Administrarea public: teorie i practic

23

Conceptualizarea politic a birocraiei ca grup de interese restrnse

Pantelimon VARZARI, doctor n filosofie, confereniar universitar, Institutul Integrare European i tiine Politice al Academiei de tiine a Moldovei SUMMARY The article examines one of the less discussed issues in the literature of the Republic Moldova, those concerning the approach of bureaucracy as an interest group. Most authors focus mainly on the Weberian approach as a particular type of social organization, another part of authors put the center of gravity on the approach of bureaucracy as elite and only some authors try to interpret bureaucracy as a restricted interest group. It is stressed the idea that tackling bureaucracy as an interest group assures not only an economic interpretation of the issue (the analysis of bureaucracy as an interest groups outside the government decision process), but also a political conceptualization (the analysis of bureaucracy as an interest group within the government decision process). A particular attention it is paid to the analysis of the group of interest in the scientific literature, to its nature and characteristics, to the relationship between the interest groups and the pressure groups etc. The study concludes that the groups within the government structures that influence their activities, and the continued growth of public sector activity, are bureaucracy groups which act as a restricted interest group.
n literatura de specialitate pot fi identificate mai multe modele (tipuri) de analiz asupra birocraiei (birocraia ca tip special de organizare social, birocraia ca elit politic, birocraia ca grup de interese etc.). Abordarea, pe care dorim s-o lum n dezbatere, imprim nu numai o conceptualizare politic (analiza birocraiei ca grup de interese din interiorul actului guvernamental), dar i o interpretare economic (analiza birocraiei ca grup de interese din exteriorul actului guvernamental). Aceasta pentru c birocraia, fiind poziionat n sistemul relaiilor de putere, posed destule informaii utile pentru eventualii beneficiari. Fiind o verig de legtur dintre agenii guvernamentali i business, sindicate i alte grupuri sociale interesate, birocraia poate construi cele mai puternice asociaii, iar n unele cazuri chiar s joace un rol decisiv n conturarea anumitor politici. n acest sens, astzi se vorbete tot mai frecvent despre anumite reele politice care se caracterizeaz printr-o relaie complex dintre veriga superioar a birocraiei i reprezentanii grupurilor organizate, acestea fiind interesate n consolidarea acestor relaii. n acest fel, unii autori apeleaz la teoria alegerii libere (birocratul este un actor raional care va adopta o strategie de maximalizare a propriei utiliti, ceea ce determin anumite strategii de comportament al agentului guvernamental). [1, p. 136-144] Deci reieind din perspectiva raportrii la modul de aciune specific grupurilor de interese restrnse, birocraia poate fi analizat att din interiorul, ct i din exteriorul actului guvernamental, aa nct birocraia manifest diverse strategii de comportament. n cele ce urmeaz vom lua n discuie activitatea birocraiei ca grup de interese care influeneaz structurile guvernamentale, n sensul c birocraia influeneaz direct procesul elaborrii, adoptrii i aplicrii politicilor publice. ns, n contextul celor spuse, vom face o remarc. Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectnd valorile i preferinele eli-

Administrarea Public, nr. 2, 2013

24

tei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela c o politic public nu este determinat de cererile i deci de cerinele elitei conductoare, ale crei preferine sunt concretizate de ctre oficialii publici i ageniile guvernamentale. Politicile publice nu reflect cererile maselor, ci, mai curnd, valorile elitei. Schimbrile n politicile publice vor fi mai degrab incrementale, treptate, dect revoluionare. Astfel prezentat, menioneaz politologul romn Virgil Stoica, elitismul reprezint o teorie provocatoare asupra formrii politicilor publice. [2, p. 88-89] Politicile sunt produsul elitelor, reflectnd valorile lor i servind scopurilor acestora, unele dintre aceste politici putnd s asigure o stare bun a maselor. Teoria elitei concentreaz atenia asupra rolului conducerii n formarea politicilor i asupra realitii. Totui este destul de greu de demonstrat c doar elitele determin politicile publice, fiind puin influenate de ctre mase. n acelai timp, putem afirma c aceste politici sunt elaborate i promovate de birocraie ca grup de interese. Studiul grupurilor de interese a reprezentat un demers vast n literatura de specialitate, numeroi autori (Jack L. i Walker Jr. n Mobilizing Interest Groups in America. Patrons, Professions, and Social Movements, 1991; Alexander L. George i Andrew Bennett n Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, 2004; David B. Truman n The Governmental Process, 2010 etc.) ncercnd s identifice influena acestor grupuri asupra puterii publice. Optica privind sfera puterilor publice ce se regsete n literatura tiinific este diferit i a vizat ansamblul organizaiilor de stat susceptibile de a lua decizii politice; instituiile politice superioare, create prin Constituie, al cror statut este fixat prin legi. Pe cale de consecin, puterile publice nu trebuie s ia decizii care ar afecta comunitile umane, mai mult sau mai puin extinse, conform gradului puterilor publice respective. Spre deosebire de acestea, administraia public servete la implementarea politicilor guvernamentale, incluznd, de asemenea, o anumit responsabilitate pentru determinarea politicilor i programelor publice. n mod specific, administraia public include planificarea, organizarea, conducerea, coordonarea

i controlul operaiunilor guvernamentale. [3, p. 180] Ali cercettori contemporani (A. Downs n Inside bureaucracy; D. Beetham n Bureaucracy, 1987; W. Niskanen n Bureaucracy and representative government, 1971; Ludwig von Mises n Bureaucracy, 1944; Jacques E. n A general Theory of Bureaucracy, 1976; Charles T. Goodsell n The Case for Bureaucracy etc.) atrag atenia asupra unor probleme referitoare la funcionalitatea/disfuncionalitatea birocraiei n societile democratice i n condiiile economiei de pia. Astfel, Anthony Downs, bazndu-se pe concepia weberian a birocraiei ca sistem ierarhic (fiecare funcionar are superiori i subordonai), dezvolt o teorie util de luare a deciziilor birocratice n cadrul unei mari organizaii. n acest sens, el distinge obiectivele (patru) urmrite de birocrai, tipurile (cinci) de funcionari publici, factorii determinani n activitatea unui funcionar, precum i tipurile de comportament al acestora n anumite circumstane create. David Beetham, la rndul su, este ataat de analiza problemei eficacitii conducerii birocratice n societatea contemporan (S.U.A., Marea Britanie etc.), a relaiei dintre oamenii politici i funcionari din perspectiva deinerii de ctre birocrai a unor cunotine i experien profesional utile politicienilor la un anumit moment, a unor teorii (trei modele) care ar explica influena funcionarului asupra decidentului politic (numite de autor explicaii teoretice ale politicii birocratice) etc. n final, el ajunge la concluzia c, dac dorim s avem o nelegere adecvat a birocraiei, ar trebui s se ia n considerare interaciunea complex dintre rolul su n formularea politicilor i punerea n aplicare a directivelor sale politice. Primul analist contemporan care a utilizat noiunea de grup de interese n sensul cel mai apropiat cercetrii noastre este cunoscutul sociolog i politolog american Arthur Bentley (1870-1957). De aceea, pentru o nelegere mai profund a abordrii supuse analizei, vom apela mai nti de toate la teoria grupurilor interesate. n lucrarea sa de cpti Procesul guvernrii: studierea presiunilor sociale (1908) [4] el a evaluat noiunile de activitate, de grupuri interesate (sinonim cu cel de grup de influen) i grupuri de presiune,

Administrarea public: teorie i practic

25

examinnd politica ca o interaciune a instituiilor i grupurilor sociale. [5, p. 272-274] Interaciunea acestora din urm se afl la baza vieii politice, respingnd orice abstraciuni etatiste. A. Bentley a susinut necesitatea investigrii comportamentului politic pe calea descrierii interaciunii dintre grupurile sociale. n acest sens, el a sprijinit importana operaiilor de msurare n tiina politic. [6, p. 23-25] n teoria clasic a lui A. Bentley se reia subiectul cu privire la interes prin descrierea procesului democratic efectiv de luare a deciziei i evaluarea calitilor acestuia, comparativ cu cel specific alegerii democratice abstracte. El consider c un grup reprezint o fraciune distinct din societate i orice individ poate fi membru al mai multor grupuri. De asemenea, Bentley susine c nu exist grup fr interes, ele fiind inseparabile. n accepiunea sa, avantajul grupurilor const n posibilitatea manifestrii intensitii preferinelor, spre deosebire de cazul democraiei pure. [3, p. 182] n baza studiului procesului politic din S.U.A., A. Bentley a demonstrat c pentru realizarea intereselor proprii oamenii sunt forai s se ntruneasc n grupuri organizate cu anumite interese sau s se alture grupurilor formate care devin subiecii principali ai politicii. Aciunile organizate i interesate ale acestor grupuri poart un caracter de mas. Ele exercit o mulime de presiuni asupra agenilor guvernamentali i de stat, dar i asupra altor grupuri similare, crend, astfel, un echilibru al forelor politice n societate. Totalitatea grupurilor interesate existente n societate formeaz un mediu specific, n cadrul cruia activeaz structurile oficiale ale puterii (grupuri oficiale interesate): parlamentul, guvernul, justiia, administraia, poliia, armata. A. Bentley a studiat detaliat grupurile de interes n termenii scopurilor, organizrii i ai funciilor ndeplinite n societate. La baza teoriei grupurilor de interes, conform autorului, se afl activitatea oamenilor determinat de interesele lor. Doar activitatea oamenilor, n scopul realizrii obiectivelor propuse, se nfptuiete nu la nivelul personal, individual, dar prin asocierea lor n grupuri n baza comunitii lor de interese. Astfel, el ajunge la concluzia c procesul guvernrii, inclusiv cel politic, este determinat de interesele grupuri-

lor influente, care adesea nu coincid. Potrivit lui Bentley, toate fenomenele guvernrii de stat sunt fenomenele grupurilor care exercit presiuni unul asupra altuia i care evideniaz grupuri noi i reprezentani ai grupurilor pentru medierea acordurilor comune. [5, p. 273275] Grupurile de interes se deosebesc de partidele politice, fiindc primele nu particip ca partidele la alegeri i deci nu tind de a participa la exercitarea puterii. Sarcina acestor grupuri const, nti de toate, n informarea societii i puterii despre necesitile i viziunile grupurilor sociale, utiliznd diverse modaliti de aciune (convingerea, ndrumarea, consultarea . a.). Conform opiniei lui A. Bentley, toate instituiile de stat sunt o parte a activitii grupurilor i exprim interesele acestor grupuri. Deosebirile n regimurile politice prezint deosebiri n tipurile de activiti ale grupurilor. Administraia american, n viziunea politologului, prezint un mare numr de grupuri i subgrupuri, care se combin i se desfac n funcie de sarcinile pe care acestea le rezolv. Teoria politologului american a influenat alte grupuri de cercetare, cum ar fi coala de la Chicago (de altfel, R. Dahl, G. Sartori i A. Lijphart devin nume de referin, fiind fondatorii teoriei democraiei) care, de asemenea, a ncercat s dezvolte analize obiective n cmpul politic american. Apariia teoriei grupurilor interesate era dictat de tendina de a depi cadrul restrns al abordrii instituionale, doctrin dezvoltat n continuare de David Truman (1913-2003) n lucrarea Procesul guvernrii (1951). [7] El considera c politica este o lupt a grupurilor pentru putere, a posibilitilor de mprire a resurselor. D. Truman este considerat teoreticianul grupurilor care a ncercat s extrapoleze teoria, verificndu-i validitatea n spaiul nonamerican. [8, p. 85] Procesul politic, subliniaz autorul american, poate fi neles dac rolul grupurilor de interese sunt recunoscute n societate. Esena politicii const n acele discuii i conflicte care apar drept rezultat al grupurilor de interese, iar concurena dintre acestea joac un rol important n crearea condiiilor pentru activitatea grupurilor organizate, rol ce-i revine Guvernului. El arat c grupul de interese de-

Administrarea Public, nr. 2, 2013

26

semneaz orice grup care, pe baza uneia sau mai multor atitudini mprtite, acioneaz pentru stabilirea, meninerea sau ameliorarea unor forme de comportament. Grupurile se pot constitui dac ele interacioneaz i se bazeaz pe anumite caracteristici comune. Dac cerinele sunt naintate de anumite grupuri unor instituii ale puterii de stat, ele devin grupuri de interese politice. n acest context, D. Truman, n baza experienei americane de activitate a grupurilor de interese, inclusiv a lobby-urilor (au fost oficializate n S.U.A. n anul 1946), mai accentueaz i ideea c aceste grupuri pot deveni politizate i, astfel, sunt o parte a instituiilor de stat. Aceasta pentru c ele joac un rol strategic n societate (determinat de poziia lor de grup cu statut oficializat i prestigiu n societate, de situaia lor vizavi de regulile jocului, de prezena n grup a unor persoane influente, de utilitatea lor n calitate de izvor de informaii pentru cei interesai), posed caracteristici proprii (nivelul organizrii, deprinderi de a conduce, existena resurselor necesare pentru activitate, specializarea grupului) i relaiile permanente cu instituiile guvernamentale (cu structuri operaionale) i alte ramuri ale puterii de stat. n aa fel, activitatea grupurilor de interese poate influena chiar decisiv adoptarea deciziilor de ctre decidenii politici n favoarea unui sau altui grup. Structura politic a guvernului american (federalism, libertate, drepturi etc.) permite grupurilor de interese poteniale s creasc i s joace, prin urmare, un rol de prezentare a intereselor. Fenomenul interveniei grupurilor de interes, fiind tipic democraiilor contemporane, a cunoscut o dezvoltare important n Statele Unite, unde s-au bucurat chiar de o cvasiinstituionalizare prin aa-numitul lobby (n S.U.A., n 1946, a fost adoptat primul act juridic privind funcionarea lobby-urilor Federal Regulation of Lobbying Act). Ulterior, n cadrul sistemelor politic i legislativ ale Statelor Unite, au fost introduse i alte reglementri, ca, de exemplu, Lobbying Disclosure Act din anul 1993. [9] n ara noastr preocuprile manifeste de tematica lobby-smului se afl doar n faza sa de discuii. [10; 11] Fr o detaliere amnunit, vom remarca doar c n categoria grupu-

rilor de presiune latente, n afar de grupurile lobby, mai fac parte i alte instituii de presiune latent mafia i masoneria, care utilizeaz diferite metode de activitate i tactici de penetrare n structurile puterii de stat, n business etc. [12; 13] De regul, nu toate grupurile de presiune prefer s menin legturi directe cu factorii de decizie, de exemplu, cu minitrii, parlamentarii sau funcionarii publici. ns este dificil a aprecia profunzimea relaiilor directe ale grupurilor de influen cu factorii de decizie, deoarece unele dintre aceste grupuri civice activeaz adesea n semiumbr informaional i evit s fac cunoscute astfel de contacte. Din numrul celor mai puternice grupuri de presiune fac parte, de obicei, acelea care susin unul dintre partidele politice importante. Ele contribuie la formarea fondurilor financiare ale partidului. n consecin, aceste organizaii au o mare putere de influenare a deciziilor politicienilor. Aa cum arat unii autori, grupurile care sunt, n general, organizate n legtur cu un anumit interes se numesc grupuri de interese. Cele care exercit presiune asupra centrelor de putere se numesc grupuri de presiune. [3, p. 182] Grupurile de interese sunt organizate ierarhic i difereniate pe sectoare economice; ele sunt recunoscute, uneori chiar create de ctre stat, care le acord un monopol de reprezentare n sectorul lor specific, n schimbul unui oarecare control n procesele de selecie a conductorilor i de formulare a cerinelor politice. De altfel, n acest domeniu se poate constata o atitudine extrem de ezitant n ceea ce privete chiar obiectul cercetrii. Unii autori arat c, nefiind alese i nefiind democratice, grupurile de interese sunt considerate mai mult o ameninare pentru democraie dect nite actori legitimi care joac un rol central n procesele decizionale. [14, p. 143-148] Specificul aciunii grupurilor este elementul determinant pentru explicarea diferenei sensurilor acestor noiuni (grup de interese i grup de presiune). Astfel, n opinia unor cercettori, grupul de presiune este o organizaie ce exercit efectiv influen asupra factorului de decizie i prin aceasta asigur interaciunea dintre societatea civil i cea politic. Grupurile de interese sunt formaiuni n cadrul crora se elaboreaz baza ideologic a unei

Administrarea public: teorie i practic

27

eventuale aciuni de presiune. Orice grup de presiune poate fi i grup de interese (dac nu promoveaz interesele altora), iar orice grup de interese este un potenial grup de presiune (dac i valorific interesele sale n raport cu puterea politic). Prin urmare, fiecare grup de presiune, pornind de la interesele sale, ntreprinde aciuni de influen asupra factorilor de decizie n vederea realizrii acestor interese. Grupul de presiune, menioneaz pe bun dreptate unii autori, este o categorie de analiz a tiinei politice care creeaz un instrument de interpretare i explicare a vieii politice. [15, p. 9] Unii autori folosesc alternativ termenii grup de interes (Interest Group) i grup de presiune (Pressure Group), alii l prefer pe primul, dar exist i ncercri de delimitare. Spre deosebire de partidele politice care i propun cucerirea i exercitarea puterii etatice, grupurile de presiune acioneaz doar asupra puterii, influennd-o din exterior sau exercitnd presiuni, dup cum indic i denumirea, asupra centrului de decizii. Autoarea francez Sabine Saurugger observa c, ntr-o accepie mai restrns, grupul de interese este definit ca o organizaie constituit care ncearc s influeneze autoritile politice ntr-un sens favorabil interesului su. n timp ce prima definiie permite conceperea grupului de interese ca un actor care caut s influeneze nu numai autoritile politice, ci i alte grupuri sau opinia public n general, a doua definiie insist mai mult pe legtura care exist ntre autoritile politice i grup, de unde i noiunea de grupuri de presiune. [14, p. 143] Cunoscutul politolog italian Domenico Fisichella subliniaz c determinant n delimitarea acestor dou concepte (grupurile de interes i grupurile de presiune) devine criteriul metodologico-acional, aplicat comportamentului grupurilor n contextul luptei politice. [16, p. 171-177] Specificul aciunii grupurilor este elementul determinant pentru explicarea diferenei sensurilor acestor noiuni. Astfel, n opinia unor cercettori, grupul de presiune este o organizaie ce exercit efectiv influen asupra factorului de decizie i prin aceasta asigur interaciunea dintre societatea civil i cea politic. Grupurile de interese sunt formaiuni n cadrul crora se elaboreaz

baza ideologic a unei eventuale aciuni de presiune. Orice grup de presiune poate fi i grup de interese (dac nu promoveaz interesele altora), iar orice grup de interese este un potenial grup de presiune (dac i valorific interesele sale n raport cu puterea politic). Prin urmare, fiecare grup de presiune, pornind de la interesele sale, ntreprinde aciuni de influen asupra factorilor de decizie n vederea realizrii acestor interese. Chiar dac viziunile teoretice nu sunt unitare, ele converg ctre aceeai finalitate: grupurile de interese, indiferent de natura aciunilor, de modul cum acioneaz i prin ce mijloace, au ca scop imediat, pe termen mediu sau lung, influenarea politicilor guvernamentale. Nu este singurul scop, iar rolurile pe care le ndeplinesc sunt foarte diverse ntr-o societate, fie ea democratic sau nedemocratic. [17, p. 34] Unii autori ncearc, nu fr succes, s acrediteze ideea c teoria grupurilor interesate a lui Arthur Bentrley se nvecineaz cu teoria democraiei consociaionale a cunoscutului politolog Arendt Lijphart, teorie bazat pe autonomie, cooperare, dreptul de veto reciproc, precum i participarea proporional a elitelor la guvernare. ntr-o democraie consociaional, afirm Arend Lijphart, tendinele centrifuge inerente ale unei societi pluraliste sunt neutralizare de atitudinile i comportamentul cooperant al liderilor diferitelor segmente de populaie. Cooperarea ntre elite este trstura distinctiv principal a democraiei consociaionale. [18, p. 17] Din punctul de vedere al abordrii pluraliste a societii, exist o multitudine de elite, oficiale i neoficiale, care concureaz i coopereaz reciproc. Practic, fiecare clas, ptur, grup socioprofesional i teritorial, precum i comuniti etnice pot avea fraciunile lor n componena elitei puterii, acetia fiind, n fapt, cei mai autoritari reprezentani ai si i avnd dreptul din numele lor pentru a le proteja interesele n sfera puterii de stat. La rndul lor, grupurile sociale de baz pot influena activitile politice ale elitei sale prin intermediul diverselor instituii ale democraiei directe: alegeri, referendumuri, demonstraii, petiii, pichetri etc. n opinia noastr, teoria grupurilor interesate a lui Arthur Bentrley este nvecinat i

Administrarea Public, nr. 2, 2013

28

mai mult cu teoria poliarhic, care a devenit ulterior elementul constitutiv al teoriei democratice a lui Rober Dahl, teorie care presupune existena n societate a mai multor centre de putere. Potrivit politologului american, poliarhie poate fi numit un sistem al democraiei reprezentative bazate pe persoane eligibile; alegeri libere, corecte i frecvent realizate; libertatea de exprimare; accesul la surse alternative de informaie; asociaii autonome i drepturi civile universale. [19, p. 33, 85-86, 9091] Acest sistem al democraiei reprezentative asigur un control civil eficient i competent al activitii puterilor n stat. Teoria poliarhiei elaborat de R. Dahl este o punere n valoare a rolului grupurilor n democraia pluralist. Poliarhia este regimul politic n care cetenii pot exercita un control relativ sporit asupra guvernanilor. Un regim politic este o poliarhie n msura n care sunt ndeplinite anumite oportuniti: formularea i semnalarea preferinelor, precum i luarea lor n calcul n actul de guvernare. Toate acestea dovedesc rolul important al grupurilor n realizarea unor politici cu adevrat democratice. Democraiile sunt de neconceput fr recurgerea la reprezentarea parlamentar clasic, dar i la aciunea grupurilor de presiune. Dac partidele asigur, ntr-o bun msur, reprezentativitatea i coeziunea social, grupurile de presiune optimizeaz, la rndul lor, funcionarea sistemului democratic. Desigur, concepia poliarhic ar fi un model ideal pentru o societate democratic, ns autorul su pornete de la nite tendine reale din viaa politic contemporan care pot fi aplicate ntr-un viitor mai mult sau mai puin previzibil. Unii autori, pornind de la practica socialpolitic curent a societilor occidentale, susin ideea c n cadrul societilor democratice contemporane exist o ierarhie a puterii, n vrful creia se afl centrele de putere, urmate de managerii publici din cadrul birocraiei, grupurile de interes, iar la baz se afl ceteanul, [3, p. 184] iar aceast asimetrie a relaiilor de putere, n opinia lui Virgil Mgureanu, cunoscut sociolog politic romn, indic asupra faptului c resursele puterii sunt distribuite inegal, iar o relaie de acest tip nu poate funciona fr diviziunea conductori condui, indiferent de natura societii n cadrul creia se manifest.

[20, p. 62-68] Pe de alt parte, paradoxul puterii, afirm politologul romn Vasile Nazare, const n aceea c puterea cea mai mare este deinut de acei indivizi sau grupuri care reuesc s rmn sursa nesiguranei altor uniti sociale. Manipularea nesiguranei reprezint miza primordial a luptei pentru putere i influen n cadrul unei comuniti structurate. [21, p. 22-23] Conductorii politici, comenta Alvin Toffler, se plng mereu de greutile pe care le ntmpin din partea birocraiei privind realizarea proiectelor lor. Toi politicienii japonezi, remarca Yoshi Tsurumi, au devenit total dependeni de birocraii centrali pentru a elabora un proiect de lege () conform unor scenarii create de elita birocrailor fiecrui minister. [22, p. 258-259] La aceeai abordare a problematicii cu privire la paradoxul puterii birocratice ca grup de interese restrnse se refer i unii autori din Republica Moldova. Astfel, dac Tatiana Castraan se refer la unele varieti de campanii de advocacy n sistemul de administrare public (audierea public, advocacy n domeniul politicilor de tineret etc.), propunnd anumite recomandri n sporirea mecanismelor de advocacy n ara noastr, [23, p. 169-171] Tatiana Mostovei se axeaz pe problema conflictului de interese i reglementrile naionale n acest domeniu [24, p. 135-139], Dumitru Patracu i Tatiana Andrie (Patracu) desprind un paradox al manipulatorului din cadrul sistemului administrativ (ct el iubete mai mult s administreze, cu att mai puternic i apare necesitatea de a fi condus de cineva), [25, p. 27] Vasile Cobneanu depisteaz unele conexiuni dintre fenomenul politic i sistemul administraiei publice n statul de drept. [26, p. 7-11] Esena acestor conexiuni este determinat de principiile consfinite n normele constituionale. Indiferent de forma constituiei sau de coninutul acesteia, important este faptul c puterea este ncadrat n stat, c prin elaborarea legii fundamentale a statului a cptat abilitarea juridic i c numai ea (puterea politic), are capacitatea de a se transforma dintr-o putere de fapt ntr-o putere de drept. Puterea politic, prin canalul aparatului etatic, conchide autorul, trebuie s decid care norme vor fi editate, care drepturi vor fi acordate cetenilor, care puteri vor fi confe-

Administrarea public: teorie i practic

29

rite corpurilor intermediare colectivitilor publice, ntreprinderilor, asociaiilor etc. Birocraia este un sistem de organizare ncadrat n teoria statului de drept, care funcioneaz n mod specific i este structurat n mod ierarhic, avnd scopul de a administra un anumit volum de resurse prin intermediul unui personal specializat, sistem care, pe lng responsabiliti i atribuii, dispune i de o autoritate birocratic, limitat prin legi i regulamente. ns sistemele administrative moderne n ascenden, adaug Ana Pascaru, depind de disponibilitatea informaiei i cunoaterii, a expertizei i competenei profesionitilor sau experilor. Ei sunt productorii i/sau utilizatorii celor mai noi informaii i tehnologii, dispun de profesionalismul indispensabil pentru abordarea unor probleme complexe sau novatoare. n societatea contemporan, unde expertiza i informaia sunt cele mai importante valori, cresc att funciile experilor profesioniti, ct i numrul beneficiarilor. Dac centrele de putere guvernamentale susin nfiinarea i crearea grupurilor de interese, a grupurilor de presiune, inclusiv a lobby-urilor (prin finanri directe, exceptri de la impozite etc.), nu putem spune acelai lucru despre nsi birocraia, care, dup cum am demonstrat, este un grup specific de interese i deci nu poate fi inclus n lista grupurilor de interese care ar putea fi susinute oficial. Dimpotriv, acest grup specific ncearc s-i realizeze adesea scopurile sale proprii n afara celor prescrise de regulamente, dispoziii i alte acte normative care in de activitatea corpului funcionresc. n acelai timp, centrele de putere, pentru a-i ndeplini promisiunile fcute alegtorilor i lobby-urilor, fac apel la

birocraie, n vederea realizrii politicilor publice adoptate. Asupra birocraiei pot aciona i lobby-urile, pentru a urmri i accelera realizarea politicilor publice dorite. Birocraia este cea care satisface cererea de politici publice cerute de ctre votani, iar centrele de putere influeneaz lobby-urile prin finanarea lor. Cu alte cuvinte, birocraia devine un grup de interese cnd ofer, de exemplu, informaii pentru relevarea unei anumite cereri de bunuri i servicii ce vine din partea cetenilor contribuabili ctre centrele de putere, de care acestea in cont la prezentarea programelor lor (dac este vorba, mai ales, de partide politice ca i centre de putere) ctre cetenii contribuabili (votani). Acetia din urm, n funcie de rspunsul primit n legtur cu cererea specific de bunuri i servicii, acord sau nu ncrederea (votul) unui anumit centru de putere. n concluzie menionm c grupurile din interiorul structurilor guvernamentale care influeneaz activitatea acestora i direcia creterii permanente a activitii sectorului public sunt grupurile birocraiei. Este evident i faptul c nicio constituie din lume, ca lege fundamental a unui stat contemporan, nu prevede n mod expres crearea i funcionarea grupurilor de interese, cu att mai mult a grupurilor de presiune, dei n mai multe state democratice exist norme legale viznd reglementarea relaiilor din acest domeniu. ns, ca n cazul partidelor, acest tip de instituii politice se formeaz datorit unor puternice fore politice i sociale, care se impun n viaa politic i cu timpul obin o form instituional datorit necesitii societii de a valorifica i aplica anumite politici publice aprobate de elita politic.

BIBLIOGRAFIE 1. Cerkez . Grupurile de interese i politicile publice: modele de agregare a revendicrilor sociale. Iai: Editura Polirom, 2010, 238 p. 2. Stoica V. Politici publice. n: tiine politice, vol. IV. Coord. P. Bejan. Iai: Editura Universitii A. I. Cuza, 2010, p. 71-140. 3. Talpo I., Mura P.-O., Barna F. Probleme contemporane ale puterii i administraiei publice. n: Revista Transilvan de tiine Administrative, 2011, nr. 1 (28), p. 179-196. 4. Bentley A. F. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Chicago: The University of Chicago Press, 1994, 501 p. 5. Varzari P. Istoria gndirii politice (Note de curs). Chiinu: Editura Pontos, 2011, 286 p.

Administrarea Public, nr. 2, 2013

30

6. Dicionarul marilor gnditori politici ai secolului XX . Coord. R. Behewick i Ph. Green. Bucureti: Editura Artemis, 2002, 344 p. 7. Truman D. B. The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion. New York: Knopf, 1951, 568 p. 8. Zamfira A. Contribuia teoretic a lui Arend Lijphart n studiul comparat al societilor multiculturale. n: Revista Sfera politicii, 2009, nr. 137, p. 66-85. 9. Holman C. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act. <http://www.citizen. org/documents/LDAorigins.pdf> (vizitat 13.12.2010). 10. Chiriac L. Campania de advocacy i activitatea de lobby. Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale. Chiinu: Editura TISH, 2003, 24 p. 11. Troin P. Perspectiva reglementrii activitii de lobby n Republica Moldova. I.D.I.S. Viitorul. Chiinu: Tipografia M.S. Logo S.R.L., 2011, 48 p. 12. Martin Cr. Clubul Bilderberg. Stpnii lumii. Bucureti, 2007. <http://foaienationala.files. wordpress.com/2009/08/clubul-bilderberg-stapanii-lumii.pdf> (vizitat 22.07.2012). 13. Marrs J. Guvernarea secret a lumii. Bucureti, 2009. <http://www.librariabucuresti.com/ Carti-Guvernarea_secreta_a_lumii-6505.htm> (vizitat 22.07.2012). 14. Saurugger S. Grup de interese. n: Dicionar de politici publice. Volum coord. de L. Boussaguet, S. Jacquot, P. Ravinet. Iai: Editura Polirom, 2009, 524 p. 15. Carpinshi A., Carpinschi G., Nedelcu M. Partide i grupuri de presiune. Iai: Editura Polirom, 2011, 84 p. 16. Fisichella D. tiina politic. Probleme, concepte, teorii. Iai: Editura Polirom, 2007, 406 p. 17. Dima C. Cui i este fric de grupurile de interese? n: Revista Sfera politicii, 2010, nr. 144, p. 33-40. 18. Lijphart A. Democraia n societile plurale. Iai: Editura Polirom, 2002, 296 p. 19. Dahl R. Poliarhiile. Participare i opoziie. Iai: Institutul European, 2000, 264 p. 20. Mgureanu V. Studii de sociologie politic. Bucureti: Editura Albatros, 2007, 416 p. 21. Nazare V. Paradoxuri sociale i politice. n: Revista Sfera politicii, 2007, nr. 128, p. 20-31. 22. Toffler A. Powershift. Puterea n micare. Cunoaterea, bogia i violena n pragul secolului XXI. Bucureti: Editura Antet, 1995, 480 p. 23. Castraan T. Organizarea campaniilor de advocacy n sistemul administraiei publice. n: Revista metodico-tiinific trimestrial Administrarea Public, 2010, nr. 2-3 (66-67), p. 168172. 24. Mostovei T. Conflictul de interese: noiune, coninut, reglementare. Revista metodico-tiinific trimestrial Administrarea Public, 2011, nr. 2 (70), p. 135-140. 25. Patracu D., Andrie (Patracu) T. Manipulatori i activizatori n guvernare. n: Revista metodico-tiinific trimestrial Administrarea Public, 2011, nr. 3 (71), p. 25-30. 26. Cobneanu V. Locul i rolul fenomenului politic n sistemul administraiei publice. Moldoscopie (Probleme de analiz politic). Revist tiinific trimestrial, 2007, nr. 3 (XXXVIII), p. 7-11. Prezentat: 25 martie 2013. E-mail: pvarzari@yahoo.com; pamonv_ri@mail.ru