ROMNIA C U R T E A DE C O N T U R I

RAPORT DE AUDIT
Auditul performanei modului de constituire, alocare i utilizare a fondurilor la dispoziia Guvernului:Fondul de rezerv bugetar, Fondul de intervenie i Fondul naional de dezvoltare

BUCURETI Octombrie 2009

CUPRINS Sinteza principalelor constatri, concluzii i recomandri Capitolul I. Introducere 1.1. Mandatul legal i perioada auditat 1.2. Informaii despre Fondurile la dispoziia Guvernului: Fondul de rezerv bugetar, Fondul de intervenie i Fondul naional de deezvoltare Capitolul II. Sfera i abordarea auditului Capitolul III. intervenie Fondul de rezerv bugetar i Fondul de pag. I pag. 1 pag. 1 pag. 2

pag. 3

pag. 4

3.1. Motivaia aciunii de audit 3.2. Obiectivele specifice aciunii de audit referitoare la Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie 3.3. Realizarea aciunii de audit 3.4.Constatrile i concluziile auditului 3.4.1. Constatri generale 3.4.2.Constatri rezultate la nivelul entitilor implicate n aprobarea, administrarea i derularea acestor Fonduri 3.4.2.1. La nivelul Secretariatului General al Guvernului (S.G.G.) 3.4.2.2. La nivelul Ministerului Finanelor Publice (MFP) 3.4.3. La nivelul celorlali ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale 3.4.4. La nivelul celorlali ordonatori principali de credite ai administraiei publice locale - rezultate din rapoartele de audit ntocmite la nivel teritorial 3.5. Recomandrile auditului 3.5.1. La nivel central 3.5.2. La nivel local Capitolul IV. Fondul Naional de dezvoltare 4.1. Motivaia aciunii de audit 4.1.1. Date despre FND i despre contextul specific (legal, instituional, teritorial s.a.) n care s-a desfurat

pag. 4 pag. 5 pag. 6 pag. 7 pag. 7 pag. 17 pag. 17 pag. 20 pag. 23 pag. 27

pag. 32 pag. 32 pag. 34 pag. 36 pag. 36 pag. 36

1

finanarea din FND 4.1.2. Legislaia n domeniu i particularitile procesului de finanare 4.2. Obiectivele specifice aciunii de audit a FND 4.3. Realizarea aciunii de audit 4.4. Constatrile i concluziile auditului cu privire la FND 4.4.1. Constatri i concluzii la nivel guvernamental 4.4.2. La Secretariatul General al Guvernului 4.4.3. La Ministerul Finanelor Publice (MFP) 4.4.4. La nivelul ministerelor prin care s-a derulat finanarea din FND 4.4.5. La entitile care au implementat efectiv programele/ proiectele finanate din FND 4.4.5.1. La entitile finanate din FND prin intermediul ministerelor La entitile aflate n subordinea ministerelor La autoritile administraiei publice locale care au primit finanarea din FND prin intermediul ministerelor 4.4.5.2 La nivelul autoritilor administraiei publice locale care au primit finanare din FND, direct prin hotrri ale Guvernului 4.5. Recomandrile auditului 4.5.1. Recomandri cu aplicabilitate la nivelul Guvernului 4.5.2. Recomandri pentru Ministerul Finanelor Publice 4.5.3. Recomandri pentru ministerele beneficiare de sume repartizate din FND 4.5.4. Recomandri pentru entitile teritoriale auditate Pentru entitile aflate n subordinea ministerelor Pentru autoritilor administraiei publice locale care au primit finanarea din FND (primrii) Capitolul V. Anexe

pag. 39 pag. 40 pag. 41 pag. 41 pag. 41 pag. 46 pag. 46 pag. 48 pag. 52 pag. 53

pag. 59

pag. 61 pag. 61 pag. 61 pag. 62 pag. 63

CAPITOLUL I. - INTRODUCERE
1.1.Mandatul legal i perioada auditat Auditul performanei modului de constituire, alocare i utilizare a fondurilor la dispoziia Guvernului: Fondul de rezerv, Fondul de intervenie i Fondul naional de dezvoltare s-a desfurat n baza mandatului legal conferit de prevederile art. 21 alin.(2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat n anul 2009 i conform Programului de activitate al Curii de Conturi pe anul 2009. Perioada auditat a cuprins anii 2007 i 2008, pentru a permite formularea unor concluzii i recomandri n legtur cu constituirea, alocarea i utilizarea celor trei Fonduri la dispoziia Guvernului. 1.2.Informaii despre Fondurile la dispoziia Guvernului: Fondul de rezerv bugetar, Fondul de intervenie i Fondul naional de dezvoltare Pentru acoperirea unor cheltuieli urgente sau neprevzute ale unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, aprute pe parcursul unui exerciiu bugetar, respectiv pentru asigura un mecanism de utilizare transparent a veniturilor ncasate din procesul de privatizare pentru finanarea proiectelor de investiii n infrastructur, a necesitilor provocate de retrocedarea/restituirea activelor imobiliare, precum i suplimentrii fondurilor necesare derulrii unor programe/proiecte care beneficiaz de finanare din fonduri europene, au fost constituite la dispoziia Guvernului urmtoarele fonduri: Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie, respectiv Fondul naional de dezvoltare. Modul de constituire, alocare i utilizare a fondurilor la dispoziia Guvernului este reglementat de Legea finanelor publice nr. 500/2002 cu modificrile i completrile ulterioare, pentru Fondul de rezerv i de Fondul de intervenie precum i de Ordonana de Urgent nr. 113/2006, aprobat prin Legea nr.186/2007 pentru Fondul naional de dezvoltare. Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie Modul de constituire, alocare i utilizare al acestor dou fonduri este reglementat de Legea finanelor publice nr. 500/2002, n care la art. 30 se stipuleaz: (1) n bugetul de stat se includ Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului. (2) Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale pe baz
3

de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul unui exerciiu bugetar.(..) (4)Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor legale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Conform prevederilor de mai sus, aceste Fonduri sunt destinate finanrii doar a acelor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute pe parcursul unui exercii u bugetar , respectiv pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie sunt prevzute prin legea bugetar anual i se repartizeaz pe baz de hotrri ale Guvernului emise special n acest sens. Conform prevederilor art. 54 din Legea finanelor publice nr.500/2002, Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se majoreaz/alimenteaz pe parcursul unui an bugetar cu creditele bugetare anulate la propunerea ordonatorilor principali de credite finanai din bugetul de stat, ca urmare a amnrii sau desfiinrii unor sarcini pentru care au fost prevzute sume prin legea bugetar anual i prin rectificrile bugetare care au loc pe parcursul unui an. Fondul de intervenie poate fi majorat de Guvern pe parcursul unui an bugetar cu sume din Fondul de rezerv bugetar, n funcie de necesitile privind asigurarea sumelor necesare pentru nlturarea efectelor calamitilor naturale. Fondul Naional de Dezvoltare (F.N.D.) Acest fond la dispoziia Guvernului a fost nfiinat n anul 2006, prin O.U.G. nr. 113/21 decembrie 2006 aprobat prin Legea nr. 186/2008. Iniiativa nfiinrii Fondului a avut ca suport i necesitatea evidenierii i creterii transparenei n utilizarea resurselor financiare provenite din procesul de privatizare, n contextul mai larg, afirmat n numeroase rnduri, al asigurrii transparenei gestionrii banului public. Principalele deziderate ale nfiinrii acestui Fond n legtur cu motivaiile i obiectivele acestuia sunt cuprinse n preambulul ordonanei de nfiinare a acestuia, i anume: necesitatea asigurrii prompte i transparente, ncepnd cu anul 2007, a finanrii proiectelor de investiii n infrastructur, a necesitilor provocate de retrocedarea/restituirea activelor imobiliare, precum i suplimentrii Fondurilor necesare derulrii unor programe/proiecte care beneficiaz de finanare din fonduri europene; asigurarea unui mecanism de utilizare a veniturilor existente i viitoare ncasate din procesul de privatizare;

CAPITOLUL II. - SFERA I ABORDAREA AUDITULUI

Obiectivul auditului l reprezint evaluarea modului de constituire, alocare i utilizare a Fondurilor la dispoziia Guvernului, analiza privind necesitatea i oportunitatea alocrii de sume din aceste fonduri, precum i nivelul de ndeplinire al obiectivelor angajate. Criteriile utilizate pentru evaluarea performanei au fost, de regul, rezultate att din legislaia general, ct i din legislaia specific care reglementeaz constituirea, alocarea i utilizarea fondurilor la dispoziia Guvernului:Fondul de rezerv bugetar, Fondul de intervenie i Fondul naional de dezvoltare. Metodologia de audit a cuprins ca principale proceduri de audit: observarea direct, examinarea documentelor, interviurile structurate i nestructurate, listele de verificare i chestionarele. n cadrul aciunii de audit au fost colectate, sintetizate, analizate i interpretate toate tipurile de probe de audit: fizice, verbale, documentare, analitice.

CAPITOLUL III. - FONDUL DE REZERV BUGETAR I FONDUL DE INTERVENIE

3.1.Motivaia aciunii de audit Aceasta a avut ca fundament preocuparea pe care Curtea de Conturi a Romniei o are cu privire la economicitatea, eficiena i eficacitatea utilizrii fondurilor publice, aciunea fiind determinat de urmtoarele cauze: numrul n cretere al hotrrilor emise de Guvern pentru acordarea de sume din Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie; posibila finanarea din surse multiple a aceleiai aciuni/obiectiv; apariia unor articole n pres care au semnalat acordarea preferenial de sume din aceste Fonduri; necesitatea lurii unor msuri de ctre Guvern cu privire la limitarea cheltuielilor bugetare, n vederea depirii crizei financiare mondiale. Pe msur ce criza economic i financiar se adncete, considerm c pentru depirea acesteia trebuie identificate toate cile de eliminare a risipei de orice fel i de scurgere a unor resurse ale bugetului general consolidat. Prin rapoartele sale, Curtea de Conturi a Romniei poate identifica i recomanda factorilor implicai n cheltuirea banilor publici unele ci de reducere a cheltuielilor bugetare i pruden n realizarea procesului legislativ i de promovare a acelor iniiative care s conduc la o cheltuire judicioas a banului public. Analiznd evoluia Fondului de rezerv bugetar i a Fondului de intervenie la dispoziia Guvernului n perioada 1999 -2008 s-a constatat c acestea au avut o tendin cresctoare, cu un vrf atins n anul 2006 n cazul Fondului de rezerv bugetar (5.573.543 mii lei, echivalentul a 1.581,6 mil. euro la cursul mediu de schimb valutar al anului 2006) i n anul 2007 n cazul Fondului de intervenie (582.296 mii lei, echivalentul a 165 mil. euro. la cursul mediu de schimb valutar al anului 2007), situaie ilustrat n graficul de mai jos.

Evoluia sumelor alocate prin hotrri de Guvern din Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie

6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 FRB FI

n mod similar n perioada auditat, respectiv 2007 -2008 Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului a avut aceeai tendin cresctoare n ceea ce privete utilizarea acestuia. Astfel, aa cum rezult din tabelul de mai jos, sumele alocate i utilizate de ctre ordonatorii principali de credite ai administraiei publice centrale i locale au fost de 2,12 ori mai mari n anul 2008 fa de 2007, respectiv 3.224.762 mii lei (875,6 mil. euro) n 2008 fa de 1.518.413 mii lei (455 mil. euro) n 2007. n ceea ce privete Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului , sumele mai mari alocate i utilizate n anul 2007 fa de anul 2008 se datoreaz calamitilor naturale care au fost ntlnite mai frecvent n acel an.
2007 Fond constituit (cu majorrile din timpul anului) 2.863.900, 0 858,2 2008 Fond constituit (cu majorrile din timpul anului) 3.678.000, 0 998,6

Nr. Crt .

Denumire a Fondului

U.M .

Prevede ri iniiale 128.700, 0 38,6

Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernulu i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernulu i

mii lei mil euro mii lei mil euro

Fond alocat i utilizat OPC centrali i locali 1.518.413, 0 455,0

Prevede ri iniiale

6.200,0

Fond alocat i utilizat OPC centrali i locali 3.224.762, 0 875,6

1,7

12.000,0

583.500,0

582.296,0

6.700,0

227.500,0

226.832,0

3,6

174,9

174,5

1,8

61,8

61,6

*au fost folosite cursurile medii anuale de schimb valutar pentru anii 2007-2008

3.2. Obiectivele specifice aciunii de audit referitoare la Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie Pentru atingerea obiectivului general al auditului a fost necesar evaluarea performanei aferente fiecrei etape - constituire, alocare i utilizare, att la nivel central ct i la nivel local. La nivel central auditul a ncercat s rspund la urmtoarele ntrebri: constituirea Fondurilor la dispoziia Guvernului s-a efectuat n principal pe baza rectificrilor bugetare trimestriale obinuite, sau n principal pe baza renunrilor la creditele bugetare aprobate prin legile bugetare anuale? Pentru aceste renunri au existat explicaii pertinente din partea ordonatorilor principali de credite? Care au fost cauzele majorrii substaniale ale prevederilor bugetare iniiale pentru aceste fonduri pe parcursul unui an bugetar?; alocarea Fondurilor a fost realizat n mod legal (adic hotrrile de Guvern emise au fost destinate finanrii unor cheltuieli urgente sau neprevzute)? Au existat cereri de solicitare de sume din aceste fonduri sau cereri din care s rezulte caracterul urgent sau neprevzut al obiectivelor finanate din aceste surse? Au fost analizate i evaluate aceste cereri pentru a putea stabili caracterul cheltuielilor i pentru a putea realiza o eventual ierarhizare a cererilor n cazul n care numrul acestora a depit disponibilului fondului la un moment dat (de exemplu n cazul producerii unor calamiti)? Exist criterii de evaluare sau proceduri interne aplicate n acest sens? Se realizeaz o monitorizare i/sau un control asupra acestor fonduri din partea autoritilor publice implicate n gestionarea acestora? ; utilizarea Fondurilor a respectat condiiile de legalitate impuse de legislaia specific care reglementeaz domeniile respective la nivelul beneficiarilor finali ai sumelor repartizate din aceste surse? A fost urmrit/monitorizat de la nivel central respectarea destinaiei din hotrrile de Guvern aferente i/sau derularea acestor fonduri? Au fost efectuate controale n acest sens? Care au fost urmrile acestor monitorizri/controale (n cazul n care au fost efectuate)?. La nivel teritorial auditul a ncercat s rspund la ntrebri care s conduc la evaluarea performanei derulrii acestor fonduri la nivel local, adic cu privire n special la utilizarea sumelor (dac aceste sume au fost repartizate pe baza unor cereri fundamentate, dac iniiatorii proiectelor de acte normative au primit, analizat i evaluat cererile de fonduri, dac au fost utilizate sumele, dac s-a urmrit/monitorizat/controlat derularea fondurilor la nivel local de ctre autoritile publice cu atribuii n acest sens, cum ar fi organele teritoriale ale Ministerului Finanelor Public, dac a fost respectat legislaia n domeniul achiziiilor publice etc.).
8

3.3. Realizarea aciunii de audit La nivel central auditul s-a efectuat la entitile implicate, respectiv Ministerul Finanelor Publice i Secretariatul General al Guvernului i de asemenea au fost transmise chestionare i altor ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale care n perioada 2007 -2008 au beneficiat de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului. La nivel local aciunea de audit s-a realizat n toate cele 42 de judee, inclusiv n municipiul Bucureti i a cuprins un numr de 150 ordonatori principali de credite ai administraiei publice locale, din care 30 consilii judeene, utilizatori ai sumelor alocate din Fondul de rezerv bugetar/Fon d de intervenie, selectai de ctre departamentul coordonator al aciunii de audit n funcie de nivelul sumelor alocate, numrul de hotrri ale Guvernului de alocare a acestora i de sumele rmase neutilizate la finele anului 2008 care trebuiau regularizate cu bugetul de stat, pn la data de 08.09.2009, conform prevederilor art. 4 din O.U.G. nr. 223/2008 privind unele msuri de reducere a cheltuielilor bugetare. 3.4. Constatrile i concluziile auditului Fondurile la dispoziia Guvernului au fost alocate prin hotrri de Guvern astfel: n anul 2007 - n sum total de 2.100.709 mii lei i n anul 2008 n sum total de 3.451.594 mii lei.

Din graficul de mai sus se observ c Fondurile au fost distribuite astfel: n anul 2007, proporie de 47,2% bugetelor locale i 52,8% bugetelor ordonatorilor principali de credite ai administraiei publice centrale; n anul 2008, n proporie de 59% bugetelor locale i 41% bugetelor ordonatorilor principali de credite ai administraiei publice centrale. 3.4.1. Constatri generale C.1. Auditul a constatat existena unui numr n cretere al hotrrilor de Guvern pentru alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie i n mod corespunztor o cretere a sumelor alocate din bugetul public prin aceste fonduri. n anul 1990 au fost aprobate dou hotrri ale Guvernului pentru alocarea unor sume din Fondul de rezerv bugetar. Pe parcursul perioadei 1990-2008, numrul hotrrilor Guvernului de alocare de sume din aceste Fonduri a crescut, sumele acordate au crescut i ele, iar destinaia acestora s -a diversificat i s-a generalizat, ajungnd ca n anul 2008 s fie folosit preponderent sintagma de finanarea unor cheltuieli materiale i de capital.
10

Evoluia numrului de hotrri de Guvern aprobate, att pe ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale ct i locale, precum i evoluia sumelor alocate din aceste Fonduri sunt ilustrate n graficele de mai jos:
Evolutia numrului hotrrilor de Guvern pentru alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului

500

400
371 328

386

300

200
172 129

100
39

94 61 49 55 55 51

99

94

14

17

15

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

n ceea ce privete numrul de hotrri ale Guvernului emise n ultimii ani se observ c, dei la prima vedere numrul acestora a sczut, de fapt, prin comasarea unui numr mai mare de beneficiari ntr-o singur hotrre a Guvernului, alocrile din Fonduri au crescut, prin creterea numrului de beneficiari (42 judee sau chiar mai multe uniti administrativ teritoriale ntr-o singur hotrre de Guvern), ceea ce poate conduce la ideea unei direcionri centralizate a resurselor bugetului general consolidat ctre anumite consilii locale.

11

Evoluia sumelor alocate prin hotrri de Guvern emise pentru alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului
6500000 6000000 5000000
2 93 8 7 72 , 3 6 06 8 2 84

5500000 4500000
2 41 6 5 88 , 9

4000000 3500000 3000000

1 20 1 5 15 ,

2500000 2000000 1000000 500000 0 1999 2000 2001 2002

2 44 3 3 ,6 1 71 7 4 2,5 1 75 6 4 7,8 3 28 2 4 0,7

1500000

2003

2004

2005

2006

2007

2 10 0 7 09

2008

C.2. Prevederile bugetare iniiale ale Fondului de rezerv bugetar i Fondului de intervenie au fost majorate de sute de ori pe parcursul unui exerciiu bugetar. n anul 2007, Fondul de rezerv bugetar a fost aprobat iniial prin Legea bugetului de stat nr. 486/2006, n sum de 128,7 milioane lei pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute pe parcursul exerciiului bugetar. Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului a fost majorat n timpul anului cu suma de 2.735,2 milioane lei, astfel nct la sfritul anului fondul constituit a fost de 2.863,9 milioane lei, adic de 22,25 ori mai mare dect prevederile iniiale. Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului a fost constituit iniial prin aceeai lege n sum de 12,0 milioane lei pentru finanarea unor cheltuieli urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Pe parcursul execuiei bugetare Fo ndul de intervenie a fost majorat cu suma de 571,5 milioane lei, ajungnd la suma total de 583,5 milioane lei, adic Fondul a suferit o cretere de 48,6 ori. De fapt aceast majorare nu constituie un aspect negativ. Pe parcursul exerciiului bugetar Fondurile la dispoziia Guvernului acumuleaz sume conform prevederilor legale. Aspectul negativ al acestei majorri este localizat n etapa de alocare a sa i este determinat de lipsa criteriilor clare de acordare pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute i de uurina cu care hotrrile de Guvern de alocare au fost aprobate. n mod normal , Fondul ar trebui s acumuleze sume pentru perioadele mai dificile pentru a constitui o rezerv real de ieire din aceste situaii grele, s se apeleze la ele doar n ultim
12

3 45 1 5 94

instan i numai n condiiile n care au fost epuizate toate celelalte ci de finanare ale unui obiectiv/aciune. Din Fondurile la dispoziia Guvernului n anul 2007, prin actele normative emise s-a alocat suma total de 2.100.709 mii lei, astfel: 1.109.242 mii lei (53,1%) pentru aciuni finanate din bugetul statului. Dintre ordonatorii principali de credite ai administraiei publice centrale care au beneficiat de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului, cele mai mari sume alocate au revenit Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale 500.000 mii lei (23,9%), Ministerului Internelor i Reformei Administrative - 252.766 mii lei (12,1%), Ministerului Justiiei - 73.000 mii lei (3,5%), Ministerului Culturii i Cultelor - 72.006 mii lei (3,4%) i Ministerului Transporturilor - 51.950 mii lei (2,5%), situaie ilustrat n graficul de mai jos.
Repartizarea Fondurilor la Dispoziia Guvernului n anul 2007 pe ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale

100000000

10000

AEP CNSA S Min. A f. Ext Min. A gr Min. A Min. d p. ezv. S i Prog nz Min M ediu Min. C ult. si Culte . Min. F in Min. A dm. Min. ju s t. Min. T ransp . Min. S anata Canc ti elaria primM in SGG

991.467 mii lei (46,9%) pentru aciuni finanate din bugetele locale. Dintre ordonatorii principali de credite ai administraiei publice locale care au beneficiat de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului, cele mai mari
13

STS SRTV

sume alocate au revenit judeelor: Suceava - 46.985 mii lei (4,7%), Maramure - 45.197 mii lei (4,6%), Cluj - 41.569 mii lei (4,2%) i Bacu 37.133 mii lei (3,7%), situaie ilustrat n graficul de mai jos.
Repartizarea Fondurilor la Dispoziia Guvernului n anul 2007 pe ordonatori principali de credite ai administraiei locale

50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0
AB AR AG BC BH BN BR BV BZ BT CS CL CJ CT CV DB DJ GL GR GJ HR HD IL IS IF MM MH MS NT OT PH SM SJ SB SV TR TM TL VS VL VN

n mod similar n anul 2008, Fondul de rezerv bugetar a fost aprobat iniial prin Legea bugetului de stat nr. 388/2007, n sum de 6,2 milioane lei cu scopul de a finana anumite cheltuieli urgente sau neprevzute aprute pe parcursul exerciiului bugetar. n timpul anului acest fond a fost majorat cu suma de 3.671,8 milioane lei, Fondul constituit fiind n sum total de 3.678 milioane lei, adic de 593,22 ori mai mare dect cel aprobat iniial. n ceea ce privete Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului, acesta a fost constituit iniial prin Legea bugetului de stat nr. 388/2007 n sum de 6,7 milioane lei pentru acoperirea cheltuielilor provocate de calamiti naturale, n vederea nlturrii efectelor acestora i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Pe parcursul exerciiului bugetar, acest Fond a fost suplimentat cu suma de 220,8 milioane lei, astfel nct la sfritul perioadei suma total reprezentnd Fondul a fost de 227,5 milioane lei. Majorarea Fondului de intervenie la dispoziia Guvernului pe parcursul anului 2008 a fost doar de 33,95 ori. Cu toate c nici situaiile de acoperire a cheltuielilor produse de calamiti naturale i nici noiunea de persoan sinistrat nu au fost definite i reglementate metodologic de ctre administratorul Fondului, considerm c n general acest Fond a fost utilizat pentru scopul pentru care a fost creat.

14

Din Fondurile la dispoziia Guvernului n anul 2008, prin hotrri de Guvern s-a alocat suma total de 3.451.594 mii lei, astfel: 1.415.936 mii lei (41,1%) pentru aciuni finanate din bugetul statului. Dintre ordonatorii principali de credite ai administraiei publice centrale care au beneficiat de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului, cele mai mari sume alocate au revenit Ministerului Administraiei i Internelor cu 430.519 mii lei (12,5%), Ministerul Muncii i Proteciei Sociale care a primit 279.800 mii lei (8,1%), Ministerul Transporturilor care a primit 227.250 mii lei (6,6%), Ministerul Aprrii care a primit 135.000 mii lei (3,9%), dar se poate afirma c toate celelalte ministere au primit sume mai mari sau mai mici din acest Fond, situaie ilustrat n graficul de mai jos.
Repartizarea fondurilor la dispoziia Guvernului n anul 2008 pe ordonatori principali de credite ai adm inistraiei publice centrale

1000000 100000 10000 1000 100 10 2008

2.035.658 mii lei (58.9%) pentru aciuni finanate din bugetele locale. Dintre ordonatorii principali de credite ai administraiei publice locale care au beneficiat de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului, cele mai mari sume alocate au revenit judeelor: Teleorman 185.000 mii lei (9,1%),
15

om AE P CNS AS Mi n A GR Mi n M ed Mi n A i u f E xt Mi n A Mi n D P ezv s i Prog Mi n C nz ult s i Cu lte l or Mi n F in Mi n A dmi n Mi n T ran sp MMP S M Canc i n Sana ta elari a tii prim Mi n Cam . Dep Pres edint ie Sen a t SG G SP P STS SRR SRTV

Ac ad R

Suceava 95.390 mii lei (4,7%), Dolj -87.407 mii lei (4,3%)i Bacu 83.460 mii lei (4,1%), situaie ilustrat n graficul de mai jos.
Repartizarea fondurilor la dispoziia Guvernului n anul 2008 pe ordonatori principali de credite ai administraiei publice locale

105000 100000 95000 90000 85000 80000 75000 70000 65000 60000 55000 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

C.3. Aproximativ toi ordonatorii principali de credite, att cei ai administraiei publice centrale, ct i cei ai administraiei publice locale au primit finanare din aceste surse. Ponderea sumelor primite n acest mod n totalul bugetelor aprobate pentru aceti ordonatori nu a fost foarte mare n anii 2007 i 2008, dar se poate afirma c cererile de sume din Fondurile de rezerv bugetar/intervenie au devenit un obicei care poate conduce la ideea unei finanri paralele a economiei, nu doar prin Legea bugetului de stat aprobat de Parlamentul Romniei, ci i prin Hotrri emise de Guvern. Prin aceasta, aproape a fost ignorat prevederea existent n Legea finanelor nr. 500/2002 care spune c aceste Fonduri sunt create pentru acoperirea unor nevoi urgente sau neprevzute. De altfel, noiunile de cheltuieli urgente sau neprevzute sunt foarte slab definite n legislaia actual, dar n literatura de specialitate aceste concepte sunt definite dup cum urmeaz: cheltuieli urgente sunt acele cheltuieli care necesit o rezolvare imediat, n care nu se admite amnarea; cheltuieli neprevzute sunt acele cheltuieli a cror apariie nu poate fi estimat, care se produc pe neateptate. Totui, noiunea de cheltuieli urgente sau neprevzute nu poate fi asimilat cu expresia cheltuieli curente i de capital. Astfel, n cursul auditului s-a observat n urma studierii hotrrilor de Guvern emise n acest sens, n ultimii ani s-a simplificat formularea obiectivelor ce urmau a fi finanate din aceste fonduri, n special a celor aferente ordonatorilor principali
16

AB AR AG BC BH BN BR BV BZ BT CS CL CJ CT CV DB DJ GL GR GJ HR HD IL IS IF MM MH MS NT OT PH SM SJ SB SV TR TM TL VS VL VN BUC

de credite ai administraiei publice locale n sensul nlocuirii descrierii destinaiei cu sintagma finanarea unor cheltuieli curente i de capital. Astfel, a aprut necesitatea studierii n profunzime a cheltuielilor finanate n acest mod la nivelul tuturor judeelor rii. De altfel, nu exist o definire clar nici a administratorului acestor Fonduri, definirea fiind mai mult dedus implicit prin faptul c acestea sunt incluse n legile anuale ale bugetului de stat. Fiind vorba de fonduri publice, am putea considera c Ministerul Finanelor Publice ar trebui s fie administratorul Fondurilor, mai ales c acest minister ine evidena sumelor disponibile i contrasemneaz toate hotrrile de Guvern emise pentru alocarea sumelor din aceste Fonduri. Totui, Ministerul Finanelor Publice nu are competena de a evalua decizia politic exprimat ca voin a Guvernului, de a aloca sumele unuia sau altuia dintre ordonatorii principali de credite solicitani pentru scopur ile declarate de ctre acetia prin Notele de fundamentare care nsoesc proiectele de acte normative. Ministerul Finanelor Publice ar trebui s elaboreze un set de criterii pentru definirea caracterului urgent sau neprevzut al cheltuielilor ce urmeaz s fie finanate din Fondurile de rezerv/Intervenie i deci ar trebui s avizeze proiectele de hotrri de Guvern din punct de vedere al necesitii i oportunitii alocrii de sume din aceste Fonduri. C.4. Fondurile la dispoziia Guvernului au fost alocate i prin alte tipuri de acte normative dect cele stipulate de Legea Finanelor publice nr. 500/2002. Astfel s-a constatat c Fondul a fost alocat i prin emiterea i aprobarea O.U.G. nr. 118 din 24 octombrie 2007 pentru completarea titlului VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente. Conform prevederilor acestui act normativ n completarea surselor de finanare.n anul 2007, finanarea despgubirilor n numerar se asigur i de la bugetul de stat.Astfel se aprob suplimentarea bugetului Ministerului Economiei i Finanelor cu sumadin Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului pe anul 2007. Aceast situaie a mai fost constatat i n anul 2002 n care prin trei ordonane de urgen (O.U.G. nr. 108, nr. 136 i nr. 176), suma total de 7.637 mii lei a fost alocat Ministerului de Interne, S.G.G.- ului i Ministerului Dezvoltrii i Prognozei cu nerespectarea prevederilor art. 30 din Legea finanelor publice nr. 500/2002 care stipuleaz c Fondul de rezerv bugetar se aloc pe baz de hotrri ale Guvernului; C.5. Fondurile alocate din Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului au un caracter gratuit i general.

17

Acestea sunt primite fr a exista obligaia de a fi rambursate i fr a exista un control privind atingerea obiectivului final prevzut n actul normativ de alocare. n majoritatea actelor normative emise pentru alocarea acestor fonduri nu este stipulat o destinaie precis, specific, ci este folosit sintagma cheltuieli curente i de capital, ceea ce conduce la depersonalizarea fondurilor, la imperfeciuni, interpretri i subiectivism n ceea ce privete alocarea i derularea acestor fonduri. C.6. Modul de formulare i redactare al hotrrilor de Guvern privind alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispozi ia Guvernului creeaz confuzie n sensul c n titlul unor acte normative este precizat ca destinaie finanarea unor cheltuieli curente i de capital ale autoritilor administraiei publice locale, iar n coninutul actelor este stipulat faptul c acordarea acestor sume este efectuat pentru echilibrarea bugetelor locale. Astfel se ignor faptul c aceste sume, chiar dac sunt pentru echilibrarea bugetelor locale, provin din Fondul de rezerv bugetar i trebuie s fie folosite doar pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute. De altfel , conform prevederilor Legii finanelor publice locale nr. 273/2006 ordonatorii principali de credite pot beneficia de alocarea cotelor i sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pe baza unor criterii limitative. n consecin prin alocarea sumelor din Fondul de rezerv bugetar pe baz de hotrri ale Guvernului, aceste criterii sunt practic desfiinate. C.7. n ceea ce privete monitorizarea i controlul acestor Fonduri, sa constatat c acestea practic nu exist, n aceste condiii neputnd s fie evaluat eficacitatea folosirii lor. C.8. Finanarea din surse multiple a aceleiai aciuni/obiectiv este posibil n etapa de utilizare a Fondurilor la dispoziia Guvernului; Din analiza rapoartelor de audit ntocmite de ctre camerele de conturi teritoriale a rezultat c nu a fost inut o eviden separat a cheltuielilor din aceste Fonduri, i nici pe /aciuni. Astfel, nu a fost posibil s se determine dac un anumit obiectiv care a fost finanat din Fondurile de rezerv bugetar, chiar dac doar ca surs n completare, nu a mai fost finanat i din alte surse, aceasta n special pentru obiective de investiii care nghit sume importante n fiecare exerciiu bugetar, dar nu sunt finalizate sau sunt finalizate cu ntrziere. De aici se pune sub semnul ntrebrii i caracterul urgent sau neprevzut al obiectivului respectiv i n consecin legalitatea finanrii din fondurile de rezerv bugetar. Un exemplu concret l reprezint finanarea unor obiective de investiii ale unor lcauri de cult din Romnia. Lcaurile de cult din
18

Romnia au primit fonduri pentru aceeai destinaie lucrri de refacere, consolidare, alte reparaii curente, att prin bugetele locale avnd ca surs sumele defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale din Fondul de rezerv bugetar, ct i direct prin suplimentarea bugetului Ministerului Culturii i Cultelor tot din acelai Fond, pentru aceeai destinaie, fr a mai avea n vedere modul n care este reglementat sprijinul financiar de la bugetul statului pentru cultele din Romnia. n acest sens menionm Ordonana Guvernului nr. 82 din 30 august 2001 privind stabilirea unor forme de sprijin financiar pentru unitile de cult aparinnd cultelor religioase recunoscute din Romnia care la art. 2(1) stipuleaz c sprijinul financiar pentru personalul clerical se asigur, la cerere, n limita prevederilor bugetare anuale, ..din bugetul Ministerului Culturii i Cultelor. La art. 3(1) se prevede c se aloc de la bugetul de stat, n limita prevederilor bugetare, prin bugetul Ministerului Culturii i Cultelor, fonduri pentru restaurarea i conservarea lcaurilor de cult care sunt monumente istorice i a bunurilor din patrimoniul cultural naional mobil aparinnd cultelor religioase recunoscute din Romnia, pentru completarea fondurilor proprii necesare ntreinerii i funcionrii unitilor de cult cu venituri mici sau fr venituri, iar la art. 3(2) se prevede De la bugetele locale se pot aloca fonduri pentru completare fondurilor proprii necesare pentru ntreinerea i funcionarea unitilor de cult fr venituri sau cu venituri reduse, pentru construirea i repararea lcaurilor de cult i pentru conservarea i ntreinerea bunurilor aparinnd cultelor care fac parte din patrimoniul naional cultural mobil, precum i pentru activitile de asisten social susinute de acestea. De asemenea, prin Hotrrea Guvernului nr. 1273 din 18 octombrie 2005 pentru aprobarea Programului Naional lcaurile de cult - centre spirituale ale comunitii au fost reglementate de asemenea, o serie de msuri pentru reabilitarea i consolidarea lcaurilor de cult, restaurarea picturilor din lcaurile de cult, construirea de lcauri de cult i realizare a de instalaii pentru prevenirea i stingerea incendiilor, n care proiectele urmau a fi finanate de la bugetul de stat, dar i din bugetele locale, sub coordonarea Ministeru lui Culturii i Cultelor. Totodat, prin Legea nr. 350 din 2 decembrie 2005 privind regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti nonprofit de interes general devine posibil de asemenea, accesarea fondurilor nerambursabile pentru atribuirea contractelor de finanare nerambursabil. Echipa de audit consider c trebuie evitat finanarea aceluiai obiectiv din mai multe surse, cu att mai mult din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, care ar trebui pstrat pentru cazuri extreme.

19

C.9. Situaia prezent n legtur cu alocarea n continuare de sume din Fondul de Rezerv bugetar pentru finanarea unor cheltuieli curente i de capital Practica alocrii Fondului de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului sub forma sumelor defalcate din TVA ctre bugetele locale, pentru finanarea unor cheltuieli curente i de capital a continuat i n anul 2009, chiar n condiiile adncirii crizei economico-financiare. n mod normal, acest Fond ar fi trebuit s fie drmuit cu mult mai mult grij i responsabilitate, pentru a putea constitui o rezerv real. Spre exemplu, la data de 13 mai 2009 a fost adoptat Hotrrea Guvernului nr. 605, prin care au fost suplimentate sumele defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale cu suma de 110.000 mii lei pentru finanarea unor cheltuieli curente ale unitilor administrativ teritoriale, a fost alocat suma de 24.723 mii lei pentru finanarea unor cheltuieli de capital aferente unor uniti administrativ teritoriale, precum i suplimentarea bugetului Ministerului Culturii i Cultelor cu suma de 7.300 mii lei pentru finanarea unor obiective de investiii la unele uniti de cult , toate sumele fiind din Fondul de rezerv bugetar Din analiza anexelor la Hotrrea de Guvern menionat mai sus rezult c: n ceea ce privete sumele alocate pentru finanarea cheltuielilor curente, primele trei judee n ordinea mrimii sumelor alocate au fost: Suceava cu 5.356 mii lei, Dolj cu 5.229 mii lei i Olt cu 4.978 mii lei. Ultimele trei judee n ceea ce privete sumele alocate au fost Covasna cu 489 mii lei, Harghita cu 304 mii lei i Mun. Bucureti cu 123 mii lei. De asemenea s -a constatat faptul c toate judeele au primit astfel de sume pentru finanarea cheltuielilor curente. n ceea ce privete sumele alocate pentru finanarea unor obiective de investiii, echipa de audit a observat faptul c nu toate judeele au primit sume cu aceast destinaie (nu au primit sume judeele Alba, Arge, Clrai, Covasna, Giurgiu, Ilfov, Mehedini, Neam, Sibiu, Suceava, Teleorman, Tulcea, Vaslui i Vlcea). De asemenea, echipa de audit a constatat c obiectivele de investiii pentru care au fost alocate sumele se refer la modernizri de drumuri i infrastructur rutier, reabilitri de coli i grdinie. reabilitri de cmine culturale,diverse amenajri de imobile administrative (sedii primrii, spitale,alimentri cu ap i canalizare,obiective culturale cum ar fi sedii de teatru i cinematografe etc. Aceste obiective puteau fi finanate i din alte surse cum ar fi diversele programe specializate - Program de reabilitare Drumuri comunale i judeene,programul de alimentare cu ap al comunelor, Fondul Naional de Dezvoltare care are componenta de reabilitare cmine culturale etc. n ceea ce privete acordarea sprijinului financiar pentru unitile de cult aparinnd Ministerului Culturii i Cultelor, considerm c aceasta se putea realiza din alte surse dect din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia guvernului, mai ales c n ultimii 10 ani s-a observat c un numr foarte
20

mare de uniti de cult au fost sprijinite din acest Fond pentru diferite nevoi care nu au fost chiar att de urgente nct s necesite utilizarea acestui Fond pentru aceste scopuri. Urmare analizrii acestor aspecte, echipa de audit recomand ca pe viitor s nu se mai adopte Hotrri ale Guvernului de alocare a sumelor din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului pentru finanarea generic a cheltuielilor curente i de capital a le unor uniti administrativ ter itoriale, ci alocarea acestor sume s se fac punctual pe o anumit destinaie i numai dup o evaluare temeinic a caracterului urgent sau neprevzut al respectivei cheltuieli. 3.4.2. Constatri rezultate la nivelul entitilor implicate n aprobarea, administrarea i derularea acestor Fonduri 3.4.2.1. La nivelul Secretariatului General al Guvernului (S.G.G.) Conform Hotrrii Guvernului nr. 405/2007 cu modificrile ulterioare, care reglementeaz activitatea S.G.G., aceast instituie are rolul de a asigura derularea operaiunilor tehnice ale activitilor Guvernului i prim-ministrului Romniei. Totodat, S.G.G. constituie elementul de legtur i de stabilitate a guvernrii, asigurnd cadrul necesar sistemului de luare a deciziilor. Printre atribuiile sale, S.G.G. realizeaz i activitile necesare pregtirii edinelor de Guvern i pentru definitivarea proiectelor de acte normative ce urmeaz a fi aprobate. Verificarea formei proiectelor de acte normative i a altor acte supuse dezbaterii n edinele de guvern se face de ctre Direcia de Pregtire a edinelor de Guvern (D.P.S.G.), iar verificarea coninutului i a legalitii se face de ctre Direcia Juridic, nainte sau n timpul edinelor de Guvern. Din auditul realizat la nivelul S.G.G. s-au desprins urmtoarele constatri: C.1. La nivel D.P.S.G. nu exist un set formalizat de proceduri clare pentru inerea evidenei proiectelor de acte normative care circul n cadrul S.G.G. i de asemenea la nivelul entitii nu exist o legislaie specific aplicabil exclusiv proiectelor de hotrri ale Guvernului pentru alocarea Fondurilor la dispoziia Guvernului. Guvernul i exercit iniiativa legislativ prin nsuirea proiectelor de acte normative elaborate de ministere sau de alte autoriti ale administraiei publice centrale i transmiterea acestora spre dezbatere i aprobare Parlamentului. n anii 2007-2008 nu a existat nici o procedur formalizat, proprie acestei activiti cu excepia Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare Parlamentului (n vigoare de la 01 februarie 2008).
21

Avnd n vedere cele prezentate mai sus, echipa de audit a fost pus n imposibilitatea de a culege probe n legtur cu aspectele legate de problematica auditului. Astfel, nu s-a putut determina modul n care a putut fi analizat N ACEEAI ZI un proiect depus chiar n ziua edinei de Guvern la D.P.S.G., (fr a fi depus la Registratura General a S.G.G.), analizat de ctre Direcia Juridic, nscris pe Agenda de lucru sau pe Lista suplimentar a edinei Guvernului i aprobat n cadrul edinei de Guvern (tot n aceeai zi). C.2. Din analizarea actelor arhivate de ctre S.G.G. echipa de audit a constatat c a fost depus la Registratura General a S.G.G. un numr mic de proiecte de hotrri de Guvern, marea majoritate fiind depuse direct la D.P.S.G. chiar nainte sau n timpul edinelor Guvernului. C.3. Documentaia care este arhivat la un proiect de hotrre de Guvern nu este unitar i nu exist o persoan/structur desemnat cu verificarea consistenei acestei documentaii. Consecina acestui fapt este aceea c arhiva este neunitar i pare incomplet, uneori formularele (referatele) arhivate fiind necompletate. C.4. Evidena actelor i a locului/structurii unde se afl un proiect de act normativ la un moment dat , precum i a semnturilor necesare i obinute este realizat printr-un REFERAT, document intern i neaprobat. Fluxul informaional existent care se refer la proiectele de acte normative care au fost i sunt discutate i aprobate n mod obinuit n cadrul edinelor de Guvern, care a fost descris de ctre directorul D.P.S.G. n Nota de interviu este prezentat schematic n figura de mai jos.
Cabinet S.G.G. edina de Guvern

Direcia pregtire edine ale Guvernului

Direcia Juridic

Consiliul Legislativ, atunci cnd necesit

Parlament

Monitorul Oficial

22

C.5. La documentaia arhivat nu exist adrese de naintare ale acestor proiecte de hotrri de guvern i nici numere de nregistrare de la Registratura General a S.G.G., singurele numere fiind date la nregistrarea la D.P.S.G. i la Direcia Juridic de cele mai multe ori chiar n ziua edinei n care aceste hotrri de Guvern au fost aprobate. Ca urmare se ridic ntrebarea cnd au avut cei cu responsabiliti n domeniu timpul necesar studierii acestor proiecte de acte normative? De altfel, conform H.G. nr. 50/2005 cu modificrile i completrile ulterioare, depunerea documentaiilor trebuia fcut cu cel puin 4 zile nainte de edina pregtitoare n vederea includerii acestor proiecte pe Agenda de lucru a edinelor de Guvern. nregistrarea acestora a fost efectuat doar la secretariatul D.P.S.G., ceea ce pune sub semnul ntrebrii respectarea ntregii proceduri privind elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative n vederea adoptrii/aprobrii acestora de ctre Guvern. C.6. Circuitul de avizare urmat de proiectele de acte normative a fost incomplet. Toate proiectele de hotrri de Guvern au avizul Ministerului Finanelor Publice, dar acest aviz const doar n semntura ministrului finanelor, adeseori fr tampil; ntr-un singur caz dintre cele analizate, proiectul de hotrre a fost nsoit de Fia de avizare (Hotrrea Guvernului nr. 1105/18.09.2008), n restul cazurilor proiectele au fost doar contrasemnate de ctre iniiatori, de cele mai multe ori neexistnd tampila i data semnrii. n concluzie nu s-a putut identifica momentul n care c aceste avize au fost obinute - nainte, n timpul sau dup edina de guvern, mai ales c uneori chiar i referatul ntocmit de ctre D.P.S.G. n vederea monitorizrii existenei avizelor i a circuitului proiectelor ntre aceast direcie i Direcia Juridic este necompletat, fr semnturi sau alte probe care s ateste c avizele au fost verificate n vreun fel. n marea majoritate a cazurilor, la documentaia arhivat nu exist avizul Consiliului Legislativ, cu toate c n Notele de fundamentare emise de ctre iniiatorii proiectelor de hotrri de Guvern este menionat necesitatea obinerii acestuia. C.7. Majoritatea proiectelor de hotrri de Guvern verificate au fost aprobate pe Listele suplimentare ale edinelor de Guvern din datele respective, fr a exista o explicaie sau o motivaie a includerii acestora pe aceste liste i nu pe Agenda de lucru obinuit care se ntocmete pentru fiecare edin a Guvernului. Conform reglementrilor legale n domeniu, pot exista cazuri excepionale pentru care eful Guvernului poate aproba includerea acelor
23

proiecte pe liste suplimentare, dar echipa de audit nu a putut obine probe n acest sens. Concluzia general este c la nivelul S.G.G. nu se realizeaz nici o analiz cu privire la necesitatea i oportunitatea alocrii sumelor din Fondurile la dispoziia Guvernului, cu toate c aceste Fonduri sunt repartizate prin voina Guvernului i ar trebui ca la nivelul su s existe situaia la zi a Fondurilor, att n ceea ce privete nivelul sumele repartizate, ct i n ceea ce privete beneficiarii acestora. 3.4.2.2. La nivelul Ministerului Finanelor Publice (M.F.P.) C.1. La nivelul ministerului nu au existat criterii clare i formalizate de clasificare a cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie n vederea includerii acestora n categoria cheltuielilor urgente sau neprevzute, ceea ce conduce la repartizarea i utilizarea n mod arbitrar a acestor fonduri, lsnd n seama iniiatorilor de proiecte de hotrri ale Guvernului ncadrarea cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate. C.2. n cadrul ministerului nu exist o structur administrativ unic, distinct care s se ocupe cu gestionarea, monitorizarea i derularea Fondurilor la dispoziia Guvernului. n fapt exist dou direcii generale care se ocup i cu alte activiti n afara derulrii Fondurilor la dispoziia Guvernului i anume: Direcia General de Programare Bugetar, care se ocup de bugetele sectoriale (agricultur, sntate etc.), iar n acest context se ocup i cu modificrile bugetelor ministerelor implicate ca urmare a apariiei hotrrilor de Guvern prin care se aloc sume din Fondul de rezerv bugetar; Direcia General de Sintez a Politicilor Bugetare, care se ocup, pe lng celelalte atribuii, i de modificrile bugetelor locale rezultate n urma emiterii de hotrri de Guvern privind alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar pentru ordonatorii principali de credite ai administraiei publice locale. C.3. La nivelul ministerului nu au existat proceduri aferente perioadei auditate privind modul de constituire, urmrire a angajrii, majorrii i utilizrii sumelor din Fondurile la dispoziia Guvernului. Lipsa acestei structuri administrative, a criteriilor de acordare i a procedurilor aferente au condus la o repartizare neuniform a acestor Fonduri ntre beneficiari.

24

Evoluia sumelor acordate din Fondurile la Dispoziia Guvernului, repartizate pe ordonatori principali de credite ai administraie publice centrale
550000 500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 2007 2008

om A.E .P. CN SA S Mi n. A Mi gr. n. Me diu Mi n . Mi Ap M n. Cu in.Af . l Ex t. s Mi t n. De i Cul . t zv. elo r Si Pro gn Mi Mi n n. Ad . Fin mi n. Mi Mi Pb. n. n .J Tra us ns t. p.C Min. Sa on n str .Tu . ris Ca m C nc ela am. De ria p pri m M Pre in. se din tie Se na t SG G

Din analiza repartizrii Fondurilor la dispoziia Guvernului ntre ordonatorii principali de credite ai administraiei publice centrale , a rezultat c n anii 2007-2008 unele entiti au beneficiat de sume importante din aceste Fonduri, ca de exemplu: Ministerul Agriculturii, Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul Transporturilor i Ministerul Dezvoltrii i Prognozei n defavoarea celorlalte, situaie ilustrat n graficul de mai jos. C.4. Din documentarea efectuat a rezultat c la fiecare edin de Guvern, ministrul finanelor publice se prezint cu soldul la zi al disponibilului acestor Fonduri pentru a se putea disloca anumite sume pe anumite proiecte de hotrri ale Guvernului de alocare a Fondului de rezerv bugetar/Fondului de intervenie. Echipa de audit a observat c, n marea majoritate a cazurilor, n Notele de Fundamentare care nsoesc proiectele de hotrri ale Guvernului nici nu se precizeaz sumele exacte solicitate, fiind folosit sintagma alocarea unor sume.
25

Ac ad .R

SP P ST S SR R SR TV

De asemenea, echipa de audit a observat c la sediul ministerului nu se gsesc toate Notele de Fundamentare aferente proiectelor de hotrri ale Guvernului aprobate, i c uneori acestea le sunt transmise dup ce au avut loc edinele de Guvern, iar alteori niciodat. Notele de Fundamentare au fost gsite n arhiva S.G.G., anexate la fiecare hotrre de Guvern, dar echipa de audit nu a putut formula o opinie n legtur cu utilitatea acestora, de vreme ce ele nu sunt evaluate de reprezentanii M.F.P. Aceasta este dovada c Fondurile la dispoziia Guvernului nu sunt administrate nici de S.G.G. i nici de M.F.P., adic de nici o autoritate public competent, factorul politic fiind determinant n alocarea lor. Concluziile care s-au desprins la nivelul acestei entiti sunt urmtoarele: ministerul nu a efectuat nici o analiz a necesitii i oportunitii alocrilor din Fondurile la dispoziia Guvernului, implicarea ministerului n realizarea procesului legislativ limitndu-se doar la furnizarea de date privind disponibilul acestor fonduri la un moment dat restul operaiunilor fiind de modificare a bugetelor ordonatorilor principali de credite implicai; la nivelul ministerului nu exist un ghid n care s fie cuprinse principiile i procedurile de urmat n cazul alocrii de sume din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului, ceea ce face dificil asigurarea corectitudinii i coerenei informaiilor furnizate de acest minister; la nivelul ministerului nu a fost creat o baz de date informatizat care s conin informaii cu privire la fondurile la dispoziia Guvernului n timp real; totodat nu a fost efectuat monitorizarea sumelor alocate din Fondurile la dispoziia Guvernului, conform articolului nr. 55 din Legea finanelor publice nr. 500/2002 Ministerul Finanelor Publice solicit ordonatorilor principali de credite, n cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice n vederea monitorizrii execuiei bugetare. De asemenea nu au fost identificate rapoarte n acest sens i nici alte situaii ntocmite la nivelul M.F.P. din care s rezulte faptul c ministerul a monitorizat modul de utilizare al sumelor primite din Fondurile la dispoziia Guvernului. Concluzia general este aceea c a existat un grad sczut de transparen n gestionarea i administrarea fondurilor publice n cazul Fondului de rezerv bugetar/Fondului de intervenie. 3.4.3. La nivelul celorlali ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale
26

Din analiza rspunsurilor la chestionarele adresate celorlali ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale care pe parcursul perioadei 2007-2008 au renunat la credite bugetare, dar totodat au i primit sume din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie, au rezultat n principal urmtoarele: C.1.Toi ordonatorii care au primit sume alocate din Fondul de rezerv bugetar, au renunat la credite bugetare n aceeai perioad n care au i primit sume din Fonduri. De exemplu, n anul 2007 Ministerul Culturii i Cultelor (M.C.C.) a renunat la credite bugetare n sum total de 13.930 mii lei, iar n anul 2008 suma renunrilor a fost de 28.080 mii lei, aceste renunri fiind determinate de imposibilitatea finalizrii unor lucrri de investiii sau amnrii unor aciuni. C.2. Majoritatea ordonatorilor principali de credite susine c cererile de fonduri i evaluarea caracterului urgent i neprevzut al cheltuielilor sunt cuprinse n Notele de fundamentare aferente proiectelor de hotrri ale Guvernului. Totodat nu au fost prezentate detalii n legtur cu modul n care aceste note au fost ntocmite, fiind omis amnuntul esenial - acela c Nota de fundamentare este instrumentul de prezentare care nsoete proiectul de hotrre a Guvernului i care trebuie ntocmit de iniiatorul proiectului de act normativ. De exemplu, M.C.C. afirm faptul c cererile de fonduri sunt concretizate n Notele de Fundamentare care au nsoit proiectele de hotrri de Guvern. Analizarea caracterului urgent i/sau neprevzut al cheltuielilor a fost realizat de ctre direciile de specialitate din cadrul ministerului, fr a exista un departament special, iar solicitrile din Fondul de rezerv bugetar au fost analizate dup constatarea lipsei fondurilor n bugetul propriu al M.C.C. pentru destinaiile respective. Reprezentanii ministerului afirm c n fiecare an se solicit pentru sprijinirea cultelor fonduri mai mari dect cele care i se aprob ulterior i deseori mai apar i diferite cazuri urgente sau neprevzute. Acesta ar putea fi motivul principal al numeroaselor hotrri ale Guvernului prin care au fost alocate sume din acest Fond pentru sprijinirea cultelor recunoscute de statul romn. n ceea ce privete Ministerul Administraiei i Internelor (M.A.I.), echipa de audit a constatat c pe parcursul anului 2007, renunrile la credite bugetare din partea acestui minister au fost n sum de 96.100 mii lei i au fost determinate de prevederile art. 54 al (2) i (3) din Legea nr. 500/2002. n anul 2008 sumele la care s-a renunat au totalizat 276.171 mii lei i au fost determinate att de prevederile Legii finanelor publice nr. 500/2002, dar i de redistribuiri la alte Titluri din cadrul aceluiai capitol bugetar.
27

De asemenea, M.A.I. susine c nu a evaluat caracterul urgent al cheltuielilor ce urmau a fi finanate din Fondul de rezerv bugetar, acesta fiind stabilit de ctre Guvernul Romniei. Pe de alt parte, ministerul afirm faptul c solicitarea sumelor din Fondul de rezerv bugetar s-a fcut pe baza solicitrilor unitilor din subordinea ministerului, iar sumele au fost alocate n conformitate cu prevederile art. 30(3) din Legea finanelor publice nr. 500/2002, din Fondul de rezerv bugetar pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute pe parcursul anului bugetar. Cu toate acestea, echipa de audit consider c evenimentele legate de organizarea diferitelor tipuri de alegeri i care au fost finanate integral din Fondul de rezerv bugetar nu erau nici urgente i nici neprevzute i puteau fi cuprinse n bugetul M.A.I. cu ocazia rectificrilor bugetare trimestriale care se efectueaz n mod obinuit. Acelai fenomen a fost ntlnit i n cazul Ministerului Afacerilor Externe (M.A.E.) care a invocat faptul c la fundamentarea bugetului pentru anul urmtor, se primete din partea M.F.P. o limit de sum n care acetia trebuie s se ncadreze ca limit superioar a creditelor bugetare ce urmeaz s le fie alocate n anul urmtor. n consecin, anumite evenimente a cror apariie este cert n perioada urmtoare, nu pot fi cuprinse n bugetul ordona torului pentru c s-ar depi limita bugetului ce poate fi aprobat. Aceste evenimente fac obiectul alocrilor ulterioare din Fondul de rezerv bugetar, pe msur ce exist disponibil n acest Fond. C.3. Cu excepia Ministerului Administraiei i Internelor (M.A.I.) care a realizat o serie de aciuni de organizare a diferitelor scrutin -uri de alegeri integral din Fondul de rezerv bugetar, fondurile solicitate de ceilali ordonatori de credite au constituit doar fonduri n completare i nu pentru finanarea integral a diverselor obiective. C.4. n cazul M.C.C., cererile primite de la diverii solicitani au fost n general cereri exprese din Fondul de rezerv bugetar. C.5. Din rspunsurile la ntrebrile adresate prin chestionar Ministerului Aprrii Naionale (M.Ap.N.), rezult c proiectele de acte normative iniiate de minister nu au fost analizate i evaluate din punct de vedere al caracterului urgent sau neprevzut al cheltuielilor ce urmau a fi finanate din Fondul de rezerv bugetar, dar n cadrul M.Ap.N. exist structuri militare specializate, cu atribuii clare, specifice fiecrui domeniu de responsabilitate. Echipa de audit a observat c rspunsurile date de ctre reprezentanii ministerului la ntrebrile cuprinse n chestionar sunt evazive. n perioada supus auditului, ministerul a fost iniiatorul a trei proiecte de hotrri de
28

guvern de alocare din Fondul de rezerv bugetar, din care dou proiecte au fost aprobate (H.G. nr. 1062/2007 i H.G. nr. 1386/2008). Referitor la plata contribuiei la organizaii internaionale (H.G. nr. 1386/2008), M.Ap.N. i-a fost alocat suma de 135.000 mii lei, iar caracterul urgent al aciunii a fost motivat prin faptul c Memorandumul a fost semnat n luna octombrie, iar contribuia trebuia achitat pn la sfritul anului 2008. Apariia acestui eveniment era evident, deoarece Memorandumul a fost semnat nc din luna februarie 2008 i bineneles c urma s fie pltit i o cotizaie n urma semnrii acestuia, i cu toate acestea, temeiul legal pentru plata contribuiei nu a fost cuprins la ultima rectificare a bugetului din luna octombrie a anului 2008. n ceea ce privete realizarea investiiei de construire a unui hangar pentru aeronava C-130 Hercules (H.G. nr. 1062/2007) in judeul Dmbovia, Statul Major al Forelor Aeriene care este beneficiarul investiiei a achiziionat proiectul tehnic care a fost predat Consiliului judeean Dmbovia, urmnd ca acesta s declaneze procedura de achiziie n cursul anului 2009. Ministerul Aprrii are cunotin de faptul c banii sunt imobilizai nc din anul 2007 i pn n prezent, dar nu a dat detalii n ceea ce privete eventualele msuri ce ar trebui ntreprinse de Consiliul judeean Dmbovia pentru a realiza obiectivul de investiie menionat de Hotrrea de Guvern. Suma alocat prin acest act normativ a fost de 13.037 mii lei. C.6. n cazul Ministerului Muncii i Proteciei Sociale (M.M.P.S.), la fel ca i n cazul celorlali ordonatori de credite, au existat att disponibilizri (renunri) de credite bugetare n perioada 2007-2008, cauzate de redistribuiri datorate diferitelor reorganizri instituionale, sau datorit rectificrilor bugetare trimestriale, ct i datorit analizelor efectuate n baza art. 54 din Legea finanelor publice nr. 500/2002. Pe parcursul anului 2008 ministerul a fost iniiatorul a dou proiecte de acte normative de alocare din Fondul de rezerv bugetar, respectiv H.G. nr. 1465/2008 i H.G. nr. 1704/2008. n cadrul ministerului este organizat un grup de lucru pentru elaborarea proiectelor de acte normative, exist un circuit intern de avizare al acestor proiecte, iar colaborarea cu celelalte instituii implicate n procesul de avizare al proiectelor de acte normative este foarte bun. Secretarul general al ministerului particip la toate reuniunile pregtitoare de lucru ale edinelor de Guvern. Au fost primite solicitri de fonduri de la C.N.P.A.S. pentru sumele pltite din bugetul de stat pentru indemnizaii i drepturi reparatorii, iar proiectele de acte normative au fost iniiate pentru acoperirea necesarului de cheltuieli pentru domeniul coordonat de minister pn la sfritul anului, sursa de finanare (Fondul de rezerv bugetar) fiind decis de M.F.P. Sumele primite din Fondul de rezerv bugetar au fost sume pentru completarea necesarului ministerului pentru achitarea obligaiilor la timp i n cuantumul
29

stabilit de legislaia n vigoare, iar controlul utilizrii acestora a fost realizat prin analiza execuiei bugetare lunare pentru fiecare ordonator. Cauzele care au condus la creterea necesarului de credite bugetare au fost legate n principal de majorarea indemnizaiilor pentru veterani, invalizi i vduve de rzboi, precum i de majorarea punctului de pensie cu 20% ncepnd cu luna octombrie 2008, majorarea numrului de persoane asistate sau a alocaiilor pentru copii. n concluzie, caracterul de urgen al acestor cheltuieli a fost dat de faptul c, nc de la nceputul exerciiului bugetar s-a pornit cu un deficit al fondurilor alocate pentru plata drepturilor de asisten i asigurri sociale, iar acestea trebuiau totui pltite. C.7. n ceea ce privete Societatea Romn de Radiodifuziune (S.R.R.) echipa de audit a constatat c problematica chestionarului a fost tratat cu superficialitate, iar informaiile date sunt nereale n sensul c S.R.R.- ului i-a fost alocat suma de 270 mii lei prin Hotrrea Guvernului nr. 112/2008, n timp ce entitatea susine c nu a primit sume din Fondurile la dispoziia Guvernului. n concluzie echipa de audit nu a putut lua n considerare rspunsurile date de ctre aceast entitate. Concluziile rezultate din analiza rspunsurilor la chestionarele transmise pot fi rezumate astfel:

toi ordonatorii principali de credite au renunat pe parcursul anului, n perioada 2007-2008 la credite bugetare din diferite cauze care nu conving asupra fundamentrii acestor renunri; nu au existat criterii clare de evaluare a necesitii i oportunitii pentru alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia guvernului, ceea ce poate conduce la indicii privind alocarea discreionar a fondurilor la dispoziia Guvernului; urmare studierii rspunsurilor date la ntrebrile cuprinse n chestionar, a rezultat c unii ordonatori principali de credite confund legalitatea cu necesitatea i oportunitatea alocrii sumelor din Fondul de rezerv bugetar. n acest context ei au afirmat c urgena sau faptul c acele cheltuieli erau neprevzute erau statuate prin hotrrile Guvernului prin care sumele erau alocate; fondurile alocate din Fondul de rezerv bugetar au fost n general folosite pentru completarea fondurilor necesare realizrii unor obiective; n unele cazuri entitile au afirmat c urgena sau caracterul neprevzut al cheltuielilor a fost dat de coninutul Notelor de fundamentare.

30

3.4.4. La nivelul ordonatorilor principali de credite ai administraiei publice locale - rezultate din rapoartele de audit ntocmite la nivel teritorial. C.1. n marea majoritate a cazurilor, la nivelul entitilor auditate nu au existat solicitri exprese de sume din Fondul de rezerv bugetar. n cazul n care acestea au existat, nu au avut la baz fundamentri ale solicitrilor, nici din punct de vedere al ncadrrii n categoria cheltuielilor urgente sau neprevzute i nici din punct de vedere al nivelului sumei solicitate. Fr o fundamentare din partea beneficiarilor, acetia au fost pui n situaia de a primi sume pe care nu le-au solicitat, sume alocate de regul la finele anului, cnd nu se mai puteau utiliza legal pn la sfritul exerciiului bugetar. Au fost ntlnite i cazuri n care au fost ntocmite cereri pentru solicitri de sume, ca de exemplu n judeele Bacu,Cara-Severin, Tulcea, Vrancea etc. Mai mult de att, au fost constatate cazuri n care unele entiti auditate au primit sume mai mari dect cele solicitate, cum este cazul primriei Mahmudia, judeul Tulcea, care n anul 2007 a solicitat suma de 360 mii lei i a primit suma de 720 mii lei din Fondul de rezerv bugetar, iar n anul 2008, dei nu a efectuat nici o solicitare, i-a fost alocat suma de 1.000 mii lei. n aceeai situaie se mai afl nc 6 uniti administrativ teritoriale din judeul Tulcea, crora le-a fost alocat suma total de 3.370 mii lei, fr a fi solicitat. Totodat s-a constatat c, de cele mai multe ori sumele din Fondul de rezerv bugetar au fost alocate chiar i n cazul n care entitile respective dispuneau de venituri proprii suficiente pentru a-i acoperi cheltuielile sau chiar nregistrau excedent la data primirii sumelor. C.2. De regul, n cazul n care au existat solicitri, s-a constatat c entitile auditate au cerut alocri de fonduri fr a cunoate sau a fr a fi interesate de proveniena acestora (Fond de rezerv bugetar, buget local, alte sume primite de la bugetul de stat etc.), solicitarea fiind efectuat pentru acoperirea unor necesiti curente. n majoritatea cazurilor sumele alocate din Fondul de rezerv bugetar prin hotrri ale Guvernului nu au o destinaie precis a cheltuielilor pe categorii, destinaia precizat n multe din hotrrile de Guvern aceea de cheltuieli curente i de capital lsnd la latitudinea ordonatorilor principali de credite repartizarea acestora, care de cele mai multe ori nu a fost pentru cheltuieli urgente sau neprevzute. Aceasta pune sub semnul ntrebrii constituionalitatea hotrrilor de Guvern aprobate, prin care au fost alocate sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului pentru destinaia menionat mai sus, cu
31

nerespectarea prevederilor unei legi organice, respectiv a prevederilor art. 30 din Legea 500/2002 privind finanele publice, cu modificrile i completrile ulterioare. Ca urmare, sumele alocate prin hotrri ale Guvernului avnd ca destinaie finanarea unor cheltuieli curente i de capital s -a realizat pe baza prioritilor stabilite de ctre consiliile locale, ceea ce a condus la un grad nalt de implicare a factorilor politici la nivel local. Astfel, aceste Fonduri au fost folosite pentru finanarea urmtoarelor categorii de cheltuieli: cheltuieli materiale, n special cheltuieli de personal aferente nvmntului preuniversitar, dar i altor categorii de personal pltite din bugetele locale. Uneori au fost ntlnite cazuri n care au fost efectuate cheltuieli nelegale din fondurile la dispoziia Guvernului - acordarea de tichete cadou personalul didactic i nedidactic (personal contractual din nvmnt), ntruct primarii nu au calitatea de angajator pentru acest tip de personal. Asemenea cazuri cazurile constatate n judeele Alba i Tulcea. n cadrul cheltuielilor materiale au mai fost efectuale pli pentru diferite prestri de servicii, materiale, etc; cheltuieli de capital n completarea veniturilor proprii destinate finalizrii unor obiective sau chiar pentru finanarea integral a altora, cum ar fi reparaii i ntreinere strzi, lucrri de asfaltare, meninerea funcionrii serviciilor de furnizare a energiei termice pentru populaie, reabilitri i reparaii lcauri de cult etc. Chiar dac entitile auditate consider c acestea sunt cheltuieli urgente sau neprevzute, cotele ridicate de finanare din Fondul de rezerv bugetar pentru unele obiective contrazic aceast afirmaie, deoarece n cazul unor cheltuieli ntr-adevr urgente sau neprevzute, aceast surs ar fi trebuit s fie n completarea sumelor prevzute n bugetul de venituri i cheltuieli i nu s constituie principala surs de finanare a obiectivelor respective. n acest fel, la majoritatea entitilor auditate s-a constatat c s-a pierdut caracterul iniial de Fond de rezerv care ar fi trebuit folosit doar la nevoie, n cazul apariiei unor evenimente urgente sau neprevzute. Un exemplu elocvent n acest sens, l constituie utilizarea de ctre Consiliului Municipal Marghita a sumei de 250 mii lei n scopul de reabilitare, dotare, reamenajare parcuri, sum alocat prin H.G. nr. 364/2008, care a fost aprobat pentru finanarea unor cheltuieli curente i de capital ale unor uniti administrativ teritoriale. Auditul a constatat c nu a existat nici o solicitare de finanare pentru acest obiectiv. Referitor la finanarea acestui obiectiv, caracterul urgent, respectiv neprevzut al cheltuielilor nu este justificat. Subliniem faptul c finanarea acestui obiectiv s-a fcut aproape n totalitate din sumele alocate din Fondul de rezerv bugetar. Concret, din suma total a contractului de 260,9 mii lei, contribuia consiliului local a fost doar de 10,9 mii lei, reprezentnd 4,19%
32

din valoarea contractului, restul de 95,89% fiind finanat din Fondul de rezerv bugetar. n acest caz, att Guvernul Romniei, ct i Consiliul judeean Bihor au apreciat n mod eronat destinaia cheltuielilor urgente, astfel nct alocarea sumei de 250 mii lei a fost destinat unui obiectiv a crui finanare nu reprezenta o urgen. O situaie similar a fost constatat i la Consiliul Judeean Bihor, cruia i-a fost alocat suma 200 mii lei, tot prin H.G. nr. 364/2008, pentru reabilitarea punctului salvamont Vadu Criului, unde s-a constatat c suma alocat nu a fost utilizat, practic nejustificndu-se caracterul urgent i neprevzut al cheltuieli, suma fiind restituit bugetului de stat. C.3. n general, la entitile auditate nu a fost efectuat o analiz a execuiei bugetare din care s rezulte necesitatea i oportunitatea alocrii de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului. Aceasta s-a datorat faptului c entitile deseori nu au solicitat sume din Fondul de rezerv bugetar, sau n cazul existenei solicitrilor, acestea au fost datate ulterior apariiei hotrrilor Guvernului. Lipsa analizei execuiei bugetare la entitile auditate a condus n majoritatea cazurilor la supraestimarea (uneori intenionat) veniturilor bugetare. Aceasta a permis programarea unor cheltuieli care nu ar fi putut fi prevzute n buget fr a avea asigurat sursa de finanar e. Asemenea situaii au fost constatate spre exemplu la Consiliul Judeean Dmbovia care a prevzut n proiecia de buget, realizarea unor venituri de capital, respectiv venituri din valorificarea unor bunuri ale instituiilor publice vnzare cldiri - 20.800 mii lei. n realitate veniturile realizate la acest capitol bugetar au fost n sum de 3.300 mii lei, procentul de realizare fiind de numai 15% din valoarea categoriei de venituri prevzute iniial n bugetul aprobat. C.4. De regul, entitile auditate nu au evideniat separat n bugetul de venituri i cheltuieli, acele cheltuieli efectuate din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie. Aceast situaie a fcut dificil stabilirea de ctre echipele de audit a proporiei utilizrii sumelor alocate din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie, ntr-o anumit categorie de cheltuieli. Auditul a constatat c la nivelul entitilor auditate nu au existat proceduri i metodologii interne care s permit efectuarea att a unei analize asupra necesitii i oportunitii acordrii de sume din Fondul de rezerv bugetar, precum i asupra modului de utilizare a sumelor n cauz. n aceast situaie nu se poate stabili dac sumele alocate au fost necesare pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute. C. 5. La nivelul ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale sumele primite din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se
33

depersonalizeaz, ntruct acestea sunt virate n acelai cont bancar prin care se ncaseaz veniturile proprii ale entitii i tot din acest cont se efectueaz toate plile acesteia, inclusiv cele din Fondul de rezerv bugetar. Aceasta este consecina faptului c M.F.P. nu a emis precizri n acest sens, dei este instituia competent i responsabil n domeniu. C.6. n toate cazurile, la nivelul entitilor auditate nu s-a constatat existena unei persoane/structuri responsabile cu monitorizarea derulrii sumelor alocate din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie, aceast activitate fiind desfurat n cadrul departamentul economic, prevzut de Regulamentul de organizare i funcionare. C.7. Sumele alocate din Fondul de rezerv bugetar, uneori au fost imobilizate la dispoziia ordonatorului principal de credite fr a fi fol osite pe parcursul exerciiului bugetar pentru care au fost acordate. Un exemplu elocvent n acest sens l reprezint, cazul ntlnit la Consil iul Judeean Dmbovia. Prin Hotrrea Guvernului nr. 767/17.07.2007 privind alocarea unei sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, s-a aprobat suplimentarea sumelor defalcate din taxa pe valoarea adugat pentru echilibrarea bugetelor locale pe anul 2007 cu suma de 13.037 mii lei i alocarea acesteia bugetului propriu al judeului Dmbovia, n vederea realizrii investiiei "Hangar aeronav C-130 Hercules". Suma de 13.037 mii lei nu s-a virat distinct n contul ,,Disponibil al bugetului local sume defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetului , contul de disponibil fiind alimentat la solicitarea Consiliului Judeean pe data de 21.12.2007. n anul 2007 nu s-a efectuat nicio plat pentru obiectivul de investiii ,,Hangar aeronav C-130 Hercules. Consiliul Judeean a solicitat n mod repetat la Ministerul Aprrii studiul de fezabilitate i proi ectul tehnic (obligaia ntocmirii revenind ministerului) n vederea derulrii investiiei aprobate. La finele anului 2007 suma neutilizat, alocat din fondul de rezerv bugetar la dispoziia guvernului, se regsete n excedentul bugetar nregistrat de Consiliul Judeean Dmbovia, excedent repartizat la fondul de rulment. n anul 2008, n lista de investiii cu finanare din fondul de rulment se regsete obiectivul de investiii ,,Hangar aeronav C-130 Hercules cu suma de 13.037 mii lei. Conform contului de execuie ntocmit la data de 31.12.2008, din fondul de rulment nu s-a utilizat nicio sum n anul 2008 pentru realizarea obiectivului de investiii ,,Hangar aeronav C-130 Hercules n anul 2009, n lista de investiii cu finanare din fondul de rulment se regsete din nou obiectivul de investiii ,,Hangar aeronav C -130 Hercules cu suma de 13.037 mii lei .
34

Concluzia echipei de audit este c n acest caz, sumele alocate din Fondul de rezerv bugetar nc din anul 2007 prin H.G. nr. 767/2007 au fost imobilizai i nu au fost utilizai nici pn n prezent. Neutilizarea acestei sume este o consecin a lipsei msurilor de constrngere i sancionare n cazul neutilizrii lor. C.8. n perioada 2007-2008 nu au fost efectuate monitorizri/controale din partea autoritilor publice implicate n derularea Fondurilor la dispoziia Guvernului. Astfel, ordonatorii principali de credite ai administraiei publice centrale prevzui n hotrri de Guvern de alocare a Fondurilor la dispoziia Guvernului s controleze modul de utilizare al sumelor alocate din aceste surse, nu au efectuat astfel de controale la nici unul dintre beneficiarii sumelor alocate. Totodat M.F.P., prin organele sale teritoriale (direciile generale ale finanelor publice teritoriale) nu a efectuat controale conform art.1 din Legea nr. 30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii financiare, actualizat, la entitile auditate. Excepie fac trei uniti administrativ teritoriale aparinnd judeului Buzu, care au fost verificate cu privire la obiectivele finanate din Fondurile la dispoziia Guvernului, fr ns a se constata abateri i 14 primrii comunale aparinnd judeului Mehedini care au fost verificate i la care s-a constatat neregularizarea cu bugetul statului a sumei totale de 1.343,8 mii lei, sum virat n timpul controlului. Prin adresa nr. II/30286/27.04.2009, camerele de conturi teritoriale urmau s solicite organelor de specialitate ale M.F.P. verificarea modului de regularizare cu bugetul de stat de ctre unitile administrativ teritoriale a sumelor alocate din Fondul de rezerv bugetar i neutilizate la finele anului 2008, conform prevederilor O.U.G. 223/2008. Ca rspuns la aceast solicitare, Agenia Naional de Administrare Fiscal, prin adresa nr. 802131/29.05.2009, a transmis direciilor generale a finanelor publice teritoriale i Direciei generale de administrare a marilor contribuabili, precizri din care a rezultat c aparatul de control financiar nu are competene legale de a efectua controale financiare la autoriti publice privind modul de utilizare a fondurilor alocate de la bugetul de stat, precum i faptul c orice solicitri pentru efectuarea unor aciuni de control din partea altor instituii ale statului vor fi transmise conducerii ANAF. C.9. n ceea ce privete respectarea prevederilor art.4 din OUG nr.223/2008 privind unele msuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, aprobat prin Legea nr.258/2009 s-a constatat urmtorul aspect: Fa de regularizrile cu bugetul de stat efectuate din proprie iniiativ de ctre ordonatorii principali de credite, a sumelor rmase neutilizate pn la finele
35

anului 2008, echipele de audit ale Curii de Conturi a Romniei au constatat diferene de restituit bugetului de stat n sum de 23.460,2 mii lei, din care, n timpul verificrilor a fost virat operativ suma de 1.026,2 mii lei (anexa nr. I). Pe parcursul auditului au mai fost constatate i alte prejudicii n sum total de 3.581 mii lei, din care a fost recuperat suma de 530,3 mii lei (anexa II), acte care se afl n prezent n diferite faze de valorificare. Principalele abateri au fost de natura plilor nelegale constnd n decontarea unor lucrri neefectuate (judeele Bihor, Botoani, Dmbovia, Gorj, Hunedoara, Mure, Neam, Tulcea etc.), materiale achitate - dar inexistente la data controlului, acordarea de tichete cadou (judeele Alba, Prahova, Tulcea etc.), acordarea unor drepturi bneti nereglementate de dispoziiile legale n vigoare (de ex. Judeul Satu Mare), schimbarea destinaiei obiectivului pentru care s-a primit finanare (judeele Botoani, Buzu, Ialomia), imobilizri de fonduri (judeele Dmbovia, Hunedoara etc.). Spre exemplu, n judeul Hunedoara din suma total de 1.000 mii lei alocat pentru continuarea lucrrilor la obiectivul de investiii infrastructura Parcului industrial 250 mii lei nu a fost utilizat nici pn n prezent, aceasta figurnd n contul de disponibil al beneficiarului. 3.5. RECOMANDRILE AUDITULUI Urmarea acestor constatri i concluzii au rezultat o serie de recomandri formulate entitilor auditate, n vederea mbuntirii pe viitor a derulrii acestor fonduri la dispoziia Guvernului. 3.5.1. La nivel central au rezultat urmtoarele recomandri: La Secretariatul General al Guvernului R.1. Stabilirea unor proceduri clare, formalizate, aferente emiterii hotrrilor Guvernului privind alocarea Fondului de rezerv bugetar/Fondului de intervenie, dat fiind caracterul deosebit al acestora, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute pe parcursul unui exerciiu bugetar; R.2. Stabilirea unor proceduri interne de lucru clare i formalizate pentru inerea evidenei proiectelor de hotrri ale Guvernului, n vederea realizrii unui circuit coerent al acestor proiecte n interiorul instituiei; R.3.Respectarea etapelor i intervalelor de timp prevzute de legislaia n vigoare i necesare analizei proiectelor de hotrri ale Guvernului; R.4. Desemnarea unei persoane/structuri distincte care s monitorizeze circuitul de avizare al proiectelor de hotrri ale Guvernului (avizele obinute din afara instituiei i/sau din interior, ca de exemplu cele obinute de la Direcia juridic) i care s permit realizarea n orice moment a unei analize privind situaia Fondurilor la dispoziia Guvernului, att n ceea ce privete sumele repartizate,
36

ct i n ceea ce privete beneficiarii acestora, n vederea evitrii alocrii la ntmplare sau dup alte criterii arbitrare a acestor Fonduri; R.5. Elaborarea unor norme de arhivare specifice care s stabileasc n mod unitar ce documente trebuie arhivate la o hotrre de Guvern aprobat precum i desemnarea unui responsabil care s verifice aceste documente n vederea asigurrii consistenei informaiilor arhivate; R.6. Definirea formalizat a termenilor i a coninutului acestora, respectiv agend de lucru, liste suplimentare, lista neincluselor, cazuri excepionale, precum i a altor termeni care se folosesc n procesul de iniiere, aprobare i prezentare a hotrrilor Guvernului de alocare a sumelor din Fondul de rezerv bugetar, n vederea eliminrii eventualelor ambiguiti i/sau interpretri. R.7. Echipa de audit recomand ca pe viitor s nu se mai adopte Hotrri ale Guvernului de alocare a sumelor din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului pentru finanarea generic a cheltuielilor curente i de capital a le unor uniti administrativ teritoriale, ci alocarea acestor sume s se fac punctual pe o anumit destinaie i numai dup o evaluare temeinic a caracterului urgent sau neprevzut al respectivei cheltuieli. La Ministerul Finanelor Publice (M.F.P.) R.1. Modificarea i completarea Legii nr. 500/2002 privind finanele publice, n sensul stabilirii unor reguli stricte i clare privind modul de constituire, alocare i utilizare a Fondului de rezerv bugetar i Fondului de intervenie la dispoziia Guvernului, precum i definirea clar a termenilor de cheltuieli urgente sau neprevzute la propunerea M.F.P. n calitate de iniiator de acte normative; R.2. Elaborarea unor acte normative prin care s se prevad n mod clar i fr echivoc cine este administratorul acestor Fonduri i care sunt atribuiile ce decurg din aceasta; R. 3. Definirea termenilor de cheltuieli urgente sau neprevzute i elab orarea unui set formalizat de criterii clare pentru clasificarea cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie n categoria cheltuielilor urgente sau neprevzute, care s nu permit repartizarea i utilizarea n mod arbitrar a acestor fonduri; R.4. Crearea unei baze de date informatizate care s conin toate informaiile cu privire la Fondurile la dispoziia Guvernului n timp real i care s permit administrarea eficient a acestora, ntruct n prezent ministerul are un rol postfactum n procesul de elaborare, avizare i aprobare a hotrrilor de Guvern,
37

avizul su rezumndu-se numai la confirmarea c exist disponibil pentru a fi alocat; R.5. Desemnarea unei structuri distincte care s fie responsabil cu gestionarea, monitorizarea i derularea Fondurilor. Aceasta ar trebui s elaboreze i procedurile necesare privind modul de constituire, urmrire a angajrii, majorrii i utilizrii sumelor din Fondurile la dispoziia Guvernului. n cadrul acestei structuri ar trebui s fie analizate i evaluate i notele de fundamentare anexate fiecrui proiect hotrri de Guvern, ceea ce ar contribui la ierarhizarea solicitrilor n vederea alocrii Fondurilor; R.6. Efectuarea periodic de ctre structurile specializate din cadrul M.F.P. a unor verificri privind utilizarea Fondurilor la nivelul ordonatorilor principali de credite rspunztori de utilizarea acestora, att la nivel central ct i la nivel local; R.7. Elaborarea unui Ghid n care s fie cuprinse principiile i procedurile de urmat n cazul alocrii de sume din Fondurilor la dispoziia Guvernului, care s permit asigurarea corectitudinii i coerenei informaiilor furnizate de ctre acest minister. Acest ghid ar trebui s cuprind: - principiile de baz cu privire la administrarea tuturor fondurilor prevzute n legea bugetului de stat; - rolurile i responsabilitile persoanelor i instituiilor implicate n procesul de alocare de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului; - definirea clar a criteriilor pentru ncadrarea cheltuielilor n categoria celor urgente sau neprevzute; - principiile ce stau la baza alocrii fondurilor; - identificarea activitilor necesare pentru monitorizare. La ceilali ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale R.1. La iniierea proiectelor de acte normative s se aib n vedere cererile de fonduri (n sensul ca acestea s existe), s fie evaluat caracterul cheltuielilor care urmeaz a fi finanate (att din punct de vedere al caracterului acestora, ct i din punct de vedere al sumei solicitate) cu specificarea cazului n care se impune alocarea de sume din Fondurile la dispoziia Guvernului , iar aceste elemente s fie precizate n notele de fundamentare ntocmite de ctre iniiatori R.2. Fundamentarea ct mai exact a bugetelor acestora, astfel nct s fie evitate amnrile sau renunrile la realizarea unor obiective ceea ce conduce n final la renunri la credite bugetare, iar n cazul existenei unor asemenea renunri, acestea s fie fundamentate judicios; R.3. Fundamentarea sumelor solicitate din Fondurile la dispoziia Guvernului s fie n general pentru completarea surselor necesare realizrii unor obiective i nu pentru finanarea integral sau n procente mari (peste 50%) a acestora;
38

R.4. Efectuarea de controale de ctre ordonatori principali de credite ai administraiei publice centrale, n cazul n care prin hotrrile de Guvern aprobate, acest lucru este prevzut n mod expres.

3.5.2.La nivel local Pe baza constatrilor i concluziilor formulate n urma realizrii auditului la nivel local, au rezultat mai multe recomandri cu privire la: R.1. Fundamentarea solicitrilor naintate de ctre ordonatorii principali de credite de la nivel local, s fie realizat pe baza unor criterii privind ncadrarea cheltuielilor n categoria urgente sau neprevzute; R.2. Stabilirea unor proceduri interne de lucru la nivelul acestor ordonatori cu privire la etapele necesare de parcurs n cazul apariiei unor situaii n care se impune alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie, incluznd i un sistem de eviden separat a acestora, att n ceea ce privete sumele primite din Fondul de rezerv bugetar, ct i sumele utilizate; R.3. Desemnarea unei persoane responsabile cu monito rizarea realizrii obiectivelor prevzute n hotrrile de Guvern aa cum au fost ele aprobate, pentru a asigura urmrirea respectrii destinaiei sumelor alocate; R.4. Estimarea anual ct mai corect a necesarului de fonduri de ctre ordonatorii principali de credite locali, astfel nct s se evite apariia unor solicitri ulterioare care s conduc la alocarea de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat din Fondul de rezerv bugetar, pentru echilibrarea bugetelor locale, cu consecina unei finanri paralele a economiei. Aceasta trebuie realizat prin legea bugetar anual aprobat de Parlament i nu prin hotrri ale Guvernului; R.5. ncasarea la timp i n cuantumul stabilit a veniturilor proprii ale ordonatorilor principali de credite locali i folosirea eficient a acestora, pentru scderea procentului de finanare din bugetul consolidat al statului;

39

CAPITOLUL IV. FONDUL NAIONAL DE DEZVOLTARE

4.1 Motivaia aciunii de audit

Iniierea misiunii de audit a avut n vedere att interesul legitim al societii civile fa de maniera n care sunt utilizate veniturile obinute din privatizare ct i apariia unor articole n pres n care au fost semnalate posibile abuzuri n repartizarea acestui fond, pe considerente de apartenen politic sau interese personale i/sau de grup. inta principal a aciunii de audit const n stabilirea msurii n care au fost realizate dezideratele pentru care a fost nfiinat FND precum i conturarea unor posibile modaliti de eliminare a deficienelor constatate pe circuitul de derulare a finanrilor, i de cretere a eficacitii acestui fond.

4.1.1 Date despre FND i despre contextul specific (legal, instituional, teritorial s.a.) n care s-a desfurat finanarea din FND

nfiinarea FND a reprezentat un demers concret al Guvernului, n lumina recomandrilor Comisiei Europene cu privire la consolidarea capacitii administrative de planificare i administrare de proiecte majore de investiii n domeniul infrastructurii. Iniiativa nfiinrii fondului a avut ca suport i necesitatea evidenierii i creterii transparenei n utilizarea resurselor financiare provenite din procesul de privatizare, n contextul mai larg, afirmat n numeroase rnduri, al asigurrii transparenei gestionrii banului public. Principalele motivaii ale nfiinrii acestui fond, care pot fi considerate i obiectivele acestuia, sunt cuprinse n preambulul ordonanei de nfiinare a fondului, i anume: -necesitatea asigurrii prompte i transparente, ncepnd cu anul 2007, a finanrii proiectelor de investiii n infrastructur, a necesitilor provocate de
40

retrocedarea / restituirea activelor imobiliare, precum i suplimentrii fondurilor necesare derulrii unor programe / proiecte care beneficiaz de finanare din fonduri europene; -asigurarea unui mecanism de utilizare a veniturilor existente i viitoare ncasate din procesul de privatizare; -faptul c destinaiile prevzute a fi finanate nu beneficiaz de resurse bugetare suficiente, fiind necesar asigurarea surselor de finanare corespunztoare ncepnd cu exerciiul bugetar aferent anului 2007; - veniturile din privatizare existente n contul curent al Trezoreriei Statului sau n contul n valut deschis la Banca Naional a Romniei constituie surse de finanare lichide i utilizabile imediat, care nu au asociate alte costuri, fiind practic cele mai ieftine surse de finanare avute la dispoziie.

Contrar ateptrilor, nivelul FND prevzut n bugetul de stat, dup rectificrile bugetare anuale, a avut un trend descendent, de la 600.000 mii lei (179,8 mil. euro) n anul 2008 la 101.695 mii lei (27,7 mil. euro) n anul 2007. Dup cum se vede i n tabelul urmtor, dac n anul 2007 ponderea sumelor utilizate efectiv din FND, fa de nivelul fondului prevzut n bugetul de stat, a fost de 76,5%, aceasta a sczut semnificativ n anul 2008 la numai 44,7% (a se vedea i anexa nr. 5.2).

2007 U.M. Prevzut iniial n bugetul de stat Sum final (dup rectificri bugetare) 600.000 179,8 Utilizat (pli anuale totale) % Prevzut iniial n bugetul de stat

2008 Sum final (dup rectificri bugetare) 101.695 27,7 Utilizat (pli anuale totale) %

mii lei mil. euro

0 0

458.843 137,5

76,5 76,5

6.200 1,7

45.431 12,3

44,7 44,7

*au fost folosite cursurile medii anuale de schimb valutar pentru anii 2007-2008

Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat (sunt utilizate denumirile din perioada n care s-a desfurat auditul) i ai bugetelor locale
41

crora li s-au repartizat sume din FND, n anii 2007-2008, precum i programele/proiectele finanate din fond, sunt urmtoarele: 1.Ministerul Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional (MCCPN): finanare n anii 2007 i 2008 pentru Programul prioritar naional pentru finalizarea lucrrilor de construcie a aezmintelor culturale de drept public, din mediul rural i mic urban, program derulat prin 85 de primrii beneficiare, stabilite de ctre comisia de evaluare, care au primit finanare din FND. 2.Ministerul Mediului (MM): finanare n anul 2007 pentru proiecte de mediu i de gospodrirea apelor cu urmtoarele destinaii: A. Asigurarea surselor de ap; B. Protecia mpotriva inundaiilor; C. Combaterea eroziunii costiere, proiecte derulate de ctre Administraia Naional Apele Romne (ANAR) din subordinea MM, prin direciile regionale de ape. 3.Ministerul Transporturilor i Infrastructurii (MTI): finanare n anul 2007 pentru proiecte de investiii n infrastructura de transport: A. Infrastructur rutier - derulate de ctre Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia (CN-ADNR) din subordinea MTI, prin direciile regionale de drumuri i poduri (DRDP). B. Infrastructur aerian - derulate de ctre Societile Naionale Aeroportul Internaional Mihail Koglniceanu Constana S.A. i Aeroportul Internaional Bucureti Bneasa Aurel Vlaicu S.A., din subordinea MTI. 4.Ministerul Dezvoltrii Regionale i Locuinei (MDRL) - finanare n anul 2007 a programelor din domeniul lucrrilor publice: A. Sistem integrat de reabilitare a sistemelor de alimentare cu ap i canalizare () n localitile cu populaie mai mic de 50000 locuitori program nerealizat, pentru care agenia de implementare este Compania Naional de Investiii (CNI) de sub autoritatea MDRL. B. Construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996, destinate chiriailor evacuai sau care urmeaz a fi evacuai din locuinele retrocedate fotilor proprietari - derulat prin 21 de consilii judeene, respectiv prin 31 de primrii beneficiare, care au primit finanare din FND. C. Program prioritar naional pentru proiectarea i construirea de sedii pentru aezminte culturale de drept public () - program nerealizat.

42

Au fost repartizate sume din FND i unor autoriti ale administraiei publice locale, n mod direct i nu prin intermediul ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat. Administraiile locale au iniiat solicitrile de finanare din FND, pentru obiective proprii de investiii n infrastructur, iar propunerile de repartizare a sumelor, pe proiecte, au fost prezentate prin intermediul Ministerul Internelor i Reformei Administrative: 5.Primria Municipiului Bucureti: finanare n anul 2007 i 2008 pentru reabilitarea i modernizarea stadionului Lia Manoliu. 6.Consiliul Judeean Iai: - finanare n anul 2007 i 2008 pentru dezvoltarea i modernizarea Aeroportului internaional Iai - sume neutilizate nici n anul 2007 i nici n 2008. 7. Primria Municipiului Bacu: finanare n anul 2008 pentru consolidarea i amenajarea podului de la erbneti, peste rul Bistria. Dup cum se poate constata, o parte nsemnat a programelor/proiectelor alese pentru finanate din FND se refer i sunt destinate efectiv comunitilor locale, chiar dac derularea programelor i a finanrii s-a fcut prin ministere.

43

4.1.2 Legislaia n domeniu i particularitile procesului de finanare

Fondul naional de dezvoltare la dispoziia Guvernului a fost nfiinat n anul 2006, n cadrul bugetului de stat, prin OUG nr. 113 / 21.12. 2006, i a fost aprobat anual prin legea bugetar. Normele metodologice privind finanarea proiectelor i programelor din FND au fost aprobate prin HG nr. 892/1 august 2007. Legislaia specific pentru domeniul auditat precum i situaia hotrrilor de Guvern prin care s-a repartizat FND sunt prezentate n anexa nr.1 /1-2. FND a fost repartizat prin hotrri ale Guvernului, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale ale cror bugete au fost suplimentate cu sumele aprobate, sume care trebuiau evideniate distinct i utilizate numai pentru destinaiile pentru care au fost aprobate. Angajrile, ordonanrile i plile din aceste sume trebuiau s respecte prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanele publice, cu modificrile ulterioare, i ale Legii nr. 273 /2006 privind finanele publice locale.

44

Fondul naional de dezvoltare nu a funcionat ca un fond special, n care s fie colectate sume din privatizare, ci ca oricare credit bugetar prevzut n bugetul de stat, deosebirea constnd n faptul c acoperirea deficitului bugetar rezultat din plile efectuate din sumele repartizate din FND nu s-a fcut din veniturile bugetului de stat ci din sursele prevzute la art. 1 alin. 6 din OUG 113/2006 (venituri din privatizare). Schema circuitului de fundamentare, repartizare, utilizare i decontare a FND, care s-a practicat n perioada auditat, este prezentat n anexa nr. 2. Ca o caracteristic general, ordonatorii principali de credite ai bugetelor de stat i locale au fundamentat - prin ntocmirea i promovarea notele de fundamentare - i au iniiat proiectele hotrrilor de Guvern prin care au fost repartizate sume din FND - n baza prevederilor OUG 113/2006 i a reglementrilor i procedurilor specifice referitoare la elaborarea, motivarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare. Conform prevederilor hotrrilor de Guvern de repartizare a FND, rspunderea pentru modul de utilizare a sumelor alocate a revenit ordonatorilor principali de credite bugetare - ai bugetului de stat i ai bugetelor locale. Ca urmare, n cazul ordonatorilor principali ai bugetului de stat, acetia au solicitat ctre Ministerul Finanelor Publice (MFP) suplimentarea bugetului anual, conform hotrrilor de Guvern de repartizare din FND, precum i deschiderea finanrii n limita sumelor din deconturile lunare, centralizatoare, primite de la entitile care au implementat programele/proiectele respective. n continuare, ordonatorii principali au virat sumele din FND ctre aceste entiti beneficiare, conform deconturilor justificative primite de la acestea aferente cheltuielilor efectuate (lucrri, servicii, .a.). Excepie de la aceast regul a fcut Ministerul Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional (MCCPN) care, conform hotrrilor de Guvern de repartizare a FND, a rspuns numai de modul de repartizare a fondurilor potrivit hotrrilor Comisiei pentru evaluarea i selecia proiectelor, n timp ce rspunderea pentru utilizare sumelor transferate a revenit autoritilor administraiei publice locale (primriilor) beneficiare ale programului finanat din FND. Astfel, MCCPN a virat sumele din FND ctre primriile beneficiare, ntr-o singura tran, naintea executrii de ctre acestea a lucrrilor aferente proiectelor finanate, urmnd ca, ulterior, s primeasc deconturile
45

justificative conform obligaiei consemnat n contractele de finanare ncheiate ntre minister i primrii. Detalierea etapelor dup care s-a derulat finanarea din FND este prezentat n anexa nr. 3.

4.2 Obiectivele specifice aciunii de audit a FND

Auditul a abordat o serie de obiective secundare, att la entitile centrale ct i la cele locale, cu privire la oportunitatea i realitatea solicitrilor de finanare din FND, la ndeplinirea criteriilor de eligibilitate specifice pentru selectarea i cuprinderea n programele/proiectele finanate din FND, la respectarea condiiilor impuse, de regularitate i legalitate, cu privire la repartizarea, virarea i decontarea sumelor alocate .a. La nivelul entitilor care au implementat direct programele/proiectele finanate din FND, majoritatea la nivel teritorial i beneficiare directe ale acestora, au fost analizate att oportunitatea solicitrii finanrii din FND ct i eficacitatea final a proiectelor implementate, comparativ cu situaia de fapt de la nivelul acestora, cu criteriile de eligibilitate impuse, cu obiectivele angajate .a. Tot la acest nivel a fost avut n vedere i verificarea realitii datelor furnizate de ctre aceste entiti, ctre ordonatorii principali de la nivel central prin care s-au derulat finanrile, comparativ cu datele nregistrate n evidenele economico-financiare i tehnic-operative proprii.

4.3 Realizarea aciunii de audit

Auditul s-a efectuat la Secretariatul General al Guvernului (SGG), la Ministerul Finanelor Publice (MFP) i la cei 7 ordonatori principali de credite care au primit direct sume din FND, 4 ai bugetului de stat (ministere) i 3 ai bugetelor locale, asupra celor 12 programe/proiecte finanate din FND i asupra celor 15 hotrri de Guvern (inclusiv cele care au modificat sau completat hotrrile iniiale) prin care au fost repartizate sumele, 10 n anul 2007 i 5 n 2008.
46

Aciunea de audit s-a desfurat i n teritoriu, la cei 3 ordonatori de credite ai bugetelor locale care au primit direct sume din FND, la entitile de sub autoritatea ministerelor - care au implementat efectiv programele/proiectele finanate din FND, precum i la autoritile administraiei publice locale (primrii) care au primit sumele prin intermediul ministerelor, au implementat programele i au beneficiat n mod direct de ele. n teritoriu, auditul a fost efectuat n 38 de judee, de ctre camerele de conturi judeene, inclusiv a Municipiului Bucureti, asupra unui eantion de auditat format din 94 de entiti selectate prin raionament profesional dintrun total de 140 de entiti finanate din FND (anexa nr. 4). Judeele Ilfov, Sibiu, Teleorman i Tulcea nu au fost introduse n aciune deoarece nici o entitate din aceste judee nu a primit sau derulat sume din FND. Suma total repartizat din FND, n perioada 2007-2008, entitilor selectate n eantionul de auditat, este de 529.813 mii lei, reprezentnd 76 % din totalul FND repartizat de ctre Guvern. Suma repartizat din FND, n fiecare an, entitilor selectate n eantionul de auditat, este de 481.620 mii lei n anul 2007 i 48.193 mii lei n 2008, reprezentnd 81 % din FND repartizat n 2007 respectiv 48 % n 2008.

4.4. Constatrile i concluziile auditului cu privire la FND

4.4.1 Constatri i concluzii la nivel guvernamental

Concluzia general a auditului este c dezideratele ndrznee pentru care a fost nfiinat FND, prezentate i n preambulul ordonanei de nfiinare, au fost atinse ntr-o manier nesistematic i ntr-o msur mai puin spectaculoas dect nivelul ateptrilor generate de actualitatea i ineditul obiectivelor asumate i ale sursei de finanare. nfiinarea FND, prin OUG nr. 113/2006, a reprezentat un act de voin necesar i binevenit al Guvernului, att pentru alinierea la recomandrile Comisiei Europene ct i pentru reintroducerea, n circuitul investiional, a sumelor obinute din procesul de privatizare.
47

Din pcate, demersul nu a depit cu mult pragul formalismului legislativ i al bunelor intenii cci a fost urmat de un mod de aplicare restrns, temporizat i ezitant, care a vizat mai degrab prezervarea disponibilitilor din privatizare, gestionate de ctre Ministerul Finanelor Publice, dect introducerea lor n circuitul investiional. Se poate afirma c aceast situaie, aparent contradictorie, a fost generat i ntreinut tocmai de lipsa unei voine politice reale, n primul rnd la nivel guvernamental, pentru ndeplinirea la un nivel performant al dezideratelor nfiinrii fondului.

O serie de circumstane i date concrete vin s susin aceste concluzii, i anume:

emiterea actului normativ de nfiinare a FND a fost tergiversat, din iulie 2005 cnd era termenul de prezentare a proiectului de act normativ stabilit ca sarcin n edina Guvernului din data de 29 iunie 2005 - i pn n decembrie 2006 cnd a fost adoptat ordonana de urgen. normele metodologice de aplicare a OUG 113/2006, de nfiinare a fondului, au fost elaborate i aprobate abia n august 2007 (HG nr. 892/2007), cu o ntrziere de peste cinci luni fa de prevederile art. 3 din ordonan (30 de zile de la intrarea n vigoare). au fost stabilite pentru FND, prin legile bugetare anuale, valori relativ modeste i ponderi nesemnificative fa de valoarea total n echivalent lei a disponibilitilor din privatizare de la nceputul anului: 5,1% n anul 2007; 0,9% n 2008 i 0,2% n primele opt luni din 2009 ( anexa nr.5/1-2). la un nivel asemntor s-a situat i ponderea sumei totale repartizate de ctre Guvern din FND, fa de valoarea total n echivalent lei a disponibilitilor din privatizare de la sfritul anului: 5,5% n 2007 i 0,9% n 2008, iar sumele utilizate efectiv au reprezentat 4,2% n 2007 i 0,4% n 2008 din disponibiliti (pentru 2009 nu sunt date definitive). dup natura, destinaiile i beneficiarii efectivi ai programelor/proiectelor pentru care Guvernul a repartizat sume din FND, de la nfiinare pn acum, se poate spune c acest fond a fost utilizat, n egal msur, att pentru obiective de interes central ct i pentru obiective n interesul comunitilor locale (finanare derulat prin ministere sau direct de ctre autoritile locale).

48

n susinerea acestei afirmaii amintim c n perioada 2007-2008 (anexa nr.5.3), a fost repartizat pentru obiective de interes central (infrastructur rutier i aerian i combaterea eroziunii costiere) suma de 351.386 mii lei, reprezentnd 53% din totalul de 664.563 mii lei FND repartizat, iar pentru programe/proiecte destinate efectiv comunitilor locale au fost repartizate 48% (313.177 mii lei) din total.

Avnd n vedere cele prezentate, se pot formula dou concluzii, i anume:

Chiar dac repartizarea FND s-a fcut n mod relativ transparent, totui, lund n considerare nivelul aprobat al FND i ponderile prezentate mai sus, nu se poate considera c transparena a caracterizat, implicit, ntreaga procedur de utilizare a resurselor financiare provenite din procesul de privatizare deziderat care transpare din textul OUG 113/2006 i este coninut explicit n nota de fundamentare a ordonanei. Nu se poate afirma c aprobarea nivelului FND n bugetul de stat, precum i repartizarea acestuia de ctre Guvern, au stat sub semnul risipei i, cu precdere, al unor interese politice evidente, aa cum a semnalat mass-media
49

prelund aseriuni din sfera politic, chiar dac unele disfuncionaliti / abateri au fost constatate att n procesul de repartizare ct i, mai ales, al celui de utilizare a sumelor de ctre entitile care au implementat efectiv programele (subordonate ministerelor i/sau autoriti ale administraiei locale), aa cum se va vedea n continuarea raportului de audit.

Auditul a mai reinut i o serie de alte disfuncionaliti comune acestui nivel, dup cum urmeaz:

n hotrrile Guvernului prin care au fost repartizate sumele din FND nu au fost precizate subdiviziunile fondului n care se ncadrau programele/proiectele nominalizate pentru finanare, cu toate c cele trei subdiviziuni erau prevzute la art. 1 din OUG 113/2006. ca urmare, programele/proiectele finanate din FND par a se ncadra, conform coninutului hotrrilor de Guvern i al notelor de fundamentare ale acestora, numai n subdiviziunea finanarea proiectelor de investiii n infrastructur i a altor proiecte prioritare - art.1 lit. a. - subdiviziune care poate cuprinde, prin formularea att de vag i cuprinztoare din ordonan, aproape orice program/proiect de infrastructur din oricare domeniu de activitate i avnd orice destinaie i orice prioritate. Ca exemplu, programul Sistem integrat de reabilitare a sistemelor de alimentare cu ap i canalizare () n localitile cu populaie mai mic de 50000 locuitori, derulat de ctre MDRL i aprobat pentru cofinanare din FND prin HG nr.567/2007, cu toate c are componenta principal de finanare un mprumut de la Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei, nu apare ca fiind inclus n subdiviziunea suplimentarea fondurilor necesare derulrii unor programe/proiecte care beneficiaz de finanare din fonduri europene - art.1 lit. c. din ordonan.

pentru necesitile provocate de retrocedarea/restituirea activelor imobiliare, care reprezint o alt subdiviziune a FND (art.1 lit. b), nu au fost repartizate sume din FND. Trebuie precizat c aceast subdiviziune se refer, conform interpretrii conferite n Nota de fundamentare a OUG 113/2006, la activele imobiliare ce vor fi retrocedate de ctre anumite instituii guvernamentale care, pe fondul constrngerilor bugetare, nu vor avea resurse sa-i nlocuiasc aceste active i nu la finanarea construciei de locuine sociale destinate chiriailor evacuai aceasta fcndu-se tot din FND, prin intermediul MDRL (HG nr. 567/2007), dar

50

n cadrul proiectului construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996.

Nu se poate afirma i nici susine ideea c programele/proiectele pentru care au fost repartizate sume din FND, de ctre Guvern, sunt cu adevrat prioritare, capabile s realizeze n mod performant dezideratele i obiectivele pentru care a fost nfiinat FND, avnd n vedere c:

propunerile pentru finanare din FND au fost lsate la latitudinea ministerelor i a autoritilor administraiei publice locale, pe fondul inexistenei unui set unitar i bine fundamentat de criterii de selecie a programelor/proiectelor propuse spre finanate din FND i de ncadrare a lor n subdiviziunile fondului. nu a fost prevzut, n legislaia specific, emiterea i aprobarea unui asemenea set de criterii, care s dea rigoare i credibilitate seleciilor fcute, i nici obligaia ordonatorilor principali de credite de a elabora proceduri interne i criterii de selecie. nu a fost nominalizat un organism, eventual interministerial i sub autoritate guvernamental, care s realizeze un portofoliu unic de programe/proiecte prioritare - compatibile pentru finanate din punct de vedere al ncadrrii n subdiviziunile FND, al caracterului prioritar, al oportunitii, viabilitii, eficienei, economicitii i eficacitii.

Trebuie precizat c la nivelul MFP, care a avizat notele de fundamentare ale proiectelor de hotrri de repartizare a FND, s-a fcut numai o analiz asupra ncadrrii n nivelul fondului prevzut n bugetul de stat i n destinaiile prevzute de OUG 113/2006. acest mod de selecie a programelor/proiectelor a fost una dintre cauzele pentru care o serie de programe/proiecte, pentru care s-a aprobat finanarea din FND, nu au fost implementate iar sumele repartizate au rmas fie neutilizate fie au fost utilizate parial.

Pentru exemplificare amintim urmtoarele programe (anexa nr. 5.3):

51

- Programul prioritar naional pentru proiectarea i construirea de sedii pentru aezminte culturale de drept public (), propus de MDRL, nu a fost derulat iar suma repartizat de Guvern n anul 2007, de 2.000 mii lei, nu a fost utilizat. - proiectul Sistem integrat de reabilitare a sistemelor de alimentare cu ap i canalizare () n localitile cu populaie mai mic de 50000 locuitori, propus tot de MDRL, nu a fost derulat iar din suma repartizat de Guvern n anul 2007, de 3.000 mii lei, au fost utilizate numai 300 mii. lei (10%) doar pentru nfiinarea unitilor de management i de coordonare ale proiectului. - proiectul Combaterea eroziunii costiere, propus de MM, nu a fost derulat iar suma repartizat de Guvern n anul 2007, de 1.400 mii lei, nu a fost utilizat. - proiectul pentru dezvoltarea i modernizarea Aeroportului Internaional Iai, pentru care Consiliul judeean Iai a primit 10.000 mii lei n anul 2007, nu a fost derulat iar suma repartizat nu a fost utilizat. Paradoxal n acest caz este faptul c, n anul urmtor, a fost repartizat suma de 36.500 mii lei aceluiai consiliu, de peste 3,6 ori mai mult dect n anul 2007, situaie n care proiectul tot nu s-a derulat iar suma a rmas neutilizat. - MCCPN a utilizat numai 71,73% din suma repartizat n 2007 pentru Programul prioritar naional pentru finalizarea lucrrilor de construcie a aezmintelor culturale (); MTI a utilizat 66,1% din suma repartizat n 2007 pentru proiecte de infrastructur rutier (prin CN-ADNR) iar Primria M. Bucureti a utilizat numai 44,5% din suma repartizat n anul 2008 pentru proiectul Reabilitare i modernizare Stadion Lia Manoliu. au fost i cazuri n care efectul financiar favorabil al repartizrii FND, adic suplimentarea finanrii insuficiente a unor proiecte din bugetul de stat, a fost practic anulat ca urmare a faptului ca prin acte normative de rectificare a bugetului de stat au fost reduse fondurile alocate iniial unor astfel de proiectele care, ulterior, primiser finanare i din FND (OUG nr. 78/2007 de rectificare a bugetului de stat i HG nr. 571/2007 de repartizare a sumelor din FND pentru proiecte derulate de ctre CN-ADNR, din subordinea MTI). nu se poate ignora faptul c, n unele cazuri, neutilizarea integral a sumelor primite din FND a avut drept cauz, pe lng o fundamentare insuficient i nereal, i repartizarea cu ntrziere a sumelor, de ctre Guvern, spre sfritul anului sau chiar n luna decembrie. De exemplu, pentru Primria M. Bucureti (stadionul Lia Manoliu) - HG nr.1671, prin care au fost repartizate sumele din FND, a fost publicat n

52

Monitorul Oficial n data de 10.12.2008 iar pentru MCCPN - HG nr. 1119 a fost publicat n data de 21.09.2007 iar suplimentarea bugetului de ctre MFP s-a fcut n data de 12.10.2007, i HG nr. 1298 a fost publicat n 14.10.2008 iar suplimentarea s-a fcut n 20.11.2008. este adevrat c aceast stare de lucruri a fost posibil i ca urmare a unei preocupri insuficiente, la nivelul Guvernului, pentru o analiz i o evaluare periodic, de tip feedback, a modului de derulare a finanrilor din FND i de implementare a programelor/proiectelor finanate, necesare pentru dispunerea de msuri, n consecin. astfel, Guvernul nu a cerut oficial ministerului finanelor, i nici acesta nu a iniiat un demers n acest sens, efectuarea unor analize periodice cu privire la performana finanrilor din FND i la acei ordonatori principali care au solicitat finanare din FND i fie au renunat la unele sume fie nu le-au utilizat pn la sfritul anului. n cazurile n care au fost repartizate sume din FND, direct unor autoriti ale administraiei publice locale, pentru finanarea exclusiv sau cofinanarea unor proiecte de interes comun, central i local, nu a fost prevzut obligaia ncheierii unor documente oficiale (contracte, protocoale .a.), ntre partea Guvernamental i autoritatea administraiei publice locale, referitoare la procentele de cofinanare, la sarcinile, obligaiile, responsabilitile, termenele de finalizare .a.

4.4.2 La Secretariatul General al Guvernului

La nivelul Secretariatului General al Guvernului, etapele i procedurile specifice repartizrii Fondului naional de dezvoltare, ca parte a procesului mai larg al elaborrii, avizrii i prezentrii proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului, au fost aceleai, n cazul FND, ca pentru Fondul de rezerv bugetar i Fondul de intervenie prezentate la Capitolul III.

4.4.3 La Ministerul Finanelor Publice (MFP)

Operaiunile legate de propunerea spre aprobare a valorii anuale a FND, de avizarea proiectelor de hotrri de Guvern i de asigurarea finanrii conform prevederilor acestora, de acoperirea sumei totale anuale rezultat ca urmare a efecturii plilor din FND din sursele prevzute la art. 1 alin. (6) din
53

OUG 113/2006 precum i alte operaiuni specifice de eviden i raportare au fost derulate de ctre MFP. La nivelul MFP a fost constituit, prin Ordinul nr. 54/2005 al ministrului, colectivul pentru punerea n aplicare a Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, conform art. 5 din HG 50/2005 respectiv art.7 din HG 1226/2007, n timp ce procedurile pentru promovarea i avizare proiectelor de acte normative ale altor autoriti au fost aprobate n anul 2008 prin Ordinul nr. 2551 al ministrului.

Principalele disfuncionaliti constate la nivelul MFP, altele dect cele prezentate pn acum cu posibile influene asupra modului de derulare a finanrilor din FND i asupra atingerii intei pentru care a fost nfiinat acest fond, sunt urmtoarele:

proiectul actului normativ de nfiinare a FND nu a fost elaborat i prezentat Guvernului pentru adoptare din iulie 2005, cnd s-a cerut n edina de Guvern acest lucru, i pn n decembrie 2006 cnd a fost adoptat OUG 113/2006, urmare a faptului c destinaiile veniturilor din privatizare erau deja reglementate legal i, ca urmare, nfiinarea FND a fost consider inoportun la nivelul MFP. normele metodologice de aplicare a OUG 113/2006, au fost elaborate i aprobate abia n august 2007, prin HG nr. 892/2007, cu o ntrziere de peste cinci luni fa de prevederile art. 3 din ordonan, ca urmare a unor ntrzieri inexplicabile pe circuitul de avizare intern ministerului i chiar n condiiile n care responsabilitatea coordonrii elaborrii normelor revenea unei structuri distincte. notele de fundamentare i proiectele de hotrri de repartizare a FND, iniiate de ordonatorii principali, au fost analizate la nivelul MFP - n vederea avizrii - numai pentru ncadrarea sumelor n disponibilitile fondului i n destinaiile acestuia, fr a se solicita ca, n textul actului normativ, s se precizeze i subdiviziunile FND n care se ncadreaz programele/proiectele finanate (prevzute la art. 1 din OUG 113/2006). nu au fost elaborate i aprobate formal proceduri interne distincte cu privire la gestionarea unitar a FND (derulare, coordonare, monitorizare .a.). derularea, coordonarea i monitorizarea operaiunilor aferente FND nu s-a fcut de ctre o singur structur ci de ctre 3 direcii generale de

54

specialitate crora li s-au transmis, formal, i sarcini, competene i responsabiliti cu privire la FND. acestei relative disipri de competene i responsabiliti i s-a adugat i o coordonare neunitar ca urmare a faptului c cele 3 direcii generale nu au funcionat n subordinea aceluiai secretar de stat. numrul de zile scurs ntre datele cererilor de suplimentare a bugetului, primite de la ordonatorii principali, i datele adreselor prin care MFP le comunic suplimentarea efectiv, s-a situat ntr-un interval cuprins ntre 6 i 20 de zile, explicaiile pentru timpii situai spre limita maxim a intervalului innd de organizarea intern, de circuitul documentelor i de coordonare. la nivelul MFP au fost acceptate ca atare, ca pe economii binevenite la FND, att renunrile ordonatorii principali de credite la unele sume primite din FND ct i sumele rmase neutilizate de ctre acetia pn la sfritul anului i care au fost retrase. nu au fost cerute explicaii detaliate ordonatorilor de credite pentru cauzele acestor renunri, nu s-a fcut o analiz serioas, comparativ, cu notele de fundamentare ntocmite de acetia, cu obiectivele i inta pentru care a fost nfiinat FND i pentru care au fost repartizate sume din FND i nu au fost formulate concluziile necesare cu privire la posibilitatea avizrii pe viitor a altor cereri de finanare. MFP nu a informat Guvernul, n mod formal, cu privire la ordonatori i principali de credite care au solicitat sume din acest fond la dispoziia Guvernului i care nu au avut capacitatea sau voina necesar de a pune n practic politica Guvernamental aferent domeniilor respective. nici ordonatorii principali de credite nu au prezentat, conform obligaiei prevzute la art. 12 din Normele metodologice aprobate prin HG 892/ 2007, dar nici MFP nu a cerut oficial propuneri de alocri de sume din FND n vederea cuprinderii acestora n bugetul de stat pentru anii viitori. n condiiile n care astfel de propuneri nu s -au cerut, iar pentru stabilirea nivelului anual al FND nu au existat criterii aprobate, cuantificabile, se poate concluziona c propunerea i aprobarea n bugetul de stat, pentru anii 2007 i 2008, a unui nivel minimal al FND, fa de disponibilitile din privatizare, nu are la baz nici un fel de fundamentare. nu a fost elaborat formal i nu a funcionat, la nivelul MFP, un cadru procedural cu privire la analiza i evaluarea periodic, la nivel decizional, a modului de derulare, coordonare i monitorizare a operaiunilor aferente FND, chiar dac lunar au fost ntocmite diverse situaii.

55

4.4.4 La nivelul ministerelor prin care s-a derulat finanarea din FND

n anul 2007 au primit finanare din FND 4 ministere (MCCPN, MM,MTI i MDRL), n sum total de 474 640 mii lei, reprezentnd 84% din totalul FND repartizat iar n anul 2008 a primit finanare numai un minister (MCCPN), n sum de 25.998 mii lei reprezentnd 26% din FND repartizat (anexa nr. 5.3). n afar de MTI, care a derulat proiecte de interes central (infrastructur rutier i aerian) celelalte au derulat programe/proiecte destinate comunitilor locale, referitoare la aezminte culturale n mediu rural i mic urban, asigurarea surselor de ap i protecia mpotriva inundaiilor, reabilitarea sistemelor de ap-canal i construcia de locuine sociale. Prezentarea modului n care s-a derulat finanarea din FND, de la fundamentare la utilizare efectiv, la nivelul fiecrui minister, este detaliat n anexa nr. 3. Principalele disfuncionaliti constatate, de ordin general, care au viciat, n msur mai mic sau mai mare, procesul de fundamentare, derulare, finanare i implementare a programelor/proiectelor finanate din FND, sunt urmtoarele: nu a fost constituit prin dispoziie a ministrului, la nivelul fiecrui minister, cu excepia MCCPN, grupul de lucru pentru elaborarea notelor de fundamentare i a proiectelor hotrrilor de Guvern prin care s-a repartizat FND. Obligaia era prevzut expres de Regulamentul privind procedurile pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare (art. 5 respectiv 7), aprobat prin HG 50/2005 respectiv HG 1226/2007.

Aceast situaie a influenat negativ asupra calitii i realitii seleciilor de programe propuse pentru finanare, asupra notelor de fundamentare aferente hotrrilor de Guvern i, implicit, asupra performanei derulrii implementrii programelor i a finanrii. propunerile de programe/proiecte destinate finanrii din FND nu au fost, de regul, rezultatul unei selecii riguroase, pe baza unor proceduri interne i criterii de eligibilitate formal stabilite i bine fundamentate, excepie fcnd MCCPN care a elaborat i aprobat un Ghid operaional" pentru derularea programului finanat din FND. s-a conturat, informal, o modalitate mai puin riguroas de abordare a

56

FND, pe considerentul c orice sum suplimentar este binevenit indiferent de sursa i de condiiile de finanare, favorizat i de inexistenei unui set de criterii unitare de selecie, legal reglementate, precum i de numrul mare de programe/proiecte necesar a fi implementate i amnate periodic din cauza constrngerilor bugetare. o serie de programe/proiecte propuse de ctre ministere i pentru care Guvernul a repartizat sume din FND - poate n detrimentul altor programe cu adevrat viabile i prioritare - nu au fost implementate iar sumele au fost utilizate parial sau deloc. principalele cauze au fost, de regul, o fundamentare neriguroas i nerealist a notelor de fundamentare, care nu a inut seama i de amploarea/durata etapelor obligatorii, premergtoare implementrii efective a programelor, dar i o capacitate tehnico - organizaional insuficient a unor entiti beneficiare, de regul primrii, de a implementa programele respective i a utiliza sumele primite. pornind de la aceast realitate, la nivelul ministerelor nu a existat un cadru procedural aprobat i nici o preocupare constant, la nivel decizional, pentru efectuarea periodic a unor analize i evaluri detaliate, i dispunerea de msuri n consecin, cu privire la situaia i stadiului implementrii programelor i la cauzele care au determinat neutilizarea sumelor repartizate. sumele solicitate n notele de fundamentare nu au fost stabilite, de regul, dup o modalitate clar de calcul, formal aprobat, care s ia n considerare att valoarea total sau rmas a proiectelor i graficul multianual de ealonare ct i capacitatea i posibilitile obiective de implementare a proiectelor i de utilizare a sumelor n anul n care s-a cerut i s-a aprobat finanarea. la nivelul ministerelor nu s-a elaborat un cadru organizaional specific prin care s se ncerce echilibrarea rspunderii conferite lor pentru utilizarea legal a sumelor din FND (prevedere inserat expres n hotrrile de Guvern de repartizare a fondului) cu competenele formale, limitate, ale acestora n derularea efectiv a programelor i n angajarea i efectuarea plilor - atribute aflate n sarcina direct i responsabilitatea fie a entitilor subordonate fie a primriilor beneficiare. rmne sub semnul ntrebrii, totui, oportunitatea i realismul deciziei de a nominaliza ministerele ca singure rspunztoare pentru legalitatea utilizrii sumelor din FND. De reinut este i faptul c ministerele sunt, prin atribuiile legale i modul de organizare, structuri de autoritate a statului n domeniile respective i, ca urmare, nu au un aparat propriu n aa fel dimensionat i specializat nct s poat, pe de o parte, s asigure managementul unor aciuni de o asemenea
57

complexitate i amploare i pe de alta s rspund de legalitatea utilizrii unor sume de ctre entitile subordonate i/sau de ctre autoritile administraiei publice locale care implementeaz programele/proiectele finanate. nu au fost constituite structuri distincte, cu sarcini i responsabiliti precise n ce privete coordonarea i monitorizarea modului de derulare a finanrii i de utilizare efectiv a sumelor din FND. nu au fost elaborate proceduri specifice cu privire la modul de derulare a finanrii din FND, sarcinile i responsabilitile fiind preluate, de regul, de ctre compartimentele existente i de personalul acestora, ca pe sarcini suplimentare, de cele mai multe ori fr o transmitere formal de sarcini, responsabiliti i competene ctre aceste structuri - prin ROF, i ctre personalul acestora - prin fia postului. Un caz singular este cel al MCCPN unde a fost constituit o structur distinct pentru derularea programului, a fost elaborat un Ghid operaional, s-a aprobat un contract cadru de finanare, ntre minister i primriile beneficiare, coninnd obligaii, drepturi, responsabiliti i constrngeri .a.

De reinut c prin art. 25 al OUG 118/2006 privind nfiinarea, organizarea i desfurarea activitii aezmintelor culturale, art.25 se stabilea expres nfiinarea, n structura MCCPN, unui compartiment cu un numr de 15 posturi pentru monitorizarea implementrii Programului. chiar dac, formal, compartimentul a fost nfiinat prin ordin al ministrului, acesta a funcionat n realitate sub potenialul de performan preconizat, ca urmare a neasigurrii resurselor umane, materiale i financiare la nivelul necesar (personal diminuat, sarcini preluate de ctre persoane cu atribuii n alte compartimente, lipsa finanrii activitii de monitorizare pe teren a derulrii contractelor de finanare .a.). n cazul programelor implementate de ctre primrii i derulate prin MDRL - pentru locuine sociale destinate cu precdere chiriailor evacuai din locuinele retrocedate - i prin MCCPN - pentru aezminte culturale - a fost constatat o diferen evident de abordare a modalitilor de selecie a proiectelor i de finanare din FND a primriilor beneficiare, astfel: - n cazul MDRL se poate spune c procesul de selecie a proiectelor propuse de ctre primrii i de repartizare a sumelor din FND a fost lipsit de garania transparenei i a obiectivitii ce ar fi putut fi oferit de existena unor proceduri reglementate formal (neprevzute n mod expres n Legea nr. 114/1996 a locuinei i n HG nr. 1275/2000 de aprobare a normelor metodologice aferente).

58

Ca urmare, toate deciziile privind selecia i introducerea n programul de finanare a proiectelor, stabilirea cuantumurilor individuale de finanare pe fiecare obiectiv de locuine i primrie n parte, alegerea obiectivelor pentru care s se fac verificarea pe teren a realitii datelor din dosarele de solicitare a finanrii, au fost atributul exclusiv al unei singure direcii generale de specialitate din cadrul ministerului. Aceste decizii, chiar dac au fost aprobate de ctre conducerea ministerului, nu au avut ca baz o procedur formal elaborat i aprobat i nici criterii fundamentate i transparente de eligibilitate a proiectelor i de stabilire a cuantumurilor individuale de finanare. - ca exemplu de bun practic, n cazul MCCPN a fost constituit o Comisie de evaluare i selectare a proiectelor propuse de ctre primrii i a fost elaborat un Ghid operaional, aprobat de ministru, n care au fost cuprinse i detaliate: etapele, condiiile i criteriile de eligibilitate ce trebuiau ndeplinite pentru cuprinderea proiectelor propuse n programul de finanare, suma maxim ce se putea repartiza din FND pentru fiecare primrie, contractul cadru de finanare dintre minister i primriile beneficiare .a. n lipsa procedurilor specifice, de la nivelul ministerelor, cu privire la modul de derulare a finanrii din FND, deconturile primite de la entitile care au implementat programele, pe baza crora ministerele au virat sumele respective, nu au fost verificate i din punct de vedere al legalitii, regularitii, oportunitii, eficienei i economicitii ci numai al existenei documentelor justificative. Astfel, au existat i cazuri n care ministerele au acceptat deconturile primite i au virat sumele aferente pentru o serie de pli care, prin coninutul lor, ar fi necesitat cu prioritate o verificare de acest fel, n condiiile n care ministerul nu a fost implicat direct n luarea deciziilor n schimb avea rspunderea asupra modului de utilizare a sumelor n conformitate cu prevederile legale n vigoare ca de exemplu:

- deconturile prezentate Ministerului Mediului, de ctre Administraia Naional Apele Romne (ANAR), cu privire la cheltuielile efectuate pentru unele dotri independente necesare proiectului WATMAN - sistem informaional pentru managementul integrat al apelor - n condiiile n care acest proiect nu a derulat i nu este funcional. - deconturile prezentate Ministerului Transporturilor (MTI) de ctre CNADNR, pentru proiectele de infrastructur rutier, cu privire la cheltuielile

59

efectuate pentru exproprieri - despgubiri acordate i plata serviciilor efectuate de ctre firmele de avocatur angajate n acest sens. - deconturile prezentate Ministerului Dezvoltrii (MDRL), de ctre Compania Naional de Investiii (CNI), pentru programul sistem integrat de reabilitare a sistemelor de alimentare cu ap i canalizare (), cu privire la cheltuielile efectuate pentru nfiinarea i funcionarea Unitii de management al proiectului (UMP) - n cadrul CNI - i a Unitii de coordonare a proiectului (UCP) - n cadrul MDRL - inclusiv salarii, prime, contribuii la bugetul statului, prim de crciun .a. fr ca implementarea proiectului s demareze efectiv n teritoriu. de asemenea, nu a existat un cadru minimal, reglementat formal, n legtur cu verificarea pe teren a realitii deconturilor primite din teritoriu i nici a modului n care entitile i-au ndeplinit obligaiile cu privire la derularea, urmrirea i finalizarea implementrii programelor finanate din FND. ordonatorii principali de credite nu au prezentat, la elaborarea proiectelor anuale de buget, propuneri de alocri de sume din FND n vederea cuprinderii acestora n bugetul de stat pentru anul 2008, nici mcar pentru programele finanate din FND n anul 2007 i rmase nefinalizate - cu toate c art. 12 din Normele metodologice aprobate prin HG 892/2007 prevedea aceasta n mod expres.

Lund n considerare lipsa de interes a ordonatorilor principali, ct i neimplicarea MFP, care nu a solicitat astfel de propuneri prevzute de reglementrile legale, se poate concluziona c nivelul de interes i de ncredere generat de FND, ca surs suplimentar de finanare aflat la dispoziia Guvernului, precum i voina real de a utiliza acest mecanism de finanare, sau situat la cote nesemnificative.

4.4.5 La entitile care au implementat efectiv programele/ proiectele finanate din FND

Ca urmare a efecturii auditului, au fost constatate unele abateri de la legalitate i regularitate pentru care au fost ntocmite 28 de procese verbale de
60

constatare, suma total a prejudiciilor consemnate fiind de 20.386 mii lei, ceea ce reprezint 3,9% din suma total repartizat din FND, n perioada 2007-2008, pentru entitile din eantionul de auditat.

Pentru valorificarea proceselor verbale de constatare au fost emise 26 decizii ale directorilor camerele de conturi judeene, prin care au fost dispuse msuri concrete pentru recuperarea prejudiciilor i nlturarea abaterilor consemnate. Dou procese verbale, ncheiate de Camera de conturi Bucureti la SN Aeroportul Internaional Bucureti Bneasa - Aurel Vlaicu S.A. subordonat MTI respectiv Primria Municipiului Bucureti, au fost transmise organelor de urmrire penal deoarece au fost constatate fapte pentru care exist indicii c au fost svrite cu nclcarea legii penale.

4.4.5.1 La entitile finanate din FND prin intermediul ministerelor

n perioada auditat, programele/proiectele care au fost finanate din/i din FND, prin intermediul ministerelor, au fost implementate efectiv fie de ctre entiti aflate n subordinea ministerelor fie de ctre autoriti ale administraiei publice locale (anexa nr. 5.3).
61

Din prima categorie fac parte: Administraia Naional Apele Romne (ANAR) din subordinea Ministerului Mediului-MM; CN Autostrzi i Drumuri Naionale (CN-ADNR), SN Aeroportul () Koglniceanu Constana i Aeroportul () Bneasa-Aurel Vlaicu din subordinea Ministerului Transporturilor (MTI) i Compania Naional de Investiii (CNI) din subordinea Ministerului Dezvoltrii (MDRL). Din a doua categorie fac parte primriile care au fost cuprinse n cadrul programelor derulate de ctre: MCCPN - Programul prioritar naional pentru finalizarea lucrrilor de construcie a aezmintelor culturale de drept public, din mediul rural i mic urban respectiv de ctre MDRL - Construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996 destinate cu precdere chiriailor evacuai sau care urmeaz a fi evacuai din locuinele retrocedate fotilor proprietari.

Abaterile de la legalitate i regularitate, consemnate n procesele verbale de constatare ncheiate n urma auditrii FND, nu difer n mod semnificativ de cele constatate n mod frecvent n aciunile de control i audit ale Curii de Conturi aferente cheltuielilor de capital. Aceste abateri privesc, de regul, pli nelegale sau nejustificate efectuate pentru: situaii de lucrri ntocmite eronat, lucrri neexecutate, mijloace fixe nerecepionate sau nepuse n oper, cheltuieli pentru lucrri i servicii neeligibile - care nu se finaneaz din FND, diferene de pre fa de oferte, actualizri nejustificate ale valorii devizelor .a. De asemenea, au fost constatate abateri legate de aplicarea prevederilor privind achiziiile publice, neconstituirea garaniilor de bun execuie, neajustarea valorii mijloacelor fixe cu valoarea lucrrilor de reparaii capitale i de modernizare, nenregistrarea n contabilitate i neefectuarea inventarierilor .a.

Aceste abateri nu vor fi prezentate mai detaliat pe fiecare tip de entitate n parte, avnd n vedere caracterul lor comun, faptul c nu caracterizeaz n mod special derularea finanrilor din FND, astfel nct s poat genera concluzii specifice, precum i faptul c au fost valorificate la nivelul fiecrei entiti teritoriale auditate.

62

Va fi ns prezentat, n continuare, o serie de alte disfuncionaliti referitoare la performana implementrii programelor/proiectelor i a derulrii finanrii din FND, comune entitilor la care se refer acest subcapitol i mai apropiate de inta auditului i de obiectivul general al acestuia:

La entitile aflate n subordinea ministerelor

La nivelul acestor entiti au fost constatate disfuncionaliti asemntoare cu cele de la nivelul ministerelor prin care s-a desfurat finanarea din FND. proiectele de investiii propuse ministerelor pentru promovarea hotrrilor de Guvern de repartizare a FND nu au fost rezultatul unei selecii riguroase fcute de o structur desemnat i competent, pe baza unor proceduri interne i a unor criterii formal stabilite i bine fundamentate cu privire la prioritate, oportunitate, eficien i eficacitate. propunerile nu s-au fcut dintre prioritile absolute i recunoscute unanim ale domeniului respectiv ci dintre proiectele aflate n programul anual de investiii pentru care, de regul, finanarea de la bugetul de stat era insuficient sau care fuseser amnate din anii anteriori tot ca urmare a subfinanrii. lipsa unor fundamentri riguroase, ignorarea amplorii/duratei etapelor obligatorii derulrii proiectelor i, uneori, o capacitate tehnico-organizaional insuficient, au dus la nefinalizarea unor proiecte i la neutilizarea integral, pn la sfritul anului, a sumelor repartizate. n afara edinelor operative, pentru care, de regul, nu au fost ntocmite procese verbale, nu a existat o preocupare constant la nivel decizional pentru efectuarea periodic, conform unor proceduri formal aprobate, a unor analize i evaluri cu privire la stadiului implementrii programelor i la cauzele care au determinat neutilizarea sumelor din FND, i pentru dispunerea msurilor necesare. finanarea din FND nu a acoperit, n general, necesarul de fonduri pentru finalizarea proiectele propuse sau mcar pentru atingerea stadiilor intermediare stabilite prin graficele anuale. de regul, n evidenele financiar-contabile ale entitilor au fost evideniate distinct sumele primite din FND i operaiunile aferente, dar au fost i situaii n care aceast regul a fost interpretat ca nefiind obligatorie dect

63

la nivelul ordonatorilor principali (cum de altfel este stipulat la art.1 alin.3 din OUG nr.113/2006), fr a se aplica i celelalte prevederi din legislaia general - Legea nr.500/2002 privind finanele publice i Legea nr. 82/1991 a contabilitii, republicat. nu au fost elaborate proceduri specifice cu privire la modul de derulare, coordonare i monitorizare a programelor finanate i a sumelor din FND, aceste operaiuni fiind desfurate de ctre compartimentele existente i de personalul acestora, de cele mai multe ori fr o transmitere formal de sarcini, responsabiliti i competene ctre aceste structuri - prin ROF, i ctre personalul acestora - prin fia postului. au fost situaii n care unele proiecte au fost derulate de compartimentele de la nivelul central al entitilor, implicit ncheierea i executarea contractelor aferente de antrepriz i de servicii, n timp ce majoritatea celorlalte au fost derulate de ctre direciile regionale din structura acestor entiti, conform statutelor i regulamentelor de organizare i funcionare. riscurile, din punctul de vedere al prezentului audit, au fost generate de faptul c decizia pentru aceast departajare a obligaiilor, sarcinilor i responsabilitilor nu s-a fcut conform unei proceduri i unor criterii formal elaborate i aprobate (statut, ROF .a.) i nu a fost consemnat ntr-un nscris oficial (situaie ntlnit la CN-ADNR, din subordinea MTI). la nivelul entitilor auditate, deconturile de la direciile regionale au fost verificate numai pentru existena documentelor justificative i nu din punctul de vedere al legalitii, regularitii, oportunitii, eficienei i economicitii cheltuielilor fcute, chiar dac n baza lor au fost solicitate ministerelor sumele din FND.

La autoritile administraiei publice locale care au primit finanarea din FND prin intermediul ministerelor

Din aceast categorie fac parte autoritile administraiei publice locale (primrii) care au implementat: -Programul prioritar naional pentru finalizarea lucrrilor de construcie a aezmintelor culturale de drept public, din mediul rural i mic urban finanat prin MCCPN n anii 2007-2008.

64

- Programul Construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996, destinate cu precdere chiriailor evacuai sau care urmeaz a fi evacuai din locuinele retrocedate fotilor proprietari, finanat prin MDRL n anul 2007.

La nivelul acestor entiti au fost constatate urmtoarele:

A. Referitor la Programul prioritar naional pentru finalizarea lucrrilor de construcie a aezmintelor culturale () - MCCPN

Concluzia general a auditului este c, de regul, interesul iniial manifestat de ctre primrii, n faza de solicitare a finanrii, s-a bazat mai mult pe dorina de a obine gratuit fonduri suplimentare de la buget i de a avea realizri pentru comunitile locale respective, i mai puin pe locul prioritar ocupat de viaa cultural ntre necesitile acestora. Afirmaia se bazeaz pe constatrile auditului referitoare la o relativ lips de activitate a aezmintelor culturale finanate din acest program, ct i la implicarea precar a unor primrii, financiar i nu numai, din perioada de desfurare a lucrrilor de construcie ct i din cea de dup darea n folosin a obiectivelor.

Principalele constatri sunt urmtoarele: nu n toate cazurile a fost neles, la nivelul primriilor, obiectivul programului finanat din FND, acela de finalizare a unor lucrri de construcii ncepute i nu de reabilitare i modernizare a infrastructurii culturale, de construirea de sedii noi sau de dotare cu echipamente de practic cultural (acestea fiind finanate fie din alte surse fie tot din FND dar n cadrul unui alt program ce trebuia derulat prin MDRL). sumele solicitate de ctre primrii, n dosarele de finanare depuse la minister, nu au avut un grad suficient de certitudine cu privire la realitatea valorii lucrrilor de finalizare a construciilor deoarece nu au fost fundamentate, de regul, pe date certe din evidena economico - financiar i tehnic - operativ, pe devizele generale i graficele de lucrri, pe procesele verbale de recepie intermediar, pe evaluri de specialitate .a. planurile de activitate ale aezmintelor culturale, pentru urmtorii 3 ani

65

de la darea n funciune, obligatorii pentru eligibilitatea dosarelor de finanare, au fost ntocmite uneori neverosimil, peste posibilitile i nivelul de interes al comunitilor respective, aspect confirmat de activitatea ulterioar inaugurrii. n practic, primirea unor fonduri suplimentare pentru obiective care, de regul, nu-i gseau loc printre prioritile unor bugete locale mereu insuficiente, a favorizat, n multe cazuri, o anumit tendin de utilizare a lor care nu s-a ncadrat n rigoarea impus de restriciile, criteriile i condiiile de eligibilitate prevzute de Ghidul operaional pentru Programul prioritar naional (). au existat numeroase cazuri n care sumele primite au fost utilizate i pentru efectuarea altor cheltuieli dect cele de arhitectur, instalaii termice, sanitare i electrice, finisaje exterioare i interioare, acoperi, permise de Ghid i de contractele de finanare semnate cu ministerul. astfel, au fost efectuate cheltuieli i pentru reabilitri i modernizri, dirigenie de antier, evaluri, studii, proiecte, dotri independente .a. cheltuieli care trebuiau suportate fie din bugetele locale fie din alte fonduri sau n cadrul altor programe. astfel de situaii nu au putut fi anticipate, depistate i corectate la timp, acolo unde au aprut, ca urmare att a modului aparte de derulare a finanrii (cu deconturi trimise ministerului cu mult dup primirea sumelor i dup efectuarea cheltuielilor), ct i a lipsei aproape totale de monitorizare operativ i de control pe teren din partea acestuia. primirea sumelor din FND, de la minister, n lunile noiembrie i decembrie ale anului 2007, a fost principala cauz pentru care, de regul, sumele nu au putut fi utilizate n ntregime pn la sfritul anului i au trebuit restituite, cauznd dereglri n graficele de execuie, de finalizare i de punere n funciune. n acelai timp, situaia a generat, la nivelul primriilor, un anumit tip de reacie orientat spre gsirea, mpreun cu antreprenorii, unor soluii prin care s se evite pierderea sumelor, soluii care, nu ntotdeauna, au avut n vedere strict reglementrile n vigoare. au fost reinute i alte cauze pentru care unele sume nu au fost utilizate i anume: ntrzieri nejustificate ale antreprenorilor fa de graficele de execuie, modificri ale unor soluii tehnice solicitate de primrii, valoarea lucrrilor rmase de executat, la data primirii sumelor din FND, care a fost mai mic dect cea solicitat n dosarul de finanare cu aproape un an nainte, urmare a continurii lucrrilor n acest interval de timp. n general, termenele de finalizare a lucrrilor au fost depite, s-a neglijat efectuarea recepiei finale chiar dac lucrrile au fost ncheiate, nu au fost reinute la recepie o serie de lucrri neconforme, degradri, lipsuri .a.
66

care s fie remediate de constructor pe cheltuiala sa. la data auditului, dup 1-2 ani de la darea n folosin, aspectul general al construciilor prezint, n unele cazuri, urme vizibile de deteriorare accentuat (perei, tavane i acoperiuri deteriorate, zugrveli desprinse, igrasie .a.) care, n mod obiectiv, nu puteau fi cauzate dect de efectuarea defectuoas a unor lucrri de ctre constructori i trebuiau remediate de ctre acetia. primriile nu au acionat, de regul, prin constrngeri prevzute n contracte, mpotriva antreprenorilor care nu au respectat termenii contractuali, aceast slab reacie fiind, ntr-un fel, justificat de situaiile relativ frecvente n care primriile nu s-au achitat, la termenele din contracte, de obligaiile contractuale de finanare. nu au fost disponibilizate i utilizate, n toate cazurile, cotele obligatorii de cofinanare din bugetul local, de 10% din valoarea devizului, chiar dac sumele erau prevzute n buget (prevedere obligatorie pentru obinerea finanrii din FND). ca urmare, darea n folosin a unor aezminte culturale a fost amnat, fie prin nerealizarea efectiv a unor lucrri la construcia propriuzis, fie prin nerealizarea unor lucrri de viabilizare (drum, ap-canal, energie electric .a.) care trebuiau suportate din bugetul local. la nivelul primriilor nu a fost inut, n toate cazurile, o eviden financiar-contabil distinct pentru sumele primite i utilizate din FND, contrar prevederii Legii finanelor publice nr.500/2002 i a Legii finanelor publice locale nr.273/2006). trebuie precizat c, n general, nu s-a inut o eviden clar, analitic, pentru fiecare obiectiv i pentru fiecare surs de finanare n parte, astfel nct s fie posibil att o evaluare final a surselor de finanare (buget de stat prin ministere, buget local, fonduri la dispoziia Guvernului - FND i FRB) i a costurilor, inclusiv pe fiecare categorie de lucrri executate, ct i o diminuare a riscului de decontare a acelorai lucrri executate din dou sau mai multe surse de finanare. a existat i o serie de disfuncionaliti, manifestate n bloc sau izolat, dup darea n folosin a aezmntului cultural i care reflect, ntr-un fel, nivelul real de interes manifestat de primrii pentru aceste obiective, n afara celui declarat iniial, n cererile de finanare, pentru obinerea gratuit a unor fonduri suplimentare, i anume: nu au fost desemnate formal persoanele care conduc aezmntul cultural i nici structura din primrie care coordoneaz activitatea acestuia. nu au fost elaborate i aprobate nici cadrul de reglementare care s cuprind obiectivele, sarcinile, competenele i responsabilitile necesare funcionrii i nici programele anuale/lunare de activitate.
67

nu au fost asigurate din bugetul local echipamentele i dotrile specifice, minimale, necesare desfurrii activitii, salarizarea personalului, plata cheltuielilor de ntreinere i a utilitilor .a. locaiile au fost utilizate, cu sau fr obinerea unor venituri proprii, i pentru alte activiti dect cele culturale cum ar fi manifestri, adunri i conferine diverse, evenimente personale i familiale, activiti specifice unor compartimente din cadrul primriilor .a. pentru care au fost rezervate i amenajate unele spaii, uneori cu titlu permanent, n detrimentul spaiilor culturale.

B. Referitor la programul Construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996, destinate cu precdere chiriailor evacuai () MDRL

Concluzia general a auditului este c, de regul, primriile nu au fost capabile s valorifice, cu eficien i eficacitate, posibilitatea acordat, prin alocarea sumelor din FND, de a rezolva total sau parial, n termenul cel mai scurt posibil, situaia chiriailor evacuai. Cauzele in, aa cum se va vedea n continuare, fie de o lips de interes pentru aceast problem la nivel local fie de o capacitate organizaional redus n a derula, monitoriza i finaliza la termen programe de acest fel i de a oferi un grad suficient de ncredere asupra utilizrii legale, economice, eficiente i eficace a sumelor repartizate din FND.

Principalele constatri sunt urmtoarele: acest program s-a derulat prin intermediul consiliilor judeene, la fel ca i programul similar Construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996 finanat din bugetul de stat tot prin intermediul MDRL (procedur prevzut de normele metodologice de aplicare a Legii locuinei nr. 114/1996 aprobate prin HG nr. 1275/2000, i valabil pn n septembrie 2008 cnd a fost modificat). n lipsa unor proceduri formal elaborate i reglementate cu privire la sarcinile, competenele i responsabilitile consiliilor judeene, acestea s-au dovedit, prin modul n care s-au implicat, nite verigi inutile a cror singur contribuie a fost centralizarea i transmiterea ctre minister a documentelor de la primrii respectiv diseminarea ctre primrii a datele primite de la minister, inclusiv a viramentelor de sume conform deconturilor. la nivelul primriilor care au beneficiat de sume din FND nu au fost

68

respectate, ntotdeauna, prevederile cu privire la achiziiile publice, constatndu-se cazuri frecvente de ncredinare, direct sau n urma unor cereri de ofert, a lucrrilor de construcii montaj i dirigenie de antier. de asemenea, au fost cazuri n care au fost viciate rezultatele procedurilor iniiale de licitaie ca urmare a modificrii ulterioare, nejustificate, a unor termeni contractuali reprezentnd criterii din caietul de sarcini sau cerine minime impuse (valoarea contractului, termene de execuie, suportarea influenelor n costuri rezultate din depirea termenului-limit de recepie, n condiii de inflaie - art. 13 din OUG nr. 74/2007 privind asigurarea fondului de locuine sociale destinate chiriailor evacuai (...)- .a.). nu ntotdeauna sumele alocate unor primrii au fost utilizate n totalitate, cauza principal fiind fie timpul insuficient pentru parcurgerea unor etape obligatorii nceperii lucrrilor (referitoare la amplasamente, titluri de proprietate asupra terenurilor, intabulri, ncheierea contractelor .a.) fie ntrzieri nejustificate fa de graficele de execuie a lucrrilor, modificri ale unor soluii tehnice iniiale, ntreruperea lucrrilor ca urmare a unor diferende cu antreprenorii .a. n general, termenele de finalizare a lucrrilor au fost cu mult depite, cam din aceleai motive pentru care nu au fost utilizate sumele alocate, mai mult de jumtate dintre primriile auditate nereuind, nici pn la data desfurrii auditului, s finalizeze n ntregime toate obiectivele finanate din FND. Ca urmare, auditul nu a putut s formuleze concluzii generalizatoare cu privire la respectarea prevederilor OUG nr. 74/2007 cu privire la repartizarea locuinelor, nivelul chiriei, interdicia de vnzare, modul de administrare a locuinelor rmase nerepartizate, schimbarea permis dar nejustificat a destinaiei acestor locuine .a. la nivelul primriilor nu a fost inut, n toate cazurile, o eviden financiar-contabil distinct pentru sumele primite i utilizate din FND, contrar prevederii Legii finanelor publice nr.500/2002 i a Legii finanelor publice locale nr.273/2006, cu att mai mult cu ct unele primrii construiau locuine n cadrul aceluiai program de Construcii de locuine sociale conform Legii nr. 114/1996, derulat prin acelai minister, dar finanate din bugetul de stat. ca urmare, lipsa unei evidene clare, analitice, pentru fiecare obiectiv i pentru fiecare surs de finanare, a fcut imposibil, n unele cazuri, o evaluare final a costurilor suportate din fiecare surs de finanare n parte, aferente fiecrui obiectiv i categorie de lucrri executate. nu n toate cazurile a fost stabilit, prin hotrri ale consiliilor locale, comisia prevzut de art. 13 din OUG nr. 74/2007, destinat verificrii situaiilor de lucrri i a stadiului fizic de execuie.

69

n cazurile n care aceste comisii au fost totui constituite, nu au fost elaborate i procedurile aferente de funcionare i de stabilire formal a sarcinilor, competenelor i responsabilitilor comisiei n ansamblu i ale fiecrui membru n parte, ceea ce a dus, de regul, la o ineficien aproape total a lor.

4.4.5.2 La nivelul autoritilor administraiei publice locale care au primit finanare din FND, direct prin hotrri ale Guvernului

n aceast categorie intr 3 autoriti ale administraiei publice locale i anume: Primria Municipiului Bucureti, n anii 2007 i 2008, pentru reabilitarea i modernizarea stadionului Lia Manoliu; Consiliul Judeean Iai, n anii 2007 i 2008, pentru dezvoltarea i modernizarea Aeroportului internaional Iai i Primria Municipiului Bacu, n anul 2008, pentru consolidarea i amenajarea podului de la erbneti, peste rul Bistria. Acestor entiti le-a fost repartizat din FND, n anii 2007-2008, suma total de 163.925 mii lei, reprezentnd 24,7% din totalul sumelor repartizate din FND (anexa nr.5/3).

Concluzia general a auditului este c repartizarea sumelor din FND nu ia atins scopul pentru care a fost fcut, cu excepia sumelor repartizate Primriei Bacu.

Referitor la modul n care au fost solicitate i utilizate sumele repartizare din FND, auditul efectuat de ctre camerele de conturi a constatat urmtoarele:

La Primria Municipiului Bucureti

sumele solicitate Guvernului din FND, n anul 2007 i 2008, nu au avut un grad suficient de certitudine deoarece nu au fost fundamentate pe date din proiectul tehnic, din evidena economico - financiar i tehnic - operativ, pe

70

devizele generale i graficele de lucrri, pe procesele verbale de recepie intermediar, pe evaluri de specialitate .a. fiind un proiect important i pentru Guvern, n perspectiva organizrii n Romnia a Campionatului european de fotbal ediia 2012, nu a fost ncheiat nici un document oficial ntre partea Guvernamental i autoritatea administraiei publice locale, cu privire la procentele de cofinanare, la sarcinile, obligaiile, responsabilitile, termenele de finalizare .a. referitoare la obiectivul finanat. n anii 2007-2008, a fost repartizat din FND o sum total considerabil de 110.425 mii lei, reprezentnd 16,7% din totalul sumelor repartizate din FND, ns procentul de realizare a proiectului a fost de numai 25% . dac n anul 2007 suma repartizat din FND a fost utilizat integral, n anul 2008 doar 44,5% din suma repartizat a putut fi utilizat, avnd n vedere c repartizarea sumelor din FND s-a fcut cu o ntrziere inexplicabil (HG nr.1671/2008 a fost emis pe 10 decembrie i publicat pe 19 decembrie). nu au fost respectate procedurile legale cu privire la atribuirea i ncheierea contractelor de lucrri i servicii pentru proiectul finanat din FND, aspecte aflate n atenia organelor de urmrire penal. pentru anul 2007 a fost constatat un prejudiciu de 13.498,6 mii lei, reprezentnd 13.129,6 mii lei pli nelegale, n avans, pentru organizarea de antier i pentru proiectare, i 369 mii lei accesorii calculate, aspecte aflate de asemenea n atenia organelor de urmrire penal.

La Consiliul Judeean Iai

n anii 2007-2008, a fost repartizat din FND o sum total de 46.500 mii lei (10.000 mii lei n 2007 i 36.500 mii lei n 2008), pentru dezvoltarea i modernizarea Aeroportului Internaional Iai, sum rmas neutilizat n ntregime. cauza principal a fost ntocmirea unor fundamentri nerealiste care nu au inut seama de stadiul n care se gsea proiectul la data respectiv i nici de amploarea/durata etapelor obligatorii, premergtoare implementrii efective. n condiiile n care sumele repartizate n anul 2007 nu au fost utilizate, Guvernul a repartizat n anul urmtor 36.500 mii lei din FND, de peste 3,6 ori mai mult dect n anul 2007, rezultatul fiind acelai.

71

4.5 Recomandrile auditului

4.5.1 Recomandri cu aplicabilitate la nivelul Guvernului

stabilirea unor ponderi anuale minimale ale FND, fa de disponibilitile din privatizare, sub care s nu se situeze nivelul fondului aprobat anual n bugetul de stat. precizarea, n hotrrile Guvernului prin care se repartizeaz sumele din FND, a subdiviziunilor fondului n care se ncadreaz programele/proiectele nominalizate pentru finanare, prevzute la art. 1 din OUG 113/2006. reglementarea legal a unei proceduri unitare, cu privire la modalitatea de fundamentare i selecie a programelor/proiectelor pentru care urmeaz a se repartiza sume din FND, axat eventual pe: constituirea unui organism, interministerial i sub autoritate guvernamental, care s realizeze un portofoliu unic de programe/proiecte prioritare; un set de criterii de selecie; elaborarea unor proceduri interne la nivelul ordonatorilor principali .a. reglementarea legal a obligaiei ordonatorilor de credite care deruleaz sume din FND de a elabora i aproba proceduri interne specifice privind toate operaiunile legate de FND, inclusiv stabilirea unor structuri distincte cu sarcini i responsabiliti precise n ce privete coordonarea i monitorizarea. reanalizarea oportunitii nominalizrii ministerelor, n hotrrile Guvernului de repartizare a FND, ca singure rspunztoare pentru legalitatea utilizrii sumelor din FND. evitarea repartizrii sumelor din FND, la sfritul anului, cu ntrziere fa de nevoile i posibilitile obiective ale beneficiarilor de a le utiliza. analizarea oportunitii modificrii cadrului legal, astfel nct sumele repartizate din FND i neconsumate pn la sfritul anului s poat fi reinute i utilizate pentru aceeai destinaie n anul urmtor. analizarea oportunitii completrii cadrului legal existent cu reglementri clare i detaliate privind obligativitatea, pentru toate entitile care deruleaz sume din FND, de a evidenia distinct toate operaiunile i toate sumele aferente acestora, pe obiective finanate, surse de finanare, costuri, categorii de lucrri .a. reglementarea legal a unui document cadru, de tip contract, ncheiat ntre partea Guvernamental i autoritile administraiei publice locale care primesc finanare/cofinanare din FND, care s cuprind obligaii, sarcini, competene, responsabiliti, procentele de cofinanare, termenele de finalizare .a.

72

reglementarea procedurii de efectuare, la nivelul Guvernului, unor analize i evaluri periodice de tip feedback, asupra modului de derulare a finanrilor din FND i de implementare a programelor/proiectelor finanate, i a dispunerii de msuri n consecin.

4.5.2 Recomandri pentru Ministerul Finanelor Publice

elaborarea i aprobarea unor proceduri interne distincte, cu privire la gestionarea unitar a FND i a unei singure structuri care s coordoneze i s monitorizare operaiunile aferente. stabilirea unei coordonri unitare, pentru FND, la nivelul unui singur secretar de stat. elaborarea formal a unui circuit intern al documentelor referitoare la FND, cu responsabiliti i termene maximale, pentru excluderea MFP dintre factorii care pot genera ntrzieri n circuitul derulrii FND. reglementarea formal a efecturii unor analize periodice asupra cauzelor pe care le invoc ordonatorii principali atunci cnd renun sau nu utilizeaz unele sume primite din FND, comparativ cu notele de fundamentare ntocmite de acetia, i luarea de msuri concrete pe baza acestor analize. solicitarea ctre ordonatorii principali de credite de a prezenta propuneri de alocri de sume din FND, n vederea cuprinderii acestora n bugetul de stat pentru anii viitori, n baza art. 12 din Normele metodologice aprobate prin HG 892/ 2007. stabilirea i aprobarea unor criterii cuantificabile n vederea fundamentrii nivelului FND propus n bugetul de stat. stabilirea unui cadru procedural cu privire la analiza i evaluarea periodic, la nivel decizional, a modului de derulare, coordonare i monitorizare a operaiunilor aferente FND, i dispunerea de msuri n consecin.

4.5.3 Recomandri pentru ministerele beneficiare de sume repartizate din FND

constituirea, prin dispoziie a ministrului, a grupului de lucru pentru elaborarea notelor de fundamentare i a proiectelor hotrrilor de Guvern,

73

conform Regulamentul privind procedurile pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative aprobat prin HG 1226/2007. elaborarea i aprobarea unei proceduri distincte i a unor criterii de eligibilitate bine fundamentate, pentru selectarea programelor/proiectelor ce urmeaz a fi propuse spre finanare din FND i pentru stabilirea real a sumelor necesare. elaborarea i aprobarea unei proceduri specifice operaiunilor aferente finanrii din FND i stabilirea unei structuri distincte, cu sarcini i responsabiliti precise n ce privete coordonarea i monitorizarea derulrii programelor i a finanrii (a se vedea OUG nr.118/2006 i Ordinul MCCPN nr. 2381/2007). reglementarea i aprobarea unor proceduri obiective i transparente (publicate n Monitorul Oficial) cu privire la criteriile de selecie i de introducere n programele finanate din FND a unor proiecte propuse de entiti exterioare ministerelor, la stabilirea cuantumurilor individuale de finanare pe fiecare obiectiv i entitate n parte i la verificarea pe teren a realitii datelor din fundamentri .a. prezentarea, odat cu elaborarea proiectelor anuale de buget, unor propuneri de alocri de sume din FND n vederea cuprinderii acestora n bugetul de stat pentru anii viitori, aa cum este prevzut la art. 12 din Normele metodologice aprobate prin HG 892/2007. stabilirea unui cadru procedural cu privire la analiza i evaluarea periodic, la nivel decizional, a modului de implementare a programelor/proiectelor i de derulare a finanrii din FND, i dispunerea de msuri n consecin.

4.5.4 Recomandri pentru entitile teritoriale auditate

Pentru entitile aflate n subordinea ministerelor

desemnarea unei structuri distincte, cu sarcini, competene i responsabiliti specifice pentru fundamentarea riguroas a propunerilor de proiecte pentru finanare din FND, pe baza unor criterii cu privire la prioritate, oportunitate, eficien, eficacitate.

74

elaborarea de proceduri cu privire la modul de derulare, coordonare i monitorizare a programelor finanate din FND i a sumelor aferente, i transmiterea formal de sarcini, competene i responsabiliti ctre structurile desemnate - prin ROF - i ctre personalul acestora - prin fia postului. stabilirea unui cadru procedural cu privire la analiza i evaluarea periodic, la nivel decizional, a modului de implementare a programelor/proiectelor i de derulare a finanrii din FND, i dispunerea de msuri n consecin. stabilirea n mod formal a unor criterii i reguli de departajare a sarcinilor, competenelor i responsabilitilor ntre aceste entiti i structurile lor teritoriale, cu privire la derularea unor proiecte i la ncheierea i executarea contractelor aferente de antrepriz i de servicii, i cuprinderea lor n statut, ROF .a. extinderea complexitii verificrii deconturilor primite de la structurile teritoriale pentru finanare din FND, de la simpla urmrire a existenei documentelor justificative la analizarea legalitii, regularitii, oportunitii, eficienei i economicitii cheltuielilor efectuate.

Pentru autoritilor administraiei publice locale care au primit finanarea din FND (primrii)

Principalele tipuri de recomandri formulate n rapoartele de audit ntocmite, sunt urmtoarele: fundamentarea sumelor din FND se va face pe baza unor date certe din evidena economico - financiar i tehnic - operativ, pe devizele generale i graficele de lucrri, valoarea lucrrilor rmase de executat, procesele verbale de recepie intermediar, evaluri de specialitate .a. utilizarea sumelor din FND numai pentru acele cheltuieli specifice proiectului, prevzute a se finana din FND i nu pentru cele care trebuie suportate din bugetul local sau din alte fonduri. constituirea comisiei destinat verificrii situaiilor de lucrri i a stadiului fizic de execuie precum i elaborarea procedurilor aferente de funcionare i de stabilire formal a sarcinilor, competenelor i responsabilitilor pentru comisie, n ansamblul ei, i pentru fiecrui membru n parte.

75

luarea msurilor necesare mpotriva antreprenorilor, conform prevederilor contractuale, pentru nerespectarea clauzelor contractuale privind termenele de finalizare a lucrrilor, calitatea lucrrilor, ncadrarea n sumele stabilite .a. disponibilizarea la timp i utilizarea efectiv a sumelor prevzute n bugetele locale, ca obligaie eligibil de cofinanare, pentru cheltuieli aferente categoriilor de lucrri ce trebuie finanate din bugetele locale. organizarea evidenei financiar-contabile distincte pentru sumele primite i utilizate din FND precum i a evidenei costurilor aferente fiecrui obiectiv pe fiecare surs de finanare n parte. luarea msurilor necesare, ulterioare drii n folosin a obiectivelor finanate din FND, att pentru asigurarea resurselor necesare funcionrii lor financiare, organizaionale, de personal .a. ct i pentru respectarea destinaiei i desfurarea unei activiti performante.

Echipe de audit,

Fondul de rezerv bugetar/Fondul de intervenie

Fondul naional de dezvoltare

Trif Viviana

Neagu Cristian

Pslan Maria

Nicoar Any Dorinela

Gheorghe Lili Laura

76