Teoria generala a activitatii administratiei publice

Autoritatile administratiei publice ca orice alte autoritati publice de altfel isi concretizeaza activitatea prin acte juridice si prin diferite fapte si operatiuni materiale administrative direct productive sau prestatoare de diferite servicii publice . Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil unele din formele de activitate ale administratiei publice sunt guvernate de norme ale dreptului public ca actele administrative, contractele administrative, lucrarile si serviciile publice, iar altele sunt guvernate de normele dreptului comun. Faptele si operatiunile administrative sunt unele producatoare de efecte juridice, altele contribuie la producerea de efecte juridice de catre actele juridice ale administratiei; de exemplu la baza emiterii (in cazul organelor unipersonale), adoptarii(in cazul organelor pluripersonale) sau incheierii (in cazul actelor bilaterale sau multilaterale, al contractelor) se regasesc diferite acorduri, avize, care sunt operatiuni administrative prealabile care ajuta la nasterea actului juridic, ceea ce a si determinat doctrina sa le denumeasca acte pregatitoare sau ajutatoare. Dintre toate formele de activitate cea mai importanta este actul administrativ. In perioada interbelica erau identificate 2 categorii de acte juridice prin intermediul carora administratia publica isi concretiza activitatea: prima categorie o reprezentau actele administrative de autoritate care erau actele unilaterale ale puterii executive supuse normelor de drept public, iar cea de-a doua categorie era constituita din actele de gestiune reprezentate de actele bilaterale sau multilaterale ale administratiei supuse normelor de drept comun, respectiv contractele in sensul larg al termenului. Actele unilaterale ale administratiei au fost evocate in perioada postbelica prin doua concepte : a) Acte de drept administrativ, notiune care scotea in evidenta regimul juridic aplicabil lor care este unul de drept administrativ b) Actele administrative, notiune prin care se scotea in evidenta categoria de organe de la care acestea emana, respectiv organele administratiei publice In prezent conceptul care are o consacrare constitutionala este cel de act administrativ ; el este prevazut in art. 52 care protejeaza dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, drept care, alaturi de cel de petitionare, reglementat de art. 51, constituie categoria drepturilor-garantii. Textul prevede in alin. 1ca persoana vatamata intr-un drept al sau sau interes legitim de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei Din interpetarea acestui text raportat la problemele actelor autoritatilor administrative rezulta urmatoarea concluzie: textul foloseste atat notiunea de act administrativ care este forma tipica de manifestare a actelor juridice specifice administratie cat si notiunea de act administrativ care e forma tipica de manifestare a actelor juridice administrative, cat si notiunea de nesolutionare in termen legal al unor termeni, care este forma atipica sau asimilata actului administrativ. Aceasta forma asimilata sub aspectul regimului si al efectelor pe care le produce actul administrativm, care la randul ei poate avea doua modalitati de concretizare tacerea administratiei sau refuzul nejustificat de a solutional o cerere precum si tardivitatea (intarzierea) adica nesolutionarea in termenul prevazut de lege in solutionarea unei cereri. A doua concluzie consta in referirea textului la acte administrative ale autoritatilor publice: notiunea de autoritate publica si autoritate administrativa nu sunt sinonime, intre ele existant o relatie de la parte la intreg sau, in termenii logicii formale, de la diferenta specifica la genul proxim (relatia specie-gen). Aceasta inseamna ca autoritatea administrativa este un tip sau o specie de autoritate publica fara a fii singura categorie de autoritati publice existente. Denumirea titlului III al Constitutiei este de Autoritati publice si, in continutul lui regasim autoritatile legislative, executive si judecatoresti. Legiuitorul constituant a utilizat conceptul de act administrativ al unei autoritati publice pentru a evoca faptul ca actele administrative nu emana doar de la organele administrative ci de la orice autoritate publica. Este aici corelatia intre doua tipuri de administratie a caror existenta a fost discutata in doctrina:

1. Teoria administratiei-scop, potrivit caruia administratie publica infaptuiesc numai autoritatile din sferele executive, a carei misiune e doar sa execute misiunea si sa presteze servicii 2. Teoria administratia-mijloc de realizare al competentei, potrivit careia activitati de natura administrativa desfasoara orice organ public, in acest fel mijlocind modificarea competentei lor, care este alta decat aceea de a face administratie (exemplu Parlamentul are ca misiune principala sa elaboreze legi adica sa desfasoare activitate de legiferare, el fiind singura autoritate legiuitoare a tarii) Insa pentru a realiza aceasta misiune principala, el are nevoie de personal, trebuie sa incheie anumite contracte, sa faca achizitii, toate acestea concretizandu-se prin acte administrative care pot vatama un particular, si care pot legitima dreptul acestuia de a sesiza instanta judecatoreasca pentru a obtine anularea actului vatamator si eventuale despagubiri Constatam ca prin Constitutie disputa dintre cele doua tipuri de administratii a fost transata in favoarea teoriei de administratie-mijloc de realizare al comeptentei care ingaduie ca orice act administrativ care, indiferent de la autoritatea de la care emana, sa poata sa fie cenzurat, legitimand dreptul celui vatamat de a solicita anularea lui in tot sau in parte, cu sau fara despagubiri Cel de-al doilea act care utilizeaza conceptul de act administrativ este art. 126 alin. 6 care a fost introdus prin legea de revizuire a Constitutiei nr. 429/2003. Prima fraza a acestui text garanteaza controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ exceptie facand actele care privesc raporturile cu Parlamentul si cele de comandament cu caracter militar. Constatam ca si acest text utilizeaza conceptul de act administrativ al autoritatii publice ca si art. 52. In afara notiunii de act administrativ in Constitutie mai gasim si alte concepte ca art. 123 alin. 5 care face referire despre un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, care poate sa fie atacat de catre prefect in fata instantelor de contencios administrativ , daca il considera ilegal. In afara acestor denumiri generice Constitutia mai foloseste concepte specifice pentru diferite cateogorii de acte administrative reglementate de art. 108 sau decretele Presedintelui reglementate de art. 100 din Constitutie ==> in prezent sintagma act administrativ are o consacrare constitutionala prin articolele 52 si 126 alin. 6 care legitimeaza utilizarea ei in doctrina si legislatie cu precadere in legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care nu doar o reglementeaza ci o si defineste atat in forma tipica ci si in cea asimilata Definitia si trasaturile actului administrativ:Actul administrativ reprezinta forma juridica princpala care emana de la o autoritate publica, care consta intr-o manifestare de vointa unilaterala, expresa, prin care, in regim de putere publica, se nasc, se modifica sau se sting drepturi si obligatii, si care este supusa controlului principal de legalitate excercitat de instantele judecatoresti de contencios administrativ. Actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice. Aceasta trasatura este determinata nu de ratiuni de ordin cantitativ, dat fiind faptul ca, de regula, activitatea administratiei nu se concretizeaza prin acte administrative ci prin diferite fapte si operatiuni. Ratiunea pentru care actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a administratiei este de natura calitativa care tine de forta juridica si de efectele actului administrativ, astfel actul administrativ se bucura de 3 prezumptii: a. Prezumtia de legalitate=presupunerea ca el corespunde legii b. Prezumtia de autenticitate=presupunerea ca emana de la organul exprimat in forma sa exterioara(stampila, semnaturi) c. Prezumtia de veridicitate= presupunerea ca este veridic Actul se supune principiului executio ex officio (executarea din oficiu), el constituind titlu executoriu fara a necesita vreo alta formalitate. Cea de-a doua trasatura a actului administrativ este ca actul este o manifestare de vointa expresa si unilaterala Caracterul expres obliga ca din continutul lui sa rezulte in mod indoielnic intentia de a produce efecte juridice; el nu poate obliga forma unei opinii/rugaminti, fiind necesar ca vointa pe care o exprima sa releve intentia autorului sau de a aduce o modificare in realitatea juridica existenta. Caracterul unilateral al vointei juridice semnifica faptul ca indiferent cate persoane fizice

sau juridice ar fi implicate in emiterea lui, indiferent daca a existat sau nu o cerere/o solicitare, el exprima o singura vointa juridica care apartine organului de la care actul emana; exemplu cazul organelor pluripersonale/colegiale membri acelui organ exprima prin vot vointa lor de a se adopta sau nu actul acest lucru nu il trasforma in multilateral deoarece vointele tuturor membrilor organului colegial se contopesc intr-o singura vointa juridica, singura producatoare de efecte care apartine organului de la care actul eman. Votul reprezinta o modalitate procedurala concomitenta de adoptare a actului. In cazul actelor emise la cerere se pastreaza de asemenea caracterul unilateral dat fiind faptul ca organul public sau autoritatea publica emite actul in forma si continutul prevazute de lege si nu in baza unei conventii cu solicitantul; mai mult chiar, prin renuntarea beneficiarului la act acesta nu isi inceteaza efectele juridice, fiind necesar un nou act prin care autoritatea sa revoce actul la care s-a renuntat. O alta trasatura este ca actul administrativ da nastere, modifica sau stinge obligatii in regim de putere publica. Din aveasta trasatura actul isi vadeste apartenenta la actele juridicr, de esenta oricarui act juridic fiind faptul ca naste, modifica sau stinge obligatii sau drepturi; ceea ce-l deosebeste de restul actelor juridice este regimul de putere in care este emis si isi produce efectele juridice, specific administratiei in ansamblul sau. A patra trasatura poate emana de la orice autoritate publica, nu doar de la cele administrative, inclusiv de la o structura privata, autorizata sa presteze un serviciu public. Ultima trasatura este ca actul administrativ se supune cotrolului de legalitate executate de instantele judecatoresti; exista insa categorii de acte aministrative care sunt sustrase acestui control ca cele prevazute de art. 126 alin. 6 si de legea contenciosului administrativ nr. 554 /2004 (de exemplu actele de comandament cu caracter militar).