MODELE N ANALIZA POLITICILOR PUBLICE

C!t!lin BABA Models are widespread in every day life, allowing us to describe, to analyze and to understand political life. In public policy analysis different models were proposed based on available resources and present constraints, on relevant actors and mechanisms. The goal o this paper is to overview some of the relevant models in the field. Distinc!ia care se face ntre studiul (cercetarea) politicilor publice "i analiza politicilor publice este C!t!lin BABA, lector universitar doctor, Catedra distinc ! ia ntre un studiu al politicii publice "i un de !tiin"e Politice a Facult#"ii de !tiin"e Politice $i Administrative, Universitatea Babe$-Bolyai, Cluj- studiu pentru politica public#. Prima abordare tinde s# Napoca. fie mai degrab# descriptiv# "i explicativ#, n timp ce cea de-a doua tinde s# aib# mai degrab# o orientare prescriptiv#. Studiul politicilor publice este f#cut mai degrab# de universitari "i are drept scop n!elegerea proceselor politicilor publice. Analizele politice sunt prin compara!ie f#cute de oficiali guvernamentali sau de institute de cercetare "i vizeaz# designul unei politici publice reale. Dup# Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, (1992) analiza politicilor publice se bazeaz# pe dou# modele de luare a deciziilor: modelul sinoptic "i modelul incremental. Modelul sinoptic (ra!ional) impune examinarea problemelor cu care se confrunt# societatea ntr-un mod comprehensiv, astfel nct cei care fac politici publice trebuie s# stabileasc# ordinea tuturor valorilor, s# formuleze op!iuni clare, s# calculeze toate rezultatele directe "i indirecte ale alegerii fiec#rei decizii, s# selecteze alternativele care duc la op!iunea celor mai multe valori (Simon, 1983). A"a cum se poate observa din aceast# descriere, n via!a real# este exclus s# putem lua n considerare toate implica!iile, s# calcul#m toate costurile, s# analiz#m to!i factorii care determin# succesul sau e"ecul unei politici publice. n ncercarea de a dep#"i limit#rile modelului ra!ional s-au elaborat dou# modele alternative care "i propun scopuri reduse fa!# de modelul ini!ial: planificarea clasic# "i modelul ra!ionalit#!ii limitate. Necesitatea unei coeren!e n actul de guvernare pe de o parte, corectarea imperfec!iunilor pie!ei libere, ca "i dificult#!ile generate de regimuri politice pluraliste (n care grupurile de interese se afl# n competi!ie, ntre ele, pentru resurse) au dus la dezvoltarea planific!rii clasice. Punctul forte al planific#rii clasice era reprezentat de cre"terea cantit#!ii de ra!ionalitate n activitatea politic#, existnd ns# "i dou# mari sl#biciuni, reprezentate de dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele "i mijloacele care s# duc# mbun#t#!irea societ#!ii "i respectiv dificultatea prelucr#rii unei cantit#!i enorme de date privitoare la to!i actorii economici astfel nct s# se poat# constitui o imagine comprehensiv#. Practic, sl#biciunea modelului provine de la faptul c# se cere planificatorilor s# m#soare ceea ce este imposibil de m#surat "i s# prevad# ceea ce este imposibil de prev#zut. Pentru a corecta aceste deficien!e s-a dezvoltat analiza de sistem care "i propune s# construiasc# modele cantitative ce determin# leg#turile existente ntre multitudinea de variabile din sistemele economice sau sociale. Experien!a a dovedit c# structurarea unor modele cantitative comprehensive este la fel de dificil#. O tentativ# de focalizare a analizei sistemice o reprezint# a"a-numitul sistem de planificare, programare "i bugetare (planning, programming, budgeting system sau PPBS) ini!iat la nceputul anilor 60. PPBS "i propune s# identifice toate programele care au obiective comune astfel nct aloca!iile bugetare pentru aceste programe s# poat# fi comparate "i evaluate n conformitate cu rezultatele pe care le produc. Aceast# modalitate de analiz# sistemic# a fost introdus# de Robert McNamara "i folosit#, cu un succes relativ, n Departamentul Ap#r#rii (Defense Department) astfel nct pre"edintele Lyndon Johnson a ncercat extinderea ei n ntreg aparatul administrativ federal american; dup# "ase ani de ncerc#ri metoda a fost abandonat# (n 1971). Conform criticilor chiar "i scopurile limitate pe care "i le propune PPBS-ul comparativ cu paradigma planific#rii sunt greu de atins (Aaron Wildavsky, 1975)
Revista Transilvan! de "tiin#e Administrative, IX, 2003, pp.139-142

139

Modelul sinoptic a fost reformulat ca modelul ra!ionalit#!ii limitate ce elimin# comprehensivitatea cerut# de modelul sinoptic. n acest model ameliorat, guvernul observ# op!iunile atr#g#toare "i ncearc# s# ob!in# rezultate ct mai bune, mai degrab# dect s# ob!in# cea mai bun# solu!ie. Nici modelul ra!ionalit#!ii limitate nu poate explica suficient de bine realitatea politic#. Din acest motiv Lindblom (1979) propune un model incremental de luare a deciziilor n politicile publice. Din perspectiva acestui model, guvern#mntul face mici modific#ri ale unor politici existente m#surnd n permanen!# efectul acestora. Dac# se ob!in rezultate favorabile, politica este aplicat# n continuare cu o nou# mic# modificare. Cu alte cuvinte este vorba despre o politic# a pa"ilor m#run!i, o politic# care nu este spectaculoas# dar care crpe"te defectele existente, evitnd gre"elile mari. Natura demersului politologului Charles E. Lindblom este n esen!# o critic# adus# modelului ra!ional de luare a deciziilor. Practic, sus!ine Lindblom, n via!a de zi cu zi guvern#mntul nu respect# nici una dintre condi!iile lu#rii ra!ionale a deciziilor, fie c# este vorba despre identificarea !elurilor generale ale societ#!ii, calcularea beneficiilor "i costurilor diverselor alternative de politici publice, stabilirea unei ordini a importan!ei problemelor "i a priorit#!ilor. Modelul incremental se bazeaz# pe rezolvarea programelor care exist# mai degrab# dect pe evitarea problemelor viitoare astfel nct politica public# este v#zut# mai degrab# ca remediul unor probleme existente dect ca o activitate inovativ# care prive"te pe termen lung. A"a cu rezult# din descrierea de mai sus incrementalismul are o esen!# conservatoare, prin faptul c# politicile existente sunt considerate drept baza pentru programele anului urm#tor, continuitatea este dat# de faptul c# schimb#rile guvern#mntului nu duc la schimb#ri spectaculoase de politici, n general se accept# legitimitatea programelor institu!iei. Este de subliniat faptul c# tocmai caracterul conservator face incrementalismul interesant pentru via!a politic#: dup# ce s-a ajuns la un consens privind direc!iile mari de dezvoltare n cadrul unei societ#!i dezbaterea politic# se va focaliza pe aspecte tehnice de tipul cre"terii sau reducerii finan!#rii, eficien!ei unui program, extinderii sau reducerii unui program. n societ#!ile aflate n tranzi!ie, sau n cele care trec prin transform#ri profunde ca urmare a unor cauze externe (r#zboi, crize economice la scar# mondial# etc.) sau interne (revolu!ii) modelul incremental nu poate fi utilizat pentru a n!elege "i descrie fenomenele. n societ#!ile stabile incrementalismul este important n reducerea conflictului, n men!inerea "i n prezervarea sistemului politic nsu"i (Dye, 1995, p.32). Prin urmare criteriul folosit pentru aceast# abordare este cel de satisficent (o combinare a ceea ce este satisf#c#tor "i ceea ce este suficient), bazat pe ceea ce este destul de bun mai degrab# dect pe ceea ce este cel mai bun. Dup# Harrop, Hague "i Breslin (1992, pp.397-402), implementarea politicilor publice poate fi realizat# de sus n jos, cum se pot implementa !elurile pe care le avem "i respectiv de jos n sus, situa!ie n care cei care aplic# politicile publice le determin# n mare m#sur#. De asemenea trebuie s# distingem ntre output-ul politicilor publice "i outcome-ul politicilor publice. Dac# primul termen se refer# la ce face guvern#mntul, cel de-al doilea are n vedere rezultatul sau consecin!a ac!iunii guvernamentale. n via!a de zi cu zi chiar "i cele mai bine gndite politici guvernamentale pot s# produc# efecte nedorite, uneori chiar contrare scopului "i obiectivului ini!ial. Pentru unii autori modelele mai sus sinoptic "i incremental men!ionate sunt (dincolo de inerentele sc#p#ri) modele n esen!# ra!ionale, n contradic!ie cu ceea ce se poate vedea n practica de zi cu zi. Din acest motiv March "i Olsen (1979), considernd c# modelele prezentate anterior sporesc artificial gardul de ra!ionalitate, au propus modelul co"ului de gunoi. Autorii sus!in c# alegerile solu!iilor n politicile publice sunt mai bine descrise de un model al co"ului de gunoi n care toat# lumea "i arunc# diversele probleme, n final rezult# un amestec neomogen la care toat# lumea a contribuit pentru ca n final din acest co" s# se aleag# apoi solu!iile pentru politici. Dac# acest mod de luare a deciziilor ar fi adev#rat n totalitate atunci nu s-ar mai putea face nici o analiz# "i nici o predic!ie. ntr-o prezentare grafic# sc#derea gradului de ra!ionalitate n modelele men!ionate mai sus se face n sensul s#ge!ii:

Sinoptic Planificare clasic# PPBS Ra!ionalitate limitat# Incrementalism Co" de gunoi

Scade gradul de ra!ionalitate Este u"or de observat c# abord#rile diferite "i complicate trebuiesc armonizate "i simplificate deoarece nu putem n!elege ce trebuie s# fac# un guvern (sau dup# Dye, s# nu fac#) dac# nu "tim ceea ce poate el s# fac#. Una dintre cele mai simple modalit#!i de a simplifica "i a armoniza analiza politicilor

140

publice este fragmentarea procesului ntr-o serie de stagii "i subsatgii. Secven!a de stagii care rezult# este denumit# ciclul politicilor publice. Unul dintre pionierii fragment#rii procesului de realizare a politicilor publice ntr-un num#r de stagii discrete a fost Harold Lasswell (1951). El a divizat procesul politicilor publice n "apte stagii: informare, promovare, prescrip!ie, invoca!ie, aplica!ie, terminare "i evaluare. Aceste stagii aveau avantajul c# realizau combinarea ntre aspectele descriptive "i cele normative (cu alte cuvinte) precizau nu numai cum sunt f#cute politicile publice ci "i cum ar trebui s# fie ele f#cute. Primul stadiu al procesului ncepea cu strngerea de informa!ii, cu procesarea "i diseminarea acestora c#tre actorii implica!i n luarea deciziilor. Apoi se trecea la promovarea unor solu!ii particulare de c#tre cei ce luau deciziile. n cel de-al treilea stagiu se prescria un curs de ac!iuni. n al patrulea stagiu se afirma planul de ac!iuni prescris anterior ca "i sanc!iunile pentru cei care nu respectau acest curs de ac!iuni. Apoi politica era aplicat# de c#tre institu!iile abilitate pn# cnd se finaliza sau era oprit#. n cea de-a "aptea etap# se evaluau rezultatele fa!# de scopurile "i !elurile fa!# de care erau propuse. Modelul lui Laswell de analiz# a procesului de realizare a politicilor publice nu explica leg#tura existent# ntre mediul extern "i guvern#mnt. ntr-o mare m#sur# guvern#mntul ap#rea izolat "i pu!in influen!at de agen!i externi. n acest sens este de subliniat "i faptul c# evaluarea politicilor publice se f#cea doar la terminarea lor, n evident# contradic!ie cu ceea ce se ntmpl# n lumea real#. Totu"i modelul simplifica n!elegerea fenomenelor "i "i-a p#strat "i ast#zi actualitatea. Modelul a fost dezvoltat ulterior de c#tre Brewer care distingea cinci stadii ale procesului de realizare a unei politici publice: ini!ierea, estimarea, selec!ia, implementarea "i evaluarea. n stadiul de estimare era caracteristic# evaluarea costurilor, beneficiilor "i riscurilor asociate politicii publice. n acest stadiu aveau loc att evalu#ri tehnice, ct "i alegeri normative. De asemenea, op!iunile viabile erau clasificate n func!ie de oportunitate "i dezirabilitate. Fa!# de modelul lui Laswell apare ideea unui proces ciclic care desf#"oar# continuu, recunoscnd n acest fel c# procesul politicii publice este un ciclu nchis, politicile succednduse una dup# cealalt# "i lund n considerare rezultatele ob!inute anterior. Ast#zi se accept# n general un model constituit din patru stagii. Primul stagiu este cel de ini!iere, cu alte cuvinte de luare a deciziei de a lua o decizie. Uneori aceast# etap# este cunoscut# "i sub denumirea de stabilirea agendei. Cea de-a doua etap# este cea de formulare n care politica public# se dezvolt# n detalii de propuneri concrete. Cea de-a treia etap# de implementare const# n punerea n practic# a politicii publice. Ultima etap# este reprezentat# de evaluarea consecin!elor "i a succesului sau insuccesului unei politici publice. A"a cum s-a ar#tat, aceste stadii sunt mai degrab# analitice, n via!a de zi cu zi ele pot fi comprimate, eliminate sau ordinea lor poate fi schimbat#. Ini#ierea. Pe lng# guvern#mnt, dou# tipuri de actori sunt relevan!i n constituirea agendei de politici publice: publicul, respectiv comunitatea politic#. n acela"i timp se poate distinge ntre priorit#!ile generale "i priorit#!ile specifice ale guvern#mntului. Priorit#!ile generale sunt deseori influen!ate de opinia public# cum ar fi de exemplu cre"terea "omajului. La fel de importante sunt cerin!ele specifice care se manifest# din partea comunit#!ii politice (grupuri de interese, func!ionari, politicieni) care vizeaz# un domeniu anume (de exemplu, n educa!ie, o comunitate politic# este format# din sindicatele cadrelor didactice, grupuri de p#rin!i, politicieni din comisiile de nv#!#mnt ale parlamentului). Formularea. Probabil cel mai important pas ntre etapele unei politici publice este cel care se face ntre ini!iere "i formulare a politicii publice. Hague, Harrop "i Breslin (1992) consider# c# exist# trei determinan!i importan!i pentru a putea realiza aceast# trecere: identificarea momentului potrivit, n!elegerea problemei n a"a fel nct propunerea de politic# public# s# o amelioreze "i construirea unui consens politic n vederea sus!inerii propunerii. Implementarea. Exist# un mare num#r de condi!ii care trebuiesc realizate pentru ca o politic# s# fie implementat# cu succes. n primul rnd trebuie s# existe o cantitate suficient# de resurse (resurse umane, financiare, timp etc ) pentru ca politica s# fie pus# n aplicare. n al doilea rnd consensul politic trebuie s# func!ioneze n a"a fel nct, dincolo de simple afirma!ii, politica s# poat# fi pus# n aplicare. Desigur, birocra!ia trebuie s# fie preg#tit# "i de acord s# sus!in# implementarea politicii. Evaluarea. n aceast# etap# se evalueaz# dac# politica "i-a atins sau nu scopul. n SUA, pre"edintele Carter a insistat ca cel pu!in 1% din fondurile oric#rui proiect s# fie destinate evalu#rii, f#r# ns# ca acest lucru s# amelioreze eficien!a politicii publice (Hague, Harrop, Breslin, 1992, pag. 406). A"a cum am mai spus, evaluarea politicilor publice trebuie s# fac# distinc!ia ntre output "i outcomes, deoarece rezultatele pot fi diferite de inten!ii. Hague, Harrop "i Breslin (1992, p.406) arat#, citndu-l pe Le Grand (1982), de

141

exemplu, c# aproape toate cheltuielile publice din Marea Britanie n domeniile s#n#t#!ii, educa!iei, transportului public, locuin!elor au produs beneficii mai degrab# pentru cei care o duceau mai bine dect pentru cei s#raci, de"i scopul era contrar. Conform lui Howlett "i Ramesh (1995), autorii mai sus men!iona!i, chiar dac# nu au men!ionat explicit acest lucru foloseau ca principiu pentru n!elegerea ciclului politicilor publice logica din problemsolving. Cele cinci stagii ale rela!iei ntre ciclul politicilor publice "i problem-solving. Fazele din problem-solving: recunoa"terea problemei, propunerea solu!iei, alegerea solu!iei, aplicarea solu!iei n via!# "i monitorizarea rezultatelor. Stagiile din ciclul politicilor publice: stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, implementarea politicii publice "i evaluarea politicii. Avantajele acestui model aceea c# permite investigarea separat# a stagiilor "i substagiilor care l compun permite evalu#ri comparative ntre stagiile diferitelor politici publice, permite evaluarea "i examinarea rolului pe care factorii externi guvern#mntului l au n anumite stagii. Principalul dezavantaj al modelului este acela c# poate sugera faptul c# un guvern#mnt ncearc# s# rezolve problemele ntr-un mod sistematic "i etapizat. Ceea ce nu este cazul n realitate. De asemenea, de"i logica inerent# unui astfel de model este seduc#toare, n realitate se observ# c# unele stagii sunt sau reduse dac# nu complet evitate sau urmate ntr-o alt# ordine dect cea logic#. De asemenea, nu este evident faptul c# efectele politicii publice constituie un stimul continuu pentru guvern#minte astfel nct nchiderea ciclului nu nseamn# neap#rat terminarea lui, ci mai degrab# reluarea la un alt nivel a politicii publice. n al treilea rnd modelul nu arat# care este motorul unei politici publice "i ce face ca aceasta s# evolueze de la un stagiu la altul. Dup# Howlett "i Ramesh (1995, pp.12-15) un model ameliorat de ciclu politic ar trebui s# r#spund# la ntreb#ri legate de rolul actorilor politicilor publice, interesele pe care ace"tia le urmeaz# "i impactul ideilor lor asupra propriilor ac!iuni; de natura instrumentelor folosite pentru a implementa politicile; de impactul experien!elor trecutului asupra comportamentului prezent "i viitor al guvern#mntului. Deplasarea de la modelul liniar tradi!ional de interpretare a ciclului politicii publice spre o pozi!ie mai nuan!at# asupra investiga!iei "i conceptualiz#rii procesului politicilor publice reflect# trendul general spre modele post-pozitiviste de analiz# n "tiin!ele politice. Oamenii se "tiin!# recunosc c# fenomenele sociale sunt trasate de procese contingente "i complexe care necesit# o metodologie de cercetare adecvat# n concordan!a cu nesiguran!a "i complexitatea. Accentul cade pe luarea n considerare a ct mai multor factori posibili pentru analiz#, nu se mai pretinde c# o solu!ie ar fi mai bun# dect alta din perspectiv# "tiin!ific#. Studierea politicilor publice este complex# pentru c# subiectul "i obiectul studiului luarea deciziilor n cadrul guvern#mntului sunt complexe (Howlett "i Ramesh,1995, p. 201). Bibliografie
Thomas Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, 1995. David Easton, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, New Jersey, 1965. Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science. A Comparative Introduction, St.Martin`s Press, New York, 1992. 4. Michael Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Oxford, 1995. 5. Jean-Erik Lane, The Public Sector. Concepts, Models and Approaches, SAGE Publications, London, 1995. 6. Harold D. Lasswell, The Policy Orientation, n Daniel Lerner, Harold D. Lasswell, The Policy Science, Stanford, CA., Stanford University Press, 1951. 7. Charles Lindblom, Still Muddling, Not Yet Through, n Public Administration Rewiew, nr.39, 1979, pp.517-526 8. H.Simon, Models of Man, Wiely, New York, 1957. 9. H.Simon, Reason in Human Affairs, Oxford, Basil Blackwell, 1983. 10. Aaron Wildavsky, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Process, Boston Little, Brown, 1975. 11. Aaron Wildawsky, Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Little Brown and Company, Boston, 1979. 1. 2. 3.

142