile vulnerabile; aptitudinile de a stabili i comunica obiective, de a finaliza realizarea lor. Aptitudinile manageriale nu se pot forma n afara unui sistem de cunotine, priceperi i deprinderi i nici n afara unei motivaii (interes, atitudine pozitiv). O caracteristic important a muncii managerului se refer la obiectul muncii: managerul lucreaz cu oameni. De aceea este necesar o prioritate a muncii cu omul, prin asigurarea n interiorul firmei sau organizaiei unor relaii interpersonale normale, evitnduse sau neutralizndu-se situaii conflictuale. n condiiile particulare ale rii noastre, cnd se constat o anumit liberalizare a formelor de exprimare a personalului (cetenilor) i un anumit grad de nelegere (interpretare a democraiei), un manager din administraia public este eficient dac; depisteaz la timp cauzele unui conflict potenial; definete precis obiectivele fiecrui salariat din structurile sistemului pe care l conduce, le aduce la cunotin i le explic la nivelul lui de nelegere; folosete drept criterii de promovare competena profesional, capacitatea de rspundere la solicitri diverse, dorina de perfecionare, gradul de nelegere n structura formal i informal a instituiei, atitudinea fa de munc i colectiv etc.; elaboreaz un sistem deschis bazat pe creativitatea individual sau de grup, utiliznd cu pricepere stimularea moral i material; nu este distant n relaiile cu subalternii; se concentreaz asupra problemelor cu adevrat importante. Prin ndeplinirea acestor condiii, managerul capt o anumit autoritate care l situeaz ntr-o poziie de respect fa de ceilali membrii ai instituiei.
27

Autoritatea este determinat de o serie de factori; pregtirea profesional i de specialitate; exigena fa de sine i fa de alii; rapiditatea i flexibilitatea n gndire; fermitate n aciune; umanismul, tactul, stil participativ managerial (munca n echip); curajul de a-si asuma un risc etc. n aceste fel, managerul contribuie decisiv la crearea unui climat de munc, de moralitate i coeziune n cadrul instituiei pe care o conduce. 4.2. Funcii ale statului vis--vis de serviciile publice oferite 4.2.1. Funcia de furnizor de servicii colective necomerciale Una dintre cele mai importante funcii ale statului este aceea de a oferi servicii publice n general i servicii colective necomerciale, n special. Aceast funcie const n: furnizarea ctre colectivitate a unor servicii la un pre inferior costului lor de producie (servicii necomerciale), fie producndu-le el nsui, prin intermediul mediul serviciilor publice, fie ncredinnd producia lor sectorului privat subconvenionat; finanaarea acestei producii prin intermediul prelevrilor obligatorii asupra utilitilor i asupra firmelor; Serviciile colective furnizate de stat rspund unui triplu obiectiv: satisfacerea (nlturarea) lacunelor pieei; facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influeneaz serviciile (infrastructurile, cercetarea fundamental, protecia mediului nconjurtor etc.); accesibilitatea tuturor cetenilor la servicii, chiar i a celor mai sraci, ele sunt oferite n mod gratuit sau la un pre inferior costului lor de producie (educaia, sntatea etc). Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupat n dou mari categorii: 1. Statul reprezint funcia de aprare a teritoriului naional i de garantare a securitii bunurilor i persoanelor pe care statul o are nc de la constituirea sa. Aceast funcie const n: Asigurarea securitii persoanelor i bunurilor n interiorul rii, cu ajutorul poliiei i justiiei; Aprarea teritoriului naional mpotriva oricrei agresiuni externe, cu ajutorul diplomaiei (Afaceri Externe) i Aprrii Naionale (armata). 2. Celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autoritile sau colectivitile locale n dou moduri: a. Statul asigur el nsui producia de servicii. Este cazul ansamblului serviciilor publice de nvmnt, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de cultur etc.), de cercetare, de echipare i de ntreinere a reelei rutiere, de iluminat public etc.

28

b. Statul nu asigur dect finanarea i deleag producia de bunuri i servicii sectorului privat. nvmntul i sntatea sunt dou domenii unde coexist instituiile publice i cele private; pentru acestea din urm (coli private, clinici etc.), statul i poate asuma o parte din finanare (n special cheltuielile de funcionare). Statul i pstreaz prerogativa de a acredita aceste instituii i un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activiti subvenionate. 4.2.2. Funcia de redistribuire Funcia de redistribuire a aprut din necesitatea de a asigura fiecruia o ct mai bun protecie social posibil. n acest caz, statul a pus n funciune n mod treptat, un sistem de redistribuire. Iniial, s-a constituit un sistem de asigurri mutuale mpotriva principalelor riscuri ale vieii: boala, accidente de munc etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii: pensionari, omeri, alte persoane inactive fr resurse, familii care au mai muli copii n grij etc. Funcia de redistribuire presupune dou momente principale: Prelevarea de cotizaii sociale asupra veniturilor: cotizaiile sunt pltite de ctre cei care se asigur; Redistribuirea acestor cotizaii sub form de prestaii sociale: pensii, cheltuieli medicale, alocaii familiale etc. percepute de ctre cei care se asigur. 4.2.3. Funcia de reglare economic Funcia de reglare economic const n aciunea statului asupra statului asupra evoluiei economice, astfel nct s se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (creterea produsului intern brut, locuri de munc, echilibru exterior i stabilitatea preurilor etc.). reglarea poate fi: Pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica industrial, politica mediului ambiant, politica energetic, alegerea infrastructurilor etc.; Pe termen scurt i mediu, prin reglarea structural sau politica conjunctural. Politica structural cuprinde ansamblul interveniilor statului, susceptibile de a modifica evoluia pe termen lung a economiei. Politica conjunctural const n intervenia statului n vederea atingerii unui ritm de cretere i a unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu principalele echilibre: stabilirea preurilor i echilibrul comerului exterior. Politica conjunctural poate fi de relansare sau o politic de stabilizare. 4.3. Mijloacele interveniei statului n economie Mijloacele interveniei statului n economie sunt: bugetul de stat, politica monetar, protecia social, planificarea i reglementarea economico-social. 4.3.1.Bugetul de stat

29

n economia de pia, bugetul de stat este un instrument managerial cu statut de act juridic n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe timp de un an. Dat fiind faptul c este aprobat de puterea legislativ a fiecrei ri (parlament), el are un caracter obligatoriu. Principalele cheltuieli efectuate de la bugetul de stat se refer la: datoria public, funcionarea administraiei, intervenii economice de interes public (subvenii) i sociale (salariu minim), investiii civile (cumprarea de echipamente) cheltuieli militare etc. Veniturile bugetului de stat provin din: Impozite directe, care sunt pltite trezoreriei publice direct de ctre contribuabili (impozite pe veniturile persoanelor fizice, impozitul pe profitul firmelor; Impozite indirecte, care sunt percepute cu ocazia efecturii unor cheltuieli (principalul exemplu este taxa pe valoare adugat, taxele vamale incluse n produsele de import). Bugetele de stat se fundamenteaz i se elaboreaz cu respectarea urmtoarelor principii: periodicitate, universalitate, echilibru, specializarea bugetar i publicarea bugetelor. 1. Periodicitatea. Bugetul este votat pentru un an sub forma Legii Finanelor Publice. Aceast lege permite statului s colecteze diverse impozite i taxe i s angajeze cheltuieli. Elaborarea bugetului n fiecare an are drept consecine faptul c, atunci cnd creditele nu sunt consumate pn la 31 decembrie ntr-un an, acestea nu sunt automat reportate pe aceeai destinaie n bugetul urmtor, ci din contr, sunt vrsate la bugetul general. n aceeai manier, anualitatea face imposibil angajarea unor cheltuieli pe o perioad de doi sau mai muli ani. n pofida acestor inconveniente, cerina elaborrii anuale are justificare, iar Parlamentul trebuie ca n fiecare an s aprobe bugetul. Suprimarea anualitii i nlocuirea ei cu o durat mai mare va lipsi de substan dreptul Parlamentului de a controla i decide asupra veniturilor i cheltuielilor publice. Anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. n ri cum sunt Austria, Frana, Brazilia, Romnia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic, pe cnd n alte ri ca, de exemplu, Marea Britanie, Canada, Japonia, anul bugetar ncepe la 30 aprilie i se sfrete la 31 martie anul urmtor, iar n SUA exerciiul bugetar este alctuit pentru perioada 1 octombrie-30 septembrie. 1. Universalitatea. Acest principiu se opune destinrii premeditate a unui venit ctre o anume cheltuial. Fiecare form de venit (impozit, tax etc.) alimenteaz bugetul general. Acest lucru pare normal n cazul impozitelor- nu vedem motive pentru care resursele provenind din impozitul pe profit s fie destinate bugetului aprrii i nu celui al educaiei naionale. Chiar i atunci cnd resursele provin din vnzarea unui teren aparinnd unui anume minister, rezultatul vnzrii nu va fi alocat ministerului respectiv, ci va fi vrsat la bugetul public (non-compensarea). De aici rezult, n mod evident, o reticen de a vinde ceea ce pare a aparine ministerului. Principiul universalitii a fost proclamat n Frana n timpul revoluiei de la 1789 i a reprezentat un mare progres n comparaie cu situaia anterioar, cnd numeroase sume erau predestinate. Ori aceast practic declaneaz abuzuri inadmisibile. Astfel, multe din mprumuturilor lansate de stat erau garantate cu veniturile provenite de la un impozit sau
30

altul, ajungndu-se la situaii n care, dac impozitul n cauz nu se colecta, creditul n cauz nu era rambursat. Gruparea tuturor veniturilor publice ntr-un singur document asigur egalitatea tuturor creditorilor statului. Totui, n ceea ce privete principiile periodicitii i universalitii, se admit n numr limitat i excepii pentru a remedia unele inconveniente, dup cum urmeaz: A. Excepii de la principiul anualitii. Acestea sunt destul de numeroase. Vom reine aici doar dou care intereseaz mai mult gestionarul unui serviciu public: raporturile i autorizaiile de programe. a) Raporturile. Raportul este competena unui furnizor de servicii de a utiliza n anul urmtor sumele rmase din creditele neutilizate n cursul anului normal, aceast excepie fiind o condiie necesar unei bune gestiuni. n lipsa ei, serviciile publice ar fi interesate s consume cu rapiditate toate creditele restante la sfritul anului bugetar. Raporturile se pot dovedi uneori abuzive. De asemenea, libertatea raporturilor nu este total, existnd modaliti diferite de raportare n funcie de tipul cheltuielilor. Cnd este vorba de cheltuieli ordinare, creditele nu pot fi raportate dect dac cheltuielile sunt angajate. Dac este vorba de investiii de capital, raportul este mult mai uor putnd fi efectuate fr restricii de Ministerul Finanelor. b) Autorizaiile de programe. O autorizaie de program poate fi reinut n Legea Finanelor sau ntr-o lege program: Autorizaiile de program incluse n Legea Finanelor. Aceast autorizaie de program stabilete sumele maxime ale creditelor care pot fi angajate de un minister n cursul mai multor ani, cunoscute sub numele de operaii de investiii: trebuie ca ansamblul realizat s constituie un ntreg care s poat fi utilizat fr obligaia de a ncorpora alte cheltuieli de investiii suplimentare Autorizaiile de program incluse ntr-o lege program. Aceste autorizaii nu constituie dect un angajament moral, la fel ca nsi legea program. B. Excepii la principiile universalitii. Principiul universalitii se poate descompune n non-compensare i non-predestinare a sumelor. Non-compensarea nu ncurajeaz serviciul public sa-i menin propriul capital i chiar mai puin s-l fructifice. Mai prozaic, serviciile publice nu au interesul sa-i valorifice rebuturile. Derogrile de la principiul universalitii sunt mai puin numeroase: se pot cita conturile speciale de trezorerie n care compensarea cheltuieli-sume totale este admis. Non-predestinarea veniturilor este admis mai mult dect non-compensarea, fr ndoial pentru c predestinarea permite o valoare mai uoar n Parlament i n cadrul oricrui Consiliu local. n cadrul bugetului de stat se pot evidenia conturile cu destinaie special, care sunt privite mai mult ca venituri dect ca resurse predestinate (de exemplu, fondul special pentru repararea i modernizarea drumurilor este finanat de proprietarii de autoturisme iar Fondul forestier naional este finanat de fabricanii de hrtie). 3. Unitatea bugetar. Acest principiu presupune ca toate veniturile i cheltuielile publice s fie nscrise ntr-un singur document care se numete bugetul statului. Acest lucru d posibilitatea cunoaterii n orice moment a valorii resurselor statului i a destinaiei acestora, a surselor de provenien a veniturilor i direciilor de utilizare a cheltuielilor publice. n practica financiar, acest principiu nu este respectat ntocmai, pe lng bugetul ordinar al statului se elaboreaz i alte bugete cum sunt:
31

Bugetele autonome, ntocmite de unitile administrative locale i de ntreprinderile locale cu personalitate juridic i autonomie gestionar; Bugetele extraordinare, n care se nscriu cheltuielile excepionale datorate unor situaii deosebite cum sunt: calamiti naturale, narmri, rzboaie sau crize economice; Bugete anexe, care se ntocmesc distinct de ctre Parlament, cuprind veniturile i cheltuielile unor instituii publice sau instituii care nu au personalitate juridic; Conturile speciale de trezorerie cuprind ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis pentru bugetul de stat i pli care nu au caracter nerambursabil definitiv. 4. Echilibrul, specializarea bugetar i publicarea bugetului. Prin echilibrul bugetar se nelege acoperirea integral a cheltuielilor din veniturile ordinare (curente) ale bugetului de stat. n rile dezvoltate din punct de vedere economic bugetele se ntocmesc i se ncheie frecvent cu deficit, ntruct n aceste ri cheltuielile publice cresc rapid de la o perioad la alta. Deficitul bugetar este caracteristic nu numai rilor dezvoltate, ci i rilor n curs de dezvoltare. n aceste ri, deficitul bugetar este acoperit din: sporirea cotelor de impozite existente sau prin introducerea unor noi impozite, emisiune monetar, mprumuturi interne i externe. Specializarea bugetar const n aceea c veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Publicitatea bugetului se refer la publicarea legii privind adoptarea bugetului de stat n Monitorul Oficial sau n culegeri de stat. Cifrele bugetului referitoare att la venituri, ct i la cheltuieli sunt date publicitii n presa scris, la radio i televiziune. Bugetul de stat este format din: bugetul administraiei centrale, bugetele locale, bugetele sociale de stat. Bugetul administraiei centrale de stat se elaboreaz de Ministerul Finanelor i se aprob de ctre Parlament. Acesta cuprinde proiectele de buget ale instituiilor publice centrale (ministerele), propunerile de transferuri de fonduri bugetare pentru echilibrarea bugetelor locale i a bugetului asigurrilor sociale de stat. Bugetele Camerei Deputailor, Senatului, Preediniei Romniei, Guvernului i ale altor instituii care nu au organe ierarhice superioare se prevd n bugetul administraiei centrale de stat i se aprob de ctre Parlament o dat cu acesta. La stabilirea cheltuielilor bugetului administraiei de stat se au n vedere urmtoarele: n domeniul social: utilizarea resurselor financiare ale statului pentru nvmnt, sntate, ocrotiri i asigurri sociale, cultur, art, sport, protecie ecologic; n domeniul economic: acordarea de subvenii, realizarea unor investiii i a altor aciuni economice de interes public, n limita alocaiilor bugetare stabilite prin bugetele anuale; Susinerea unor programe prioritare de cercetare tiinific fundamental; Asigurarea cerinelor de aprare ale rii i ale ordinii publice; Finanarea administraiei centrale de stat i a altor cheltuieli prevzute de lege.
32

Sumele aprobate prin bugetele administraiei centrale de stat n limitele crora se pot efectua cheltuieli cu caracter public reprezint credite bugetare care nu pot fi depite. Bugetele administraiei locale sunt compuse din bugetele judeelor, municipiului Bucureti, oraelor i comunelor. Fiecare unitate administrativ-teritorial i elaboreaz proiectul de buget propriu prin organele financiare din structura administraiei publice locale n condiii de autonomie financiar. Proiectele bugetelor locale sunt supuse dezbaterii consiliilor locale ale unitilor administrative respective i se aprob de aceste consilii locale cu dou luni nainte de nceperea execuiei anului financiar curent. Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz distinct de bugetul administraiei centrale de stat de ctre Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i se aprob de Parlament o dat cu acesta. Izvoarele de formare a fondurilor asigurrilor sociale sunt contribuii ce se pltesc, n general, de ctre agenii economici, ca procente aplicate asupra fondului de salarii brut al acestora, ns i pe baza unor contribuii individuale de asigurai. 4.3.2 Politica monetar Politica monetar a statului se concretizeaz prin intermediul ratei dobnzii. Autoritile monetare pot interveni n mod direct asupra activitii economice prin modificarea ratei dobnzii , aciune ce se repercuteaz asupra nivelului creditelor acordate unitilor i ntreprinderilor i deci asupra nivelului de activitate economic. Principalele obiective ale politicii monetare sunt: Lupta contra inflaiei; Echilibrul extern; Meninerea paritii monedei naionale; Creterea economic; Ocuparea locurilor de munc. 4.3.3. Politica social Sistemul de protecie social s-a instituit n mod progresiv n toate rile occidentale dezvoltate, ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea. Prestaiile sociale sunt furnizate de ctre organismele specializate, de Securitate Social, de ctre stat, de colectivitile locale, de diverse organisme de asisten (mutuale) etc. Principalele prestaii sociale sunt: Asigurri medicale; Asigurrile de maternitate; Asigurrile de invaliditate; Asigurrile contra accidentelor de munc; Asigurrile de btrnee; Prestaiile familiale; Asigurrile de omaj; Venitul minim de inserii; Ajutorul social.
33

Finanarea proteciei sociale se realizeaz din dou surse: a) partea salarial care este pltit de ctre salariat, fiind prelevat asupra salariului. Salariatul primete deci un salariu net: salariul net = salariul brut cotizaii sociale b) partea patronal care este pltit de ctre patron i reprezint obligaiile (sarcinile) sociale ale ntreprinderii. Efectul de redistribuire se concretizeaz n venitul disponibil al agentului economic, care se determin conform relaiei: Venit disponibil = venit primar + protecie social impozite cotizaii sociale Transformarea venitului primar n venit disponibil presupune, deci, att intervenia statului (prin impozite), ct i a sistemului de protecie social (prin cotizaiile sociale i prestaiile sociale). n teoria i practica economico-social se disting dou tipuri de redistribuire: redistribuirea vertical, care are ca obiectiv reducerea diferenei dintre venituri, prin prelevri asupra veniturilor obinute prin redistribuiri n beneficiul veniturilor reduse; redistribuirea orizontal, care are ca obiect aprecierea cheltuielilor legate de apariia maladiilor, producerea accidentelor, apariia omajului, btrneii sau a cheltuielilor familiale; fiecare cetean are dreptul la aceast redistribuire, oricare ar fi venitul su. 4.3.4. Planificarea indicativ i reglementarea economico-social Statul dispune de ntreprinderi sau instituii publice prin intermediul crora i realizeaz funcia de productor de bunuri i servicii. Pentru a-i atinge obiectivele proprii, statul dispune de organisme specializate care iau msurile necesare pentru realizarea lor. Decizia de utilizare a mijloacelor necesare realizrii obiectivului propriu se concretizeaz ntr-un plan. Aceast decizie constituie elementul principal de difereniere a unui plan de un simplu proiect. Planul trebuie, de asemenea, difereniat de prognoz. Planul orienteaz viitorul n sensul dorit de planificator, n timp ce prognoza este o cercetare atent a evoluiei probabile. Statul trebuie s formuleze orientrile generale, fr ca acestea s aib un caracter obligatoriu, s incite indirect actorii vieii economice la realizarea obiectivului propus, aciune cunoscut sub denumirea de planificare indicativ. Reglementarea activitilor economico-sociale deriv din faptul c statul este i un productor de reguli, care urmrete, prin crearea cadrului de desfurare a vieii economice i sociale, evoluia economiei de pia (de exemplu: prin stabilirea salariului minim, a duratei legale de lucru, etc).

5. PRINCIPALELE RELAII CARE SE STABILESC NTRE SERVICIILE PUBLICE

5.1.Consideraii generale

34

n paralel cu dezvoltarea i a serviciilor publice se constat o multiplicare i o cretere a complexitii legturilor de interdependen dintre acestea. Potrivit criteriilor de constituire n sistem a serviciilor publice i innd seama de tipurile de servicii cunoscute, putem identifica urmtoarele tipuri de relaii ntre diferite componente ale acestui sistem: Relaii de autoritate, care pot fi: relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i relaii funcionale, determinate de structura dup componena specific i care, de regul, se realizeaz n sprijinul celor dinti Relaii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative); relaii de reprezentare, care iau natere n special n raport cu elementele exterioare i sistemul autoritilor administraiei publice; relaii de control, determinate de delegare (deci nu relaii de control consecin a subordonrii ierarhice sau funcionale); relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii). Referindu-se la responsabilitile determinate de aceste tipuri de relaii, remarcm i diferenierea tipurilor de responsabilitate, De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o autoritate direct, determin o responsabilitate general, total; relaiile funcionale care au la baz o autoritate indirect, potrivit competenei specifice, determin o responsabilitate specific, specializat. nainte de a proceda la analiza detaliat a tipurilor de relaii n care sunt implicate serviciile administraiei publice n procesul realizrii funciilor ce le au, reamintim un aspect important al relaiilor dintre administraie i modul politic, i anume, acela c, dei administraia, constituind substana puterii executive, este chemat s execute decizia politic, partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice dect ntr-un regim totalitar. Voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect prin filtrul prevederilor Constituiei i a celorlalte legi care precizeaz cu exactitate mecanismul transformrii opiunilor politice n decizii politice, iar apoi n norme juridice, care sunt singurele obligatorii pentru administraia public. Acest mecanism al transformrii opiunilor politice n norme juridice presupune existena unor relaii variate i complexe ntre diferitele componente ale sistemului administrativ. 5.2. Relaii dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i a celorlalte autoriti administrative publice.

Aceste relaii sunt extrem de variate i complexe. Din multitudinea de posibiliti de grupare, a relaiilor dintre autoritatea de vrf a administraiei publice, identificam: 1. Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Acestea sunt determinate de raportul de subordonare dintre guvern, ca autoritate de vrf, i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale potrivit cruia guvernul, conform programului su de guvernare, acceptat de parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, iar ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice centrale, fiecare n ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste msuri. Aceast subordonare orizontal (avnd n vedere c att guvernul, ct i ministerele i celelalte organe de
35

specialitate ale administraiei publice centrale acioneaz pe acelai teritoriu) determin totui relaii de autoritate ierarhic care se exprim prin competena guvernului de a controla activitatea ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. 2. Relaiile dintre organul de vrf al administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu componen general. Consilii locale i primari sunt tot relaii de autoritate ierarhic, generate de competena general pe care o are guvernul de a conduce ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de control al legalitii pe care l are prefectul, ca reprezentant al guvernului n teritoriu, precum i dreptul guvernului asupra consiliilor locale. Este de remarcat, ns, c autoritatea guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitat strict n limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, principiul autonomiei administrative i al descentralizrii serviciilor publice fiind nscrise n Constituie. 3. Relaiile din autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale de specialitate ale administraiei publice sunt relaii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice de stat. Acest tip de relaii rezult din dreptul de control general pe care l are guvernul. n practica administrativ, relaiile de autoritate ierarhice, de tip general, nu se realizeaz ntotdeauna direct, avnd n vedere c ntre guvern i serviciile publice descentralizate ale ministerelor i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice exist o treapt intermediar prefectul sau ministrul de resort. Relaii de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cnd autoritatea de vrf a administraiei publice guvernul adopt msuri generale pentru funcionarea acestora (acte normative). Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su este chemat s arbitreze i s soluioneze abaterile ce le produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen general (consilii judeene), i ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice n ideea respectrii stricte a constituiei i a celorlalte acte normative, n special pentru evitarea centralismului excesiv i a asigurrii autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice locale. 5.3. Relaiile dintre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile locale sau teritoriale ale administraiei publice n aceast categorie putem include dou tipuri de relaii i anume: 1. Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consilii locale). Ele sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Ele sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor. Pornind de la aceast observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu competen general (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, deci nu suntem n prezena unor relaii de autoritate, ci, dup prerea specialitilor, n prezena unor relaii de cooperare, n cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. De asemenea, ntre unele ministere sau organe de specialitate ale administraiei publice centrale i au autoritile administraiei publice centrale i autoritile
36

administraiei publice locale cu competen general se stabilesc relaii de control, determinate de delegarea de competene pe care o au anumite ministere i organe ale administraiei publice centrale de a controla o anumit activitate, i nu de subordonare ierarhic sau funcional. De exemplu, n toate rile, Ministerul Finanelor, prin agenii si de control, are componena de a controla n domeniul respectiv toate autoritile administraiei publice indiferent de subordonare, intrnd cu acestea n relaii de control. Remarcm, de asemenea, c ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, realiznd conducerea de ramur sau domeniu emit acte juridice normative, care sunt obligatorii pentru autoritile locale ale administraiei publice cu competen general. Aceast situaie nu determin ns stabilirea unor relaii de autoritate ntre acestea. 2. Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaii de autoritate de natur funcional, determinate de structura pe specific de activitate (funcional). Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhice, care exist ntre prefect ca reprezentant al guvernului, abilitat s conduc nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, i aceste autoriti. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autoriti publice de specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competene s le suspende dispoziiile ilegale i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa conducere a prefectului. Un alt tip de relaii ce se stabilesc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice legale din teritoriu sunt relaii de control determinate de delegarea de competene i nu de structur pe specific de activitate. 5.4. Relaii dintre autoritile publice locale Relaiile dintre consiliul local i primari pot fi apreciate pornind de la observaia c primarii sunt autoritile executive i nu deliberative, ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de vedere ar exista o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (a se vedea i procedura validrii primarului, jurmnt etc.). n acelai timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer, n egal msur, legimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natur juridic (ambele autoriti aparin administraiei publice). Am putea vorbi deci de existena, n primul rnd , a unor relaii de cooperare i de control prin delegare, att consiliul local avnd competene de control asupra primarului, cnd i acestea, la rndul su, asupra consiliului de prin competene pe care le are n virtutea dublului su rol de autoritate local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de legalitate i dreptul de a sesiza prefectul).

37

5.5.Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea legislativ Analiza tipurilor de relaii la care particip autoritile administraiei publice implic precizarea unor aspecte n legtur cu raporturile dintre autoritile administraiei publice i cele care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor). 1. Guvernul, ca autoritate public de vrf a puterii executive i responsabil pentru conducerea general a administraiei publice, chemat s asigure realizarea politicii interne i externe a rii, coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu organismele interesate (art 101 (2) din Constituie). Potrivit principiului separaiunii puterilor statului reflectat n Constituie prin mecanismul de formare i funcionare a guvernului, nu se poate afirma c ntre autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) i guvern ar exista relaii de subordonare, de autoritate ierarhic. Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, aa cum am artat mai sus, dar i de control determinat de delegare expres prin Constituie, care atribuie Parlamentului competena de a realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constituie) i chiar de a retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile stabilite de Constituie, ceea ce poate duce la demiterea guvernului. 2. Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) relaii de cooperare sau de control nu numai n direct prin guvern, ci i n mod direct (art. 110(1) din Constituie). 3. Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care - potrivit prevederilor Constituiei se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, iar n aceast calitate, relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea legislativ sunt similare cu cele ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Caracterul autoriti deliberative ale consiliilor locale nu schimb natura juridic a acestora, iar autonomia este pur administrativ, adic ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale i gestionarea sub propria rspundere a intereselor pe care le reprezint (art. 1, Legea nr. 215/2004). 5.6. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea judectoreasc

ntre instituiile publice care exercit puterea judectoreasc se pot stabili relaii de cooperare, reprezentare, sau de control. Astfel, pentru realizarea activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice intr n relaii de cooperare cu autoritile judectoreti i cu ministerul public. Relaiile de control prin delegare se creeaz atunci cnd o autoritate a administraiei publice, de regul un minister sau un alt organ central de specialitate al administraiei publice, controleaz o autoritate judectoreasc. De exemplu, Controlul Financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al bugetului unui tribunal judeean. n acest caz relaiile de control sunt consecina delegrii ierarhice i funcionale. 5.7. Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale

Acestea sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adic obligatorii, potrivit unor dispoziii legale) sau relaii de reprezentare Astfel, autoritile
38

administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu fundaii pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, integrare social etc. n alte situaii, autoritile administraiei publice au reprezentant n diferite organizaii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentani pe lng autoritile administraiei publice. Acest sistem asigur o legtur permanent ntre cele dou categorii de organizaii. 5.8. Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii

Toi cetenii intr, sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice, deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice n satisfacerea intereselor acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de cooperare (colaborare), relaii de utilizare a serviciilor publice (deci, de prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii de autoritate (sau de subordonare a cetenilor fa de organele administraiei publice). Analiznd aceste categorii de relaii, vom evidenia necesitatea democratizrii permanente a administraiei publice n ideea stabilirii unei legturi sistematice ntre ceteni i administraie. Trecnd la analiza acestor de relaii vom preciza: 1. Relaiile de cooperare direct (de colaborare) ntre autoritile administraiei publice i cetenii vor trebui s ocupe rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii, ct i a valorii coninutului lor. Aceste relaii subliniaz, n primul rnd, sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l dea administraiei publice n vederea realizrii misiunii acesteia, i pe de alt parte, ele trebuie s reflecte existena unei legturi absolut necesare ntre administraie public-ceteni. Relaiile de cooperare administraie public-cetean sunt o expresie a accesului participativ al populaiei la soluionarea problemelor de interes general, n ultim instan, o dovad a existenei sau inexistenei unei societi democratice. Ele pot fi grupate n dou categorii i anume: - Relaii de cooperare direct, n care ceteni, n mod individual sau grupai, particip la realizarea unui interes general, la finalizarea unei aciuni, la fel ca aparatul, ca structurile administraiei publice. De exemplu, serviciile privind gospodrirea localitilor se realizeaz att prin structuri proprii autoritilor administraiei publice (sectorul de gospodrie comunal, arhitectur sau investiii, ct i prin ceteni, luai individual sau grupai n diverse forme de organizare). - Relaii de cooperare indirect apar n cazul n care cetenii sprijin aciunea autoritilor administraiei publice fr s participe la respectiva activitate n mod direct. De exemplu, oferta pe care o fac cetenii de a sprijini aciunea administraiei prin modalitile de care dispun (contractele de furnizare de produse cerealiere sau animaliere, ajutorul n caz de incendiu). 2. Relaiile determinate de prestarea de servicii ale administraiei publice de ctre ceteni. Este evident c administraia public nu se limiteaz prin autoritile administraiei publice la organizarea realizrii n concret a legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice ntr-o gam variat i complex de probleme, servicii publice care s presteze activiti cetenilor. Acest aspect al atribuiilor de servire a populaiei este mai evident la autoritile administraiei publice locale, n special la municipii, orae i comune, dar i la serviciile descentralizate ale autoritilor administraiei publice centrale. Importana unei bune serviri a populaiei credem c nu mai este necesar s o subliniem, fiind de la sine neles c realizarea unei serviri necorespunzroare a
39

ceteanului determin grave consecine sociale i politice, cu posibile repercursiuni att asupra persoanei, ct i a statului. De exemplu, emiterea unei autorizaii ntr-o zon interzis creeaz numeroase dificulti (mai nti ceteanul, a crui construcie poate fi demolat apoi a aspectului general urbanistic); eroarea n stabilirea impozitului pe venit sau eroarea n actele de stare civil pot avea consecine neplcute. Aadar, serviciile aduse cetenilor de administraie public, prin natura lor au un grad diferit de specializare, ceea ce determin o pregtire corespunztoare a personalului din acest domeniu. Slaba calitate a prestaiilor efectuate de autoritile administraiei publice ctre ceteni lezeaz nu numai interesele celor direct implicai, ci i a altor ceteni, n ultim instan ale statului. Referindu-ne pe scurt la coninutul acestor prestaii, amintim c administraia public trebuie s rspund, n limita legilor, la toate interesele i nevoile cetenilor, cum a fi eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverine), s apere drepturile i interesele cetenilor prin msuri de ocrotire social (instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale diferite etc.). Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public local i ceteni pentru prestarea de servicii pot fi de dou tipuri: Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ); relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil). Relaii de tip administrativ se bazeaz pe norma juridic , pe actul normativ ce stabilete competenele autoritilor administraiei publice. n aceast situaie, ceteanul are dreptul s se adapteze administraiei publice n temeiul respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea serviciului public al nvmntului de toate gradele sau al ocrotirii sntii rezult din actele normative n vigoare. Exist, deci, un drept legitim al ceteanului sau fiecrei persoane fizice de a se adresa administraiei publice pentru satisfacerea unui interes personal a i se oferi, (presta) un serviciu (ce are un caracter imaterial). n legtur cu aceast problem, se pot ivi mai multe posibiliti i anume: administraia public este obligat s satisfac cererea ceteanului n urma ntrunirii unor condiii din partea celui care solicit (de exemplu acordarea unui paaport, sau a unui permis auto); ceteanul (orice persoan fizic) intr n mod obligatoriu n relaii de prestaii de serviciu cu autoritile administraiei publice (apare, deci o subordonare a ceteanului), de exemplu obligaia de vaccinare. Relaiile de tip civil se statornicesc, aa dup cum artm, n baza normelor de drept civil. Aceast situaie se creeaz ntre administraie i cetean atunci cnd sunt folosite servicii publice ca: pot, telegraf, telefon, radio-televiziune, transport rutier sau aero-naval etc, n baza unor contacte ntre aceste uniti de servicii i beneficiarii lor. 3. Relaii de autoritate (de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei publice). Aceste relaii sunt determinate n mod evident de voina unilateral a autoritilor administraiei publice. Ele sunt impuse cetenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemai s participe n aceste relaii. Astfel, de exemplu, obligaiile cetenilor pot fi: de a face verificarea periodic a instalaiilor, de a nu face zgomot n locuin ntre anumite ore, de a plti unele taxe etc. Din punct de vedere al reglementrii juridice, aceste relaii pot fi stabilite att prin legi, ct i prin decizii administrative (exemplu: impozitele i taxele locale). Sintetiznd caracteristicile determinate de legturile dintre autoritile administraiei publice i ceteni, putem spune c, nu exist egalitate ntre participani, voina este, de
40

regul, unilateral (aparine autoritilor administraiei publice), dar nu se exclude posibilitatea ceteanului de a-i spune punctul de vedere asupra modului cum urmeaz s se stabileasc sau s se desfoare relaia respectiv, sau, ulterior, prin drepturile legale de a ataca la autoritile competente aciunea administraiei publice. Din stabilirea relaiei n mod unilateral pot decurge i alte consecine. De exemplu, obligaia pentru fiecare cetean de a satisface cererea legitim a agentului administraiei publice (prezentarea actelor la controlul circulaiei), iar, n caz de refuz, administraia public poate aplica sanciuni. Corecta determinare i derulare a relaiilor ntre autoritile administraiei publice i ceteni fiind o condiie i n acelai timp o expresie a democratismului statului de drept, este garantat printr-un complex de acte normative i instituii juridice special create n scopul asigurrii accesului efectiv, din ce n ce mai amplu, al cetenilor la procesul administrativ.

41

6. FUNCIILE DE BAZ ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

6.1. Consideraii generale cu privire la funciile managementului n organizaiile prestatoare de servicii Procesul managerial aferent serviciilor publice poate fi abordat i din perspectiva managementului funciilor. Coninutul activitilor desfurate n cadrul procesului de management, poate fi structurat pe funcii ale managementului, respectiv; planificare (previziune); organizare; coordonare; antrenare; evaluare-control. Unele dintre aceste funcii par a fi mai importante n momentul iniierii serviciului public, altele n perioade de criz, iar altele sunt importante n activitatea de zi cu zi din instituia public. Pentru nceput, trebuie s se stabileasc obiectivele serviciului public i s se determine modalitatea de realizare a acestor obiective, Dup aceasta managerii trebuie s organizeze resursele umane i celelalte categorii de resurse ntr-o logic i eficien, astfel nct s se realizeze obiectivele stabilite. Managerilor le revine de asemenea, misiunea de a motiva resursele umane, s lucreze eficient i s se implice n realizarea obiectivelor instituiei publice, n fine, managerii trebuie s controleze i s evalueze cantitativ i calitativ rezultatele activitii instituiei publice, pentru a se asigura c aceasta funcioneaz pentru a-i realiza scopuri propuse. 6.2. Coninutul funciilor procesului managerial al serviciilor publice Aa cum am artat mai sus, funciile managementului (stabilite nc din 1906 de Henry Fayol prin lucrarea sa Administraia industrial i general) sunt, n forma actual; previziune, organizare, coordonare, antrenare, control. 1. Funcia de previziune, const n ansamblul activitilor prin care se determin principalele obiective ale serviciului public, precum i resursele/mijloacele necesare realizri lor. Planificarea (prevederea sau previziunea) este o gndire a viitorului, o protecie n timp a prezentului, pornindu-se de la trecut. Odat obiectivele stabilite, managerul va trece la elaborarea i dezvoltarea de planuri necesare pentru atingerea lor, proces cunoscut sub denumirea de planificare. Ca obiective ale planificrii, managerul serviciilor publice reine: a) stabilirea rezultatelor finale ce trebuie s fie atinse; b) previzionarea i repartizarea pentru fiecare subsistem din structura instituiei a obiectivelor instituiei; c) conceperea strategiei i a politicii de orientare i coordonare a instituiei, conturarea i aplicarea sistemului central etc. Transpunerea n practic a funciei de planificare presupune ca managerul s in cont de unele cerine eseniale: condiiile actuale i cele viitoare s fie apreciate obiectiv i fundamentate tiinific; n elaborarea planurilor, s se asigure suplee i realism; n conceperea obiectivelor, s se asigure participarea specialitilor din instituie i la nevoie, a unor consultani din afar;
42

anticiparea climatului organizaional i a condiiilor locale, naionale i internaionale n care instituia i va desfura activitatea etc. Ca etape ale planificrii, managerul unei instituii publice trebuie s rein n principal: conturarea perspectivei prin stabilirea direciilor provizibile de evoluie determinarea obiectivelor, cu un accent pe comunicarea rezultatelor pe care le previzioneaz; stabilirea politicilor care orienteaz gndirea managerului n luarea deciziilor; programarea aciunilor; concretizarea resurselor umane, materiale i financiare necesare. 2. Funcia de organizare. A doua funcie a managementului, organizarea se poate defini ca un proces de grupare, de armonizare i mobilizare a resurselor i activitilor pentru obinerea rezultatelor finale, stabilite prin obiective, n mod eficace i eficient, prin implementarea planurilor i strategiei elaborate n acest scop. n procesul de management, managerul opereaz cu noiuni i instrumente cum sunt: standarde de randamente de rafinament, scheme de sarcini i funcii, evaluarea posturilor, structura organizatoric, sistem informaional, delegare de sarcini, competene i responsabilitate etc. Pentru a asigura eficacitate i eficien n realizarea funciei de organizare, managerul trebuie s aib permanent n vedere unele cerine eseniale, ntre care amintim: aplicarea cu rigurozitate a principiilor de management organizaional (prioritatea obiectivelor, unitatea de decizie i aciune, raportul autoritate responsabilitate; tratarea sistematic a elementelor organizaionale ale situaiei instituiei; asigurarea dinamismului organizrii manageriale i a componentelor de baz ale acestuia; Conceperea i aplicarea n practic a funciei de organizare se face pe etape: o analiza critic a sistemului existent; o analiza direciilor i obiectivelor aciunii de organizare; o colectarea, selectarea i ordonarea datelor i proiectarea general a sistemului organizaional mbuntit; o aplicarea noului sistem, urmrirea funcionrii acestuia i stabilirea schimbrilor necesare. 3. Funcia de coordonare. Reprezint procesul de influenare a aciunilor individuale sau colective a resurselor umane dintr-o instituie public n vederea realizrii obiectivelor propuse. Aciunea de coordonare a managementului are menirea de a asigura adaptarea serviciului public la condiiile existente n fiecare moment al evoluiei lui. Coordonarea, ca funcie a managementului organizaiilor de servicii publice, este necesar datorit influenelor pe care le resimte instituia public i a schimbrilor care intervin, ca urmare a aciunii unor exigen: politici, juridici, economici, tehnico-tiinifici etc. ndeplinirea corespunztoare a acestei funcii, asigurarea continuitii ei, presupune existena unui sistem de comunicaii intense att pe vertical, ntre conductori i executani situai la acelai nivel ierarhic sau pe diagonal (oblice), ntre persoane care se situeaz pe diferite niveluri i opereaz n diferite activiti. De asemenea, coordonarea mai presupune utilizarea corect a formelor motivrii funcionrilor i solidaritilor, realizarea unei selecii i pregtiri corespunztoare a
43

acestora, precum i definirea clar a opiniilor, atitudinilor i programelor menite s asigure eficien acestei funcii. 4. Funcia de antrenare. Aceast funcie a managementului const n influenarea membrilor instituiei publice de ctre managementul public astfel nct s participe eficace la realizarea scopurilor ei. n cadrul funciei de antrenare identificm dou momente: comanda i motivarea. Prin comand managerul exercit influena direct asupra subordonailor, n virtutea autoritii cu care a fost investit, antrenndu-i la realizarea sarcinilor ce le revin. Realizarea antrenrii prin intermediul comenzii presupune: formularea unor dispoziii clare, simple i directe; mbinarea corect a stimulrii materiale cu stimularea moral; evaluarea corespunztoare a capacitii personalului i a concordanei cu sarcinile delegate; promovarea unei discipline reale n munc; implicarea efectiv n activitatea de ridicare a gradului de contientizare a subordonailor n realizarea sarcinilor primite. Al doilea moment n realizarea funciei anterioare l constituie motivarea angajailor n realizarea obiectivelor prestabilite. Motivarea angajailor unei instituii publice se bazeaz mai mult pe o filozofie managerial dect pe aplicarea unei tehnici. Un manager de succes va crea un climat n care salariaii pot aplica ei nii ntreaga energie i voin pentru realizarea cu eficien a obiectivelor serviciului public. El este contient de faptul c iniiativa, loialitatea, devotamentul nu pot fi comparate, ci trebuie s fie ctigate. Motivarea reprezint modalitatea prin care se armonizeaz satisfacerea necesitilor i intereselor individuale ale salariailor cu realizarea obiectivelor instituiei. Ea este, practic o expresie a faptului c la baza condiiei umane se afl ntotdeauna un ansamblu de nevoi (trebuine, intenii, idealuri etc.), care susin realizarea anumitor aciuni, fapte sau comportamente i adaptarea anumitor atitudini. Motivarea pornete de la trebuine. Dup cum se tie trebuinele sunt de mai multe feluri, iar satisfacerea lor motiveaz n mod diferit participarea la munc a membrilor unei colectiviti. n concepia lui Abraham Maslow, nevoile manifestate de om sunt grupate pe cinci categorii i anume: fiziologice (fundamentale), de securitate, de afeciune, de stim i de autorealizare (a fi ceea ce eti capabil s fii). Indivizii sunt motivai de nevoile de rang inferior pn la momentul n care acestea sunt satisfcute, dup corelare nceteaz s-l mai motiveze i ncepe s se manifeste tendina de satisfacere a nevoilor de rang superior. Cu toate limitele i criticile aduse acestei ierarhizri, ea prezint interes pentru managerii instituiilor publice pentru cel puin dou raiuni: majoritatea angajailor dintr-o instituie public au nevoi care acoper toat gama nevoilor prezentate de A. Maslow; la un anumit nivel pe scara prezentat, pe o anumit nevoie variaz n limite largi la persoane diferite, situaie de care managerul trebuie s in cont. De un larg interes s-a bucurat teoria factorilor determinani ai satisfaciei n munca formulat de F. Herzberg. Autorul grupeaz aceti factori n dou grupe: 2. Factori motivatori (care privesc munca): o dezvoltarea profesional;
44

o recunoaterea muncii; o responsabilitatea; o promovarea; o statutul etc. 3. Factori de igien (care privesc condiiile de munc): politica instituiei; relaiile interpersonale; calitatea supravegherii; securitatea muncii; viaa personal; salariul etc. n concepia lui Herzberg factorii din prima categorie determin satisfacie n munc, iar cei di a doua grup acioneaz negativ asupra motivaiei. Satisfcui, aceti factori nu mai motiveaz, ci produc o situaie neutr, nesatisfcui, sunt o surs de motivaie negativ, chiar de conflict. Aceast teorie se impune prin concluzia, de un evident realism, c factorii de igien trebuie satisfcui pentru a avea un punct de plecare n atingerea factorilor motivatori, dar ceea ce este mai important, suprasatisfacia generat de acetia nu va ameliora performanele obinute n munc. Indiferent de clasificrile fcute de specialiti trebuie s reinem ideea c, n practic diferitele motivaii se mpletesc , asigurnd de fapt o motivaie complex a indivizilor. Procesul antrenrii, mbinnd att comanda, ct i motivarea, cu toate aspectele se prezint ca un proces complex, care trebuie s in seama de climatul existent instituie, de trsturile i specificul fiecrui individ i ale fiecrui colectiv de munc. 5. Funcia de control. Ca funcie, controlul, const ntr-un ansamblu de activiti prin care se msoar i se corecteaz performanele sau nerealizrile unei instituii sau ale diferitelor compartimente ale acesteia, la un moment dat, n comparaie cu obiectivele prevzute. Specificitatea controlului const n faptul c trebuie s se exercite n mod curent, s fie operativ, s aib un caracter preventiv i s se desfoare imediat dup adoptarea deciziilor i hotrrilor. Rolul lui este acela de a dirija activitatea serviciilor publice n realizarea obiectivelor propuse. De fapt, funcia cea mare important a controlului este aceea de a semnala permanent dac performanele sunt sau nu la nivelul ateptrilor. Abaterile care sunt puse n eviden cu aceast ocazie servesc managerului pentru a lua msuri de corecie. Din perspectiva managementului serviciilor publice, controlul nu se limiteaz numai la aciuni de constare i declanare a coreciei ce se impune, ci i la prevenirea abaterilor, la evitarea disfuncionalitilor. Un manager eficient pune accent pe latura preventiv a controlului. n acelai timp, el va insista ca procesului de control s i se asocieze urmtoarele elemente eseniale: orice control trebuie s se bazeze pe planuri stabilite anterior; compararea activitii desfurate (controlate) cu un etalon sau cu un criteriu de evaluare; existena unui mecanism concret al activitilor desfurate;

45

existena unui sistem informaional, cu conexiuni inverse , care s permit managerului s controleze dac subordonaii au neles corect decizia i dac acioneaz pentru realizarea ei etc. Managerul poate diviza procesul de control n mai multe etape: o elaborarea sistemului de control; o definirea standardelor prin prisma crora se apreciaz ndeplinirea obiectivelor; o msurarea performanelor (abaterilor) funcie de standarde; o interpretarea rezultatelor controlului; o aprecierea activitii subordonailor i recompensarea/sancionarea acestora; Funcionarea managementului n organizaiile de servicii nu trebuie s fie interpretate separat; ntre ele exist o interdependen reciproc, fapt pentru care procesul de management trebuie privit i abordat n ansamblul su i, ca atare, nici una din funcii nu trebuie neglijat sau ignorat. 6.3. Gruparea managerilor din instituiile publice Managerii instituiilor publice pot fi grupai prin prisma a dou situaii: poziia pe care o ocup n cadrul instituiei publice i aria (zona) de competen managerial. n raport cu poziia pe care o ocup n interiorul instituiei deosebim: manageri la nivel superior (de vrf), manageri de nivel mediu (de mijloc) i manageri de nivel inferior (operativ). Managerii de nivel superior ghideaz i controleaz activitatea instituiei i sunt formai dintr-un grup decizional de specialiti. Din punct de vedere al planificrii, managerul este responsabil pentru dezvoltarea misiunii instituiei i pentru interpretarea scopului urmrit de acesta, elemente de care se ine seama atunci cnd se stabilesc i se elaboreaz strategiile instituiilor publice. De asemenea, managementul de vrf stabilete politica instituiei i definete coninutul tacticilor (tactica). Funciile publice pentru managementul de vrf din instituia public sunt: preedintele, vicepreedintele, director general, iar din unitatea administrativ: prefect, primar, viceprimar etc. Managerii de nivel mediu implementeaz strategia i tacticile managementului superior. Managerii de mijloc dezvolt planurile tactice i procedurile operaionale standard (programul de lucru, urmrirea nregistrrilor financiare i contabile etc.), implementeaz i supravegheaz activitile managerilor operativi. n aceast categorie de manageri includem: directori de filiale, directori de sucursale, efi de departamente, efi de servicii etc. Managerii de nivel inferior (operativ) coordoneaz i supravegheaz activitatea operativ a salariailor. Ei i consum cea mai mare parte a timpului cu organizarea i coordonarea salariailor rspunznd la ntrebri i rezolvnd problemele zilnice care apar. Cea mai mare parte a managerilor de nivel inferior provine din rndul lucrtorilor operativi, care prin munc, potenial i alte caliti probate, au fost promovai din rndul managerilor instituiei. n aceast categorie includem: efi de birou, efi de oficiu, efi de echip, supraveghetorii etc. n raport cu aria competenelor manageriale identificm, n cadrul majoritii instituiilor publice mai multe zone de activitate specializate; finane, zona operaional,

46

marketing resursele umane, cercetare tiinific, care sunt conduse de persoane competente n astfel de domenii. Indiferent de nivelul de organizare i de zona de activitate managerial n care sunt specializai, un manager de succes dovedete pricepere i abilitate deosebit i este capabil s joace mai multe roluri manageriale.

47

Bibliografie

1. 2. 3 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Androniceanu A. Androniceanu A. Androniceanu A. Burdu E. Cprrescu G. Manda C. Manda C.C. Niculescu O. Verboncu I. Niculescu O. Verboncu I. Plumb I. Androniceanu A. Ablu O. Popescu C. Popescu I. Profiroiu A.

Management public, Bucureti, 1999

Ed. Economic, Ed. Ed.

Management public- studu de caz, Universitar, Bucureti, 2004 Nouti n managementul public, Economic, Bucureti, 2003

Fundamentele managementului, Ed. Economic, Bucureti, 2000 Administraia public local din Romnia, Ed. Lumina lex, 1999 Management, Ed. Economic, Bucureti, 1999 Management, teste gril, Ed. Cartea colii 2000, Bucureti, 1998 Managementul serviciilor publice, Ed. ASE, Bucureti, 2003 Economie, Ed. Bibliotheca, Trgovite, 2005 Bazele administraiei publice, Ed. Economic, Bucureti, 2003

48