PB Local Level SR

Lecii nvate din implementarea bugetrii bazate pe programe n administraiile locale din Republica Slovac
Eva Jnokov Februarie 2014
FINANE PUBLICE PENTRU DEZVOLTARE: Consolidarea capacitilor finanelor publice n Balcanii de Vest i n Comunitatea Statelor Independente
CUPRINS Abrevieri .................................................................................................................................................. 3 1. Sumar .................................................................................................................................................. 4 2. Cadrul politic i economic general al implementrii bugetrii bazate pe programe la nivelul autoritilor locale ................................................................................................................................... 7 2.1 Caracteristici ale autoritilor locale ............................................................................................. 7 2.2 Cadrul politic i economic al implementrii bugetrii bazate pe programe ................................. 8 3. Definiia normativ i procedural a procesului bugetar la nivelul autoritilor locale ................... 11 3.1. Definirea normativ a procesului bugetar ................................................................................. 11 3.2 Procesul bugetar.......................................................................................................................... 12 4. Implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul autoritilor locale ................................... 15 4.1. Implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC ........................... 15 4.2 Activiti axate pe sprijinul continuu al implementrii bugetrii bazate pe programe .............. 20 4.3 Lecii nvate din implementarea bugetrii bazate pe programe ............................................. 21 5. Descriere general a structurilor bazate pe programe ale unitilor pilot ....................................... 24 5.1 Analiza structurilor bazate pe programe ale comunitilor/VUC pilot n bugetele pentru anii 2009-2011 i 2013-2015 .................................................................................................................... 25 5.2. Leciile nvate din analiza structurilor bazate pe programe ............................................. 27
6. Situaia, provocrile i recomandrile curente pentru sistemul de bugetare bazat pe programe n cadrul administraiei locale ................................................................................................................... 29 6.1. Situaia curent n bugetarea bazat pe programe la nivelul comunitilor/VUC ..................... 29 6.2. Posibilitile de aplicare a sistemului de bugetare bazat pe programe ..................................... 31 Bibliografie ............................................................................................................................................ 34 Anexe ..................................................................................................................................................... 35 Anexa 1 Structurile bazate pe program din oraele Bansk Bystrica (80.000 de locuitori) i Trenn (56.000 de locuitori) pentru perioada 2013 2015 ............................................................. 35 Anexa 2 Structurile bazate pe program din oraele Sobrance (6000 de locuitori) i Ivnka pri Dunaji (6000 de locuitori) pentru perioada 2013 2015.................................................................. 44 Anexa 3 Anexa 4 Termeni afereni bugetrii bazate pe program ............................................................... 51 CHESTIONAR.................................................................................................................. 54
Abrevieri
VUC RIS RIS SAM RIS MPR
Unitate (regiune) teritorial superioar Sistem informaional bugetar Sistem informaional bugetar al autoritii publice locale Sistem informaional bugetar al autoritii locale Modul de bugetare bazat pe programe Program de dezvoltare economic i social Tehnologii informaionale Asociaia Oraelor i Comunitilor din Slovacia Asociaia a 8 autoriti locale regionale (8 VUC) Sistemul European de Conturi Programul ESO administraie de stat eficient, fiabil i deschis
PHSR TI ZMOS SK8 ESA ESO
1. Sumar Introducerea bugetrii bazate pe programe n autoritile locale, adic la nivelul comunitilor/VUC, a fost o consecin fireasc a modificrilor din cadrul reformei legate de descentralizarea puterilor fa de la autoritile administraiei publice centrale la autoritile locale i a reformei managementului finanelor publice. n cadrul procesului de descentralizare a puterilor, comunitile/VUC au nceput s exercite (n afar de puterile lor de baz) i aa-numitele puteri transferate, care sunt gestionate i supravegheate de ctre Guvern prin intermediul ministerelor de resort (de exemplu, funcia de construcie a birourilor, de administrare public a colilor). Descentralizarea fiscal ulterioar a condus la situaia n care comunitile/VUC au nceput s-i finaneze puterile de baz (de ex., gestionarea deeurilor municipale, construirea i ntreinerea drumurilor locale) dintr-o parte a veniturilor fiscale gestionate de stat (impozitul pe venit al persoanelor fizice, impozite locale). Puterile transferate mai sunt nc finanate prin subvenii din bugetul de stat. Trecerea la bugetare bazat pe programe ar fi trebuit s asigure o mai bun transparen a managementului resurselor publice, s mbunteasc metodele de gestionare i, n cele din urm, s mbunteasc calitatea i eficiena serviciilor prestate. n ceea ce privete politica, implementarea a fost sprijinit de Declaraia-program a Guvernului RS pentru perioada 2006-2010, care a inclus un obiectiv viznd implementarea bugetrii bazate pe programe la toate nivelurile administraiei publice. Dup modificarea Legii cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritile locale1 n 2007, bugetarea bazat pe programe a fost inclus n procesul de elaborare a bugetului autoritilor locale, unde reglementarea respectiv a fost aplicat pentru prima dat cu privire la bugetele autoritilor locale (autoriti publice independente) n perioada 2009-2011. Factorii semnificativi care au simplificat implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC cuprind: prezena unei metodologii de bugetare bazat pe programe, adaptat circumstanelor Republicii Slovace (RS); sprijin legislativ pentru metodologia respectiv; introducerea bugetrii multianuale la nivelul comunitilor/VUC pentru bugetul prevzut pentru anii 2007-2009.
ncepnd cu anul 2001, bugetarea bazat pe programe a fost introdus n mai multe etape n cadrul administraiei publice centrale. n paralel cu crearea unor structuri bazate pe programe pentru ministere individuale, s-a creat metodologia i forma specific de bugetare orientat spre rezultate (intitulat, n ara noastr, bugetare bazat pe programe), care a fost adaptat la circumstanele RS. Att mediul mai uor de controlat al autoritii publice centrale, ct i implementarea treptat au dus ncetul cu ncetul la apariia un spaiu de
1
Legea 583/2004 Col. Privind reglementrile bugetare pentru autoritilor locale i privind modificarea unor legi.
creare i de ajustare continu a metodologiei. Ulterior, n ceea ce privete tehnicile de implementare a bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC, prezena metodologiei a asigurat o economie de timp i de capaciti. Bugetarea multianual a oferit sprijin pentru planificarea bugetar i a permis comunitilor/VUC s specifice perspectivele lor pe termen mediu privind obiectivele respective, n funcie de resursele care urmau a fi nscrise n buget.
Bugetarea bazat pe programe a fost implementat n 2 etape de ctre o companie de consultan. n cadrul primei etape, s-au elaborat documente individuale privind metodologia. Documentele includeau metodologia bugetrii bazate pe programe, aplicat n administraia public i adaptat la practica de zi cu zi a comunitilor/VUC. Au fost pregtite modele ale structurilor bazate pe programe (pn la nivel de programe) pentru comuniti/VUC. Un document separat a inclus modele de scopuri, obiective i indicatori msurabili, formulate corect i incorect. Cea de-a doua etap s-a axat pe elaborarea structurilor bazate pe programe, pentru anii 2009-2011 pentru 30 de comuniti/VUC pilot i pe oferirea de instruire privind elaborarea structurilor bazate pe programe. Toate documentele, produsul etapei a 1-a i a 2-a, au fost (sunt) disponibile pe site-ul Ministerului Finanelor i, respectiv, pe un site secundar, creat n acest scop, al Ministerului respectiv. Scopul acestuia era de a informa i de a sprijini alte comuniti/VUC n crearea structurilor bazate pe programe. Problemele ntmpinate n legtur cu implementarea metodologiei bugetrii bazate pe programe au cuprins: - dezintegrarea teritorial a comunitilor i forma/numrul insuficient de seminare de instruire, respectiv organizarea acestora; - atenia insuficient acordat instruirii cu privire la posibilitile de utilizare a unei bugetri bazate pe programe pentru a gestiona cheltuielile (respectiv costurile), pentru a mbunti managementul sau analiza comparativ; - lipsa suportului software pentru bugetele bazate pe programe. Imposibilitatea de a rezolva astfel de probleme a dus la: - predominarea funciei de prezentare a unei bugetri bazate pe programe; - concentrarea asupra lucrului privind structurile bazate pe programe cu unitile economice ale comunitilor/VUC, ceea ce a dus la suprancrcarea personalului acestora i a generat o atitudine negativ. Lucrul suplimentar nu a fost compensat printr-un beneficiu tangibil care ar fi putut asigurat prin folosirea activ a informaiilor de la bugetarea bazat pe programe. n prezent, modificarea Legii cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritile locale6, adoptat la sfritul anului 2013, stipuleaz: - posibilitatea pentru comunitile cu pn la 2 000 de locuitori de a decide s nu aplice structura bazat pe programe la bugetul primriei; - obligaia de a furniza date privind bugetul aprobat, privind modificrile bugetului, precum 5
i executarea acestuia prin intermediul Sistemului informaional bugetar gestionat la nivel central. Sistemul informaional bugetar al autoritilor locale (RIS SAM) trebuie s sprijine comunitile/VUC i s simplifice lucrul acestora n elaborarea bugetului bazat pe programe, n nregistrarea modificrilor i n elaborarea rapoartelor de monitorizare i de evaluare. n ceea ce privete structura calculelor, personalitatea juridic i gestionarea separat a comunitilor/VUC, implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC este un proces mult mai exigent n ceea ce privete tehnologia i capacitile, dect la nivelul autoritii publice centrale. Pentru a asigura c sistemul de bugetare bazat pe programe nu este doar o realizare formal a ideii unui management modern, ci un instrument eficient de gestionare implementat cu succes, este necesar: - s se defineasc motivul pentru implementarea bugetrii bazate pe programe; - s fie introdus n etape, s se evite implementarea simultan la nivelul autoritii publice centrale i la nivel de primrii. Implementarea iniial n autoritatea public central va permite s se verifice i s se ajusteze metodologia adoptat, ntr-un mod mult mai simplu; - s se dispun de capaciti suficiente de personal i de suport TI; - s se organizeze seminare de instruire privind posibilitile de utilizare a informaiei din structurile bazate pe programe, n paralel cu elaborarea structurilor bazate pe programe; - s se concentreze nu doar pe grupuri directe de utilizatori, ci i pe un public mai larg n promovarea posibilitilor de utilizare a informaiei. Trecerea de la bugetarea clasic, care pune accentul pe controlul i limitarea intrrilor, la sistemul de bugetare orientat pe rezultate, este un proces pe termen lung care poate stagna sau s se accelereze, de asemenea, n funcie de circumstanele sociale i economice specifice. n afar de dimensiunea financiar, bugetarea orientat spre rezultate ofer i o alt dimensiune material n care, n general, este nevoie de o atitudine nou n gestionarea cheltuielilor. Chiar dac au fost nelese principiile teoretice, procesul de aplicare n practic necesit timp i capaciti. Cu toate acestea, un avantaj semnificativ este informaia care poate fi obinut din acest sistem de bugetare. Utilizarea activ a acestuia n gestionarea cheltuielilor (respectiv a costurilor), n analiza comparativ, n managementul performanei trebuie s consolideze eficiena i calitatea serviciilor publice.
2. Cadrul politic i economic general al implementrii bugetrii bazate pe programe la nivelul autoritilor locale
2.1 Caracteristici ale autoritilor locale n Slovacia, autoritile locale (autoritile independente) sunt reprezentate de 8 uniti teritoriale de nivel superior i de 2 887 comuniti, dintre care 136 au statut de ora (denumite n continuare comuniti/VUC). O comunitate poate fi declarat ora numai n cazul n care satisface mai multe criterii (de ex., are o populaie de peste 5 000 de locuitori; sunt disponibile servicii de transport; se atest natura urban a construciilor). Comunitile/VUC dispun de autoriti locale i uniti de administrare independente, constituie o persoan juridic cu active i resurse proprii i au organisme sau autoriti proprii, constituite n urma alegerilor (primarul comunei, preedintele VUC i Consiliul municipal/Consiliul VUC). Comunitile/VUC vor dispune, n special, de responsabiliti legate de dezvoltarea propriului teritoriu i acoperirea necesitilor locuitorilor. Prin lege, este posibil ca acestora s li se transfere anumite responsabiliti i sarcini ale autoritilor publice centrale, inclusiv reglementarea financiar. ntre comunitate i o VUC nu exist o relaie de subordonare sau de superioritate. Comunitile/VUC pot coopera n cadrul unui contract pentru a ndeplini o sarcin specific. Acestea se pot asocia sau forma o persoan juridic. Mai mult dect att, ele pot deveni membru al unei asociaii internaionale sau pot coopera cu autoriti locale i uniti administrative sau autoriti ale altor ri care desfoar activiti locale sau regionale. Urmtoarele asociaii ar trebui s vegheze asupra intereselor autoritilor locale n legislaia respectiv, asupra consilierii juridice, asupra suportului metodic i asupra schimbului reciproc de informaii: Asociaia Oraelor i Comunitilor din Slovacia (ZMOS) cuprinznd 2 614 de comuniti i 128 de orae; i Uniunea Oraelor din Slovacia care numr 52 de orae; SK8 - asociaia a 8 VUC (regiuni autonome).
n ceea ce privete domeniul lor de competene, veniturile i cheltuielile, comunitile/VUC constituie o parte important a administraiei publice, avnd un impact semnificativ asupra bugetului administraiei publice. Bugetul administraiei publice pentru perioada 2014-2016. Se ateapt ca n 2014 suma cheltuielilor totale ale comunitilor/VUC (inclusiv operaiunile financiare) s ating 4 654,4 milioane de Euro, cu excepia operaiunilor financiare 4 390,2 milioane de Euro n cazul n care cheltuielile administraiei publice vor atinge 28 049,6 milioane de Euro conform metodologiei ESA pe baz consolidat.
2.2 Cadrul politic i economic al implementrii bugetrii bazate pe programe Implementarea bugetrii bazate pe programe n autoritile locale a fost o consecin logic a: A. creterii responsabilitii autoritilor locale n legtur cu descentralizarea puterilor i descentralizarea fiscal, presiunea asupra transparenei i a economiei cheltuielilor publice; B. efecturii reformei privind managementul finanelor publice; C. posibilitii de a participa la programele UE; D. obligaiei de a pregti programe de dezvoltare economic i social. Factori care au impact asupra implementrii bugetrii bazate pe programe pentru autoritile locale
Descentralizarea puterii(20022004) Descentralizarea fiscal (2005) Bugetare bazat pe programe la nivelul bugetului de stat (2004)
Bugetarea bazat pe programe pentru autoritile locale
Bugetare multianual pentru autoritile locale (20072009), bugetul administraiei publice (2005 - 2007)
Fondurile UE
Program de dezvoltare economic i social
Planificarea amenajrii terenurilor
A. Descentralizarea puterilor i descentralizarea fiscal Procesul de descentralizare a administraiei publice a fcut parte din Reforma administraiei publice n cadrul creia, n anii 1999 i 2000, Guvernul a adoptat Strategia de reform a administraiei publice a RS i Conceptul de descentralizare i de modernizare a administraiei publice. n baza acestor documente legislative de baz a fost posibil s se ia msuri legislative care s permit transferul de puteri de la administraia de stat la autoritile locale i, ulterior, s se realizeze descentralizarea fiscal. n cadrul etapei de descentralizare a administraiei publice, ncheiat la 1 ianuarie 2004, puterile i responsabilitile care reveneau la acel moment administraiei de stat au fost delegate autoritilor locale. Autoritile locale au nceput s exercite: 8
a.) puterile de baz/locale, cum ar fi gestionarea activelor proprii sau a proprietii unei comuniti/VUC, construcia i ntreinerea drumurilor locale, a instituiilor culturale, sportive i a altor instituii municipale, ndeplinirea responsabilitilor i a sarcinilor n domeniul social, amenajarea teritoriului, proceduri administrative (de verificare a documentelor i a faptelor); b.) puteri transferate, cum ar fi funcionarea oficiilor de registru, procedurile de construcie, instituiile colare. Executarea puterilor transferate de la administraia de stat este prevzut de dispoziii speciale ale legilor respective. Legea cu privire la sistemul comunitilor / Legea cu privire la regiunile cu guvernare independent2 stipuleaz c n astfel de acte speciale trebuie s se precizeze c este vorba de executarea puterilor transferate de la administraia de stat, n caz contrar, este vorba de executarea puterilor autoritilor locale (autoritilor independente). Scopul descentralizrii fiscale a fost de a asigura un cadru n care subveniile din bugetul de stat s nu mai fie furnizate entitilor de guvernare locale pentru a exercita puterile lor de baz. Acestea au nceput s finaneze astfel de puteri din veniturile fiscale, i anume din: - o parte a veniturilor din impozitele gestionate de stat (impozitul pe venit al persoanelor fizice), fiind administrate de ctre autoritile fiscale unde o lege separat3 specific procentul respectiv; - veniturile din impozite a cror procent urmeaz a fi hotrt i gestionat de comuniti/VUC (impozite locale - impozitul pe bunuri imobile fiind cel mai important). Descentralizarea puterilor din anii 2002-2003, descentralizarea fiscal din anul 2005 s-au intersectat, n termeni de timp i substan, cu reforma managementului finanelor publice, care a fost efectuat de Ministerul Finanelor n colaborare cu ministere individuale.
B. Realizarea reformei privind managementul finanelor publice n scopul de a mbunti calitatea managementului finanelor publice n domeniul pregtirii, execuiei, precum i a controlului bugetului administraiei publice, n 2003 s-a adoptat Strategia de reform a Managementului Finanelor Publice. n cadrul strategiei s-au definit scopuri n 3 domenii:
1. Consolidarea transparenei finanelor publice, n special:

definirea entitilor administraiei publice, introducerea unor restricii bugetare importante n Legea cu privire la reglementrile bugetare pentru administraia public 4 ; implementarea metodologiei ESA; stabilirea Trezoreriei de Stat i a Ageniei de Management al Datoriilor i Lichiditii;
Legea 369/1990 Col. cu privire la sistemul comunitilor, dup cum s-a modificat ulterior. Legea 302/2001 Col. cu privire la autoritile locale ale unitilor teritoriale superioare. 3 Legea 564/2004 Col. cu privire la specificarea bugetar a veniturilor din impozitul pe venit ale autoritilor locale i cu privire la modificarea unor legi. 4 Legea 523/2004 Col. cu privire la reglementrile bugetare pentru administraia public i cu privire la modificarea unor reglementri.
finalizarea descentralizrii fiscale n ceea ce privete soluionarea relaiei dintre Guvern i bugetul de stat cu bugetele comunitilor/VUC n materie de venituri (redistribuirea resurse vs. resurse proprii) i cheltuieli (cheltuieli alocate vs. libertate n politica regional de cheltuieli). Mai mult ca att, n cadrul descentralizrii fiscale scopul de a consolida restriciile bugetare pentru a preveni apariia deficitelor incontrolabile i a datoriilor. 2. Consolidarea sarcinii de planificare strategic la alocarea resurselor i de tranziie la bugetarea orientat spre rezultate (bugetarea bazat pe programe aflndu-se n curs de implementare la nivelul bugetului de stat din 2004). 3. Crearea unui sistem pentru a stabili un cadru stabil pe termen mediu pentru finan ele publice, consolidarea capacitilor de previziune macroeconomic n cadrul Ministerului Finanelor, finalizarea sistemului de pregtire a perspectivei fiscale pe termen mediu ndeplinind obligaiile raportate ale RS, precum i introducerea unui buget multianual. Msurile ntreprinse n cadrul reformei au fost deja reflectate n bugetul de stat pentru anul 2004, care a inclus schimbri semnificative legate de intrarea Slovaciei n UE (contribuiile i veniturile de la bugetul i fondurile UE n RS). Bugetul a fost ntocmit n conformitate cu metodologia SE95, bugetele ministerelor individuale au fost elaborate n structura bazat pe programe. Din punctul de vedere al autoritilor locale, bugetul reflecta finalizarea procesului de descentralizare a puterilor i, anume, nc n forma de finanare central, dar specific independent a puterilor de baz. Din 2005, finanarea central a puterilor de baz a fost nlocuit cu finanarea din venituri fiscale. Prin adoptarea unei Legi separate cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritile locale1, inclusiv legile respective specificnd metoda i cantitatea de redistribuire a impozitelor, n anul 2005 s-a creat un cadru legislativ pentru descentralizarea fiscal. Legea stipula o reglementare unic a procesului bugetar i regulile de gestionare a resurselor comunitilor/VUC ca componente ale bugetului public. Legea definete transferul unei pri din veniturilor din impozitele gestionate de ctre stat ca un tip special de relaii financiare ale statului fa de bugetele comunitilor/VUC, s-a introdus ntocmirea unui buget pe 3 ani (cu valabilitate amnat din 2007), iar cerinele de primire a resurselor rambursabile au devenit mai dure. Extinderea implementrii bugetrii bazate pe programe la toate nivelurile administraiei publice a fost inclus n Declaraia-program a Guvernului RS pentru anii 2006-2010. Cu toate acestea, n termeni de substan aceasta a fost deja susinut de prezena bugetului bazat pe programe la nivelul bugetului de stat din 2004. C. Participarea la programele UE n ceea ce privete Tratatul de aderare la UE ncheiat ntre CE i rile candidate, RS a devenit eligibil pentru a atrage resurse din Fondurile Structurale ncepnd cu 1 ianuarie 2004. Pe de o parte, resurse din Fondurile Structurale au devenit disponibile, de asemenea, i pentru comuniti/VUC, pe de alt parte, cerinele privind calitatea formal i material a proiectelor i a documentelor strategice, care urmau a fi prezentate, au devenit mai stricte. D. Program de dezvoltare economic i social 10
Un alt factor important care influeneaz introducerea bugetrii bazate pe programe pentru autoritile locale a inclus principiile de programare, aplicate n cadrul Programelor de Dezvoltare Economic i Social (denumite n continuare PHSR). PHSR este un document de dezvoltare pe termen mediu, elaborat de ctre comuniti/VUC cu scopul de a crea condiii i de a efectua msuri pentru dezvoltarea unei comuniti/regiuni. Programul constituie, de asemenea, o condiie de aplicare la resursele oferite de fondurile UE. Obligaia de a elabora un PHSR, coninutul i legturile cu planurile de amenajare a comunitilor/regiunii, cu PHSR a altor municipii i orae din regiune, monitorizarea i evaluarea ndeplinirii obiectivelor prin indicatori, sunt descrise n Legea respectiv5. Prin interconectarea planificrii strategice, a scopurilor, obiectivelor i activitilor, PHSR a devenit un document de baz n elaborarea structurilor bazate pe programe pentru autoritile publice locale.
3. Definiia normativ i procedural a procesului bugetar la nivelul autoritilor locale
3.1. Definirea normativ a procesului bugetar O comunitate/VUC, ca entitate executiv independent, desfoar activiti economice, propune i aprob bugetul su, gestioneaz veniturile i cheltuielile n conformitate cu scopurile i obiectivele politicii fiscale a statului. La elaborarea bugetul su, comunitatea/VUC acioneaz n conformitate cu legislaia respectiv, respectnd proiectul bugetului de stat (n special, n ceea ce privete valoarea subveniilor pentru exercitarea puterilor transferate) i proiectul bugetului administraiei publice din care face parte. Procesul de bugetare este specificat prin: - Legea cu privire la reglementrile bugetare pentru administraia public4 - Legea cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritile locale1 - Legea cu privire la sistemul comunitilor2 - Legea cu privire la regiunile cu autoguvernare2 Legea cu privire la sistemul comunitilor/Legea cu privire la regiunile cu autoguvernare: a.) definete urmtorii termeni: finanarea unei comuniti/VUC, activele unei comuniti/VUC (tratarea activelor este specificat ntr-un act normativ aparte) i bugetul comunitii/VUC; b.) precizeaz n detaliu poziia, responsabilitile i sarcinile entitilor individuale n cadrul procesului de bugetare (consiliul municipal, primar/preedinte al regiunii cu autoguvernare, supraveghetorul/controlorul principal); c.) prezint, ntr-o mare msur, domeniul de aplicare iniial al puterilor unei comuniti/VUC. Legea cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritile locale stipuleaz: a.) poziia i coninutul bugetului comunitii/VUC;
5
Legea 539/2008 Col. cu privire la sprijinul dezvoltrii regionale (modificare a Legii originale 503/2001 Col. cu privire la sprijinul dezvoltrii regionale).
11
b.) procesul de bugetare, reglementri ale managementului bugetar, elaborarea i aprobarea raportului financiar final al comunitii/VUC; - n cadrul gestiunii bugetare, se stabilesc reguli de primire a resurselor rambursabile, specificnd valoarea total a datoriei, cerinele privind gradul de ndatorare devin mai stricte, se descrie procedura n caz de gestionare (supraveghere) forat i regimul de recuperare nainte de gestionarea forat; c.) relaiile financiare ntre bugetul de stat i bugetele comunitilor/VUC, relaiile financiare ntre bugetele comunitilor i VUC, relaiile financiare ale bugetelor comunitilor i bugetele VUC fa de alte persoane juridice i persoane fizice. Relaiile financiare ale statului fa de bugetele comunitilor/VUC cuprind: - o parte din veniturile fiscale gestionate de stat; - subvenii pentru a rambursa costurile de executare a puterilor transferate ale administraiei de stat; - alte subvenii, n conformitate cu Legea bugetului de stat. Legea cu privire la reglementrile bugetare pentru administraia public este legea financiar de baz n vigoare pentru toate entitile administraiei publice, n care, n ceea ce privete autoritile locale: a.) n conformitate cu metodologia valabil pentru UE, sectorul administraiei publice include, n autoritile locale, primrii, VUC, organizaii bugetare i contributive create de acestea, precum i alte entiti nregistrate n registrul inut de Biroul de Statistic la nivel de autoriti locale; b.) se stipuleaz stabilirea, modificarea, lichidarea i managementul organizaiilor bugetare i contributive ale unei comuniti/VUC.
3.2 Procesul bugetar Baza procesului bugetar este bugetul unei comuniti/VUC, exprimnd independena conducerii comunitii/VUC. Bugetul este instrumentul de baz pentru a gestiona finanarea responsabilitilor, a sarcinilor i a funciilor unei comuniti/VUC n anul bugetar respectiv. Este parte a bugetului administraiei publice i este elaborat ca un buget multianual. Bugetul include: - veniturile i cheltuielile unei comuniti/VUC, inclusiv veniturile i cheltuielile organizaiilor bugetare i contributive, precum i relaiile financiare fa de persoanele juridice stabilite de comunitate/VUC; - relaiile financiare cu bugetele altor comunitii/VUC n cazul n care ndeplinesc sarcini comune; - scopurile i obiectivele realizate din cheltuieli. Bugetul comunitii/VUC, clasificat n conformitate cu clasificarea funcional i economic se mparte, pe plan intern, n: a.) bugetul actual, care include veniturile i cheltuielile curente i, anume: - veniturile fiscale, adic veniturile din impozite locale i taxele locale, o parte din veniturile fiscale administrate de stat (impozitul pe venit al persoanelor fizice), venituri nefiscale, cum ar fi venituri din activitile de afaceri n cadrul municipiului, taxe 12
administrative, penaliti; - subvenii din bugetul de stat pentru executarea puterilor transferate de la administraia de stat, alte subvenii din bugetul de stat n conformitate cu Legea bugetului de stat, granturi, resurse ale UE etc. Cheltuielile curente trebuie s serveasc la ndeplinirea de ctre autoritile locale a responsabilitilor i a sarcinilor n ce privete puterile iniiale i cele transferate; b.) bugetul capital, care include veniturile i cheltuieli capitale legate, n special, de dezvoltarea investiiilor autoritilor locale (achiziia i aprecierea bunurilor materiale i nemateriale); c.) operaiuni financiare (nu fac parte din veniturile i cheltuielile bugetului comunitii/VUC). - mprumuturi acceptate, credite i transferuri financiare rambursabile, rambursarea acestora, mprumuturi i transferuri financiare rambursabile acordate din bugetul comunitii/VUC i rambursarea acestora, bilete la ordin emise i acceptate, vnzarea i achiziia de aciuni etc. Procesul bugetar este un ciclu care const din urmtoarele etape: a.) elaborarea, aprobarea i defalcarea bugetului; b.) proiectarea i modificarea bugetului; c.) monitorizarea i evaluarea bugetului; d.) aprobarea final a raportului financiar. Pregtirea proiectului bugetului se bazeaz pe indicatori ai bugetului administraiei publice, aprobat de Guvern. n cele mai multe cazuri, unitatea de operare a oficiului comunitii/VUC (denumit n continuare oficiu) este cea care adun proiectele de buget de la organizaiile bugetare i contributive stabilite de comunitate/VUC, solicitrile bugetare ale unor departamente specifice individuale, respectiv membri ai consiliului municipal, inclusiv un comentariu n care se iau n consideraie scopurile i obiectivele programelor care urmeaz a fi ndeplinite n perioada bugetar respectiv. Sarcinile, responsabilitile i termenele limit fac parte din calendarul bugetului care poate fi un document separat sau parte a unui regulament intern complex cu privire la gestionarea resurselor bugetare. n realitate, n cazul comunitilor mici acest proces ar putea fi informal, fr prezena unor regulamente interne. Cele mai multe activiti se realizeaz la oficiul municipal/oficiul regiunii cu auto-guvernare care prelucreaz propunerile i elaboreaz proiectul de buget, pe care l nainteaz unor comisii speciale pentru a fi discutat. Comisiile speciale, formate din membri ai consiliilor municipale sau alte persoane numite de ctre consiliul municipal, emit comentarii cu privire la proiect i ofer recomandri spre aprobare de ctre consiliul municipal. Anume n aceste comisii speciale, membrii consiliilor municipale se pot familiariza cu proiectul de buget. Proiectul de buget este elaborat - n diviziune, conform clasificrilor economice i funcionale i n structura bazat pe programe; - pentru o perioad de trei ani, anul bugetar fiind identic unui an calendaristic; venitur ile i cheltuielile pentru urmtorii doi ani nu sunt obligatorii; acesta include i date privind executarea bugetului pentru anul curent i ultimii 2 ani (de asemenea, date privind ndeplinirea indicatorilor); 13
ca buget echilibrat sau excedentar, cu excepiile prevzute de Legea cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritilor locale.
Proiectul de buget este prezentat supraveghetorului (controlorului) principal pentru a fi evaluat de acesta/aceasta. Dup ce s-au ncorporat eventualele modificri, bugetul este publicat oficial, respectiv pe site i, ulterior, este naintat consiliului municipal pentru a fi discutat. La deliberarea consiliului municipal pot participa, de asemenea, ceteni de rnd. Cu toate acestea, posibilitatea acestora din urm de a interveni direct n proiectul de buget este limitat. Oficial, ei afl despre proiectul de buget cu 15 zile nainte de procesul de aprobare (dup ce a fost publicat) i li se permite s intervin n proiect doar indirect, prin membrii consiliului municipal. Bugetul este prezentat consiliului municipal spre aprobare cel puin n diviziunea conform principalei categorii a clasificrii economice. n acelai timp, bugetul bazat pe programe este prezentat spre aprobare. Bugetul aprobat este apoi defalcat n organizaiile bugetare i contributive. Bugetul include, de asemenea, cheltuieli de programe. Modificrile bugetare, inclusiv modificrile programelor, trebuie s fie aprobate de consiliul comunitii (respectiv de primarul/preedintele VUC n intervalul specificat de ctre consiliul municipal), cu excepia celor privind resursele din bugetul de stat pentru scopuri specifice, fondurile UE sau alte resurse din strintate, prevzute n scopul respectiv, din bugetul unei alte entiti de administrare public, precum i donaii, n cazul n care donatorul specific scopul donaiei. Modificrile bugetare legate de operaiuni financiare pot fi efectuate doar pn la 31 august, cu excepii specificate (de ex., condiie de urgen privind proprietatea, cheltuieli de finanare a programelor comune ale RS i UE). Monitorizarea ndeplinirii obiectivelor bugetare se efectueaz pn la 30 iunie. La sfritul anului, consiliului municipal discut i aprob declaraia financiar final, care include, printre altele, date cu privire la executarea bugetului, bilanul contabil, un studiu privind statutul datoriei i dezvoltarea, date referitoare la costuri i venituri din activiti comerciale i evaluarea ndeplinirii programelor. n ceea ce privete ntocmirea bugetului administraiei publice, Ministerul Finanelor se reunea cu reprezentanii comunitilor i ai VUC pentru a discuta despre relaiile financiare ale statului fa de bugetele comunitilor/VUC (parte din veniturile fiscale administrate de stat, subvenii pentru executarea puterilor transferate, precum i alte subvenii aprobate prin Legea bugetului de stat). Modificarea actual a Legii privind reglementrile bugetare ale autoritilor locale6 definete obligaia de a pune n discuie i dezvoltarea ateptat a veniturilor, cheltuielilor, excedentul sau deficitul bugetelor comunitilor/VUC, ca parte a bugetului public. n ceea ce privete modificarea, comunitile/VUC sunt obligate s depun la Ministerul Finanelor, prin intermediul Sistemului informaional bugetar, date financiare privind bugetul aprobat, date cu privire la modificrile bugetului, la executarea propriu-zis a bugetului pe baz trimestrial i, n cazul bugetrii bazate pe programe, date privind programele aprobate i ndeplinirea acestora pn la 31 decembrie.
6
Legea 426/2013 Col. modificnd Legea 583/2004 Col. cu privire la reglementrile bugetare pentru autoritilor locale i cu privire la modificarea unor legi, modificate ulterior.
14
4. Implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul autoritilor locale Dup cum s-a menionat deja, premisele pentru introducerea bugetrii bazate pe programe, la nivelul autoritilor locale, cuprindeau: - finalizarea descentralizrii puterii i descentralizarea fiscal din 2005; - introducerea bugetrii bazate pe programe la nivelul administraiei de stat n anul 2004; - sprijin politic menionat n Declaraia-program a Guvernului din 2006; - autoritatea de a elabora PHSR n temeiul Legii privind sprijinul pentru dezvoltarea regional5, n vigoare din 2002; - un buget multianual la nivel de comuniti/VUC, elaborat pentru prima dat pentru anii 2007-2009.
4.1. Implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC Bugetarea bazat pe programe la nivelul autoritilor locale a fost implementat n dou etape de ctre o companie de consultan (Hayek Consulting, denumit n continuare furnizor) cu sprijinul metodic al Ministerului Finanelor: 1. etap: Elaborarea documentelor metodologice n a doua jumtate a anului 2007 2. etap: Proiectul de implementare pilot a bugetrii bazate pe programe (accentul fiind pus pe aplicarea planificrii strategice) pentru a crete eficiena cheltuielii resurselor publice i eficacitatea n atingerea scopurilor i a obiectivelor la nivelul autoritilor locale, realizat n perioada februarie 2008 - martie 2009 Scopul principal a fost de a instrui comunitile/VUC s elaboreze un buget bazat pe programe pentru anii 2009-2011.
4.1.1. Elaborarea documentelor metodologice n 2007, furnizorul proiectului a elaborat, cu sprijinul metodic al Ministerului Finanelor, urmtoarele documente: A. Un studiu cu cele mai bune exemple de bugetare la nivelul autoritilor locale i regionale. B. Un document de informare privind bugetarea bazat pe programe, avantajele acesteia i semnificaia pentru mbuntirea procesului de luare a deciziilor, inclusiv exemple de aplicare n strintate. C. Un manual practic i specific pentru elaborarea structurilor bazate pe programe la nivelul autoritilor locale i regionale. D. O colecie de exemple de scopuri, obiective formulate corect i incorect i o serie de indicatori msurabili ai autoritilor locale i regionale. 15
Documentele s-a folosit terminologia i sunt conforme normelor metodologiei bugetrii bazate pe programe, aplicat la nivelul administraiei de stat. Acestea sunt publicate pe siteul Ministerului Finanelor www.finance.gov.sk.
A. Un studiu cu cele mai bune exemple de bugetare la nivelul autoritilor locale i regionale Documentul a ndeplinit trei obiective de baz: 1. Descrierea celor mai bune exemple slovace ale procesului de bugetare n comuniti/VUC, conform criteriilor menionate: standardizarea procesului de bugetare (prezena calendarului bugetului, prezena unui regulament intern cu descrierea sarcinilor i a responsabilitilor specifice entitilor n cadrul procesului de bugetare); prezena unui plan strategic i aplicarea acestuia la elaborarea bugetului; prezena obiectivelor indicatori); i indicatorilor msurabili (denumii n continuare
prezena monitorizrii i a evalurii.
2. Oferirea unei descrieri generale a situaiei (2007) n procesul de bugetare la nivelul comunitilor/VUC. 3. Identificarea comunitilor/VUC potrivite pentru elaborarea structurilor-pilot bazate pe programe. n vederea descrierii celor mai bune exemple slovace ale procesului de bugetare, au avut loc interviuri (focus-grupuri) cu comunitile/VUC selectate i s-a realizat un studiu al site-urile comunitilor/VUC. Date menite s descrie situaia n procesul bugetar din 2007 au fost obinute sub forma unui chestionar, expediat tuturor comunitilor/VUC. Chestionarul a cuprins ntrebri legate de: - situaia actual (de ex., aplicarea documentelor strategice n buget, ce date conine bugetul (financiare/nefinanciare), frecvena modificrilor n buget, monitorizarea i evaluarea execuiei bugetului, responsabilitatea pentru cheltuielile bugetare, probleme (selectare din posibiliti predefinite), punctele forte; - situaia pentru viitor (de ex., nivelul de informare cu privire la bugetarea bazat pe programe, propuneri pentru simplificarea procesului de bugetare). Furnizorul a utilizat interviurile, studiul i chestionarul pentru a identifica comuniti/VUC care urmau a fi incluse n implementarea pilot a bugetrii bazate pe programe. Comunitile/VUC au fost divizate n 3 grupe. Primul i al doilea grup nu au efectuat activiti legate de principiile bugetrii bazate pe programe fie deloc, fie ntr-o msur limitat. Al treilea grup a implementat deja bugetarea bazat pe programe la un anumit nivel. 16
Comunitile/VUC care trebuiau s elaboreze structuri pilot bazate pe programe au fost selectate n dependen de poziia lor geografic, populaie, dar i n dependen de includerea lor n cel de-al treilea grup.
B. Un document de informare privind bugetarea bazat pe programe, avantajele acesteia i semnificaia pentru mbuntirea procesului de luare a deciziilor, inclusiv exemple de aplicare n strintate Documentul de informare avea drept scop: 1. s familiarizeze cu principiile i termenii de baz ai bugetrii bazate pe programe; 2. s explice diferena dintre bugetarea clasic i cea bazat pe programe; 3. s sublinieze beneficiul bugetrii bazate pe programe, s prezinte exemple internaionale de folosire a planificrii strategice i a bugetrii bazate pe programe.
C. Un manual practic i specific pentru elaborarea structurilor bazate pe programe la nivelul autoritilor locale i regionale Manualul avea drept scop: 1. s familiarizeze n detaliu cu terminologia bugetrii bazate pe programe, aplicat la nivelul administraiei de stat; 2. s descrie consecvena pailor a fi luai n elaborarea structurii bazate pe programe; 3. s descrie i s explice principiile de formulare a scopurilor, a obiectivelor orientate spre rezultate pe termen mediu, a obiectivelor orientate spre rezultate pe termen scurt, a obiectivelor bazate pe produs i a indicatorilor; 4. s descrie regulile n caz de modificare a bugetului bazat pe programe; 5. s explice i s descrie regulile de monitorizare i evaluare. Manualul coninea modele de structuri bazate pe programe pentru comuniti/VUC la nivelul programelor (Tabelul 3 Model de structur bazat pe programe). n vederea mbuntirii calitii procesului de bugetare s-a recomandat: - crearea unui cadru de reglementare, a unui regulament intern n care s se specifice i s se descrie sarcinile i responsabilitile entitilor individuale ale procesului de bugetare; - elaborarea unor formulare standardizate pentru depunerea cererilor de bugetare, monitorizare i evaluare; - elaborarea unui calendar al bugetului. n manual se aborda pe scurt problema elaborrii planului strategic i legtura acestuia cu scopurile i obiectivele stabilite n structura bazat pe programe.
17
D. O colecie de exemple de scopuri, obiective formulate corect i incorect, de indicatori msurabili pentru autoritile locale i regionale Scopul acestei colecii era de a descrie n detaliu i de a ilustra modul n care s se formuleze corect scopuri, obiective i indicatori.
4.1.2. Proiect intitulat Implementarea-pilot a bugetrii bazate pe programe (accentul fiind plasat pe aplicarea planificrii strategice) pentru a crete eficiena procesului de cheltuire a resurselor publice i eficacitatea n atingerea scopurilor i a obiectivelor la nivelul guvernelor locale Principalul obiectiv al acestui proiect, implementat n perioada 2008-2009, era de a formula bugetele bazate pe programe a comunitilor/VUC pilot pentru anii 2009-2011. Criteriile de selectare a comunitilor/VUC pilot cuprindeau: - localizarea geografic (posibilitatea de cooperare ntre comuniti/VUC pilot cu alte comuniti/VUC din zona geografic respectiv); populaia (reprezentarea fiecrui grup dup mrime);
prezena unor semne de bugetare bazat pe programe, detectate n chestionarul realizat n cadrul etapei 1. Proiectul a implicat 30 de comuniti/VUC dintre care 3 VUC, 16 orae i 11 comuniti. Ordinea pailor ce urmeaz a Implementarea pilot A. Elaborarea rapoartelor iniiale fi ntreprini n implementarea proiectului
B. Pregtirea seturilor de documente de instruire C. Instruiri i ateliere de lucru, seminare de consultare D. Elaborarea rapoartelor finale Toate produsele proiectului, i anume Raportul iniial, un set de documente de instruire, training-uri, consultri, precum i raportul final, au fost elaborate n special pentru fiecare comunitate/VUC pilot. Crearea site-ului secundar al Ministerului Finanelor a constituit o parte a proiectului (iniial www.rozpocet.info, n prezent, prin intermediul www.finance.gov.sk), unde sunt publicate toate documentele produse. Scopul acestuia era de a informa i de a ajuta alte comuniti/VUC s elaboreze structuri bazate pe programe. Un Comitet de management a proiectului a fost nfiinat n cadrul Ministerului de Finane, unde se putea primi consultare i s se discute activiti i rezultate individuale ale proiectului. A. Elaborarea Raportului iniial Raportul iniial includea: - o scurt analiz a veniturilor i cheltuielilor ntr-o perioad de timp, valorile reale pentru anii 2004-2007, bugetul pentru anii 2008-2010; - evaluarea nivelului cadrului de reglementare i a calendarului bugetului; 18
evaluarea valorii informaiilor din documentul strategic pe termen mediu n ceea ce privete prezena opiniilor, a obiectivelor, a indicatorilor msurabili (PHSR, planul de dezvoltare a comunitii etc.); descrierea procesului de bugetare existent, a sarcinilor i responsabilitilor participanilor individuali; descrierea organigramei; recomandri pentru completarea documentele lips legate de standardizarea procesului de bugetare (calendarul bugetului, cadrul de reglementare, planul strategic).
O parte important din Raportul iniial cuprindea tabele pentru prezentarea informaiilor, ceea ce permitea o comparaie reciproc a entitilor privind atributele selectate (exemplu - Tabelul 1).
Tabelul 1 da Prezena scopurilor, a obiectivelor, a indicatorilor msurabili n buget Aplicarea cadrului strategic n procesul de bugetare Prezena unor sarcini clare n procesul de bugetare Prezena unor responsabiliti clare n procesul de bugetare Prezena unor termeni clari n procesul de bugetare Prezena monitorizrii bugetului i din alte aspecte dect cel final Prezena evalurii bugetului i din alte aspecte, dect cel final nu parial
B. Pregtirea materialelor de instruire Pentru fiecare comunitate/VUC incluse n acest proiect s-a pregtit un set de 4 documente de instruire. Documentele cuprindeau teorie, exerciii, exemple generale i propuneri specifice (adaptate pentru fiecare comunitate/VUC pilot) pentru formularea structurii bazate pe programe, a misiunii, a scopurilor, a obiectivelor i a indicatorilor. Document 1 - Metodologia strategic de elaborare a planului Metodologia avea drept scop s defineasc pe scurt i s explice structura planului strategic i legtura acestuia cu bugetul bazat pe programe. Document 2 - Prezentri ale proceselor i procedurilor folosite la elaborarea structurii bazate pe programe Prezentarea avea drept scop descrierea pe scurt a modului de elaborare a bugetului bazat pe programe, a procedurilor folosite n implementare, monitorizare i evaluare. Document 3 Model de exemple de creare a elementelor de baz ale bugetrii bazate pe programe Documentul avea drept scop prezentarea unor seturi de scopuri, obiective i indicatori formulate corect i incorect. 19
Document 4 Model de exemple de structuri bazate pe programe Documentul avea drept scop formularea unor exemple de structuri bazate pe programe pentru o anumit comunitate/VUC, inclusiv posibile variante de divizare a programelor n sub-programe i elemente. Crearea sub-programelor i a elementelor s-a bazat pe activitile desfurate i competenele existente ale comunitilor/VUC.
C. Instruiri, ateliere de lucru, consultri n cadrul instruirilor, bugetul pentru 2008 a fost transformat ntr-un buget bazat pe programe, care a constituit o baz pentru bugetul bazat pe programe pentru anii 20092011. Consultrile au avut loc din iulie 2008 pn n februarie 2009 i au avut drept rezultat structuri bazate pe programe pentru anii 2009-2011, eventual, i reglementri interne privind procesul de bugetare.
D. Elaborarea raportului final n Raportul final s-a evaluat cum a decurs elaborarea structurii bazate pe programe i sau oferit recomandri specifice pentru a mbunti calitatea structurii bazate pe programe i procesul de bugetare. n baza Rapoartelor finale pentru comuniti/VUC s-au elaborat urmtoarele recomandri: - a elimina programul Administraie (care includea cheltuieli generale pe care comunitatea/VUC nu le-a mprit n alte programe); a folosi ntr-o msur mai mare obiectivele orientate spre rezultate; a acorda o atenie sporit standardizrii procesului de bugetare.
4.2 Activiti axate pe sprijinul continuu al implementrii bugetrii bazate pe programe
Fundaia FA Hayek din Bratislava, n cooperare cu ZMOS, a implementat proiectul intitulat Bugetarea bazat pe programe - premis pentru viaa n aezri rurale n secolul 21, finanat prin Mecanismul Financiar Norvegian i din bugetul de stat. n cadrul proiectului s-au formulat exemple de bugete bazate pe programe, rapoarte de monitorizare, obiective i indicatori pentru 40 comuniti cu pn la 5 000 de locuitori. Mai mult dect att, a fost creat un modul Internet de e-learning (www.rozpocty-samosprav.sk, n prezent, nu este disponibil). n afar de partea educaional teoretic, modulul a permis altor comuniti autentificate s elaboreze propriul buget bazat pe programe. Pe lng activitile de sprijin direct al bugetrii bazate pe programe, aici mai erau i proiecte/activiti individuale implementate, concentrate pe crearea bazelor de date cu indicatori comparabili, respectiv pe compararea i evaluarea executrii, a costurilor i a 20
calitii serviciilor publice. De exemplu, n anii 2006-2007 Asociaia Oraelor din Slovacia a sprijinit implementarea proiectului-pilot intitulat Analiz comparativ a oficiilor municipale, n care au fost implicate 12 orae. n 2008, proiectul cu titlul Analiz comparativ a oraelor a fost extins la 21 de orae, inclusiv organizaiile acestora, reprezentnd aproape 900 000 de locuitori. n cadrul proiectelor a fost creat un portal internet pentru oraele participante (www.projektbmu.sk), care permitea colectarea datelor i, ulterior, compararea evoluiei indicatorilor individuali. n scopul unei analize comparative s-a creat un set care n 2012 cuprindea 161 de indicatori mprii pe domenii specifice n care funcionau comunitile/VUC (de ex., transport, administraie, cultur, mediu). n acelai context, ZMOS a devenit co-fondator al unei companii care opera cu portalul Internet (www.municipalia.sk), n care se ofer serviciul Analiz comparat pentru entitile autentificate.
4.3 Lecii nvate din implementarea bugetrii bazate pe programe n Tabelul 2 se descrie pe scurt situaia n domeniul legislaiei i a suportului TI, care au precedat implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul autoritilor locale n comparaie cu starea de baz la implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul administraiei de stat.
Tabelul 2 Situaia nainte de implementarea bugetrii bazate pe programe
Entitile administraiei de stat Un numr relativ mic de entiti ale administraiei de stat O varietate mare de activiti desfurate de ministere individuale n ceea ce privete subiectul respectiv O metodologie a bugetrii bazate pe programe n curs de elaborare n paralel cu formularea unor structuri pilot bazate pe programe pentru 2004 O metodologie special pentru monitorizare i evaluare, elaborat ulterior n 2009. Introducerea bugetrii multianuale (2005-2007) i a contabilitii de angajamente (2008), ulterior, la nivelul administraiei publice Suport TI uniform de elaborare i executare a bugetului n curs de creare, n paralel cu implementarea bugetrii bazate pe programe Comuniti/VUC Fragmentarea teritorial a aezrilor i un numr mare de comuniti Prevalarea omogenitii n activitile desfurate la nivel de comuniti/VUC Prezena unei metodologii a bugetrii bazate pe programe pentru administraia de stat Prezena unui manual de monitorizare i evaluare a programelor la nivelul administraiei de stat Prezena bugetrii multianuale, a contabilitii de angajamente n curs de implementare la nivelul administraiei publice Diverse aplicaii software pentru elaborarea i executarea bugetelor la nivel de comuniti/VUC i organizaia acestora
Prezena activitilor individuale - proiect de analiz comparativ, elaborare individual a structurilor bazate pe programe nainte de 2009
Implementarea bugetrii bazate pe programe n autoritile locale a nceput n circumstane diferite n termeni de calitate n raport cu implementarea bugetrii bazate pe programe n administraia de stat. Cel mai important lucru a fost c aici a existat o metodologie de bugetare bazat pe programe, elaborat i stabilit n mod specific n dependen de 21
circumstanele din RS. n metodologie se specificau metodele de elaborare a bugetului bazat pe programe, executarea, monitorizarea i evaluarea acestuia. Introducerea bugetrii multianuale a permis comunitilor/VUC s formuleze obiective orientate spre rezultate pe termen mediu n corespundere cu resursele bugetare pentru urmtorii ani. Prezena bugetelor bazate pe programe n administraia de stat a devenit un impuls pentru efortul fcut de ctre unele orae (de exemplu, Trenn) pentru a spori eficiena n gestionarea activitilor prin aplicarea bugetrii bazate pe programe cu mult nainte de implementarea oficial a acesteia. Mai mult dect att, prin crearea unui set de indicatori comparabili n cadrul proiectelor Analiz comparativ a oficiilor municipale i Analiz comparativ a oraelor a fost posibil de a sprijini selectarea indicatorilor pentru msurarea ndeplinirii obiectivelor care pot fi utilizai, de asemenea, pentru compararea reciproc a eficienei managementul comunitilor/VUC. Formularea indicatorilor comparabili reciproc este, de asemenea, susinut de puteri i responsabilitate egale pentru activitile, de fapt, identice, care sunt efectuate de ctre comuniti/VUC. O problem care a aprut la implementarea metodologiei bugetrii bazate pe programe a fost fragmentarea teritorial a comunitilor. n cazul comunitilor mici, care de multe ori sunt gestionate informal, a aprut, de asemenea, problema utilitii acestui instrument. n vederea facilitrii elaborarea bugetului bazat pe programe n administraia de stat, s-a creat simultan un modul separat n cadrul sistemului informaional gestionat la nivel central pentru elaborarea i executarea bugetului (RIS - Sistem informaional bugetar, MPR - Modul de bugetare bazat pe programe). n cazul comunitilor/VUC a fost o situaie diferit: pentru a elabora/executa un buget sunt folosite diverse aplicaii software. Astfel de cereri sunt chiar incompatibile n cazul unei comuniti i organizaiile subordonate acesteia. La momentul implementrii bugetrii bazate pe programe, n cele mai multe comuniti nu exista niciun mediu software de sprijin. n martie 2009, s-a realizat un studiu chestionar anonim pentru a evalua experiena n implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul administraiilor locale. Studiul a fost iniiat de Universitatea de Economie din Bratislava, n colaborare cu Asociaia Oraelor i a Comunitilor din Slovacia i Asociaia Economitilor Municipali din RS. Au fost expediate 134 de chestionare, dintre care 20 % au fost expediate napoi. Dup cum se menioneaz n partea final Una din concluzii a fost, probabil, gradul mic de contientizare total a procesului de elaborare a bugetelor bazate pe programe. Mai mult ca att, conform studiului: Unul din rezultatele pozitive a fost faptul c membrii consiliilor munic ipale din comunitile mici au participat, de asemenea, la procesul de elaborare a bugetului bazat pe programe, fapt ce poate fi considerat drept un aspect important n procesul general de bugetare bazat pe programe, deoarece instruirile respective s-au axat n mare parte doar pe personalul executiv (angajai) al autoritilor locale. 96% din respondeni au declarat c procesul de elaborare a bugetului a devenit mult mai exigent, cu toate acestea, muli respondeni se ateapt la un proces de luare a deciziilor i de gestionare mbuntit. n ceea ce privete ndeplinirea obligaiei de a elabora structura bazat pe programe, implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC poate fi considerat drept un succes, dei mai exist o problem legat de utilitatea bugetrii bazate pe programe.
22
Problem:
Subestimarea educaiei permanente cu privire la metodologia bugetrii bazate pe programe, n special cu privire la metodele de aplicare a acesteia ca instrument de gestionare
Situaie i soluie: Rezultatele studiului chestionar din multe zone cu probleme reflecta neajunsul nregistrat la implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul administraiei de stat. Au fost identificate deficiene, cum ar fi posibilitatea de a msura obiectivele, inconsistena obiectivelor i a indicatorilor, probleme n nelegerea interconectrii logice a rezultatelor, a produselor i a activitilor. Cu toate acestea, n timp ce ministerele erau permanent susinute de Ministerul Finanelor n ce privete metodologia, comunitile/VUC au fost mai mult sau mai puin dependente de documentele metodologice. Dei a fost posibil de a se adresa cu ntrebri comunitilor/VUC pilot, o astfel de cooperare nu a fost oficializat. Cursurile de instruire care au avut loc n faza pilot, n cadrul unui proiect separat finanat prin Mecanismul Financiar Norvegian sau organizate de centrele regionale de educaie nu au fost suficiente pentru a acoperi o zon de 2 887 de comuniti teritorial mprtiate. Este foarte probabil ca bugetul bazat pe programe a devenit un privilegiu al unitilor economice/financiare din oficii i a dus, astfel, la suprancrcarea personalului acestora. O consecin fireasc a acestui fapt a fost de a pune accentul pe nelegerea economic a programelor doar ca o alt clasificare a cheltuielilor i apariia unei atitudini negative fa de bugetul bazat pe programe. Prin formularea obiectivelor orientate spre subiect s-a susinut funcia de prezentare a bugetului. Cu toate acestea, nu s-a acordat atenie obiectivelor, monitorizrii i evalurii acestora ca instrument activ de gestionare. Pe parcursul anului 2010, Biroul Suprem de Audit a efectuat 99 de audituri cu scopul de a afla ndeplinirea obligaiei de a elabora bugetul bazat pe programe pentru anii 2009-2011. Din acest numr de entiti auditate, 66 de entiti au avut elaborat propriul buget bazat pe programe, dintre care 27 de entiti nu au avut elaborat niciun raport de evaluare. Alte deficiene constatate au cuprins obiective i indicatori formulai incorect. Imposibilitatea de a elabora bugetul bazat pe programe ar fi putut avea drept cauz fie educaia insuficient, capaciti insuficiente ale personalului sau faptul c nu au fost nelese aspectele pozitive pe care le poate oferi bugetarea bazat pe programe. Rapoartele de evaluare lips au indicat sprijinul funciei de prezentare a bugetului bazat pe programe, fr aplicarea continu n gestionarea cheltuielilor. Monitorizarea i, n special, evaluarea sunt realizate, n ceea ce privete metodologia, ntro form simplificat, ceea ce nseamn c evaluarea mai degrab corespunde monitorizrii, accentul fiind pus mai mult pe criterii de evaluare (eficacitate, relevan, eficien, impact global, durabilitate). Evaluarea programelor la un nivel de calitate superior necesit personal i resurse suplimentare, prin urmare, nu se realizeaz la nivelul comunitilor/VUC. n cazul autoritii locale, raportul de evaluare ntr-o form simplificat face parte, ca i n cazul administraiei de stat, din raportul financiar final. Monitorizarea i evaluarea obiectivelor i a indicatorilor, precum i impactul global al activitilor constituie o parte important a procesului de luare a deciziilor i de gestionare, axat pe managementul performanei sau pe analiza comparativ. Cu toate acestea, att timp ct informaiile cu privire la ndeplinirea obiectivelor i a indicatorilor obinute din astfel de 23
procese nu sunt folosite ntr-un mod activ, va fi vorba n continuare doar de o chestiune formal. n ciuda faptului c implementarea pilot a cuprins un document separat cu privire la beneficiile bugetrii bazate pe programe i c documentele metodologice au pus accentul pe analiza comparativ, importana educaiei permanente cu privire la cile i metodele de utilizare a bugetrii bazate pe programe ca instrument activ de gestionare i de luare a deciziilor a fost subestimat. Aceast problem poate fi soluionat prin educaie continu, prin recurgerea la e-learning, un site separat pentru bugetarea bazat pe programe la nivelul autoritilor locale i prin sprijinul ZMOS.
5. Descriere general a structurilor bazate pe programe ale unitilor pilot
Structurile bazate pe programe, pentru anii 2009-2011, au fost create dup modele de structuri bazate pe programe elaborate pn la nivelul de programe, n special pentru comuniti/VUC (Tabelul 3 "Model de structur bazat pe programe") la etapa a 1-a a implementrii bugetrii bazate pe programe n administraia local.
Tabelul 3 Model de structura bazat pe programe comuniti i orae VUC 1: Planificare, management i audit 1: Planificare, management i audit 2: Promovare i marketing 2: Promovare i marketing 3: Servicii interne 3: Servicii interne 4: Servicii prestate cetenilor 4: Servicii prestate cetenilor 5: Siguran 5: Siguran 6: Managementul deeurilor 6: Drumuri 7: Drumuri 7: Transport 8: Transport 8: Educaie 9: Educaie 9: Sport 10: Sport 10: Cultur 11: Cultur 11: Servicii sociale 12: Mediu ambiant pentru via 12: Mediu ambiant pentru via 13: Sntate public 13: Servicii sociale 14: Administrare 14: Administrare Surs: Ghid practic i specific pentru crearea structurilor bazate pe programe la nivelul autoritilor locale i regionale
Modul de prezentare a structurii interne a programului, de exemplu, subprograme, proiecte/elemente, scopuri, obiective i indicatori corespunde formei, fiind aplicat n structura bazat pe program de unitile administraiei de stat (Tabelul 4 - "Model de parte a 24
programului - buget bazat pe programe pentru anii 2013-2015, Levoa").
Tabelul 4 Model de parte a programului - buget bazat pe programe pentru anii 2013-2015, Levoa
Program 5 Siguran Scop: Orelul Levoa cu rata minim a criminalitii Subprogram 5.1 Poliia municipal Responsabil: Poliia municipal Buget (EUR) 2012 145 923 Obiective i indicatori Obiectiv Indicator msurabil Anul Valoarea planificat Valoarea real Obiectiv Indicator msurabil Anul Valoarea planificat Valoarea real Indicator msurabil Anul Valoarea planificat Valoarea real Indicator msurabil Anul Valoarea planificat Valoarea real 40 Surs: Buget bazat pe programe al orelului Levoa pentru anii 2013-2015, www. levoca.sk 65 % de infraciuni soluionate datorit sistemului de supraveghere video n raport cu numrul total R-2 R-1 45 R 45 R+1 45 R+2 45 R-2 4 Costul unei ore de operare a sistemului de supraveghere video pe an R-1 70 R 70 R+1 70 R+2 70 R-2 R-1 7 2880 A asigura operarea sistemului de supraveghere cu camere video n orel Numrul total de camere video instalate R 7 R+1 8 R+2 8 R-2 R-1 3000 A asigura ordinea public n orel Numrul de ore de patrulare pe teren pe an R 3250 R+1 3250 R+2 3250
2013 132 015
2014 147 968
Comunitile i VUC au formulat scopurile, obiectivele i indicatorii lor n baza exemplelor menionate n "Colecia de exemple de ... formulate corect i incorect..." sau n baza structurilor bazate pe programe ale comunitilor/VUC pilot elaborate ca parte a proiectului "Implementarea pilot a bugetrii bazate pe programe ...", publicat pe site-ul web al Ministerului Finanelor, respectiv pe un site web special destinat acestui scop i care funcioneaz la momentul respectiv. 5.1 Analiza structurilor bazate pe programe ale comunitilor/VUC pilot n bugetele pentru anii 2009-2011 i 2013-2015 n scopul de a atrage atenia asupra unei abordri diferite a elaborrii structurii bazate pe program, a progresului i, respectiv, a problemelor existente n ceea ce privete calitatea structurilor bazate pe programe, a obiectivelor i indicatorilor, s-a efectuat o analiz a structurilor bazate pe program ale comunitilor/VUC pilot n contextul bugetului pentru anii 2009-2011 i 2013-2015, cu excepia unor comuniti mici, ale cror bugete bazate pe programe pentru anii 2013-2015 nu au fost disponibile pe site-ul lor (aceste comuniti dispuneau de un site-web propriu). Concluziile generalizate ale analizei pot fi mprite n urmtoarele grupe: 25
A. Diferenele n structurile bazate pe programe elaborate - comparaie la nivel de programe, subprograme, proiecte / elemente formulate; - alocarea cheltuielilor pentru programe, subprograme, proiecte / elemente. B. Caracteristici ale obiectivelor i indicatorilor formulai. A. Diferenele n structurile bazate pe programe elaborate 1. Anumite diferene justificate, n ceea ce privete obiectul lor, au devenit evidente n bugetele pentru anii 2009-2011, n comparaie cu modelul de structur bazat pe programe, cum ar fi: - programul "Transport", n care cheltuielile pentru transportul urban n comun sunt bugetate, a fost formulat n cazul orelelor mai mari, dar nu i n cazul oraelor; - prezena programului costisitor, dar important, intitulat "Parc industrial"; - includerea/neincluderea programului administrativ "Administrare" concentrnd cheltuieli pentru funcionarea oficiului n cadrul structurii bazate pe programe, n dependen de faptul dac comunitile/VUC au fost n stare s le distribuie n alte programe. 2. Pentru structurile bazate pe programe ale comunitilor/VUC pilot pentru anii 2013-2015 se poate constata c, n comparaie cu structurile bazate pe programe pentru anii 20092011 nu exist, n principiu, schimbri n ceea ce privete numrul sau denumirea programelor. 3. La nivel de subprograme si proiecte/elemente ale bugetului pentru anii 2013-2015 structura a fost mai degrab simplificat, n special prin fuziunea elementelor respective n cadrul subprogramelor i prin exprimarea produselor activitilor respective prin obiective. Diferena de abordare la crearea elementelor a devenit foarte evident n cadrul programului intitulat "Educaie", n care existau 3 metode diferite despre modul de a implica colile primare n program, i anume: a.) formularea unui element separat pentru fiecare coal; b.) divizarea colilor dup focalizarea /specializarea acestora (coli primare, coli de arte), sau dup tipul de organizaie (organizaie bugetar conectat prin bugetul su la comunitatea dat, respectiv organizaie contribuitoare care primete o contribuie pentru funcionarea sa), pentru a formula un element sau subprogram pentru fiecare grup; c.) includerea tuturor colilor ntr-un subprogram i exprimarea produselor activitilor lor prin obiective. 4. n unele cazuri (n bugetele pentru anii 2009-2011 i 2013-2015), n cadrul programelor exist subprograme sau elemente separate create pentru acordarea finanrii, de exemplu, pentru cultur, sport. Cu toate acestea, granturile constituie pur i simplu o alt resurs de finanare a activitilor; utilizarea lor nu ar trebui s conduc la existena unei pri separate a programului. 5. n legtur cu crearea programului "Administrare", n unele cazuri ale bugetului pentru anii 2013-2015 obiectivele i indicatorii au fost formulai ntr-un subprogram sau un element care arat zero cheltuieli; astfel de cheltuieli au fost incluse n programul "Administrare". 6. Acesta nu include subprograme ale programelor comune la a cror realizare particip cteva comuniti/VUC; n cele mai multe cazuri, proiectele UE nu sunt elaborate separat, realizarea proiectelor se exprim numai prin obiective, cum ar fi % de proiecte reuite din toate proiectele prezentate. 26
n general, ndeosebi simplificarea structurilor bazate pe programe este o dovad a efortului depus pentru a face bugetul bazat pe programe mai transparent i mai cuprinztor, precum i pentru a facilita alocarea cheltuielilor (respectiv, modificrile de cheltuieli) pentru subprograme/programe mai puin structurate. B. Descrierea obiectivelor i indicatorilor formulai att n bugetul pentru anii 20092011 ct i n bugetul pentru anii 2013-2015 1. Cele mai multe obiective i indicatori au fost formulai corect; cu toate acestea, coerena obiectivelor i indicatorilor este problematic. 2. Majoritatea sunt obiective cu indicatori de produs (de exemplu, numrul de elevi n coli, numrul de evenimente de prezentare, numrul de vizitatori, numrul de ntruniri, numrul de beneficiari de alocaii sociale, numrul de drumuri nou construite / ntreinute). 3. n unele cazuri, pur i simplu, au fost formulai indicatori de rezultat (de exemplu, cota suprafeei nchiriate n raport cu suprafaa total destinat pentru nchiriere; % de infraciuni soluionate datorit sistemului de supraveghere cu camere video n raport cu numrul total de infraciuni; % procesului educaional efectuat n forme inovatoare). 4. Au existat mai muli indicatori axai pe calitatea serviciilor formulate (de exemplu, termenul mediu al unui anumit act administrativ; % de satisfacie), sau la msurarea eficienei (costul 1 ore de funcionare a sistemului de supraveghere cu camere video, consumul anual de energie pentru 1 indicator luminos). 5. n multe cazuri, lipsesc urmtoarele valori ale indicatorilor - valorile obinute i valorile planificate pentru anii anteriori.
5.2.
Leciile nvate din analiza structurilor bazate pe programe Structur detaliat bazat pe program fr utilizarea structurii logice ierarhice n elemente i subprograme ntr-o msur mai mare
Problema 1:
Situaie i soluie: Bugetele bazate pe programe n curs de examinare conin, n mare parte, un numr mare de subprograme sau elemente. Structurile bazate pe programe nu dispun de o aplicare bun a structurii logice ierarhice a subprogramului i a elementelor care vor sprijini dimensiunea strategic a structurii bazate programe i crearea obiectivelor de rezultat. Detaliile numeroase, un numr mare de subprograme i elemente fac bugetul bazat pe programe incomprehensibil. n scopul de a fi n msur s precizeze dac o structur detaliat bazat pe programe constituie o problem sau un avantaj, nainte de elaborarea unei structuri bazate pe programe la nivelul unei comuniti/VUC, este necesar s se defineasc scopul principal de utilizare a informaiei privind realizarea obiectivelor; dac crete gama i calitatea serviciilor prestate, sau se reduc costurile / cheltuielile unitare, sau se pune accentul pe ameliorarea performanei personalului. n fond, rmne sporirea eficienei, dar bugetul bazat pe programe poate ajuta la specificarea unui mod n care acest fapt poate fi realizat. n structura logic ierarhic exist obiective reciproc condiionate formulate n elementele i 27
subprogramele conexe. Prin aplicarea acesteia se poate verifica dac activitile n cauz i produsele acestora, respectiv consecinele unor astfel de activiti duce la realizarea obiectivelor definite pe termen mediu, de exemplu, n cadrul programelor de dezvoltare social i economic . Problema 2: Indicatorii de produs prevaleaz
Situaie i soluie: Structura bazat pe programe conine, n cea mai mare parte, obiective de produs i indicatori de produs care indic utilizarea lor pentru managementul intern eficient al cheltuielilor, n special n cazul n care indicatorii de produs sunt completai de indicatori de eficien. Acest lucru este posibil, n special, n domeniile managementului deeurilor, transportului (ntreinerea i renovarea drumurilor, trotuarelor, spaiilor publice), precum i programe i componente de program cu un subiect similar. Obiectivele i indicatorii de produs asociai cu serviciile directe pentru public (de exemplu, registru de funcionare a biroului, autorizaii de construcie, furnizarea de alocaii sociale, grija purtat pensionarilor) i msurarea numrului de operaiuni / acte vor avea o valoare demonstrativ mai mare pentru public atunci cnd sunt asociai la indicatorii de calitate. Muli indicatori au fost direcionai spre interiorul organizaiei i au accentuat volumul de lucru realizat; acest lucru poate fi rezolvat prin utilizarea unor astfel de informaii pentru a gestiona performanele personalului. O alt soluie este de a se concentra pe indicatorii care pot fi utilizai n compararea reciproc a comunitilor (drept surs poate fi analiza comparativ a bazelor de date de indicatori), sau pe indicatori elaborai n colaborare cu ministerele de resort n limitele competenelor transferate. Mai mult dect att, o soluie poate fi crearea unui set de indicatori definii n mod uniform i gratuit la dispoziia comunitii/VUC. O mai bun aplicare a indicatorilor de rezultat este legat de utilizarea structurii logice ierarhice cu reflectare mai accentuat asupra obiectivelor de dezvoltare pe termen mediu a programelor de dezvoltare economic i social n bugetul respectiv. Problema 3: Funcia de prezentare a bugetului bazat pe programe nc domin
Situaie i soluie: Acest fapt este evident printr-o structur detaliat bazat pe programe, prin prezena subprogramelor i elementelor cu obiectivele i indicatori formulai ale cror cheltuieli sunt bugetate n alt program (mai ales n cadrul programului "Administrare"). Separarea cheltuielilor i obiective nseamn eecul de a nelege importana bugetrii bazate pe ca instrument de management n scopul de a elimina neajunsurile menionate, este necesar n paralel cu implementarea metodologiei bugetrii bazate pe programe pentru a organiza cursuri de formare axate pe metode de management al costurilor i utilizarea de informaii de la bugetul bazat pe programe pentru compararea reciproc a proceselor, performanelor administraiei locale sau de gestionare a performanei personalului..
28
6. Situaia, provocrile i recomandrile curente pentru sistemul de bugetare bazat pe programe n cadrul administraiei locale
6.1. Situaia curent n bugetarea bazat pe programe la nivelul comunitilor/VUC n prezent, sistemul de bugetare bazat pe programe la nivelul comunitilor/VUC este influenat direct de: A. posibilitatea pentru comunitile cu o populaie de pn la 2.000 de locuitori de a lua decizia de a nu aplica structura bazat pe programe n bugetul comunitii; B. obligaia de a furniza date cu privire la bugetul aprobat, cu privire la modificri n buget, i la executarea acestuia prin intermediul Sistemului de informare bugetar (denumit n continuare "RIS SAM"). Prevederile menionate mai sus fac parte din amendamentele Legii cu privire la normele bugetare ale autoritilor locale adoptate la sfritul anului 20136. A. Posibilitatea pentru comunitile cu o populaie de pn la 2.000 de locuitori de a lua decizia de a nu aplica structura bazat pe programe la bugetul comunitii Aceast posibilitate a fost inclus n amendamentul la cererea ZMOS ca reprezentant al opiniilor comunitilor. Cererile s-au bazat pe sarcina administrativ sporit a angajailor oficiilor comunitii, care nu a fost compensat nici de efectele vizibile ale implementrii bugetrii bazate pe programe n cele din urm, nici de "remunerarea financiar". Opiunea prevzut de lege de a nu elabora un buget cu structura bazat pe programe se refer la 85% din comuniti, prin urmare, este inevitabil de a acorda o atenie deosebit formrilor, prezentrilor cu privire la posibilitile specifice de utilizare a bugetrii bazate pe programe, n special pentru a gestiona cheltuielile (respectiv costul) i a compara performana autoritilor locale. B. Obligaia de a furniza date cu privire la bugetul aprobat, cu privire la modificri n buget, i la executarea acestuia prin intermediul Sistemului informaional bugetar pentru administraia local RIS fiind utilizat de ctre Ministerul Finanelor n gestionarea bugetului de stat este interconectat cu alte sisteme care asigur managementului finanelor publice, cum ar fi sistemul Trezoreriei de stat, sistemul de monitorizare pentru fondurile structurale i Fondul de coeziune (ITMS), fondurile Sistemul Informaional contabil (ISUF), precum i diferite sisteme de contabilitate (pe platforma SAP) utilizate la ministere. RIS SAM este o extensie a RIS central i este destinat pentru : - colectarea de date bugetare necesare pentru elaborarea bugetului administraiei publice; - furnizarea la timp a informaiilor precise cu privire la gestionarea comunitilor/VUC; - ameliorarea calitii administrrii bugetului n toate fazele sale, la nivelul comunitilor i VUC; datele bugetare gestionate la nivel central vor elimina problema incompatibilitii mutuale de software n cadrul comunitii i organizaiilor subordonate. n ceea ce privete bugetarea bazat pe programe RIS SAM va facilita administrarea 29
bugetului bazat pe programe, elaborarea acestuia, modificrile, pregtirea de rapoarte de monitorizare i evaluare, i va unifica forma i coninutul rapoartelor tiprite. Facilitarea lucrrilor va permite s acorde mai mult atenie calitii i, n special, posibilitilor de aplicare activ. n scopul de a crea o idee de nelegere i utilizare a bugetului bazat pe programe n cadrul acestui proiect a fost expediat un chestionar (Anexa 4) pe adresele a 50 de comuniti (orele), dintre care 30 de comuniti (orele), cu o populaie de pn la 2.000 locuitori. 11 comuniti au reacionat la chestionar i doar 9 comuniti (orae) l-au completat, ceea ce a dat un rezultat de doar 18%. Numrul mic de rspunsuri reflect interesul sczut fa de bugetarea bazat pe programe. Din chestionarele completate am tras urmtoarele concluzii: 1. Din 6 comuniti cu populaia de pn la 2.000 locuitori care au rspuns la chestionar doar o comunitate cu populaie puin numeroas va continua bugetarea bazat pe programe la bugetul pentru anii 2014-2016. 2. Cu excepia unui singur caz, bugetul bazat pe programe a inclus (va include) obiective i indicatori n bugetele pentru anii 2013-2015 i 2014-2016. 3. La prezentarea cerinelor bugetului mai puin de o jumtate din comunitile respondente au afirmat c propunerile conin modificri ale obiectivelor i respectiv obiective noi. 4. n ceea ce privete publicarea, 5 comuniti (orele) au rspuns c au publicat bugetul lor bazat pe programe, inclusiv obiective i indicatori. 5. Toate comunitile (orelele) au rspuns c publicul nu a demonstrat un interes sporit fa de bugetul publicat n structura bazat pe programe. 6. 5 comuniti/VUC au rspuns c au publicat raportul de monitorizare pe site-ul lor. 7. La ntrebarea n ce msur au fost realizate ideile lor de utilizare a bugetrii bazate pe programe n ceea ce privete: a.) de a face bugetul mai clar pentru membrii consiliului local i locuitori cele mai multe comuniti au rspuns c ideile lor au fost ndeplinite parial, ceea ce n privina rspunsurilor negative n cazul ntrebrilor referitor la interesul public demonstreaz mai degrab interesul manifestat de membrii consiliul local; b.) compararea cheltuielilor pentru serviciile prestate prin intermediul indicatorilor cu comuniti (orele) comparabile majoritatea comunitilor au rspuns: "nu"; c.) aplicarea obiectivelor i a indicatorilor la distribuirea resurselor majoritatea comunitilor au rspuns: "parial"; d.) reflectarea obiectivelor PHSR n bugete majoritatea comunitilor au rspuns: "parial". 8. n cazul ntrebrii cu privire la utilizarea practic a bugetrii bazate pe programe rspunsurile au fost mai degrab orientate spre transparen i claritate la monitorizarea cheltuielilor. Referitor la numrul mic de rspunsuri, putem afirma c concluziile la chestionar nu pot fi generalizate, cu toate acestea, ele indic cu siguran o abordare mai degrab formal a bugetrii bazate pe programe. Acest lucru nseamn c, pe de o parte, un buget bazat pe programe distribuie cheltuielile n domeniile materiale respective mai clar, dar pe de alt parte, c obiectivele i indicatorii nu sunt folosii pentru managementul la un nivel calitativ 30
superior. 6.2. Posibilitile de aplicare a sistemului de bugetare bazat pe programe Prestarea transparent i msurabil a serviciilor administraiei publice n contextul resurselor publice cheltuite" este unul dintre principalele obiective definite n cadrul etapei urmtoare a reformei finanelor publice pentru anii 2014-2020. Sistemul de bugetare bazat pe programe poate deveni un instrument real pentru realizarea obiectivului menionat. Bugetarea bazat pe programe n administraia de stat sau autoritile locale reprezint un sistem prezent n ntregul ciclul bugetar. Planificarea, executarea i auditul cheltuielilor n contextul obiectivelor i realizrii lor permite aplicarea sistemului de management al performanei. Definirea unui obiectiv i cutarea celor mai bune alternative pentru realizarea acestuia contribuie la eficien i eficacitate; informaiile cu privire la realizarea obiectivelor i a cheltuielilor ofer feedback comunitilor / VUC pentru public astfel de informaii asigur supravegherea calitii bunurilor i serviciilor i volumul cheltuielilor. Din acest punct de vedere bugetarea bazat pe programe poate deveni un instrument util de A. de optimizare a proceselor i performanei n cadrul programului ESO B. de implicare a publicului n funcionarea comunitii /VUC (bugetul prin participare, autoadministrarea deschis)
A. Optimizarea proceselor i performanei n cadrul programului ESO La nivelul administraiei de stat, n prezent este implementat programul ESO (administraie de stat "Eficient, Fiabil i Deschis) cu scopul de a spori transparena, disponibilitatea serviciilor, eficiena, precum i calitatea executrii administraiei de stat. Programul ESO acoper, de asemenea, executarea transferat a administraiei de stat n comuniti/VUC unde se prevede sporirea eficienei managementului i prestarea serviciilor administraiei de stat, precum i pentru optimizarea proceselor i executarea n ansamblu la nivel de comuniti/VUC. n 2013, a fost realizat "Auditul executrii competenelor administraiei publice segmentul administraiei locale" (denumit n continuare "audit") pentru a verifica nivelul executrii competenelor transferate i originale n legtur cu finanarea lor, i cu propunerea optimizrii lor. Metodologia auditului a inclus, de asemenea, exemple general definite de indicatori pe care ministerele de resort trebuiau s le foloseasc (sau s creeze indicatori proprii) pentru a colecta date, analiza i evalua cantitatea, calitatea, eficiena executrii (de exemplu, numrul de acte/operaiuni, decizii, plngeri examinate, nregistrri administrative, indicatorul raie al numrului de plngeri neprocesate, costul unitar).
Aplicarea principiilor bugetrii bazate pe programe: n structura bazat pe programe este posibil de formulat indicatori elaborai n urma cooperrii reciproce a comunitilor/VUC i ministerelor fiind gestionarii competenelor transferate n ceea ce privete chestiunea n cauz, respectiv ele fiind gestionarii normelor 31
corespunztoare conform crora sunt executate competenele originale. Monitorizarea ndeplinirii obiectivelor i valorilor indicatorilor introduse n structura bazat pe programe: a sprijini din partea comunitii/VUC - activitile care s conduc la nivelul necesar al serviciilor simultan cu auditul eficienei acestora, respectiv utilizarea lor n analiza comparativ; - va fi din partea ministerelor de resort o surs de date pentru eventuale corecii n privina finanrii competenelor sau optimizrii serviciilor. B. Implicarea publicului n funcionarea comunitii/VUC (bugetarea participativ, autoadministrarea deschis). Bugetul de participare, precum i iniiativa "Autoadministrare deschis a Transparency International Slovensko (denumit n continuare un "TIS"), sunt destinate s consolideze implicarea cetenilor n gestionarea finanelor publice, pentru a spori transparena operaiunilor comunitii/VUC, pentru a mbunti informarea publicului cu privire la calitatea i eficiena unor astfel de activiti, precum i pentru a reduce rata corupiei. Un buget ntocmit n structura bazat pe programe, cu rezultatul i obiectivele de produs, formulate, inclusiv indicatorii, reprezint un instrument de sprijin important al acestor activiti. Bugetarea participativ este o form de implicare activ a cetenilor n gestionarea resurselor bugetare ale comunitii lor. Prin intermediul unor structuri civice oficiale i mai ales sub form de proiecte ei au posibilitatea de a lua decizii pentru a utiliza o parte din resursele bugetare alocate, de a participa la realizarea proiectelor propuse, i de a monitoriza realizarea lor. Oraul Bratislava poate fi un exemplu de utilizare a formei de bugetare prin participare. Aplicarea principiilor bugetrii bazate pe programe: Obiectivele i indicatorii dintr-un buget bazat pe programe permit cetenilor s fie mai bine informai cu privire la modul i n cazul n care sunt cheltuite resursele bugetare, ei obin informaii cu privire la msura n care consiliul local al lor trateaz domeniile problematice la a cror soluionare ei doresc s participe. n ceea ce privete metodologia de bugetare bazat pe programe nu exist niciun motiv pentru a crea o parte speciala a unui program pentru ntreaga cantitate de resurse bugetare alocate; proiectele individuale sunt parte a programelor respective. ncepnd cu 2010 TIS evalueaz nivelul transparenei, coninuturile, precum i cantitatea de informaii furnizate, calitatea mecanismelor de combatere a corupiei, precum i libertatea n furnizarea de informaii n orele (cele mai mari 100 de orele din punct de vedere al populaiei) i VUC. Evaluarea este distribuit n 11 domenii unde fiecrui domeniu i se atribuie o pondere aparte; domeniile cu pondere cea mai semnificativ includ: - Accesul la informaie - Participarea publicului la luarea deciziilor - Achiziii publice i prestarea serviciilor - Vnzarea i nchirierea proprietilor 32
Buget ntreprinderi, organizaii subordonate i investiii ale administraiei locale.
Aplicarea principiilor bugetrii bazate pe programe: O structur bazat pe programe publicat, inclusiv obiectivele i indicatorii, cheltuielile bazate pe obiective, monitorizarea i evaluarea realizrii obiectivelor, ofer o surs important de informaii pentru experi i nespecialiti, sporete transparena i eficiena activitilor, precum i permite de a consolida poziia administraiei locale (autoadministrarea) n cadrul evalurii. n baza leciilor nvate din implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC se poate afirma c implementarea n ansamblu a bugetrii bazate pe programe a asigurat comunitile/VUC cu un instrument, cu toate acestea, fr instruciuni detaliate de utilizare. Principala recomandare care rezult din leciile nvate din implementarea bugetrii bazate pe programe la nivelul comunitilor/VUC este necesitatea de a construi, n paralel cu implementarea sistemului de bugetare bazat pe programe, "centre metodologice", pentru a oferi cursuri de formare cu privire la posibilitile de utilizare a bugetrii bazate pe programe, pentru a gestiona cheltuielile (costurile) i procesele. n acelai timp, este necesar s se acorde o atenie deosebit promovrii mai extinse a principiilor bugetrii bazate pe programe, astfel nct informaiile obinute aferente bugetelor bazate pe programe s fie utilizate n mod activ de ctre experi i nespecialiti.
33
Bibliografie
1. Projekt HESO (Hodnotenie ekonomickch a socilnych opatren) 3. tvrrok 2004 http://www.ineko.sk/heso/projekt-heso-3-stvrtrok-2004#3 2. Stratgia reformy riadenia verejnch financi - www.finance.gov.sk 3. Programov truktry na roky 2013-2015 pilotnch subjektov www strnky pilotnch subjektov 4. Ing. Duan Kozovsk, PhD. Implementcia programovho rozpotovania v praxi zemnej samosprvy v podmienkach Slovenskej republiky 5. Zmluva o dielo pre rozvoj Rozpotovho informanho systmu (RIS) medzi POSAM s.r.o. a MF SR www.crz.gov.sk 6. Zkladn vchodisk reformy verejnej sprvy v SR 88. schdza vldy SR 18.12.2013 - www.government.gov.sk 7. Jednotn metodika pre spracovanie auditu verejnej sprvy - segmentu zemnej samosprvy www.minv.sk 8. Transparency International Slovensko projekt Otvoren samosprva www.transparency.sk 9. Ing. Eva Kadukov, expozitra NKU SR Koice - Implementcia programovho rozpotovania v rozpotovom procese zemnej samosprvy (www.inprost.sk Obecn noviny .9/2011) 10. Viktor Niansk Benchmarking miest (12/06/2012) www.akesr.sk
34
Anexe
Anexa 1 Structurile bazate pe program din oraele Bansk Bystrica (80.000 de locuitori) i Trenn (56.000 de locuitori) pentru perioada 2013 2015
Bansk Bystrica 1. Planificare, management i control 1.1. Management 1.1.1. Realizarea responsabilitilor primarului
Trenn 1. Planificare, management i control 1.1 Managementul oraului 1.1.1. Realizarea responsabilitilor primarului 1.1.2. Realizarea responsabilitilor viceprimarului
1.1.3 Realizarea responsabilitilor conductorului
1.1.3 Realizarea responsabilitilor conductorului 1.1.4. Managementul calitii 1.1.5 ntrunirea organelor de conducere ale oraului
1.2. Planificare 1.2.1. Planificare strategic 1.2.2. Amenajarea teritoriului 1.2.3 Planificarea proiectelor 1.3. Control 1.4. Politici fiscale i bugetare 1.4.1. Contabilitate, audit i evaluare 1.4.2 Politici fiscale i bugetare 1.5. Apartenena la organizaiile i asociaiile administraiei locale 1.6. Unitatea arhitectural principal
1.2. Amenajarea teritoriului oraului 1.3. Planificare strategic a oraului 1.4. Activitatea de fixare a standardelor 1.5. Comunicarea cu instituiile publice din numele oraului 1.6. Controlul activitii administraiei locale 1.7. Activitile fiscale i bugetare, contabilitatea oraului 1.8 Apartenena la organizaiile i asociaiile administraiei locale 1.9 Organizarea alegerilor
2. Promovare i marketing
2. Promovare i turism
35
2.1. Prezentarea i promovarea oraului 2.1.1. Promovarea oraului Bansk Bystrica 2.1.2. Turism 2.1.3. Prezentarea oraului peste hotarele rii 2.2. Centru de informare 2.3. Cronica oraului 2.4. Oraele-partenere i cooperarea internaional
2.1. Promovarea oraului 2.2 Turism
3. Serviciile interne 3.1. Servicii juridice 3.2. Funcionarea organelor de conducere ale oraului 3.3 Aprovizionarea material a primriei 3.4. Gestionarea i nregistrarea proprietii 3.4.1. Gestionarea i nregistrarea bunurilor imobile 3.4.2. Gestionarea i nregistrarea bunurilor mobile 3.5. Studiile funcionarilor municipali 3.6. Transportul rutier 3.7. Interaciunea dintre Primrie i organizaii n contextul prerogativelor sale de fondator 3.8 Buctria primriei 3.9. ndeplinirea activitilor legate de alegeri
3. Serviciile interne 3.1. Servicii juridice 3.2. Gestionarea i nregistrarea proprietii oraului 3.3. Informarea angajailor 3.4. Exploatarea i ntreinerea cldirilor 3.5. Funcionarea primriei oraului 3.6. Studiile funcionarilor municipali 3.7. Sistemul municipal de informare 3.8. Transportul rutier
4. Servicii pentru ceteni 4.1. Centrul de deservire a clienilor 4.1.1. Oficiul de nregistrare 4.1.2. nregistrarea cinilor 4.1.3. Autorizaii pentru pescuit
4. Servicii pentru ceteni 4.1. Organizarea ceremoniilor civile 4.2. Funcionarea registraturii oraului 4.3. Centrul de deservire a clienilor 4.4. WC-le publice 36
4.1.4. Servicii pentru clieni 4.1.5. Casierie 4.2. Registratura oraului 4.3. Evidena populaiei 4.4. Certificarea documentelor i a semnturilor 4.5. Alocarea numerelor de nregistrare i orientare 4.6. Organizarea ceremoniilor civile 4.7. WC-le publice 4.8. Servicii funerare 4.8.1. Servicii de crematoriu 4.8.2. Cimitirele municipale 4.9. Postul TV Markza 4.10. Construcia de oficii 4.11. Biroul Un ora sntos 4.12. Servicii electronice 4.13. Sistemul municipal de informare 4.13.1. Site-ul web al oraului 4.13.2. Wi-Fi 4.13.3. Banskobystrick radnin noviny (ziarul municipal) 4.13.4. Radiodifuziunea local 4.13.5. Televiziunea regional 4.13.6. Panouri de informare
4.5. Funcionarea pieelor municipale 4.6. Servicii funerare i de cimitir 4.7. Mass-media local 4.8. Construcia oficiilor pentru oraul Trenn
5. Securitate, lege i ordine 5.1. Ordinea i securitatea public 5.1.1. Serviciul de patrulare 5.1.2. Sistemul de supraveghere video
5. Securitate 5.1. Asigurarea securitii publice 5.2. Iluminatul public 5.3. Sistemul de supraveghere video n ora
37
5.1.3. Msurile de prevenire 5.1.4. Formarea i instruirea ofierilor de poliie din ora 5.2. Planificarea msurilor de protecie civil 5.3. Msurile antiincendiare 5.4. Staia de carantin
5.4. Planificarea msurilor de protecie civil 5.5. Msurile antiincendiare
6. Managementul deeurilor 6.1. Transportarea deeurilor 6.1.1. Evacuarea deeurilor de la persoanele fizice 6.1.2. Evacuarea deeurilor de la persoanele juridice 6.1.3. Transportarea cantitilor mari de deeuri 6.1.4. Lzile de gunoi din ora 6.1.5. Evacuarea deeurilor din lzile de gunoi din ora 6.2. Depozitarea deeurilor 6.2.1. Depozitarea deeurilor generate de persoanele fizice 6.2.2. Depozitarea deeurilor generate de persoanele juridice 6.2.3. Deeuri din construcii n cantiti mici de la locuitori 6.3. Colectarea separat a deeurilor 6.3.1. Evacuarea separat a deeurilor 6.3.2. Utilizarea deeurilor susceptibile de a se descompune biologic 6.4. Reabilitarea depozitului de deeuri din Horn Prany 6.5. Lichidarea depozitelor de deeuri neautorizate 6.6. Punct de colectare a deeurilor triate 38
7. Drumurile locale 7.1. Construcia i reconstrucia drumurilor locale 7.2. Repararea drumurilor locale 7.2.1. Repararea drumurilor locale 7.2.2. Semne de circulaie rutier 7.3. Gestionarea i ntreinerea drumurilor locale 7.3.1. ntreinerea pe timp de var a drumurilor 7.3.2. ntreinerea pe timp de iarn a drumurilor 7.4. Semafoare 7.5. Organul responsabil de gestionarea drumurilor
8. TRANSPORT 8.1. Transportul cu autobusul 8.2. Parcul municipal de autobuse 8.3. Transportul cu troleibuzul
6. TRANSPORT 6.1 Transportul cu autobusul 6.2. Gestionarea i ntreinerea drumurilor 6.3. Construcia i reconstrucia drumurilor
9. Iluminatul public 9.1. Funcionarea sistemului de iluminat public 9.2. ntreinerea sistemului de iluminat public 9.3. Reconstrucia sistemului de iluminat public
10. Educaie 10.1. Grdinie
7. Educaie 7.1. Grdinie 39
10.2. Servirea meselor n grdinie 10.3. colile primare De la 10.3.1. la 10.3.14. fiecare coal primar n parte 10.3.15. coala primar de arte J. Cikker 10.4. Suport acordat activitilor educaionale 10.4.1. Activiti educaionale n timpul liber pentru elevi i tineri 10.4.2. Dezvoltarea sistemului educaional 10.5. Suport acordat infrastructurii colare private 10.5.1. Grdinie 10.5.2. coli primare de arte 10.5.3. coli de limbi strine 10.5.4. Infrastructur pentru petrecerea timpului liber 10.5.5. coli de tip internat 10.6. Oficiul pentru educaie 10.7. Crea municipal 10.8. Alocaii pentru copiii aflai n situaie material precar
7.2. colile primare 7.3. Activiti n timpul liber 7.4. Cantina colar 7.5. Politica n educaie
11. Sport 11.1. Infrastructura sportiv 11.1.1. Patinoar 11.1.2. Palatul sporturilor 11.1.3. Stadionul SNP tiavniky 11.1.4. Terenuri sportive 11.1.5. Piste pentru schiul fond i pante de schi 11.1.6. Piscine n interior 11.2. Evenimente sportive 11.3. Agenia de administrare a sporturilor i a
8. Sportul i tinerii 8.1. Suport acordat evenimentelor sportive 8.2. Subvenionarea sportului i a tinerilor 8.3. Infrastructura sportiv 8.3.1. Palatul sporturilor 8.3.2. Terenul de fotbal 8.3.3. Patinoar 8.3.4. Piscine 8.3.5. Patinoar mobil 8.4. Bunurile mobile ale oraului i terenurilor de 40
activitii sportive (STaRZ) 11.4. Susinerea sportului prin sistemul de granturi
joc pentru copii
12. Cultur 12.1. Evenimente culturale tradiionale 12.1.1. Vara cultural 12.1.2. Ziua oraului i Iarmarocul Radva 12.1.3. Crciunul n Bansk Bystrica 12.2. Evenimente culturale ocazionale 12.3. Parcul de cultur i recreaie (PKO) 12.4. Repararea i ntreinerea monumentelor culturale 12.5. Susinerea culturii prin sistemul de granturi
9. Cultur 9.1. Susinerea evenimentelor culturale 9.2. Organizarea evenimentelor culturale 9.3. Suport acordat centrelor culturale 9.4. Cooperarea cultural 9.5. Galeria Bazovsk
13. Mediu nconjurtor pentru via 13.1. Fntni arteziene 13.2. Ceasul-clopotni 13.3. ntreinerea cursurilor de ap 13.4. Nisipiere i terenuri de joc publice 13.5. ntreinerea i plantarea zonelor verzi din ora 13.6. Dezinsectizarea i deratizarea comunitii 13.7. Zgomotul i aerul 13.8. Bunurile mobile ale oraului 13.9. Serviciile de recreare i de amenajare a spaiilor verzi
10. Mediu nconjurtor 10.5. Fntni arteziene 10.2. Managementul deeurilor i a apelor 10.2.1. Colectarea i evacuarea deeurilor 10.2.2. Stocarea deeurilor 10.3. Protecia mediului nconjurtor 10.4. Staia de carantin 10.1. Spaiile verzi publice 10.6. Activiti de susinere
14. Fondul locativ 14.1. Administrarea i nregistrarea apartamentelor municipale
12. Dezvoltarea oraului i fondul locativ 12.1. Dezvoltarea oraului
41
14.2. Stocul de locuine nchirierea apartamentelor 14.3. Fondul de Stat de Dezvoltare a Spaiului Locativ (FRB)
12.2. Fondul locativ 12.2.1. Administrarea stocului de locuine 12.2.2. Consiliere probleme aferente spaiului locativ 12.2.3. Fondul de Stat de Dezvoltare a Spaiului Locativ (FRB) 12.2.4. Construcia caselor unifamiliale ca compensare pentru modernizarea cilor ferate
15. Servicii sociale 15.1. Servicii sociale pentru populaia permanent 15.1.1. Faciliti pentru persoanele n etate 15.1.2. Facilitatea locuinelor subvenionate 15.1.3. Punct de asisten medical 15.1.4. Servicii de asisten medical i centrul de zi 15.2. Serviciile sociale de ambulator i n teren 15.2.1. Serviciile de asisten medical 15.2.2. Serviciul de transport 15.2.3. Cantin 15.2.4. nchirierea instrumentelor 15.2.5. Monitorizarea i semnalarea necesitii acordrii de ajutor 15.2.6. Servicii de reabilitare 15.2.7. Spltorie 15.2.8. Centre de zi 15.2.9. Academia European a Persoanelor n Etate 15.3. Alocaii acordate organizaiilor ce presteaz servicii sociale 15.4. Suport acordat n soluionarea situaiilor
11. Servicii sociale 11.1. Serviciul de asisten medical 11.2. Sume forfetare ca suport acordat cetenilor n situaii materiale dificile 11.3. Contribuii pentru entitile nestatale 11.4. Cas cu camere de nchiriat 11.5. Susinere acordat persoanelor n etate 11.5.1. Centre de zi pentru persoanele n etate 11.5.2. Faciliti pentru persoanele n etate 11.5.3. Centru cultural pentru btrni 11.6. Punctul de asisten medical 11.7. Asisten medical n teritoriu 11.8. Servicii de nmormntare 11.9. Redresarea situaiei familiale 11.10. Serviciul de transport 11.11. Gestionarea Serviciilor sociale municipale
42
dificile din via 15.4.1. Programe de prevenire a situaiilor de criz n familie 15.4.2. Indemnizaii forfetare 15.4.3. Spaiu locativ pentru familiile cu copii 15.4.4. Spaiu locativ pentru tinerii aduli 15.4.5. Suport acordat persoanelor fr adpost 15.4.6. Suport acordat familiilor n situaie de criz 15.4.7. Cheltuielile aferente nmormntrii persoanelor fr adpost 15.4.8. Alocaii n vederea crerii unor economii pentru copiii plasai n centrele de plasament 15.4.9. Alocaii ce permit deplasarea prinilor ctre copiii plasai n centrele de plasament 15.4.10. Alocaii ce vizeaz mbuntirea situaiei materiale a familiei copilului, inclusiv aspectul locativ i al condiiilor sociale. 15.4.11. Centre de zi cu prag de accesibilitate mic pentru copii i familii 15.5. Alocaii sociale de stat alocaii pentru copii 15.6. Proiecte ce susin dezvoltarea n domeniul social
43
Anexa 2 Structurile bazate pe program din oraele Sobrance (6000 de locuitori) i Ivnka pri Dunaji (6000 de locuitori) pentru perioada 2013 2015
Sobrance 1. Planificare, management i control 1.1. Primria oraului 1.2. Planificarea strategic 1.3. Politici fiscale i bugetare 1.4. Taxele de membru 1.5. Control
Ivanka pri Dunaji 1. Planificare, management i control 1.1 Management 1.2. Planificare 1.2.1. Amenajarea teritoriului 1.2.2. Planificarea strategic 1.3. Control 1.4. Politici fiscale i bugetare 1.4.1. Contabilitate i audit 1.4.2. Politici fiscale i bugetare 1.5. Apartenena la organizaii i asociaii 1.6. Cooperarea transfrontalier
2. Promovare i marketing 2.1. Televiziunea regional 2.2. Cronica oraului 2.3. Ziarul Sobranan 2.4. Alte tipuri de promovare a oraului 2.5. Oraele-partenere
2. Promovare i marketing 2.1. Promovare i prezentare 2.2. Cronica oraului 2.3. Memorialul lui M.R. tefnik Centru de informare i scuarul Sfintei Rozalia
3. Servicii interne
3. Servicii interne
44
3.1. Servicii juridice 3.2. Activitatea organelor de conducere a oraului 3.3 Gestionarea i nregistrarea proprietii 3.4. Studiile funcionarilor municipali 3.5. Arhive i registre 3.6. Gestionarea reelei informatice 3.7. Transport
3.1. Servicii juridice 3.2. ntrunirile organelor municipale 3.3 Gestionarea i nregistrarea proprietii 3.4. Studiile funcionarilor municipali i a membrilor Consiliului Municipal
4. Servicii pentru ceteni 4.1. Oficiul de nregistrare 4.2. Consiliul pentru aspecte civile 4.3. Evidena populaiei 4.4. Construcia de oficii
4. Servicii pentru ceteni 4.1. Organizarea ceremoniilor civile 4.2. Deservirea locuitorilor oraului 4.2.1. Evidena populaiei 4.2.2. nregistrarea animalelor 4.2.3. Autorizaii pentru pescuit 4.2.5. Certificarea documentelor i a semnturilor 4.2.6. Alocarea numerelor de nregistrare i orientare 4.3. Mass-media 4.3.1. Radiodifuziunea municipal 4.3.2. Site-ul web al oraului 4.3.3. Presa din ora 4.4. Construcia de oficii 4.5. Cimitirele din ora i serviciile aferente
5. Securitate 5.1. Construcia i reabilitarea sistemului de iluminat public 5.2. ntreinerea sistemului de iluminat public 45
5.3. ntreinerea sistemului de iluminat public 5.4. Poliia
5. Managementul deeurilor 5.1. Depozitarea i stocarea deeurilor 5.2. nchirierea depozitelor de deeuri
6. Managementul deeurilor 6.1. Gestionarea apelor reziduale 6.1.1. Construcia sistemului de canalizare 6.1.2. ntreinerea sistemelor de canalizare 6.2. Gestionarea deeurilor municipale 6.2.1. Colectarea, evacuarea i stocarea deeurilor municipale 6.2.2. Colectarea cantitilor mari de deeuri 6.2.3. Colectarea separat a deeurilor 6.3. Lichidarea depozitelor de deeuri neautorizate
6. Drumuri 6.1. Drumuri 6.2. Drumurile aflate n gestiunea organizaiei Technick sluby 6.3. Drumurile i transportul rutier
7. Drumuri 7.1. Construcia drumurilor 7.2. Reabilitarea i repararea drumurilor 7.3. ntreinerea drumurilor 7.3.1. ntreinerea pe timp de var a drumurilor 7.3.2. ntreinerea pe timp de iarn a drumurilor 7.4. Semne de circulaie
7. Educaie 7.1. Grdini 7.1.1. Grdini 7.1.2. Cantina la grdini
8. Educaie 8.1. Grdinie 8.1.1. Grdinia de pe str. Hviedoslavova 8.1.2. Grdinia de pe str. Slnen 46
7.2. coli primare (P) 7.2.1. coala primar de pe str. Komenskho 6 7.2.2. coala primar de pe str. Komenskho 12 7.3. Cantine colare (C) 7.3.1. C Komenskho 6 7.3.2: C Komenskho 12 7.4. Educaie n materie de timp liber 7.4.1. coala primar de arte 7.4.2. Clubul colar al copiilor al P Komenskho 6 7.4.3. Clubul colar al copiilor al P Komenskho 12 7.4.4. Centrul de petrecere a timpului liber 7.5. Biroul de educaie
8.2. coli primare 8.3. coli primare de arte 8.4. Servirea mesei la coal 8.5. Grdinia de pe lng biseric
8. Sport 8.1. Subvenii
9. Sport 9.1. Infrastructura sportiv 9.1.1. Piste ciclabile 9.1.2. Un mic teren de joac 9.2. Sistemul de granturi n domeniul sportului
9. Cultur 9.1. Casa de cultur 9.2. Evenimente tradiionale
10. Cultur 10.1. Evenimente culturale 10.2. Infrastructura cultural 10.2.1. Centrul Matica slovensk 10.2.2. Edificare 10.2.3. Biblioteca municipal i cldirea multifuncional 10.3. Sistemul de granturi n domeniul culturii
47
10. Mediu nconjurtor pentru via 10.1. Iluminat public 10.2. Spaii verzi publice 10.3. Technick sluby 10.4. Mediul nconjurtor
11. Mediu nconjurtor pentru via 11.1. Zone i spaii verzi publice 11.2. Terenuri de joac pentru copii
11. Fondul locativ 11.1. Gestionarea serviciului de termoficare 11.2. Fondul de Stat de Dezvoltare a Spaiului Locativ (FRB) 11.2.1. Reabilitarea zonei centrale a oraului Sobrance 11.2.2. Sobrance infrastructur 11.2.3. Sobrance, str. Michalovsk str. extinderea sistemului de canalizare
12. Servicii sociale 12.1. Activiti n cadrul comunitii 12.2. Persoanele n etate 12.3. Ajutor social 12.4. Faciliti i servicii de asisten medical pentru persoanele n vrst 12.5. Alte servicii sociale 12.5.1. Asistente medicale 12.5.2. Alocaii pentru copii 12.5.3. Alocaii pentru redresarea situaiei
12. Servicii sociale 12.1. Ajutoare sociale forfetare 12.2. mprumuturi rambursabile fr rata a dobnzii 12.3. Servicii de asisten social 12.4. Oferirea de adpost btrnilor i altor categorii de persoane 12.5. Indemnizaia la naterea copilului 12.6. Centre de zi /pensiune 12.7. Contribuii ctre entitile nestatale 12.8. Apartamente sociale 48
materiale precare 12.5.4. Curatela social 12.6. Beneficiar special
13. Centrul de ngrijire a sntii
13. Administraie 13.1. Primria 13.2. Aprovizionarea material a primriei 13.3. Servicii pentru ora 13.4. Datoriile oraului 13.4.1. Achitarea dobnzilor datorate de ora 13.4.2. Rambursarea mprumuturilor /creditelor 13.4.3. Comisionul de deservire aferent mprumuturilor /creditelor 13.5. Repararea i ntreinerea bunurilor
14. Administraie
49
50
Anexa 3
Termeni afereni bugetrii bazate pe program
Bugetare bazat pe program Bugetarea bazat pe program este un sistem bazat pe planificarea sarcinilor i a activitilor administraiei locale (a entitilor ce dispun de autoguvernare) n funcie de prioriti i alocarea de resurse bugetare disponibile pentru programe, plasndu-se accentul pe rezultat i eficien n procesul de cheltuire a bugetului alocat. Buget elaborat n cadrul structurii bazate pe program Bugetul elaborat n cadrul structurii bazate pe program (denumit n continuare buget bazat pe program) este un buget ce aloc (distribuie) cheltuielile bugetare programelor individuale sau prilor acestora. Bugetul bazat pe program plaseaz accentul pe prezentarea produselor i a rezultatelor planificate i obinute. Structura bazat pe program (a bugetului) Este o structur logic, organizat din punct de vedere ierarhic, creat n funcie de scopurile i obiectivele administraiei locale (unei entiti ce dispune de autoguvernare). n general, o structur bazat pe program este alctuit din programe, sub-programe i elemente (proiecte). Program este un conglomerat /grup de activiti interconectate (activiti, servicii, prestri) realizate pentru a atinge scopurile i obiectivele stabilite. n general, un program este divizat n (conine) sub-programe, elemente i /sau proiecte (denumite n continuare pri de program). Fiecare program const din scopuri, obiective i indicatori msurabili. Un program poate fi limitat n timp sau nelimitat n timp: a) programul limitat n timp are o dat de implementare iniial i final, conine toate nivelele structurii bazate pe program ce sunt limitate n timp; b) programul nelimitat n timp nu are o dat-limit de finalizare; acesta poate conine subprograme, proiecte i elemente limitate n timp. n cazul n care unul dintre aceste nivele este limitat n timp, toate nivelele subordonate devin limitate n timp. Sub-program Este o parte compact a unui program, ce conine activiti interconectate (ex.: n cadrul programului Educaie pot exista sub-programele Grdinie i colile primare). Element Elementul este o activitate curent sau un grup de activiti nelimitat (e) n timp, ce produce (n cadrul creia se produc) bunuri sau servicii (ex.: n cadrul programului Educaie poate exista sub-programul colile primare care s conin elementele coli
7
Surs: Manualul practic i specific pentru crearea structurilor bazate pe program la nivelul administraiilor locale i regionale.
51
primare centrate pe tehnologia informaional i coli primare centrate pe limbile strine). Proiect Proiectul este o activitate limitat n timp, ce produce bunuri sau servicii speciale. n termeni de importan, un proiect i un element reprezint pri egale ale unui sub-program, ce genereaz o serie de activiti, ce pot fi grupate ntr-un sub-program n funcie de genul activitii. Scop Scopul exprim o consecin /un impact pozitiv preconizat a fi obinut n urma ndeplinirii pe termen lung a obiectivelor relevante (starea final pe care dorim s o obinem, prin implementarea programului /prilor acestuia i prin realizarea obiectivelor relevante n cadrul programului /prilor acestuia). Obiectiv Un obiectiv este o form de prezentare a produsului sau a rezultatului ce reflect scopul atins. Exist cteva tipuri de obiective: a) obiective de produs (obiective orientate spre produs) prezint produsele specifice, adic bunurile i serviciile realizate de ctre o entitate a administraiei locale; b) obiective de rezultat pe termen scurt (obiective orientate spre rezultat) prezint rezultatele imediate, ce vor fi reflectate dup o perioad relativ scurt de timp (aproximativ 1 an) ca i efecte directe ale produselor; c) obiective de rezultat pe termen mediu (obiective orientate spre rezultat) prezint rezultatele ce urmeaz a fi obinute ntr-o perioad ce depete 1 an. Produs Produsele sunt bunurile i serviciile produse de autoritile locale. Rezultat Rezultatele reprezint schimbrile sociale i economice generate n urma desfurrii programelor i care sunt obinute pe termen mediu i scurt. Indicator (indicator msurabil) Un indicator msurabil este un instrument de monitorizare i evaluare a realizrii unui obiectiv, respectiv un instrument de msurare a progresului nregistrat n atingerea obiectivelor. Cadrul logic al programului Cadrul logic al programului reprezint o structur logic intern a programului. Acesta prezint modul n care sunt analizate programul, scopurile, obiectivele i produsele acestuia. Prin intermediul acestui cadru este posibil de a construi, exprima i monitoriza legtura logic direct i vizibil dintre viziune, misiune, scopuri, obiectivele pe termen mediu aferente rezultatelor, obiectivele pe termen scurt aferente rezultatelor, obiectivele aferente produselor i resursele unui program. Programe comune 52
1. Un program comun poate fi creat n procesul de ndeplinire a sarcinilor comune de ctre entitile administraiei locale. 2. Un program comun este un program la implementarea cruia particip mai mult dect o entitate a administraiei locale i care are un scop comun. 3. n caz de necesitate, un program comun poate fi divizat n subprograme i elemente /proiecte. 4. n cadrul unui program comun, participanii individuali sunt responsabili de executarea sub-programelor individuale i a prilor acestora n funcie de anvergura implementrii programului comun. n acest context, participanii individuali se implic i n procesul de monitorizare i evaluare a programului comun. 5. n cazul unui program comun poate fi desemnat un gerant /sponsor; gerantul /sponsorul este responsabil de coordonarea programului, de atingerea tuturor obiectivelor programului i ale prilor acestuia, de coordonarea monitorizrii i evalurii programului comun. 6. Prile unui program comun (sub-programe cu poteniale elemente /proiecte) se ncadreaz n bugetele participanilor individuali la programul comun, n cadrul cruia acetia asigur desfurarea programului comun. 7. Scopurile, obiectivele i indicatorii msurabili din cadrul unui program comun reprezint rezultatul cooperrii tuturor participanilor la programul comun.
53
Anexa 4
CHESTIONAR
1. n cazul n care comunitatea Dvs. are o populaie sub 2000 de locuitori, avei posibilitatea s nu aplicai la bugetarea bazat pe program (n sensul 4 modificat al Legii Nr. 583/2004 cu privire la regulamentele bugetare ale autoritilor locale i la amendamentele anumitor legi). Ai elaborat /vei elabora bugetul n cadrul structurii bazate pe program? DA a.) Buget elaborat n cadrul structurii bazate pe program, pentru perioada 2013-2015 b.) Buget elaborat n cadrul structurii bazate pe program, pentru perioada 2014-2016 c.) n cazul n care comunitatea Dvs. are o populaie sub 2000 de locuitori i n cazul n care vei continua s elaborai bugetul n cadrul structurii bazate pe program, v rugm s indicai motivele acestei decizii: NU
2. Bugetul bazat pe program pe care l-ai elaborat pentru perioada 2013-2015 i 2014-2016 conine obiective i indicatori msurabili? DA a.) Bugetul bazat pe program pentru anii 2013-2015 ce include obiective i indicatori msurabili b.) Bugetul bazat pe program pentru anii 2014-2016 ce include obiective i indicatori msurabili NU
3. Cererile de buget depuse la etapa de elaborare a bugetului conin propuneri de noi obiective /indicatori msurabili sau modificri ale obiectivelor /indicatorilor msurabili? 54
DA a.) Cererile de buget conin propuneri de noi obiective /modificri ale obiectivelor existente b.) Cererile de buget conin propuneri de noi indicatori msurabili /modificri ale indicatorilor msurabili existeni
NU
Asigurai publicarea bugetului bazat pe program (inclusiv obiectivele i indicatorii msurabili)? Marcai rspunsul cu X a.) Este publicat bugetul bazat pe program, inclusiv obiectivele i indicatorii msurabili b.) Este publicat doar bugetul bazat pe program, fr obiective i indicatori msurabili c.) Specificai modul publicrii (site web, panou informativ etc.):
5. Dup publicarea bugetului sub forma bugetului bazat pe program, publicul a manifestat un interes sporit fa de acesta? DA Publicul a manifestat un interes sporit fa de buget n forma sa de buget bazat pe program NU
6. Asigurai publicarea raportului de monitorizare? DA Raportul de monitorizare este publicat pe site-ul web Raportul de monitorizare este publicat n alt mod; specificai: NU
55
7. n opinia Dvs., n contextul bugetrii bazate pe program, s-au realizat urmtoarele aspecte? DA a.) Bugetul a devenit mai transparent /clar pentru membrii consiliului local i pentru locuitorii comunitii b.) Prin compararea cu alte municipii /orae din regiune i prin utilizarea indicatorilor msurabili s-a efectuat o comparare a cheltuielilor pentru servicii c.) n procesul de distribuire a resurselor au fost aplicate obiectivele i indicatorii msurabili d.) Obiectivele PHSR sunt reflectate n buget NU PARIAL
8. Ce prere avei despre aplicarea practic a bugetrii bazate pe program?
56

PB Local Level SR

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

PB Local Level SR

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Lecii nvate din implementarea bugetrii bazate pe programe n administraiile locale din Republica Slovac

Eva Jnokov Februarie 2014

VUC RIS RIS SAM RIS MPR

PHSR TI ZMOS SK8 ESA ESO

Bugetarea bazat pe programe pentru autoritile locale

Program de dezvoltare economic i social

Planificarea amenajrii terenurilor

1. Consolidarea transparenei finanelor publice, n special:

3. Definiia normativ i procedural a procesului bugetar la nivelul autoritilor locale

prezena monitorizrii i a evalurii.

4.2 Activiti axate pe sprijinul continuu al implementrii bugetrii bazate pe programe

5. Descriere general a structurilor bazate pe programe ale unitilor pilot

programului - buget bazat pe programe pentru anii 2013-2015, Levoa").

2013 132 015

2014 147 968

Buget ntreprinderi, organizaii subordonate i investiii ale administraiei locale.

1.1.3 Realizarea responsabilitilor conductorului

2.1. Promovarea oraului 2.2 Turism

5.4. Planificarea msurilor de protecie civil 5.5. Msurile antiincendiare

10. Educaie 10.1. Grdinie

7. Educaie 7.1. Grdinie 39

activitii sportive (STaRZ) 11.4. Susinerea sportului prin sistemul de granturi

joc pentru copii

14. Fondul locativ 14.1. Administrarea i nregistrarea apartamentelor municipale

12. Dezvoltarea oraului i fondul locativ 12.1. Dezvoltarea oraului

5.3. ntreinerea sistemului de iluminat public 5.4. Poliia

7. Educaie 7.1. Grdini 7.1.1. Grdini 7.1.2. Cantina la grdini

8. Sport 8.1. Subvenii

9. Cultur 9.1. Casa de cultur 9.2. Evenimente tradiionale

materiale precare 12.5.4. Curatela social 12.6. Beneficiar special

13. Centrul de ngrijire a sntii

Termeni afereni bugetrii bazate pe program

8. Ce prere avei despre aplicarea practic a bugetrii bazate pe program?

S-ar putea să vă placă și